1. Definirea şi clasificarea principiilor administraţiei publice Administraţia publică este un fenomen social care se manifestă ca un sistem ce acţionează în societate. Ea are o serie de principii care îi fundamentează existenţa şi modul de manifestare. Principiile administraţiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de bază, de natură politică, economică, socială şi juridică, care îi determină în mod esenţial organizarea, funcţionare şi activitatea.
Pentru ca o regulă să se constituie într-un principiu al sistemului administraţiei publice trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: •
Să fie o regulă esenţială pentru organizarea şi funcţionarea sistemului;
•
Să fie o regulă determinantă pentru modul de acţiune a sistemului;
Prin ea să se manifeste caracteristicile puterii publice (unice sau divizate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse); •
•
Să fie legal formulată sau să se deducă din lege.
Clasificarea principiilor administraţiei publice se poate face după mai multe criterii. În studiul nostru vom utiliza următoarele criterii: câmpul de acţiune (mărimea sferei de activităţi pe care le guvernează), natura şi forma de exprimare. A. După câmpul de acţiune, distingem principii generale şi principii speciale. Primele produc efecte asupra întregii administraţii publice, cum este de pildă principiul legalităţii, în vreme ce ultimele se limitează doar la un anumit segment al sistemului administraţiei publice, ca de pildă principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale. B. După natura lor l or, distingem distin gem principii princip ii exclusiv exclusi v juridice juridic e (ex. principiul pri ncipiul revocabil r evocabilităţ ităţiiii actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienţei economico-sociale a organizării şi a acţiunii administrative) şi principii mixte: politico-juridice, economico juridice, etc. (ex. principiul autonomiei locale). C. După forma de exprimare , distingem disti ngem principii princi pii formulate for mulate prin pri n lege (ex. (ex . principiile princi piile legalităţi, egalităţii de tratament, autonomiei locale) şi principii deduse din lege (de pildă revocabilitatea actelor administrative). În cele ce urmează, vom prezenta sintetic principiile generale ale administraţiei publice, şi anume: principiul autonomiei funcţionale, principiul conducerii centralizate, principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive, principiul stabilităţii şi specializă specializării rii structurilor structurilor administraţiei administraţiei publice, publice, principiul principiul egalităţii egalităţii cetăţenilo cetăţenilorr în faţa admi admini nist stra raţie ţieii publi publice ce,, prin princi cipi piul ul lega legalilită tăţiţiii în acti activi vita tate teaa exec execut utiv ivăă şi prin princi cipi piul ul responsabilităţii administraţiei publice.
2. Principiul autonomiei funcţionale a administraţiei publice Autonomia funcţională a administraţiei este o componentă a marelui principiu al separaţiei puterilor în stat. După cum se ştie, separaţia puterilor în stat este acea regulă fundamentală privind alcătuirea şi funcţionarea autorităţilor statului în ansamblul lor, în conformitate cu care puterea publică se manifestă în deplinătatea atributelor sale, prin existenţa şi funcţionarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească, a căror exercitare se realizează în mod relativ autonom una faţă de alta, cu posibilităţi de control reciproc. Separaţia puterilor are şi o determinantă de ordin funcţional, şi anume imposibilitatea practică, în actualul stadiu de dezvoltare socială, ca exerciţiul întregii puteri publice şi al tuturor funcţiilor statului să revină numai unei singure autorităţi sau unui singur ansamblu de organe, dată fiind diversitatea şi volumul sarcinilor ce revin statului în cele mai variate domenii ale vieţii social-economice. Volumul şi diversitatea sarcinilor au condus la proliferarea centrală şi locală, naţională şi teritorială, a organelor administraţiei publice, tot mai diversificate şi tot mai specializate în competenţa lor. Tocmai volumul mare de activităţi specializate face ca administraţia publică să se bucure de