Economía de la Unión Europea - Jordan

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Thomson Reuter s Pr oView - Economía de la Unión Eur opea. 7ª ed.

Parte IV. Otras políticas comunitarias C a p ítulo 11 L a p olítica agraria común ERNEST REIG ERNEST REIG

S umario:

1. Introducción 1.1. ¿Por ¿Por qué una Política Agraria? 1.2. El cambiante cambiant e sistema de apoyo a los ingresos de los agricultores a través de la PAC 2. La PAC histórica 2.1. Aspectos básicos 2.2. Las políticas de apoyo a las rentas agrarias de la PAC hasta la reforma de 2003 2.2.1. El entorno entorno internacional internacional de las reformas: la agricu agr icultura ltura y el GATT/OMC GATT/OM C 2.3. La Política de Estructu Estr ucturas ras Agrarias y de Desarrollo Rural hasta hasta el período perí odo de programación progr amación 2007-2013 3. La PAC de principios del siglo XXI: la reforma de 2003 3.1. La reforma refor ma de la PAC de 2003: la nueva nueva política de pagos directos a los agricultores 3.1.1. Desvinculación de los pagos respecto a la producción («desacoplamiento») 3.1.2. Reducciones en los precios de intervención 3.1.3. Modulaci Modulación ón 3.1.4. Estabili Estabilidad dad finan financiera ciera 3.1.5. Condicionalidad 3.1.6. Auditoría 3.2. La reforma de la PAC de 2003 y el refuerzo de la política de desarrollo rural 4. La nueva PAC para 2014-2020 4.1. Líneas fundamentales de actuación 4.2. Regímen Regímenes es de pagos 4.3. Medidas de estabilización de precios y de mejora de la cadena alimentaria 4.4. La política de desarrollo rural en la nueva nueva reforma Conceptos clave Cuestionario de prácticas Orientación bibliográfica

1. INTRODUCCIÓN 1.1. ¿POR QUÉ UNA POLÍTICA AGRARIA? La firma del Tratado de Roma en 1958 trasladó a un plano supranacional las políticas agrarias nacionales https://proview.tho https://proview.thomson msonreuters. reuters.com/title.html?redir com/title.html?redirect=tr ect=true&titleKey ue&titleKey=ar =aranz%2Fm anz%2Fmonogr onografias%2F1262 afias%2F12621386 13863%2Fv 3%2Fv7.4&titleStage=F 7.4&titleStage=F&titl &titleAcct=i eAcct=i0adc41 0adc419100 9100… … 1/17

