Economía de la Unión Europea - Jordan

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Thomson Reuter s Pr oView - Economía de la Unión Eur opea. 7ª ed.

Capítulo 2 El sistema institucional de la Unión Europea AMPARO ROCA AMPARO ROCA ZAMORA ZAMORA

Suma rio:

1. Introducción Introducción 2. El ordenamiento jurídico comunitario 2.1. Naturaleza jurídica de la Unión Europea 2.2. Atribución de competencias 2.3. Fuen Fuentes tes del del ordenamiento jurídico comunitario 2.3.1. Derecho Derecho originario o constitutivo 2.3.2. Derecho derivado derivado 3. Las instituciones de la Unión 3.1. División de poderes 3.2. Características y competencias de las instituciones: la Comisión, el Consejo, el Consejo Europeo, el Parlamento, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas 3.2.1. La Comisión Comisión 3.2.2. El Consejo Consejo 3.2.3. El Consejo Europeo 3.2.4. El Parlamento Parlamento Eu Europeo ropeo 3.2.5. El Tribunal de Justicia 3.2.6. El Tribunal de Cuentas 4. El proceso de reforma refor ma institucion institucional: al: del Tratado de Ámsterdam al Tratado de Lisboa 4.1. Dos intentos intentos falli f allidos dos de reforma r eforma institucion institucional: al: El Tratado de Ámsterdam (1997) y el Tratado de Ni Niza za (2001) 4.1.1. El Tratado de Ámsterdam 4.1.2. El Tratado de Niz iza a 4.2. El Tratado de Lisboa tras el falli f allido do Tratado de constitución constitución para Europa 5. Recapitulación Conceptos clave Cuestionario de prácticas Orientación bibliográfica

1. INTRODUCCIÓN Para la realización del ambicioso programa de integración económica y política propuesto por los tratados fundacionales, el Tratado de Roma (1957) establecía la creación de un complejo y completo sistema institucional y jurídico, capaz de crear normas dotadas de una fuerza vinculante hasta entonces desconocida entre las instituciones internacionales basadas en la mera cooperación intergubernamental. En efecto, dichas normas constituyen un ordenamiento jurídico completamente nuevo, independiente y superpuesto a los ordenamientos jurídicos de cada uno de los Estados miembro . El ordenamiento de la https://proview.tho https://proview.thomson msonreuters. reuters.com/title.html?redir com/title.html?redirect=tr ect=true&titleKey ue&titleKey=ar =aranz%2Fm anz%2Fmonogr onografias%2F1262 afias%2F12621386 13863%2Fv 3%2Fv7.4&titleStage=F 7.4&titleStage=F&titl &titleAcct=i eAcct=i0adc41 0adc419100 9100… … 1/27

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UE se encarga de desarrollar los tratados fundacionales y de defender los principios en ellos expuestos, a través de normas que tienen como destinatarios no solamente a los Estados, sino, ante todo, a los ciudadanos ciudad anos de la Unión, Unión, tanto a las personas físicas fís icas como a las jurídicas. En este capítulo se exponen algunas de las claves que explican el vigor del Derecho comunitario y la importante función que el mismo ha desempeñado en la construcción europea, de manera que no es exagerado afirmar que el ordenamiento jurídico de la UE y la interpretación y aplicación del mismo realizada por la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de Luxemburgo son un factor decisivo para explicar por qué, a pesar de las numerosas vicisitudes políticas (bloqueos institucionales protagonizados por los intereses antagónicos de los Estados miembros, sucesivas ampliaciones hacia países heterogéneos en sus posiciones «europeístas») y económicas (crisis que reaviva las tentaciones proteccionistas, tensiones monetarias) el proyecto de integración económica ha ido consolidándose y sin renuncia renu ncia a su s u vocación vocac ión de integración política. política. No obstante, el carácter cada vez más supranacional de la legislación comunitaria ha ido acompañado de una constante tensión entre los Estados miembros, que ha limitado durante años la supranacionalidad en la toma de decisiones , lo que ha generado numerosos conflictos en el seno de las instituciones comunitarias. De ahí que la segunda parte de este capítulo se dedique al análisis del funcionamiento institucional, mostrando los desequilibrios en el reparto de poderes entre las instituciones y las repercusiones de los mismos sobre el desarrollo futuro de la Unión Europea. Finalmente, se analiza el proceso de reforma institucional que ha culminado, tras el fallido proyecto de Tratado de Constitución de la Unión Europea –TC– (firmado en octubre de 2004), en el Tratado de Lisboa (2007) 1), el cual, entre otros fines, adecúa el sistema institucional (diseñado inicialmente para una Comunidad de seis miembros) a la realidad de una Europa ampliada más heterogénea que, para seguir profundizando la integración, necesita funcionar con eficacia.

2. EL ORDE NAM NAMIENTO IENTO JURÍDICO COMUNIT COMUNIT ARIO 2.1.. NATURALEZA JURÍDICA DE LA UN 2.1 UNIÓN IÓN EUROPEA EUROPEA A la hora de situar a la Unión Unión Europea Europea en el e l contexto de las organ organizaciones izaciones internacionales, internacionales, se ha alu aludido dido motivo: ivo: en numerosas ocasiones a la naturaleza sui generis de la misma, al menos por un doble mot A) En prim primer er lu lugar, gar, la natur naturalez aleza a ju jurídica rídica de la «Un «Unión ión Europ Europea» ea» es «especial» deb debido ido a su comp compleja leja 2) arquitectura arqu itectura institucional instit ucional.. Desde el Tratado de Maastricht (1993) , y hasta el Tratado Tratado de Lisboa, Lis boa, la Unión Unión Europea estuvo constituida por tres pilares independientes , sin que se hubiese atribuido una personalidad jurídica a la Unión Europea como tal. El primer pilar estaba compuesto a su vez por la Comunidad Europea (antigua «Comunidad Económica Europea») y la Comunidad Europea de la Energía Atómica Atóm ica (EURATOM (EURATOM), ), ambas ambas creadas por el Tratado de de Roma. Tam También bién formaba formaba parte del del mismo, mismo, hasta su extinción, el 23 de julio de 2002, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), instaurada por el Tratado de París. Cada una de estas comunidades tiene independencia funcional , , al estar dotadas de poderes y competencias propias, pero a) están unidas orgánicamente , ya que comparten unas únicas instituciones, b) regidas por un único ordenamiento jurídico comunitario , y c) animadas por un mismo espíritu y objetivo: avanzar progresivamente en la construcción europea a través de la integración económica, ya se trate de integración sectorial (EURATOM) o general (Comunidad Europea) 3). - El TUE no realizó la fusión de las Comunidades, ni integró a las materias de cooperación política dentro de éstas; se limitó a integrar varios elementos dispersos y desiguales (Comunidad Europea, asuntos de interior y política exterior) en una superestructura, basada en tres pilares, que refleja el carácter unificado del aparato institucional y también el objetivo común de lograr una integración gradual. - Los tres pilares que constituían la «Unión Europea» (véase cuadro 1) se asentaban sobre bases muy desiguales. Mientras el primer pilar, la Comunidad Europea, continúa profundizando un proceso de auténtica integración económica, los dos pilares restantes –Política exterior y de seguridad comunes (PESC) y Cooperación en asuntos judiciales y de política interior –distan mucho de estar consolidados–, ya que hasta el Tratado de Lisboa, solamente se han puesto a su disposición instrumentos de cooperación y no de auténtica integración, exigirse la unanimidad en la toma de decisiones. Maastricht (TUE 7-2-1992)* CUADRO 1. Los tres pilares de la Unión Europea según el Tratado de Maastricht https://proview.tho https://proview.thomson msonreuters. reuters.com/title.html?redir com/title.html?redirect=tr ect=true&titleKey ue&titleKey=ar =aranz%2Fm anz%2Fmonogr onografias%2F1262 afias%2F12621386 13863%2Fv 3%2Fv7.4&titleStage=F 7.4&titleStage=F&titl &titleAcct=i eAcct=i0adc41 0adc419100 9100… … 2/27

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Unión Europea 1. Comunidad Europea (instrumento de integración) - Tratado CE, Tratado Euratom y Tratado CECA)** - Reformados para incorporar la UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

2. Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) (instrumento de mera cooperación intergubernamental)

3. Cooperación de Justicia Interior (instrumento de cooperación intergubern

- Mantenían su personalidad jurídica independiente

*Fusionados por el Tratado de Lisboa en 2009. ** Extinguido el 23 de julio de 2002. - El Tratado de Lisboa, siguiendo al fallido de Tratado de Constitución, revisa a fondo la estructura institucional de la Unión, sin que por ello deje ésta de tener una naturaleza sui generis , ya que no se produce el salto cualitativo necesario para pasar a una estructura federal. En concreto, por primera vez se dota de personalidad jurídica propia y única a la Unión Europea, por lo que la «Comunidad Europea» (la única organización que gozaba de personalidad jurídica propia) desaparece y pasa a integrarse dentro de la «Unión Europea». Así pues, el Tratado CE, reformado, pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unín Europea (TFUE). Además, desaparece la estructuración de la Unión en tres «pilares». A partir del Tratado de Lisboa lo que existe es una Unión Europea donde predomina el método comunitario de integración propio del antiguo «primer pilar», al cual se incorpora (se «comunitariza») el antiguo «tercer pilar», es decir, los asuntos de política interior y de justicia (espacio de libertad, seguridad y justicia). La política exterior y de seguridad (PESC) –el «tercer pilar»– sigue en gran medida no comunitarizada, con métodos de actuación más propios de la cooperación intergubernamental que de la integración, pero se abren vías que permiten ir poco a poco incrementando la integración e incluso pasar a métodos de decisión supranacionales sin tener que modificar cada vez los Tratados («cláusula pasarela», véase epígrafe 3.2.2). En concreto, se entiende por «método comunitario» el proceso normativo y decisional basado en el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisión, que emite propuestas normativas garantes del interés común, y la posterior aprobación de dichas normas en el Consejo siguiendo sistemas de votación por mayoría . En cambio, en el método intergubernamental, es el

propio Consejo, y no la Comisión, quien posee la iniciativa normativa, necesitándose la unanimidad de los miembros del Consejo para aprobar una norma; además, dichas normas y decisiones quedan fuera del control jurisdiccional del Tribunal de Justicia de la CE. En definitiva, el método comunitario constituye un compromiso entre federalismo y cooperación interestatal que se ha revelado altamente eficaz en la construcción europea. B) Existe una segunda razón, de gran trascendencia para la interpretación del Derecho comunitario y para delimitar sus relaciones con el de los Estados miembros, por la cual se afirma que la Unión Europea y el ordenamiento jurídico que la rige es de naturaleza sui generis . La integración europea se encuentra en una situación muy especial entre las entidades internacionales, ya que, aunque nació de la firma de unos tratados entre Estados plenamente soberanos (aparentemente destinados a crear una organización internacional más), del espíritu y la letra de los mismos se desprendía la inequívoca voluntad de emprender un proceso de integración gradual pero irreversible que podría llevar en un futuro a una unión política, es decir, a la creación de una entidad supranacional regida por una constitución propia, lo que la alejaría absolutamente de las organizaciones regidas por el Derecho internacional para alinearse con los Estados soberanos regidos por las normas del Derecho constitucional. Así pues, la Unión Europea, a pesar de que su denominación actual sugiere un mayor grado de integración del efectivamente alcanzado, se encuentra todavía a medio camino entre ambos extremos: ni es una organización internacional, ni es un Estado federal; por lo tanto, en la interpretación y aplicación de las normas comunitarias ha habido que crear unos criterios nuevos, ya que no es válido aplicar sin más el Derecho internacional clásico, pero tampoco resulta aceptable para los Estados, que siguen conservando amplias parcelas de soberanía, interpretar los tratados fundacio nales como la Constitución propia de un Estado ya unificado y consolidado .

