Instituciones de la Unión Europea

© Antonio Cidoncha Martín

TEMA 1 El PROCESO DE INTEGRACIÓN: DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA. Fuentes:  

Esquema de los profesores de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán.

Observación: las notas a pie de página son informativas (no entran para el examen). 1. INTRODUCCIÓN. 1.1. Antecedentes históricos. Punto de partida:

Después de la segunda guerra mundial, Europa quedó dividida ideológica (política y militar) en dos bloques contrapuestos (gobernados por dos superpotencias: USA y URSS), y rota económica y moralmente por los horrores de la guerra. La necesidad de resucitar la idea de unidad europea era más urgente que nunca. Principales antecedentes:

- Discurso de Winston Churchill. Churchill. Es opinión común ver el punto de partida del proceso de integración en el célebre discurso de Winston Churchill en la Universidad de Zurich del 19 septiembre de 1946, en el que alienta el desarrollo de los movimientos europeístas y la creación de una organización regional europea (un Consejo de Europa), que considera compatible con la recién creado ONU (y en la que, curiosamente, el Reino Unido no participará debido a sus fuertes intereses económicos coloniales). - Movimientos pro-europeístas: reconstrucción del espacio europeo por medio de la acción colectiva. En los años siguientes surgen movimientos pro-europeístas de diverso signo (el «Movimiento Europa Unida», fundado por el propio Churchill en 1947; el Consejo Francés para la Europa Unida, asociado al nombre del profesor René Courtin, etc.). Estos movimientos buscan reconstruir el espacio europeo desde corrientes distintas: la defensora de una unión flexible tipo Commonwealth – británicos-, la defensora de una federación europea sensu stricto –franceses, italianos, holandeses y algunos suizos- y, por último, la defensora de un 1


federalismo funcional o sectorial –preconizada por quienes entendían que la implantación de un federación europea era algo prematura-. - El Plan Marshall y la creación de la OECE. El año 1947 fue el arranque de la integración europea efectiva, pero al mismo tiempo de su limitación en el espacio (Europa Occidental). El 5 de junio de 1947, el general Marshall, secretario de Estado norteamericano, ofrecía a Europa (incluida la URSS, excluidas Alemania y España), una ayuda económica gratuita sin precedentes, con la única condición de que los distintos Estados se pusiesen de acuerdo para elaborar un programa común de reconstrucción y distribuir adecuadamente los fondos. La URSS se negó a participar en la oferta, arrastrando con ella a los países satélites del Este (decisión que supuso el comienzo de la división de Europa). Sin embargo, dieciséis Estados europeos se reunieron el mes siguiente y decidieron gestionar en común la ayuda americana mediante la creación de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE, 16-4-1948), en la que Alemania ingresará en 1949 –beneficiándose del Plan Marshall, que contribuyó decisivamente al «milagro alemán» 1. - El Congreso Congreso de Europa: cooperación cooperación intergubernamental (Reino UnidoConsejo de Europa) versus integración (Francia-CECA). Entre los días 7 y 10 de mayo de 1948 se celebró en La Haya el comúnmente llamado Congreso de Europa . En esta Asamblea se enfrentaron las dos grandes corrientes europeístas que hoy en día persisten: los partidarios de una mera cooperación intergubernamental (los «unionistas», cuyo núcleo eran los británicos) y los defensores de una integración de carácter federal (los «federalistas», especialmente numerosos en las delegaciones francesa, italiana, belga y holandesa, así como entre los sindicalistas). Estas dos corrientes desembocaron en la creación de organizaciones distintas: por una parte, la creación del Consejo de Europa (el 5-5-1949) daba satisfacción a la primera corriente, que no deseaba hacer cesión alguna de soberanía con la creación de instituciones internacionales dotadas de poderes importantes, tan sólo una cooperación intergubernamental estrecha y permanente mediante instituciones con poderes consultivos; por otra parte, las corrientes federalistas, partidarias de la cesión de soberanía y, por tanto insatisfechas con el Consejo de Europa, encontraron un cauce en la propuesta francesa de creación de la CECA (Comunidad Europea del Carbón y del Acero) , que inicia el proceso de integración europea.

1.2. La creación de las Comunidades Europeas. 1.2.1. La CECA. - La “Declaración Schuman” de 1950. 1

La OECE se transformó en 1960 en una nueva organización internacional, la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ), que ya no es puramente europea, pues forman parte de la misma 33 países industrializados de todo el planeta (Norteamérica, Sureste asiático, Oceanía y, por supuesto, Europa). 2


El proceso de integración europea, que nace formalmente con la CECA, se desencadena gracias a la histórica Declaración Schuman, presentada por el Ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman, el 9 de mayo de 1950 (por cierto, el 9 de mayo fue declarado día de Europa por el Parlamento europeo), pero concebida y elaborada por Jean Monnet. En la citada Declaración proponía «colocar el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero bajo una autoridad común –la alta autoridad- en una organización abierta a la participación de los demás países de Europa». A través de un objetivo económico concreto, Schuman pretendía primero, poner fin al antagonismo franco-alemán y, segundo, sentar las bases de un proceso de integración económica que, en un futuro, pudiera derivar en integración política. Todo ello, paso a paso: «Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho». - El Tratado constitutivo de la CECA (Tratado de Paris, de 1951). Al llamamiento francés respondieron, además de Alemania, Italia y los tres países integrantes del BENELUX (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). El Reino Unido declinó la invitación, como era de esperar. El Tratado CECA se firmó por esos seis Estados el 18 de abril de 1951 y entró en vigor el 23 de julio de 1952: había nacido la Europa de los Seis, en la que por primera vez cedían los Estados miembros ciertos derechos soberanos a un órgano común, la Alta Autoridad, encargado de velar por los intereses int ereses de la nueva entidad en cuanto tal. Con la CECA se iniciaba así un proceso irreversible de federalización parcial o funcional, basado en la progresividad 2. El éxito político y económico de la nueva Comunidad fue muy reconocido; el propio Reino Unido lograba firmar un acuerdo de asociación a la CECA el 21-12-54. 21 -12-54.

1.2.2. Fracaso Fracaso de la Com unid ad Euro pea de Defensa Defensa (CED) (CED) y de la Co m un id ad Po lític a Euro pea (CPE).

- Europa Occidental vivía bajo el temor a la invasión soviética 3 y al resurgimiento del militarismo alemán. Para conjurar el peligro alemán, Francia y el Reino Unido firmaron un Tratado de alianza y asistencia mutua (Tratado de Dunquerque de 4 de marzo de 1947). Poco después el ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido propuso extender la alianza franco-británica a los tres países del BENELUX: se firma así el «Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva», hecho en Bruselas el 19 de 2

Los pilares básicos de la CECA eran: el establecimiento de un mercado común del carbón y del acero, unos objetivos comunes y unas instituciones dotadas de poderes efectivos e inmediatos (una Alta autoridad, un Consejo especial de Ministros, una Asamblea común y un Tribunal de Justicia). El Tratado expiró el 23 de julio de 2002. Dese entonces, el carbón y el acero quedaron sometidos al régimen general contenido en el TCE, hoy también difunto. 3 La Unión Soviética se había anexionado, de hecho o de derecho, los territorios de Estonia, Letonia y Lituania, una parte de Finlandia, Rumania, Checoslovaquia y Polonia y la Prusia Oriental; además, había provocado, bajo la presencia de tropas, la instalación de gobiernos comunistas títeres en los Estados de Europa Oriental. 3


marzo de 1948 (que a partir de 1954 se denominaría UEO –Unión Europea Occidental-, con el ingreso de Alemania e Italia). - El Tratado de Bruselas era insuficiente para hacer frente al expansionismo soviético: se hacía imprescindible la presencia de los Estados Unidos. Así, se firmó el Tratado del Atlántico Norte en Washington el 4 de abril de 1949; poco después –tras la invasión de Corea del Sur por Corea del Norte- se crea una estructura militar con presencia decisiva de tropas norteamericanas: la OTAN (Convenio de Ottawa de 20 de septiembre de 1951), formada originariamente por diez países europeos (Reino Unido, Francia, los tres del BENELUX, Italia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos (EE.UU y Canadá). La OTAN restará protagonismo desde su creación a la UEO. - La creación de la OTAN no se inscribe en el contexto del proceso de unión europea, sino en el de la confrontación Este-Oeste. Pero la naciente Europa de la CECA sintió la necesidad de un sistema de defensa propia como respuesta comunitaria a la guerra fría. A este respecto, el primer ministro francés, René Pleven, presentó un proyecto de creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED), en la que estaría incluida Alemania, con una estructura similar a la de la CECA, y en el que se preveía la creación de un ejército europeo. Este proyecto plasmó en el tratado de París de 27 de mayo de 1952, que no cuajó finalmente por la negativa del Parlamento francés a ratificar el tratado. - El fracaso de la CED hizo que tampoco tomara cuerpo la propuesta del italiano De Gasperi de crear una Comunidad Política Europea (CPE). La propuesta fue acogida favorablemente por los Seis, que encargaron a una Asamblea ad hoc , formada por representantes de la Asamblea CECA y de la Asamblea del Consejo de Europa, la redacción del tratado de la CPE, que absorbería gradualmente a la CECA y a la CED. La negativa del Parlamento francés a firmar el tratado tr atado CED hizo que no tomará cuerpo la CPE.

1.2.3. La Comu nidad Eco nómica Europ ea (CEE) (CEE) y la Com Com unid ad Europa de la En erg ía A tómi ca (EURATOM )

- El fracaso de la CED y de la proyectada CPE fue pronto superado: los seis, a iniciativa italiana, se reunieron en Messina en junio de 1955. En la Conferencia de Messina se encargó al holandés Beyen y al belga Spaak un proyecto de relanzamiento de la integración sobre las siguientes bases: desarrollo de instituciones comunes, fusión progresiva de las economías nacionales, creación de un gran mercado común y armonización progresiva de las políticas sociales. - Se creó un Comité intergubernamental de expertos (9-6-55), presidido por Spaak, cuyo informe, incluido el esquema del Tratado, presentado en Venecia el 21-4-56, fue la base de las negociaciones que tuvieron lugar en el castillo de Duchese (Bélgica) y que condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). Estos dos tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 para sus seis Estados 4


contratantes: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, esto es, los mismos Estados que fundaron la CECA. Los Tratados originarios: análisis comparativo.

- En cuanto a las materias sobre las que versaban: los Tratados CECA y EURATOM eran Tratados sectoriales, pues se referían a la instauración de mercados comunes concretos (carbón y acero/energía atómica). El Tratado CEE (después CE) era un Tratado de alcance general, que perseguía la creación de un mercado común en todo el territorio de los países miembros, instituyendo al efecto una unión aduanera, garantizando la libre circulación de bienes y servicios ( outputs) y de los factores de producción (trabajadores, empresas, capitales – inputs) y protegiendo la libre competencia de los operadores económicos en el interior de ese mercado . - En cuanto a las instituciones que establecían, el Tratado CECA apostaba por un esquema institucional abiertamente supranacional, que pivotaba sobre la Alta Autoridad, integrada por personalidades independientes de los Estados miembros, a la que se confiaba la administración del mercado común, y a la que se le dotaba de los poderes p oderes de decisión normativos y ejecutivos necesarios y de los recursos propios (exacciones) también necesarios para actuar con independencia de los Estados. Por el contrario, los Tratados de Roma apostaban por un esquema institucional menos supranacional: el centro de gravedad se sitúa no en el órgano supranacional independiente –la Comisión-, sino en el órgano intergubernamental (el Consejo); además, las nuevas Comunidades carecían (originariamente) de autonomía financiera, pues se financiaban mediante contribuciones estatales.

1.3. Expiración del Tratado CECA. Conforme dispone el artículo 97 TCECA (modificado por el Tratado de Ámsterdam), el Tratado expiró el 23 de julio de 2002. Desde el día después, el carbón y el acero quedó sometido al régimen general general contenido en el TCE (hoy TFUE). El Protocolo sobre las consecuencias financieras de la expiración del Tratado CECA y el fondo de investigación del carbón y del acero, prevé la liquidación del patrimonio CECA y la creación con los ingresos obtenidos de un “Fondo de Investigación del Carbón y del Acero”, que se utilizará exclusivamente con fines de investigación en los sectores vinculados a la industria del carbón y del acero.

2. PROCESO DE AMPLIACIÓN.

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En 1958 quedaron constituidas las 3 Comunidades Europeas, cada una de ellas dotada de personalidad jurídica propia y, por tanto, cada una de ellas por separado sujetos de Derecho Internacional. Desde 1958 hasta ahora, el proceso de integración se sintetiza en dos conceptos, ampliación y profundización: 

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Desde 1958 se se han producido producido sucesivas ampliaciones, que han elevado el número de miembros de la Unión Europea a 27. Desde 1958 1958 también también se se ha producido una profundización profundización en el proceso de integración hasta conducir a Europa al umbral mismo de la Unión Política. En la actualidad hay un solo sujeto de Derecho Internacional relevante: la Unión Europea. Esta se rige por un Tratado base (el Tratado de la Unión Europea –TUE en adelante-) y por un Tratado de desarrollo (el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –TFUE en adelante).

Nos referimos ahora al proceso de ampliación .