autonomie în funcţionarea ei. Această autonomie nu trebuie privită la modul absolut, ca o independenţă totală faţă de puterea legislativă şi puterea judecătorească. Puterea executivă – căreia îi corespunde ca formă de manifestare organizatorică administraţia publică, iar ca mod de exercitare activitatea executivă – deşi este autonomă, totuşi, puterea legislativă îi edictează normele de organizare şi funcţionare, în vreme ce puterea judecătorească îi soluţionează încălcările de lege, sancţionând-o după caz. Autonomia funcţională constă în faptul că intervenţia puterii legislative şi a celei judecătoreşti asupra administraţiei publice sunt limitate. Analiza raporturilor actuale dintre legislativ şi executiv ne dezvăluie faptul că adoptarea legii, prerogativă esenţială a celui dintâi, este urmată de organizarea executării sau aplicarea acesteia de către cel de-al doilea. Această delimitare nu permite legislativului să mai poată interveni legal şi asupra modului concret de punere în executare, altfel decât abrogând, înlocuind, modificând sau interpretând legea. Deci intervenţia legislativului poate fi numai indirectă, abstractă, pe cale normativă, fiind practic exclusă orice ingerinţă directă în cazuri concrete, individuale. De altfel, imixtiunea directă printr-o măsură concretă a legislativului apare ca imposibilă, faţă de o situaţie nerezolvată, în curs de rezolvare sau deja rezolvată, deoarece nu există mijloace juridice care să producă efect în acest sens, aflate la dispoziţia legislativului.
Această poziţie de autonomie juridică, în sensul lipsei oricărei subordonări funcţionale a activităţii executive faţă de legislativ, nu este afectată de faptul că legislativul este cel care acordă votul de încredere sau aprobă moţiunea de cenzură, în favoarea, respectiv împotriva, guvernului. În aceste situaţii, acţiunea legislativului se limitează la stricta învestire, respectiv dezînvestire de mandat, indiferent de cauza care a determinat-o, iar nu la modul concret de exercitare a mandatului. Nici faptul că autorităţile executive sunt obligate să răspundă întrebărilor sau interpelărilor, din plenul legislativului, ori să pună la dispoziţie diferite date, materiale sau informaţii, necesare efectuării unor verificări din partea unor comisii parlamentare, nici faptul că executivul prezintă spre aprobare programul său de guvernare, nu afectează autonomia funcţională a executivului, întrucât exercitarea acestor atribute de control politic nu este expresia unei subordonări ierarhice. În ceea ce priveşte raporturile administraţiei publice cu puterea judecătorească, faptul că, uneori prin hotărârea judecătorească se anulează un act ilegal ori administraţia este obligată să emită actul solicitat de reclamant, nu este o subordonare a executivului faţă de judiciar. Sentinţa nu ţine locul acţiunii administrative, care trebuie realizată tot de executiv, chiar constrâns fiind, şi care, în fond este ţinut la îndeplinirea forţată a unei îndatoriri la care era legalmente obligat. În sfârşit, analiza raporturilor dintre executiv şi judiciar ne mai arată că intervenţia judiciară asupra executivului are un caracter excepţional şi reparator. Ea se declanşează numai după alte solicitări prealabile adresate administraţiei, dar neonorate de către aceasta, judecata nefiind o regulă în desfăşurarea normală a acţiunii administrative.
3. Principiul conducerii 1 centralizate Principiul conducerii centralizate a administraţii publice exprimă, sub aspect organic şi funcţional, unitatea şi omogenitatea de scop şi acţiune a întregii puteri executive, pentru promovarea intereselor naţionale, evidenţiind latura ierarhică verticală a acestei puteri, specifică oricărui stat unitar. Pentru ca sistemul autorităţilor administraţiei publice dintr-un stat unitar să contribuie în mod eficace la asigurarea unităţii statale, trebuie ca organele ce îl constituie să aibă o conducere unică, ceea ce se realizează prin autoritatea de vârf a sistemului, care este guvernul, iar structura elementelor ce compun sistemul trebuie să 1
Termenul „conducere” este folosit generic, şi anume, de la comanda directă şi strictă, până la coordonarea prin fixarea unui cadru de acţiune, care poate fi foarte larg.