En particular, si se siguen las normas del Derecho internacional clásico, la interpretación de las disposiciones del tratado internacional hay que hacerla siempre restrictivamente , es decir, en caso de duda, fallar a favor de la plena competencia del Estado soberano y no a favor de la competencia del https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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organismo internacional, ya que se supone que los Estados son plenamente soberanos y sólo excepcionalmente han consentido en una cesión limitada de competencias a la entidad internacional. En cambio, en el Derecho constitucional la óptica es diametralmente opuesta: la soberanía descansa en la entidad superior y los Estados federados solamente conservan competencias en aquello que les ha sido explícitamente atribuido, por lo que la interpretación de la «constitución» ha de hacerse en un sentido extensivo , es decir, teniendo en cuenta no sólo lo literalmente escrito, sino las finalidades últimas del tratado-constitución (creación de una integración económica y económica), por lo que en caso de duda se debe fallar en favor de la entidad superior. El Tribunal de Justicia comunitario, siendo consciente de la finalidad que animaba a los autores del Tratado, pronto se separó del Derecho internacional clásico, al optar por favorecer con sus interpretaciones la construcción europea . De este modo, elaboró jurisprudencialmente la idea de la fuerza vinculante de las normas comunitarias frente a los ordenamientos jurídicos nacionales, idea que, aun no estando escrita en los Tratados, se desprende de una interpretación extensiva de los mismos. Esta fuerza vinculante se manifiesta a través de dos características esenciales del ordenamiento jurídico comunitario: el principio de primacía y el efecto directo de las normas comunitarias frente a los ordenamientos jurídicos nacionales 4). En definitiva, lo que se trató de dejar claro desde un primer momento es que la Unión Europea, aun no pudiendo clasificarse en ninguno de los dos extremos (ni organismo intergubernamental, ni entidad federal) , posee la característica fundamental que la diferencia definitivamente de las organizaciones internacionales de mera cooperación intergubernamental y la convierte en un verdadero proceso de integración: la supranacionalidad. El análisis del contenido de este importante concepto nos permitirá presentar las características más importantes de la regulación jurídica de la Unión Europea, así como sus relaciones con el derecho de cada uno de los Estados que la integran. ¿Cuáles son las condiciones que cumple la Unión Europea para ser calificada de supranacional? 1) Independencia de las instituciones comunes respecto de los Estados miembros , estableciendo mecanismos para garantizar que los miembros de dichas instituciones, aun siendo en ocasiones nombrados por los respectivos Estados, respeten dicha independencia (véase el epígrafe 3.2.1 relativo a la Comisión). 2) Carácter vinculante para los Estados miembros de las normas que emanan de dichas instituciones, lo que contrasta con la escasa obligatoriedad real de las disposiciones dictadas por los organismos internacionales tradicionales. En efecto, para garantizar la fuerza vinculante del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia de la UE dispone de una serie de mecanismos que son ajenos al Derecho internacional clásico (sobre el cual es competente el Tribunal Internacional de La Haya). Los tratados fundacionales, al crear las Comunidades Europeas, crean también un ordenamiento jurídico nuevo e independiente al de cada uno de los Estados, que tiene una total primacía sobre los ordenamientos jurídicos nacionales. Dicha primacía se concreta en que, si la norma nacional, sea del rango que sea (incluso cons titucional ), es contraria a la comunitaria, la norma nacional es nula tanto si es anterior como posterior a la norma comunitaria. Por supuesto, esta supremacía del Derecho de la UE se limita a aquellas materias en las cuales la Unión posee competencias atribuidas, ya que solamente en ellas existe legislación comunitaria vinculante. Consecuencia inmediata de la primacía es la obligación de los tribunales estatales ordinarios de privar de eficacia jurídica a toda norma estatal, cualquiera que sea su rango, contraria al Derecho de la UE, ya que éste genera derechos y deberes directos para los particulares, tal y como se expone en el siguiente punto 5). 3) Existencia de relaciones directas entre las instituciones (y normas) comunitarias por un lado y los ciudadanos por otro , a diferencia de las relaciones que se establecen entre un organismo internacional y los Estados miembros. En efecto, las organizaciones internacionales solamente se relacionan de forma directa con los Estados que pertenecen a la mismas, ya que ellos son los destinatarios últimos de las normas que proceden de la organización. Las relaciones con las empresas y ciudadanos son siempre indirectas, mediatizadas por los Estados y el ordenamiento jurídico nacional. En la integración europea, por el contrario, ya desde los primeros años quedó establecido el efecto directo de las normas comunitarias, es decir, su capacidad de ser invocadas por particulares o empresas en un litigio concreto que estén llevando a cabo ante sus respectivas jurisdicciones nacionales . Esta propiedad, esencial para garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la UE y, por tanto, su fuerza vinculante, se encuentra reforzada por: a) la posibilidad que tienen los ciudadanos y empresas de recurrir directamente ante el Tribunal de Justicia europeo para exigir la aplicación del Derecho de la UE en aquellos asuntos en los que tengan un interés directo, con las limitaciones impuestas por los Tratados, y b) el recurso o cuestión prejudicial previsto en el artículo 267 del TFUE, encaminado a una correcta interpretación y aplicación del Derecho comunitario por parte de los jueces nacionales 6). https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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4) Establecimiento de reglas de votación por mayoría para la toma de decisiones y aprobación de normas, frente a la votación por unanimidad propia de organizaciones de mera cooperación intergubernamental. Solamente de este modo es posible garantizar la supranacionalidad decisional, es decir, aprobar una norma incluso contra la voluntad de algún Estado miembro, al impedirle ejercer un derecho de veto. Obsérvese que el adoptar las decisiones por mayoría lo que garantiza es la supranacionalidad en el momento de crear las normas, mientras que el efecto directo y la primacía se refieren a la supranacionalidad normativa, es decir, a la mayor o menor fuerza vinculante que tienen las normas una vez han sido ya aprobadas. En el caso de la Unión Europea es indiscutida esta supranacionalidad normativa , gracias a la labor jurisprudencial llevada a cabo por el Tribunal de Justicia comunitario, mientras que la supranacionalidad decisional ha encontrado resistencias muy grandes por parte de los Estados miembros, y solamente desde la aprobación del Acta Única (1987) se fue retornando gradualmente a las reglas de votación por mayoría cualificada (este punto será ampliado en el epígrafe 3.2.2, dedicado al Consejo). 5) Atribución de competencias a la entidad supranacional, pues de nada valdría establecer este esquema institucional y jurídico si no se le otorgasen competencias reales que diesen contenido a su actuación. La atribución de competencias es fundamental para entender las relaciones entre el Derecho comunitario y los ordenamientos nacionales. Por esta razón es imprescindible conocer los principios básicos que rigen ese reparto de competencias «vertical» entre la Unión Europea y los Estados que la integran. 2.2. ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS7) La Unión Europea está dotada de poderes reales, derivados de una atribución de competencias por los Estados que, en realidad, supone una limitación al ejercicio de la soberanía tradicional de cada uno de ellos. No obstante, esta limitación no es necesariamente negativa para los Estados, ya que, como subraya el profesor J. V. Louis (1993), pág. 16: «El ejercicio de competencias por las instituciones comunitarias no hay que interpretarlo como una "pérdida" de soberanía para el Estado, ya que la participación de éste en la toma de decisiones comunes le da la posibilidad de ejercer responsabilidades que, en el ámbito nacional, se habían convertido en meramente formales debido a la interdependencia real de los Estados. Por esta razón, sería más apropiado hablar de un ejercicio conjunto de la soberanía entre la Comunidad y los Estados.»

Ahora bien, la limitación en los poderes de actuación del Estado se circunscribe a aquellas competencias que explícitamente aparecen atribuidas a la Unión en los tratados fundacionales (TUE y TFUE). Es decir, rige el principio llamado de atribución de competencias , por el cual las instituciones europeas solamente tienen capacidad normativa en las materias expresamente mencionadas en dichos Tratados. En las restantes materias –competencias residuales–, los Estados conservan plenos poderes de acción, si bien el artículo 4 del Tratado UE impone una obligación de «lealtad» a los Estados, ya que éstos deben abstenerse «de cualquier medida susceptible de poner en peligro la realización de los objetivos del presente Tratado», incluso en aquellas materias en las que conservan plenas competencias. Dentro de las competencias atribuidas, hay que establecer una distinción de gran transcendencia entre las competencias atribuidas exclusivas y las competencias atribuidas compartidas . Si una competencia está atribuida a la Unión, ¿han perdido los Estados miembros toda capacidad de actuación en la materia? La respuesta será muy diferente según se trate de una competencia exclusiva o de una competencia compartida. a) Si la competencia es exclusiva, los Estados miembros han perdido toda capacidad normativa en la materia, de manera definitiva y aunque la Unión deje lagunas por legislar sobre dicho tema. Éste es el caso, por ejemplo, de la política comercial común o los principios fundamentales referentes a la libertad de circulación de bienes y factores. b) Sin embargo, entre las competencias atribuidas existe un grupo importante de competencias compartidas , en las cuales, a diferencia de las exclusivas, los Estados miembros conservan todavía cierto poder normativo, compartiéndolo con el de la Unión, por ejemplo, la política agraria común o la política de medio ambiente 8). Cuando la competencia es compartida, los Estados conservan poder legislativo en aquellas parcelas en las cuales la Unión todavía no ha legislado, si bien, en todo caso, las normas nacionales que se promulguen no deben dificultar a la Unión el ejercicio futuro de dicha competencia, en cumplimiento del artículo 4 del Tratado UE antes citado. Además, de acuerdo con el principio de primacía, dejan de aplicarse cuando la Unión, en ejercicio de su competencia, crea una norma sobre la cuestión. La determinación del carácter exclusivo o compartido de una competencia atribuida ha sido una construcción jurisprudencial, pues nada se especificaba en los tratados fundacionales. El Tribunal de Justicia ha seguido el criterio de considerar exclusiva a una competencia cuyo contenido perdería todo su significado si un Estado pudiese ejercerla aunque fuese parcialmente, por ejemplo, la libre circulación de https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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mercancías. El Tratado de Lisboa termina con la indefinición, ya que, por primera vez, precisa claramente cuáles son las competencias exclusivas de la Unión (art. 3 TFUE): la unión aduanera, la política comercial común, la política de competencia, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Las restantes competencias atribuidas son competencias compartidas (art. 4 TFUE) o bien se trata de meras acciones de apoyo, coordinación o complemento, es decir, de competencias complementarias (art. 6 TFUE) . Estas últimas son competencias en las cuales tanto la Unión como los Estados miembros tienen su propio ámbito de actuación específico de manera que la Unión: a) se limita a apoyar las acciones de los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos, y b) no puede en ningún caso proceder a la armonización de las legislaciones nacionales. De este modo, las actuaciones de la Unión en cultura, educación, sanidad, protección a los consumidores, industria, formación profesional, deporte, protección civil y turismo, tienen un carácter complementario y paralelo a las de los Estados miembros, sin que en ningún caso éstos vean limitado su poder normativo. Por otra parte, en las competencias compartidas se plantea el problema de cuándo debe actuar la Unión y cuándo debe dejar vía libre al poder normativo de los Estados (e incluso de las regiones, si procede). En esta cuestión, tras innumerables contenciosos judiciales, la Unión cuenta, desde la aprobación del Tratado de Maastricht, con un importante criterio a aplicar: el principio de subsidiariedad (art. 5 del Tratado UE): «En las cuestiones que no son competencia exclusiva de la Unión, ésta solamente intervendrá en la medida en que los objetivos previstos no puedan realizarse de forma satisfactoria por los Estados, y puedan, debido a su alcance o a los efectos de la acción, realizarse mejor a nivel de la Unión.»

De todos modos, este principio no resuelve todos los problemas de atribución de competencias, ya que está enunciado de modo muy general y, por ello, sujeto a múltiples interpretaciones sobre el nivel óptimo de gobierno que debe intervenir en cada caso. Por esta razón, el Tratado de Lisboa, además de clarificar el reparto de competencias, ha concretado los criterios de aplicación del principio de subsidiariedad mediante un Protocolo anejo al Tratado que refuerza su aplicación al establecer: a) un control ex ante del principio, a efectuar por los Parlamentos nacionales cuando una norma europea está en fase de propuesta, y b) un control ex post , estableciendo el derecho de interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de la UE. Además, el Tratado de Lisboa establece que, una vez aplicado el principio de subsidiariedad, hay que aplicar también el principio de proporcionalidad , según el cual el contenido y la forma de la acción de la Unión no deben exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de los tratados. Finalmente, el sistema competencial se completa con un potente instrumento –el cual existe desde el Tratado de Roma– que ha permitido a la Unión actuar en ámbitos en los que carece de competencia atribuida en los tratados. En efecto, dado que rige el principio de competencias atribuidas, solamente existía capacidad de actuación común en las materias que habían sido atribuidas ya en el Tratado de Roma. La aplicación estricta de dicho principio podía limitar extraordinariamente la capacidad de acción futura de la CE, ya que era imposible prever en el Tratado todas las vicisitudes socioeconómicas que podían irse produciendo a medida que avanzase la integración, circunstancias nuevas que exigiesen actuar en campos reservados hasta el momento a la soberanía de los Estados. Así pues, los autores del Tratado introdujeron para permitir la actuación de la CE en competencias no mencionadas expresamente en el Tratado una «cláusula de cierre» o «comodín» en el artículo 308 del Tratado CE (ahora art. 352 del TFUE): «Si es necesaria una acción de la Unión para realizar uno de los objetivos de los tratados, sin que éstos hayan previsto los poderes de acción requeridos al efecto, el Consejo, decidiendo por unanimidad a partir de una proposición de la Comisión y después de la aprobación del Parlamento, tomará las disposiciones apropiadas.»

Este artículo ha permitido a los Estados miembros conceder a la Unión una ampliación de competencias sin tener que reformar continuamente los tratados. Esta ampliación se hizo necesaria sobre todo a partir de la década de los setenta, ya que los problemas industriales y regionales derivados de la crisis económica exigían una intervención más directa de los poderes públicos y una coordinación de los criterios a aplicar para no crear distorsiones a la recién inaugurada Unión Aduanera. Así fue como, en la Cumbre de París de 1972, se determinó políticamente la incorporación «extraoficial» de la política regional, la política industrial y tecnológica, la política de medio ambiente y la política social 9). Solamente con el Acta Única (1986), estas políticas pasaron a estar atribuidas oficialmente a la Comunidad, al reformarse por vez primera de forma sustancial el Tratado de Roma. El Tratado de Maastricht, a su vez, ha ampliado aún más el abanico de competencias atribuidas, en su mayoría compartidas y, sobre todo, complementarias.