2.1. Procedimiento y condiciones de adhesión. Estudiar los artículos 49 y 2 TUE.

Condiciones de la adhesión: Para ser candidato a la adhesión se requiere ser un Estado europeo y democrático. Desde la reforma operada por el Tratado de Ámsterdam (1997), se han precisado unas condiciones generales sobre el régimen político del Estado solicitante, que ya se venían exigiendo en la práctica. El artículo 2 TUE exige al Estado candidato que respete los valores de la UE (entre otros, democracia, Estado de Derecho, respeto a los derechos fundamentales). Además, remite a los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo. Estos criterios fueron establecidos en el Consejo europeo de Copenhague de 1993: 1. Criterio político: existencia de instituciones estables garantes de la democracia, la primacía del Derecho, el respeto a las minorías y su protección. 2. Criterio económico: contar con una economía de mercado viable y capacidad para hacer frente a la competencia y a las fuerzas del mercado en el interior de la Unión Europea. 3. Criterio jurídico: capacidad para asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión y, en concreto, capacidad para suscribir los objetivos de la Unión política, económica y monetaria. En definitiva, capacidad para asumir el “acervo comunitario” (el ordenamiento comunitario). Procedimiento de adhesión:

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1.º fase: solicitud (dos primeros guiones) : La petición de adhesión se

dirige al Consejo. Este solicita un dictamen a la Comisión en el que se ponen de relieve los problemas y los efectos del ingreso para la UE y para el solicitante. También informa de la solicitud a los Parlamentos nacionales y al Parlamento Europeo. El Consejo se pronuncia por unanimidad (implica posibilidad de veto), tras consultar a la Comisión y previa aprobación del PE (por mayoría de sus miembros: este también puede vetar). De cumplirse estos requisitos, se inician las negociaciones con el Estado o Estados candidatos. Esta decisión es clave, porque el inicio de las negociaciones implica que se producirá la adhesión, más tarde o más temprano. 2.ª fase: negociación: las negociaciones tienen por objeto no el discutir el si (la adhesión se producirá), sino el cómo y el cuándo de la integración en la UE, y suelen ser complejas y a veces muy largas (fue el caso de España). El resultado final de las negociaciones plasma en un tratado de adhesión, acordado entre los Estados miembros de la UE y el Estado solicitante, y en un Acta aneja al tratado en donde se fijan las condiciones de la adhesión (se contienen disposiciones de adaptación de las instituciones a la ampliación y se establecen condiciones y regímenes transitorios). 3.º fase: ratificación: el Tratado de adhesión entra en vigor después de ser ratificado por todos los Estados, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales. Comporta, en realidad, dos trámites: 1. La ratificación interna del ingreso en el Estado solicitante, conforme al procedimiento previsto en su propia Constitución. En el caso de España, la ratificación se hizo con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93 CE 2. La ratificación interna del ingreso por todos los Estados miembros, conforme al procedimiento previsto en su propia Constitución. En el caso de España, la ratificación del ingreso de los nuevos socios se hizo con arreglo al procedimiento del artículo 93 CE.

2.2. Ampliaciones habidas. Hasta la presente, se han producido 6 procesos de ampliación: 

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1.ª ampliación (Tratado de adhesión 1972): 1972): Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (De 6 a 9 Estados miembros) 2.ª ampliación (Tratado de adhesión de 1979): Grecia (10 Estados miembros) 3.ª ampliación (Tratado de adhesión de de 1985): 1985): España España y Portugal (12 Estados miembros). 4.ª ampliación (Tratado de adhesión de 1994): Austria, Finlandia y Suecia (15 Estados miembros)

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5.ª ampliación (Tratado de adhesión adhesión de 2003): República Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia (25 Estados miembros) 6.ª ampliación ampliación (Tratado (Tratado de adhesión de 2005): Bulgaria y Rumanía Rumanía (27 Estados miembros)

¿Futuras ampliaciones?

El proceso de adhesión sólo se ha cerrado parcialmente con los Tratados de 2003 y 2007. Algunos Estados europeos siguen manteniéndose fuera de la UE por voluntad popular (Suiza y Noruega). Sin embargo otros ya han solicitado su adhesión a la UE (en particular, los países balcánicos): Hasta la presente: 

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Hay negociaciones abiertas formalmente para la adhesión desde 2005 con Croacia y Turquía. El Consejo Europeo ha decidido formalmente otorgar la calidad de candidato a la adhesión (sin que todavía se hayan abierto formalmente negociaciones) a Macedonia (2005). Han solicitado solicitado formalmente la adhesión a la la UE: UE: Montenegro Montenegro (2008), Albania (2009), Islandia (2009) y Serbia (2009). Es también candidato potencial a la adhesión Bosnia y Herzegovina.

3. RETIRADA Los Tratados no contenían disposición alguna que regulase la salida voluntaria de la UE, ni tampoco preveían procedimiento alguno de expulsión de los Estados miembros. Ello no significaba que no fuera posible jurídicamente que un Estado parte abandone la UE (denuncia del Tratado –Convenio de Viena), si bien ello era poco probable, dados los vínculos económicos y de todo tipo que genera la integración en la UE. Además, la llamada Europa a la carta (cooperación reforzada) permite que el socio que no desee avanzar en la integración quede descolgado, sin que ello suponga abandono de la UE. Desde el Tratado de Lisboa, el TUE recoge la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la UE. En concreto, en su artículo 50 se prevé el procedimiento de retirada: 

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El Estado miembro que que decida decida retirarse debe notificar su intención de retirarse al Consejo Europeo. La retirada se produce produce en virtud de un acuerdo acuerdo entre la UE y el Estado en cuestión, que establece la forma de la retirada y el marco de sus relaciones futuras con la UE: El Consejo Europeo fija las orientaciones del acuerdo. Por parte o de la UE, el acuerdo se celebra por el Consejo (por mayoría cualificada), previa aprobación por el Parlamento Europeo. El 8


o

Estado que desea la retirada no participa en las deliberaciones y en las votaciones que se produzcan en el seno del Consejo Europeo y del Consejo. La retirada se se produce cuando el Tratado entre en vigor vigor o, en su defecto, pasados dos años desde la notificación inicial al Consejo Europeo (si el Tratado todavía no está en vigor). Este plazo de 2 años es ampliable por decisión unánime del Consejo Europeo, de acuerdo con el Estado en cuestión.

4. PROCESO DE PROFUNDIZACIÓN 4.1. Procedimiento de revisión de los Tratados. La profundización en el proceso de integración se ha formalizado con las correspondientes revisiones de los Tratados. Hagamos breve referencia al procedimiento de revisión, previsto hoy en el artículo 48 TUE. Este artículo prevé dos tipos de procedimientos de revisión r evisión de los Tratados: el ordinario y los simplificados (estos últimos previstos para modificaciones concretas: apartados 6 y 7). Procedimiento ordinario de revisión El procedimiento de revisión ordinario comprende diversas fases: 1.ª. Fase de iniciativa: 

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El Gobierno de cualquier cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo Europeo o la Comisión pueden presentar proyectos de revisión al Consejo. Es la iniciativa de la iniciativa. El Consejo remite los proyectos al Consejo Europeo y los notifica a los Parlamentos nacionales. El Consejo Europeo decide sobre la oportunidad o no del inicio del procedimiento de revisión ( la iniciativa propiamente dicha): Previa consulta consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión (en caso o de que no hayan presentado el proyecto); también al Consejo del BCE cuando se trate de modificaciones institucionales en el ámbito monetario. La consulta es preceptiva pero no vinculante. La decisión la adopta por mayoría simple. o Si el resultado es positivo, positivo, el Presidente del Consejo Europeo Europeo convoca convoca una Convención. Esta se compone de representantes de los Parlamentos y Gobiernos nacionales, del Parlamento Europeo y de la Comisión. Su tarea consiste en elaborar una recomendación que dirige a una Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. Se prevé también la posibilidad de prescindir de esta Convención si el Consejo Europeo así lo decide, por mayoría simple, con la aprobación previa del Parlamento Europeo.

2.ª. La Conferencia intergubernamental.

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Fase de marcado carácter internacional. Se trata de una Conferencia que reúne a los representantes de los Estados miembros, con el objeto de elaborar un tratado que contenga las modificaciones proyectadas. Las modificaciones han de adoptarse «de común acuerdo» por los Estados miembros. 3.ª. La ratificación del Tratado modificativo. Las enmiendas entrarán en vigor después de haber sido ratificadas internamente por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. En el caso de España, mediante ley orgánica aprobada por las Cortes Generales (artículo 93 CE). La falta de una sola ratificación impide la revisión del Tratado (por eso no se aprobó la llamada Constitución Europea: no contó con la ratificación de Francia y Dinamarca). No obstante, si pasados dos años desde la firma del Tratado de revisión, las 4/5 partes de los Estados miembros lo han ratificado y algún Estado miembro encuentra dificultades para hacerlo (eufemismo), el Consejo Europeo examinará la cuestión. En resumen (y esto es lo que quiero que retengáis principalmente), la revisión de los Tratados se pone en marcha por el Consejo Europeo (que tiene la iniciativa), se acuerda por una Conferencia internacional que reúne a representantes de todos los Estados miembros y, para entrar en vigor, el acuerdo adoptado necesita la ratificación interna en todos los Estados miembros.

Procedimientos de revisión simplificados: Previstos en los apartados 6 y 7 del artículo 48 TUE, son “simplificados” justamente por eso, porque simplifican, reducen los trámites de revisión de la Constitución. Son dos los procedimientos: 

El del apartado 6: o Supuesto de hecho: modificación de la totalidad o parte de de la tercera parte del TFUE (relativo a las políticas y acciones “internas” de la Unión), con el límite de no poder aumentar competencias. o Peculiaridad procedimental: procedimental: decide el Consejo Europeo (por unanimidad), previa consulta al PE, la Comisión (y al BCE si se trata de modificaciones institucionales en el ámbito monetario); pero esta decisión debe ser ratificada por todos los Estados miembros. Por tanto, se excluye la fase de la Conferencia Intergubernamental. Es el procedimiento que se ha seguido para introducir en el o Tratado el llamado “Fondo de Rescate”. En el Consejo Europeo de Bruselas de 16 de diciembre de 2010, los líderes de la Unión Europea han acordado una mini-reforma del TFUE, al objeto de crear un fondo de rescate estable para 2013, que sustituirá al 10


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temporal actualmente vigente 4. La reforma consistirá en añadir al artículo 136 (entiendo que a su apartado 1), lo siguiente: «Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que será activado si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto». El del apartado 7: Dos supuestos supuestos de hecho: hecho: cuando el TFUE o el Título V del TUE o (PESC) disponen que el Consejo decide por unanimidad; y cuando el TFUE disponga que el Consejo adopte actos legislativos por el procedimiento especial (remite al artículo 290 TFUE) La peculiaridad: peculiaridad: la revisión se lleva a cabo por las instituciones o de la UE (el Consejo Europeo, por unanimidad, previa aprobación del PE por mayoría de sus miembros), sin ratificación por los Estados miembros. No obstante, la iniciativa hay que notificarla a los Parlamentos nacionales: basta con que uno de ellos se oponga para que se frustre la revisión. r evisión.

4.2. Principales Tratados de revisión. 4.2.1. Previa. La primera gran revisión es de 1986 (Acta Única). Con anterioridad, merecen ser destacados algunos acontecimientos: 

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La unificación de las las instituciones: en 1958, 1958, cada una de de las Comunidades tenía su propia institución. Teníamos así 3 Comunidades y cuatro instituciones distintas para cada una de ellas: una Comisión/Alta autoridad (que representa el interés general), un Consejo (que representa a los intereses de los Estados), un Parlamento (que representa a los pueblos de los Estados) y un Tribunal de Justicia (garante del respeto al Derecho Comunitario). En 1965 culminó el proceso de unificación institucional. Desde entonces, habrá cuatro instituciones para las 3 Comunidades. La democratización democratización del Parlamento Europeo: sus miembros, hasta hasta entonces elegidos por los Parlamentos nacionales, pasan a ser elegidos por sufragio universal (Decisión y Acta de 20 de septiembre de 1976). En junio de 1979 se celebraron las primeras elecciones mediante sufragio universal. El establecimiento establecimiento de un sistema sistema de financiación propio: hasta 1970, el el sistema de financiación se basaba en las contribuciones de los Estados miembros (según unas claves de reparto que dependían de las capacidades contributivas de cada Estado miembro). A partir de

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Introducido mediante mediante el Reglamento Reglamento UE nº 407/2010, 407/2010, del Consejo, Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (Fondo de Rescate), con base jurídica en el art. 122.2 TFUE. Con arreglo a ese Reglamento se ha “rescatado” a Grecia, Irlanda y Portugal. 11


1970 se fue cambiando ese sistema, propio de una organización internacional intergubernamental, por una financiación mediante recursos propios, según lo previsto por los Tratados fundacionales. El presupuesto de 1980 fue el primero en ser financiado íntegramente con recursos propios. Veremos este asunto en otro tema del programa. 3.2.2. Referencia a las grandes revisiones de los Tratados. El Acta Unica Europea (1986) Sobre la base de dos informes del «Comité para las cuestiones institucionales» (Comité Dooge), el Consejo Europeo, reunido en Milán en junio de 1985, convocó una Conferencia intergubernamental (con la oposición del Reino Unido, Dinamarca y Grecia), la cual, tras siete meses de negociación, aprobó por unanimidad, conforme al artículo 236 TCEE, el texto del Acta Unica Europea (el 17 y 18 de febrero de 1986 5 Principales reformas: 

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La novedad novedad fundamental: fundamental: el establecimiento del Mercado Mercado Interior, concebido como un espacio sin fronteras interiores entre los Estados miembros de las Comunidades, en el que estarían garantizadas las libertades de circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Veremos este asunto en otro tema del programa. En el plano institucional, institucional, destaca: destaca: la inserción inserción del Consejo Europeo Europeo (reunión de Jefes de Estado y de Gobierno) en la estructura de los Tratados constitutivos (pero sin reconocerle status de institución), el reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo y el aumento de supuestos de decisión por mayoría cualificada en lugar de la unanimidad. También se crea un Tribunal de Primera Instancia, agregado al TJCE, con competencia para conocer de recursos introducidos por los particulares. Se amplían las competencias competencias de la CEE con nuevas materias (medio ambiente, I + D). Por último, el AUE incluyó, por primera vez en un Tratado, la regulación de la cooperación política europea en materia de política exterior –antecedente de la PESC-. El Acta reconoce la obligación de cooperar para formular y aplicar conjuntamente la misma política exterior en ámbitos de interés común. El compromiso jurídico se diluía, ciertamente, al necesitar de la unanimidad para esa concertación.