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que con anterioridad venían aplicando los seis países que inicialmente formaron la Comunidad Europea. La intervención en los mercados agrarios de los poderes públicos no constituye sin embargo un rasgo específicamente europeo, ya que ocurre con frecuencia, tanto en países desarrollados como en países en vías de desarrollo, aunque los objetivos y los resultados alcanzados puedan ser muy dispares. El amplio uso de políticas agrarias en el mundo actual puede explicarse recurriendo a cuatro objetivos principales: el fomento del crecimiento económico a través del desarrollo agrícola, la corrección de los fallos de mercado y de una insuficiente provisión de bienes públicos en aspectos relacionados con la agricultura, la voluntad de modificar la distribución de la renta a favor de los agricultores a través de diversos mecanismos de apoyo a sus ingresos, y finalmente las relacionadas con aspectos institucionales que tienen que ver con los mecanismos de decisión política. Dejando aparte el primero –cuyo interés es menor para los países de alto nivel de renta– y el último –que pretende explicar cómo se produce la asignación de recursos públicos a favor de la agricultura en el mercado político– tiene interés contemplar con algo más de detalle los otros dos, que han servido, y aún sirven, para justificar la existencia de una Política Agraria Común (PAC) para la Unión Europea. Los fallos de mercado pueden ser muy diversos, aunque tienen en común una merma en la eficiencia con que el libre juego del mercado asigna los recursos productivos. La presencia de externalidades 1) –como la erosión del suelo, o la contaminación de los cursos de agua por productos agroquímicos–, la conveniencia de impedir una oferta demasiado limitada de bienes públicos –como la seguridad en los abastecimientos alimentarios, la protección de la biodiversidad y el mantenimiento de paisajes agrarios de alto valor cultural– así como la ausencia de mercados que permitan a los agricultores adquirir privadamente cobertura frente al riesgo derivado de las fluctuaciones de precios e ingresos agrícolas, constituyen ejemplos de fallos de mercado , que bajo determinadas circunstancias pueden justificar la adopción de medidas públicas. En ocasiones se considera también como bien público el mantenimiento de empleos agrícolas en zonas rurales en riesgo de despoblación, al objeto de evitar una agudización excesiva de los desequilibrios territoriales. La conformación histórica de la PAC ha tenido que ver sin embargo en mayor medida con la voluntad de alcanzar una distribución de la renta más favorable a los agricultores que la que supuestamente habrían obtenido sin su existencia. Ello responde a la creencia de que los ingresos derivados de la actividad productiva agraria no solamente son excesivamente inestables, sino que además suelen resultar insuficientes para que la mayoría de agricultores alcance los niveles medios de ingreso por habitante del conjunto de la población. El último aspecto mencionado se ha puesto en relación con la relativa debilidad en la tendencia de expansión de la demanda de alimentos en relación a la de la oferta en los países desarrollados. Ello obedece a la disminución paulatina de la proporción del gasto en alimentos sobre el gasto total de las familias, a medida que aumenta su nivel de ingresos 2), y a las bajas tasas de crecimiento demográfico de estos países, que tienden a frenar la expansión de la demanda de bienes agrícolas, mientras que, por el contrario, la continua aplicación de innovaciones técnicas favorece el aumento de los rendimientos en la producción agrícola y ganadera, y contribuye a una rápida expansión de la oferta. A ello se une el hecho de que el carácter competitivo de los mercados agrícolas impide al agricultor individual influir en los precios de lo que produce, de modo que los avances en la productividad de la tierra y del trabajo agrícola acaban beneficiando fundamentalmente a las industrias de la alimentación o a los consumidores finales. El resultado sería una tendencia secular a la baja de los precios reales de los productos agrícolas. Este modelo interpretativo de lo que se dio en llamar el problema agrícola 3) se apoya también en el predominio de las explotaciones de tipo familiar, que contribuye a dificultar la única respuesta coherente en una economía de mercado ante una situación como la que se acaba de describir: la reducción intensa y sistemática de los recursos productivos empleados en el sector cuando la actividad agrícola no puede garantizarles por sí misma unos ingresos adecuados. Sin embargo, la relativa falta de movilidad de algunos de dichos recursos, contribuye a dificultar que el sector pueda responder a corto plazo ante bajas persistentes de los precios con un ajuste reductor de la producción de una magnitud suficiente, y sobre todo con la rapidez necesaria. Es en todo caso un hecho constatado que la puesta en marcha de intervenciones públicas a favor de la agricultura tiende a generar presiones a favor de su continuidad –como evidencia la larga historia de la PAC–, ya que el valor de mercado de activos agrícolas fijos como la tierra, o la propia supervivencia de muchas explotaciones agrícolas pasa a depender de las políticas públicas. De este modo, los programas de apoyo acaban siendo contemplados como un conjunto de derechos adquiridos por parte de agricultores y ganaderos que han basado en ellos sus decisiones de producción o su propia permanencia en actividad. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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Una vez adoptada la decisión de contar con una Política Agraria por parte de los países firmantes del Tratado de Roma, y teniendo en cuenta que se decidió inicialmente que los precios garantizados debían ser el principal mecanismo de apoyo a las rentas agrarias, resultaba necesario que dicha Política fuera Común , dada la necesidad de aplicarla en el contexto de un mercado interno sin barreras comerciales, donde no era posible que estuvieran simultáneamente vigentes distintos niveles de precios. 1.2. EL CAMBIANTE SISTEMA DE APOYO A LOS INGRESOS DE LOS AGRICULTORES A TRAVÉS DE LA PAC A lo largo del tiempo se han ido sucediendo distintos mecanismos dirigidos a apoyar los ingresos percibidos por los agricultores de la Unión Europea. La PAC inicial o histórica descansó sobre instrumentos orientados a establecer niveles de precios garantizados más elevados que los que se derivarían directamente del libre juego de las fuerzas de mercado, y para ello se establecieron mecanismos de intervención en el mercado agrario interno apoyados por una fuerte protección comercial y por subvenciones a la exportación. Los objetivos veían especificados por el Tratado de Roma e incluían el logro de un nivel de vida «equitativo» para los agricultores. A partir de la reforma de la PAC de 1992 los «precios de intervención» se redujeron, y se introdujo un nuevo sistema basado en pagos por hectárea y por cabeza de ganado. La superficie de cultivo y la cabaña ganadera de cada país a las que se otorgaba el derecho a recibir este tipo de pagos se sometieron a un límite máximo, y los pagos se fijaron de tal manera que su cuantía no se viera afectada por los cambios anuales en los rendimientos agrícolas o ganaderos. Ello representó un paso importante en la dirección de desvincular el apoyo a las rentas de los agricultores de sus decisiones de producción, lo que permitió superar el problema de la aparición de excedentes masivos de ciertos productos que había generado la anterior política de precios garantizados. Sin embargo, y dado que los pagos se establecieron tomando como punto de partida los rendimientos registrados históricamente, los agricultores emplazados en las regiones más prósperas y productivas vieron reconocidos y consolidados niveles superiores de pagos por hectárea que el resto. Ello era coherente con la filosofía general de la reforma de 1992, que buscaba «compensar» a los agricultores por el potencial impacto negativo sobre sus ingresos derivado de la reducción de los precios de intervención, y este impacto era lógicamente más fuerte allá donde la producción por hectárea venía siendo más elevada. La reforma de 1999 («Agenda 2000») continuó en esta misma línea pero en vez de pagos «compensatorios» de la reducción de precios de intervención, pasó a hablarse de «pagos directos». En la reforma iniciada en 2003 se dio un paso más en la desvinculación del apoyo a la renta respecto a la producción. Este paso consistía en sustituir los pagos anteriormente percibidos por el agricultor en virtud de los distintos cultivos o tipos de ganadería practicados en su explotación –cada uno con su distinto montante de pagos por hectárea o cabeza de ganado–, por un Pago Único (PU) por hectárea y explotación, calculado sumando la media de los importes recibidos en los años inmediatamente anteriores a la reforma y dividiendo por el número de hectáreas gestionadas. Ya no era necesario por lo general producir para tener derecho a este tipo de pagos directos, ya que bastaba con mantener la tierra en buenas condiciones agronómicas. Se permitía sin embargo a los Estados que lo desearan mantener ciertos pagos acoplados a producciones específicas, para evitar el riesgo de un abandono masivo de la actividad agraria en zonas de agricultura con bajos rendimientos. Algunas de estas opciones a favor del «acoplamiento parcial» fueron después eliminadas con ocasión de la revisión de esta reforma que se llevó a cabo mediante el denominado chequeo médico de 2008 («Health Check»). El establecimiento del «Pago Único» vino acompañado de la «condicionalidad». El agricultor debía respetar ciertas normativas de gestión del suelo y de protección del medio ambiente para recibir el total de pagos a que teóricamente tenía derecho sin sufrir penalizaciones. Ello ha permitido a la Comisión Europea argumentar que con el PU la PAC no sólo apoyaba de forma efectiva los ingresos de los agricultores, sino que estaba sentando las bases para mantener la agricultura en el conjunto del territorio europeo y para desarrollar la oferta de bienes públicos vinculados a la protección del medio ambiente por parte de los agricultores, potenciando así la multifuncionalidad de la agricultura europea. Afirmación esta última discutida por quienes creen que en realidad la condicionalidad constituye un mero incentivo para el cumplimiento de las obligaciones legales de carácter medioambiental que en todo caso el agricultor debería respetar. En 2013 se ha iniciado una nueva reforma de la PAC. Esta reforma mantiene lo sustancial del sistema de pagos directos propio del PU, que ahora se desagrega en varios componentes al servicio de diversos objetivos: proporcionar un nivel básico de ingresos a los agricultores, potenciar la faceta de protección al medio ambiente –a través del llamado «reverdecimiento» («greening») de la PAC, facilitar el asentamiento https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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de jóvenes agricultores, y simplificar el mecanismo de apoyo a los pequeños agricultores, entre otros –. La justificación oficial de los pagos no ha cambiado, ya que se supone que combinan el objetivo de apoyo a los ingresos de los agricultores con el del estímulo a la producción de bienes públicos por parte de estos. Sin embargo, si este segundo objetivo ha de ser realmente relevante, se echan en falta dos ingredientes básicos en la propuesta de la Comisión Europea: el dirigir los pagos «verdes» al cumplimiento de criterios suficientemente específicos en la producción de bienes públicos («targeting») y un procedimiento de cálculo que los gradúe en función del exceso de costes o merma de ingresos que el agricultor debe soportar cuando se implica en dicha producción. Independientemente de lo anterior, otro de los objetivos de la reforma es disminuir las diferencias en los pagos directos por hectárea percibidos por los agricultores europeos, tanto entre países como dentro de cada país. Más allá de lo acertado o no de los mecanismos de apoyo diseñados por la PAC, lo cierto es que los ingresos adicionales que generan para los agricultores representan una proporción sustancial de los ingresos que estos obtienen por su actividad. Aunque dicha proporción varía notablemente entre países y entre regiones, hoy puede cifrarse en un porcentaje cercano al 33% como media para la UE-27. Los instrumentos de apoyo a las rentas agrarias a través de la intervención en los mercados –vía políticas de precios–, y a través de pagos directos, han estado siempre complementados por medidas de reforma de las estructuras agrarias y también crecientemente por el uso de instrumentos con un enfoque más territorial que exclusivamente sectorial/agrario. En la actualidad las medidas correspondientes se engloban en el marco del denominado «desarrollo rural» que forma el denominado Segundo Pilar de la PAC. En las páginas que siguen se ofrece una visión más detallada de los cambios experimentados por unos y otros mecanismos de actuación de la PAC a través del tiempo.