El Tratado de Lisboa mantiene este mecanismo del artículo 352, denominado ahora «cláusula de https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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flexibilidad» pero impone dos limitaciones: a) para permitir la acción de la Unión se requerirá la previa autorización del Parlamento Europeo (antes bastaba la simple consulta), y b) nunca podrá utilizarse este

mecanismo para adoptar medidas de armonización cuando así se prohíba en otros artículos de los Tratados. 2.3. FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO Dentro de la clasificación tradicional de las fuentes de cualquier ordenamiento jurídico –ley, costumbre y principios generales del Derecho–, lo más relevante es el análisis de lo que constituye la «ley» en el ordenamiento de la Unión Europea, ya que la costumbre no existe en el ámbito comunitario. Los principios generales , sobre todo los que se derivan de los propios fines de la integración económica (véase cuadro 2), han desempeñado también una misión esencial en la construcción europea, al hacer posible unas interpretaciones extensivas de las normas comunitarias, consolidando la fuerza vinculante de las mismas y por tanto la «supranacionalidad normativa». Al igual que sucede en cualquier ordenamiento nacional, existe una jerarquía normativa entre las diferentes disposiciones que emanan de la Unión Europea, estableciéndose la distinción fundamental entre el Derecho originario o constitutivo (los tratados y sus modificaciones), el cual se encuentra en la cúspide del sistema, con un rango equivalente al que pueda tener la constitución dentro de un ordenamiento nacional, y el Derecho derivado, integrado por la legislación que se va introduciendo día a día en ejercicio de las competencias atribuidas a la Unión, siempre a partir de y subordinado a los tratados constitutivos. Al margen de este cuerpo normativo central existen una serie de fuentes complementarias y no obligatorias, que se detallan en el cuadro 2, el cual resume la clasificación de las normas de la UE. 2.3.1. Derecho originario o constitutivo

Está constituido por los tratados fundacionales 10), es decir, los Tratados de Roma para la CE, denominado ahora TFUE, y el EURATOM, más las modificaciones que con el tiempo se han ido introduciendo en los mismos (véanse en el cuadro 2 los «tratados modificativos y complementarios») y el Tratado de la Unión Europea, creado por el Tratado de Maastricht (1992) y reformado por el Tratado de Lisboa (2007). También tienen el rango máximo, y, por tanto, se incluyen dentro del Derecho originario, todos los tratados de adhesión de nuevos países miembros que se han ido firmando, correspondientes a las seis ampliaciones que se han producido hasta la fecha (2013), así como el Tratado de Ámsterdam (1997), el Tratado de Niza (2001) y el Tratado de Lisboa (2007). No obstante, el proyecto de Tratado de Constitución Europea (2004), suponía un punto y aparte en la estructuración del Derecho originario; en efecto, si hubiese entrado en vigor, todos los tratados constitutivos y modificativos hubiesen quedado anulados (excepto el Tratado EURATOM), ya que su contenido se hubiese incorporado, sin verse desnaturalizado, en la Constitución. Por lo tanto, en la cúspide del sistema de fuentes hubiese estado únicamente la Constitución 11), integrando así en un único cuerpo jurídico las diversas y complejas reformas y retoques a los tratados fundacionales que se han ido produciendo. Desafortunadamente, el abandono del proyecto de Constitución y su sustitución por el Tratado de Lisboa ha impedido esta necesaria simplificación del derecho originario. En efecto, el Tratado de Lisboa, en su contenido, incorpora la mayoría de los cambios e innovaciones que aportaba el fallido proyecto de Constitución, p ero, en la forma, es un tratado modificativo como los demás, que no anula los tratados preexistentes , por lo que se mantiene la complejidad del sistema de fuentes.

- La extinción de la CECA (al cumplirse los cincuenta años de su entrada en vigor, tal y como estaba previsto) ha supuesto la caducidad automática del Tratado CECA y de todo su derecho derivado. No obstante, la CECA ha desempeñado un papel crucial en la construcción europea, al ser la primera experiencia de integración supranacional culminada con éxito, la cual ha servido de modelo para el diseño de la arquitectura institucional de la Comunidad Europea, basada en la bicefalia representada por la Comisión (defensora del «interés comunitario») y el Consejo (representante de los intereses de los Estados miembros) . No obstante el modelo institucional

CECA se caracterizaba por unas mayores dosis de «supranacionalidad» que el modelo CEEURATOM, ya que, en el momento de creación de la CECA, los Estados fundadores realizaron una amplia atribución de competencias a la comunidad naciente, dando poderes decisorios reales a aquellas instituciones que representan al interés común (la «Alta Autoridad», equivalente de la actual Comisión), y minimizando el protagonismo de los Estados miembros en la toma de decisiones (el Consejo de Ministros CECA solamente tenía un poder consultivo). Este modelo en principio tan supranacional, consentido por los Estados al tratarse de una integración meramente sectorial, era difícilmente extrapolable a una integración general como era la Comunidad Económica Europea, https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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dadas las reticencias de los Estados a renunciar drástica y definitivamente al ejercicio de su propia soberanía en una amplia gama de competencias. Ello explica que el modelo CE-EURATOM, aun otorgando amplios poderes a la Comisión, reserve el poder decisorio al Consejo de Ministros, órgano máximo de expresión de los intereses estatales, lo que ha hecho más difícil alcanzar un verdadero supranacionalismo en la toma de decisiones. - El Tratado de Roma (TFUE en lo sucesivo) así como el TUE tratados-marco ( a diferencia del Tratado CECA, que era un tratado-ley en el que se detallaba con mucha concreción la regulación del sector siderúrgico) ya que, al instaurar una Unión que aspira a una integración económica general, es inviable entrar en el Tratado a regular detalladamente las materias en las que tiene competencia. Por tanto, la UE, para ejercer las competencias que el Tratado le atribuye y dotar de contenido real a la integración, debe primero desarrollar legislativamente el Tratado mediante las normas de Derecho derivado, y solamente en un segundo momento pasar a la fase de ejecución. Así pues, los tratados el Tratado CE contienen únicamente los principios y objetivos fundamentales de la Comunidad Europea (véase capítulo 1), reservando el resto de su atención a la creación del sistema institucional y jurídico encargado de llevar a cabo la construcción europea, es decir, al establecimiento de las «reglas del juego». No obstante, la jurisprudencia ha demostrado en reiteradas ocasiones que, a pesar de ser éstos tratados-marco, contienen ciertas disposiciones tales como aquellas que se refieren a los principios básicos del Mercado Común, que tienen efecto directo por sí mismas , sin necesidad de un desarrollo legislativo posterior. Así sucede, por ejemplo, con la prohibición de los derechos de aduana (art. 30 del Tratado TFUE). CUADRO 2.– Fuentes del Derecho de la Unión Europea TRATADOS CONSTITUTIVOS

TRATADOS MODIFICA COMPLEMENTA –Convenio relativo instituciones comune 3-57). – Tratado de fus ejecutivos (Bruselas,

CE. Tratado de Roma de 25-357*. Ahora Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)

DERECHO ORIGINARIO

CEEA (Euratom). Tratado de Roma de 25-3-57. UNIÓN EUROPEA. Tratado de Maastricht de 7-2-92 (TUE).

– Tratados modif ciertas disposicione y presupuestarias ( 22-4-70 y Bruselas, 2 – Tratados de a nuevos Estados (Bruselas, 22-1-72; 79; Lisboa, 12-6-8 31-3-94 y Atenas, 16 – Acta única (17-2-86 – Tratado de Amst 97). – Tratado de Niza (26

FUENTES OBLIGATORIAS

– Tratado de Lisboa ( – Reglamento: Destinado a todos los Estados miembros; o todos sus elementos; directamente aplicable e invocable; entr día de su publicación en el DOCE o a los veinte días (Vacatio acto legislativo.

DERECHO DERIVADO

– Directiva: Destinada a todos o algunos de los Estado impone una obligación de resultado; los Estados miembros determinado plazo; algunas disposiciones pueden tener efect un acto legislativo. – Decisión: Destinada a uno o varios Estados miembros o a personas físicas o jurídicas; pueden tener efecto direc

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legislativo. Es obligatorio en todos sus elementos pero, a d reglamento, no tiene alcance general.

FUENTES NO OBLIGATORIAS

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido, entre siguientes principios: proporcionalidad, equilibrio institucional, pr comunitaria, no discriminación.

JURISPRUDENCIA

La doctrina expresada por el Tribunal en sus sentencias, pese a obligatoriedad formal, posee una obligatoriedad moral en cuanto a interpretar el Derecho comunitario.

DERECHO DERIVADO

– Recomendación: Invitación de las instituciones comuni Estados miembros para que actúen en una determinada materi – Dictamen: Expresión de una opinión de una institución so materia o proposición normativa.

* El TCE, a partir de 2009, se denomina TFUE, Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. Nota: No se han incluido los actos convencionales y otras fuentes no obligatorias.

- Los tratados fundacionales, son la expresión de una misma filosofía y estrategia para acometer la construcción europea: aquella basada en el principio de realización progresiva de la integración , a partir del triunfo de las tesis funcionalistas frente a las federalistas. En efecto, al inicio de la constitución europea, existía un elevado grado de consenso entre los europeístas acerca de la finalidad última de la integración europea, que no es otra sino la unión económica y política. Sin embargo, discrepaban respecto al procedimiento a seguir para llevarla a cabo. Los federalistas propugnaban crear cuanto antes una unión política, integrada por Estados federados sometidos a un poder supranacional soberano, de manera que una vez creada esta superestructura política y jurídica, la integración económica se iría produciendo posteriormente, ya dentro de un marco unificado políticamente 12). Frente a los federalistas, los funcionalistas , más pragmáticos, sostenían que la unión política, aunque era el fin indiscutible a largo plazo, solamente se conseguiría si previamente se integraban progresivamente las respectivas economías, de manera que las interacciones e interdependencias económicas que se fuesen generando entre los Estados, llevarían de forma natural al surgimiento de la necesidad de la integración política (efecto «bola de nieve») 13). El Tratado de Roma está plenamente imbuido de este espíritu funcionalista en sus objetivos y medios integradores, ya que, aunque crea una sólida estructura institucional dotada de una clara supranacionalidad (de ahí que sea integración y no mera cooperación), en ningún momento se aborda la Unión Política como tal. Habrían de pasar más de treinta años para que el Tratado de Maastricht introdujese por primera vez en los tratados fundacionales el concepto de Unión Política, sin que en ningún caso se trate de un hecho consumado, sino de un fin a perseguir. 2.3.2. Derecho derivado

En el cuadro 2 se recogen los principales tipos de normas que establecen por los tratados para permitir a las instituciones que ejerzan la función normativa en aquellas competencias que les han sido atribuidas. Se utiliza el adjetivo «derivado» en un doble sentido: a) para indicar su función, el desarrollo de los objetivos de los tratados 14), y b) para reflejar la posición de subordinación total de dichas normas respecto a los tratados constitutivos. En efecto, en expresión acuñada por la jurisprudencia, los tratados son «el fundamento, el marco y los límites del poder normativo de las instituciones». Existen notables diferencias entre la estructura normativa europea y los tipos de normas vigentes en cualquier Estado de Derecho. – En efecto, la denominación «ley» no existe como tal en el Derecho derivado comunitario. Es el reglamento la norma que más se parece por sus características al concepto habitual de ley, si bien en el ordenamiento europeo existen también reglamentos de menor rango, de carácter ejecutivo, que se asemejan más al concepto de reglamento que habitualmente se utiliza en el Derecho interno. El reglamento tiene las características propias de la ley, y por tanto, es una norma de alcance general (eficacia erga omnes) . Es obligatorio en todos sus elementos y en todos los Estados miembros y, dado que es la expresión máxima de la potestad normativa de las instituciones , posee las dos cualidades del Derecho comunitario que permiten alcanzar la máxima eficacia y fuerza vinculante a una norma: la aplicabilidad directa y el efecto directo. El reglamento, tiene aplicabilidad directa porque entra en vigor y, por tanto, entra a formar parte de los https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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ordenamientos jurídicos nacionales, simplemente con su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea (en la fecha que el propio reglamento fije o a los veinte días de su publicación, respetando la vacatio legis) . Desde ese momento, genera derechos y obligaciones para los Estados, sus órganos y para los particulares exactamente igual como lo hace cualquier ley nacional, sin que sea necesario que los Estados miembros realicen ninguna incorporación expresa ni transformación del mismo para que se integre en los respectivos ordenamientos nacionales. Por el contrario, una norma no tiene aplicabilidad directa cuando para su entrada en vigor y plena operatividad en cada Estado miembro no es suficiente con esa publicación en el DOCE , sino que cada Estado debe incorporarla expresamente en su ordenamiento jurídico, promulgando una norma interna que desarrolle y concrete la comunitaria o, al menos, publicando la norma comunitaria en su respectivo diario oficial (el BOE en el caso español). Se trata, por consiguiente, de una distinción que atiende exclusivamente a los requisitos formales que una norma debe seguir para desplegar toda su eficacia dentro de cada Estado miembro. El efecto directo de una norma, y, por tanto, la posibilidad de ser invocada y aplicada a un caso concreto ante los jueces nacionales, ya no depende exclusivamente de requisitos formales, sino también del contenido de la norma, de su grado de concreción. De este modo, una norma solamente tendrá efecto directo si está redactada con el suficiente grado de concreción como para hacer posible su aplicación en un caso concreto . Por ejemplo, la jurisprudencia ha reconocido que tienen efecto directo determinados artículos de los tratados constitutivos, dado que por su elevado grado de concreción son directamente aplicables al caso concreto sin necesidad de un desarrollo legislativo posterior. Los reglamentos, dado que obligan en todos sus elementos, delimitan con precisión los supuestos a cubrir, por lo que gozan de efecto directo, tanto vertical (frente al Estado u organismos públicos) como horizontal (entre particulares). – La directiva es otro instrumento normativo de la UE de carácter obligatorio, sin equivalente exacto con las normas de Derecho interno de cualquier Estado, ya que presenta ciertas peculiaridades que la distinguen de los reglamentos y, por tanto, del concepto de ley. Obliga a todo Estado miembro destinatario de la misma respecto a los fines que la directiva se propone alcanzar, estableciendo las directrices generales, pero, a diferencia del reglamento, deja libertad a los Estados para que concreten la forma y los medios más adecuados para cumplir dichos fines (e incluso a las regiones o comunidades autónomas que tengan competencias transferidas en materias reguladas por la directiva). La directiva, a diferencia del reglamento, no tiene, en general, aplicabilidad directa, ya que aunque se publique en el DOCE , no se integra en el ordenamiento jurídico interno hasta que el Estado desarrolle y concrete dicha directiva mediante una norma interna, es decir, hasta que se produzca la transposición de la directiva al derecho interno. Dado que la directiva tradicional no es lo suficientemente concreta, no podrá, por tanto, tener efecto directo, con la consiguiente imposibilidad de los particulares de invocarla ante el juez nacional en contra de una norma interna. No obstante, la acción jurisprudencial ha ido reconociendo el efecto directo a algunas directivas que, pese a no haber sido todavía incorporadas por el Estado miembro al ordenamiento jurídico interno, son, por su contenido, lo suficientemente concretas como para ser aplicadas en un caso específico que se esté planteando ante el juez nacional 15). En efecto, en principio, para que una norma comunitaria despliegue su efecto directo y sea invocada por un particular es necesario que previamente esté en vigor, sea porque se haya publicado en el DOCE (cuando se trata de una norma que posee aplicabilidad directa), sea porque el Estado la haya incorporado expresamente a su ordenamiento jurídico (cuando es una norma que carece de ella). El problema se ha planteado con crudeza en la discusión del posible efecto directo de las directivas, cuando éstas no han sido todavía desarrolladas por el Estado (que dispone de un plazo para transponerlas bajo la supervisión de la Comisión). En un caso así, un particular interesado en la aplicación de dicha directiva se encontraría indefenso ante el Estado puesto que, al no haber éste incorporado todavía la directiva, no podría surtir efecto directo ni, por tanto, ser invocada en el caso concreto. El Tribunal de Justicia de la UE estableció que, en estos casos, siempre que la directiva sea lo suficientemente concreta, detallando no solamente los fines, sino también los medios e instrumentos para alcanzarlos, la directiva tendrá efecto directo y se aplicará al caso concreto 16). Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia solamente acepta el efecto vertical de la directiva (invocar la aplicación de la directiva frente al Estado o entes públicos) nunca el horizontal, por lo que un particular nunca podrá ejercer derechos frente a otro particular que emanen de una directiva todavía no incorporada al derecho interno. Este reconocimiento, aunque limitado, del efecto directo de las directivas, ha sido de gran importancia práctica ya que, con el tiempo, las directivas han ido volviéndose cada vez más detalladas y concretas, muchas veces por regular cuestiones de carácter técnico (normas armonizadoras, por ejemplo), por lo que cumplen el requisito para producir efecto directo: y se acercan cada vez más a los reglamentos. Por esta razón, la Comisión y el Parlamento han presionado, para que se reforme el sistema de normas, acercando https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 10/27