El Tratado de la Union Europea (Tratado de Maastricht) (1992)

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Se adoptó el texto en diversas fechas debido a las dificultades presentadas en Dinamarca para su firma. Después de diversas vicisitudes en relación con la firma (necesitó un referéndum en Dinamarca) y con la ratificación (necesitó un referéndum y una reforma constitucional en Irlanda), entró en vigor el 1 de julio de 1987. 12


El Tratado de la Unión Europea es el resultado de los trabajos desarrollados desde diciembre de 1990 por dos Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y sobre la Unión Económica y Monetaria, sintetizadas en un único texto aprobado en el Consejo Europeo de Maastricht (9-10 diciembre 1991) y adoptado y autenticado solemnemente en dicha ciudad el 7 de febrero de 1992. La entrada en vigor del Tratado, prevista para el 1 de enero de 1993, se demoró por el rechazo del pueblo danés al mismo (referéndum de 2 de junio de 1992). Se hizo necesaria una renegociación del contenido del Tratado, en lo que se refería a su aplicación a Dinamarca, concretada en los acuerdos adoptados en el Consejo de Edimburgo de 11-12 de diciembre de 1992, en virtud de los cuales esté reconoció la «especificidad danesa» en determinadas materias (Unión Económica y Monetaria, ciudadanía de la unión, defensa y asuntos de justicia e interior); ello propició un resultado favorable al TUE en un posterior referéndum danés (en mayo de 1993) y, en definitiva, la entrada en vigor del Tratado (el 1 de noviembre de 1993). A su vez, conviene recordar que el Tratado exigió, para su ratificación, reformas constitucionales en Francia, España, Portugal y Alemania. Hitos fundamentales: 

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La constitucionalización del concepto de “Unión Europea”. El Tratado

crea una nueva entidad, la “Unión Europea”, concebida como “una nueva etapa en el proceso de integración”, que engloba las tres Comunidades anteriores (el pilar comunitario) y, junto a ello, los llamados pilares intergubernamentales: la Política Exterior y de Seguridad Común –PESC- y la Cooperación en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior – CAJAI. Esta nueva entidad carece en principio de personalidad jurídica y de instituciones propias. El establecimiento de la UEM : supone la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros (UE) y la instauración de una política monetaria común, simbolizada en la sustitución de las monedas nacionales por una moneda única (el euro). La ciudadanía de la Unión: se reconoce un estatuto jurídico común a todos los nacionales de los Estados miembros, que engloba ciertos derechos públicos. Aparecen así elementos políticos (y no meramente económicos) en los tratados originarios (en el Tratado CE). Nuevo reforzamiento de los poderes del PE. Este se convierte en Maastricht en institución colegisladora –con el Consejo- en relación con los actos adoptados en virtud del procedimiento de codecisión (antes participaba en el procedimiento legislativo, pero no decidía). La institucionalización de la PESC y de la CAJAI. La novedad más significativa del TUE, aparte de la UEM, radica precisamente en la institucionalización de estos dos pilares, que suponen un paso más en el trayecto hacia la unión política (suponen la superación de la mera visión económica del proyecto europeo), pero todavía tímido: serán ámbitos de cooperación intergubernamental, no de integración (no hay cesión de soberanía).

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Tratado de Ámsterdam de 1997 El Tratado de Maastricht preveía la convocatoria en 1996 de una conferencia intergubernamental con miras a su revisión (la cláusula 1996: se prevé la revisión al mismo tiempo que se adopta el nuevo texto). A partir de un informe elaborado por un grupo de reflexión creado en el Consejo europeo de Cardiff (junio de 1994, presidido por un español, Carlos Westendorp), la Conferencia Intergubernamental comenzó sus trabajos en marzo de 1996 en Turín y los terminó mediante la adopción del Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Hitos fundamentales: 

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Refuerza el principio democrático como fundamento fundamento de la Unión Europea, al prever la posibilidad de suspender en el disfrute de determinados derechos al Estado miembro que viole grave y persistentemente los principios democráticos. Introduce la llamada cooperación reforzada o principio de flexibilidad, por virtud de la cual se permite que una mayoría de Estados miembros establezcan entre sí una cooperación más estrecha en ciertas materias, sin contar con los demás. Ello permite avanzar en el proceso de integración a quienes lo deseen con el asentimiento de la minoría. Es la instauración con carácter general de la llamada Europa de “geometría variable”. Determinadas materias (visado, asilo, inmigración y controles de fronteras exteriores) se incorporan al pilar comunitario. Lo que queda de la CAJAI (como pilar intergubernamental) pasa a denominarse Cooperación Policial y Judicial en materia Penal (CPJP). Nuevo reforzamiento del PE: se amplía a nuevas materias el llamado procedimiento de codecisión. También se amplían las competencias del Tribunal de Justicia.

Tratado de Niza (2001) Firmado en Niza el 26 de febrero de 2001. De acuerdo con el apartado 2 de su artículo 12, habría de entrar en vigor el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación (t ras el cumplimiento de sus respectivos trámites constitucionales) del último Estado miembro que cumpla dicha formalidad. La entrada en vigor se produjo el 1 de febrero de 2003, una vez superado el escollo que supuso el no de Irlanda, en el referéndum de 7 de junio de 2001 (53,87% ( 53,87% no, 46,13% sí). Un nuevo referéndum, celebrado el 19 de octubre de 2002 permitió la ratificación irlandesa del tratado (Irlanda depositó su instrumento de ratificación en Roma el 18 de diciembre de 2002). El núcleo central del Tratado es la reforma de las instituciones no abordada en Ámsterdam, a fin de preparar a la Unión Europea para la ampliación a los países del centro y este de Europa (los PECOs). Estas reformas (en especial el procedimiento de adopción de acuerdos en el Consejo) se abordarán en otro tema del programa. 14


También en Niza se proclamó formalmente la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, pero sin valor jurídico vinculante.

4.3. La “Constitución Europea” y el Tratado de Lisboa. El Tratado de Lisboa, adoptado el 13 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 1 de diciembre de 2009, ha reformada el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht, y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), que cambia su denominación y pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El Tratado de Lisboa no puede entenderse sin aludir al fracaso de la “Constitución Europea”. En la reunión del Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) se aprobó una Declaración, con base en lo que ya se había declarado en la cumbre de Niza. En ella el Consejo se planteó adoptar un texto constitucional que simplificase los cuatro tratados existentes, que revisase la distinción entre la Unión Europea y las tres Comunidades, que acabase con la distinción en tres pilares, que incorporase la Carta de Derechos Fundamentales y que reorganizase las instituciones y las competencias de la Unión. A tal efecto se decidió convocar una Convención, presidida el expresidente francés Giscard d´Estaing, y formada por representantes de las instituciones comunitarias y de los Parlamentos nacionales 6. Con base en los trabajos de esta Convención se acordó primero (junio de 2004) y se firmó, después (el 28 de de octubre de 2004), el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. Sometido a ratificación interna por los Estados miembros, no llegó a entrar en vigor por el rechazo francés y danés en sendos referéndums convocados en esos países. Durante la presidencia alemana del Consejo (primer semestre de 2007) se llegó al acuerdo de enterrar definitivamente la “Constitución europea”. En su defecto, se acordó convocar una nueva Conferencia Intergubernamental (CIG) con un mandato preciso y cerrado de modificar los tratados vigentes. Se trataba de reflotar la Unión a partir de lo que se pudiera salvar de la fracasada Constitución europea. El nuevo Tratado se firmó en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y, una vez ratificado internamente por todos los Estados miembros, entró en vigor en 2009. El Tratado de Lisboa es, formalmente, un Tratado de revisión del TUE y del TCE (no un nuevo tratado). Retoma, en lo esencial, los contenidos de la “Constitución europea”, pero abandonando el lenguaje constitucional. El 6

Presidida por Giscard d`Estaing, flanqueado por G. Amato y JL Dehaene como Vicepresidentes, estaba compuesta, además, por 15 representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros (uno por cada Estado miembro), por 30 miembros de los Parlamentos nacionales (dos por Estado miembro), 16 miembros del Parlamento Europeo y 2 representantes de la Comisión. A ellos se unían 39 representantes de los 13 países candidatos a la adhesión (tres por país: un representante del Gobierno y 2 del Parlamento nacional), que participaronen las deliberaciones, pero que no podrán bloquear las decisiones. 15


TUE mantiene su denominación; el TCE pasa a denominarse TFUE; el TCEEA se mantiene (absurdamente). Las novedades introducidas las iremos viendo al abordar los distintos temas. Enumeramos algunas de ellas: 

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La Unión Europea (la Unión Europea –en lo sucesivo sucesivo Unión-) viene a fusionar la Unión Europea y la Comunidad Europea. También fusiona los pilares intergubernamentales (se pone fin a la distinción de tres pilares). La Unión Europea, en cuanto tal, tiene expresamente atribuida personalidad jurídica. En el plano institucional, importantes reformas: reformas: creación de una Presidencia estable del Consejo Europeo y de una suerte de Ministro de Asuntos Exteriores (denominado Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad); nuevo reforzamiento del Parlamento Europeo. Incorporación de de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea al Derecho Primario, bien que indirectamente, a partir de la referencia del artículo 6.1, que confiere a la Carta el mismo valor que los Tratados. Clarificación de la distribución distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros.

5. DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS A LA UNIÓN EUROPEA. 5.1. Creación de la UE por el TUE. Aparece la UE

Como ya hemos dicho, el Tratado de Maastricht hizo surgir la Unión Europea, como expresión que abarcaba tres pilares. Por un lado, el pilar comunitario (integrado por las tres Comunidades, cuyos tratados revisó: la antigua CEE, ahora rebautizada como CE, la CECA y la CEEA) y los llamados pilares intergubernamentales: el segundo pilar (la PESC) y el tercer pilar (la CAJI). El pilar comunitario y los pilares intergubernamentales compartían elementos comunes: 

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La membresía: membresía: los miembros originarios y los nuevos nuevos lo eran de de la UE en su conjunto. No cabe adhesión a la carta. Los principios principios (antiguo (antiguo art. 6) y objetivos básicos básicos (antiguo artículo 2). No obstante, la realización concreta de esos objetivos, en manos de los diversos pilares. Las instituciones: instituciones: los tres pilares compartían las mismas instituciones instituciones (antiguo artículo 5.1: la Unión tendrá un marco institucional único). Esto es, el segundo y el tercer pilar carecían de instituciones propias.

La diferencia fundamental entre el pilar comunitario y el segundo y tercer pilar: la integración implica cesión de soberanía (atribución del «ejercicio» de 16


competencias soberanas a una organización internacional –terminología del art. 93 CE); por tanto, el pilar comunitario está integrado por tres organizaciones a las que los Estados-parte han cedido soberanía en el ámbito de competencias de los tratados CE, CEEA y CECA. La cooperación no supone cesión de soberanía; por tanto, los pilares intergubernamentales no están constituidos por dos ámbitos (PESC y asuntos de justicia e interior, primero, en materia de policía, justicia y penal, después) que hayan sido cedidos a una organización internacional, sino ámbitos de cooperación voluntaria entre los Estados miembros: la UE no asume la PESC y la CPJP; cada Estado conserva las competencias al respecto, por lo que simplemente cooperan en los términos de los títulos V y VI del Tratado de la UE. ¿Personalidad jurídica de la UE antes del Tratado de Lisboa?

El TUE no atribuía expresamente personalidad jurídica a la Unión Europea, ni en el plano interno (los Estados miembros) ni en el plano internacional (terceros Estados u otras organizaciones). Sí gozaban gozaban de personalidad personalidad jurídica las tres Comunidades Europeas (que integraban el pilar comunitario): sus respectivos Tratados les atribuían personalidad jurídica, tanto internacional (art. 6 TCECA, art. 281 TCE, art. 284 TCEEA), como interna (en el ámbito de los Estados miembros - art. 6 TCECA, arts. 281-282 TCE, arts. 284-185 TCEEA). No obstante, el TUE atribuía a la UE una capacidad limitada para concluir tratados internacionales, tanto en el ámbito del la PESC (art. 24), como en el ámbito del tercer pilar (art. 38), función para la que es imprescindible el reconocimiento de una personalidad jurídica internacional mínima.

5.2. Los orígenes de la PESC y el tercer pilar. La PESC (panorámica)

- La PESC tiene su antecedente en la Cooperación Política Europea (CPE), cuyo origen se remonta a la Cumbre de la Haya de 1-2 de diciembre de 1969 y que fue consagrada jurídicamente por el artículo 30 del AUE (derogado por el TUE) 7. La CPE nace como marco de cooperación intergubernamental 8. 7

La política exterior, situada en el núcleo mismo de la soberanía de los Estados, fue la gran ausente del proceso de construcción europea. Esta situación cambió, si bien modestamente, a partir de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en la La Haya en 1960, donde se encargó a los Ministros de Asuntos Exteriores un estudio sobre la mejor manera de realizar progresos en materia de unificación política. El resultado de su trabajo fue el Informe de Luxemburgo de 1970. Con este informe se inició una cooperación en materia de política exterior entre los Estados miembros de las CC.EE. conocida como CPE, que tras una larga evolución acaba transformándose en la PESC. En esta evolución hay que distinguir dos etapas: una primera, en la que la CPE se sustenta en una serie de textos de carácter puramente político (Informe de Luxemburgo citado, Informe de Copenhague de 1973, Informe de Londres de 1981 y Declaración Solemne sobre la Unión Europea de Sttutgart de 1983), y una segunda etapa que comenzó con la formalización jurídica de la CPE en el el Acta Unica Europea. Europea. 17


- La PESC es configurada como tal en el Tratado de Maastricht, que establece un título (el V, arts. 11 a 28) relativo a esta cuestión. El TUE mantiene el carácter de marco de cooperación intergubernamental que tenía la CPE, si bien con algunos avances avances respecto de ésta. ésta. Ámsterdam y Niza Niza introdujeron también algunos cambios, pero sin modificar el carácter intergubernamental de este pilar. - La PESC era, pues, una estructura de cooperación en materia de política exterior, creada por los Estados miembros de la Unión Europea, jurídicamente diferenciada de las Comunidades Europeas (el pilar comunitario), pero vinculada como estas al objetivo de una Unión Europea. Son tres, por tanto, los elementos que definen la PESC:  

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El ámbito: la política exterior (en sentido amplio) El instrumento: la la cooperación entre los Estados miembros (no la integración) El fin: la consecución de la Unión Europea.

El Tercer Pilar (panorámica)

- La CPJP tiene su antecedente en la cooperación intergubernamental iniciada en el marco de la CPE en materia de terrorismo y lucha contra la delincuencia, cooperación impulsada y ampliada a nuevos ámbitos a partir de 1975 con la creación del Grupo de Trevi (de ministros del interior) por el Consejo Europeo de Roma de diciembre de ese año, y, tras el AUE 9, con la realización del mercado interior (espacio sin fronteras interiores). Fruto de esta primera etapa será la adopción de diversos convenios y la articulación de una incipiente cooperación entre las Administraciones nacionales en asuntos de interior - El Tratado de Maastricht institucionaliza la cooperación intergubernamental en este tipo de asuntos, al consagrar el título VI (antiguos arts. K a K 9) a la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior (CAJI): es el nacimiento del llamado tercer pilar. - El Tratado de Ámsterdam llevará a cabo una profunda reestructuración del tercer pilar, mediante una triple operación: 1. La comunitarización de materias antes incluidas en en el ámbito de la cooperación intergubernamental: visados, asilo e inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas (nuevo título 8

La eficacia ef icacia jurídica del artículo 30 AUE era muy débil: los Estados se limitaban a reconocer que procurarían formular y aplicar conjuntamente una política exterior europea. Los procedimientos previstos al respecto eran dos: por una parte, la información mutua y las consultas y, por otra, el desarrollo progresivo y la definición de objetivos comunes 9 El AUE no atribuyó competencias específicas a las instituciones europeas para la consecución de ese espacio sin fronteras interiores (objetivo proclamado por el antiguo artículo 8 TCEE –actual art. 14 TCE). 18


IV de la parte tercera del TCE: arts. 61 y ss); y cooperación aduanera (nuevo artículo 135 TCE). 2. La reducción de la CAJI CAJI a la Cooperación penal y judicial en materia penal (CPJP): título VI del TUE 10.