2. LA PAC HISTÓRICA 2.1. ASPECTOS BÁSICOS El Tratado de Roma, y el actual Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, recogen en su articulado los objetivos básicos de la Política Agraria Común: a) Aumentar la productividad de la agricultura. b) Asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. c) Estabilizar los mercados. d) Garantizar la seguridad de los aprovisionamientos. e) Asegurar precios razonables a los consumidores. Partiendo de los objetivos anteriores, la Conferencia de Stressa (Italia), celebrada en julio de 1958, estableció las líneas básicas de lo que con el tiempo llegaría a ser un sistema normativo muy complejo, acordándose que la agricultura europea debía ser objeto de una importante reforma estructural, que respetaría como unidad básica la explotación familiar. También quedó determinado que el núcleo de la Política Agrícola Común se configuraría en torno a una regulación institucional de precios y mercados, mediante el establecimiento progresivo de precios agrícolas comunes y de una protección adecuada frente a la competencia externa. Al objeto de financiar estas políticas fue creado, en enero de 1962, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), que ha actuado a través de dos grandes secciones, el FEOGA-Garantía y el FEOGA-Orientación. En 2005, en virtud del Reglamento (CE) 1290 del Consejo, dichas secciones han sido respectivamente sucedidas por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que han heredado en líneas generales sus funciones específicas. Los gastos del FEOGA-Garantía han ido dirigidos a asegurar el buen funcionamiento de las Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) –cada una de las cuales recoge las normas a aplicar para un determinado grupo de producciones agrícolas o ganaderas–. Aunque dichas OCM varían ampliamente entre ellas, todas se apoyan en tres principios rectores: • La unidad de mercado , que garantiza la libre circulación de productos en el interior de la CEE, excluyendo cualquier tipo de discriminación entre los productores o consumidores de cualquiera de los Estados miembros. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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• La preferencia comunitaria , que permite el mantenimiento de precios más elevados para la producción agrícola comunitaria que los vigentes en el mercado mundial, defendiendo a los agricultores europeos de la competencia externa mediante diversos mecanismos, entre los que históricamente han tenido importancia los prélèvements o derechos variables a la importación, los derechos arancelarios, las cuotas arancelarias y el sistema de precio de referencia y tasa compensatoria. Los acuerdos alcanzados en la década pasada en la última Ronda negociadora del GATT, la llamada Ronda Uruguay (1986-94), se han orientado a eliminar las barreras comerciales no estrictamente arancelarias. • La solidaridad financiera , que supone la participación conjunta de todos los Estados miembros en los gastos derivados de la política común de precios y mercados, empleando los recursos del FEOGA-Garantía. Con todo, el volumen de ayudas de financiación nacional sigue siendo muy elevado, sobre todo en el terreno de la política socio-estructural (modernización de explotaciones, formación profesional de los agricultores, jubilación anticipada, etc.) donde ha imperado un régimen de cofinanciación entre la Comunidad –a través del FEOGA-Orientación– y los países miembros. 2.2. LAS POLÍTICAS DE APOYO A LAS RENTAS AGRARIAS DE LA PAC HASTA LA REFORMA DE 2003 Las medidas que la PAC desarrolla en el terreno del apoyo a los ingresos de los agricultores, y que originariamente se centraban en la intervención en los mercados agrarios, forman el actualmente denominado Primer Pilar . A continuación se definen sus rasgos básicos, ya que su complejidad impide entrar en el detalle de la regulación que afecta a cada rama de la producción agraria. La PAC operó inicialmente utilizando tres categorías básicas de precios: precios objetivo –representan el nivel que se juzga deseable en el mercado interno–, precios umbral –precios mínimos de entrada para las importaciones– y precios de intervención –a los que las autoridades tenían la obligación de comprar el producto que el agricultor o el ganadero les ofrecía–. Las autoridades comunitarias perseguían sus objetivos de precios mediante una combinación de compras públicas a precios de intervención y ayudas para cubrir los costes del almacenamiento privado de excedentes –ambas operaban cuando los precios de mercado caían por debajo de ciertos niveles prefijados–, y de instrumentos de política comercial tendentes a aislar los precios del mercado comunitario de los vigentes para las mismas mercancías en el mercado mundial. Para los principales productos comunitarios dotados de precios mínimos de entrada se han utilizado habitualmente tasas compensatorias o bien derechos variables («prélèvement») sobre los productos importados, ya que la aplicación de un derecho arancelario normal no siempre habría podido garantizar el mantenimiento de un precio mínimo de entrada («precio umbral»). Así, por ejemplo, para los cereales, el derecho variable evolucionaba según la diferencia existente entre el precio más bajo registrado en el mercado mundial y el precio umbral. Esta flexibilidad del mecanismo protector impedía que el precio umbral perdiera su eficacia como barrera a la entrada de productos extranjeros. En aquellos productos en que la CEE no era importadora neta, es decir la mayoría dados los altos niveles de autoabastecimiento que con el paso del tiempo se han ido alcanzando, no ha bastado con el control de importaciones para asegurar el mantenimiento de un determinado nivel interno de precios. Cuando la oferta interna excedía a la cantidad demandada al nivel de precios fijado como objetivo, se hacía necesario retirar el excedente –exceso de oferta sobre demanda– del mercado, y era entonces cuando tenían lugar las compras del producto excedentario por parte de los organismos públicos de intervención. Sin embargo, las existencias de alimentos en poder de estos organismos no pueden acumularse indefinidamente, y por ello una parte se destinaba al mercado doméstico, para atender las necesidades de obras benéficas u otras finalidades no comerciales, aunque el grueso de ellas sólo podía encontrar salida en la exportación. Ahora bien, para que la CEE pudiera vender estos excedentes en los mercados mundiales, era necesario que desapareciera la brecha entre sus precios internos y los internacionales, lo que se llevaba a cabo pagando un subsidio a los exportadores comunitarios, bajo el nombre de restitución a la exportación . Aunque lo característico de la forma tradicional de operar de la PAC ha sido seguir alguno de los sistemas anteriormente indicados para elevar los precios de mercado, en algunos casos se han utilizado métodos basados en pagos directos a los productores, como en el caso de las semillas oleaginosas. De acuerdo con el procedimiento denominado de deficiency payments , las autoridades garantizaban a los productores un precio total determinado, pero permitían que el producto se importara y vendiera libremente en el mercado comunitario. Los contribuyentes debían entonces financiar, a través del Presupuesto del FEOGA, el coste de la subvención directa que cubría la diferencia entre el precio garantizado y el de mercado. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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Los aspectos que se acaban de explicar referentes al funcionamiento general de la política de regulación de mercados aún se mantienen en la actualidad en algunos aspectos, pero han experimentado modificaciones sustanciales a lo largo de las dos últimas décadas. En general estas modificaciones han ido dirigidas a eliminar la garantía ilimitada de precios que la forma clásica de funcionar de la PAC otorgaba a los agricultores, y que unida a las mejoras en los rendimientos, fruto de los avances tecnológicos, acababa contribuyendo a la generación permanente de excedentes de producción, como puede verse en el Recuadro 1 . Recuadro 1 El apoyo vía precios y la producción de excedentes El Gráfico muestra como el establecimiento de precios de garantía P G netamente por encima de los del mercado inte permitió en un primer momento elevar la producción y el volumen de ingresos agrícolas, a costa de una redu importaciones. Los efectos a largo plazo han sido sin embargo mucho más drásticos, al convertir a la Comunidad exportadora neta de una gran cantidad de productos, frecuentemente con el apoyo de subvenciones. La razón se encuentra en los intensos desplazamientos de la oferta de productos agrícolas, debido al estím representado los altos precios de g arantía para la capitalización de las explotaciones y para la aplicación de innovacion a elevar los rendimientos. Por el contrario los desplazamientos de la demanda han sido mucho más lentos, debido p a las bajas tasas de crecimiento de la población y a las reducidas elasticidades demanda/renta de los alimentos. Adem de altos precios de garantía también favoreció, en el caso de los cereales-pienso, la aparición de productos sus baratos para la alimentación del ganado, reforzando la tendencia a la producción excedentaria de los primeros. observarse en el Gráfico todo ello se traduce en la generación de excedentes por un volumen Q2 -Q1 que han de se con el apoyo de restituciones a la exportación hacia el mercado mundial. El resultado en el plano práctico fue una notable elevación de los ratios de autoabastecimiento. Así la proporción d sobre necesidades internas pasó en los cereales del 85% en 1956-60 (CE-6) al 110% en 1989-90 (CE-12), y al 11 (UE-15) y en carne de vacuno desde el 92% al 107% y luego al 109% en los mismos años. Posteriormente esta ten visto frenada debido a las sucesivas reformas de la PAC, y últimamente debido también al alza de los precios interna reformas mencionadas trataron de desalentar una expansión excesiva de la producción, al establecer límites cuantitativ agraria.

El apoyo prestado por la PAC no ha impedido que prosiguiera en Europa la tendencia secular hacia la pérdida de pes sector en el seno de cada economía nacional, tanto en términos de participación en el Producto Interior Bruto (PIB) empleo total.

