RODICA GHERGHINA
FINANŢE PUBLICE I N O T E D E C U R S Ş I AP L I C A Ţ I I PRACTICE
2011
Cuprinsul cursului 1. FINANŢELE: NOŢIUNI GENERALE 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8.
Conţinutul economic şi funcţiile finanţelor publice Mecanismul financiar Politica financiară Teste de autoevaluare Răspunsuri la testele de autoevaluare Teste de autoevaluare propuse Cuvinte şi relaţii cheie Bibliografia unităţii de învăţare 1
2. CHELTUIELILE PUBLICE 2.1. Conţinutul cheltuielilor publice 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice 2.3. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice 2.3.1. Nivelul cheltuielilor publice 2.3.2. Structura cheltuielilor publice 2.3.3. Dinamica cheltuielilor publice 2.4. Importanţa eficienţei cheltuielilor publice 2.5. Aplicaţii rezolvate 2.6. Aplicaţii de rezolvat 2.7. Teste de autoevaluare 2.8. Răspunsuri la testele de autoevaluare 2.9. Teste de autoevaluare propuse 2.10. Cuvinte şi relaţii cheie 2.11. Bibliografia unităţii de învăţare 2 3. CHELTUIELI CULTURALE
PUBLICE
PENTRU ACŢIUNI
SOCIAL-
3.1. Caracterizare generală 3.2. Cheltuieli publice pentru învăţământ 3.3. Indicatori de calitate şi eficienţă utilizaţi în domeniul educaţiei 3.4. Cheltuielile publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret 3.5. Cheltuieli pentru securitate socială 2
3.6. Cheltuieli publice pentru sănătate 3.7. Dezvoltarea umană: concept, indicatori şi metodologie de determinare 3.8. Aplicaţie rezolvată 3.9. Aplicaţii de rezolvat 3.10. Teste de autoevaluare 3.11. Răspunsuri la testele de autoevaluare 3.12. Teste de autoevaluare propuse 3.13. Cuvinte şi relaţii cheie 3.14. Bibliografia unităţii de învăţare 3
3
Cuvânt înainte Bun venit în marea familie a studenţilor din Universitatea Titu Maiorescu! Cursul de Finanţe Publice I se adresează studenţilor înscrişi la programul de studiu ID, organizat de Facultatea de Ştiinţe Economice. Iată care sunt obiectivele principale ale acestui curs, concretizate în competenţele pe care tu le vei dobândi după parcurgerea şi asimilarea lui:
identificarea participanţilor la constituirea fondurilor publice precum şi a modalitaţilor de constituire a acestora;
înţelegerea factorilor care influenţează nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice;
•
evidenţierea importanţei finanţării activităţii social - culturale ;
Cursul ’’Finanţe publice I“ este structurat pe 3 unităţi de învăţare.
4
Conţinutul cursului
Unitatea de învăţare 1: FINANŢELE: NOŢIUNI GENERALE Cuprins: 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8.
Conţinutul economic şi funcţiile finanţelor publice Mecanismul financiar Politica financiară Teste de autoevaluare Răspunsuri la testele de autoevaluare Teste de autoevaluare propuse Cuvinte şi relaţii cheie Bibliografia unităţii de învăţare 1
Obiective ale unităţii de învăţare 1: După studiul unităţii de învăţare 1 studenţii vor avea cunoştinţele necesare pentru: • utilizarea noţiunilor legate de conceptul de finanţe publice; •identificarea participanţilor la constituirea fondurilor publice precum şi a modalitaţilor de constituire a acestora; •identificarea tipurilor de relaţii financiare generate de fluxurile băneşti; • înţelegerea modului de acţionare a funcţiilor finanţelor publice. Astfel, s-a urmărit familiarizarea studenţilor cu noţiunile legate de conceptul de finanţe publice, cu elementele sale constitutive şi conţinutul economic.
5
FINANŢELE: NOŢIUNI GENERALE 1.1. CONŢINUTUL ECONOMIC ŞI FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE Finanţele reprezintă relaţii economice, exprimate valoric, apărute în procesul repartiţiei produsului social şi, mai ales, venitului naţional, în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale societăţii[ Moşteanu et al, 2008, p.7]. Finanţele publice reprezintă acea categorie a relaţiilor financiare care este asociată statului, unităţilor administrativ-teritoriale; ele urmăresc satisfacerea necesităţilor publice şi se bazează pe normele de drept public[Văcărel et al, 2007, p.31]. La nivelul societăţii se disting următoarele categorii de nevoi: nevoi individuale; nevoi colective (sociale); nevoi intermediare. Nevoi individuale: - sunt nevoile care depind de preferinţele fiecărui om şi diferă în funcţie de vârstă, ocupaţie, zonă etc.; - pot fi satisfăcute pe seama bunurilor private (alimente, haine, locuinţă, transport etc.) prin mecanismul pieţii. Nevoi colective sau sociale: - presupun existenţa unor instituţii publice capabile să ofere cetăţenilor utilităţile publice de care au nevoie; - apar în domeniile: învăţământ, sănătate, armată, ordine publică, asigurări sociale ş.a. Nevoi intermediare (cvasipublice, semipublice): întrunesc trăsături specifice atât nevoilor intermediare, cât şi nevoilor sociale; pot fi satisfăcute pe seama bunurilor private, fie pe seama utilităţilor publice (educaţie şi instrucţie, cultură, ocrotirea sănătăţii ş.a.). Având în vedere nevoile, bunurile sau serviciile care asigură satisfacerea lor se clasifică în: bunuri sau servicii private; 6
bunuri sau servicii publice (sociale); bunuri sau servicii cvasipublice, respectiv cvasiprivate. Bunurile sau serviciile private se caracterizează prin: - rivalitate: un bun (serviciu) consumat de un individ nu mai este disponibil pentru alt individ; - excludere prin preţ: cine nu plăteşte un bun (sau serviciu) nu-l poate consuma; Bunurile sau serviciile publice (sociale) se caracterizează prin: - non rivalitate: consumarea de către un individ nu împiedică cu nimic consumarea lui de către alt individ; - non excludere: bunurile sau serviciile publice nu se cumpără; - obligativitatea utilizării bunului sau serviciului public respectiv: nimeni nu se poate sustrage de la bunurile sau serviciile respective. Bunurile sau serviciile cvasipublice: ele nu respectă decât unul din principiile de mai sus: ori rivalitatea (dar nu se exclud prin preţ) sau excluderea prin preţ (dar atunci nu mai există rivalitatea consumatorilor). Statul, autoritatea publică satisface nevoile colective sau sociale deoarece ele corespund unor interese naţionale, de natură socială, culturală, economică, apărare etc. În economia de piaţă, prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia indivizilor o gamă largă şi variată de utilităţi publice; aceasta presupune un amplu proces de redistribuire a veniturilor şi averii persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite de organele de decizie politică. În economia de piaţă, prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia indivizilor o gamă largă şi variată de utilităţi publice; aceasta presupune un amplu proces de redistribuire a veniturilor şi averii persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite de organele de decizie politică.
7
Finanţele presupun transferuri de valoare, de putere de cumpărare, de la: Persoane fizice STAT Persoane juridice
sau de la Persoane fizice Instituţii publice
STAT
Agenţi economici
Totodată, relaţiile financiare (finanţele) reprezintă o parte a relaţiilor băneşti. Raportul dintre relaţiile baneşti şi cele financiare se manifestă (fig.1.1): RELAŢII BĂNEŞTI
relaţii financiare TRANSFER DE VALOARE în formă bănească
cu titlu rambursabil sau nerambursabil
relaţii băneşti în afara relaţiilor financiare SCHIMBAREA FORMELOR VALORII (schimb de valori echivalente)
satisfac o nevoie colectivă
Figura 1.1. Raportul dintre relaţiile băneşti şi relaţiile financiare Relaţiile financiare cuprind (vezi fig.1.2 ):
8
RELAŢII FINANCIARE
PROPRIU-ZISE (CLASICE)
DE CREDIT
DE ASIGURĂRI
exprimă un transfer de valori cu titlu nerambursabil, fără echivalent
exprimă un transfer cu caracter rambursabil şi pentru care se percepe dobândă
exprimă un transfer obligatoriu sau facultativ în schimbul unei contraprestaţii care depinde de un fenomen aleatoriu
Figura 1.2. Clasificarea finanţelor Funcţiile finanţelor publice Finanţele publice îndeplinesc două funcţii: funcţia de repartiţie; funcţia de control.
FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE
DE REPARTIŢIE
DE CONTROL
constituirea fondurilor de resurse financiare publice
distribuirea, (utilizarea, repartizarea) resurselor financiare publice
Figura 1.3. Funcţiile finanţelor publice Funcţia de repartiţie se manifestă în două etape distincte: constituirea fondurilor financiare şi distribuirea acestora. În prima etapă se constituie fondurile de resurse financiare publice prin prelevări: SUB FORMĂ DE DE LA impozite - sectorul public taxe - sectorul privat contribuţii pentru asigurările - sectorul mixt sociale - populaţie vărsăminte din venitul 9
instituţiilor publice venituri din valorificarea unor bunuri ale statului împrumuturi de stat dobânzi încasate alte venituri -
În cadrul celei de-a doua etape a funcţiei de repartiţie se distribuie fondurile financiare constituite către diferiţi beneficiari: persoane fizice persoane juridice Fazele premergătoare distribuirii sunt: inventarierea nevoilor sociale ale perioadei; cuantificarea nevoilor sociale existente; ierarhizarea nevoilor sociale în funcţie de politica economică, socială, financiară, bugetară a statului respectiv şi stabilirea de priorităţi. Destinaţiile resurselor financiare publice sunt cele prevăzute conform clasificaţiei funcţionale a cheltuielilor în legile bugetare anuale. Distribuirea resurselor financiare, reprezintă dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinaţii şi anume: a) învăţământ, sănătate, cultură; b) asigurări sociale şi protecţie socială; c) dezvoltări colective şi locuinţe; d) apărare naţională; e) ordine publică; f) acţiuni economice; g) alte acţiuni; h) datorie publică. Resursele sunt împărţite pe beneficiari, obiective şi acţiuni pentru fiecare destinaţie. Prioritate la finanţarea acţiunilor din fonduri publice în ţările dezvoltate, au acţiunile cu caracter social–cultural, cele privind ordinea internă şi apărarea ţării. În acelaşi timp, în ţările în curs de dezvoltare, prioritate au acţiunile cu caracter economic în raport cu cele sociale. Practic fluxurile de resurse financiare îmbracă forma cheltuielilor pentru: 10
a) plata salariilor şi a altor drepturi de personal; b) procurări de materiale şi plata serviciilor; c) subvenţii acordate unor instituţii publice şi unor întreprinderi; d) transferuri către diverse persoane fizice; e) investiţii şi rezerve materiale. Constituirea şi dirijarea fondurilor publice de resurse financiare, prin urmare, constituie un proces unitar şi neîntrerupt, ce se realizează cu ajutorul funcţiei de repartiţie a finanţelor având un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite. Procesul de constituire şi dirijare a fondurilor de resurse financiare publice dă naştere la multiple fluxuri, dintre care unele pornesc de la locurile de creare a resurselor financiare, către cele în care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste fonduri către beneficiarii resurselor respective. De altfel, fondurile de resurse financiare publice sunt în continuă modificare ca dimensiune, provenienţă şi destinaţie. Dimensiunea fondurilor publice este influenţată de mărimea produsului intern brut, de rata acumularii şi, respectiv a consumului, de raportul între consumul individual şi cel social, de regimul amortizării capitalului fix, precum şi de alţi factori. Însă, importanţa funcţiei de repartiţie a finanţelor publice trebuie apreciată prin prisma transferurilor de valoare operate de la diverse persoane juridice şi fizice la fondurile publice şi de la aceştia către diverşi beneficiari. Funcţia de control a finanţelor publice este în strânsă legătură cu funcţia de repartiţie, dar are o arie de manifestare mai largă, pentru că are în vedere nu numai constituirea şi repartizarea fondurilor din economie, dar şi modul de utilizare a resurselor [Văcărel et al, 2007, p.61]. Controlul financiar se exercită nu numai în faza de repartiţie, ci şi în fazele de producţie, schimb şi consum. Însă, între cele două funcţii ale finanţelor publice există raporturi de intercondiţionare şi anume: funcţia de repartiţie oferă câmp de manifestare funcţiei, iar funcţia de control la rândul său, generează de multe ori forme de manifestare a funcţiei de repartiţie. Funcţia de control se realizează prin activitatea de control financiar, iar acest control este efectuat sub formă banească. Formele pe care le îmbracă controlul financiar sunt: preventiv, concomitent şi ulterior. Dintre acestea, cel mai important este controlul preventiv, întrucât prin acesta se opreşte efectuarea de operaţiuni ilegale, ineficiente care aduc atingere banului public. Controlul financiar se efectuează de către: a) organe nespecializate în activitatea de control; b) organe specializate în activitatea de control. 11
Organele, care alături de atribuţiile lor specifice (legislative sau executive), exercită şi atribuţii de control, sunt: Parlamentul, Guvernul – ca organe centrale, precum şi organele corespunzătoare lor în plan local. Organele specializate de control sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Economiei şi Finanţelor, organele specializate de control ale ministerelor, departamentelor şi instituţiilor publice. De asemenea, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, există direcţii generale ale finanţelor publice şi ale controlului financiar. În domeniul finanţelor publice se desfăşoară activitate de audit de performanţă (intern şi extern). 1.2. MECANISMUL FINANCIAR Mecanismul finanţelor publice sau, pe scurt, mecanismul financiar este parte integrantă a mecanismului de funcţionare al economiei naţionale. Mecanismul de funcţionare al economiei naţionale cuprinde o serie de componente de natură financiară, care alcătuiesc împreună mecanismul financiar. Mecanismul financiar este acela care asigură constituirea şi utilizarea eficientă a fondurilor financiare publice şi private în concordanţă cu obiectivele dezvoltării la nivelul tuturor structurilor organizatorice şi în profil teritorial şi cuprinde toate fluxurile financiar-monetare şi de credit din economie. În fiecare ţară există un mecanism de funcţionare al economiei naţionale care cuprinde structuri proprii de ramură, forme specifice de organizare a activităţii, principii şi metode de conducere, instrumente diverse de intervenţie. Mecanismul economic reprezintă ansamblul metodelor şi instrumentelor de reglare şi conducere a economiei naţionale şi obiectivele ce guvernează această conducere precum şi sistemul organizaţional prin care se efectuează conducerea economiei. Mecanismul economic conţine elemente de natură financiară sau care produc efecte financiare, care împreună alcătuiesc mecanismul financiar. Mecanismul financiar cuprinde: 1. sistemul financiar; 2. pârghiile financiare utilizate de stat pentru influenţarea activităţii economiei; 3. metodele administrative de conducere folosite în domeniul finanţelor; 4. cadrul instituţional (organe şi instituţii cu activitate în domeniul finanţelor); 12
5. planificarea financiară; 6. cadrul juridic format din legi, hotărâri şi alte reglementări cu caracter normativ în domeniul finanţelor.