5.3. Situación tras el Tratado de Lisboa. Primero.- La UE sustituye a la CE, asumiendo las competencias de ésta. Desaparecida la CECA (2002), queda en pie, incomprensiblemente, la CEEA. Segundo.- La UE fusiona los tres pilares. Esto es: 

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La CPJP (heredera de la CAJI) se “comunitariza”: se extienden extienden a este ámbito las reglas propias de la antigua CE. Esto es, pasa a ser un ámbito de integración (no de cooperación). En concreto, la CPJP se integra, junto con el antiguo título IV del TCE en un nuevo título del TFUE denominado “Espacio de libertad, seguridad y justicia” (título V). La PESC se se incorpora al ámbito de competencia de la UE (acción (acción exterior). Abarca todos los ámbitos de la política exterior no cubiertos por las Políticas de la UE, incluidas las cuestiones relativas a la seguridad y a la defensa (PCSD). Mantiene su singularidad, como ámbito de cooperación intergubernamental (no ámbito de integración) capítulo 2 del título V del TUE (arts. 23 a 41). Así se refleja en las numerosas singularidades con respecto a los restantes ámbitos previstos en los Tratados: Definición y aplicación de la PESC por el Consejo Europeo y el Consejo por unanimidad, como regla general.  Exclusión de actos legislativos y tipología de actos propia: Orientaciones generales, Decisiones por la que se establecen acciones y posiciones, etc.  La concertación entre los EEMM como obligación básica: ver arts. 32, 34 y 35 TUE. competencia del TJUE en el ámbito de la PESC.  Falta de competencia 

Tercero.- el TUE atribuye expresamente personalidad jurídica a la Unión Europea (art. 47 TUE).

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Ámsterdam modificó en profundidad el régimen jurídico-institucional del tercer pilar, en particular, suprimiendo el recurso a las acciones comunes e introduciendo nuevos instrumentos, que denomina decisiones marco y decisiones (art. 34), y atribuyendo competencia al TJCE en este pilar (art. 35). 19

TEMA 2 INTEGRACIÓN ECONÓMICA E INTEGRACIÓN POLÍTICA: PRESENTACIÓN PANORÁMICA Fuentes:  

Esquemas de los profesores de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas y Diego Liñán.

1. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA. 1. La integración económica. Aunque el objetivo último de las Comunidades Europeas (CC.EE.) constituidas en Roma era la unión política, la forma efectiva para alcanzarla fue iniciarla mediante la integración progresiva de las economías de los Estados miembros. Los artífices de las CC.EE. pensaban que sólo la interdependencia económica crearía los lazos necesarios para poder afrontar la unión política. La integración económica debe llevarse a cabo en el marco de una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social (artículo 3.3 TUE). Economía de mercado, pues, pero no economía pura de mercado (abandonada a las ciegas fuerzas del mercado), sino atenta a la justicia social y a la corrección de los desequilibrios económicos y sociales. Y los medios para alcanzar ese objetivo (la integración económica) son tres: el mercado interior (art. 3.3 párrafo primero TUE), la cohesión económica y social (art. 3.3 párrafo tercero TUE) y la unión económica y monetaria (art. 3.4 TUE).

1.1. El mercado interior: 1.1.1. Previa: Diversas formas de cooperación e integración económica. 1. La Zona de Libre Comercio: Supone la eliminación de obstáculos (arancelarios y no arancelarios – restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente) a la libre circulación de mercancías entre los Estados firmantes del acuerdo. Este efecto se predica respecto de las mercancías procedentes de los países de la zona, no de las procedentes de terceros países: respecto de estos, cada país fija su

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propia política1. Este es la forma de integración que dio lugar a la EFTA (o AELC). 2. La Unión Aduanera: Supone la eliminación de obstáculos a la libre circulación de mercancías en el interior de la Unión pero, además, la fijación de un Arancel Aduanero Común (AAC), de manera que las mercancías procedentes de terceros países liquidan el mismo arancel, con independencia del país por el que se introducen en la Unión Aduanera (una vez dentro, se encuentran en régimen de libre práctica). Ello exige cuanto menos una política comercial común entre los Estados firmantes del acuerdo. 3. El Mercado Común: Supone algo más que la Unión Aduanera (libre circulación de mercancías + AAC): la libertad libert ad de circulación de personas, servicios y capitales. Ello exige no sólo medidas de integración negativa (eliminación de obstáculos a la libre circulación), sino también medidas de integración positiva: a) adopción de nuevas políticas comunes (agrícola, comercial y de transportes, por ejemplo); b) establecimiento de un régimen de libre competencia; c) aceptación y aplicación uniforme de un ordenamiento jurídico común (bajo el control de un órgano jurisdiccional). 4. El Mercado Interior: Supone un perfeccionamiento del Mercado Común y designa un «espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada» (actual art. 26.2 TFUE). Ello exige la eliminación de todo tipo de barrera física, técnica o fiscal a la libre circulación de los factores del proceso productivo. 1.1.2. Dimensiones del mercado interior. El mercado interior constituye un perfeccionamiento del mercado común establecido por el originario Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE). Supone, como el mercado común, un espacio sin fronteras interiores, basado en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales. Ahora bien, no basta con proclamar estas libertades, es preciso hacerlas efectivas realmente. En este sentido, la garantía real de estas libertades implicaba la necesidad de eliminar los obstáculos que las dispares legislaciones de los Estados miembros establecían a la libre circulación. Para lograrlo, se han ido armonizando dichas legislaciones, normalmente a través de Directivas. El mercado interior: 1

Lo que supone problemas de gestión, al tener que identificarse el origen de los productos en las aduanas. 2

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Hacia fuera (ad extra), esto es, frente a Estados no miembros de la Unión

Europea (terceros países) se concreta en el establecimiento de un Arancel Aduanero Común (AAC) y de una Política Comercial Común (PCC): El AAC es lo que distingue distingue una Unión Aduanera de una Zona de o Libre Cambio (como es la EFTA). Supone que las mercancías procedentes de terceros países liquidan un mismo arancel, con independencia del país comunitario por el que se introducen. Una vez dentro del territorio comunitario, pueden circular libremente (están en régimen de libre práctica). Los derechos de aduana constituyen uno de los ingresos propios de la Unión Europea. A él se refiere el artículo 31 TFUE. Debe tenerse en cuenta que la Unión Aduanera es una competencia exclusiva de la Unión [art. 3.1.c) TFUE]. La existencia de un AAC trae consigo necesariamente una política política o comercial común (PCC). Los Estados comunitarios no tienen, frente a terceros países, política comercial propia. La política comercial es competencia exclusiva de la Unión Europea [arts. 3.1.e) y 207 TFUE]: es ésta la que legisla, la que aplica esta legislación y la que celebra acuerdos comerciales con otros países. - Hacia adentro (ad intra), esto es, dentro del territorio comunitario, se concreta en el reconocimiento y garantía de las lib ertad es b ásic as o f u n d a m e n t a l es es d e l m e r c a d o i n t e ri r i o r: la libre circulación de mercancías (arts. 28 a 37 TFUE), pero también la libre circulación de trabajadores (arts. 49 a 55 TFUE), empresarios (el llamado derecho de establecimiento –arts. 49 a 55 TFUE), servicios (arts. (art s. 56 a 62 TFUE) y capitales (arts. 63 a 66 TFUE). Estas tres últimas libertades distinguen un mercado común de una mera unión aduanera (que sólo implica libre circulación de mercancías). Estas libertades aseguran que el mercado interior sea libre,

esto es, que los ciudadanos (trabajadores y empresarios) y los productos (mercancías, servicios y capitales) comunitarios puedan acceder sin obstáculos injustificados a los territorios de los diferentes Estados miembros. o Medidas de integración negativas: garantizar la efectividad de estas libertades, libertades, el TFUE  Para garantizar establece, en primer lugar, prohibiciones a los Estados miembros: arts. 30, 34 y 110 (libre circulación de mercancías), 45 (libre circulación de trabajadores), 49 (derecho de establecimiento), 56 (libre prestación de servicios) y 63 (libre circulación de capitales). El TJUE ha declarado que estas normas tienen efecto directo: pueden ser invocadas por los particulares ante los Tribunales de los Estados miembros. absolutas: El TFUE TFUE sujeta su  Estas libertades no son absolutas: ejercicio a limitaciones y excepciones (vid. arts. 36, 45.3, 51 y 52, 62, 65.1 y 66). Referencia a las MIA: los Estados (los poderes públicos) no sólo no pueden establecer medidas que discriminen a los productos foráneos frente a los 

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propios. Tampoco pueden adoptar medidas que, aún no siendo discriminatorias, esto es, que, aún siendo indistintamente aplicables a propios y a extraños, supongan un obstáculo injustificado a la libre circulación. Estas medidas ( medidas indistintamente aplicables) sólo son legítimas si cumplen un riguroso test: que respondan a exigencias imperiosas de interés general (por ejemplo, razones de salud publica, protección del medio ambiente o de los consumidores …) y que sean proporcionadas, en el doble sentido de adecuadas para alcanzar la realización del objetivo que persiguen y de no ir más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo. De no cumplirse estas condiciones, la medida en cuestión es contraria a la libre circulación. Elementos adicionales:  Normas sobre competencia: para funcionar eficazmente, el mercado no sólo ha de ser libre, sino también competitivo. Para asegurar que la competencia entre empresas no resulte falseada en el mercado interior, el TFUE prevé una serie de normas sobre competencia (arts. 101 y 109 TFUE).  Armonización de legislaciones (medidas de integración positiva): como ya se ha dicho, esto es lo que distingue el mercado interior del mercado común. A este respecto, el TFUE contiene, tanto cláusulas generales de armonización (arts. 114 y 115 TFUE), cláusulas específicas (por ejemplo, para lograr la libertad de establecimiento: reconocimiento de títulos –art. 47 TFUE-) y cláusulas de armonización de la fiscalidad (art. 113 TFUE –armonización de la imposición indirecta-).  Políticas comunes: Rasgos identificadores: atribución a la UE de competencias normativas plenas (exclusivas o no); adopción de reglas comunes; dotación –en su casode recursos económicos con cargo al presupuesto comunitario, y participación de la UE en la aplicación administrativa de las reglas comunes (principalmente mediante la gestión de recursos comunitarios). Ejemplos de políticas comunes: la política comercial común (PCC), la política agrícola común (PAC), la política común de pesca (PCP) o la política común de transporte (PCT). 

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1.2. La Unión Económica y Monetaria: 1.2.1. Introducción.

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Introducida por el Tratado de Maastricht, en su redacción actual, el artículo 3.4 del TUE dispone: «La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro». Estamos ante dos cosas distintas: unión económica y unión monetaria. El grado de integración alcanzado en uno y otro ámbito es muy distinto: la segunda ha implicado una verdadera cesión de soberanía, la primera no (no es realmente una unión). A la política económica y monetaria (como política de la Unión), dedica el TFUE el título VIII. 1.2.2. La Unión Monetaria. A. Las fases: La Unión Monetaria es el punto final de un proceso, estructurado en tres fases: - Primera: comenzó el 1 de julio de 1990 y concluyó el 31 de diciembre de 1993. En ella se completó la liberalización de los movimientos de capital y se avanzó en la convergencia progresiva de las políticas económicas de los Estados miembros. - Segunda: comenzó el 1 de enero de 1994 y culminó el 31 de diciembre de 1998. En este período se creó y operó el Instituto Monetario Europeo (IME), órgano efímero (fue sustituido por el BCE), cuya tarea consistió básicamente en coordinar las políticas monetarias nacionales y, en general, preparar el marco normativo, organizativo y logístico de la tercera fase. En esta fase, los Estados miembros aprobaron las medidas legislativas necesarias para garantizar la independencia de sus respectivos bancos centrales respecto de sus Gobiernos (en España, Ley de Autonomía del Banco de España, que entró en vigor el 2 de junio de 1994). 1 994). - Tercera: comenzó comenzó el 1 de enero de 1999 y supuso: 1. La fijación irrevocable de los tipos de cambio cambio y la introducción de la 2 moneda única, el euro , que sustituyó a las monedas nacionales. No obstante, estas circularon durante un tiempo, con arreglo a un calendario preciso, hasta su retirada definitiva 3. 2

El Consejo europeo de Madrid, de diciembre de 1995, modificó la denominación de la moneda única, que pasó de llamarse ecu a euro, y acordó que cada euro se dividiera en cien unidades denominadas cent. Estas dos decisiones fueron confirmadas por el artículo 2 del Reglamento 974/98, sobre la introducción del euro. Debe tenerse en cuenta que los tipos de conversión de los 11 Estados que accedieron a la tercera fase fueron establecidos por el Reglamento 2866/98, utilizando los tipos de cambio centrales bilaterales vigentes en el mecanismo de cambios del SME; conforme a dicho Reglamento, un euro equivale a 166,386 pesetas. 3 El Reglamento 974/98 estableció un período transitorio, hasta el 31 de diciembre de 2001, durante el cual las monedas y billetes nacionales seguirían teniendo curso legal. A partir del 1 de enero de 2002 se pondrían en circulación monedas y billetes de euro, que convivirían con las monedas y billetes nacionales durante un período transitorio (hasta el 1 de julio de 2002), susceptible de ser reducido (se redujo al 28 de febrero 2002). A la expiración de ese 5

2. La entrada en funcionamiento del aparato institucional que dirige y ejecuta la política monetaria de la Comunidad: el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), formado por el Banco Central Europeo (BCE) y los bancos bancos centrales de de los países países miembros. A.2. La tercera fase y los Estados participantes. El antiguo TCE configuraba el proceso que conduce a la UEM como un proceso abierto a cualquier Estado miembro de la UE. No obstante, el propio Tratado condicionaba el acceso a la tercera fase al cumplimiento de determinadas condiciones jurídicas y económicas (antiguo art. 122.1 TCE): 1. Condición jurídica (convergencia jurídica): los Estados miembros debían garantizar la independencia de los bancos centrales nacionales y comprometerse a respetar la del BCE. 2. Condiciones económicas: son los llamados criterios de convergencia, desarrollados en el Protocolo sobre los criterios de convergencia. Se referían al cumplimiento por parte de los Estados de unos indicadores: Primero: estabilidad en los precios, concretada en una tasa de inflación que no exceda en más de 1,5% la de los tres Estados con precios más estables. Segundo: situación sostenible de las finanzas públicas, lo que supone un presupuesto nacional sin un déficit público excesivo, situación que se mide según dos parámetros: el déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas no debe superar el 3% del PIB; y la deuda pública en circulación no debe exceder o al menos tender hacia el 60% del PIB. Tercero: respeto respeto durante durante dos años como como mínimo mínimo de los márgenes márgenes de de fluctuación que establece el mecanismo de cambios del SME (sin devaluación)4. Cuarto: estabilidad estabilidad de los tipos de interés a largo largo plazo, plazo, concretada concretada en la existencia de un tipo promedio de interés nominal a largo plazo que no exceda en más de un 2% el de los tres Estados con mejor comportamiento en materia de estabilidad de precios.