Junto a los innegables éxitos de la PAC histórica , como el fuerte aumento de la productividad agraria, en el lado negativo del balance aparecen entre otros, los siguientes aspectos: • un coste presupuestario excesivo .Los cereales, productos lácteos, carne de vacuno y azúcar han https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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constituido tradicionalmente el núcleo central del gasto comunitario en agricultura • una fuerte presión medioambiental, derivada del estímulo inducido a la producción intensiva • unos resultados modestos en términos de elevación de las rentas agrarias, con una concentración importante de las ayudas en el grupo de agricultores más prósperos • conflictos comerciales frecuentes con países no comunitarios, debido a la fuerte sustitución de sus importaciones por producción interna Por otra parte, los costes presupuestarios de la política de precios no agotan en absoluto su significación económica. Para obtener una evaluación de los costes económicos asociados a esa política sería necesario proceder a calcular la suma de las ganancias y pérdidas en términos de bienestar y eficiencia económica que provoca en los mercados de productos y de factores y que afectan no sólo a los agricultores, sino también a consumidores y contribuyentes. A pesar de la temprana identificación de una serie de motivos de insatisfacción con la forma de operar de la PAC, no es sino a partir de 1984 cuando realmente se aborda con decisión su reforma, lo que sin duda tiene que ver con el agravamiento de la insuficiencia financiera de la Comunidad Económica Europea en dicho año. En el Consejo de Ministros de marzo de 1984, se establecieron las cuotas de producción de leche, como mecanismo tendente a frenar el alza de la producción de este sector excedentario, y posteriormente, el Consejo Europeo de Bruselas de febrero de 1988 adoptó decisiones en un amplio abanico de temas que comprendía los relacionados con la disciplina presupuestaria y la introducción de nuevas formas de control de la oferta agraria. A comienzos de la década de los noventa, la convicción de que resultaba imprescindible proceder a la aplicación de reformas más profundas se vio reforzada por la necesidad de adaptar la PAC a las exigencias impuestas por los cambios que la Ronda Uruguay del GATT –que se celebraba en aquellos momentos– iba a imponer sobre la regulación del comercio internacional de productos agrícolas. La reforma de 1992 fue impulsada por el Comisario de Agricultura MacSharry y pretendió desvincular los ingresos de los agricultores de su capacidad para producir excedentes, contemplando también la conveniencia de pasar a una orientación productiva más respetuosa con el medio ambiente, evitando las prácticas agrícolas y ganaderas demasiado intensivas. La reforma se basó en una sustancial reducción de los precios de garantía , para acercarlos a los precios mundiales, y en la introducción en las OCM correspondientes de ayudas directas por hectárea o por cabeza de ganado, al objeto de compensar la merma en los ingresos de los agricultores derivada de la reducción de precios. En una perspectiva general puede decirse que el coste de la PAC se desplazó parcialmente desde los consumidores a los contribuyentes, aflojando el vínculo entre mejora en el nivel de ingresos de los agricultores y aumento de producción. El elemento más novedoso de la reforma fue la reducción de los precios de intervención para cultivos herbáceos y la simultánea introducción de pagos compensatorios . Los pagos compensatorios se calcularon multiplicando la denominada cantidad básica por el rendimiento regional correspondiente. En el caso de los cereales dicha cantidad básica se estableció como la diferencia entre la media del precio de compra de intervención de los cereales anterior a la aplicación de la reforma, que era de 155 ecus por tonelada, y los precios de intervención sucesivamente menores a aplicar en las campañas siguientes. Para evitar que las nuevas ayudas desencadenaran una fuerte expansión de la superficie cultivada, se fijó la llamada superficie base máxima para todos los cultivos herbáceos, que toma como punto de referencia las superficies cultivadas de cereales, oleaginosas y proteaginosas en 1989, 1990 y 1991, aumentadas en su caso con las superficies dejadas en barbecho, si este respondía a un programa financiado con fondos públicos. Si dicha superficie se superaba las ayudas disminuían. En el sector del vacuno se redujo el precio de intervención en un 15 por 100, y se estableció un factor de densidad de los animales mantenidos en la explotación, de forma que sólo podrían cobrar «primas» aquellas explotaciones con densidad máxima de dos unidades de ganado mayor por cada hectárea forrajera, aunque con excepciones a favor de las explotaciones pequeñas. Para compensar se elevó la prima por cabeza de bovino macho, pagadera dos veces como máximo a lo largo de la vida del animal. El número de animales por productor que podían optar a recibir este pago se reducía proporcionalmente si se superaba el nivel de la cabaña de referencia regional, establecida en función del número de primas abonadas en el año de referencia, que podía ser 1990, 1991 o 1992. A la vez se aplicaron también otras ayudas para vacas nodrizas, y para favorecer la disminución de la densidad ganadera, así como para el cebo de terneros. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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La reforma de la PAC de 1992 incluyó también una serie de medidas de acompañamiento con tres tipos de programas de ayudas: para la protección del medio ambiente, para la forestación de tierras agrícolas y para favorecer la jubilación anticipada de agricultores. En 1999 la Política Agraria Común experimentó una nueva reforma, siguiendo en buena medida las directrices marcadas en un documento elaborado por la Comisión Europea y conocido como Agenda 2000 , aprobado en el Consejo Europeo de Berlín, en el mes de Marzo. La reforma amplió la política de reducción de precios de apoyo iniciada en 1992, a cambio de una mejora en los niveles de ayuda previstos por hectárea o cabeza de ganado, siendo de nuevo los sectores de cultivos herbáceos y de ganado bovino los principales destinatarios de las nuevas normas. Una novedad fue la incorporación de los nuevos principios de eco-condicionalidad y de modulación de las medidas de ayuda al sector agrario. En virtud de la eco-condicionalidad los Estados miembros podían establecer ciertas medidas medioambientales a las que deberían ajustarse los agricultores y ganaderos que desearan recibir la totalidad de los pagos por superficie o cabaña ganadera a los que teóricamente tuvieran derecho. Por su parte la aplicación de la modulación debía permitir regular los pagos a recibir por una explotación en función de criterios tales como el nivel global de renta o empleo de la explotación o el volumen de la ayuda monetaria total percibida. 2.2.1. El entorno internacional de las reformas: la agricultura y el GATT/OMC

A lo largo de las sucesivas negociaciones comerciales multilaterales, o Rondas , que han tenido lugar desde el fin de la II Guerra Mundial hasta la década de los ochenta del siglo pasado, el criterio dominante fue el de exceptuar a la agricultura de la progresiva liberalización del comercio internacional. La Ronda Uruguay (1986-94) rompió esta tendencia y tras arduas discusiones permitió la conclusión de un Acuerdo sobre Agricultura en que los países participantes asumían compromisos en cuanto al grado de apoyo admisible para la agricultura –medido a través de la Medida Global de Apoyo –, en relación al grado de apertura del mercado interno a las importaciones agrícolas, y sobre la posibilidad de subvencionar las exportaciones agrícolas. El Recuadro 2 ofrece una síntesis del citado Acuerdo . Recuadro 2 ACUERDO DE LA RONDA URUGUAY SOBRE AGRICULTURA : AS PRINCIPALES

PROTECCION COMERCIAL

• Conversión a aranceles de las barreras comerciales no arancel establecimiento de niveles máximos para las tarifas arancela • Reducción a lo largo del período 1995-2000 de los niveles aran máximos en una media del 36 por 100, con un mínimo por línea del • Compromisos de acceso mínimo al mercado interno equivalentes del consumo correspondiente a 1986-88, y de elevación de este po menos al 5 por 100 en 1999

ACCESO AL MERCADO

• Establecimiento de una Cláusula de Salvaguardia , en virtud de la productos sujetos a arancelización se pueden aplicar derechos ad cuando el volumen de importaciones excede un umbral determinad los precios de importación caen por debajo de un umbral espe • Cálculo de una Medida Global de Apoyo (MGA) al sector agrícola correspondientes a 1986-88 y reducción de su importe en tramos iguales, de tal modo que en 2000 fuera un 20 por 100 inferi

APOYO INTERNO

• Exclusión del cálculo de la MGA de aquellas medidas que se consi distorsionan el comercio o lo hacen mínimamente («caja ver • Exclusión transitoria en el cálculo de la MGA de aquellos pagos dir agricultores y ganaderos establecidos en el marco de programas qu volumen de producción («caja azul») .