MECANISMUL FINANCIAR
Sistemul financiar
Pârghiile financiare
Planificarea financiară
Cadrul instituţional
Cadrul juridic
Figura 1.4. Componentele mecanismului financiar Cu ajutorul mecanismului financiar se exercită şi un control riguros asupra întregii activităţi economico-sociale. Sistemul financiar Sistemul financiar reprezintă o componentă de bază a mecanismului financiar: SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC
PRIVAT
cuprinde relaţii financiare reflectate în: - bugetul de stat - bugetele locale cuprinde relaţii financiare reflectate în: - bugetul asigurărilor sociale de stat - bugetul asigurărilor sociale de sănătate cuprinde relaţii financiare reflectate în constituirea şi repartizarea fondurilor speciale
relaţii de credit bancar relaţii de asigurare şi reasigurare relaţii generate de constituirea şi repartizarea fondurilor la dispoziţia agenţilor economici
Figura 1.5. Sistemul financiar În sistemul financiar public există relaţii financiare legate în mare parte de sectorul public al economiei, deoarece prin intermediul acestuia, statul influenţează direct viaţa social-economică. Dimesiunile şi eficienţa 13
intervenţiei statului depind de ponderea sectorului public, de dimensiunile pieţei de stat, care diferă de la ţară la ţară; de exemplu, în state ca Elveţia, SUA, Japonia, Suedia şi Danemarca, sectorul public ocupă un loc modest în economie, în timp ce în state ca Franţa, Italia, Germania şi Marea Britanie, ponderea sectorului public este mai importantă. În România, ca urmare a desfaşurării procesului de privatizare, ponderea sectorului public este în scădere. Componentele structurale ale sistemului financiar public din România se individualizează în funcţie de participanţii la procesul de repartizare a resurselor băneşti şi de formare a fondurilor financiare publice, de metodele folosite la crearea şi repartizarea fondurilor respective, de locul de constituire şi destinaţia fondurilor, alcătuind astfel, categorii distincte de relaţii financiare, care în acelaşi timp se leagă între ele, se intercondiţionează, formând un sistem unitar de relaţii financiare. Pârghiile economico-financiare constituie instrumente cu ajutorul cărora statul acţionează pentru stimularea interesului economic al unei colectivităţi determinate (ramura sau subramura economică, grup socioprofesional, zona geografică etc.) sau al membrilor acesteia luaţi în mod individual (producători, consumatori, salariaţi, locuitori ai unei anumite zone geografice) pentru realizarea unui anumit obiectiv. Pârghiile economico-financiare: * reprezintă categorii valorice folosite în procesul de constituire şi repartizare a fondurilor de resurse financiare care: a) îndeplinesc funcţii economice; b) se angrenează organic în mecanismul de funcţionare a economiei; c) contribuie la soluţionarea pe baze economice a diferitelor probleme, în condiţii mai bune decât s-ar putea face prin metode administrative. * ele sunt: - impozite; - taxe; - împrumuturi; - subvenţii; - majorări, penalităţi ş.a. Acţiunea pârghiilor economico-financiare, constă nu numai în trezirea interesului economic al participanţilor la procesele economice în realizarea anumitor obiective dar şi în sancţionarea materială a acestora, în cazul nerespectării unor obligaţii legale sau contractuale. În schimb, dacă valorificarea interesului economic provocat de acţiunea unei pârghii economico-financiare conduce la realizarea unor avantaje suplimentare materiale, sancţiunea economică determină o anumită 14
diminuare a avantajelor la care ar fi avut dreptul în cazul în care nu s-ar fi produs fenomenul generator de sancţiuni. Folosirea pârghiilor economico-financiare nu exclude necesitatea utilizării, în completare, a unor metode administrative. Perfecţionarea pârghiilor economico-financiare, nu presupune renunţarea la folosirea anumitor măsuri de natură administrativă în conducerea economiei, ci o îmbinare judicioasă a metodelor economice cu cele administrative, care se completează reciproc. 1.3. POLITICA FINANCIARĂ Politica financiară reprezintă activitatea desfăşurată de autorităţile publice în domeniul economic, social şi în alte domenii pentru a pune în practică programul de guvernare. Politica financiară actionează în sfera repartiţiei, asupra relaţiilor ce iau naştere în procesul de formare şi de dirijare a fondurilor publice de resurse financiare în vederea satisfacerii nevoilor sociale [Văcărel et al, 2007, p.110]. Ca parte integrantă a politicii generale a statului, politica financiară este chemată să contribuie la creşterea potenţialului economic al ţării şi, pe această bază, la satisfacerea cât mai deplină a nevoilor sociale ale populaţiei. Pentru îndeplinirea în condiţii cât mai bune a rolului ce revine finanţelor publice, politica financiară a statului trebuie adoptată la cerinţele fiecărei etape istoriceşte determinate. Politica financiară diferă în funcţie de interesele categoriilor sau grupurilor sociale pe care le exprimă partidul (partidele) aflate la putere şi de condiţiile interne şi internaţionale specifice fiecărei perioade. Politica financiară diferă şi de la o ţară la alta în funcţie de potenţialul economic, de gradul de dezvoltare economică, de resursele naturale de care dispune, de orânduirea socială, de metoda de conducere a economiei şi de alţi factori. Metodele şi mijloacele concrete privind procurarea şi dirijarea resurselor financiare precum şi instrumentele, instituţiile şi reglementările financiare utilizate de stat pentru influenţarea proceselor economice şi a relaţiilor sociale constituie componente ale politicii financiare. Repartizarea din produsul intern brut a unei importante părţi, prin intermediul finanţelor publice, creează efecte utile atât pentru societate, dar şi pentru unele grupuri sociale sau pentru anumite persoane luate individual. De aceea, intervenţia statului în economie, cu ajutorul finanţelor, nu are un caracter neutru, ci îndeplineşte un rol activ. Însă, redistribuirea de finanţe are un impact favorabil asupra economiei numai în măsura în care acţiunile publice se fac cu luarea în 15
considerare a priorităţilor din fiecare etapă determinată, asigură efecte economice, sociale sau de altă natură corespunzator efortului financiar cerut de realizarea lor, îmbină armonios avantaje imediate (raţionalizate pe termen scurt) cu cele de perspectivă (raţionalizate pe termen mijlociu şi lung). Dar, efectele utile ale acţiunilor sociale, economice şi de altă natură, finanţate din fondurile publice nu sunt direct proporţionale cu efortul reclamat de acestea. Mai mult, deciziile luate de autorităţile publice cu privire la volumul şi structura bunurilor sociale (colective) oferite membrilor societăţii şi agenţilor economici nu sunt întotdeauna cele mai pertinente. De altfel, acest lucru se explică prin necunoaşterea dimensiunii reale a nevoilor sociale a acestora dar şi prin contradicţiile existente între interesele participanţilor la formarea fondurilor publice, de a ceda o parte cât mai mică din puterea lor de cumpărare şi cele ale beneficiarilor acestor fonduri, de a primi prestaţii în natură (bunuri publice) sau transferuri în bani. Întrucât în economia de piaţă nu există o concurenţă perfectă, nici deciziile luate de agenţii economici, în calitate de producători autonomi, nu asigură dimensionarea corectă a producţiei de bunuri private (ofertă) în raport cu necesarul pentru consum (cererea) de asemenea produse[Văcărel et al,2007,p.109]. În scopul influenţării proceselor economice, al corectării ciclului economic, al înlăturării dezechilibrelor economice, autorităţile publice folosesc instrumente financiare. Redistribuirea unei părţi din produsul intern brut se realizează nu prin măsuri birocratice, ci prin pârghii financiare, folosindu-se fie mijloace specifice ale politicii de impunere, fie mijloace care au la bază tehnica cheltuielilor bugetare. Prin urmare, când analizăm rolul finanţelor publice trebuie să avem în vedere: satisfacerea unor nevoi de ordin social şi nevoi intermediare; modificarea raporturilor sociale; asigurarea efectelor economico-sociale, corespunzător efortului financiar necesar realizării lor; asigurarea redistribuirii veniturilor şi averii în rândurile populaţiei, întreprinzătorilor, prin intermediul impozitelor şi taxelor; realizarea în mod judicios, privind repartizarea unor părţi din PIB, în mod corect; realizarea unei dezvoltări economico-sociale a ţării într-un cadru echilibrat; realizarea unor acţiuni, activităţi cu caracter economic; 16
asigurarea bunei funcţionări a instituţiilor statului; dezvoltarea relaţiilor internaţionale. Aşadar, finanţele publice sunt utilizate în scopul realizării unei dezvoltări economice şi sociale a ţării pe cât posibil într-un cadru echilibrat. DOMENIILE DE MANIFESTARE A POLITICII FINANCIARE A STATULUI
DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE
DOMENIUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE
DOMENIUL CREDITULUI BANCAR
DOMENIUL ASIGURĂRILOR DE BUNURI, PERSOANE ŞI RĂSPUNDERE CIVILĂ
Figura 1.6. Domeniile de manifestare a politicii financiare a statului Obiectivele politicii financiare în domeniile vizate de politica bugetară Obiectivele politicii financiare în domeniul cheltuielilor publice sunt: dimensionarea mărimii optime a cheltuielilor publice; stabilirea destinaţiei optime a cheltuielilor publice; stabilirea structurii optime a cheltuielilor publice; utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficienţă şi creşterea sistematică a eficienţei cheltuielilor publice; stimularea beneficiarilor de cheltuieli publice prin metode de finanţare şi gestionare ori prin alte instrumente specifice. Obiectivele politicii financiare în domeniul resurselor publice sunt: stabilirea volumului resurselor financiare publice; provenienţa resurselor financiare publice: satisfacerea nevoilor sociale trebuie să se bazeze în primul rând pe resurse financiare interne şi în subsidiar pe resurse financiare externe; numărul şi tipul modalităţilor de prelevare a resurselor financiare la fondurile publice; folosirea resurselor financiare publice, şi în special, impozitele şi taxele, ca instrumente de influenţare a proceselor economicosociale. 17
POLITICA FINANCIARĂ
DOMENIUL CHELTUIELILOR PUBLICE
DOMENIUL VENITURILOR PUBLICE
mărimea absolută şi relativă (% din PIB) destinaţia lor conformă cu nevoile sociale prioritare utilizarea eficientă stimularea beneficiarilor cheltuielilor publice
volumul absolut şi relativ (% din PIB) provenienţa - resurse interne, resurse externe metodele de prelevare: impozite directe, indirecte, taxe, contribuţii obiectivele urmărite în prelevarea veniturilor publice
Figura 1.7. Politica financiară Aceste domenii sunt strâns legate între ele, se întrepătrund şi se completează reciproc. Limitată la finanţele publice, politica financiară are înţeles restrâns, se interferează cu politica monetară, cu politica de credite şi cu cea de asigurări.Totodată, în politica financiară nu se poate face abstracţie de existenţa finanţelor private, alături de cele publice, de complementaritatea dintre sectoarele public şi privat, dintre stat şi întreprindere şi bănci. 1.4. Teste de autoevaluare 1. 2. 3. 4. 5.
Definiţi notiunea de finanţe publice. Prin ce se caracterizează nevoile intermediare. Prin ce se caracterizează bunurile sau serviciile publice. Enumeraţi componentele mecanismului financiar. Definţi noţiunea de politică financiară.
1.5. Răspunsuri la testele de autoevaluate Întrebarea 1 Finanţele publice reprezintă acea categorie a relaţiilor financiare care este asociată statului, unităţilor administrativ-teritoriale; ele urmăresc satisfacerea necesităţilor publice şi se bazează pe normele de drept public.