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el reglamento y la directiva al concepto de ley, y relegando el término «reglamento» a su acepción habitual, es decir, mera disposición ejecutiva de una ley. El proyecto de Tratado de Constitución introducía por fin estos cambios, al introducir los conceptos de «ley europea» y «ley marco europea», que sustituían a los actuales Reglamento y Directiva. El Tratado de Lisboa, sin embargo, no incorpora estas propuestas, por lo que sigue vigente el sistema tradicional. – La decisión , por último, es un acto que, aunque pertenece a las fuentes obligatorias, solamente obliga a los destinatarios, sea un Estado miembro o un particular, a los cuales se les notifica. No es, por tanto, un verdadero acto legislativo, sino un acto individual. Se parece a un reglamento en que, a diferencia de la directiva, obliga en todos sus elementos (fines y medios), pero se separa diametralmente del mismo por la ausencia de ese alcance universal típico del reglamento. Junto a las fuentes obligatorias, los tratados, establecen dos fuentes no obligatorias: la recomendación y el dictamen u opinión (el «avis») . La recomendación se refiere a cuestiones de carácter general, por ejemplo, dar directrices a los Estados sobre armonización de legislaciones, aunque meramente orientativas, a diferencia de las directivas. El dictamen u opinión expresa un punto de vista de una institución u organismo comunitario (Comisión, Parlamento, Comité Económico y Social, Comité de las Regiones) sobre un asunto o propuesta específicos y, aunque no es vinculante, puede generar indirectamente efectos jurídicos: por ejemplo, un reglamento puede ser anulado si en su proceso de elaboración no se ha pedido opinión al Parlamento cuando era preceptivo cumplir ese trámite.

3. LAS INST ITUCIONES DE LA UNIÓN 3.1. DIVISIÓN DE PODERES Los tratados fundacionales diseñaron, para llevar a cabo la integración europea, un completo sistema institucional integrado por cuatro instituciones: la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de Justicia. El Tratado de Maastricht añadió y el Tribunal de Cuentas, con el fin de reforzar los principios de transparencia y control del gasto público. Por su parte, el Tratado de Lisboa convierte en institución al Consejo Europeo, máxima instancia de representación de los intereses de los Estados miembros que, hasta 2009, carecía de dicho estatus. También el Banco Central Europeo tiene rango de institución. El esquema institucional de la Unión se completa con una serie de comités y órganos, algunos de los cuales (comités de gestión 17), COREPER 18)) realizan una importante labor facilitando las relaciones interinstitucionales y de éstas con los Estados miembros, mientras que otros (el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones) desempeñan funciones consultivas de apoyo a la toma de decisiones. Para entender adecuadamente el funcionamiento institucional es necesario tener presente que, en la división de poderes, la Unión Europea muestra una vez más su na turaleza especial respecto a la división de poderes tradicional de cualquier Estado . A diferencia de la división de Montesquieu, que asigna cada uno de los tres poderes a una institución diferente (poder legislativo al Parlamento, ejecutivo al Gobierno, judicial a los tribunales de Justicia), en la Unión Europea es imposible establecer esta correspondencia biunívoca, ya que, por un lado, una misma función es compartida por más de una institución (por ejemplo, en la función legislativa intervienen la Comisión, el Consejo y el Parlamento), mientras que, por otro lado, existen más instituciones que funciones: el equivalente al «gobierno» aparece desdoblado en dos instituciones (Comisión y Consejo), reflejando la dualidad que impregna todo el proceso de toma de decisiones y de ejecución de las normas, fruto de la tensión entre, por un lado, el poder «supranacional», integrador, representado por la Comisión y, por otro, los intereses de cada uno de los Estados miembros, representados en el Consejo y en el Consejo Europeo. – Aparte del carácter bicéfalo del «gobierno europeo», la diferencia más llamativa respecto a la estructura institucional de cualquier Estado consolidado estriba en el escaso protagonismo que, hasta fechas recientes, ha tenido el Parlamento Europeo (PE) en la función legislativa , que es la propia de toda asamblea que, como el PE desde 1979, está formada por representantes elegidos por sufragio directo, siendo, por tanto, la institución que goza de mayor «legitimidad democrática». La función normativa recaía en su mayor parte en el Consejo. No obstante, el PE ha ido adquiriendo una creciente presencia en el proceso legislativo, primero en materia presupuestaria y, con la aprobación del Acta Única y del Tratado de Maastricht, en otras materias, gracias a la creación de los procedimientos de cooperación 19) y codecisión respectivamente, así como al decisivo refuerzo de la codecisión que han supuesto el Tratado de Ámsterdam, el Tratado de Niza y, sobre todo, el Tratado de Lisboa, el cual «normaliza» la participación del Parlamento al convertir la codecisión en el «procedimiento legislativo ordinario». Así pues, actualmente, la función legislativa se ejercer de forma compartida entre el Consejo y el Parlamento https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 11/27

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Europeo. Por su parte, la Comisión desempeña una función importante en dicho proceso legislativo, ya que goza del monopolio de iniciativa legislativa , es decir, sólo ella tiene el poder de proposición de las normas que luego serán aprobadas por el Consejo («la Comisión propone y el Consejo dispone») e incluso tiene poder decisorio propio en materias tales como la política de la competencia. El Tratado de Lisboa mantiene el monopolio de iniciativa de la Comisión, prerrogativa necesaria para garantizar el equilibrio institucional y el buen funcionamiento del «método comunitario» ideado por los fundadores de la Comunidad Europea. La función ejecutiva la desempeña principalmente la Comisión, pero al igual que sucede con la legislativa, en ella intervienen también otras instancias: el Consejo participa en dicha función, al promulgar en ocasiones reglamentos ejecutivos. Junto con la Comisión, los grandes protagonistas de la ejecución y aplicación del ordenamiento comunitario son las propias Administraciones de los Estados miembros, obligadas igualmente a la ejecución de las normas europeas (véase el art. 4 del TUE). Dicha función la comparten con la administración europea debiendo guiarse siempre por el principio de subsidiariedad 20). La función judicial , destinada al control de la conformidad con el derecho comunitario de los actos y normas que emanan de las instituciones y Estados miembros, así como a la interpretación del ordenamiento jurídico europeo, corresponde al Tribunal de Justicia de la UE, pero también, y ésta es una gran diferencia con cualquier organización internacional, a los jueces nacionales, los cuales, en virtud de la primacía y el efecto directo, están obligados a aplicar el Derecho europeo en el caso concreto, con el fin de que éste despliegue toda su eficacia, garantizando la fuerza vinculante del mismo. 3.2. CARACTERÍSTICAS Y COMPETENCIAS DE LAS INSTITUCIONES: LA COMISIÓN, EL CONSEJO, EL CONSEJO EUROPEO, EL PARLAMENTO, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y EL TRIBUNAL DE CUENTAS 3.2.1. La Comisión

La Comisión es el órgano administrativo de la Unión y detenta el poder ejecutivo. En ella, a diferencia del Consejo, prima el interés comunitario. En efecto, es la encargada de conservar, guardar y hacer respetar los tratados, de manera que en ella prevalece la «supranacionalidad» frente a la cooperación intergubernamental por lo que, en gran medida, es el «motor» del proceso de integración. En su más alto

nivel, la Comisión es un órgano colegiado, el Colegio de Comisarios, integrado por 27 miembros, uno por cada Estado 21). El Tratado de Lisboa prevé que a partir de 2014, el Colegio lo compondrán un número de miembros correspondientes a las dos terceras partes del número de Estados miembros, elegidos con un sistema rotatorio igualitario entre ellos. Con el fin de garantizar la defensa del interés supranacional, la Comisión es completamente independiente de los Estados miembros. Para conseguir dicha independencia, los comisarios, a pesar de que son nombrados por sus respectivos gobiernos, deben actuar en interés común, de manera que sus gobiernos no pueden hacerlos dimitir y, a su vez, la Comisión podría cesar a un comisario que, con su actuación, incumpliese dicha independencia. Por otro lado, el Tratado de Niza y el de Lisboa han reforzado los poderes del Presidente de la Comisión: es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada (y ya no por consenso de los Estados miembros como hasta 2004) y es ratificado por el Parlamento; es él quien reparte las carteras entre los comisarios y puede exigir la dimisión individual de uno de ellos. Asimismo, para aumentar la legitimidad democrática de la Comisión, se ha ido otorgando más participación del Parlamento en la elección de sus miembros: tiene derecho de veto en la elección del Presidente, ecamina a cada uno de los comisarios y los aprueba o rechaza en bloque; ahora bien, los gobiernos, a través del Consejo Europeo, siguen manteniendo el poder esencial de proponer a los candidatos 22). Por lo tanto, la Comisión está todavía lejos de convertirse un auténtico gobierno europeo elegido por el Parlamento en función de los resultados electorales. Funciones:

El Tratado de la UE (art. 17) otorgaba y otorga grandes poderes a la Comisión, los cuales la convierten en: 1) guardiana de los tratados, 2) órgano de iniciativa legislativa, 3) órgano de ejecución y gestión, y 4) negociadora de los acuerdos externos de la Unión. 1) Poder de control y vigilancia del cumplimiento de los tratados . Como guardiana de la Unión, previene las infracciones y las persigue cuando se han cometido, para lo cual puede: a) recurrir ante el Tribunal de https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 12/27

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Justicia , denunciando al Estado incumplidor de una norma europea, si éste persiste en ignorar las

advertencias que, previamente, la Comisión le habrá dirigido (procedimiento de infracción del art. 258 TFUE). b) Imponer sanciones directamente , sin necesidad de interponer recurso ante el Tribunal, cuando el Tratado así se lo autoriza (por ejemplo, en política de la competencia). c) Exigir información a los Estados o empresas, que no podrán negarse a suministrarla. Estas potestades otorgan a la Comisión una notable autoridad, que ha ejercido en numerosas ocasiones, siendo causas frecuentes el incumplimiento por parte de los Estados de las normas relativas a la libre circulación, y así como los retrasos en la transposición de las directivas referentes a la aproximación de legislaciones y la construcción del mercado interior (véase capítulo 7). 2) Poder de iniciativa legisla tiva . Aunque el poder de decisión lo tiene, en la mayor parte de ocasiones, el Consejo de Ministros y el Parlamento, la Comisión también está presente en la función normativa, ya que goza de quasi monopolio de iniciativa legislativa. a) Participa en el proceso legislativo mediante la redacción de proposiciones que, una vez aprobadas en el Colegio de Comisarios, se envían al Consejo para su discusión y eventual promulgación. Ésta es la principal intervención de la Comisión en el proceso legislativo, indispensable ya que el Consejo no puede legislar, salvo excepciones, si no tiene previamente una proposición de la Comisión. Además, durante el procedimiento de decisión en el Consejo, la Comisión puede en todo momento introducir modificaciones en su proposición inicial. El Consejo, a su vez, solamente puede modificar la proposición, en contra de la opinión de la Comisión, por unanimidad. b) No obstante, la Comisión comparte su poder de iniciativa con el Consejo en las materias del antiguo segundo iniciativa en las materias del antiguo segundo y tercer pilar de la Unión (PESC y JAI), así como en el ámbito de la Unión Económica y Monetaria (UEM) 23). 3) Poder ejecutivo. La Comisión constituye el órgano de ejecución del presupuesto y de gestión y aplicación de las normas y programas europeos, para lo cual dispone de: a) una compleja estructura administrativa , en cuya cúspide se encuentra el Colegio de Comisarios (los «ministros» europeos), organizada en Direcciones Generales, cada una de ellas encargada de una o varias competencias atribuidas a la Unión, y b) la potestad, concedida por los tratados y ampliada por autorización del Consejo, de dictar disposiciones y reglamentos ejecutivos encaminados a la aplicación de la legislación europea. Además, puede aplicar directamente normas al caso concreto, afectando a gobiernos o empresas específicos en materias propias de la antigua CECA (sector siderúrgico), así como en reglas de la competencia (por ejemplo, el control de las ayudas públicas). El Consejo ha ampliado dichos poderes ejecutivos de la Comisión a la política agraria, pesca, política comercial, medio ambiente, normas técnicas, mercado interior y otras. La Comisión, cuando ejecuta actos del Consejo, pide opinión a comités compuestos por representantes gubernamentales (los comités de gestión y los comités de reglamentación) . Este sistema, denominado «comitología», facilita la colaboración de las administraciones nacionales con la Comisión, colaboración que es indispensable para la correcta ejecución de las políticas de la Unión. El Tratado de Lisboa ha reforzado las competencias ejecutivas de la Comisión, que ya no necesita recibirlas por delegación del Consejo. Por otra parte, la Comisión es responsable de la administración del presupuesto comunitario y, en particular, de los fondos comunitarios (por ejejmplo, del FEDER, Fondo Social Europeo, Fondo de Cohesión). Además, el aumento de competencias de la Unión en áreas heterogéneas unido a la limitación de los recursos internos de la Comisión ha llevado a ésta a externalizar algunas de sus funciones mediante la creación de Agencias Europeas, independientes de la Comisión, que gestionan áreas específicas (por ejemplo, la Agencia Europea del Medio Ambiente). 4) Poder de negociación. La Unión Europea, por estar dotada de personalidad jurídica está facultada, para negociar acuerdos y tratados internacionales, no solamente en materia de política comercial (acuerdos bilaterales y multilaterales), sino también, en política de tipo de cambio, investigación y desarrollo, medio ambiente y cooperación al desarrollo. En general, puede negociar sobre todos los aspectos externos de las políticas comunes. Tradicionalmente la Comisión ha sido la encargada de representar a la Comunidad en las negociaciones de estos acuerdos internacionales, que pueden involucrar a países terceros, a uno o varios países miembros o a organizaciones internacionales. La representación internacional de la Unión Europea la ostentaba, sin embargo, la Presidencia del Consejo. Este reparto de las funciones de representación exterior entre el Consejo y la Comisión ha sido fuente de frecuentes fricciones entre ambas instituciones, por lo que el Tratado de Lisboa racionaliza y consolida la política exterior de la Unión. Para ello crea el Servicio europeo para la acción exterior 24), así como la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad, el cual coordina y aglutina todas las competencias exteriores de la Unión, presidiendo dicho Servicio exterior y situándose a caballo entre ambas instituciones, ya que es al mismo tiempo vicepresidente de la Comisión y presidente del Consejo de Asuntos Exteriores. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 13/27