DISCIPLINA EN EL USO DE SUBVENCIONES A LA EXPORTACION

• Los países desarrollados acuerdan reducir en un 20 por 100 el vo exportaciones que reciben subvención, y en un 36 por 100 el gasto de subvenciones, para cada categoría de producto. El punto de parti subvenciones concedidas en 1986-90 o 1991-92 –según cual fuer

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superior– y el de llegada el año 2000 CLÁUSULA DE PAZ

• Establecimiento de un período de nueve años, durante el cual det medidas de apoyo y las subvenciones a la exportación contempla Acuerdo quedaban protegidas de reclamaciones bajo las reglas d

TRATAMIENTO ESPECIAL PARA LOS PAISES EN DESARROLLO

• Concesión a los países en desarrollo de un período más largo de concluía en 2004, y exigencia de porcentajes más pequeños de red los aranceles y del apoyo interno, así como del uso de subvencio exportación

OTROS ASPECTOS

• Junto al Acuerdo sobre Agricultura se alcanza también un Acuerd uso de medidas sanitarias y fitosanitarias • Se reforma el sistema de resolución de disputas comercial

Los acuerdos de la Ronda Uruguay han tenido una incidencia desigual pero, en la práctica, y hasta el presente, el grado de asimilación por parte de la agricultura europea de esta primera liberalización ha sido bastante fácil, teniendo en cuenta la posibilidad de computar como caja azul los pagos directos por hectárea y cabeza de ganado de la reforma MacSharry.Es en lo que atañe a los compromisos asumidos en materia de subvenciones a la exportación, donde el margen de maniobra de las autoridades europeas quedó más afectado, aunque la reducción de los precios de intervención redujo la necesidad de recurrir a subvenciones para exportar, al disminuir la distancia entre los precios internos y los internacionales. En el año 2000 dieron comienzo las nuevas negociaciones multilaterales auspiciadas por la Organización Mundial de Comercio, que incluyen como uno de sus aspectos más importantes, la continuidad en la senda de liberalización del comercio agrario iniciada en la Ronda Uruguay , celebrándose la primera Conferencia Ministerial en Doha (Emirato Árabe de Qatar) a finales de 2001. La Unión Europea se ha enfrentado en estas negociaciones a fuertes presiones, procedentes no sólo de los Estados Unidos, y del Grupo de Cairns (países fuertemente orientados a la liberalización del comercio), sino también de un poderoso bloque emergente de países en desarrollo –el G20–, para asumir compromisos más importantes que los que incluye su propia agenda negociadora. La Unión Europea, junto a países como Suiza, Noruega o el Japón, es partidaria de mantener un grado importante de apoyo interno a la agricultura, y lo argumenta en virtud del carácter multifuncional de este sector productivo, aduciendo que las funciones de la agricultura van mucho más allá de la mera producción de alimentos y materias primas, ya que abarcan también la preservación del paisaje y del medio ambiente rural, la protección de la biodiversidad, y su contribución a la viabilidad de las áreas rurales y a un desarrollo territorial equilibrado. Estos bienes públicos son producidos conjuntamente con los alimentos y materias primas agrícolas convencionales, por lo que resulta difícil estimular la obtención de los primeros sin incentivar como consecuencia la producción de los segundos. La Unión Europea desearía utilizar el argumento de la multifuncionalidad para exceptuar determinadas políticas agrarias del compromiso general de reducir el apoyo global a la producción agrícola. 2.3. LA POLÍTICA DE ESTRUCTURAS AGRARIAS Y DE DESARROLLO RURAL HASTA EL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2007-2013 Las áreas rurales presentan una problemática específica respecto al conjunto del territorio comunitario: población envejecida y decreciente, menores niveles de productividad del trabajo, y en ocasiones también menores dotaciones de servicios públicos y problemas de accesibilidad. Su densidad media de población por km2 es netamente inferior: 48 habitantes por km 2, frente a 514 habitantes en las áreas predominantemente urbanas. Aunque la agricultura y otras actividades del sector primario siguen teniendo un peso específico relevante en el empleo rural total, del orden del 14%, en la mayoría de las áreas rurales han dejado de ser las actividades económicas dominantes, a favor principalmente de los servicios. La Política de Estructuras Agrarias y Desarrollo Rural, el denominado Segundo Pilar de la PAC, ha tratado de abordar los problemas del mundo rural, pero siempre ha representado el componente minoritario del presupuesto comunitario dedicado a la agricultura. Su objetivo tradicional ha sido mejorar y modernizar las explotaciones agrarias, prestar un apoyo especial a aquellas que operan en áreas desfavorecidas, contribuir a facilitar la renovación generacional en la ocupación agraria y, más recientemente, desarrollar un enfoque territorial que integre tanto las medidas de índole específicamente agraria como otras políticas sectoriales que también inciden sobre el medio rural. Hasta la aprobación en 1999 de la Agenda 2000 , las medidas aplicadas en favor del desarrollo rural https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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contaban con un cuádruple soporte: a) Las medidas estructurales clásicas de aplicación horizontal, dirigidas a la mejora de las explotaciones agrícolas, y de las estructuras de comercialización y transformación de productos agrarios, así como a complementar las rentas de los agricultores y ganaderos ubicados en áreas desfavorecidas. Su financiación se basaba en la cofinanciación entre las Autoridades nacionales y el FEOGA-Orientación. b) Las medidas de acompañamiento de la reforma de la PAC de 1992, que iban dirigidas a favorecer la reforestación, y a facilitar la adecuación de la agricultura a la protección del medio ambiente y el cese anticipado de actividad por parte de los agricultores. Su financiación corría a cargo del FEOGA-Garantía. c) Los programas y proyectos situados en el marco de la programación regional correspondiente a los objetivos 1 y 5 b de la Política Regional Europea. Los programas se cofinanciaban por las Autoridades nacionales y la totalidad de los Fondos Estructurales. d) Los programas –también cofinanciados–, correspondientes a las sucesivas Iniciativas Comunitarias denominadas Leader , basadas en un enfoque de fomento del desarrollo endógeno a través de grupos de iniciativas de escala comarcal, aunque con el apoyo y tutela de la Administración. Con la aprobación en 1999 de la Agenda 2000 este esquema se vio alterado. En primer lugar la vieja denominación de Política de Estructuras Agrarias cedió ante la de Política Comunitaria de Desarrollo Rural 4). En segundo lugar, se produjo una simplificación de los objetivos de los Fondos Estructurales, reduciendo su número, y se estableció que las medidas de desarrollo rural formarían parte de la programación propia de los nuevos objetivos 1 –regiones menos desarrolladas– y 2 –restantes objetivos de la política de cohesión de carácter territorial–, o bien darían lugar específicamente a programas de desarrollo rural elaborados por las autoridades que designara cada Estado miembro y para el ámbito geográfico que se considerara más oportuno. La modificación más importante se produjo en la fuente de financiación, a través de la ampliación de funciones del FEOGA-Garantía, que pasó a remplazar al FEOGA-Orientación en buena parte de sus anteriores cometidos. Por otra parte reapareció, con algunos cambios una Iniciativa Comunitaria orientada al desarrollo rural, denominada Leader+ , de aplicación general para todo el territorio comunitario. El Reglamento del Consejo 1259/99 estableció un amplio conjunto de medidas, a modo de menú, que los Gobiernos podían decidir aplicar o no, aunque el establecimiento de los esquemas o contratos agroambientales tenía carácter obligatorio. En la práctica esta medida y la dirigida a apoyar a las explotaciones agrarias en zonas desfavorecidas (p. ej. áreas de montaña) fueron las que absorbieron un mayor volumen de fondos. Junto a ellas era posible aplicar otras dirigidas a favorecer la reforestación, mejorar la comercialización y el procesamiento de productos de origen agrícola, favorecer la incorporación de jóvenes agricultores y mejorar la calidad de vida en las zonas rurales. La reforma de la PAC iniciada en 2003 introdujo nuevos cambios en la forma de operar de la política de desarrollo rural, como más adelante se detallará.