18
Întrebarea 2 Nevoi intermediare (cvasipublice, semipublice): întrunesc trăsături specifice atât nevoilor intermediare, cât şi nevoilor sociale; pot fi satisfăcute pe seama bunurilor private, fie pe seama utilităţilor publice (educaţie şi instrucţie, cultură, ocrotirea sănătăţii ş.a.). -
Întrebarea 3 Bunurile sau serviciile publice (sociale) se caracterizează prin: - non rivalitate: consumarea de către un individ nu împiedică cu nimic consumarea lui de către alt individ; - non excludere: bunurile sau serviciile publice nu se cumpără; - obligativitatea utilizării bunului sau serviciului public respectiv: nimeni nu se poate sustrage de la bunurile sau serviciile respective. Întrebarea 4 Mecanismul financiar cuprinde: 1. sistemul financiar; 2. pârghiile financiare utilizate de stat pentru influenţarea activităţii economiei; 3. metodele administrative de conducere folosite în domeniul finanţelor; 4. cadrul instituţional (organe şi instituţii cu activitate în domeniul finanţelor); 5. planificarea financiară; 6. cadrul juridic format din legi, hotărâri şi alte reglementări cu caracter normativ în domeniul finanţelor. Întrebarea 5 Politica financiară reprezintă activitatea desfăşurată de autorităţile publice în domeniul economic, social şi în alte domenii pentru a pune în practică programul de guvernare. Politica financiară actionează în sfera repartiţiei, asupra relaţiilor ce iau naştere în procesul de formare şi de dirijare a fondurilor publice de resurse financiare în vederea satisfacerii nevoilor sociale. 19
1.6.Teste de autoevaluare propuse 1. Definţi în ce constă funcţia de repartiţie a finanţelor publice. 2. Definţi în ce constă funcţia de control a finanţelor publice. 3. Ce reprezintă parghiile economico- financiare? 4. Care sunt domeniile de manifestare a politicii financiare a statului? 5. În ce constau obiectivele politicii financiare în domeniul cheltuielilor publice ? 6. Care sunt obiectivele politicii financiare în domeniul resurselor publice? 1.7. Cuvinte şi relaţii cheie
relaţii financiare; finanţe publice; nevoi individuale; nevoi sociale; bunuri publice; bunuri private; funcţia de repartiţie; funcţia de control; mecanism financiar; sistem financiar; politica financiară;
1.8. Bibliografia unităţii de învăţare 1 Bodnar, M., Finanţe publice I, Editura UTM, Bucureşti, 2007 Georgescu, M., A., Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, Editura Pro Universitaria, Bucureşti, 2009 Gherghina, R., Finanţe publice, Editura UTM, Bucureşti, 2008 Gherghina, R., Finaţte publice – sinteze şi aplicaţii practice, Editura UTM, Bucureşti, 2005 Moşteanu, T., Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2008 Stroe, R., Armeanu, D., Finanţe, Editura ASE, Bucureşti, 2004 Tudor, F., Antohi, V., Finanţe publice, Suport de curs ID, Administraţie Publică, Univ. Dunărea de Jos, Galaţi Văcărel, I. (coordonator), Finanţe publice, Editia a VI – a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007 20
Unitatea de învăţare 2 CHELTUIELILE PUBLICE Cuprins: 2.1. Conţinutul cheltuielilor publice 2.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice 2.3. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice 2.3.1. Nivelul cheltuielilor publice 2.3.2. Structura cheltuielilor publice 2.3.3. Dinamica cheltuielilor publice 2.4. Importanţa abordării eficienţei cheltuielilor publice 2.5. Aplicaţii rezolvate 2.6. Aplicaţii de rezolvat 2.7. Teste de autoevaluare 2.8. Răspunsuri la testele de autoevaluare 2.9. Teste de autoevaluare propuse 2.10. Cuvinte şi relaţii cheie 2.11. Bibliografia unităţii de învăţare 2 Obiective ale unităţii de învăţare 2: Parcurgand unitatea de învăţare 2 studenţii vor avea cunoştinţele necesare pentru: identificarea tipurilor de cheltuieli publice; analiza structurii cheltuilelilor publice; înţelegerea factorilor care influenţează nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice ; analiza indicatorilor cheltuielilor publice. Pe parcursul prezentării s-a încercat familiarizarea studenţilor cu privire la componentele sistemului de cheltuieli publice în România, precum şi prezentarea modalitaţii de calcul a indicatorilor cheltuielilor publice şi a factorilor care influenţează modificările structurii de cheltuială publică. 21
2.1. Conţinutul cheltuielilor publice Cheltuielile publice reprezintă practic, relaţii de repartizare a fondurilor financiare către instituţii publice, populaţie şi agenţi economici. Cheltuielile publice reprezintă diferite plăţi pe care statul le efectuează din resurse mobilizate pentru cumpărări de bunuri, executări de lucrări şi prestări de servicii necesare pentru îndeplinirea diverselor obiective ale statului.Totodată, ele sunt un instrument de alocare a resurselor financiare şi în acelaşi timp şi un instrument de intervenţie în activitatea economică şi socială. În acest context, cheltuielile publice exprimă relaţii economicosociale în forma bănească, relaţii care se manifestă între stat, pe de o parte şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte cu ocazia repatizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Cheltuielile publice formează un sistem, cu diferite componente interdependente. Sistemul cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli ale administratiei publice centrale efectuate prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, fonduri speciale; cheltuieli ale administraţiei publice locale efectuate prin bugetele locale; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli efectuate din credite externe; cheltuieli efectuate din fonduri externe nerambursabile. Primele două componente constituie cheltuielile bugetare care se caracterizează prin: caracter nerambursabil; efectuarea lor se realizează cu îndeplinirea condiţiilor legale; sunt influenţate de condiţii economice, politice, istorice; finanţarea lor se realizează în raport cu gradul de subordonare al beneficiarului; presupune exercitarea permanenetă a unui riguros control preventiv; manifestă tendinţe de creştere datorită unor factori demografici, economici, sociali, financiari. Cheltuielile publice pot fi: 22
neconsolidate, compuse din suma cheltuielilor din toate componentele sistemului cheltuielilor publice; consolidate, calculate ca suma a tuturor componentelor din care se scad transferurile de resurse financiare între diferitele categorii de bugete. 2.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice În literatura şi practica financiară, există mai multe criterii de clasificare a cheltuielilor publice şi anume: clasificarea administrativă, economică, functională, financiară, în funcţie de rolul lor în procesul producţiei sociale, după conţinutul de consum de produs intern brut sau avans de produs intern brut, clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU.
Clasificarea administrativă
Clasificarea economică
cheltuieli curente
Clasificarea functională
Clasificarea financiară
Clasificarea după rolul lor în procesul reproducţiei sociale
Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU
cheltuieli de capital
Figura 2.1. Clasificarea cheltuielilor publice Clasificarea administrativă, are la bază criteriul instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere, unităţi administrativ-teritoriale etc. Dar acest criteriu are un dezavantaj esenţial prin faptul că, un minister, judeţ sau oraş reuneşte cheltuieli cu destinaţii variate, iar structura ministerelor şi subordonarea instituţiilor publice se modifică periodic, ceea ce nu permite comparabilitatea cheltuielilor publice în timp. Clasificarea economică a cheltuielilor publice are în vedere influenţa pe care o exercită asupra economiei, diferitele categorii de cheltuieli şi distingem: a) cheltuieli curente (de funcţionare) care cuprind: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale destinate achiziţionării de bunuri şi servicii, cheltuieli cu subvenţii, transferuri şi altele. Sunt cheltuieli care reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi trebuie să se reînnoiască anual. De aceea, în cea mai mare parte a lor cheltuielile publice sunt cheltuieli curente. b) cheltuielile de capital (de investiţii) cuprind sumele alocate din buget pentru construirea de şcoli, spitale, modernizări, informatizare. 23
Clasificarea economică este folosită în toate ţările. Clasificarea funcţională Această clasificare foloseşte drept criteriu, domeniile, ramurile, sectoarele de activitate, spre care sunt îndreptate resursele financiare publice. Ele reflectă obiectivele politicii bugetare ale statului şi se referă la: apărarea naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, educaţie, sănătate, cultură, securitate socială şi bunăstare, acţiuni economice, protecţia mediului, cercetare ştiinţifică, plăţi de dobânzi etc. Clasificarea financiară Potrivit acestei clasificări cheltuielile publice se grupează în: cheltuieli definitive (cele care deţin ponderea cea mai mare în totalul cheltuielilor publice, deoarece se repetă în fiecare exerciţiu financiar); cheltuieli temporare (sunt evidenţiate în conturile speciale ale trezoreriei şi sunt denumite operaţiuni de trezorerie, de exemplu rambursarea împrumuturilor); cheltuieli virtuale (se mai numesc şi cheltuieli posibile, sunt cheltuieli pe care se angajează să le efectueze în anumite condiţii, de exemplu, garantarea de către stat a unor credite externe). Clasificarea după rolul lor în procesul reproducţiei sociale Această clasificare împarte cheltuielile în: reale (negative) care cuprind: cheltuieli cu întreţinerea aparatului de stat, întreţinerea şi dotarea armatei etc. Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut; economice (pozitive) care se referă la: investiţiile efectuate de stat productive sau neproductive, modernizări etc. Cheltuieli economice au ca efect crearea de valoare adaugată şi reprezintă o avansare de produs intern brut. Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU La baza acestei clasificări stau două criterii principale: clasificaţia funcţională şi clasificaţia economică. Clasificaţia funcţională a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale, aparare, ordine internă şi securitate civilă, educaţie, sănătate, securitate socială, locuinţe şi servicii comunale, recreere, cultură şi religie, acţiuni economice, alte acţiuni. Clasificaţia economică a cheltuielilor publice cuprinde cheltuieli care reprezintă consum final, grupate astfel: bunuri şi servicii, dobânzi aferente datoriei publice, subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente, formarea brută de capital (investiţii brute şi creşterea stocurilor materiale). În România, în legea bugetului de stat, cheltuielile sunt grupate în funcţie de patru tipuri de clasificare: clasificarea economică, clasificarea funcţională, clasificarea administrativă, clasificarea pe surse de finanţare. Clasificaţia bugetară a cheltuielilor publice în România, se prezintă astfel: 24
clasificaţia economică (vezi tabelul 2.1); clasificaţia funcţională (vezi tabelul 2.2). Tabelul 2.1. Principalele titluri de cheltuieli prevăzute în clasificaţia economică TITLU Denumirea indicatorilor A. CHELTUIELI CURENTE a cheltuieli de personal b bunuri şi servicii c dobânzi d subvenţii e fonduri de rezervă f transferuri între unităţi ale administraţiei publice g alte transferuri h Proiecte cu finantare din fonduri externe nerambursabile (FEN)postaderare i asistenţă socială j Alte cheltuieli B. CHELTUIELI DE CAPITAL a active nefinanciare b Fondul Naţional de Dezvoltare C. a b D.
OPERAŢIUNI FINANCIARE împrumuturi rambursări de credite REZERVE, EXCEDENT/DEFICIT rezerve, excedente/deficit Sursa : Legea bugetului de stat pe anul 2011, nr. 286/28 decembrie, 2010, publicată în M.O., P.I., nr. 879/28 decembrie 2010 Tabelul 2.2. Principalele capitole ale cheltuielilor publice prevăzute în clasificaţia funcţională
Cod/Titlu Denumirea indicatorilor PARTEA I – SERVICII PUBLICE GENERALE Autorităţi publice şî acţiuni externe Cercetare fundamentală şi cercetare dezvoltare 25
Alte servicii publice generale Dobânzi Transferuri cu caracter general între diferite niveluri ale administraţiei PARTEA a II-a – APĂRARE, ORDINE PUBLICĂ ŞI SIGURANŢĂ NAŢIONALĂ Apărare Ordine publică şi siguranţă naţională PARTEA a III-a – CHELTUIELI SOCIAL-CULTURALE Învăţământ Sănătate Cultură, recreere şi religie Asigurări şi asistenţă socială PARTEA a IV-a – SERVICII DE DEZVOLTARE PUBLICĂ, LOCUINŢE, MEDIU ŞI APE Locuinţe, servicii şi dezvoltare publică Protecţia mediului PARTEA a V-a – ACŢIUNI ECONOMICE Acţiuni generale economice, comerciale şi de muncă Combustibili şi energie Industria extractivă, prelucrare şi construcţii Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare Transporturi Comunicaţii Cercetare şi dezvoltare în domeniul economic Alte acţiuni economice PARTEA a VI-a – TRANSFERURI PARTEA a VII – a - IMPRUMUTURI ACORDATE Sursa: Legea bugetului de stat pe anul 2011, nr. 286/28 decembrie, 2010, publicată în M.O., P.I., nr. 879/28 decembrie 2010
Înscrierea cheltuielilor publice în buget se efectuează potrivit principiului “ cheltuielile sunt limite maxime“, iar nivelul cheltuielilor aprobate de Parlament, ca limită maximă, poartă denumirea de credite bugetare.