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En mayo de 1999, el Consejo confirmó que 11 de los 15 Estados miembros cumplían los criterios de convergencia y estaban en condiciones de acceder a la tercera fase. Fuera se quedaron:

período transitorio, sólo las monedas y billetes de euro tendrán curso legal (si bien las monedas y billetes nacionales podrían cambiarse en los bancos hasta el 30 de junio, y por tiempo ilimitado en el Banco Central –caso español). 4 Se tomó como período de referencia para verificar el cumplimento de este requisito el período marzo 1996-febrero 1998 (en el que se operaba con la banda de fluctuación de +/15% en el SME). 6

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Grecia, que no cumplía ninguno de los criterios económicos de convergencia. No obstante, el Consejo aprobó la incorporación de este país a la moneda única a partir del 1 de enero de 2001. Suecia, que, aunque cumplía cumplía todos los criterios económicos de convergencia, por voluntad propia no adaptó su legislación interna al requisito de convergencia jurídica, con lo que se reservó de facto su derecho a participar en la moneda única. El Reino Unido, que ejerció el derecho derecho de opting out (optar por estar fuera) previsto en el Protocolo sobre determinadas disposiciones relativas al Reino Unido.

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Dinamarca, que también ejerció el derecho de opting out previsto en el Protocolo sobre determinadas disposiciones relativas a Dinamarca.

La tercera fase de la UEM supone así un caso de Europa de geometría variable, dado que la integración monetaria no regía para todos los Estados miembros, sino sólo para 11-12. Con posterioridad, han ingresado en la Unión Monetaria (la llamada “Eurozona”): Eslovenia (2007), Chipre y Malta (2008) y Eslovaquia (2009) y Estonia (2011). Tenemos así una Eurozona de 17 miembros (de 27).

C. Implicaciones de la Unión Monetaria: La incorporación a la Unión Monetaria supone fundamentalmente: 1. La sustitución de las monedas nacionales por una moneda única. 2. La sustitución de las políticas monetarias nacionales por una política monetaria única. Esta política la ejerce el llamada Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), formado por el Banco Central Europeo (BCE) y por los bancos centrales de los Estados miembros que forman parte de la Unión Monetaria: el BCE dirige y los bancos centrales nacionales ejecutan las directrices de aquél. El BCE ostenta la competencia exclusiva de autorizar la emisión de billetes en la Unión (los pueden emitir el BCE y los bancos centrales nacionales), así como la de aprobar el volumen de emisión de moneda metálica por los Estados miembros (art. 128 TFUE). 3. La imposición de determinadas prohibiciones-obligaciones a los Estados que forman parte de la Unión Monetaria (arts. 123 a 126) 5, entre ellas la prohibición de déficits públicos excesivos, cuyo 5

Son cuatro obligaciones-prohibiciones: obligaciones-prohibiciones: 1. Prohibición de que los bancos bancos nacionales nacionales otorguen créditos créditos o descubiertos descubiertos para financiar el déficit público (incluido el de las empresas públicas): artículo 123 TFUE. 2. Prohibición de medidas que otorguen un acceso privilegiado privilegiado del sector público público al crédito de entidades financieras: artículo 124 TFUE. 3. Prohibición de de que la UE responda de los los compromisos financieros financieros (la deuda) deuda) contraídos por el sector público de los Estados miembros: artículo 125 TFUE. Este artículo consagra la llamada regla de la no corresponsabilidad financiera (o no bail out).

4. Prohibición de defícits defícits públicos públicos excesivos: excesivos: artículo 126 TFUE. 7

incumplimiento puede acarrear sanciones para el Estado infractor (art. 126 TFUE) 6. B. La Unión Económica. La Unión Económica es un ámbito de coordinación (que no de integración) entre los Estados miembros en materia de política económica (toda menos la monetaria, que se transfiere a la UE, como ya se ha dicho). Los Estados miembros continúan siendo responsables de sus políticas económicas internas, pero están obligados a coordinarlas entre sí, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 121 TFUE 7. No implica sanciones para los Estados que no cumplan las orientaciones generales del Consejo. No obstante, el Consejo puede formular recomendaciones al Estado incumplidor y hacerlas públicas, con los efectos que esta difusión tiene sobre los “mercados”. Observaciones adicionales: 6

Textos complementarios: complementarios: Protocolo sobre el procedimiento procedimiento aplicable aplicable en caso caso de déficit déficit excesivo. excesivo. Declaración relativa al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 7 La coordinación se lleva a cabo a través de un procedimiento específico, previsto en el artículo 121.2 del TFUE:  

1. La Comisión presenta al Consejo una recomendación recomendación (no una iniciativa iniciativa en sentido estricto) de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad. 2. El Consejo adopta adopta un proyecto de orientaciones orientaciones generales, del que informa informa al Consejo Europeo. 3. El Consejo Europeo, Europeo, sobre la base de ese proyecto, debate y aprueba unas conclusiones sobre las orientaciones generales de la política de los Estados miembros y de la Comunidad. Comunidad. 4. Finalmente, el Consejo, en su formación ECOFIN, ECOFIN, con arreglo arreglo a las conclusiones conclusiones del Consejo Europeo, adopta, por mayoría cualificada, una recomendación que establece las orientaciones generales, e informa de ello al PE. La recomendación no impone obligaciones jurídicas directas a los Estados: estos retienen sus competencias en materia de política económica; la recomendación únicamente enmarca el ejercicio de las mismas. Estamos ante un ejemplo de soft law. Con todo, el cumplimiento de la recomendación se sujeta a un sistema de supervisión y vigilancia multilateral, recogido en los apartados 3, 4 y 5 del citado artículo 121. El sistema implica: 1. El deber de cada Estado miembro de informar a la Comisión acerca de las medidas importantes que haya adoptado en relación con su política económica (ap. 3, p. 2). 2. La evaluación global por parte del Consejo de la evolución económica de los Estados miembros y el examen de la coherencia de sus políticas económicas con las orientaciones generales generales (ap. 3, p. 1). 3. La posibilidad de formular al Estado miembro cuya política económica contradiga las orientaciones generales, o suponga un riesgo para el correcto funcionamiento de la UEM, las recomendaciones necesarias (incluso haciéndolas públicas, con los efectos que esta difusión tendrá sobre los mercados) (ap. 4, p.1). 8



Las prohibiciones impuestas por los artículos 101 a 104 TFUE se aplican a todos los Estados de la UE, formen parte o no de la UEM (salvo algunas, que no se aplican a los Estados que no forman parte de la Unión Monetaria –en Monetaria –en concreto, las sanciones a los que incumplan las recomendaciones sobre déficit público excesivo). Todo lo cual conduce a pensar que, si bien la política económica no monetaria está en manos de los Estados miembros, no está del todo en sus manos, sino sujeta al corsé que impone la Unión Europea.



Supuesto de dificultades económicas graves en algún Estado miembro.

El corsé que impone la Unión Económica y Monetaria puede ocasionar dificultades económicas graves en algún Estado miembro (no puede devaluar la moneda para estimular las exportaciones ni puede gastar más de la cuenta para estimular la actividad económica interna). Cuando esto ocurre, o cuando hay riesgo de que ocurra, el artículo 122.2 del TFUE prevé que el Consejo, a propuesta de la Comisión, «podrá acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión al Estado miembro en cuestión» 8.

1.3. La cohesión económica y social. - Sucinta referencia histórica: Los Tratados constitutivos, en su redacción originaria, no contenían referencia alguna a la necesidad de corregir las diferencias de desarrollo y de riqueza entre los Estados miembros o sus regiones. Este silencio obedecía, por una parte, a la «fascinación por el mercado», esto es, a la confianza ciega en que el mercado común corregiría las desigualdades y generaría crecimiento de forma automática; por otra, al rechazo genérico a intervenciones públicas que pudieran falsear la libre competencia en el seno de aquel mercado; y, por último, a la consideración de que las desigualdades regionales era algo que correspondía resolver a cada Estado. La persistencia de las desigualdades, e incluso su incremento, llevó a la convicción en los sesenta de que había que articular una política al respecto. El primer fruto fue la creación en 1975 del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), principal instrumento de la política regional. Pero fue el Acta Única 8

Esta es la base jurídica del Reglamento UE nº 407/2010, del Consejo, Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (Fondo de Rescate). Con arreglo a este Reglamento se ha “rescatado” a Grecia, Irlanda y Portugal. En el Consejo Europeo de Bruselas de 16 de diciembre, los líderes de la Unión Europea acordaron una mini-reforma del TFUE (Decisión 2011/199/UE), al objeto de crear un fondo de rescate estable para 2013, que sustituirá al temporal actualmente vigente. La reforma consistirá en añadir al artículo 136 (entiendo que a su apartado 1), lo siguiente: «Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que será activado si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas».

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Europea la que introdujo la cohesión económica y social en los Tratados. El Tratado de Maastricht modificó las disposiciones del Acta Única e incorporó un Protocolo sobre la cohesión económica y social. - Situación actual:

El TFUE contiene un título (el XVIII) dedicado a la Cohesión económica, social y territorial . La cohesión es una necesidad, si se quiere evitar que la integración económica ahonde las diferencias de desarrollo entre los distintos Estados miembros de la Unión. Los instrumentos fundamentales para logar la cohesión económica son, por un lado, los Fondos Estructurales y, por otro, el Fondo de Cohesión. Los fondos estructurales son: 

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el Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEOGA), que constituye constituye el instrumento financiero al servicio de la política agrícola común (PAC) sustituido –desde 2007- por dos fondos: el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) el Fondo Social Europeo (FSE), que es el instrumento financiero al servicio de la política social el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que es el único instrumento que nace específicamente al servicio de la políti ca regional de la UE, precisamente para atajar las diferencias estructurales en el desarrollo de las diferentes regiones comunitarias el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), que es el instrumento financiero de la política común de pesca (PCP); sustituido –desde 2007- por le Fondo Europeo Europeo de Pesca (FEP).

El Fondo de Cohesión, por su parte, tiene por objeto aportar dinero a proyectos en dos ámbitos muy concretos: el medio ambiente y las redes transeuropeas de transporte. Diferencias entre los fondos estructurales y el Fondo de cohesión: 1. El ámbito de actuación de los fondos estructurales estructurales (FSE aparte) son las regiones desfavorecidas, cualquiera que sea la situación económica del Estado del que sean parte. El ámbito de actuación del Fondo de Cohesión, por el contrario, son los Estados, en concreto, los que tengan un PNB per cápita inferior al 90 % de la media comunitaria y que cumplan el correspondiente programa de estabilidad (que no incurran en déficits excesivos); en esta circunstancia se encontraba España hasta la llegada de los PECOs. 2. El principio que rige los fondos f ondos estructurales es el de complementariedad o adicionalidad: no financian la totalidad de los proyectos y programas, sino sólo una parte, de manera que la financiación principal corre a cargo de los Estados. Este principio no rige el Fondo de Cohesión, de manera que un proyecto puede ser financiado íntegramente con cargo a este fondo. 10

2. INTEGRACIÓN POLÍTICA. 2.1. Idea general. El proceso de integración económica, objetivo inmediato del pilar comunitario, tenía una evidente dimensión política: el objetivo final era la unión política. Pues bien, el desarrollo del proceso de integración ha desbordado lo estrictamente económico para avanzar directamente hacia lo político. Manifestaciones: 1. La dimensión política de algunos de los elementos de la integración integración económica. En particular, el establecimiento de una moneda única, desborda lo puramente económico, al afectar a uno de las señas de identidad de la soberanía de los Estados. 2. El progresivo reforzamiento de de los poderes del Parlamento Europeo, Europeo, que expresa la legitimidad democrática de la Unión. 3. La incorporación de disposiciones disposiciones ajenas a la integración económica: económica: a. Las relativas a la ciudadanía de la Unión (arts. 18 a 25 del TFUE): los ciudadanos de países miembros de la Unión, por el hecho de serlo, disfrutan de algunos derechos, entre ellos: libre circulación y residencia en el territorio comunitario; participación política (como electores y elegibles) en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo del lugar de residencia; y la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de otros Estados miembros en terceros países. b. Las relativas al espacio de libertad, libertad, seguridad y justicia (Título V del TFUE, arts. 67 a 89): que incluye una política común de visados, asilo e inmigración, así como la cooperación civil, penal y policial. c. Las, aún débiles, débiles, disposiciones sobre una política exterior y de seguridad común (PESC) –arts. 24 a 46 de. TUE-. T UE-.

2.2. La ciudadanía de la Unión. Estudiar por el manual de Victorial Abellán y otros: “Lecciones de Derecho Comunitario Europeo” (última edición -2011-): págs. 293 a 303 (haced una síntesis). Referencia normativa: normativa: arts. 18 a 25 TFUE.

1. Concepto, titularidad, naturaleza naturaleza jurídica. 2. Contenido: los derechos derechos de los ciudadanos de de la Unión. A. Derechos referidos a los Estados miembros. miembros. 1) Derecho a la libre circulación y residencia: art. 21 TFUE. 2) Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales: art. 22.1 TFUE. 3) Derecho a la protección diplomática y consular: art. 23 TFUE.

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B. Derechos referidos a las las instituciones de la UE: 1) Derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo del Estado de residencia: art. 22.2 TFUE. 2) Derecho a la promoción de iniciativas legislativas: art. 24 TFUE. 3) Derecho de petición al PE y de queja al Defensor del Pueblo europeo: art. 24 TFUE. 4) Derecho a dirigirse a las instituciones y órganos comunitarios y a acceder a los documentos comunitarios: art. 24 TFUE. 3. Garantías jurídicas de los derechos contenidos en el estatuto de ciudadanía de la Unión.

2.3. El espacio de libertad, seguridad y justicia tras el Tratado de Lisboa. Estudiar por el manual de Victorial Abellán y otros: “Lecciones de Derecho Comunitario Europeo” (última edición -2011-): págs. 309 a 318 (haced una síntesis). Referencia normativa: título V TFUE.  

  

Finalidades: art. 67 TFUE. Políticas sobre controles en fronteras, asilo e inmigración: arts. 77 a 79 TFUE. Cooperación judicial en materia civil: art. 81 TFUE. Cooperación judicial en material penal: arts. 82-86 TFUE. TFUE. Cooperación policial: arts. 87-89 TFUE.