fie unitară, cu toată dispersia lor teritorială, astfel încât să existe compatibilitate între ele. Sistemul administrativ se caracterizează prin existenţa hotărârilor de nivel central cu caracter obligatoriu pentru organele din teritoriu şi pentru autorităţile locale. Conducerea unitară se exercită asupra întregului sistem, indiferent că aceasta se realizează în cadrul ierarhiei, prin subordonare din treaptă în treaptă până la organul de vârf, sau în afara ierarhiei, prin intermediul multiplelor forme ale controlului de stat: administrativ, de contencios, financiar, etc. În funcţie de raporturile ierarhice sau neierarhice dintre autorităţile din teritoriu, şi cele centrale, putem distinge o conducere centralizată, care poate îmbrăca forma centralizării stricte sau a desconcentrării, şi o conducere descentralizată, care poate merge până la forma autonomiei locale, dincolo de care se modifică structura unitară a statului. Formele conducerii nu se exclud între ele. De regulă, în realitate, întâlnim formule mixte. Astfel, în anumite domenii, cum este cel militar, se utilizează centralizarea strictă. În altele, se poate proceda la desconcentrare, cum este cazul unor atribuţii ale prefectului. Unele servicii publice, cum este asistenţa socială pot fi descentralizate. În fine, marea majoritate a problemelor de interes local pot fi rezolvate în regim de autonomie locală.
4. Principiul constituirii şi exercitării democratice a puterii executive Acest principiu exprimă dependenţa administraţiei publice de regimul politic în cadrul căruia funcţionează. Astfel, constituirea şi exercitarea democratică a puterii executive este o caracteristică a regimurilor politice democratice. Conform Constituţiei României din 1991, România este stat de drept, democratic şi social, adică un stat cu regim politic democratic. Caracterul democratic al puterii executive din ţara noastră se manifestă în modul de formare, organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice. Astfel, Guvernul este învestit de Parlament, cu votul majorităţii absolute a deputaţilor şi senatorilor. Guvernul adoptă hotărâri în plenul său, răspunde pentru activitatea sa şi a fiecărui membru care îl compune şi poate fi demis de Parlament. Pe plan local, în unităţile administrativ-teritoriale, primarii şi consiliile locale sunt organe alese, care funcţionează ca autorităţi administrative autonome, prin intermediul cărora se
realizează autonomia locală. Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi promovarea, sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă. Problemele de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale se pot supune, în condiţiile legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local. Consiliile locale sunt organe deliberative, care au iniţiativă şi hotărăsc, conform legii, în cea mai mare parte a problemelor de interes local. Dacă principiul conducerii unitare şi centralizate a administraţiei publice acţionează cu efect vertical, de sus în jos, în vederea satisfacerii intereselor sociale generale pe plan naţional, principiul exercitării democratice a puterii executive acţionează în special cu efect orizontal, în privinţa modului de formare, organizare şi funcţionare a autorităţilor administrative, şi mai ales în raport cu cei administraţi. Între principiul conducerii centralizate a administraţiei publice şi cel al exercitării democratice a puterii executive trebuie să existe un echilibru, pentru că altfel se poate manifesta tendinţa de dezvoltare a unuia în dauna celuilalt, ceea ce ar dăuna fie unităţii statului, fie democraţiei. Consolidarea şi menţinerea regimului politic democratic şi a sistemului pluripartid în societatea noastră trebuie să se caracterizeze, încă o bună perioadă de timp, printr-o relaxare continuă, pe diverse domenii, a conducerii centralizate în beneficiul celei locale. În acest fel se întăreşte democraţia, prin apropierea administraţiei de cetăţeni.