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Del análisis de las funciones atribuidas a la Comisión se desprende la elevada concentración de poderes que ha ido acumulando dicha institución, lo que ha llevado a una tendencia a la limitación de los mismos. La disminución del poder de la Comisión, que conlleva una disminución del supranacionalismo en la toma de decisiones, obedece al menos a dos motivaciones: 1) Falta de representatividad democrática, ya que sus miembros no son elegidos directamente como lo son los parlamentarios europeos. Este problema se intenta paliar dando al Parlamento un protagonismo creciente en el nombramiento de sus miembros y en el control de las actuaciones de la Comisión. 2) La construcción europea, y la gestión de la Unión Económica y Monetaria, requieren medidas de «integración positiva» que comprometen la soberanía de los Estados, por lo que éstos son reacios a dejar tanta iniciativa a la Comisión y prefieren que el Consejo Europeo, máximo organismo intergubernamental, se convierta en el verdadero motor de la iniciativa política de la Unión. En este sentido, el proceso de reforma institucional que ha culminado en el Tratado de Lisboa , ha optado por una solución continuista, consistente en mantener el monopolio de iniciativa legislativa de la Comisión pero sin darle más peso en la arquitectura institucional; de este modo, lejos de convertirse en el embrión de un futuro gobierno europeo, la Comisión cede la iniciativa política al Consejo y al Consejo Europeo, que son las dos instituciones que salen más reforzadas tras la reforma. Se confirma así su pérdida de protagonismo en beneficio de una concepción más intergubernamental de la construcción europea. 3.2.2. El Consejo

– Composición: El Consejo es un órgano colegiado formado por los representantes de los gobiernos de cada uno de los Estados miembros. Dichos miembros habrán de tener rango ministerial y estar facultados para comprometer al gobierno del Estado al que representen. A diferencia de la Comisión, el Consejo es un órgano que defiende los intereses de los Estados miembros. También se diferencia de ella en que no es un órgano fijo, sino que sus representantes varían en función del tema a debatir, dando lugar a distintas «formaciones del Consejo», las cuales, según el Tratado de Lisboa, se clasifican en: a) Consejo de Asuntos Generales, que prepara las sesiones del Consejo Europeo, b) el Consejo de Asuntos Exteriores, el cual, a diferencia de las formaciones restantes (que tienen presidentes rotatorios) cuenta con un presidente permanente: el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de seguridad, y c) el resto de formaciones, tales como las reuniones de los ministros de agricultura, transporte, economía y finanzas –«ECOFIN»–, hasta un total de diez formaciones distintas. La Presidencia del Consejo va rotando por países a intervalos de seis meses, de manera que los ministros del país que detente la presidencia en ese momento son los encargados de convocar y presidir los Consejos correspondientes, lo que les lleva a ejercer una importante función mediadora en las negociaciones interestatales 25). – Funciones: La función principal del Consejo es la legislativa, que ejerce, en la mayoría de casos, en codecisión con el Parlamento. También se encarga de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y tiene poderes de representación. Asimismo, es responsable de la política exterior y de seguridad común (PESC), desarrollando las líneas estratégicas decididas por el Consejo Europeo. Por último, concluye acuerdos internacionales en nombre de la UE y adopta, junto con el Parlamento, el presupuesto de la UE. El Tratado de Lisboa establece que el Consejo ejercerá juntamente con el Parlamento la función legislativa y la función presupuestaria, así como la formulación y coordinación de políticas; así pues, la principal innovación es que ya no se contempla la función ejecutiva del Consejo, ya que ésta se reserva para la Comisión (salvo en casos justificados y en el ámbito de la PESC). En el cumplimiento de su función legislativa, el Consejo recibe la importante ayuda del COREPER (Comité de Representantes Permanentes), el cual no es una institución, sino un órgano de carácter exclusivamente técnico, el cual asume buena parte de las discusiones interestatales a partir de las proposiciones de normas que envía la Comisión para su aprobación en el Consejo. Actúa, por tanto, de filtro, reservándose al Consejo la discusión de aquellas proposiciones de la Comisión sobre las que no se haya llegado a un acuerdo en el seno del COREPER. Este órgano, al igual que el Consejo, representa los intereses estatales, ya que está integrado, en su más alto nivel, por los miembros de la embajada de cada país ante la Unión Europea, mientras que los subcomités, donde en realidad se llevan a cabo la mayor parte de las negociaciones, están integrados por técnicos expertos en la materia a debatir enviados por las respectivas administraciones nacionales. De este modo, cualquier proposición normativa procedente de la Comisión se discute primero en el COREPER. Si se llega a un acuerdo, la proposición pasa a la lista A, de manera que el Consejo se limitará a firmar y promulgar la norma, sin entrar ya en discusión. En caso contrario, la proposición pasa a la lista B, dedicándose los ministros a discutir dichas propuestas en https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 14/27

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Consejo. En la práctica, por lo tanto, son escasas las ocasiones en las que se recurre a la votación por mayoría en el Consejo, ya que las posiciones han sido ya previamente acordadas en los estadios inferiores de negociación. – Reglas de votación: El hecho de que el Consejo represente los intereses nacionales no significa que no se deban alcanzar acuerdos que reflejen el interés común. Para que esto sea posible es fundamental que prevalezcan las reglas de votación por mayoría frente a la unanimidad , ya que, en este último caso, cualquier Estado podría impedir la aprobación de una norma que no fuese de su agrado, no pudiendo por tanto serle «impuesta» a su ordenamiento interno. La votación por unanimidad contradice, por consiguiente, la «supranacionalidad» en la toma de decisiones. El Tratado de Roma, impregnado de espíritu supranacional, estipulaba reglas de votación por mayoría para cuestiones como la política agraria, pero durante muchos años (hasta finales de la década de los ochenta) el Consejo funcionó exclusivamente con votaciones por unanimidad, ya que se aplicó el «compromiso de Luxemburgo», a pesar de ser solamente un compromiso político, con nula validez jurídica, al ir en contra de los tratados fundacionales. Tras el relanzamiento de la construcción europea con los proyectos de Mercado Interior (aprobación del Acta Única) y de Unión Económica y Monetaria (Tratado de Maastricht) se hizo imprescindible «reimplantar» las reglas de votación por mayoría con el fin de hacer avanzar dichos proyectos. La votación es, en realidad, por mayoría cualificada, ya que cada Estado dispone de un número diferente de votos, en función de su peso demográfico. El cuadro 3 presenta la distribución de votos vigente hasta el 1 de noviembre de 2014, con una Unión de 27 Estados. En efecto, con el Tratado de Niza, el sistema de toma de decisiones por mayoría cualificada se modificó a partir del 1 de noviembre de 2004, una vez consumada la primera parte de la ampliación a los países del Este (mayo de 2004). Se introdujo un sistema de doble mayoría, por el cual la mayoría cualificada se alcanza solamente cuando se den simultáneamente dos condiciones: a) la decisión a adoptar reúne un número de votos suficiente; este umbral de mayoría cualificada, con 27 miembros, es de 255 votos sobre 345, lo que representa el 73,91 por 100 de los votos, con una minoría de bloqueo de 91 votos, y b) la decisión recibe el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros (se pretende así evitar que un número reducido de grandes Estados imponga su voluntad en detrimento de los pequeños Estados) 26). No obstante el sistema de Niza no resulta plenamente satisfactorio, por lo cual el Tratado de Lisboa introduce cambios notables en el sistema de votación con el fin de mejorar el equilibrio entre los intereses de los grandes Estados, los medianos y los pequeños. Desde 2014 desaparece el reparto de votos por Estado y se establece un sistema de doble mayoría condicionada, donde se combina el criterio del número de Estados (que favorece a los países pequeños) con el criterio de población (que favorece a los grandes); así, la mayoría se alcanzará si votan a favor: a) el 55 por 100 de los miembros del Consejo, y b) dichos Estados miembros representan al menos un mínimo del 65 por 100 de la población de la Unión. Además, se establece que la minoría de bloqueo será al menos de 4 Estados, lo que constituye un contrapeso para evitar que, debido al requisito de población, los grandes Estados puedan bloquear fácilmente decisiones que interesan a la mayoría (de no existir este contrapeso, la alianza de 3 grandes Estados ya podría bloquear ya que ellos solos reúnen suficiente población para impedir que se consiga el 65 por 100 de población a favor) 27). En un principio las materias en las cuales debían decidirse según reglas de votación por mayoría eran escasas (política agrícola, política comercial, Mercado Interior). El Tratado de Maastricht y el de Niza extendieron la votación por mayoría a más ámbitos, si bien se exige todavía la unanimidad en numerosas

cuestiones aún «sensibles», por afectar a las políticas internas de los Estados. Asimismo se requiere unanimidad para la cooperación política y de seguridad y asuntos judiciales y políciales, dado que estos ámbitos de la Unión son de mera cooperación intergubernamental yn no de integración. Sin embargo, el Tratado de Lisboa ha reforzado considerablemente la toma de decisiones por mayoría: a) convierte a la votación por mayoría en la regla general, aplicable a todas las materias donde expresamente no se mencione la obligatoriedad de decidir por unanimidad; b) extiende la votación por mayoría a una veintena de nuevos artículos, a los que además se les aplicará el procedimiento de codecisión con el Parlamento (procedimiento legislativo ordinario), tales como las leyes que regulen la ayuda humanitaria, los servicios económicos de interés general o la posición del euro en el sistema monetario internacional, así como a algunos ámbitos de los actuales segundo y tercer pilar (aproximación del Derecho penal y cooperación judicial en materia penal); c) no obstante, se seguirá exigiendo unanimidad en algunos temas muy sensibles para algunos Estados (fiscalidad, armonización de la Seguridad Social o de especial relevancia para la Unión (financiación de la Unión –sistema de recursos

propios, marco financiero plurianual– y cuestiones institucionales –cláusula de flexibilidad del art. 308 CE–); y d) introduce la llamada «cláusula pasarela» , que permitirá, previa autorización unánime del Consejo Europeo, extender las reglas de mayoría a ámbitos todavía reservados a la unanimidad sin necesidad de modificar los Tratados (Tratado de funcionamiento de la Unión Europea –TFUE– y el Tratado https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 15/27

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de la Unión Europea –TUE–, ambos con el mismo rango legal). CUADRO 3.- Ponderación de votos en el Consejo (UE-27)

Alemania

Votos ponderados 29

Reino Unido

29

Francia

29

Italia

29

España

27

Polonia

27

Rumania

14

Países Bajos

13

Grecia

12

República checa

12

Bélgica

12

Hungría

12

Portugal

12

Suecia

10

Austria

10

Bulgaria

10

Eslovaquia

7

Dinamarca

7

Finlandia

7

Irlanda

7

Lituania

7

Letonia

4

Eslovenia

4

Estonia

4

Chipre

4

Luxemburgo

4

Malta

3

Total

345

Estado miembro

Mayoría cualificada 3.2.3. El Consejo Europeo

255

El Consejo Europeo es un órgano de carácter político, sin competencias legislativas, que no hay que confundir con el Consejo, ya que, aunque lleva reuniéndose desde los años setenta y ha sido reconocido oficialmente (el Acta Única ya lo mencionaba), nunca ha tenido rango de institución hasta la entrada en vigor el Tratado de Lisboa. Consiste en las reuniones o «cumbres» que, al menos cuatro veces al año, celebran los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, presididas por el Presidente del Consejo Europeo y con la participación del Presidente de la Comisión y del Alto Representante para asuntos exteriores y de seguridad. A pesar de que no participa de la división de poderes entre instituciones y, por tanto, no puede tomar decisiones jurídicamente obligatorias, el Consejo Europeo ha ido alcanzando un protagonismo creciente en la construcción europea, ya que, al ser el órgano que representa al máximo nivel los intereses de los Estados, define las orientaciones y prioridades políticas de la UE. En concreto, 1) es el foro de negociación política de las proposiciones legislativas que han quedado bloqueadas en el seno del Consejo; 2) ha ido asumiendo funciones de iniciativa política en detrimento de la Comisión, impulsando nuevos proyectos de profundización en la integración económica y política (por https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 16/27