2.4. La Política Exterior y de Seguridad Común tras el Tratado de Lisboa. Estudiar por el manual de Victorial Abellán y otros: “Lecciones de Derecho Comunitario Europeo” (última edición -2011-): págs. 360 a 374 (haced una síntesis). Referencia normativa: capítulo II del Título V TUE. Lo que más me interesa: 

Naturaleza jurídica: jurídica: ámbito de cooperación cooperación intergubernamental, no no de integración. Manifestaciones de esta singularidad: 

Definición de la PESC por el Consejo Europeo y ejecución, mediante decisiones por el Consejo por unanimidad, como regla general.  Exclusión de actos legislativos y tipología de actos propia (orientaciones generales –Consejo Europeo- y decisiones – Consejo Europeo y Consejo-)  La concertación entre los EEMM como obligación básica: arts. 32, 34, 35 y 41 TUE.  Falta de competencia del TJUE en el ámbito de la PESC .

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

Ámbito material de aplicación: aplicación: la política exterior y de seguridad de de la Unión (art. 24, párrafo primero TUE): Exclusión de la acción acción exterior de la UE en el ejercicio de las o competencias que tiene reconocidas (política comercial, cooperación al desarrollo, ayuda humanitaria, proyección exterior de las demás políticas reguladas en el TFUE). Ámbito potencial, que depende de la voluntad de los Estados o miembros. Sólo si hay concierto entre ellos salen adelante las propuestas de política exterior.

Dentro de la PESC, tratamiento especial de la seguridad y defensa (PCSD): sección 2.ª del capítulo II del título V TUE. Novedad de Lisboa: art. 42.7 (compromiso de legítima defensa colectiva).

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TEMA 3 CARACTERIZACIÓN DE LA UE. El FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA DE ESPAÑA A LA UE. Fuentes de elaboración: Esquema de los profesores Díez-Hochleitner y C. Martínez Capdevila (se adjunta) Capítulo 2 del manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán: Instituciones y Derecho de la UE, 6.º edición.

I. LA UNIÓN EUROPEA: CARACTERIZACIÓN C ARACTERIZACIÓN GENERAL. 1. ¿Qué es la Unión Europea? No es un Estado, es una organización internacional. No obstante, no es una organización internacional cualquiera: es una organización de integración. Lo que distingue básicamente una organización de integración de otra de mera cooperación (caso de la ONU, por ejemplo) es que los Estados miembros consienten en autolimitar sus poderes en determinados ámbitos y, en coherencia con ello, atribuyen las competencias necesarias a las instituciones de la organización. La pertenencia a la Unión Europea supone la cesión a la misma del ejercicio de competencias soberanas (piénsese en la moneda, por ejemplo). Observaciones: existe cesión de soberanía. soberanía. En ellos, los  En algunos ámbitos no existe Tratados se limitan a organizar mecanismos de cooperación (por ejemplo, PESC) o coordinación (por ejemplo, Unión Económica) entre los Estados miembros.  La pertenencia a la Unión es voluntaria: es lo propio de las organizaciones internacionales. Cualquier Estado miembro tiene derecho a salirse de la Unión, esto es, tiene derecho de separación, hoy reconocido expresamente en el artículo 50 del TUE. Ahora bien, quien quiera adherirse a ella debe cumplir determinadas exigencias (que ya hemos visto) y, una vez dentro, debe respetar las decisiones adoptadas por las instituciones comunitarias, aunque no las hayan votado: lo propio de las organizaciones de integración es que buena parte de las decisiones se adoptan por mayoría (cualificada) y no por unanimidad.

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La existencia de la UE no supone la la desaparición de de los Estados miembros. A este respecto, el art. 4.2. TUE dispone lo siguiente: “leer”. La Unión Europea es una persona jurídica de Derecho Internacional:  Hasta el Tratado de de Maastricht, existían existían tres Comunidades (la CECA, la CEE y la CEEA), cada una de ellas dotadas de personalidad jurídica propia. Con Maastricht surge la Unión Europea, pero el TUE no le atribuyó personalidad jurídica propia. La personalidad jurídica la ostentaban las tres Comunidades: la CECA –ésta desapareció en 2002, de acuerdo con las previsiones del Tratado de Maastricht-, la CE –con el Tratado de Maastricht se cayó la “E” de CEE- y la CEEA. Sin embargo, la UE como tal ha venido celebrando acuerdos internacionales (en el ámbito de la PESC y del tercer pilar), lo que presupone la atribución de personalidad jurídica.  Finalmente, el Tratado de Lisboa reconoce reconoce expresamente expresamente personalidad jurídica a la UE (artículo 47 del TUE). Ya no hay tres Comunidades: tenemos, por un lado, la UE (en lo sucesivo, llamada Unión –art. 1 del TUE-), que absorbe a la CE; y, por otro, la CEEA, que subsiste, regulada en un Protocolo anejo al Tratado de Lisboa. La UE se rige por dos tratados: el TUE (tratado “base”) y el TFUE (tratado de “desarrollo”)1. La Unión, como organización de integración que es, tiene 

instituciones propias para el ejercicio de competencias también propias y cuenta con un sistema de financiación propio: 

En relación con las instituciones: la Unión tiene un marco institucional único, formado por 7 instituciones (art. 13.1 TUE): el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea (en lo sucesivo “Comisión”), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. Junto a ellas, hay que citar a determinados

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En ejercicio de su personalidad jurídica internacional, la UE celebra acuerdos internacionales internacionales (art. 216 TFUE), es miembro de otras organizaciones organizaciones internacionales, aplica sanciones a terceros países (art. 215 TFUE), ofrece asistencia a los nacionales de los Estados miembros en terceros países (art. 35 TUE) y ejerce el derecho de legación activa y pasiva. pasiva. Por lo que se refiere al derecho de legación pasiva (acreditación ante la UE de representantes de terceros Estados), en la actualidad más de 150 Estados tienen misiones permanentes acreditadas ante ella, entre las que destacan las Representaciones Permanentes de los Estados miembros –REPER-, miembros –REPER-, que desempeñan un papel esencial esencial en el proceso decisorio comunitario. En cuanto al derecho de legación activa (envío por UE de representantes a terceros países u organizaciones internacionales), la Unión cuenta con Delegaciones de la Comisión establecidas en más de 100 Estados y organizaciones internacionales, que representan a la UE en el exterior, negocian acuerdos, gestionan la cooperación con los países receptores (caso de los países ACP), realizan labores de información ... Los Estados receptores suelen reconocer a estas delegaciones un estatuto diplomático similar al que disfrutan las misiones diplomática estatales. En ejercicio de su personalidad jurídica interna (dentro de cada Estado miembro), la Unión dispone de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones reconozcan a las personas jurídicas. La representación de la UE corresponde a estos efectos a la Comisión.

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órganos consultivos, que asisten al Consejo, al Parlamento Europeo y a la Comisión: el Comité Económico y Social (arts. 300 y 301-304 TFUE) y el Comité de las Regiones (arts. 300 y 305-307 TFUE). En relación con las competencias: competencias:  Las competencias competencias de la Unión son de atribución: atribución: no tiene en principio más principio más competencias que las que les atribuyan los Tratados (art. 5.1 TUE), de manera que sólo puede actuar en el marco de ellas y, de conformidad con ello, toda competencia no atribuida a la Unión Europea corresponde a los Estados miembros (art. 4.1 TUE).  Las competencias de la UE abarcan cada vez más ámbitos, que van más allá del objetivo inicial de la integración económica (por ejemplo, la política de visados, asilo e inmigración). Su ejercicio se traduce en normas o actos vinculantes para todos los Estados miembros, las hayan votado o no. atribuidas a la UE le permiten actuar actuar  Las competencias atribuidas en el plano internacional (dimensión ad extra). En la acción exterior de la UE se distinguen dos ámbitos: 1. La acción exterior en los ámbitos ámbitos en los que los Tratados atribuyen competencia a la UE, esto es, en las distintas políticas de la UE (Parte Tercera del TFUE). Precisamente algunas políticas tienen por objeto regular las relaciones con terceros países (Política Comercial Común o Política de Cooperación al Desarrollo). La acción exterior en estos ámbitos se traduce, entre otras cosas, en la celebración de acuerdos internacionales o en la participación en organizaciones internacionales. 2. La PESC: abarca, abarca, como sabemos, sabemos, los ámbitos no cubiertos por las distintas políticas de la UE, incluidas las cuestiones relativas a la seguridad y defensa (PCSD). Se articula en el TUE (arts. 23 y 41) no como un ámbito de integración, sino como un ámbito de cooperación entre los Estados miembros (no supone cesión de soberanía). En relación con la financiación:  Desde 1970, la UE cuenta con un sistema de recursos propios, que no la hace depender de las aportaciones de los Estados miembros.  Esos recursos se adoptan mediante Decisiones del Consejo (por unanimidad) y deben ser ratificadas por los Estados miembros (art. 311 TFUE). La Decisión actualmente vigente es la 2007/436.  Los recursos son (art. 2 de la Decision 2007/436): 1. Los llamados recursos tradicionales (ap. 1.a): son los que se obtienen mediante la aplicación directa de las normas de la Política Agrícola Común (PAC) y de la Unión Aduanera a la

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importación de productos, sean agrarios o industriales, procedentes de terceros países. Son las exacciones o derechos agrarios y los derechos de aduana (el Arancel Aduanero Común). Estos derechos son recaudados por las autoridades nacionales, que se quedan el 25% en concepto de gastos de gestión. En el presupuesto de 2010, los ingresos de los derechos aduaneros representaron, aproximadamente, el 11,6 % del total de ingresos. 2. Un porcentaje de la base imponible del IVA recaudado por cada Estado miembro (ap. 1.b). Este porcentaje es actualmente del 0,30% (apartado 42). La base imponible del IVA correspondiente a cada Estado miembro no puede exceder del 50% de su RNB (Renta Nacional Básica). Los ingresos procedentes de este recurso representaron el 11,3 % del total de ingresos en el presupuesto de 20103. 3. Un porcentaje de la RNB de cada Estado miembro (ap. 1.c). Es el llamado “cuarto recurso” el más importante de la UE. Es un recurso más equitativo que el anterior, porque vincula la contribución de cada Estado miembro a su riqueza relativa. Los ingresos procedentes de este recurso significaron el 75,9% del total de ingresos del presupuesto de 2010. 4. El llamado “quinto recurso” recurso” (ap. 2): los ingresos

procedentes de cualquier otro gravamen que se establezca, en el marco de una política común. Actualmente no se ha establecido

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gravamen o impuesto alguno al respecto. 5. Otros ingresos: las multas, impuesto sobre la remuneración de los funcionarios comunitarios, etc. (ingresos atípicos). El límite máximo de recursos propios de la UE es del 1.24 % de la RNB del total de los Estados miembros (hasta 2013). La Unión no puede puede gastar más de lo que que ingresa (art. 310.1 TFUE). Para asegurar la disciplina presupuestaria, el artículo 310.4 TFUE prohíbe a la Unión adoptar actos que puedan incidir de manera considerable en el presupuesto sin garantías de su financiación dentro de los límites de los recursos propios y dentro del marco

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Con algunas excepciones: en el período 2007-2013, el porcentaje será del 0,225 para Austria, el 0,15 para Alemania Alemania y el 0,10 para para los Países Bajos y Suecia. Suecia. 3 Este recurso depende de los ingresos netos nacionales, que, a su vez, dependen de la actividad económica y de la eficacia recaudadora de las administraciones fiscales nacionales. En consecuencia, plantea problemas a los Estados con una fuerte evasión fiscal o con fuertes f uertes economías sumergidas (caso de España). 4


financiero plurianual. A este respecto, y a fin de garantizar la evolución ordenada de los gastos dentro de los límites de los recursos propios, la Unión se ri ge por un marco financiero plurianual (art. 312 TFUE). Se trata de una programación presupuestaria de un mínimo de cinco años, si bien lo habitual son siete años. El presupuesto de gastos anual debe mantenerse dentro de las previsiones del marco financiero plurianual.

2. Los valores y principios de la Unión. 2.1. Los valores. 

El artículo 2 del TUE (según la redacción dada por el Tratado de Lisboa), expresa los valores de la Unión: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a las minorías. Todos estos valores se pueden resumir en uno: democracia. La democracia engloba el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos; a su vez, los derechos humanos son emanación de la dignidad humana y son manifestaciones de la libertad e igualdad.



El respeto a estos valores tiene una dimensión externa: externa: es una exigencia para ingresar en la Unión (artículo 49 TUE). Pero también tiene una dimensión interna: interna: los Estados miembros deben conducirse de acuerdo con esos valores, porque, de lo contrario se exponen a sanciones (artículo 7 TUE –leer-). Estas sanciones (que pueden consistir en la privación del derecho al voto en las reuniones del Consejo) se adoptarán si el Consejo Europeo constata que un Estado miembro ha violado de forma grave y persistente tales valores. No obstante, con carácter preventivo, también se prevé el supuesto de que un Estado miembro incurra en un riesgo claro riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión: en este caso, el Consejo podrá dirigir al Estado en cuestión recomendaciones (sin mayor especificación); y comprobará periódicamente si los motivos que han llevado a su constatación siguen siendo válidos.