26
● Factorii de creştere a cheltuielilor publice Printre factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice se înscriu:
Factori demografici
Factori economici
Factori sociali Urbanizarea
Factori militari
Factori istorici Factori politici
Figura 2.3. Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice 1. Factori demografici Aceştia se referă la creşterea numărului populaţiei cât şi la modificarea structurii pe vârste şi categorii socio – profesionale a acesteia. De altfel, creşterea cheltuielilor publice este determinantă pentru anumite domenii precum cel al educaţiei, sanătăţii, securităţii sociale, ordinii publice. 2. Factori economici Aceasta categorie de factori se referă la dezvoltarea economiei şi totodată la modernizarea acesteia pe baza cercetării ştiinţifice , a utilizării în condiţii de eficienţă şi eficacitate a resurselor şi creeării de bunuri materiale şi servicii. Un rol important îl are redistribuirea resurselor financiare publice care pot repara unele prejudicii create de repartiţia concurenţială în economia de piaţă. 3. Factori sociali Creşterea resurselor financiare contribuie la creşterea venitului mediu pe locuitor, astfel încât apare preocuparea statului pentru alocarea resurselor financiare care să contribuie la armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public. 4. Urbanizarea Este un factor de creştere a cheltuielilor publice, care antrenează resurse financiare atât pentru crearea şi dezvolterea oraşelor , cât şi pentru finanţarea utilităţiilor publice care deservesc mediul respectiv. 5. Factori militari Pregătirea şi desfăşurarea de operaţiuni militare de tipul razboaielor reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice. Dar şi eliminarea efectelor produse de acestea în plan economic şi social conduce de asemenea, la creşterea cheltuielilor publice. 6. Factori istorici 27
Acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor din ce în ce mai crescute de cheltuieli şi suportarea cheltuielilor făcute în anii anteriori prin apelarea la împrumuturi publice. 7. Factori politici Odată cu creşterea complexităţii sarcinilor statului şi transformarea concepţiei cu privire la funcţiile politice este necesară, sporirea cheltuielilor publice pentru îndeplinirea acestora. În concluzie, creşterea continuă a cheltuielilor publice este o problemă care preocupă din ce în ce mai mult majoritatea statelor lumii, întrucât ridică probleme de ordin politic, financiar şi ştiinţfic. 2. 3. Nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice 2.3.1. Nivelul cheltuielilor publice O analiză atentă a cheltuielilor publice contribuie la caracterizarea politicii financiare şi bugetare a fiecărui stat în diferite perioade de timp. Nivelul cheltuielilor publice se poate exprima prin intermediul următorilor indicatori: a) volumul cheltuielilor publice anuale în monedă naţională, se poate exprima în preţuri curente ale anului respectiv sau în preţuri constante, folosind indicele PIB deflator1 sau indicele preţurilor de consum. b) ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut este indicatorul care ajută la caracterizarea nivelului cheltuielilor publice în fiecare stat într-o perioadă de timp şi se exprimă cu ajutorul relaţiei: Ch. publ. totale * 100 PIB
c) cheltuielile publice medii pe locuitor exprimate în dolari SUA (pentru comparabilitate internaţională) sau euro (pentru comparabilitate europeană), se calculează pe baza relaţiei : Ch. publ . totale curs schimb u .m. nationale * nr . populatie dolari SUA
2.3.2. Structura cheltuielilor publice Din punct de vedere al structurii cheltuielilor publice se pot calcula atât indicatori ai structurii economice (reflectă ponderea cheltuielilor curente şi a cheltuielilor publice), cât şi indicatori ai structurii funcţionale 1
Transformarea valorilor din preţuri curente în preţuri constante se efectuează cu ajutorul indicelui PIB deflator, care măsoară modificarea nivelului general al preţurilor în anul considerat 0 sau 1, faţă de anul de bază. 28
(reprezintă ponderea fiecărei categorii de cheltuieli din punct de vedere al structurii funcţionale). a) Indicatorii structurii economice se calculează cu ajutorul relaţiilor: Ch. curente * 100 Ch. publ . totale Ch. de capital * 100 Ch. publ . totale
b) Indicatorii structurii funcţionale se pot calcula astfel (de exemplu): Ch. pt . aparare * 100 Ch. publ . totale Ch. pt . educatie * 100 Ch . publ . totale Ch . cu actiuni economice * 100 Ch. publ . totale
Cu ajutorul ponderilor diferitelor categorii de cheltuieli publice, în totalul cheltuielilor publice se poate stabili în ce proporţie au fost orientate resursele financiare ale statului spre anumite obiective : sociale, administrative, militare, economice. De asemenea, determinarea structurii cheltuielilor publice serveşte la urmărirea în dinamică a modificării opţiunilor bugetare sau extrabugetare ale statelor. Mai mult, pe seama structurii cheltuielilor, se pot efectua comparaţii între statele cu niveluri diferite de dezvoltare. 2.3.3. Dinamica cheltuielilor publice Dinamica cheltuielilor publice poate fi exprimată cu ajutorul anumitor indicatori care reflectă modificările care intervin într-o anumită perioadă de timp. Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt: a) creşterea absolută a cheltuielilor publice (arată cu cât au crescut cheltuielile publice de la o perioadă la alta în mărime absolută). Creşterea absolută se calculează (în perioada 0…1) atât în preţuri curente (nominale): Ch. publ1 Ch. publ 0
cât şi în preţuri constante (reale): Ch. publ1 Ch. publ 0 I1 I0 unde : I0 si I1 = indicii de creştere a preţurilor din perioada respectivă
29
b) creşterea relativă a cheltuielilor publice (arată nivelul creşterii cheltuielilor publice în mărimi relative de la o perioadă la alta (%). Există doi indicatori ai creşterii relative:
Indicele creşterii relative - în preţuri curente (nominale): Ch. publ1 * 100 100 Ch. publ 0 - în preţuri constante (reale): Ch. publ1 I1 * 100 100 Ch. publ 0 I0
Creşterea în mărime relativă: - în preţuri curente (nominale): Ch. publ1 Ch. publ 0 * 100 Ch. publ 0 - în preţuri constante (reale): Ch. publ1 Ch. publ 0 I1 I0 * 100 Ch . publ 0 I0
Pentru o perioadă considerată, mai pot fi calculaţi următorii indicatori: modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut; modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor; modificarea structurii cheltuielilor publice (atât a structurii economice cât şi funcţionale); indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea produsului intern brut (K): Ch. publ1 Ch. publ 0 k PIB1 PIB0 30
elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut: Ch. publ1 Ch. publ 0 Ch. publ 0 ecp PIB1 PIB0 PIB0 Când ecp>1, aceasta exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare masură a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice (cheltuielile publice sunt elastice faţă de creşterea de PIB). Când epc<1, aceasta exprimă tendinţa de reducere a cheltuielilor publice în PIB (cheltuielile publice sunt inelastice faţă de creşterea PIB). Cheltuielile publice în expresie nominală(preţuri curente), arată volumul cheltuielilor publice calculate în preţurile perioadei la care se face referire. Acestea nu asigură în timp comparabilitatea datelor. Cheltuielile publice în expresie reală(preţuri constante), ţin cont de modificările preţurilor din economie prin faptul că, relevă volumul cheltuielilor publice. Asigură comparabilitatea datelor în timp, utilizând deflatorul PIB sau indicele preţurilor de consum. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut reprezintă partea din PIB care prin intermediul serviciilor publice, este destinată nevoilor colective. Cheltuiala publică medie pe locuitor reprezintă volumul cheltuielilor publice ce revin uni locuitor si anume volumul de servicii publice de care beneficiază în medie, fiecare locuitor al unei ţări. Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea produsului intern brut. Acesta poate lua următoarele valori: K>1 semnifică un raport supraunitar între indicele cheltuielilor publice şi indicele produsului intern brut, fiind o modificare mai rapidă a cheltuielilor publice în raport cu modificarea produsului intern brut; K=1 semnifică modificarea în acelaşi ritm a cheltuielilor publice şi a produsului intern brut; K<1 semnifică o modificare a cheltuielilor publice inferioară modificării produsului intern brut. Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut exprimă modificarea procentuală a cheltuielilor publice la modificarea cu 1% a PIB, şi poate avea următoarele valori:
31
Când ecp>1, aceasta exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare masură a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice (cheltuielile publice sunt elastice faţă de creşterea de PIB); Când epc<1, aceasta exprimă tendinţa de reducere a cheltuielilor publice în PIB (cheltuielile publice sunt inelastice faţă de creşterea PIB); Cei doi indicatori (K şi ecp), trebuie să fie situaţi în acelaşi interval, comparativ cu 1. 2.4. Importanţa abordării eficienţei cheltuielilor publice Importanţa alegerii şi aplicarii metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual sau în programele multianuale trebuie să aibă în vedere eficienţa utilizării resurselor financiare publice constuindu-se astfel ca obiectiv principal. In acest context, existenţa unei societăţi care dispune de resurse financiare limitate presupune utilizarea acestora pe criterii de eficienţă, eficacitate, economicitate. De altfel, cele trei concepte menţionate (denumite şi cei trei E) sunt utilizate în literatura de specialitate şi în practică pentru evaluarea nivelului cheltuielilor publice. Conceptul de eficienţă a cheltuielilor publice exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate economico- socială prin utilizarea resurselor de tip material, financiar, uman. Insă, cuantificarea eficienţei poate fi realizată atât ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (costurile) corespunzătoare acestora situaţie în care se urmăreşte maximizarea rezultatului raportului, fie ca raport între costuri şi rezultate urmărindu-se minimizarea rezultatului raportului. Relaţia de calcul pentru cele două cazuri este de tipul: Ef = R/M (maximizare) sau Ef = M/R (minimizare) unde: Ef = eficientă; R = rezultate (efecte) obţinute; M = mijloace (eforturi) consumate. Eficacitatea este definită ca o modalitate de dimensionare a calităţii activităţilor întreprinse. Cuantificarea acesteia este dată de raportul dintre rezultatul obţinut efectiv şi rezultatul prevăzut. Valoarea pozitivă a raportului arată o situaţie favorabilă. Relaţia de calcul a eficacităţii este urmatoarea: Efc = Rer/Rp unde: Efc = eficacitate; Rer = rezultatul efectiv realizat; Rp = rezultatul prevazut. Dar, determinarea eficacităţii se poate realiza şi prin măsurarea raportului dintre mijloace, asfel: Efc = Mr/ Mp 32
unde: Mr = mijloace efectiv realizate; Mp = mijloace programate a fi consummate. Dacă rezultatul raportului este subunitar fenomenul analizat are caracteristici pozitive. Economicitatea exprimă modul de reducere a mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Cuantificarea acesteia se poate realiza cu ajutorul relaţiei: Ec = Mr/ Rer + Mp/ Rp unde: Ec = economicitate; Mr = mijloace consummate efectiv; Rer = rezultatul efectiv inregistrat; Mp = mijloace programate a fi utilizate; Rp = rezultate proiectate. O altă modalitate de exprimare a economicităţii măsoară raportul dintre eficacitatea mijloacelor şi gradul de realizare a rezultatelor prevăzute. Astfel, prin comutarea termenilor vom obţine relaţia: Ec = Mr/ Mp *Rp/ Rer In opinia autorilor [ Văcărel et al, 2007, p.155; Moşteanu et al, 2008, p.89], eficienţa ocupă locul principal între criteriile de selecţie a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului acestora, în vederea cuprinderii lor în legile bugetare anuale sau în bugetele program multianuale, prin care cheltuielile se adoptă ca sarcini maxime. Pentru utilizarea cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă, este necesară îndeplinirea unor condiţii de optim social, şi anume[ Georgescu, 2009, p. 100, 102 ] : trebuie aleasă alternativa cea mai puţin costisitoare , în raport cu rezultatul final al serviciului public, pentru care se doreşte creşterea cantitativă a servicilui public; realizarea maximizării utilităţii la consumator atat din punct de vedere calitativ (dată de satisfacţia performanţelor serviciilor publice modernizate), cât şi din punct de vedere cantitativ ( dată de cel mai mic preţ plătit şi cel mai mic cost de utilizare); Dacă aceste criterii sunt îndeplinite se obţine maximizarea bunăstării sociale ca urmare a: minimizării costurilor proiectelor care trebuie finanţate de sectorul public, permiţând costuri sociale minime ( fiscalitate redusă, renunţări mai puţine la îndeplinirea altor obiective, deficit bugetar redus etc. ); preţurilor accesibile plătite de consumatorii de bunuri publice; creşterii calităţii consumului de bunuri publice şi implicit, a satisfacţiei consumatorului. 33
2.5. APLICAŢII REZOLVATE Aplicaţia 1 Se cunosc următoarele date referitoare la un stat: INDICATORI Cheltuieli publice totale (mil. euro, preţuri curente) Indicele preţurilor de consum (1995=100) Cursul de schimb (euro/$) Produsul Intern Brut (mil. euro, preţuri curente) Populaţia (mil. locuitori)
N-1 7871 104,8 0,99 18.400 0,430
N 9419 111,0 1,13 21.200 0,437
Pe baza acestor date să se calculeze: a) creşterea absolută a cheltuielilor publice totale în preţuri nominale şi reale; b) creşterea relativă a cheltuielilor publice totale în preţuri nominale şi reale; c) ponderea cheltuielilor publice totale în PIB; d) cheltuiala publică medie pe locuitor în dolari SUA; e) indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice totale şi creşterea PIB; f) elasticitatea cheltuielilor publice totale faţă de PIB. Rezolvare: Pentru uşurinţa calculelor notăm anul N-1 cu 0, şi anul N cu 1. a) creşterea absolută în: - preţuri nominale:
Ch publ1 Ch publ 0 9.419 – 7.871 = 1.548 mil. euro
- preţuri reale: Ch publ1 Ch publ 0 9.419 7.871 985,09 mil. euro 1,11 1,048 I1 I0
34
b) creşterea relativă: ● indicele creşterii relative: - preţuri nominale: Ch publ1 9.419 *100 100 * 100 100 19,66% Ch publ 0 7.871 - preţuri reale: Ch publ1 I1 * 100 100 Ch publ 0 I0
9.419 111,0 * 100 100 12,98% 7.871 104,8
sau ● creşterea în mărime relativă - preturi nominale: Ch publ1 Ch publ 0 9.419 7.871 *100 *100 19,66% Ch publ 0 7.871 - preţuri reale: Ch publ1 Ch publ 0 9.419 7.871 I1 I0 111 104,8 * 100 12,98% Ch publ 0 7.871 104,8 I0 c) ponderea cheltuielilor publice în PIB Ch publ 0 7.871 * 100 *100 42,77% N-1: PIB0 18.400 Ch publ1 9.419 * 100 * 100 44,42% N: PIB1 21.200 d) cheltuiala publică medie pe locuitor: N-1:
N:
Ch publ 0 7.871 18.489$ / loc Populatie 0 * Curs de schimb0 0,430 * 0,99 Ch publ1 9.419 19.074$ / loc Populatie1 * Curs de schimb1 0,437 * 1,13 35
e) indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice totale şi creşterea PIB: Ch publ1 9.419 Ch publ 0 K 7.871 1,03 PIB1 21.200 18.400 PIB0 f) elasticitatea cheltuielilor publice totale faţă de PIB: ecp
Ch publ1 Ch publ 0 PIB1 PIB0
Ch publ 0 9.419 7.871 7.871 1,27 PIB0 21.200 18.400 18.400
Când ecp>1 cheltuielile publice sunt elastice faţă de PIB; exprimă tendinţa de utilizare într-o mai mare măsură a PIB pentru finanţarea cheltuielilor publice. Aplicaţia 2 Să se calculeze creşterea absolută şi relativă în preţuri curente (nominale) şi constante (reale), ponderea lor în PIB şi cheltuiala publică medie pe locuitor în dolari SUA, în perioada N – 1 şi N pentru un stat cunoscând datele: INDICATORI N-1 N Cheltuieli publice totale (mld.u.m., preţuri curente) 5.887,9 7.988,1 Indicele preţurilor de consum (1995=100) 183,5 219,8 Cursul de schimb (u.m. nat./$ SUA) 252,52 279,03 PIB (mld.u.m., preţuri curente) 11.393 14.876 Populaţia (mil. locuitori) 10,07 9,92 Rezolvare: 1. creşterea absolută: – preţuri nominale: 7988,1 5887,9 2100,2 mld.u.m. 7988,1
5887,9
– preţuri reale: 219,8 * 100 183,5 * 100 425,59 mld.u.m.