5. Principiul stabilităţii şi specializării structurilor administraţiei publice Autorităţile administrative reprezintă forme organizatorice ale puterii executive, constituite în structuri stabile, specializate, cu activitate permanentă, dispunând de personal calificat, de mijloace materiale şi financiare corespunzătoare, precum şi de atribuţii proprii. Aceste caracteristici sunt determinate, în principal, de permanenţa şi consistenţa sarcinilor specifice care revin sistemului administrativ, şi conferă în ultimă instanţă însăşi stabilitatea şi continuitatea statului. Modul de formare şi organizare a autorităţilor executive relevă existenţa unor structuri stabile, predeterminate de lege după natura atribuţiilor încredinţate, nivelul competenţei teritoriale şi poziţia în sistem. Autorităţile administrative desfăşoară o activitate executivă cu caracter continuu, spre deosebire de puterea legislativă înfăptuită cu intermitenţă în sesiunile şi şedinţele parlamentului, ori de cea judecătorească declanşată numai la sesizare. Atât stabilitatea şi specializarea structurilor administrative, cât şi continuitatea activităţii acestora sunt însă relative, pentru că dinamica nevoilor sociale determină
mutaţii în sarcinile executive şi asupra cadrului executiv, manifestate prin reforme şi reorganizări administrative.
6. Principiul egalităţii cetăţenilor în faţa administraţiei publice Egalitatea între cetăţeni este un principiu fundamental de drept, în temeiul căruia nu sunt admise discriminări între cetăţeni, în privinţa modului de dobândire şi exercitare a drepturilor şi obligaţiilor, pe criteriile prevăzute de lege, dintre care amintim: rasa, naţionalitatea, originea etnică, limba, religia, sexul, opiniile, apartenenţa politică, averea sau originea socială. Egalitatea în drepturi este o expresie juridică a egalităţii politice, sociale, culturale, etc., care constă în poziţia similară a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii sau servituţi, nimeni nefiind mai presus de lege. Acţiunea acestui principiu se răsfrânge şi asupra administraţiei publice, care trebuie să-i asigure aplicarea, egalitatea juridică operând atât în interiorul autorităţilor executive, cât şi faţă de acestea. Privitor la egalitatea juridică, precizăm că: - în cazul egalităţii minorităţilor naţionale, statul recunoaşte şi garantează acestora dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii etnice, culturale, lingvistice şi religioase; - egalitatea religioasă este garantată de libertatea conştiinţei şi a cultelor religioase autonome faţă de stat, nimeni neputând fi constrâns la adoptarea ori aderarea la o credinţă religioasă; - egalitatea între sexe este garantată de ocrotirea acordată vieţii de familie, de regimul de muncă şi salarizare a femeilor; - egalitatea politică este garantată prin egalitatea de tratament, indiferent de apartenenţa politică a cetăţeanului, prin libertatea de întrunire şi de asociere politică sau sindicală, precum şi în alte forme; - egalitatea nu poate fi afectată de considerente de avere sau de origine socială, în condiţiile lichidării oricăror privilegii şi limitări de asemenea natură. Precizăm că, egalitatea de tratament implică şi soluţii diferenţiate, faţă de cei aflaţi în situaţii diferite, în condiţiile legii.