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ejemplo, fue en la Cumbre de Madrid, celebrada en junio de 1989, donde los jefes de gobierno europeos dieron el mandato a las instituciones para construir la Unión Económica y Monetaria, y 3) el Tratado de la UE le otorga importantes funciones en materia de política exterior y de seguridad comunes (PESC), ya que el Consejo Europeo define los principios y los objetivos estratégicos de la acción exterior de la Unión, así como en materias de la Unión Económica y Monetaria 28). El Tratado de Lisboa confirma y aumenta el protagonismo del Consejo Europeo, que desde 1 de diciembre de 2009, tiene rango de institución. Se establece así una clara distinción respecto al Consejo, atribuyendo a cada una de estas instituciones unas labores y una composición bien diferenciadas. Por otra parte, mientras el Consejo sigue presidiéndose con un sistema de rotación, el Consejo Europeo cuenta con un Presidente estable, el cual, elegido para un período de dos años y medio (renovable una vez), garantizará la coherencia de los trabajos e incrementa la visibilidad del Consejo Europeo, lo que supone una importante novedad institucional. Se trata de una presidencia de la Unión eminentemente política, frente a la presidencia ejecutiva que ostenta el presidente de la Comisión. El Presidente del Consejo Europeo preside y dinamiza los trabajos, en colaboración con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos preparatorios del Consejo de Asuntos Generales. Debe facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo, y, al término de cada reunión, presenta un informe al Parlamento Europeo. Además, asumirá la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad. Por último, el Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer paralelamente un mandato nacional. Queda excluido, por tanto, que un Jefe de Gobierno de un Estado miembro en ejercicio presida el Consejo Europeo, como ocurría anteriormente. No obstante, no se excluye que el Presidente del Consejo Europeo pueda ejercer al mismo tiempo un mandato en el seno de otra institución europea. Con ello se abre la posibilidad de que, en el futuro, se fusionen las funciones de Presidente del Consejo Europeo y de Presidente de la Comisión, si los Estados miembros así lo desearan. Por otra parte, el Consejo Europeo tomará ciertas decisiones de naturaleza constitucional, como, por ejemplo, las relativas a la composición del Parlamento Europeo, al sistema de rotación igualitaria para la composición de la Comisión, a la suspensión de los derechos de un Estado miembro en caso de violación grave y persistente de los valores de la Unión, o incluso al paso de la unanimidad a la mayoría cualificada en alguna competencia atribuida, evitando así costosos procesos de reforma de los Tratados –«cláusula pasarela»–. Por último, el Consejo Europeo desempeña un papel central en los nombramientos: propone, por ejemplo, el Presidente de la Comisión al Parlamento Europeo y nombra, de acuerdo con el Presidente de la Comisión, al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad. 3.2.4. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo (PE) es, entre todas las instituciones, la que en mayor medida ha ido reforzando y aumentando sus competencias en el curso de las sucesivas reformas institucionales, de manera que ha pasado, de ser una mera asamblea consultiva, a asumir, finalmente, plenos poderes legislativos (aunque siempre en codecisión con el Consejo), como corresponde a la legitimidad democrática que posee. En efecto, el PE es la única de las instituciones cuyos miembros (751 eurodiputados desde 2009) son elegidos por sufragio universal directo, según los sistemas electorales propios de cada Estado. Al principio, hasta 1979, el sistema de elección era indirecto, ya que sus miembros eran seleccionados entre los parlamentarios nacionales (cooptación), pero desde que en 1979 se implantó el sufragio directo, el Parlamento vio reforzada su «legitimidad democrática», lo que le llevó a reclamar un aumento en sus competencias, en especial una mayor participación en la toma de decisiones, como corresponde a cualquier asamblea nacional democráticamente constituida. El Tratado de Lisboa no modifica el sistema electoral, pero fija un mínimo de seis escaños por Estado miembro, a fin de garantizar que, incluso en los menos poblados, todas las corrientes políticas puedan estar representadas en el PE. Sigue pendiente, por lo tanto, el establecimiento de un procedimiento electoral uniforme y la creación de partidos políticos europeos, paso previo para que el PE pudiera elegir a un auténtico «presidente europeo»; así pues, a pesar del protagonismo en el proceso legislativo que, finalmente, ha conseguido, el PE está lejos de poderse equiparar a una asamblea propia de un Estado federal. Las funciones que, en el presente, tiene atribuidas, tras las sucesivas reformas institucionales que se han ampliado sus competencias, son las siguientes: 1. Es el órgano de control político de la UE , control que se concreta en la supervisión de la Comisión y de https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 17/27

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la ejecución del presupuesto europeo. La Comisión es responsable políticamente ante el Parlamento, ya que éste puede presentar un voto de censura a la Comisión por mayoría de dos tercios de los parlamentarios. El TUE reforzó este control, al otorgar al Parlamento poderes en el nombramiento de ésta: 1) los gobiernos de los Estados miembros deben consultar al Parlamento en la designación del Presidente de la Comisión, y 2) una vez designado el Colegio de Comisarios, éste se somete, tras la presentación de su programa de actuación, al voto de investidura. Además, el Parlamento puede solicitar explicaciones a la Comisión sobre la ejecución del gasto o los sistemas de fiscalización financiera, la cual está obligada a suministrar toda la información que le sea requerida por el Parlamento. El poder de control se completa con: a) el derecho de petición e interpelación tanto a los miembros de la Comisión como del Consejo, b) la facultad de establecer comisiones temporales de investigación, c) el nombramiento del Defensor del Pueblo, y d) la supervisión del control de la ejecución del presupuesto que realiza el Tribunal de Cuentas. A este control político se añade, desde el Tratado de Niza, la potestad de solicitar el control jurisdiccional de los actos emanados de las restantes instituciones, ya que puede interponer recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la UE contra dichos actos, sin que sea necesario, como hasta ahora, demostrar un «interés particular». Por lo tanto, el Parlamento se pone en pie de igualdad con el Consejo, la Comisión y los Estados miembros, que siempre han podido utilizar este recurso. 2. Ejerce una amplia función consultiva. De hecho, desde su creación en 1952 hasta las reformas de la década de los noventa fue ésta su principal función, lo que llevó a catalogarla como «asamblea atípica», ya que su participación en el proceso legislativo se limitaba a emitir dictámenes que recogían la opinión del Parlamento sobre las propuestas de la Comisión. Los dictámenes no son en absoluto vinculantes, pero los tratados exigen en ocasiones esta consulta al Parlamento como un requisito formal más en la promulgación de determinadas normas (procedimiento de consulta), de manera que si el Consejo no pide opinión al Parlamento en los casos en los que está obligado a hacerlo, la norma que apruebe será nula. El Tratado de la Unión Europea (TUE) amplió sus funciones consultivas, al dar la posibilidad de emitir recomendaciones en el ámbito de la PESC y de justicia y asuntos de interior, así como en cuestiones relacionadas con la Unión Económica y Monetaria (UEM). 3. Función legislativa. Ésta es la función del Parlamento más importante y la que más ha evolucionado a lo largo de los últimos años, al incrementarse progresiva y sustancialmente la participación del Parlamento en el proceso legislativo. En efecto, aunque la función normativa es la competencia esencial de todo parlamento democrático, la participación del Parlamento Europeo en el proceso legislativo fue meramente consultiva hasta la aprobación de los tratados modificativos (Tratados de Luxemburgo), promulgados en los años setenta, que otorgaron competencias normativas al Parlamento en materia presupuestaria . En concreto, el Parlamento ha podido, desde entonces: 1) dar su opinión sobre los gastos obligatorios, 2) decidir sobre los gastos no obligatorios, y 3) ejercer un derecho de veto sobre el presupuesto en su conjunto, derecho que ha materializado en numerosas ocasiones. La ausencia de poder decisorio del Parlamento en las restantes materias y el «déficit democrático» que ello significaba, llevó a establecer mecanismos que implicasen directamente al Parlamento en la toma de decisiones juntamente con el Consejo: a) el procedimiento de cooperación, instituido por el Acta Única y suprimido por el Tratado de Ámsterdam, pues no suponía una transferencia real de poder decisorio al Parlamento, el cual seguía en última instancia en manos del Consejo; y b) el procedimiento de codecisión, el cual, creado en el Tratado de la Unión Europea, fue mejorado con el Tratado de Ámsterdam y extendido a nuevos ámbitos, hasta convertirse en la actualidad en el procedimiento legislativo ordinario. Lo más característico del procedimiento de codecisión es el establecimiento, en caso de discrepancia sobre un proyecto, de un comité de conciliación entre Parlamento y Consejo hasta llegar a un «proyecto común» que, a continuación, será votado simultáneamente por ambas instituciones, convirtiéndose así el Parlamento en «colegislador». Tratados de Ámsterdam y Niza reforzaron notablemente la codecisión, ampliando su ámbito de aplicación a más supuestos y simplificando en parte su complejo procedimiento legislativo ordinario, de manera que todas las materias legislativas que, desde Niza, se deciden por mayoría cualificada, siguen también el procedimiento de codecisión. Finalmente, el Tratado de Lisboa ha completado el proceso, al convertir a la codecisión en el procedimiento legislativo ordinario . De este modo el Parlamento se convierte en pleno colegislador para las normas de rango legislativo (reglamentos y directivas). Además, el Parlamento verá aumentar sus competencias en el procedimiento presupuestario, ya que éste será similar al procedimiento legislativo ordinario, con una lectura única y una conciliación entre el Parlamento y el Consejo. Por otra parte, en algunos supuestos el Parlamento también participa en el proceso de toma de decisiones mediante la emisión de un dictamen conforme , el cual supone un auténtico derecho de veto –«procedimiento de aprobación»–: por ejemplo, en la adhesión de nuevos estados, la aprobación del Marco Financiero Plurianual, la creación de un procedimiento electoral europeo uniforme, las reglas de los fondos estructurales y la modificación de los estatutos del SEBC –Sistema Europeo de Bancos https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 18/27

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Centrales–, así como la aprobación de la mayor parte de acuerdos internacionales. Tras el Tratado de Niza, se requiere también este dictamen para instaurar una «cooperación reforzada». 3.2.5. El Tribunal de Justicia

La existencia de un tribunal de justicia es un elemento esencial para un proceso de integración que, como la UE, no es todavía un Estado y carece, por tanto, de instrumentos coercitivos directos (ejército o policía). El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, es un órgano colegiado integrado por Magistrados de cada Estado miembro designados para un mandato de seis años y asistidos por ocho «Abogados Generales». Su misión fundamental es la de hacer respetar el ordenamiento jurídico comunitario mediante la interpretación y aplicación de las normas (Tratados y Derecho derivado) según criterios uniformes en todo el territorio de la Unión. Gracias a su acción se puede materializar la fuerza vinculante del Derecho comunitario, realizando la construcción europea día a día al ayudar a aplicar las normas europeas al caso concreto, garantizando el efecto directo y la primacía de las mismas. Para reforzar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal, que siempre han sido obligatorias para los sujetos afectados (Estados miembros, empresas, particulares, otras instituciones comunitarias), el TUE faculta al Tribunal de Justicia para imponer sanciones pecuniarias (multas coercitivas) a aquellos Estados que no cumplan el contenido de las sentencias por las que hubieren sido condenados. Por otro lado, y dado el elevado número de casos que el Tribunal debe abordar, desde 1988 se ha añadido al mismo un tribunal de primera instancia; este tribunal, encargado, en principio, de contenciosos que afectan a los funcionarios comunitarios y a la política de la competencia, ha extendido notablemente sus competencias tras el Tratado de Niza; en particular es responsable del conjunto de recursos directos interpuestos por los particulares y empresas, a fin de reservar al Tribunal de Justicia (la «Cour»), en tanto que órgano jurisdiccional supremo de la Unión, las cuestiones esenciales para el ordenamiento comunitario, tales como los recursos interpuestos por las instituciones comunitarias y por los Estados miembros, así como las cuestiones prejudiciales. Además la «Cour» actúa como Tribunal de Casación de las sentencias dictadas por el Tribunal de Primera Instancia. Las funciones del Tribunal se desdoblan en tres tipos de competencias: 1) Controla la legalidad de todos los actos, normativos y ejecutivos, que emanan de las instituciones de la UE (Comisión y Consejo), cotejando dichas normas o actos con otras de rango superior. Equivale, por tanto, a un control de «constitucionalidad» de las normas. Por ejemplo, un reglamento puede ser declarado nulo por el Tribunal si: a) se detecta que regula una materia que es competencia interna de los Estados (existiría extralimitación de competencias), o bien, b) posee un defecto de forma sustancial (por ejemplo, ha sido firmado por el Consejo sin haber solicitado la opinión al Parlamento cuando era preceptivo hacerlo), o c) contradice una norma de rango superior (los tratados constitutivos). Este control lo puede ejercer el Tribunal directamente o bien mediante recursos interpuestos ante él por un Estado miembro, una institución europea 29) (por ejemplo, Comisión contra Consejo o viceversa) o, incluso, un particular o empresa siempre que tenga un interés directo , es decir, que se vea afectado por la aplicación de la norma comunitaria que cree defectuosa (recursos de anulación). 2) Controla a los Estados miembros para asegurar que cumplan las obligaciones que los Tratados y el Derecho derivado les imponen, a través de recursos directos interpuestos por la Comisión (procedimiento de infracción del art. 258 TFUE) o, en ocasiones, por un Estado miembro contra otro Estado miembro «incumplidor» (art. 259 TFUE) . Este recurso va precedido de una fase administrativa en la que la