36
2. creşterea relativă: indicele creşterii relative: 7988,1
–
preţuri nominale: 5887,9 *100 100 35,66%
–
7988,1 219,8 preţuri reale: 5887,9 * 100 100 13,27% 183,5
sau
creşterea în mărime relativă: –
–
7988,1 5887,9 * 100 35,66% 5887,9 7988,1 5887,9 219,8 183,5 * 100 13,27% preţuri reale: 5887,9 183,5
preţuri nominale:
3. ponderea cheltuielilor publice în PIB: N-1: N:
5.887,9 * 100 51,67% 11.393
7.988,1 * 100 53,69% 14.876
4. cheltuiala publică medie pe locuitor în $ SUA: 5887,9
N-1: 10,07 * 252,52 1.698$ / locuitor 7988,1
N: 9,92 * 279,03 2.885$ / locuitor
Aplicaţia 3
37
I. Să se calculeze structura economică a cheltuielilor publice ale unui stat şi să se evidenţieze mutaţiile produse în perioada N-1 si N cunoscând următoarele date: INDICATORI Total cheltuieli publice, din care: A. Cheltuieli curente a) cumpărări de bunuri şi servicii b) dobânzi c) subvenţii şi transferuri B. Cheltuieli de capital
N-1 Sumă absolută
%
N Sumă absolută
%
194.398,2 166.832,1
100 85,82
291.045,1 231.656,9
100 79,60
46.202,3 50.617,1
27,7 30,34
81.510,5 49.988,2
35,18 +7,48 21,58 -8,76
70.012,7 27.566,1
42,0 14,18
100.158,2 59.388,2
43,23 +1,23 20,40 +6,22
+% -6,22
II. Să se calculeze structura funcţională a cheltuielilor publice ale unui stat şi să se evidenţieze mutaţiile produse în perioada N-1si N cunoscând datele: Nr. crt. 1 2
INDICATORI Total cheltuieli publice, din care: Servicii publice generale Apărare naţională
3
Ordine publică şi siguranţă naţională
4 5 6 7
Învăţământ Sănătate Securitate socială Servicii, dezvoltare publică şi locuinţe
N-1 Sumă absolută
%
Sumă absolută
%
194.398,2
100
291.045,1
100
-
19.853,7
10,21
21.037,6
7,22
-2,99
17.748,8
9,13
31.754,8
10,9
+1,77
19.166,6 10.098,0 8.042,4 71.853,7
9,85 5,19 4,13 37,0
30.395,3 15.335,6 12.242,4 90.848,5
10,4 5,26 4,20 31,21
+0,55 +0,07 +0,07 -5,79
3.174,5
1,63
5.818,9
2,00
+0,37
38
N +%
8
9 10
Cultură, religie şi activităţi privind activitatea sportivă şi de tineret Acţiuni şi obiective economice Alte cheltuieli
3.296,6
1,7
4.855,5
1,67
-0,03
36.875,6
18,96
63.496,0
21,81
+2,85
4.288,3
2,20
15.260,5
5,24
+3,04
III. Ordonarea diferitelor categorii de cheltuieli publice ale unui stat după ponderea lor în structura funcţională în anii N-1şi N. N-1 Poz CATEGORIE CHELTUIELI 1 Securitate socială 2 Acţiuni şi obiective economice 3 Servicii publice generale 4 Ordine publică şi siguranţă naţională 5 Apărare naţională
N Poz CATEGORIE % CHELTUIELI % 37,0 1 Securitate socială 31,21 2 Acţiuni şi obiective 18,96 economice 21,81 3 Apărare naţională 10,9 10,21 4 Ordine publică şi 9,85 siguranţă naţională 10,4 9,13 5 Servicii publice generale 7,22
2.6. APLICAŢII DE REZOLVAT Aplicaţia 1 Se dau următoarele date pentru statul ’’V’’ conform anuarului de Statistică Financiară Internaţională a F.M.I. pentru perioada N-1 si N: INDICATORI 1.Cheltuieli publice totale(în mld.u.m., preţuri curente) 2.Indicele preţurilor constante (1995=100) 3. Cursul de schimb (u.m. nat./$ SUA) 4. PIB (mld.u.m., preţuri curente) 5. Populaţia (mil. locuitori) 39
N-1
N
17.236,4
26.288,9
503,2 648,2 65.577 23,71
658,0 763,0 82.451 24,63
Să se calculeze: – creşterea absolută şi relativă a cheltuielilor publice totale, în preţuri curente şi preţuri constante; – ponderea cheltuielilor publice în PIB, în cei doi ani consideraţi; – cheltuiala publică medie pe locuitor, în $ SUA; – elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB. Aplicaţia 2 Pe baza datelor din tabelul de mai jos referitoare la cheltuielile publice ale statului ’’F’’ să se calculeze: 1) Creşterea absolută a cheltuielilor publice în preţuri nominale; 2) Creşterea relativă a cheltuielilor publice în preţuri reale; 3) Ponderea cheltuielilor publice în PIB; 4) Cheltuiala publică medie pe locuitor exprimată în $ SUA; 5) Indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi creşterea PIB; 6) Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de PIB. INDICATORI Cheltuieli publice totale (mld. euro, preţuri curente) Indicele preţurilor de consum (euro/$) Cursul de schimb (euro/$ SUA) PIB (mld. euro, preţuri curente) Populaţia (mil. locuitori)
N-1
N
730,126 104,5 0,99 1.349,0 59,10
796,669 108,0 1,13 1.405,0 59,19
Aplicaţia 3 Se consideră următoarele date referitoare la statul „G”: INDICATORI Cheltuielile bugetului federal Cheltuielile fondurilor securităţii sociale Cheltuielile fondurilor speciale extrabugetare Cheltuielile bugetelor landurilor
U.M. mld.u.m.pr.crt
N–1 1.230
N 1.590
mld.u.m.pr.crt
907
1.203
mld.u.m.pr.crt
63
79
mld.u.m.pr.crt
723
1.188
40
Cheltuielile bugetelor locale Transferuri între bugete Indicele preţurilor constante Cursul de schimb PIB Populaţia
mld.u.m.pr.crt mld.u.m.pr.crt % u.m.nat/$ SUA mld.u.m.pr.crt mil. loc.
858 704 112 9,92 7.436 63,3
1.026 858 144 8,96 12.006 66,56
Cheltuielile publice totale consolidate = cheltuieli publice totale – transferuri Să se calculeze cheltuielile publice totale consolidate în anii N-1 şi N, creşterea absolută şi relativă în preţuri nominale şi reale a cheltuielilor publice totale consolidate, ponderea cheltuielilor publice totale consolidate în PIB şi cheltuiala publică medie consolidată pe locuitor în $ SUA. Aplicaţia 4 Să se calculeze structura economică a cheltuielilor publice ale statului’’M’’ în perioada N-1 şi N, cunoscând următoarele date: Indicatori Total cheltuieli publice în milioane u.m. preţuri curente, din care: A. Cheltuieli curente a) cumpărări de bunuri şi servicii b) dobânzi c) subvenţii, transferuri B. Cheltuieli de capital
N-1
N
334,12 286,37 75,83 54,00 156,54 47,75
473,56 452,23 94,82 68,00 289,41 21,33
Aplicaţia 5 Să se calculeze structura funcţională a cheltuielilor publice ale statului ’’M’’ în perioada N-1 si N, cunoscând următoarele date: INDICATORI Total cheltuieli publice în milioane u.m. preţuri curente, din care: – Servicii publice generale – Apărare – Ordine publică – Educaţie 41
N-1
N
334,12 12,13 35,70 10,20 9,40
473,56 18,21 48,15 13,60 19,30
– Sănătate – Securitate socială şi bunăstare – Locuinţe – Cultură şi religie – Acţiuni şi obiective economice –Alte cheltuieli
38,10 98,00 7,80 1,60 42,50 –
52,80 155,00 8,20 2,40 38,90 –
2.7. Teste de autoevaluare 1. Definiţi noţiunea de cheltuială publică. 2. Care sunt componentele sistemului cheltuielilor publice? 3. Cum sunt clasificate cheltuielile publice după criteriul clasificaţiei economice? 4. În ce constau factorii sociali de creştere a cheltuielilor publice? 5. Definiţi conceptul de eficienţă a cheltuielilor publice. 2.8. Răspunsuri la testele de autoevaluare Întrebarea 1 Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, relaţii care se manifestă între stat, pe de o parte şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repatizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Întrebarea 2 Sistemul cheltuielilor publice cuprinde: cheltuieli ale administratiei publice centrale efectuate prin: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, fonduri speciale; cheltuieli ale administraţiei publice locale efectuate prin bugetele locale; cheltuieli extrabugetare; cheltuieli efectuate din credite externe; cheltuieli efectuate din fonduri externe nerambursabile.
42
Întrebarea 3 Clasificarea economică a cheltuielilor publice are în vedere influenţa pe care o exercită asupra economiei, diferitele categorii de cheltuieli şi anume: a) cheltuieli curente (de funcţionare) care cuprind: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale destinate achiziţionării de bunuri şi servicii, cheltuieli cu subvenţii, transferuri şi altele. Sunt cheltuieli care reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi trebuie să se reînnoiască anual. De aceea, în cea mai mare parte a lor cheltuielile publice sunt cheltuieli curente. b) cheltuielile de capital (de investiţii) cuprind sumele alocate din buget pentru construirea de şcoli, spitale, modernizări, informatizare. Clasificarea economică este folosită în toate ţările. Întrebarea 4 Factori sociali Creşterea resurselor financiare contribuie la creşterea venitului mediu pe locuitor, asfel încât apare preocuparea statului pentru alocarea resurselor financiare care să contribuie la armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public. Întrebarea 5 Conceptul de eficienţă a cheltuielilor publice exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate economico - sociala prin utilizarea resurselor de tip material, financiar, uman. Însă, cuantificarea eficienţei poate fi realizată atât ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (costurile) corespunzatoare acestora, situaţie în care se urmăreşte maximizarea rezultatului raportului, fie ca raport între costuri şi rezultate urmărindu-se minimizarea rezultatului raportului. 2.9. Teste de autoevaluare propuse 1. Definiţi în ce constau cheltuielile publice consolidate şi cele neconsolidate. 2. Prezentaţi în ce constă clasificaţia financiară a cheltuielilor publice. 3. Enumeraţi indicatorii structurii cheltuielilor publice. 4. Definiţi cheltuielile publice’’ în expresie nominală’’. 5. Definiţi conceptul de eficacitate a cheltuielilor publice. 43
2.10. Cuvinte şi relaţii cheie cheltuieli publice; cheltuieli publice consolidate; cheltuieli publice neconsolidate; cheltuieli bugetare; criterii de clasificare a cheltuielilor publice; indicatori privind nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor publice.
2.11. Bibliografia unităţii de învăţare 2 Bodnar, M., Finanţe publice I, Editura UTM, Bucureşti, 2007 Georgescu, M., A., Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, Editura Pro Universitaria, Bucureşti, 2009 Gherghina, R., Finanţe publice, Editura UTM, Bucureşti, 2008 Gherghina, R., Finanţe publice – sinteze şi aplicaţii practice, Editura UTM, Bucureşti, 2005 Moşteanu, T., Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2007 Moşteanu, R., Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2011 Stroe, R., Armeanu, D., Finanţe, Editura ASE, Bucureşti, 2004 Tudor, F., Antohi, V., Finanţe publice, Suport de curs ID, Administraţie Publică, Univ. Dunărea de Jos, Galaţi Văcărel, I. (coordonator), Finanţe publice, Editia a VI – a, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2007
44
Unitatea de învăţare 3 CHELTUIELI PUBLICE PENTRU ACŢIUNI SOCIAL- CULTURALE Cuprins 3.1. Caracterizare generală 3.2. Cheltuieli publice pentru învăţământ 3.3. Indicatori de calitate şi eficienţă utilizaţi în domeniul educaţiei 3.4. Cheltuielile publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret 3.5. Cheltuieli pentru securitate socială 3.6. Cheltuieli publice pentru sănătate 3.7. Dezvoltarea umană: concept, indicatori şi metodologie de determinare 3.8. Aplicaţie rezolvată 3.9. Aplicaţii de rezolvat 3.10. Teste de autoevaluare 3.11. Răspunsuri la testele de autoevaluare 3.12. Cuvinte şi relaţii cheie 3.13. Bibliografia unităţii de învăţare 3
Obiective ale unităţii de învăţare 3 După parcurgerea unităţii de învăţare 3, studenţii sunt familiarizaţi cu noţiunile de cheltuieli publice pentru acţiuni social – culturale de tipul: * cheltuielilor publice pentru învaţământ; * cheltuielilor publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret; * cheltuielilor pentru securitate socială; * cheltuielilor publice pentru sănătate. De asemenea, sunt prezentaţi indicatorii de calitate şi eficienţă utilizaţi în domeniul educaţiei, cât şi conceptul de dezvoltarea umană, indicatori şi metodologie de determinare.
45
3.1. Caracterizare generală Cheltuielile publice pentru acţiuni social – culturale au un important rol economic şi social, întrucât pe baza resurselor alocate de la bugetul de stat se asigură educaţia copiilor şi a tinerilor, creşterea calificării profesionale, asistenţa medicală a indivizilor, protecţia socială, ridicarea nivelului cultural, artistic şi de civilizaţie al membrilor societăţii. Dezvoltarea economică şi creşterea demografică conduc la creşterea volumului cheltuielilor publice alocate acestor acţiuni. Cheltuielile publice pentru acţiuni social - culturale sunt finanţate din surse publice sau private, interne sau externe, precum [ Bodnar, M., 2007, p. 54-55]: * fonduri bugetare formate din resursele financiare publice de la bugetul de stat şi bugetele locale; * cotizaţii sau contribuţii suportate de către persoanele fizice şi juridice care participă la constituirea fondurilor financiare cu destinaţie specială ( bugetul asigurărilor sociale, fondurile pentru şomaj, fondurile pentru asigurările de sănătate); * fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private; * veniturile realizate de instituţii social – culturale din diferite activităţi specifice, din servicii către terţi sau din exploatarea proprietăţilor lor; * veniturile populaţiei din care se suportă diferite taxe, cotizaţii, costurile unor servicii, sau se cumpară anumite bunuri culturale; * fondurile organizaţiilor fară scop lucrativ: organizaţii neguvernamentale, fundaţiile, asociaţiile, instituţiile de caritate, bisericile şi alte aşezaminte de cult; * resurse financiare externe - sunt formate în principal din credite rambursabile şi ajutoare nerambursabile acordate unor ţări din fonduri constituite în acest scop la nivelul unor organisme internaţionale ( UNESCO, UNICEF, OMS, BM). Cu toate că nu se renunţă la realizarea obiectivelor de asigurare a bunăstării cetăţenilor, statele dezvoltate îşi revizuiesc în permanenţă politicile sociale şi le supun principiilor eficienţei economice şi mecanismelor pieţei. Se consideră, că ajutoarele sociale directe trebuie acordate pe o perioadă de timp determinată pentru a nu susţine nemunca, şi pentru a nu transforma persoanele ajutate în’’asistaţi permanenţi’’. 46
3.2.