7. Principiul legalităţii în activitatea executivă Principiul legalităţii reprezintă acea regulă fundamentală de drept, în temeiul căreia toate subiectele de drept – persoane fizice şi juridice, autorităţi publice şi organizaţii neguvernamentale, funcţionari şi cetăţeni, etc. – au îndatorirea de a respecta
Constituţia, legile şi celelalte acte juridice, normative şi individuale, întemeiate pe lege şi aplicabile raporturilor sociale la care participă. Asigurarea acţiunii acestui principiu, de către şi în cadrul administraţiei publice, are în vedere atât emiterea de acte juridice, cât şi activităţile nejuridice. Administraţia desfăşoară multiple activităţi de organizare a executării legii, în cadrul cărora are diverse atribuţii de reglementare. În aceste condiţii, se pune problema determinării competenţei normative a autorităţilor executive, sub aspectul organelor emitente, al sferei raporturilor sociale incidente reglementării executive şi al categoriilor de acte de reglementare. În dreptul nostru, normele juridice se emit de autorităţi anume determinate de Constituţie şi legi, acţionând în acest sens principiul determinării legale a competenţei materiale în emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate administrativă să poată emite norme juridice, ea trebuie individualizată şi împuternicită în acest sens, prin legea care îi reglementează organizarea, funcţionarea şi atribuţiile. Cu privire la determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidenţa reglementării administrative, facem precizarea că aceasta se face prin delimitarea faţă de sfera activităţii normative a puterii legislative, cunoscută şi sub numele de „domeniu rezervat legii”. Ceea ce aparţine domeniului de reglementare a legii nu poate fi reglementat, în mod obişnuit, pe cale administrativă, pe când situaţia contrară este întotdeauna posibilă. Legea poate reglementa orice raport social, chiar dacă el a fost, în mod tradiţional, rezervat reglementării administrative. În ceea ce priveşte categoriile de acte normative emise de autorităţile administraţiei publice, acestea sunt stabilite de lege, în sens larg. Astfel, Constituţia, legea organică şi legea ordinară stabilesc actele normative pe care organele executive le pot emite pentru realizarea atribuţiilor ce le revin, şi care au toate o forţă juridică inferioară, comparativ cu cea a reglementărilor care le consacră. Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de conţinut, cuprinse în actele cu forţă juridică superioară lui şi aplicabile în materie. Cum activitatea executivă normativă se caracterizează şi prin emiterea a numeroase acte cu forţă juridică diferită, în aceeaşi materie, (hotărâre de guvern, ordin al unui ministru, hotărâre a unui consiliu judeţean, dispoziţie a primarului) toate acestea trebuie să fie conforme atât cu legea, cât şi unele faţă de altele, potrivit ierarhiei forţei lor juridice. În aprecierea acţiunii principiului legalităţii în administraţia publică nu putem neglija acţiunile concrete individuale de executare sau aplicare a legii. În primul rând, organele executive sunt obligate să respecte ele însele legea în raporturile juridice la
care participă, indiferent de subiectul care execută sau căruia i se aplică actul individual. În al doilea rând, actele emise trebuie să îndeplinească toate cerinţele de fond şi de formă cerute de lege. În al treilea rând, administraţia este obligată să dispună, în cadrul competenţei sale legale, toate măsurile necesare pentru a asigura îndeplinirea întocmai a prevederilor cuprinse atât în propriile acte normative, cât şi în cele individuale. Aceeaşi cerinţă a respectării legii trebuie să caracterizeze şi activitatea faptică concretă a executivului, atât în cazul săvârşirii unor fapte materiale, cât şi în cazul operaţiunilor tehnico-materiale. Autorităţile executive au obligaţia de a controla modul în care se respectă legea, în toate domeniile de activitate care le sunt încredinţate în competenţă, şi de a lua măsurile necesare pentru restabilirea legalităţii.
8. Principiul responsabilităţii administraţiei publice Într-un stat de drept, răspunderea administraţiei îmbracă diverse forme şi se referă atât la funcţionarul public vinovat, cât şi la autorităţile administraţiei publice. Astfel, distingem forme ale răspunderii sancţionatorii, cum este cazul celei disciplinare şi a celei penale, şi forme ale răspunderii reparatorii, cum este cea patrimonială, pentru daunele cauzate terţilor de către administraţie. În plus, înseşi actele administrative, cea mai importantă expresie juridică a puterii executive, sunt supuse unor condiţii de legalitate, de fond şi de formă, a căror încălcare este sancţionată cu nulitatea. Este vorba aici de o formă de răspundere specifică, prin care actele administrative sunt lipsite tocmai de efectele juridice care au constituit motivul adoptării sau emiterii lor. Pe linia protecţiei juridice a persoanelor, Constituţia din 1991, revizuită în 2003, prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Toate aspectele prezentate demonstrează că într-un stat democratic, există suficiente forme de responsabilitate a administraţiei publice, pentru ca aceasta să nu se situeze deasupra cetăţeanului, ci în serviciul acestuia.