Comisión, una vez detectada la irregularidad, advierte al Estado incumplidor e intenta que éste rectifique su comportamiento. Solamente cuando esta acción persuasiva fracasa puede la Comisión interponer recurso. 3) Interpreta el Derecho comunitario para garantizar su correcta aplicación por los jueces nacionales mediante el mecanismo del recurso o cuestión prejudicial , regulado en el artículo 267 del TFUE. Ante las dudas sobre la conveniencia o no de aplicar una norma europea frente a una nacional o sobre la interpretación correcta de una norma comunitaria, un juez nacional que debe juzgar un litigio planteado internamente puede preguntar al Tribunal de la UE (plantear una cuestión prejudicial) para que éste resuelva sus dudas. La contestación que el Tribunal emita (sentencia prejudicial) se ceñirá estrictamente a la pregunta planteada, sin entrar en el fondo del asunto, pero tendrá carácter vinculante para el juez nacional, debiendo éste aplicar el Derecho de la UE a su caso concreto siguiendo la interpretación del Tribunal europeo. De esta manera se garantiza la aplicación e interpretación uniforme del Derecho europeo y el efecto directo del mismo. Con el Tratado de Maastricht, se extendieron las competencias del Tribunal de Justicia al control de las https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 19/27

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materias e instituciones propias de la Unión Monetaria. De este modo: a) el Tribunal controla también la legalidad de los reglamentos que aprueba el Banco Central Europeo, y b) el Banco Central Europeo puede actuar contra un banco central nacional que incumpla alguna de las obligaciones que se deriven del Tratado [art. 271. d) ] TFUE. A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tribunal de Justicia (TJ) de la Comunidad Europea ha cambiado su denominación para convertirse en el TJ de la Unión Europea, ya que, al suprimirse la estructura de los «pilares», todos los instrumentos y procedimientos jurídicos se aplican a todos los ámbitos (con excepciones en la PESC), y no sólo a la, hasta ahora, «Comunidad Europea». En particular, realiza el control jurisdiccional de la nueva política del espacio de libertad, seguridad y justicia, correspondiente al tercer pilar, que pasa así a «comunitarizarse» y regirse plenamente por el «método comunitario», así como el control de los derechos fundamentales recogidos en el Tratado de Lisboa, en coordinación con el Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo. A su vez, el nuevo Tratado abre posibilidades para una reestructuración en profundidad de su funcionamiento y estructura que le permita cumplir más eficazmente las funciones que tiene encomendadas; en concreto, establece una jerarquía interna de tribunales (Tribunal de Justicia –la «Cour»–, Tribunal General –equivalente al actual tribunal de primera instancia– y tribunales especializados) que se asemeja más al sistema jurisdiccional de cualquier Estado. 3.2.6. El Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas es un órgano independiente encargado del control de las finanzas públicas de la Unión, creado en 1975 30) y elevado al rango de institución por el Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992). Está formado por un nacional de cada Estado miembro nombrado por seis años mediante decisión mayoritaria del Consejo previa consulta al Parlamento Europeo (PE). Asiste al PE y al Consejo en sus funciones de control de la ejecución del presupuesto, para la cual está dotado de poderes de investigación y presenta anualmente un informe al PE, así como una «declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes». Este informe anual se complementa con informes especiales, de carácter facultativo, los cuales versan sobre aspectos particulares de control y se realizan a petición de una institución o por propia iniciativ a del Tribunal; éste, a pesar de su denominación, no ejerce funciones jurisdiccionales (sus miembros no son jueces) y carece de un poder sancionador, limitándose a reflejar en sus informes las anomalías constatadas. Esta función de control se completa con funciones consultivas, mediante la emisión de dictámenes que remite obligatoriamente a las instituciones antes de que éstas adopten decisiones con implicaciones financieras.

4. EL PROCESO DE REFORMA INSTIT UCIONAL: DEL TR ATADO DE ÁMST ERDAM AL TRATADO DE LISBOA 4.1. DOS INTENTOS FALLIDOS DE REFORMA INSTITUCIONAL: EL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997) Y EL TRATADO DE NIZA (2001) 4.1.1. El Tratado de Ámsterdam

Mientras que el Tratado de Maastricht (TUE) había supuesto la consolidación de la integración europea en su vertiente económica y monetaria –al dar el paso desde el Mercado Común a la Unión Económica y Monetaria– (véase capítulo 1), solamente había representado el inicio del camino hacia una auténtica unión política. En efecto, el segundo y tercer pilar, encargados de desarrollar esta dimensión, habían nacido con una base muy endeble dentro de la arquitectura de la Unión Europea (véase apartado 2.1) y, además, el Tratado aplazaba la reforma de la estructura institucional, la cual, aunque había sido adecuada para una unión que empezó con seis Estados miembros, se estaba volviendo ineficaz en la toma de decisiones y en la gestión de una unión de quince Estados y que preparaba una ampliación a los países del Este de una envergadura sin precedentes, la cual iba a incrementar sustancialmente la heterogeneidad de sus miembros. El Tratado de Ámsterdam (el cual, firmado el 2 de octubre de 1997, entró en vigor el 1 de mayo de 1999), se proponía dar respuesta a estos retos. No se trataba de transferir más competencias a la Unión, misión que ya había cubierto el Tratado de Maastricht, sino de hacer que esas competencias se ejerciten más eficazmente. Para conseguirlo, el Tratado se planteaba dos objetivos fundamentales: 1) acercar la Unión Europea a los ciudadanos, aumentando la transparencia y reforzando los derechos y libertades, y 2) reformar la arquitectura institucional para mejorar su eficacia y prepararla para la ampliación al tiempo que se intenta consolidar la política exterior de la Unión Europea (PESC). https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 20/27

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Los resultados obtenidos no fueron satisfactorios en relación al objetivo 2 ) , ya que se aplazó una vez más la reforma institucional hasta el Tratado de Niza. No obstante, se consiguió ampliar sustancialmente el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión, por lo que, al convertir al Parlamento en «colegislador», se reforzó la legitimidad democrática de la Unión. Por otra parte, respecto al objetivo 1) se consiguieron algunos logros: a) Progresos en la protección de los Derechos humanos por parte de las instituciones comunitarias , al introducir un incipiente control jurisdiccional por el Tribunal de Justicia de la CE. b) En el Tratado de la Comunidad Europea se introdujo un nuevo título sobre el empleo, lo que supuso darle a la Unión Económica y Monetaria (UEM), una dimensión social de la que carecía , de manera que las políticas nacionales de empleo se integran y coordinan en el marco de una estrategia europea. El Protocolo Social de Maastricht queda integrado en el Tratado, al adherirse a él el Reino Unido. c) Refuerzo de la política medioambiental, introducir entre los objetivos de la Unión el concepto de desarrollo sostenible , e integrarla en otras políticas comunitarias. Y d) Incorporación del Convenio de Schengen al Tratado 31), a fin de garantizar efectivamente la libre circulación de los ciudadanos y de acabar con la duplicidad que suponía el desarrollo paralelo de los acuerdos de Schengen, los cuales regulaban materias similares al margen de la Unión. 4.1.2. El Tratado de Niza

El Tratado de Ámsterdam había sido incapaz de acometer la reforma institucional necesaria para adaptar la arquitectura comunitaria a los desafíos de la ampliación. Fue imposible de llegar a un acuerdo sobre la composición de la Comisión y del sistema de ponderación de votos en el Consejo, debido a las resistencias de los Estados a perder peso en ambas instituciones ante la llegada de nuevos miembros. Fue el Tratado de Niza (el cual, firmado en 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003), el que llegó a un acuerdo mínimo que ha permitido a los nuevos países miembros (ampliaciones de 2004 y 2007) integrarse en las instituciones, pero sin alterar la arquitectura institucional vigente. Respecto al proceso legislativo, Niza a) modifica y precisa el procedimiento de cooperación reforzada 32): (basta con ocho Estados para poder instaurar una); b) sigue extendiendo el ámbito de la codecisión (véase el apartado 3.2.1), y c) a diferencia del Tratado de Ámsterdam, logra algunos avances en la extensión de la votación por mayoría cualificada 27 disposiciones pasaron total o parcialmente de la unanimidad a la mayoría cualificada, entre ellas la libre circulación de ciudadanos, la cooperación judicial civil, la política industrial y los nombramientos de los miembros de la Comisión y de otros órganos, como la aprobación de los fondos estructurales. Sin embargo, en materias sensibles como fiscalidad, política social y política de asilo e inmigración la unanimidad sigue siendo la regla. 4.2. EL TRATADO DE LISBOA TRAS EL FALLIDO TRATADO DE CONSTITUCIÓN PARA EUROPA El Tratado de Lisboa, firmado en diciembre de 2007, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009 (véase capítulo primero) y representa la culminación del proceso de reforma institucional que, tras el Tratado de Niza, se desarrolló a partir de la Convención para el futuro de la Unión (2002-2003), en la cual se gestó el proyecto de Tratado de Constitución (2004). En el Tratado de Niza habían prevalecido los intereses intergubernamentales frente al interés de la Unión de proceder a una profunda reforma de la arquitectura institucional que permitiese seguir avanzando en la integración dentro de una Europa ampliada. Ante estos resultados decepcionantes, la Declaración de Laeken (diciembre de 2001) optó por dinamizar el proceso convocando la Convención sobre el futuro de la Unión , la cual desarrolló sus trabajos desde marzo de 2002 hasta junio de 2003. Presidida por Giscard d'Estaing e integrada por representantes gubernamentales de los Estados miembros, de los países candidatos, de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo, discutió la reforma institucional y preparó el proyecto de Constitución europea que fue posteriormente terminado en la Conferencia Intergubernamental CIG 2004 y cuyo Tratado acabaría firmándose en Roma el 29 de octubre de 2004. En concreto, las grandes líneas de la reforma del sistema a los que dicho Tratado y el Tratado de Lisboa dan respuesta son: 1) Clarificar y delimitar la definición y el reparto de competencias entre la UE y los Estados (reparto de competencias vertical); y determinan si, dentro de las competencias compartidas, la legislación detallada debe dejarse a los niveles inferiores de gobierno, para lo cual se ha precisado concretar el principio de subsidiariedad a fin de convertirlo en un instrumento realmente aplicable; en este sentido, el criterio de «valor añadido de la acción comunitaria» se ha elegido como el adecuado para decidir el grado de «intensidad de la acción» de la Unión en cada caso concreto. 2) Simplificar los instrumentos normativos, tanto los Tratados fundacionales como el derecho derivado. También era urgente simplificar la arquitectura institucional, acabando con la división en tres pilares y otorgando personalidad jurídica a la Unión Europea . 3) Establecer mecanismos para aumentar la legitimidad democrática, la transparencia y la eficacia , lo que lleva a plantearse el reparto de competencias horizontal (qué instituciones debían reforzarse, la Comisión, el Parlamento) y la mejora de https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 21/27

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los procedimientos de toma de decisiones, adaptándolos a una Unión muy numerosa (generalización de la votación por mayoría cualificada y de la codecisión). 4) Consolidación de la vertiente política de la Unión, reforzando la PESC. En definitiva, lo que está en juego es el modelo de Unión Europea del futuro: seguir profundizando en la integración, sin establecer un catálogo cerrado y definitivo de competencias, con miras a futuros avances hacia la Unión Política, o consolidar lo ya adquirido (incluso renacionalizando una parte) frenando la supranacionalidad y primando la cooperación intergubernamental. El proyecto de Tratado de Constitución resultante daba respuesta a estas cuestiones, al tiempo que lograba una importante simplificación formal, integrando en un único texto, legible para los ciudadanos, todo el contenido de los diversos tratados fundacionales y modificativos. El abandono del proyecto, aunque ha impedido esta importante simplificación formal, no significa que la reforma institucional contenida en el mismo haya sido descartada, ya que el contenido previsto en el proyecto de Constitución queda incorporado casi íntegramente en el Tratado de Lisboa. A lo largo de este capítulo se han ido indicando las principales novedades que dicho Tratado introduce en la arquitectura institucional así como en el sistema de fuentes y en los procedimientos de toma de decisiones, de modo que simplemente cabe añadir algunas reflexiones sobre la significación del Tratado de Lisboa para el futuro de la Unión. • En primer lugar, el Tratado de Lisboa introduce los ajustes indispensables para hacer funcionar a la Unión ampliada , pero no supone en modo alguno el embrión de ningún Estado federal, por lo que las posiciones más «supranacionalistas» han quedado relegadas en favor de tesis más «intergubernamentales», como lo demuestra el refuerzo que obtienen instituciones como el Consejo, y, sobre todo, el Consejo Europeo, quedando, por el contrario, la Comisión estancada en sus funciones precedentes (aunque al menos consigue mantener el monopolio de iniciativa legislativa). • El Tratado de Lisboa no extiende las competencias de la Unión considerablemente , a diferencia del Acta Única o del Tratado de Maastricht, ya que la mayor parte de su contenido permanece invariable (por ejemplo, no hay avances en materia impositiva, continuando la aplicación de la votación por unanimidad). No obstante, se refuerzan el área de justicia y asuntos de interior (antiguo tercer pilar), que pasan a adoptar las reglas de votación por mayoría (con algunas excepciones en materia penal y de cooperación policial) y se sigue avanzando, tímidamente, en la política exterior y de seguridad común (PESC). En este sentido la creación del puesto de Alto Representante de Asuntos Exteriores de la Unión y el Servicio Europeo para la acción exterior está llamado a desempeñar un papel relevante, ayudando a crear confianza mutua entre los Estados y un «reflejo europeo» en su toma de decisiones. No obstante, se está todavía lejos de la Unión Política ya que el Tratado de Lisbo a no supone un salto cualitativo en este sentido.