Cheltuieli publice pentru învăţământ
Împărtăşim observaţia potrivit căreia învăţământul este responsabil de starea naţiunii, iar această stare este condiţionată de calitatea învăţământului, precum şi de adevărul că performanţa educaţională cea mai competitivă astăzi nu mai este doar să-ţi formezi capacitatea de a genera înnoirea[Gherghina, 2009, p.58]. În România, alocarea unui volum redus de resurse învăţământului ca procent din PIB, asociată cu dificultăţi economice majore, a afectat întreaga structură a cheltuielilor cu educaţia: pe tipuri de cheltuieli, niveluri de învăţământ, medii de rezidenţă. Finanţarea învăţământului se realizează în raport cu structura sistemului naţional de învăţământ care include următoarele niveluri de învăţământ: preşcolar, primar, secundar (gimnazial, profesional, liceal), învăţământul postliceal, superior, educaţia permanentă şi alte acţiuni de învăţământ. Fondurile bugetare în România sunt îndreptate în principal către învăţământul primar şi secundar (aproximativ 65%), învăţământul superior (28%), iar 7% din alocaţiile bugetare sunt repartizate pentru alte instituţii de învăţământ. Cheltuielile pentru învăţământ au suferit după anul 2000 influenţa politicilor educaţionale şi au apărut noi modalităţi de finanţare. Dezvoltarea parteneriatului public-privat este o tendinţă ce ia amploare şi care se manifestă deocamdată doar în învăţământul secundar şi terţiar. Este importantă implicarea tuturor persoanelor utile în cadrul atragerii de parteneri. În special guvernul şi partenerii sociali trebuie să exploreze posibilitatea punerii la punct a diverselor tipuri de parteneriate (public-privat) cu scopul mobilizării resurselor umane şi financiare suplimentare. Dezvoltarea parteneriatului public-privat necesită o cooperare între instituţiile cu profil de cercetare şi dezvoltare, universităţi şi întreprinderi, în special în domenii specifice tehnologiilor avansate. Colaborarea cu partenerii este cunoscută ca un factor critic, de motivaţie, deschidere şi calitate a sistemului educativ, în perspectiva unei educări şi formări permanente, pe tot parcursul vieţii. Parteneriatele, prin solicitarea de contribuţii financiare private, pot să încurajeze un comportament mai responsabil al elevilor, al familiilor şi al personalului educativ şi să sporească astfel eficienţa cheltuielilor globale. Întreprinderile ar putea, de exemplu, să fie invitate să finanţeze sau să cofinanţeze şcoli, programe de dotări materiale şi de burse, introducerea de noi cicluri de învăţământ în conformitate cu cerinţele de pe 47
piaţa muncii, catedre sau departamente universitare, unităţi de cercetare, cursuri de formare pentru atragerea studenţilor şi elevilor spre domenii aflate în criză de personal calificat[ Gherghina, 2009, p. 57]. Mai mult, furnizorii de servicii educaţionale vor fi implicaţi direct în dialogul cu angajatorii; în acest fel pot să propună curricule creative care sunt adaptate permanent la cerinţele angajatorilor. De asemenea, pot fi identificate modalităţi efective prin care autorităţile locale se pot implica pentru susţinerea unui proces de adaptare permanentă a forţei de muncă la cerinţele pieţei muncii[Dumitrescu, 2006, p.116]. Totodată, guvernul trebuie sa solicite sprijinul diverşilor participanţi şi să influenţeze luarea de măsuri în favoarea investiţiilor masive şi susţinute din partea întreprinderilor şi a indivizilor, cu scopul încurajării parteneriatelor publice-private în sectorul educaţional. Pentru o eficienţă maximă este nevoie şi de o acţiune coordonată între ministere. Reducerea în context naţional, a barierelor dintre ministerele însărcinate cu educaţia (M.E.C.), cel al Muncii, al Economiei şi Finanţelor, al Mediului, al Sănătăţii ar permite evitarea dublării sau a risipirii eforturilor şi a resurselor financiare şi ar îmbunătăţi astfel rezultatele reformelor. Specialişti români [Miroiu& Dincă, 2000], au elaborat studii şi au propus modele vizând cu precădere sistemul de finanţare şi alocare a resurselor, de calcul al costurilor medii pe student. Părerea unanimă a acestora cu privire la costurile finanţării este următoarea: * la finanţarea învăţământului trebuie să participe toţi beneficiarii acestui proces: statul, întreprinderile, sectorul privat, studenţii; * sistemul de finanţare trebuie să sporească interesul şi răspunderea unităţii de învăţământ pentru dezvoltarea şi folosirea eficientă a resurselor de finanţare; * alocarea fondurilor să se realizeze pe criterii de calitate a învăţământului şi cercetării şi în funcţie de aplicabilitatea proiectelor de dezvoltare. Finanţarea instituţiilor de învăţământ superior se face pe baza fondurilor primite de la bugetul de stat, a veniturilor proprii şi a altor surse (credite externe sau finanţări externe nerambursabile). Instituţiile de învăţământ superior utilizează fondurile în condiţiile autonomiei universitare pentru realizarea obiectivelor ce le revin în cadrul politicii statului din domeniul învăţământului şi cercetării ştiinţifice universitare. Finanţarea instituţiilor de învăţământ superior se face pe bază de contract încheiat între Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi instituţia de învăţământ superior respectivă. De la bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării se alocă sumele pentru cele două modalităţi de finanţare: finanţarea de bază şi finanţarea complementară. 48
Pentru finanţarea de bază se încheie un contract instituţional între Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi instituţia de învăţământ superior care are în vedere planul strategic al fiecărei instituţii de învăţământ. Finanţarea de bază se asigură în funcţie de numărul de studenţi şi doctoranzi admişi la studii fără taxă precum şi în funcţie de alţi indicatori specifici activităţii de învăţământ. Finanţarea complementară se realizează pe bază de contract complementar (adiţional) încheiat între Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi instituţia de învăţământ superior şi vizează subvenţii pentru cazare şi masă, fonduri alocate pe bază de priorităţi şi noi norme specifice pentru dotări şi alte cheltuieli de investiţii şi reparaţii capitale, cât şi fonduri alocate pe baze competiţionale pentru cercetarea ştiinţifică universitară. Fără îndoială efortul financiar al statului pentru activitatea de învăţământ o reprezintă consumul de resurse financiare publice (provenite din taxe şi impozite percepute de stat) destinate acestei activităţi. Utilizarea acestor fonduri publice este un drept legitim al statului, dar şi o responsabilitate a celor care administrează aceste fonduri în a le folosi în beneficiul societăţii. Astfel, cheltuielile aferente învăţământului superior reprezintă aproximativ 20% din totalul cheltuielilor destinate acestei acţiuni, iar sursa principală de finanţare o constituie bugetul de stat. În procesul de finanţare a învăţământului superior o contribuţie din ce în ce mai ridicată o au şi veniturile proprii. Se preconizează o creştere din ce în ce mai mare a acestora în viitor şi folosirea lor în condiţii de eficienţă. 3.3. Indicatori de calitate şi eficienţă utilizaţi în domeniul educaţiei Gruparea sistemului de indicatori ai educaţiei Gruparea indicatorilor se realizează în funcţie de domeniu, probleme specifice sau de nivelul de educaţie. Gruparea este flexibilă şi poate fi adaptată în funcţie de evoluţia nevoilor de analiză şi de potenţialii beneficiari. Sistemul de indicatori pentru educaţie 2 trebuie să întrunească mai multe condiţii: să fie un sistem multidimensional încât să poată fi utilizat în diverse circumstanţe, să cuprindă nu numai datele referitoare la învăţământ dar şi raportările la contextul dat; 2
Notat cu SNIE (Sistemul Naţional de Indicatori pentru Educaţie) este compatibil cu Sistemul European dezvoltat de Eurostat 49
să asigure compatibilitatea cu sistemele de indicatori cele mai cunoscute utilizate de organizaţiile internaţionale şi mai ales europene la care ne raportăm; trebuie să acopere principalele domenii ale politicii educaţionale (asemănătoare cu grila OECD) şi să folosească sistemul internaţional de grupare în domeniul educaţiei ISCED; să permită utilizări multiple atât în ceea ce priveşte evaluarea anuală a sistemului de educaţie (prin indicatori de bază), dar şi analize atât la nivel central cât şi regional; să existe o grilă unică de descriere care să permită sandardizarea comunicării şi o mare atenţie în analizarea datelor statistice.
Gruparea sistemului de indicatori ai educaţiei (figura 3.1.) acoperă cele mai mari patru domenii ale indicatorilor de bază care sunt cuprinse şi în sistemele EUROSTAT, OECD, UNESCO. CONTEXTUL Politic
Economic
Socio-cultural
Resursele
Demografic
Cererea de educaţie Accesul / Participarea Eficienţa internă
Calitatea
Rezultatele sistemului
Echitatea Disparitate
Rezultatele învăţării Impactul rezultatelor
Sursa: World Education Indicators: Conceptual Framework, 2006. Figura 3.1. Gruparea sistemului de indicatori în domeniul educaţiei şi relaţiile între diferitele componente Cele patru domenii se referă la: contextul educaţiei, resursele educaţiei, accesul şi participarea la obţinera rezultatelor educaţiei. De 50
asemenea, sistemul naţional de indicatori cuprinde toate nivelurile de educaţie precum şi formarea profesională continuă3. Sistemul naţional de indicatori, spre deosebire de alte sisteme internaţionale de grupare, cuprinde o categorie aparte de indicatori care pun accent pe calitatea şi eficienţa educaţiei şi formării profesionale. Introducerea acestor indicatori se justifică prin necesitatea monitorizării şi evaluării stadiului de realizare a unuia dintre obiectivele prioritare stabilite la Lisabona referitoare la creşterea calităţii educaţiei. În acelaşi timp, într-o abordare mai amplă OECD stabileşte o grilă de grupare a indicatorilor (tabelul 3.1.), care permite diverse combinaţii între componentele şi nivelurile sistemului de educaţie. Tabelul 3.1. Matricea de grupare a indicatorilor pentru educaţie
1. Rezultatele şi produsele educaţiei
2. Factorii şi contextul care influenţează produsele educaţiei
3. Contextul şi constrângerile care influenţează implementarea politicilor educaţionale
1.A. Calitatea şi distribuirea rezultatelor individuale ale educaţiei.
2.A. Atitudinile, participarea şi comportamentele individuale.
3.A. Caracteristicile antecedente ale persoanelor care învaţă.
B. Condiţiile de instruire
1.B.Calitatea procesului de instruire
2.B. Practicile de învăţare/ predare, climatul clasei.
3.B. Condiţiile de învăţare ale elevilor şi condiţiile de muncă ale profesorilor.
C. Furnizorii de servicii educaţionale
1.C. Produsele instituţiilor educative şi performanţele instituţionale.
2.C. Mediul şi organizaţia şcolară.
3.C. Caracteristicile furnizorilor de servicii şi ale comunităţilor lor.
A. Participanţii individuali la educaţie şi învăţare
2.D. Oferta 3.D. Contextul naţional instituţională, alocarea (educaţional, social, resurselor şi politicilor economic, şi la nivelul global al demografic). sistemului educativ. Sursa: OECD Handbook for Internationally Comparative Education Statistics, Paris, OECD, 2006, p. 21.
D. Sistemul educaţional ca întreg
3
1.D. Performanţele globale ale sistemului educativ.