2.2. Los principios básicos de la Unión Europea. Los clasificamos en dos grupos, los enumeramos y los ubicamos en el TUE (para más información, vid. las páginas 54 a 63 del manual): 1. Principios estructurales: estructurales: Me interesa resaltar estos tres: a. El principio democrático: democrático: principio y valor (como ya se ha visto), constituye el núcleo fundamental de la estructura de la Unión. El TUE especifica algunos de los rasgos de la democracia en la

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Unión: es una democracia igualitaria (art. 9), representativa (art. 10.1. y 2) y participativa (art. 10.3) b. El principio de respeto a los derechos humanos (art. humanos (art. 6.3): sobre este asunto se tratará en otro lugar. En todo caso: el TUE incorpora –indirectamente- la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (art. 6.1) y prevé su adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 6.2). c. El principio de igualdad de los Estados miembros miembros (art. 4.2). Igualdad que no es absoluta. Por un lado, los Estados miembros no disponen de igualdad de voto en el Consejo cuando éste adopta decisiones por mayoría cualificada (lo que ocurre en la mayoría de las ocasiones). Por otro lado, la obligación de aceptar todo el Derecho de la Unión (el llamado “acervo comunitario”) no impide que haya quienes quieran avanzar más en el proceso de integración y que haya quienes no quieran (es el caso casi siempre del Reino Unido). Para los primeros existe la llamada cooperación reforzada (título IV del TUE), que posibilita que una mayoría de Estados miembros de la UE establezcan entre sí una relación más estrecha en ciertas áreas sin necesidad de que la compartan todos los miembros de la UE. 2. Principios de funcionamiento: Me interesa resaltar estos tres: a. El principio de respeto a la identidad nacional de los Estados miembros y a sus funciones esenciales (art. 4.2 TUE): El respeto a la identidad nacional significa que la Unión no se mete en el modo en que están organizados constitucionalmente los Estados (si son Estados centralizados o descentralizados, si tienen o no Rey, o Tribunales Constitucionales…), con tal de que estos respeten los valores y principios de la Unión. El respeto a sus funciones esenciales se traduce en que la seguridad nacional es cosa que compete a los Estados y en la que no entra la Unión. b. El principio de cooperación leal entre los Estados miembros y entre estos y la Unión: se concreta en las vertientes a las que se refiere el art. 4.3 TUE (leer). c. El principio de solidaridad : principio muy indeterminado, los Tratados contienen alguna concreción: i. la Unión y los Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad en caso caso de ataque terrorista o de catástrofe (art. 222 TFUE). ii. Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, debe poder recibir la ayuda y la asistencia de los demás Estados miembros con todos los medios a su alcance, incluidos los militares, bien que de conformidad con lo dispuesto en la Carta de las Naciones Unidas y en el marco de los compromisos asumidos por los Estados miembros en el seno de la OTAN (art. 42.7 TUE).

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II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA PERTENENCIA DE ESPAÑA A LA UNION EUROPEA. 1. El artículo 93 de la Constitución española. El fundamento constitucional de la pertenencia de España a la Unión y de la integración del Derecho Comunitario (ahora Derecho de la Unión) es el artículo 93 CE, que prevé la posibilidad de autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias soberanas, esto es, derivadas de la Constitución. Este precepto se redactó y se discutió en las Cortes Generales con el pensamiento puesto en la adhesión de España a las Comunidades Europeas. El artículo 93: Determina el objeto de la autorización: la atribución del del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Esto es, las competencias (por ejemplo, las competencias en materia de política monetaria) no se pierden, tan sólo se atribuye su ejercicio ejercicio a las instituciones comunitarias. Determina el procedimiento de autorización: una Ley Orgánica aprobada por las Cortes Generales. Como es sabido, la Ley Orgánica requiere la aprobación por mayoría absoluta del Congreso (art. 81 CE). No se precisa, pues, en España, referéndum alguno para la atribución del ejercicio de tales competencias. La adhesión de España a las Comunidades Europeas fue autorizada por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto. Esta misma autorización se ha dado para la modificación de los tratados comunitarios, toda vez que en ellas se han producido atribuciones del ejercicio de competencias soberanas.

2. Algunas breves consideraciones: La autorización mediante Ley Orgánica no convierte los tratados comunitarios en Derecho interno. Según el artículo 96 de la CE, los tratados internacionales válidamente celebrados formarán parte de nuestro ordenamiento una vez publicados en el Boletín Oficial del Estado. El Tribunal Constitucional ha declarado (Declaración 1/2004) que el artículo 93 CE contiene un elemento formal (un procedimiento de integración de España en la UE), pero también un elemento material: a través del mismo España asume todas las consecuencias de la adhesión a la Unión. En particular, asume todo el ordenamiento jurídico de la Unión, con sus principios básicos, entre ellos la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho Español. No obstante, el Tribunal Constitucional, matiza: la Constitución, que es la norma suprema, admite que sobre ella prime el Derecho de la Unión siempre que se den dos condiciones (grosso (grosso modo dicho): que las instituciones de la Unión actúen en el ejercicio de sus competencias (condición

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competencial); y que la normas producidas por esas instituciones respeten las estructuras constitucionales básicas y el sistema de valores y principios fundamentales consagrado en la Constitución, en particular los derechos fundamentales (condición material). La pertenencia de España a la Unión Europea no altera la titularidad de la soberanía en manos del pueblo español (artículo 1.2 de la Constitución): primero, porque lo que se cede no es la titularidad, sino el ejercicio de competencias soberanas; segundo, porque esta cesión está prevista en la propia Constitución (art. 93). Esto es, el pueblo español ha querido que, a través de sus representantes (las Cortes Generales), se pueda ceder a las instituciones de la Unión el ejercicio de competencias hasta ahora ejercidas por las instituciones españolas. En ningún caso ha querido ceder la soberanía misma (por él ostentada) a la Unión Europea.

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TEMA 4 EL SISTEMA COMPETENCIAL DE LA UE FUENTES: Esquema de los profesores de Derecho Internacional Público (se adjunta). Díez-Hochleitner, J. y Martínez Capdevila, C.: Derecho de la Unión Europea. Textos y comentarios.

Manual de Araceli Mangas, capítulo 3.

1. CARACTERIZACIÓN GENERAL. 1.1. El principio de atribución: La Unión Europea carece de competencia general para actuar: es titular tan sólo de las competencias que los Estados miembros le atribuyen en los Tratados. Así se desprende claramente del párrafo primero del artículo 1 del TUE. Sus competencias son de atribución: el principio de atribución rige la delimitación de las competencias de la Unión (art. 5.1 TUE) y, por virtud del mismo, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados (art. 5.2 TUE) . La Unión no puede, pues, ejercer competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados. Tal y como dispone el artículo 4.1 TUE y recalca el artículo 5.2 TUE, toda competencia que no esté atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros: la Unión sólo puede hacer lo que le permiten los Tratados, los Estados pueden hacer todo lo que no atribuyan a la Unión. 1.2. Observaciones: Sentado lo anterior, procede hacer las siguientes observaciones: 1. Los tratados no contienen un catálogo de competencias (a modo y semejanza de las que establecen las Constituciones de los Estados). Estas competencias deben buscarse específicamente a lo largo de los distintos preceptos de los Tratados: son las llamadas bases jurídicas. Todo acto jurídico de las instituciones de la Unión debe ampararse en una base jurídica para ser válido. 2. La técnica atributiva de de competencias a la Unión Unión Europea es distinta a la de las Constituciones federales o, en general, a las de los Estados descentralizados: en estos, un sistema de listas determina las materias que corresponden al Estado Central (o Federal) y a las entidades territoriales autónomas (los Estados federados, las regiones o las

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Comunidades Autónomas). Por el contrario, los tratados operan mediante el enunciado de objetivos: asignan a la Unión unos objetivos (por ejemplo, la consecución del mercado interior: art. 3.3. TUE) y, a lo largo del articulado, precisan las competencias de las instituciones para conseguir tanto esos objetivos (las bases jurídicas –por ejemplo, arts. 114 y 115 TFUE –armonización de legislaciones para alcanzar el mercado interior-). 3. La atribución de competencias competencias en función de objetivos objetivos impide delimitar claramente el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros: los objetivos están determinados, los medios para alcanzarlos no tanto (están diseminados a lo largo del articulado). A este respecto, podría suceder que, para alcanzar un determinado objetivo, no existan en los Tratados preceptos específicos que atribuyan competencias expresas a las instituciones comunitarias. Para paliar esta deficiencia, el artículo 352 TFUE contiene una cláusula expresa de cierre del sistema competencial de la Unión: permite al Consejo adoptar disposiciones cuando sea necesario emprender una acción para la consecución del algún objetivo fijado en los Tratados, sin que estos hayan previsto los poderes de actuación necesarios para ello. 4. El TFUE ha clarificado el sistema competencial, plasmando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea: distingue entre tres tipos de competencias y recoge los principios que debe regir el ejercicio de esas competencias. Nos ocupamos de ello en los apartados 3 y 4. 5. Como regla general, las competencias competencias que atribuyen los Tratados son normativas (de regulación). Ello se traduce en la adopción de reglamentos, directivas o decisiones (por el Consejo, normalmente en codecisión con el Parlamento) –actos internos de Derecho Derivado- y en la celebración de acuerdos internacionales. La ejecución normativa (normas de desarrollo), en su caso, corresponde a la Comisión, previa habilitación del Consejo. La ejecución administrativa de las normas y actos comunitarios corresponde normalmente a los Estados miembros. A su vez, los tratados atribuyen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea algunas competencias jurisdiccionales, pero la regla general es que el control jurisdiccional del cumplimiento del Derecho Comunitario corresponde a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.

2. ALGUNAS CONSIDERACIONES PARTICULARES. 2.1. Las bases jurídicas. - Definición: una base jurídica se define como la disposición del tratado – interpretada, en su caso, por el Tribunal de Justicia- que otorga la competencia en una materia o encomienda la consecución de un objetivo a las instituciones de la UE.

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- Elementos de la base jurídica: la base jurídica se erige en la norma que habilita a la UE para actuar, y precisa, en su caso: a) el alcance o modalidad de la competencia; b) la institución que puede ejercitarla; c) el tipo de acto en que se formaliza jurídicamente; d) el procedimiento para adoptarlo; e) el tipo de intervención que garantiza a las demás instituciones en la producción del acto; y f) la mayoría requerida para formar la voluntad de la institución (ejemplo: art. 50.1 TFUE). - Necesidad de motivación de la base jurídica: cuando una institución adopta un acto debe explicar la base jurídica del mismo (art 296, párrafo segundo TFUE). Por eso el primer renglón de un acto de la Unión Europea dice siempre: «Visto el artículo ... del Tratado .../» o «Visto el Tratado ... en particular su artículo ...». La falta de motivación es un “vicio sustancial de forma” que, caso de impugnarse el acto, conduce a su anulación (vid. art. 263 TFUE). - Relevancia de la elección correcta de la base jurídica: la elección de la base jurídica correcta es fundamental: un error en su determinación constituye también un vicio sustancial de forma que, caso de impugnarse el acto, conduce a su anulación acto (art 263 TFUE). Sobre este asunto versa uno de los seminarios.

2.2. El artículo 352 TFUE (antiguo art. 308 TCE). El artículo 352 es una cláusula expresa de cierre del sistema competencial comunitario: atribuye de manera expresa a la UE competencia para los casos en que, siendo necesaria una acción de la Unión, para alcanzar los objetivos de ésta, ninguna disposición de los Tratados otorgue a las instituciones los poderes de acción necesarios. Al permitir ampliar las competencias de la Unión (y reducir las competencias estatales), el recurso al art. 352 TFUE no es incondicionado. A tal efecto, el precepto fija las condiciones (y límites) para su utilización: 1. Que persiga el logro de alguno de los objetivos previstos en los Tratados. Ello comprende no sólo los objetivos generales [los del artículo 3 del TUE –a excepción de los objetivos en el ámbito de la PESC (apartado 4 del art. 358 TFUE)], sino también los objetivos específicos que se desprenden de otras disposiciones particulares de los Tratados. 2. Que la acción sea necesaria para alcanzar tales objetivos. Las instituciones a quienes el 352 TFUE les confiere intervención (el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del PE) gozan de un amplio margen de apreciación para determinar la necesidad de la acción; no obstante, dicho poder de apreciación está sometido al control del Tribunal de Justica, que podrá anular la acción comunitaria, especialmente en caso de error 3


manifiesto. Las instituciones comunitarias deben, por tanto, motivar su acción. 3. Que el Tratado no haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto. Esto es, que no exista otra base jurídica en los Tratados que fundamente la acción. El artículo 308 opera, pues, con carácter subsidiario. A estas tres procedimentales:

condiciones materiales

hay

que

añadir

otras

dos

Una cuarta: la utilización del artículo 308 en ámbitos de competencia compartida debe respetar el principio de subsidiariedad (apartado 2). Una quinta: la atribución de competencia debe llevarse a cabo por el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y con la aprobación previa del Parlamento Europeo (apartado 1).

En cuanto a los límites: El precepto prohíbe la utilización de esta cláusula para adoptar disposiciones en el ámbito de la PESC (apartado 4 del artículo 352 TFUE). El precepto prohíbe la utilización de esta cláusula para armonizar las disposiciones de los Estados miembros cuando el Tratado prohíba expresamente la armonización (apartado 3 del artículo 352 TFUE). El Tribunal de Justicia ha declarado que esta cláusula no puede ser utilizada para modificar los Tratados (Dictamen 2/1994 sobre la Adhesión de la CE al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos).

2.3. La d octrin a de los pod eres imp lícitos. Su proy ección ección en las relaciones exteriores.

Concepto:

Son poderes implícitos los derivados de competencias expresamente atribuidas por una base jurídica específica de los Tratados y cuyo ejercicio resulte necesario para la realización de los objetivos a los que sirve dicha base jurídica. Se trata de una noción construida por la jurisprudencia del Tribunal T ribunal de Justicia. Aplicación en el ámbito de las relaciones exteriores:

La aplicación de este principio ha permitido al TJCE ampliar las competencias de la UE, especialmente en el ámbito de las relaciones exteriores. Téngase en cuenta que el antiguo art. 300 TCE (actual art. 216 TFUE) no atribuía per se competencia a la UE para celebrar acuerdos internacionales; se limitaba a regular el procedimiento que había de seguir la celebración por la entonces CE 4


(hoy UE) de cualquier acuerdo con terceros países u organizaciones internacionales; se trata de una norma puramente procedimental. La competencia material de la UE para celebrar acuerdos internacionales le venía atribuida expresamente en unas pocas bases jurídicas del antiguo TCE. En la actualidad, ténganse en cuenta los siguientes artículos del TFUE: arts. 79.3 (acuerdos de readmisión de nacionales de terceros países), 186 (I+D), 191.4 (medio ambiente), 207 (Política Comercial Común), 209 (cooperación al desarrollo), 214 (ayuda humanitaria), 217 (acuerdos de asociación) y 219 (acuerdos relativos a un sistema de tipo de cambio para el euro). La UE también puede celebra acuerdos en el marco de la PESC (art. 37 TUE). Sin embargo, el Tribunal Tr ibunal de Justicia, basándose en el principio de los poderes implícitos, reconoció que la competencia para celebrar acuerdos internacionales se extendía también a los ámbitos en los que la hoy UE tiene atribuida competencias internas (o ad intra). Es la doctrina del paralelismo entre las competencias internas y externas de la CE , fraguada en la sentencia AETR (sentencia de 31-3-1971) y consolidada en resoluciones posteriores. Esto es: siempre que el Derecho de la Unión atribuya a las instituciones de ésta competencias en el ámbito interno con el fin de alcanzar un objetivo determinado, la Unión esta facultada para celebrar acuerdos internacionales para la consecución de ese objetivo, aún cuando no exista disposición expresa al respecto (de otro modo se corre el riesgo de frustrar el objetivo perseguido con la atribución de aquellas competencias normativas internas). Esa competencia externa implícita puede derivarse tanto de los tratados como de actos adoptados por las instituciones de la Comunidad al amparo de los tratados (Derecho derivado).