3. LA PAC DE PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI: LA REFORMA DE 2003 A comienzos del siglo XXI, la PAC experimentó una nueva reforma, iniciada en 2003, a la vez que ha debido adaptarse a la ampliación a doce nuevos países miembros, todos excepto dos ubicados en el Centro y Este de Europa, y responder a la creciente preocupación de los consumidores por los temas de calidad y seguridad de los alimentos. Todo ello en el marco de una ambiciosa reforma de las reglas del comercio internacional que aún no ha concluido pero que pretende seguir liberalizando el comercio agrícola («Ronda Doha» de la Organización Mundial de Comercio). 3.1. LA REFORMA DE LA PAC DE 2003: LA NUEVA POLÍTICA DE PAGOS DIRECTOS A LOS AGRICULTORES El cambio más llamativo de la reforma de la PAC adoptada en 2003 consistió en la sustitución de los pagos existentes bajo diferentes OCM por un Pago Único para cada explotación (PUE). El importe de este pago quedaba determinado en función de la media de los importes que cada explotación había recibido en un período histórico que actúa como referencia, que es el de 2000-2002. Se suponía que así los https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 10/17

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agricultores dispondrían de una gran flexibilidad para producir cualquier tipo de producto, sin que los pagos quedaran ligados a una determinada especialización productiva en concreto. En contrapartida los agricultores debían ahora aceptar el compromiso de mantener la tierra en buenas condiciones de uso agrícola y medioambiental. Los contenidos básicos de la reforma se exponen a continuación. 3.1.1. Desvinculación de los pagos respecto a la producción (« desacoplamiento »)

• Mediante el Pago Único por Explotación las ayudas quedaron desligadas del nivel corriente de producción, y pasaron a recibirse sobre la base de unos montantes históricos que servían de referencia y que correspondían a lo percibido por el agricultor en el período 2000-2002. Además el agricultor no tenía ya obligación de llevar a cabo cultivos específicos para recibir los pagos 5). Incluso, bajo ciertas condiciones, podía dejar sus tierras sin cultivar y seguir percibiendo las ayudas. De acuerdo con el Reglamento 1782/2003, el modelo de aplicación de estos pagos ofrecía varias posibilidades, según el grado de desacoplamiento que se aplicara y según las ayudas se concedieran sobre la base individual de lo percibido por el agricultor en el período de referencia 2000-2002, o mediante un sistema regionalizado. En el sistema regionalizado el montante de ayudas disponible en cada Estado o región se divide por el total de superficie agrícola, generando así un pago igual por hectárea. Países como España y Francia optaron por el sistema individualizado, mientras que otros, como Dinamarca y Suecia, lo hacían por el regionalizado. • Una ventaja importante es que gracias al PUE el grueso del apoyo prestado por la PAC a los agricultores europeos pasó de contabilizarse como parte de la caja azul a pertenecer a la caja verde –siguiendo la terminología del Acuerdo Final de la Ronda Uruguay–, lo que facilitó su compatibilidad con las normas de la Organización Mundial de Comercio. 3.1.2. Reducciones en los precios de intervención

• Se eliminaron las compras de intervención para el centeno y se redujeron en un 50% los precios de intervención para el arroz. • En los productos lácteos se acordó un recorte del 25% de los precios de intervención para la mantequilla y del 15% para la leche en polvo desnatada. 3.1.3. Modulación

• La modulación se refiere a la reducción gradual del volumen global del pago único. En el compromiso final se acordó reducir los pagos en un 3% en 2005, aumentando el porcentaje al 4% en 2006 y al 5% 6) a partir de 2007, y destinar el dinero ahorrado al desarrollo rural. Los Estados miembros podían establecer retenciones adicionales para constituir reservas nacionales de derechos de pago, o bien para disponer de fondos con los que llevar a cabo pagos extra en determinadas zonas geográficas, principalmente por motivos medioambientales, o a determinados tipos de explotaciones (art.69 del Reglamento 1782/2003). • Los primeros 5.000 euros de pagos directos a percibir por un agricultor quedaron exentos de modulación, así como los que se otorgaran en ciertas regiones periféricas. 3.1.4. Estabilidad financiera

Cuando el gasto de la PAC fuera a situarse dentro de un margen de 300 millones de euros de la cifra tope presupuestada, se aplicaría por prorrateo un recorte en todos los pagos directos, de nuevo con una exención por los primeros 5.000 euros de pagos directos. 3.1.5. Condicionalidad

• A partir de la introducción del pago único, los agricultores deben cumplir con ciertos requisitos medioambientales , referentes a la salud de plantas y animales, y a los estándares de bienestar animal. Adicionalmente se requiere que los agricultores mantengan la tierra agraria en buenas condiciones agrícolas y medioambientales. • Si los estándares no se cumplen, los pagos directos se reducen. El Estado miembro correspondiente se queda con el 25% de esas reducciones, y el resto retorna a las arcas https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 11/17

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comunitarias. 3.1.6. Auditoría

• Se estableció un sistema de auditoría para los agricultores, con carácter voluntario hasta 2006, y de oferta obligatoria por los Estados, pero de aceptación voluntaria para los agricultores desde 2007, consistente en asesoramiento y auditoría sobre los estándares y buenas prácticas aplicados en el proceso de producción. Se podía prestar apoyo financiero para su aplicación a partir de los fondos para desarrollo rural. En líneas generales, la reforma, cuyos rasgos generales se acaban de describir, ha incrementado la orientación al mercado de la agricultura comunitaria, favoreciendo la flexibilidad en la elección de cultivos u orientaciones productivas por parte del agricultor. Ha permitido también compaginar el mantenimiento del objetivo de apoyo a las rentas con una distorsión probablemente algo menor del comercio internacional. Sin embargo, los pagos directos por explotación han seguido siendo un instrumento de apoyo a las rentas, ya que no se otorgan como contraprestación por una hipotética oferta de bienes públicos y servicios territoriales por parte de los agricultores. Es necesario también tener en cuenta que, si bien el sistema de pagos directos de carácter único por explotación puede estar justificado por mejoras en la eficiencia respecto a versiones anteriores de la PAC, no lo está por razones de equidad, dado que al basarse en las ayudas históricamente recibidas por cada explotación mantiene como principales beneficiarios a las grandes explotaciones y a los países del Norte de Europa, discriminando también a ciertas especializaciones agrarias, como las hortofrutícolas. 3.2. LA REFORMA DE LA PAC DE 2003 Y EL REFUERZO DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL La reforma de 2003 representó también un impulso al Segundo Pilar de la PAC, el de las políticas de desarrollo rural, que registró un importante aumento de recursos financieros y una ampliación de sus objetivos e instrumentos. Las líneas estratégicas de la nueva política de desarrollo rural abarcaron tres grandes objetivos: la mejora en la competitividad a través de la restructuración del sector agrario y forestal, la protección del medio ambiente, a través principalmente del apoyo a ciertas formas de gestión del suelo de uso agrario, y el refuerzo de la calidad de vida y la promoción de la diversificación económica en las áreas rurales. Las nuevas medidas que ahora podían ser cofinanciadas en el marco de los programas de desarrollo rural eran las siguientes: ■ Incentivos a los agricultores para mejorar la calidad de sus productos ■ Ayudas temporales para ayudar a los agricultores a adaptarse a las nuevas normas comunitarias, en temas medioambientales, de seguridad en el trabajo, de bienestar del ganado y otros ■ Establecimiento de un nuevo sistema de asesoramiento a los agricultores, con costes cubiertos principalmente por el sector público ■ Ayudas a los agricultores que aceptaran compromisos de al menos 5 años para usar técnicas tendentes a mejorar el bienestar de los animales de granja ■ Ayudas a la inversión destinadas a jóvenes agricultores ■ Incorporación de una medida que abría la posibilidad de otorgar pagos a superficies de uso agrario y forestal incluidas en la Red Natura 7). El nuevo Reglamento de Desarrollo Rural 1698/2005 promovió la preparación de programas nacionales y regionales de desarrollo rural, organizados en bloques de medidas dentro de grandes líneas o ejes de actuación, estableciendo además un porcentaje mínimo de dedicación de recursos a cada uno de ellos. Los ejes establecidos eran los siguientes: • Eje 1: Aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal • Eje 2: Mejora del medio ambiente y del entorno rural • Eje 3: Calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural • Eje 4: Aplicación del «enfoque Leader» (o enfoque «de abajo arriba»: estrategias de desarrollo https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 12/17

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rural y de cooperación interterritorial basadas en grupos de iniciativas locales) En el plano del desarrollo rural debe reconocerse que la reforma ha reforzado la atención a los aspectos relacionados con el medio ambiente. La experiencia acumulada indica que el eje 1 y el eje 2 han acabado recibiendo un volumen de recursos muy superior al que se ha canalizado hacia el eje 3. Por su parte, el eje 4 representa una forma de aplicar los tres ejes anteriores, con la idea de mejorar la gobernanza y movilizar el potencial de desarrollo endógeno de las áreas rurales.