• Para que la creciente heterogeneidad de la Europa ampliada no paralice la toma de decisiones ni obstaculice futuros avances en la integración de aquellos países que lo deseen, el Tratado de Lisboa introduce notables dosis de flexibilidad que, de hecho suponen la consagración de una Europa a varias velocidades: destaca, sobre todo, la mejora de las posibilidades para aplicar el mecanismo de cooperación reforzada (se requiere solamente un mínimo de un tercio de Estados), así como el método abierto de coordinación entre los Estados (el cual, aunque se trata de mera cooperación intergubernamental, es útil en materias en las que se hace difícil avanzar por los cauces legislativos habituales); también facilita el progreso futuro de la integración la llamada cláusula pasarela , que evita tener que modificar los tratados para sustituir la votación por unanimidad por reglas de votación por mayoría en ámbitos en los que todavía se aplica en el presente la unanimidad. • Finalmente, el Tratado de Lisboa aumenta la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión , con varias disposiciones que refuerzan al Parlamento Europeo (recuérdese la generalización de la codecisión) y permiten un mayor acercamiento de las instituciones a los ciudadanos, al reconocer, por ejemplo, el derecho de iniciativa popular (si se recoge un mínimo de un millón de firmas) o establecer la obligación de informar a todos los parlamentos nacionales de las propuestas legislativas europeas, a fin de que éstos puedan controlar la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

5. REC APITULACIÓN A lo largo del capítulo ha ido quedando patente el importante papel desempeñado por el sistema institucional y jurídico respecto al objetivo de coadyuvar a la construcción europea. Es innegable el impulso positivo que, en dicha construcción, ha representado el ordenamiento jurídico y la https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 22/27

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interpretación jurisprudencial del mismo, ya que ha otorgado fuerza vinculante a las normas mediante la aplicación de criterios uniformes y la interpretación del Derecho basándose en los principios fundamentales de la integración económica, tal y como aparecen recogidos en los tratados fundacionales. El diseño y funcionamiento institucional presenta más claroscuros. El peculiar reparto de poderes entre instituciones, con esa estructura bicéfala Comisión-Consejo, se originó por el grado todavía bajo de integración y cohesión política que existía en las primeras fases de la integración económica, lo que exigía conjugar la necesidad de instaurar un poder supranacional, dotado de la suficiente autoridad para acometer un proceso de integración económica de tanta envergadura, con las lógicas reticencias de los Estados a perder competencias demasiado pronto y con carácter irreversible. Pero, a medida que la integración ha ido consolidándose, tanto en un sentido de profundización en nuevas materias y competencias como de ampliación, al extenderse geográficamente desde los seis países fundadores hasta los veintiocho actuales, se ha hecho imprescindible acometer una reforma institucional en profundidad con el fin de: a) acabar con el déficit democrático de la Unión, que se manifestaba en un reparto de poderes desequilibrado, otorgando escaso poder normativo al Parlamento, así como en el débil control a los miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, ya que no son elegidos democráticamente. b) Adaptar el funcionamiento institucional y las reglas de decisión a una Unión ampliada, ya que el sistema institucional se diseñó para una Comunidad de tan sólo seis miembros. c) Acercar cada vez más el sistema jurídico al propio de un Estado consolidado, «normalizando» la jerarquía de normas para separar claramente los actos legislativos de los ejecutivos. Los Tratados de Ámsterdam y de Niza, que debían dar respuesta a estos desafíos, fueron, en parte, un intento fallido, por lo que, ante la ampliación hacia el Este, se hizo necesaria una discusión en profundidad del modelo institucional a seguir, discusión que, hace aflorar las tensiones entre la defensa de los intereses nacionales y la profundización en la integración, manifestándose con ello el carácter de obra inacabada, aunque llena de dinamismo, que define al proyecto europeo. En este sentido, el Tratado de Lisboa resultante supone un paso más en ese camino, al consolidar, por un lado, el bagaje y los logros acumulados en sesenta años de integración y, por otro, ir abriendo vías para, en el futuro, continuar avanzando progresivamente en la construcción del proyecto económico y político con el que soñaron los fundadores de la Unión.

CONCEPTOS CLAVE Supranacionalidad. Atribución de competencias. Competencias compartidas. Competencias exclusivas. Competencias complementarias. Primacía. Aplicabilidad directa. Efecto directo. Derecho originario o constitutivo. Tratado-ley, tratado-marco. Principio de subsidiariedad. Principio de proporcionalidad. Déficit democrático. Codecisión. Cuestión o recurso prejudicial. Reglamento, directiva, decisión, recomendación, dictamen. Votación por mayoría, votación por unanimidad. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 23/27

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Cooperación reforzada. Método comunitario. Cláusula de flexibilidad. Cláusula pasarela.

CUESTIONARIO DE PRÁCTICAS 1. ¿Qué diferencias existen entre una organización internacional y la Unión Europea respecto a la presencia de las mismas en la vida empresarial y particular de los ciudadanos? 2. ¿Qué modificaciones introduce el Tratado de Lisboa en el funcionamiento de las instituciones? 3. ¿Cómo afecta la ampliación a los países del Este al funcionamiento institucional de la UE? ¿Qué aspectos de la reforma institucional recogidos en el Tratado de Lisboa pretenden dar respuesta a los desafíos planteados por dicha ampliación? 4. Estúdiese el procedimiento de codecisión y averígüese en qué medida supone un avance en la transferencia de poder legislativo al Parlamento. (Consúltese la bibliografía complementaria.) 5. Búsquense ejemplos de casos en los que la Comisión haya demandado a un Estado miembro por tener un comportamiento o promulgar una norma contraria al Derecho comunitario. La materia sobre la que se planteaba conflicto, ¿es una competencia exclusiva o compartida? ¿Qué consecuencias tiene para el Estado el que la competencia sea de uno u otro tipo? 6. Búsquense ejemplos en los que un particular, empresa o Estado miembro haya presentado recurso contra la Comisión o el Consejo por sentirse perjudicado por una norma o acto comunitario «incorrecto». Si la sentencia del Tribunal de Justicia invalidó la norma comunitaria, determinar la causa de dicha anulación.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA Es abundante la bibliografía existente sobre los aspectos jurídicos de la Unión Europea, pero, dado que los destinatarios de este libro no son, en general, futuros juristas, nos limitaremos a reseñar aquellas fuentes de carácter general más accesibles para los estudiantes de Economía. Manuales de consulta y referencia de amplia difusión son las obras de G. ISAAC (2000), Manual de Derecho Comunitario General , sexta edición, Ariel, Barcelona; J. BOULOIS (2000), Droit institutionnel des communautés européennes , t. 1, 6.ª ed., París. Un texto claro y actualizado, que explica los cambios del Tratado de Lisboa, es PRIOLLAUD, F. et. al. (2008), Le Traité de Lisbonne , ed. La Documentation Française, París. Ciñéndonos a las obras escritas en castellano, uno de los puntos de referencia básicos es la publicación de Jean-Victor LOUIS (1995) titulada El ordenamiento jurídico comunitario , Comisión de las Comunidades Europeas, colección «Perspectivas europeas», 5.ª ed. Otra obra, con carácter de manual intermedio, suficientemente exhaustivo para alumnos de Economía es: V. ABELLÁN y B. VILÀ (dirs.) (2011), Lecciones de Derecho comunitario europeo, 6ª ed. revisada, Ariel Derecho, Barcelona, así como ALONSO GARCÍA, R. (2012), Sistema jurídico de la Unión Europea , 3ª ed. CIVITAS; E. PANIAGUA y P. LLEMADO (2010), Iniciación del Derecho de la Unión Europea. Adaptado al Tratado de Lisboa , ed. Colex; F. DÍEZ (2009), Manual de Derecho de la Unión Europea; ed. CIVITAS; A. MANGAS MARTÍN y D. J. LIÑÁN NOGUERAS (2012), Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 7.ª ª ed. y, finalmente, R. HUESA VINAIXA (coord.) (2000), Instituciones de Derecho Comunitario , 2.ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia. Profundiza en los cambios que introdujo el Tratado de la Unión Europea la obra de S. CISNAL DE UGARTE, C. R. FERNÁNDEZ y C. MOREIRO (1993), Descripción, análisis y comentarios al Tratado de la Unión Europea , McGraw-Hill, Madrid. Un completo resumen del contenido del Tratado de Ámsterdam lo ofrece F. J. FONSECA MORILLO (1997), «Balance sobre el Tratado de Ámsterdam», Europa-Junta , núm. 62, julio de 1997, mientras que para conocer al detalle los cambios institucionales aportados por el Tratado de Niza véase http://europa.eu/scadplus/nice_treaty/. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 24/27

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Finalmente hay que reseñar la obra coordinada por I. VEGA MOCOROA (2005), Logros, iniciativas y retos institucionales y económicos: La Unión Europea del siglo XXI , ed. Lex Nova, así como C. MOLINA DEL POZO (2011), Tratado de Lisboa, Tratado de la Unión Europea , ed. Centro de Estudios Ramón Areces. 1

Entró en vigor de 2009. 2

O Tratado de la Unión Europea (TUE). 3

Aunque a la entrada en vigor del Tratado de Roma (1 de enero de 1958) las tres comunidades solamente compartían el Parlamento y el Tribunal de Justicia, la unidad orgánica se alcanzó en 1967, año en que entró en vigor el tratado de fusión de los ejecutivos (firmado en 1965), por el cual a) la Alta Autoridad, máximo órgano decisorio y ejecutivo de la CECA, se fusionó con la Comisión CEE y EURATOM, dando lugar a la actual Comisión, y b) el Consejo de Ministros se convirtió, igualmente, en una institución única. Por tanto, las mismas instituciones han sido utilizadas indistintamente por las tres comunidades. 4

El Tratado de Lisboa, por primera vez, institucionaliza y dota de base jurídica expresa a estos principios elaborados jurisprudencialmente por el Tribunal de Justicia comunitario. 5

El Tribunal de Justicia estableció la primacía del Derecho comunitario ya en 1964 (sentencia Costa/ENEL), doctrina reiterada en sentencias como la del caso 106/1977 Simmenthal: «Todo juez estatal, con competencia en una determinada materia, viene obligado a aplicar íntegramente el Derecho comunitario y proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación toda norma eventualmente contraria contenida en la legislación estatal, ya sea anterior o posterior a la normativa comunitaria.» 6

El efecto directo y la aplicabilidad directa se analizarán en el epígrafe 2.3.2 a propósito de la aplicación de los Reglamentos y Directivas, mientras que los recursos (directo y prejudicial) ante el Tribunal de Justicia de la UE se abordarán en el epígrafe 3.2.4, dedicado a las funciones de dicha institución. 7

También llamada «reparto vertical de competencias» por oposición al «reparto horizontal de competencias», el cual se refiere a la división de poderes entre las instituciones de la UE. 8

Véase capítulo 1 del manual, y art. 4 del TFUE. 9

Aunque el Fondo Social Europeo se había creado en 1958, fue escasamente operativo hasta su reforma de 1973. 10

También era un tratado fundacional el Tratado de París, el cual creó la CECA, hasta la extinción de ésta, el 23 de julio de 2002. 11

Así como los Tratados de Adhesión, que son vinculantes para los Estados que los firman. 12

A esta primera corriente respondieron los proyectos, fracasados, de crear una Comunidad Política Europea (1952) y una Comunidad Europea de la Defensa (1954). 13

La formación de la CECA respondía ya plenamente al triunfo de las tesis funcionalistas, al constituir el primer intento de integración económica «de menos a más» –«gradualismo»– empezando por aspectos sectoriales. 14

La expresión «Los tratados» incluye el TUE y el TFUE. 15

Se trata de un ejemplo más que evidencia cómo la actividad jurisprudencial ha ido dotando de mayor poder vinculante a las normas comunitarias, reforzando sus relaciones directas con los ciudadanos sin pasar por el «filtro» estatal. 16

La sentencia del caso Van Duyn (asunto 41-74), año 1974, fue la primera en reconocer el efecto directo de las directivas comunitarias, que no estaba contemplado en los tratados fundacionales, ampliando así notablemente la eficacia en la aplicación del Derecho https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 25/27

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comunitario. 17

Véase el epígrafe dedicado a la Comisión. 18

Comité de Representantes Permanentes. Véanse sus funciones en el epígrafe destinado al Consejo. 19

El procedimiento de cooperación, creado por el Acta Única, no otorgaba auténticos poderes decisorios al Parlamento, por lo que fue eliminado en el Tratado de Ámsterdam. 20

No sólo el principio de subsidiariedad justifica la importante participación de las administraciones nacionales en la ejecución y aplicación de las normas comunitarias. Razones de gestión lo justifican igualmente: piénsese el elevado coste y la duplicidad de recursos que supondría multiplicar la burocracia de la Comisión para ejecutar directamente las normas en cada Estado, superponiéndose a las administraciones nacionales existentes. 21

En 2004 desapareció el privilegio que hasta dicha fecha tenían los grandes Estados, entre ellos España, de designar dos comisarios cada uno de ellos. 22

La cuestión de saber si la Comisión debe elegirse por el Parlamento Europeo o por los gobiernos fue objeto de tensos debates en la Convención, llegándose a esta solución intermedia. 23

En la UEM hay que añadir el derecho de iniciativa del Banco Central Europeo (BCE). 24

Integrado por funcionarios de la Comisión y del Consejo, así como por diplomáticos enviados por los Estados miembros. 25

Para favorecer la continuidad de los trabajos del Consejo, las presidencias semestrales cooperan estrechamente en grupos de tres ( «trio» de presidencias). 26

En realidad, el sistema aún puede complicarse más ya que el Tratado prevé que, opcionalmente , cualquier miembro del Consejo puede pedir que se verifique si la mayoría alcanzada en una votación concreta representa al menos el 62 por 100 de la población de la Unión. Si se comprueba que no se llega a este porcentaje, la deci sión no se aprueba. 27

Nótese que, en la práctica, esta regla de bloqueo abre la posibilidad de que una norma europea sea aprobada aunque no alcance el 65 por 100 de la población (se daría este caso cuando 3 Estados poblados se aliasen en contra de la aprobación). 28

En cambio, la aplicación concreta de las políticas es responsabilidad de las otras instituciones. 29

Recuérdese que, desde el Tratado de Niza, también el Parlamento puede interponer este recurso en pie de igualdad con las demás instituciones. 30

Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975. 31

Hay que tener en cuenta que Irlanda y el Reino Unido no pertenecen al Convenio de Schengen, por lo que el nuevo título que lo incorpora al Tratado tampoco les es aplicable. 32

Por el procedimiento de «cooperación reforzada» se permite a un conjunto de Estados miembros que continúen la profundización de la construcción europea, siempre respetando el acervo comunitario y el marco de competencias no exclusivas de la Unión y excluyendo la PESC (art. 328 TFUE). Así, el paso al euro (3.ª fase de la UEM) es un ejemplo de esta situación. Show

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Economía de la Unión Europea - Jordan

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