Întrucât în România participarea la formarea profesională continuă are un nivel redus faţă de restul Europei se impune o monitarizare atentă folosind un set mai mare de indicatori. 51
Prin urmare, pentru a fi utilizaţi indicatorii sunt grupaţi pe domenii ale politicilor educaţionale pe niveluri sau componente ale sistemelor de educaţie, pe priorităţi sau obiective ale programelor de reformă. 3.4. Cheltuielile publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret Acest tip de cheltuieli sunt îndreptate spre creşterea calităţii factorului uman, la îmbogaţirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor şi idealurilor morale şi estetice, astfel încât să contribuie la formarea personalităţii umane. Pe seama cheltuielilor publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret se asigură populaţiei bunuri materiale cu valoare spirituală (cărţi, filme, discuri, pictură, sculpturi) sau servicii culturale, spirituale, artistice şi sportive (concerte, spectacole de teatru, operă, campionate sau concursuri sportive). O dată cu creşterea populaţiei creşte şi volumul cheltuielilor publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret. Finanţarea acestor cheltuieli se realizează atât din surse publice cât şi din surse private precum: * fonduri de la bugetul de stat integral sau prin acordarea de subvenţii în completarea veniturilor proprii; * venituri proprii ale unităţilor de învăţământ realizate din activităţi specifice; * sponsorizări de la persoanele fizice sau juridice; * resurse externe pentru finanţarea culturii şi artei. 3.5. Cheltuieli pentru securitate socială Biroul Internaţional al Muncii defineşte noţiunea de securitate socială astfel:”protecţia pe care orice societate o acordă membrilor săi printr-un asnamblu de dispoziţii publice contra mizeriei economice şi sociale care îi ameninţa în cazul pierderii sau reducerii substanţiale a caştigurilor din cauza deprecierii stării de sănătate, maternităţii, accidentelor de muncă, şomajului, invalidităţii, batrîneţii sau decesului’’. De altfel, pentru prima dată conceptul de securitate socială a apărut în Legea Americană de securitate socială din 1935. Securitatea socială cuprinde un ansamblu de prestaţii care asigură individului şi familiei sale un venit minim care să-i asigure protecţia în faţa unor evenimente considerate riscuri sociale, care acţionează negativ asupra nivelului de trai [Bodnar, 2007,p.85,87,88]. În ceea ce priveşte sursele de finanţare a cheltuielilor cu securitatea social, acestea sunt: 52
* fonduri bugetare; * cheltuieli efectuate pe linia asigurărilor sociale şi a ajutorului de şomaj (finanţate din contribuţiile salariaţilor, a liber-profesioniştilor, angajatori); * resurse de la organizaţii neguvernamentale; * resurse externe de la organisme internaţionale. Principalele sisteme de finanţare sunt: 1. finanţare contributivă 2. finanţare necontributivă. Finanţarea contributivă se bazează pe plata cotizaţiilor sociale, iar finanţarea necontributivă pe finanţarea bugetară, donaţii sau alte resurse. Însă, echilibru financiar al celor două sisteme este perturbat datorită fenomenului de criză economică, şomajului, reducerii resurselor financiare, reducerii veniturilor cotizanţilor. În prezent, toate statele lumii îşi revizuiesc politicile sociale, în sensul eficientizării resurselor financiare alocate cheltuielilor cu securitatea socială[ Bodnar, 2007, p.89]. 3.6. Cheltuieli publice pentru sănătate Ocrotirea sănătăţii reprezintă în prezent atât o problemă de asistenţă medicală cât şi o problemă socială. Organizaţia Mondială a Sănătăţii defineşte sănătatea astfel: „bunăstarea fizică, mentală şi socială a indivizilor (nu doar absenţa bolilor şi a infirmităţilor)”. În plan social sănătatea reprezintă un factor important pentru desfăşurarea activităţii indivizilor cu efect în creşterea economică. Astfel, cheltuielile publice pentru sănătate reprezentau în PIB( în perioada 2000 -2004) între 5% şi 16% din PIB, cu o medie de 9% în majoritatea ţărilor dezvoltate. Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate: - întreţinerii şi funcţionării aparatului medical; - unor acţiuni legate de prevenirea şi combaterea îmbolnăvirilor (exemplu: vaccinările) şi acţiuni de educaţie sanitară. În prezent accentul în ocrotirea sănătăţii se pune pe medicina preventivă. Una dintre cele mai elocvente definitii date în acest sens de un medic francez arată că ”medicina preventivă reprezintă efortul de a impiedica populaţia de azi să devină statistica de maine”. De altfel, medicina preventivă reprezintă un serviciu public. Şi în domeniul ocrotirii sănătăţii există două tipuri de instituţii: - publice; - private. iar raporturile dintre ele diferă de la o ţară la alta. 53
Sursele de finanţare a cheltuielilor pentru sănătate sunt: - fonduri bugetare; - contribuţii sau cotizaţii pentru sănătate plătite atât de persoanele fizice cât şi de angajatorii care alimentează fondurile financiare publice de sănătate şi care sunt gestionate de organe specializate (case de sănătate); - venituri proprii ale unităţilor din domeniul ocrotirii sănătăţii; - resurse ale populaţiei destinate sănătăţii; - resurse externe (credite, ajutoare, nerambursabile). Resursele financiare destinate ocrotirii sănătăţii (din punct de vedere al naturii acestora)cuprind: - cheltuieli curente (în mare majoritate) şi anume: salarii, medicamente, materiale, cheltuieli gospodăreşti reprezentând circa 80-85%; - cheltuieli de capital destinate echipamentelor şi tehnicii medicale care reprezintă circa 15-20%. La nivel mondial există 4 sisteme de finanţare a sănătăţii [Bodnar, 2007, p.75-77]: 1) sistemul german; 2) sistemul englez; 3) sistemul american; 4) sistemul socialist. 1) Sistemul german se caracterizează prin: - sănătatea se finanţează pe baza cotizaţiilor obligatorii plătite de salariaţi si intreprinderi; - există case de asigurări de sănătate. Acest sistem se practică în: Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Austria. Se plătesc cotizaţii obligatorii pentru sănătate care pot reprezenta: - anumite procente din salariile lunare (şi anume 5, 8 % sau 10%) - sume fixe lunare: în Elveţia între 140 - 400 franci elveţieni/lună; în Germania 7 - 16 %; în Franţa 5 - 25 %. - medicamentele se obţin în coplată, costul acestora fiind suportat atât de casele de sănătate cât şi de pacienţi. Spre exemplu, în Franţa există un tichet prin care 75% din costuri pentru medicamente sau analize le suportă asigurările de sănătate şi 25% sunt suportate de către casele de asigurări de sănătate. 2) Sistemul englez În sistemul englez sănătatea se finanţează integral din bugetul statului, administrat de Sistemul National de Sanatate (NHS). Bugetul de 54
sanatate este administrat de Ministerul Sanatatii, care repartizeaza creditele bugetare autoritatilor regionale sub forma de dotatii bugetare. Finantarea bugetara a sanatatii este asigurata in proportie de aproximativ 85%, iar restul se suporta din alte fonduri sau de catre pacienti(in special medicamentele sunt suportate de catre acestia). Insa, există şi instituţii sanitare private. Sistemul englez se practică în: Marea Britanie, Danemarca, Finlanda, Islanda, Norvegia, Suedia,Grecia, Canada, Italia. 3) Sistemul american Finanţarea sănătăţii se realizează prin asigurările private de sănătate încheiate de fiecare individ la instituţiile de asigurări de sănătate. De asemenea, se stabilesc contracte individuale cu furnizorii de asistenţă medicală. În plus, statul american finanţează prin buget două programe: - MEDICARE – pentru persoane vârstnice (peste 65 de ani); - MEDICAID – pentru persoane sărace. 4) Mai putem menţiona un sistem care a funcţionat în ţările Europei de Est (sistemul socialist),unde: - sănătatea se finanţa integral din bugetul de stat; - statul deţinea monopolul serviciilor de sănătate (nu exista alternativă privată); - sistemul ocrotirii sănătăţii era subfinanţat. Până în 1989 în România s-a practicat sistemul socialist cu o finanţare integrală de la buget a cheltuielilor de sănătate, dar insuficientă faţă de nivelul cheltuielilor necesare finanţării sănătăţii. După 1990 începe pregătirea reformării sistemului sanitar inclusiv a finanţării cheltuielilor pentru sănătate şi anume: - s-a mărit volumul fondurilor bugetare alocate sănătăţii; - s-a început privatizarea unităţilor sanitare (spre exemplu în prezent toate farmaciile sunt privatizate); - în 8 judeţe s-au experimentat în perioada 1992-1996 noi principii ale organizării şi desfăşurării ocrotirii sănătăţii; - s-a pregătit introducerea unui nou sistem de finanţare a sănătăţii de tip german bazat pe contribuţii suportate de salariaţi şi angajatori. În anul 1997 a fost emisă Ordonanţa 145 privind introducerea asigurărilor sociale de sănătate, bazate pe contribuţii. Noul sistem a intrat în vigoare începând cu anul 1999. Sursele de finanţare a sănătăţii în România sunt: - finanţarea din fondul asigurărilor sociale de sănătate (85% din cheltuielile publice pentu sănătate este asigurată din acest fond); 55
-
din bugetul statului care alocă resurse mai reduse şi numai pentru anumite categorii de cheltuieli din domeniul sănătăţii; venituri proprii ale unităţilor sanitare; cheltuieli ale populaţiei destinate sănătăţii; populatia poate incheia asigurari de sanatate facultative( private); donaţii, sponsorizări (de la fundaţii, ONG-uri); resurse externe. În principal resursele externe sunt utilizate dotării cu aparatură medicală de performanţă.
3.7. Dezvoltarea umană: concept, indicatori şi metodologie de determinare Conceptul de dezvoltare umană Dezvoltarea umană nu trebuie privită neapărat ca un concept nou. Dacă acum câteva decenii conceptul a fost folosit doar pentru a explica investiţiile în capitalul uman, în timp, literatura a început să evidenţieze tendinţa de a atribui acestei sintagme semnul de dezvoltare a resurselor umane. În ultimii ani, rezultat al progresului pe planul ştiinţei şi al experienţei sociale, conceptul a câştigat în conţinut şi sferă de cuprindere, tratarea sa devenind mult mai profundă. Aşadar, venise momentul de a găsi o viziune globală pentru a ameliora bunăstarea oamenilor, care să acopere toate aspectele vieţii omeneşti, pentru toţi indivizii, în ţările bogate şi în cele în curs de dezvoltare pentru prezent şi pentru viitor. Această viziune sublinia necesitatea plasării individului, a nevoilor, aspiraţiilor şi capacităţilor sale, în centrul efortului de dezvoltare a tuturor ţărilor. Totodată, accentul era pus pe necesitatea afirmării caracterului inacceptabil al oricărei prejudecăţi sau discriminări din punctul de vedere al clasei sociale, al sexului, rasei, naţionalităţii, religiei, comunităţii sau vârstei. Aşa cum se arată în Raportul Mondial al Dezvoltării Umane elaborat de Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) pentru anul 1995 „dezvoltarea umană reprezintă un proces care vizează lărgirea posibilităţilor oferite indivizilor”[ PNUD ,1995, p.13]. Indiferent de gradul dezvoltării atins de o ţară, cetăţenii acesteia sunt interesaţi să aibă o viaţă lungă şi sănătoasă, să acumuleze cunoştinţe şi să aibă acces la resursele de care au nevoie pentru a duce o viaţă decentă. Aceste trei aspecte considerate importante, nu epuizează în totalitate sfera dezvoltării umane. Ea mai cuprinde drepturile politice, economice, sociale şi de altă natură ale oamenilor, dar şi posibilitatea acestora de a beneficia de 56
ele, de a crea, de a produce, de a-şi pune în valoare cunoştinţele, opţiunile şi experienţa moştenită sau dobândită. De aceea, trebuie să existe un echilibru între dorinţa oamenilor de a se bucura de o viaţă demnă, de a-şi completa continuu cunoştinţele şi de a le valorifica în modul dorit. Conceptul de dezvoltare umană tratează în mod coerent producţia şi distribuirea bunurilor şi serviciilor, pe de o parte, şi amplificarea şi utilizarea potenţialului uman, pe de altă parte. El analizează toate aspectele referitoare la societate – creşterea economică, schimburile, ocuparea forţei de muncă, libertăţile politice, valorile culturale, de pe poziţiile indivizilor, urmărind căile de lărgire a posibilităţilor opţionale.[Văcărel, 2001, p.408]. Dezvoltarea umană poate fi definită, în sens larg, drept „... procesul prin care oamenii au şansa alegerii dintre mai multe alternative, care să le permită nu numai atingerea unei mai mari longevităţi, dar şi a unui grad cât mai înalt de cunoaştere şi respectiv, a unui standard de viaţă cât mai decent...”[UNDP, 1990, p.10]. Conceptul dezvoltării umane este menţionat şi în Raportul Mondial asupra Dezvoltării Umane din anul 1998 unde se precizează: „dezvoltarea umană este fundamentată pe principiul universalităţii drepturilor esenţiale ale tuturor persoanelor, femei, bărbaţi, copii, fără nici o discriminare. Astfel, dezvoltarea umană presupune o lume în care consumul să fie repartizat încât toţi oamenii să aibă mâncare suficientă, copiii să nu fie privaţi de dreptul de a primi educaţie, să nu-i fie refuzat dreptul de a primi îngrijiri medicale nici unui om, pentru ca toţi oamenii să poată să-şi dezvolte potenţialităţile lor”[PNUD, 1998, p.22]. Conceptul de dezvoltare umană reuneşte valenţele legate de investiţia în capital uman (încrederea dezvoltării capacităţilor, aptitudinilor, atitudinilor şi cunoştinţelor oamenilor) cu cele vizând utilizarea productivă a oamenilor, care permit evaluarea contribuţiei oamenilor şi implicit a educaţiei, la creşterea produsului naţional brut pe locuitor. Deşi preocupările legate de aspectele macroeconomice rămân o condiţie importantă pentru politicile de dezvoltare umană, preocupările oamenilor sunt acum la fel de importante pentru a fi luate în considerare în procesul formulării acestor politici. Dezvoltarea umană trebuie să garanteze că generaţiile viitoare vor beneficia de condiţii mult mai bune decât cele de azi. Dacă din perspectivă istorică, condiţiile economice au avut un rol covârşitor asupra evoluţiei speciei umane, toate celelalte condiţii menţionate anterior nu mai pot fi privite astăzi decât făcând parte din procesul de dezvoltare. Astfel, s-a demonstrat că dezvoltarea economică nu este un scop în sine, ci mai degrabă un mijloc în slujba oamenilor, iar abordarea dezvoltării umane beneficiază de un enorm potenţial pentru analizarea situaţiilor şi politicilor la nivel naţional. După cum am afirmat, rapoartele dezvoltării 57
umane au introdus noi concepte şi abordări după 1990 însă preocuparea lor principală au reprezentat-o întotdeauna oamenii, ca fiind beneficiarii finali ai dezvoltării prin implicarea acestora însă şi ca participanţi la procesul de dezvoltare. În esenţă, „dezvoltarea umană reprezintă evoluţia oamenilor pentru oameni şi prin oameni”[PNUD, 2001-2002,p.12]. Indicatorii dezvoltării umane şi metodologia de determinare Ca dezvoltarea umană să poată fi realizată, la baza acesteia trebuie să existe trei condiţii considerate esenţiale[ Văcărel, 2001, p.408]: viaţă îndelungată şi în acelaşi timp sănătoasă; acumularea unui volum cât mai mare de cunoştinţe; acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de viaţă decent pentru fiecare individ. Dar, accesul la aceste condiţii trebuie să fie asigurat nu numai pentru generaţiile prezente, ci şi pentru cele viitoare pentru a asigura în timp durabilitate dezvoltării umane. Însă, nu putem vorbi despre dezvoltarea umană fără a preciza indicatorii care o caracterizează: indicele dezvoltării umane (IDU), indicele disparităţii între sexe (IDS), indicele participării femeilor la activitatea economică şi socială (IPF), indicele sărăciei umane (IPH). Principalul indicator ramăne însă, indicele dezvoltării umane (IDU). IDU – indicator important al dezvoltării umane Indicele dezvoltării umane s-a dovedit o măsură de succes, o alternativă la măsurarea dezvoltării prin indicatori economici[ PNUD, 2005, p. 21] după cum se menţiona şi în Raportul Naţional al Dezvoltării Umane 2003-2005. Astfel, măsurarea progresului unei ţări prin luarea în calcul a unor indici ai durabilităţii sociale şi economice a fost realizată cu ajutorul unui indice compozit, şi anume indicatorul dezvoltării umane. Acest indicator arată drumul pe care îl are de parcurs o ţară pentru a atinge cele mai mari performanţe cunoscute la nivel mondial. Prin urmare, ar fi corect să privim acest indicator ca fiind una dintre componentele care furnizează datele de plecare pentru analiza oportunităţilor şi obstacolelor pentru politicile dezvoltării umane. Calcularea indicatorului dezvoltării umane este posibilă prin introducerea a trei variabile [UNDP, 1999, p. 23]: speranţa de viaţă la naştere (numărul de ani pe care i-ar trăi un nou născut dacă rata curentă a mortalităţii ar rămâne aceeaşi); 58
nivelul instruirii (nivelul educaţional) compus din alfabetizarea adulţilor, reflectat de ponderea persoanelor de 15 ani şi peste această vârstă care au frecventat sau au absolvit o şcoală, sau care ştiu să scrie şi să citească fără a avea o şcoală absolvită în totalul populaţiei de 15 ani şi peste această vârstă şi rata brută de cuprindere în învăţământul de toate gradele care reprezintă numărul de elevi înscrişi într-un nivel de învăţământ, ca procent din totalul populaţiei din grupa de vârstă respectivă; cel de-al treilea indicator folosit ca măsură a standardului de viaţă este PIB pe locuitor calculat la paritatea puterii de cumpărare în dolari SUA.4 În opinia noastră, indicatorul dezvoltării umane acţionează ca un barometru pentru schimbările ce au loc în creşterea bunăstării oamenilor şi pentru a compara progresele obţinute. Aşa cum afirma laureatul premiului Nobel pentru Economie (1998) Amartya Sen, indicatorul dezvoltării umane „nu trebuie considerat altceva decât ca o incitare la cercetarea bogăţiei informaţiilor conţinute în raportul mondial al dezvoltării”[UNDP,1999, p.23]. Indicatorul dezvoltării umane este calculat printr-o metodă simplă care permite ca toate cele trei componente să fie convertite în indici. Pentru a calcula indicatorii celor trei dimensiuni, sunt alese valori minime si maxime pentru fiecare indicator. Acesta rezultă din împărţirea sumei celor trei indici la 3, şi se măsoară pe o scală de la 0 la 1. Valoarea indicelui dezvoltării umane a unei ţări arată distanţa până la valoarea maximă posibilă 1, sau opusul acesteia şi permite comparaţia între ţări. Ca orice indicator, indicele dezvoltării umane este departe de a fi perfect, iar metodologia sa de calcul a fost perfecţionată de-a lungul ultimului deceniu. Potrivit metodologiei de calcul sabilită de PNUD, sunt fixate valori minime şi maxime pentru fiecare indicator luat în calculul IDU, astfel: speranţa de viaţă la naştere: 25-85 ani; gradul de alfabetizare a populaţiei adulte: 0%-100%; rata brută de cuprindere în învăţământ: 0%-100%; PIB/locuitor la paritatea puterii de cumpărare: 100-40.000 dolari SUA.