4. LA NUEVA P AC PARA 2014-2020 4.1. LÍNEAS FUNDAMENTALES DE ACTUACIÓN Los principales argumentos que se han manejado por parte de la Comisión Europea para plantear una nueva reforma de la PAC tienen que ver con la necesidad de hacer frente a una mayor inestabilidad de los precios de alimentos y materias primas agrícolas, la conveniencia de reforzar la competitividad de la agricultura europea en el mercado global y la necesidad de otorgar una mayor importancia al medio ambiente o la seguridad de la cadena alimentaria, y a luchar contra los efectos del cambio climático. A ello se une la preocupación por lograr una mejora de la posición de los agricultores en la cadena alimentaria, frente a los intereses de la distribución y de la industria de la alimentación. En el caso de la protección del medio ambiente, se añade un nuevo instrumento –el pago verde en el Primer Pilar– a los dos que ya existían: la condicionalidad (Primer Pilar) y las ayudas agro-ambientales de carácter contractual (Segundo Pilar). 4.2. REGÍMENES DE PAGOS El aspecto más básico, en lo que concierne al Primer Pilar de la PAC es la reforma del sistema de pagos directos a los agricultores. A partir de 2014 los Estados miembros deberán contar con tres tipos de regímenes obligatorios: el régimen de pago básico, el denominado «pago verde» (“ecologización”) y un régimen específico pensado para los jóvenes agricultores. Adicionalmente, y a elección de los Estados miembros, podrán aplicarse otros dos regímenes: pagos directos acoplados y régimen de ayudas a zonas con desventajas naturales. En todos los casos los pagos que reciban los agricultores estarán sometidos a la condicionalidad medioambiental, y todos los agricultores tendrán derecho a acceder a un sistema de asesoramiento. Se mantiene además un sistema de disciplina financiera, que algunos años puede implicar una reducción en los pagos directos, aunque esta reducción nunca se aplicará a los primeros 2000 euros a percibir por el agricultor. Los pequeños agricultores, podrán optar por hacer uso de un régimen simplificado, en el que en vez de recibir pagos directos calculados de acuerdo con el procedimiento habitual, recibirán una ayuda a tanto alzado, quedando exentos de cumplir con la condicionalidad y con las obligaciones impuestas por el nuevo escalón «verde» de los pagos. A continuación contemplaremos brevemente los tres regímenes de pagos obligatorios: a) Pagos básicos a la renta . El valor de los derechos que servía para determinar el montante de apoyo a recibir por cada agricultor obedecía sustancialmente a un criterio «histórico», en función del tipo de cultivos o de explotación ganadera que el agricultor practicaba cuando se procedió originalmente a su cómputo. Ahora dicho valor deberá converger hacia un nivel algo más uniforme, a escala nacional o regional, disminuyendo las diferencias actualmente existentes entre países, y dentro de cada país, en cuanto al importe del pago a recibir por hectárea. Con todo, la decisión en cuanto a establecer a efectos de pagos una sola región en todo el país o varias, y en cuanto a la manera de delimitar estas, queda en manos de las autoridades nacionales. Se ha adoptado el criterio de que las explotaciones que perciben pagos directos por hectárea inferiores al 90% de la media regional/nacional se beneficien de un incremento gradual que logre que cada agricultor reciba en 2019 al menos el 60% de la media de pagos por hectárea nacional/regional. Además, se desea restringir este tipo de pagos a los «agricultores activos», concepto que aún está por definir con precisión. b) Pagos «verdes» . Se pretende reverdecer el Pilar I, preparándolo para que tenga en cuenta la remuneración a los https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 13/17

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agricultores por producir bienes públicos . Aunque la condicionalidad se mantiene y se refuerza, ahora se añade que los agricultores con derecho a percibir pagos directos deberán observar una serie de prácticas agrarias que se consideran beneficiosas para frenar el cambio climático y para el medioambiente. Estas prácticas son de tres tipos: diversificar sus cultivos –siempre que la explotación supere determinada dimensión–, mantener los pastos permanentes existentes en la explotación y disponer de un área «ecológica» dentro de ella. Esta área puede comprender tierras dejadas en barbecho, bosquetes, zonas con vegetación natural en los márgenes de los campos de cultivo, etc. y con ello se busca favorecer la biodiversidad y enriquecer el paisaje. Para financiar este nuevo «escalón» de los pagos, los Estados deberán destinar el 30% de su envolvente financiera anual destinada al total de pagos del Pilar I. Una particularidad interesante es que los agricultores que cumplan las condiciones actualmente establecidas para la agricultura orgánica podrán beneficiarse de este escalón de pagos sin necesidad de cumplir ninguna otra obligación. Algo similar ocurrirá con algunos de los regímenes agroambientales en que actualmente participan, con carácter voluntario, determinados agricultores: también podrán ser declarados “equivalentes a la ecologización”. A ello se añade que para los cultivos leñosos (p.ej. olivar, almendro etc.), se admite que ya satisfacen de entrada los requisitos exigibles para el cobro de los pagos verdes. c) Pago a jóvenes agricultores . Los agricultores de menos de 40 años, que estén instalándose por primera vez o que lo hayan hecho en los últimos años, tendrán derecho a percibir un pago complementario, que los Estados financiarán con no más del 2% de la envolvente financiera anteriormente mencionada. Dicho pago se concederá por un período máximo de cinco años. Aunque con ello se pretende ayudar a los nuevos agricultores a superar la dificultad de enfrentarse a precios elevados de la tierra y altos costes de arrendamiento, no es posible olvidar que estos obstáculo son en buena medida el resultado del sistema de apoyo de la PAC, que sigue vinculado a la tierra aunque ya no lo esté a la producción. 4.3. MEDIDAS DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS Y DE MEJORA DE LA CADENA ALIMENTARIA La reciente volatilidad internacional de los precios agrícolas, y algunas crisis alimentarias desencadenadas en la Unión Europea por problemas de sanidad animal o vegetal han llevado a constatar la necesidad de disponer de mejores instrumentos que hasta el presente para manejar los riesgos que sufre la producción agraria. No sólo se mantienen determinados instrumentos de intervención en los mercados, que se extienden al sector del trigo duro, sino que se establece la posibilidad de adoptar medidas extraordinarias ante fuertes caídas de precios y se crea una reserva de emergencia para resolver situaciones específicas de crisis, como por ejemplo las derivadas de ocasionales epidemias que afecten a la cabaña ganadera. Esta reserva podrá emplearse utilizando instrumentos como las compras públicas de intervención, y las ayudas al almacenamiento privado, las subvenciones («restituciones») a la exportación y otras medidas excepcionales. La nueva reforma de la PAC viene acompañada de la voluntad de reforzar la capacidad de negociación de los agricultores, y de sus organizaciones y asociaciones sectoriales, dentro de la cadena alimentaria, facilitando en los casos necesarios la no aplicación de las restricciones impuestas por la Política de Competencia de la Unión Europea. Ahora se permite a los Estados miembros el imponer el uso de contratos escritos entre los agricultores y ganaderos y la industria transformadora de sus productos. También se generaliza a todos los sectores la figura de las organizaciones de productores y de las organizaciones interprofesionales. Los agricultores podrán negociar colectivamente contratos de suministro de aceite de oliva, carne de vacuno, cereales y algunos otros productos, bajo determinadas condiciones. 4.4. LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL EN LA NUEVA REFORMA Los objetivos de la política de desarrollo rural siguen centrándose en tres aspectos básicos: la mejora de la competitividad de la agricultura, la gestión sostenible de los recursos naturales y actuaciones frente al cambio climático, y el desarrollo territorial equilibrado de las áreas rurales. En función de ello se definen las siguientes prioridades, que posteriormente se traducen en un amplio conjunto de medidas: (i) Promoción de la transferencia de conocimiento y de la innovación en la agricultura, sector forestal y áreas rurales (ii) Refuerzo de la competitividad y viabilidad de las explotaciones agrarias (iii) Promoción de una mejor integración de los agricultores en la cadena alimentaria y apoyo a la gestión https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 14/17

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del riesgo en las explotaciones (iv) Protección de los ecosistemas dependientes de las actividades agrarias y forestales (v) Promoción de la eficiencia en el uso de los recursos y apoyo a la transición hacia una economía resistente al cambio climático (vi) Promoción de la inclusión social, la reducción de la pobreza y el desarrollo económico en las áreas rurales (diversificación, desarrollo local, y acceso a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones) Se ofrece a los Estados miembros la posibilidad de decidir qué medidas concretas de desarrollo rural, entre las disponibles a escala de la Unión Europea, desean utilizar para responder a las prioridades citadas. Con la idea de obtener una mayor flexibilidad, estas medidas dejarán de ser agrupadas en ejes con requisitos mínimos de gasto asociados a cada eje. Uno de los aspectos novedosos de la nueva etapa de programación del desarrollo rural es el apoyo a mecanismos de cooperación entre los distintos agentes implicados en la agricultura, el sector forestal, y la cadena alimentaria, mediante redes y agrupaciones, que en ocasiones se concretan en la formación de una Asociacióm Europea para la Innovación . Esta asociación dará lugar a la formación de grupos operativos que contarán con financiación del FEADER para elevar la productividad y la sostenibilidad del sector agrario, y establecer vínculos entre la investigación generada por la comunidad científica, los servicios de asesoramiento y los propios agricultores. Las acciones a emprender se incorporarán a los Programas de Desarrollo Rural.

CONCEPTOS CLAVE El Problema de los Ingresos Agrícolas en los Países Desarrollados. Política Agraria Común. Precios de Intervención Política de Desarrollo Rural Excedentes agrarios Ayudas directas Ronda Uruguay del GATT. Multifuncionalidad agraria Pago Único por Explotación Desacoplamiento de las ayudas Pago básico Pago verde

CUESTIONARIO DE PRÁCTICAS 1. Plantee por qué los gobiernos de los países desarrollados tienden a regular más intensamente los mercados de productos agrarios que los de otros bienes y servicios. 2. Describa los principios básicos de la PAC. 3. ¿Puede afirmarse que la PAC ha cumplido los objetivos que le asignó el Tratado de Roma? 4. Describa los cambios que aportó la reforma de la PAC de 1992 a las Organizaciones Comunes de Mercado de los cereales y la carne de vacuno. 5. Explique en qué medida una concepción multifuncional de la agricultura puede modificar la forma de operar de la PAC. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 15/17

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6. Destaque los puntos más importantes de la reforma de la PAC de 2003. 7. Explique las principales características de la política de desarrollo rural de la Unión Europea tras la reforma de 2003. 8. Explique en qué se diferencia el sistema de pago único por explotación de la reforma de 2003 del sistema de ayudas directas establecido por la reforma de 1992. 9. ¿Qué implica la «condicionalidad» en la reforma de la PAC de 2003? 10. Distinga entre «pago básico» y «pago verde» en la actual reforma de 2013 de la PAC. 11. Sintetice las novedades que aporta la reforma de la PAC de 2013.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA La PAC histórica y la reforma de 1992 están bien descritas en C. Villar y J. Carbonell (1996), La agricultura europea y la política agraria comunitaria , Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Las posiciones de la Unión Europea en el terreno agrícola en relación a las negociaciones comerciales auspiciadas por la Organización Mundial de Comercio se analizan en el texto de R. Compés, José Mª García Álvarez-Coque y E. Reig (2002) Agricultura, comercio y alimentación. La OMC y las negociaciones comerciales multilaterales (Serie Estudios del Ministerio de Agricultura) y se relacionan con el modelo europeo de agricultura en Albert Massot (2000) «La PAC entre la Agenda 2000 y la Ronda del Milenio: ¿A la búsqueda de una política en defensa de la multifuncionalidad agraria?» Revista Española de Estudios Agrosociales y Pesqueros , 188. Entre los textos más recientes, relacionados con la reforma de 2003 de la PAC y con los efectos de las ampliaciones de la Unión Europea de 2004 y 2007 en el terreno agrario, puede consultarse la obra colectiva, dirigida por J. Mª García Álvarez-Coque (2006) La Reforma de la Política Agraria Común (Eumedia y Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. La multifuncionalidad de la agricultura se trata ampliamente en la obra colectiva, coordinada por J. A. Gómez-Limón y J. Barreiro (2006) La multifuncionalidad de la agricultura en España. Concepto, aspectos horizontales, cuantificación y casos prácticos (Eumedia y Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación). Un excelente y muy reciente manual sobre la PAC es el de B. Hill (2012) Understanding the Common Agricultural Policy . (Earthscan). Finalmente, la reforma en curso de la PAC que habrá de aplicarse en el período 2014-20, ha sido expuesta de un modo práctico y accesible en el trabajo de A. Massot (2012) «Los mecanismos de la PAC 2020: principales vectores del proceso de reforma en curso» Revista Española de Estudios Agrosociales y Pesqueros 232. Esta última lectura debe completarse con el trabajo, del mismo autor, titulado La PAC y la sostenibilidad de la agricultura europea en la era global publicado en el libro coordinado por Jose Antonio Gómez-Limón y Ernest Reig (2013) La sostenibilidad de la agricultura española . Editorial Cajamar. En relación a la reforma de la PAC de 2013 deben consultarse los textos publicados por la Comisión Europea, y son especialmente interesantes los documentos publicados por el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, a los que puede accederse a través de Internet: http://www.europarl.europa.eu/committees/es/studies.html . La página electrónica de la DG-Agri de la CE ofrece asimismo un importante caudal de información en: http://ec.europa.eu/agriculture/index_en.htm . 1

Las externalidades o efectos externos son los costes o beneficios que las actividades de los productores (p. ej agricultores) o consumidores imponen sobre otros productores o consumidores por vías distintas a los precios de mercado. 2

Naturalmente, el que la demanda de las materias primas alimentarias crezca lentamente no es incompatible con una expansión algo más rápida del gasto alimentario, en virtud de la creciente incidencia en el precio de los alimentos de los costes derivados de la transformación industrial y de la comercialización. 3

La capitalización creciente de las explotaciones y el aumento de su dimensión media, junto con la percepción de rentas no agrarias por parte de los agricultores hace que la brecha de ingresos detectada en los años cincuenta del siglo pasado por los analistas del problema https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 16/17

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agrario haya menguado notablemente, o incluso haya desaparecido, en bastantes países desarrollados en la actualidad. La fuerte reducción registrada en el empleo agrario ha tenido bastante que ver con esta evolución. Por otra parte las bolsas de pobreza de los países ricos ya no se concentran particularmente en el grupo profesional de los agricultores. En cuanto a la tendencia secular a la baja en términos reales de los precios agrícolas se ha visto alterada a lo largo de la última década por algunas fuertes alzas, debidas no sólo a factores climáticos transitorios sino a la expansión de la demanda derivada del intenso crecimiento económico registrado en países emergentes. La competencia de la producción de alimentos con los cultivos bioenergéticos, por el uso de recursos como la tierra o los fertilizantes, también ha contribuido a este encarecimiento. 4

La Declaración de la Conferencia de Cork, celebrada en 1996 representa un momento importante en la evolución del interés de la Comunidad Europea por las polític as de desarrollo rural. 5

El desacoplamiento de las ayudas no fue completo, pero después de la revisión llevada a cabo en 2008 el acoplamiento de los pagos a la producción quedó limitado a algunos sectores ganaderos y al cultivo del algodón. La justificación general de estas excepciones es evitar el abandono de la actividad agraria en zonas relativamente marginales. 6

La revisión de la reforma o Health Check de 2008 amplió este porcentaje al 10%, y algo más para quienes recibieran ayudas superiores a los 300.000 euros anuales. Además se tomó la decisión de eliminar las cuotas lácteas en 2015 y de suprimir el «set aside» (abandono) obligatorio de tierras agrícolas. 7

La Red Natura integra los espacios ecológicamente valiosos designados para su protección en la Directiva Aves (79/409/CEE) y en la Directiva Hábitats (92/43/CEE). En estas zonas, la actividad agraria puede verse sometida a restricciones técnicas y diversas limitaciones, dando lugar a una merma en la rentabilidad que la medida de desarrollo rural mencionada trataría de compensar. Show

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