4
Un dolar exprimat la paritatea puterii de cumpărare într-o ţară dată, permite procurarea aceleiaşi cantităţi de bunuri şi servicii care se cumpără cu un dolar SUA în economia din Statele Unite ale Americii. Conversia monedei naţionale în PPA permite o comparaţie generală a nivelului preţurilor reale între ţări, în acelaşi fel în care indicele preţurilor permite să se compare valoarea reală a unei norme de timp. 59
Pe baza valorilor reale ale indicatorilor şi a celor stabilite de PNUD, se calculează indici specifici corespunzători fiecăreia dintre cele trei dimensiuni ale dezvoltării umane după relaţia: Indicator
Valoarea reală Valoarea minimă Valoarea maximă Valoarea minimă
Indicele nivelului de educaţie se calculează ca medie aritmetică ponderată între gradul de alfabetizare a populaţiei şi rata brută de cuprindere în învăţământ astfel: Indice
2 ind . grad de alfabetizare 1 ind . grad de cuprindere în învatamant 3
Calcularea standardului de viaţă exprimat prin indicatorul PIB pe locuitor se face pornind de la nivelul real al PIB pe locuitor din ţara respectivă, calculat la paritatea puterii de cumpărare. Nivelul respectiv se ajustează în cazul în care el depăşeşte un nivel mediu mondial al PIB pe locuitor, stabilit pentru anul respectiv. Se foloseşte pentru calcularea acestui indicator formula lui Atkinson de utilitate marginală a venitului care constă din diferenţa aceloraşi valori logaritmate: Indice
log. valoare reală log. valoare minimă log. valoare maximă log. valoare minimă
Indicatorul dezvoltării umane (IDU) se calculează ca medie aritmetică a celor trei indici[ Văcărel, 2007, p. 230]: IDU
indicele speranţpe de viaţi indicele nivelului de educaţdu indicele PIB / locuitor la PPC 3
Elementele, indicatorii şi dimensiunea indicilor sunt cele trei componente care participă la determinarea indicatorului dezvoltării umane după cum se observă şi în figura 3.2.
60
Elemente
Indicatori
Dimensiunea indicilor
O viaţă cât mai lungă şi sănătoasă
Speranţa de viaţă la naştere
Indicele speranţei de viaţă
Acumularea unui volum cât mai mare de cunoştinţe
Standard de viaţă decent
Grad de alfabetizare Indicele nivelului de instruire (educaţie)
Rata brută de cuprindere în învăţământ P.I.B. pe locuitor la PPC
INDICATORUL DEZVOLTĂRII UMANE
Indicele P.I.B. pe locuitor
Sursa: Human Development Report, 2004, UNDP, p. 258 Figura 3.2. Determinarea indicatorului dezvoltării umane Prin urmare, indicatorul dezvoltării umane este cel care stabileşte locul ocupat de fiecare ţară la nivel mondial, oferind în acelaşi timp posibilitatea de a se interveni direct asupra acelei componente care influenţează în mod negativ evoluţia lui la nivel naţional. În raport de acest indicator, ţările lumii se împart în trei grupe: ţări cu nivel ridicat al dezvoltării umane (IDU peste 0,800); ţări cu nivel mediu al dezvoltării umane (IDU între 0,5000,799); ţări cu nivel scăzut al dezvoltării umane (IDU sub 0,500) 3.8. APLICAŢIE REZOLVATĂ Să se calculeze IDU pentru Norvegia, China, Senegal pe baza următoarelor date: Elemente de calcul Valori efective Norvegia China Senegal Speranţa de viaţă (ani) 78,9 70,9 52,7 Gradul de alfabetizare (%) 99,0 90,9 39,3 Rata brută de cuprindere în învăţământ (gradul de cuprindere în învăţământ %) 98,0 68,0 38,0 61
PIB pe locuitor la paritatea puterii de cumpărare
36.600
4.580
1.580
Rezolvare: 1. Calculăm indicele speranţei de viaţă pentru cele trei ţări după formula: Indicator
Valoarea efectivă Valoarea minimă Valoarea maximă Valoarea minimă
78,9 25 0,898 85 25
Norvegia: Indicelespv China: Indicelespv
70,9 25 0,765 85 25 52,7 25 0,461 85 25
Senegal: Indicele spv
2. Calculăm indicele nivelului de educaţie. Indicele nivelului de educaţie este un indice compozit care se calculează după următoarea formulă: Indice
2 * indicele gr. de alfabetizare 1 * indicele gr. de cuprindere in invatamant 3
a) calculăm indicele gradului de alfabetizare pentru cele trei ţări: Norvegia: Indice gr .alfab . China: Indice gr .alfab.
99 0 0,990 100 0
90,9 0 0,909 100 0
Senegal: Indice gr .alfab.
39,3 0 0,393 100 0
b) calculăm indicele gradului de cuprindere în învăţământ: Norvegia: Indice gr .c.i
98,0 0 0,980 100 0
62
China: Indice gr .c.i
68,0 0 0,680 100 0
Senegal: Indice gr .c.i
38,0 0 0,380 100 0
c) calculăm indicele nivelului de educaţie pentru cele trei ţări: Norvegia: Indiceniv.ed China: Indice niv.ed
2 * 0,990 1 * 0,980 0,986 3
2 * 0,909 1 * 0,680 0,832 3
Senegal: Indiceniv.ed
2 * 0,393 1 * 0,380 0,388 3
3. Calculăm indicele PIB pe locuitor la paritatea puterii de cumpărare după formula de utilitate marginală a venitului (formula lui Atkinson). Indice
PIB
loc
l o g y l o g y min l o g y max l o g y min
Norvegia: Indice PIB loc
log 36.600 log 100 0,985 log 40.000 log 100
log 4.580 log 100 0,637 log 40.000 log100 log 1.580 log 100 0,460o Senegal: Indice PIB loc log 40.000 log 100
China: Indice PIB loc
4. calculăm indicatorul dezvoltării umane IDU pentru cele trei ţări după formula:
IDU
Ind sp.v Ind niv.ed Ind PIB
Norvegia: IDU
loc
3
0,898 0,986 0,985 0,956 3
63
China: IDU
0,765 0,832 0,637 0,740 3
Senegal: IDU
0,461 0,388 0,460 0,436 3
Norvegia se încadrează din punct de vedere al IDU în grupa ţărilor cu nivel ridicat al dezvoltării umane, China în grupa ţărilor cu nivel mediu al dezvoltării umane, iar Senegal în grupa ţărilor cu nivel scăzut al dezvoltării umane. 3.9. APLICAŢII DE REZOLVAT Aplicaţia 1 Se dau următoarele date pentru un stat: – speranţa de viaţă la naştere (ani)………………..84 ani ; – gradul de alfabetizare (%)………………………98,2 – gradul de cuprindere în învăţământ (%)……......99,6 – PIB pe locuitor la paritatea puterii de cumpărare……………………………37240 $/SUA Calculaţi care este valoarea IDU? Aplicaţia 2 Pe baza următoarelor date calculaţi valoarea IDU. – speranţa de viaţă la naştere …….……...….78,2 ani; – gradul de alfabetizare……….………..…… 93,6 %; – gradul de şcolarizare……….……….…….. 92,3%; – PIB pe locuitor la PPC………………19 280 $ SUA • PPC = paritatea puterii de cumpărare Aplicaţia 3 Se dau următoarele date pentru un stat: – speranţa de viaţă la naştere (ani)………………..46 ani ; – gradul de alfabetizare (%)………………………17,1 – gradul de cuprindere în învăţământ (%)……......19,4 – PIB pe locuitor la paritatea puterii de cumpărare……………………………920 $/SUA 64
Calculaţi care este valoarea IDU? 3.10. Teste de autoevaluare 1. Prezentaţi sursele de finanţare a cheltuielilor publice pentru acţiuni social- culturale. 2. Enumeraţi sursele de finanţare a cheltuielilor publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret. 3. Enumeraţi sursele de finanţare a cheltuielilor pentru sănătate. 4. Enumeraţi câte sisteme de finanţare a sănătăţii sunt la nivel mondial. 5. Enumeraţi cele trei condiţii esenţiale pentru existenţa dezvoltării umane. 3.11. Răspunsuri la testele de autoevaluare Întrebarea 1 - fonduri bugetare formate din resursele financiare publice din bugetul de stat şi bugetele locale; - cotizaţii sau contribuţii suportate de catre persoanele fizice şi juridice care participă la constituirea fondurilor financiare cu destinaţie specială ( bugetul asigurărilor sociale,fondurile pentru şomaj, fondurile pentru asigurările de sănătate); - fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private; - veniturile realizate de instituţii social – culturale din diferite activităţi specifice, din servicii către terţi sau din exploatarea proprietăţilor lor; - veniturile populaţiei din care se suportă diferite taxe, cotizaţii, costurile unor servicii sau se cumpară anumite bunuri culturale; - fondurile organizaţiilor fară scop lucrativ: organizaţii neguvernamentale, fundaţiile, asociaţiile, instituţiile de caritate, bisericile şi alte aşezaminte de cult; - resurse financiare externe - sunt formate în principal din credite rambursabile şi ajutoare nerambursabile acordate unor ţări din fonduri constituite în acest scop la nivelul unor organisme internaţionale( UNESCO, UNICEF, OMS, BM). Întrebarea 2 - fonduri de la bugetul de stat integral sau prin acordarea de subvenţii în completarea veniturilor proprii; - venituri proprii ale unităţilor de învăţământ realizate din activităţi specifice; 65
- sponsorizări de la persoanele fizice sau juridice; - resurse externe pentru finanţarea culturii şi artei. Întrebarea 3 - fonduri bugetare; - contribuţii sau cotizaţii pentru sănătate plătite atât de persoanele fizice cât şi de angajatorii care alimentează fondurile financiare publice de sănătate şi care sunt gestionate de organe specializate (case de sănătate); - venituri proprii ale unităţilor din domeniul ocrotirii sănătăţii; - resurse ale populaţiei destinate sănătăţii; - resurse externe (credite, ajutoare, nerambursabile). Întrebarea 4 1) sistemul german; 2) sistemul englez; 3) sistemul american; 4) sistemul socialist. Întrebarea 5 - viaţă îndelungată şi în acelaşi timp sănătoasă; - acumularea unui volum cât mai mare de cunoştinţe; - acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de viaţă decent pentru fiecare individ. 3.12. Teste de autoevaluare propuse 1. Enumeraţii criteriile pe care trebuie să le indeplinească sistemul indicatorilor pentru educaţie. 2. Enumeraţi ce cuprind resursele financiare destinate ocrotirii sănătăţii. 3. Descrieţi în ce constă sistemul englez de finanţare a sănătăţii. 4. Definiţi conceptul de dezvoltare umană. 5. Prezentaţi metodologia de calcul a indicatorului dezvoltarii umane (IDU).
3.13. Cuvinte şi relaţii cheie 66
finanţare educaţie (învăţământ); cheltuieli publice pentru învăţământ; eficienţă,eficacitatea, economicitatea cheluielilor pentru învăţământ;
indicatori de calitate şi eficienţă; cheltuieli publice pentru sănătate; investiţiile în resurse umane; indicele dezvoltării umane;
3.14. Bibliografia unităţii de învăţare 3 Bârzea, C. (coordonator), M.E.C., Sistemul naţional de indicatori pentru educaţie, Manual de utilizare, Bucureşti, 2005, p. 16-18, 37-42 Bodnar, M., Finanţe publice I, Editura UTM, Bucureşti, 2007 Dumitrescu, D., Procesul generator de cunoştinţe în societatea bazată pe cunoaştere, în lucrarea Societatea cunoaşterii, I. Gh. Roşca (editor), Editura Economică, Bucureşti, 2006, p.116 Georgescu, M., A., Administrarea finanţelor publice şi a bugetului, Editura Pro Universitaria, Bucureşti, 2009 Gherghina, R., Finanţe publice, Editura UTM, Bucureşti, 2008 Gherghina, R., Finanţe publice – sinteze şi aplicaţii practice, Editura UTM, Bucureşti, 2005 Gherghina, R., Optimizarea şi eficientizarea cheltuielilor pentru educaţie, Editura Universitară, Bucureşti,2009 Miroiu, A., Dincă, G. (coordonator), Aspecte ale finanţării globale ale universităţii, lucrare realizată cu sprijinul financiar al programului PHARE „Universitas 2000” de reformă în învăţământul superior, Bucureşti, 2000 Moşteanu, T., Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2008 Moşteanu, R., Finanţe publice, Editura Universitară, Bucureşti, 2011 Stroe, R., Armeanu, D., Finanţe, Editura ASE, Bucureşti, 2004 Tudor, F., Antohi, V., Finanţe publice, Suport de curs ID, Administraţie Publică, Univ. Dunărea de Jos, Galaţi Văcărel, I. (coordonator), Finanţe publice, Editia a VI – a, Editura Didactică si Pedagogică, Bucureşti, 2007 Văcărel, I., Politici fiscale şi bugetare în România 1990-2000, Învăţământul – factor important al dezvoltării umane, Editura Expert, Bucureşti, 2001, p. 408 *** Humain Development Report, UNDP, 1990, p. 10 Rapport mondial sur le développement humain 1995, publié par le Programme des Nation Unites pour le Développement (PNUD) par Economica, Paris, 1995, p. 13 67
Rapport mondial sur le développement humain 1998, PNUD, Economica, Paris, 1998, p. 22 Raportul naţional al dezvoltării umane în România 2001-2002, PNUD, p. 12 Raportul Naţional al Dezvoltării Umane 2003-2005, PNUD, România 2005, p. 21 Rapport Mondial sur le développement 1999, De Boeck Université, p. 23 Raportul Mondial asupra dezvoltării umane 2003-2005, PNUD, p. 134
68