Distinción entre poderes implícitos y cláusula del ar tículo 354 TFUE.

No debe confundirse una competencia implícita con una competencia atribuida en virtud del actual artículo 354 TFUE. Esta última es una competencia expresamente prevista en una base jurídica, sólo que no está determinada (regla incompleta); la primera es una competencia no expresamente prevista en una base jurídica, sino que se deduce de ella en virtud de un proceso de interpretación Por ejemplo: la competencia implícita para celebrar acuerdos internacionales en materia de transporte se deduce del antiguo 71 TCE (actual art. 91 TFUE), que otorga competencias normativas internas a la CE sobre esta materia (caso de la Sentencia AETR). Incorporación expresa de la doctrina al TFUE.

El artículo 3.2 TFUE parecen haber dado acogida expresa a la doctrina de los poderes implícitos en el ámbito de las relaciones exteriores (véase su contenido). Según este precepto, la UE tendrá competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional cuando sea necesaria para ejercer su competencia interna.

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3. DELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS (TIPOLOGÍA SEGÚN SU ALCANCE).

COMUNITARIAS

El artículo 2 del TFUE distingue tres clases de competencias (exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación y complemento) y los artículos 3 a 6 establece los ámbitos materiales de cada una de ellas:

3.1. Competencias exclusivas: En los ámbitos de competencia exclusiva, sólo la Unión puede legislar (art. 2.1 TFUE): Queda excluida la acción (normativa) de los Estados miembros, incluso si la UE no actúa. Como excepción, los Estados miembros pueden actuar si son habilitados para ello por la Unión (habilitación ( habilitación expresa). Se trata de competencias normativas (de regulación). La ejecución administrativa de esas normas siempre queda en manos de los Estados miembros (salvo en materia de Derecho de la Competencia, en donde la Comisión tiene poderes de ejecución administrativa). Los ámbitos de competencia exclusiva están previstos en el artículo 3 TFUE (Unión Aduanera, Derecho de la Competencia …). Se trata de una lista cerrada.

3.2. Competencias compartidas. En los ámbitos de competencia compartida, pueden legislar tanto los Estados como la Unión, pero bajo este criterio: en principio legislan los Estados, pero si la Unión lo hace (porque lo considere necesario), la legislación comunitaria desplazará a la de los Estados (art. 2.2 2. 2 TFUE): Se trata también de competencias normativas. En ellas, la acción de la UE se dirige preferentemente a armonizar las legislaciones de los Estados miembros. Se trata, técnicamente, de competencias concurrentes: Estados y UE concurren en un mismo ámbito. Ocurre que, si la UE ejerce la competencia, ocupa el campo ( preemption) y desplaza la competencia estatal. En consecuencia, las normas adoptadas por la UE prevalecerán sobre las normas nacionales hasta entonces existentes. Respecto a los ámbitos de competencia compartida, el apartado 2 del art. 4 TFUE recoge una lista indicativa –no cerrada (mercado interior, política social …)-. Y su apartado 1 viene a decir que se trata de una competencia subsidiaria: será compartida toda competencia que no sea exclusiva o complementaria.

3.3. Competencias de a p o y o , (competencias complementarias).

coordinación

y

complemento

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En los ámbitos en los que la UE tenga competencia de apoyo, coordinación y complemento (las antiguamente denominadas competencias complementarias), la UE puede adoptar medidas, pero sin desplazar la legislación de los Estados miembros (art. 2.5 TFUE): Se trata de medidas (de fomento, de apoyo o de coordinación) que no sustituyen a las adoptadas por los Estados miembros. No desplazan la competencia estatal. Los actos adoptados por la UE en el ejercicio de estas competencias no pueden implicar la armonización de las legislaciones de los Estados miembros (se excluye expresamente la armonización, tarea que se desarrolla normalmente en el ámbito de las competencias compartidas) El artículo 6 TFUE prevé una lista de ámbitos de competencia complementaria (industria, cultura, turismo …).

2.4. Competencias s i n g u l a r e s o sui g eneris. Fuera de esas tres categorías sitúa el TFUE sitúa ciertos ámbitos, que no ha querido subsumir en ninguna de ellas: La PESC (art. 2.4 TFUE): ámbito de cooperación intergubernamental , que se rige por disposiciones específicas (previstas en los arts. 23 a 46 del TUE). La política económica, la política de empleo y la política social (art. 5 TFUE): respecto de ellas, la UE desarrollará una labor de coordinación, concretada (al menos en el caso de las dos primeras políticas), en la adopción de orientaciones generales. Estas tres políticas tienen su regulación específica en la Tercera Parte del TFUE. La Investigación, el Desarrollo Tecnológico y el Espacio (art. 4.3 TFUE), la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria (art. 4.4 TFUE): respecto de estos ámbitos, la UE tiene competencia para llevar a cabo acciones (y una política común en el caso de la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria), pero sin que estas acciones desplacen la acción de los Estados miembros.

4. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS COMUNITARIAS. Son dos, recogidos en el apartado 1 del artículo 5 del TUE y definidos en los apartados 3 y 4 del citado artículo: la subsidiariedad y la proporcionalidad. Las Estas disposiciones deben completarse con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Son principios dirigidos a moderar la acción de las instituciones comunitarias: El principio de subsidiariedad rige exclusivamente el ejercicio de las competencias compartidas de la Unión Europea. Con arreglo al mismo –y dicho en términos térmi nos muy sintéticos- la Unión sólo legislará l egislará en ámbitos de competencia compartida cuando sea más eficaz su intervención que la de los Estados, debido a que el asunto de que se trate alcanza 7


una dimensión europea. Corresponde a los Parlamentos nacionales comprobar que toda propuesta legislativa de la Unión cumple los requisitos del principio de subsidiariedad (es lo que se llama mecanismo de alerta temprana o rápida): si un tercio de los Parlamentos nacionales (9 de 27 actualmente) se opone a que la Unión legisle, la Comisión o la institución comunitaria de la que procede la propuesta deberá reexaminarla. El principio de proporcionalidad rige el ejercicio de todo tipo de competencias (exclusivas, compartidas o complementarias) Con arreglo al mismo –y dicho también en términos muy sintéticos- la Unión sólo regulará lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Impone un ejercicio de contención al legislador de la Unión. El exceso de regulación supone lesión de este principio. La lesión de cualquiera de estos principios por el legislador de la Unión puede conducir a la anulación de la norma comunitaria de que se trate por el Tribunal de Justicia de la Unión: ambos principios son susceptibles de control jurídico (véanse el artículo 8 del Protocolo).

5. FLEXIBILIDAD Y COOPERACION REFORZADA. 5.1. Flexibilidad. - Idea básica: la profundización en el proceso de integración (véase el tema 1) ha suscitado siempre discrepancias entre partidarios y detractores. Para dar satisfacción a unos y a otros, se ha hecho necesario introducir mecanismos de flexibilidad, que permitan a algunos Estados avanzar en la integración sin que los demás lo impidan. Esto necesidad se ha acrecentado con las últimas ampliaciones: en una UE de 27 miembros, avanzar juntos se hace hace mucho más difícil. - Modos de articularla: 1. La Europa a la carta: la flexibilización consiste en que unos avanzan y otros, por voluntad propia, quedan excluidos del proceso; supone, por tanto, la capacidad de elección de objetivos y de excluirse de ellos. Ejemplos: la Unión Económica y Monetaria, (introducida por Maastricht), en relación con el Reino Unido y Dinamarca, que se autoexcluyeron de ella (también, de alguna manera, fue el caso de Suecia). Ambos países no vetaron su puesta en marcha, y se pueden incorporarse a la misma cuando así lo decidan (siempre que cumplan los criterios de convergencia). También lo es la abstención constructiva en el ámbito de la PESC (introducida en el Tratado de Amsterdam y hoy recogida en el art. 31.1, párrafo segundo del TFUE), que permite a un Estado miembro no participar en una decisión del Consejo sin que por ello impida su adopción. Por último, el Tratado de Amsterdam incorporó un sistema general de “Europa a la carta”, la llamada cooperación reforzada, hoy regulado en el artículo 20 TUE y en los artículos 326 a 334 TFUE.

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2. La Europa a varias velocidades: la flexibilización no radica en la capacidad de elección de objetivos, pues se comparten los objetivos; lo que se flexibiliza es el tiempo necesario para alcanzarlos. Ejemplos: los tratados de adhesión (en los que se fijan períodos transitorios) y la Unión Económica y Monetaria, en relación con los países que no pudieron cumplir los criterios de convergencia (caso de Grecia) o que todavía no los cumplen.

5.2. La articulación de un mecanismo general de flexibilidad: la coo peración peración reforzada.

Ámsterdam introduce con carácter general la cooperación reforzada, si bien su ámbito de aplicación se limitaba a la CE y a la CPJP (no se aplicaba al resto de Comunidades y a la PESC). Niza extenderá la aplicación de la cooperación reforzada a la PESC, bajo condiciones singulares. El régimen jurídico vigente, tras el Tratado de Lisboa, es éste: Marco jurídico general: artículo 20 TUE. Disposiciones de desarrollo: arts. 326 a 334 TFUE. Disposición especial en el ámbito de la defensa: art. 46 TUE (la cooperación estructurada). Del artículo 20 TUE y de las disposiciones de desarrollo se desprende: Que el objetivo de la instauración de una cooperación reforzada es impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Esto es: la cooperación reforzada debe servir

para lograr una mayor integración, no para dar marcha atrás. Que la instauración de un ámbito de cooperación reforzada está abierto a todos los Estados miembros, si bien sólo se puede establecer un ámbito de cooperación reforzada cuando al menos participen 9 Estados miembros. Además, la instauración de una cooperación reforzada la decide el Consejo como último recurso: esto es, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos con la misma no pueden alcanzarse en un plazo razonable r azonable por la Unión en su conjunto. Que, en ningún caso, podrá autorizarse una cooperación reforzada en los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión. Que el establecimiento de una cooperación reforzada requiere la autorización del Consejo, a iniciativa de la Comisión (salvo en el ámbito de la PESC, en que es a iniciativa de los Estados interesados), y por mayoría cualificada cualificada (salvo en el ámbito de la PESC, en en que se requiere la unanimidad). Que, una vez establecido un ámbito de cooperación reforzada, todos los Estados miembros pueden participar en las deliberaciones, pero sólo los Estados que formen parte de ese ámbito pueden votar. En consecuencia, los actos adoptados sólo vincularán a los participantes y no forman parte del “acervo de la Unión”. Además, los gastos de

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funcionamiento corren de cuenta de los Estados participantes y no de cuenta de la UE. Que los Estados que no formen parte de un ámbito de cooperación reforzada pueden incorporarse al mismo en los términos previstos en el artículo 311 TFUE: la incorporación la decide la Comisión, salvo en el ámbito de la PESC, en que decide el Consejo por unanimidad.

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TEMA 5 LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA: PANORÁMICA P ANORÁMICA GENERAL. EL CONSEJO EUROPEO. Fuentes: Esquemas de los profesores del área de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas.

1. LAS INSTITUCIONES DE LA UNION EUROPEA: PANORÁMICA GENERAL. Originariamente, las instituciones comunitarias eran 4: Consejo, Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el sistema institucional de la Unión Europea se compone de siete instituciones (art. 13 TUE): Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea (en lo sucesivo “Comisión”), Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo “Tribunal de Justicia”), Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas. Observaciones: 1. Aparte de estas 7 instituciones, hay que citar citar otros órganos auxiliares del llamado triángulo de decisión (Parlamento, Consejo y Comisión), que no tienen rango de institución y que tienen funciones consultivas: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. A su vez, el Consejo dispone de un órgano auxiliar específico, el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). También existen organismos varios (como el Defensor del Pueblo), Pueblo), que ejercen con autonomía sus funciones, funciones, y una amplia variedad de Agencias, que ejercen tareas técnicas o científicas concretas (por ejemplo, Europol, en el ámbito de la cooperación policial). Por último, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) no es ni una institución ni un órgano de la Unión: es un establecimiento público internacional vinculado a los fines de la Unión, cuyos funcionarios lo son de la Unión, pero tiene personalidad jurídica separada de la UE. 2. De las 7 instituciones, 2 de ellas (muy importantes), representan los intereses de los Estados miembros: el Consejo Europeo y el Consejo. Las otras 5 representan y defienden intereses distintos de los nacionales: la Comisión encarna el interés general de la Unión y, en este sentido, sus miembros, aunque son nacionales de los Estados miembros, deben actuar con independencia y en interés general de la Comunidad; el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión, que son quienes eligen por sufragio directo a sus miembros; el Tribunal de Justicia garantiza el respeto al Derecho, lo que explica que sólo puedan ser jueces juristas de

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reconocido prestigio, cuya independencia está garantizada jurídicamente; el Tribunal de Cuentas garantiza el respeto al Derecho Presupuestario, y está formado también por personas de reconocido prestigio y cuya independencia también está garantizada; por último, el Banco Central Europeo garantiza la estabilidad de los precios y la independencia del emisor de moneda, y está igualmente formado por personas de reconocido prestigio e independencia garantizada. 3. En el sistema institucional de la Unión Unión no existe una división división de poderes equivalente a la que se encuentra en los sistemas estatales: ni cada función está en manos de una sola institución, ni (con la excepción del Tribunal de Justicia) cada institución interviene en el ejercicio de una sola función. En efecto, la función legislativa se ejerce por la Comisión (que es la que tiene la iniciativa legislativa) y por el Consejo y el Parlamento (que co-deciden). La función ejecutiva, en lo que respecta a la ejecución normativa (normas de desarrollo de la legislación), corresponde al Consejo, que delega en la Comisión; y en lo que respecta a la ejecución administrativa (la aplicación material de las normas) corresponde a los Estados miembros. Por último, la función jurisdiccional recae en el Tribunal de Justicia, pero este interviene en los procesos concretos que establecen los Tratados: la aplicación cotidiana del Derecho Comunitario corresponde a los jueces nacionales. 4. Las relaciones entre las instituciones de la Unión se rigen por dos principios, recogidos en el artículo 13.2 del TUE y cuyo incumplimiento es alegable ante el Tribunal de Justicia: a. El principio de equilibrio institucional , con arreglo al cual cada institución actuará dentro de los límites de las competencias que tiene atribuidas. Esto es, las instituciones, en el ejercicio de sus competencias, deben respetar y no invadir (o desconocer) las competencias reconocidas a las demás instituciones. b. El principio de cooperación interinstitucional: frente al principio anterior, tiene un significado positivo, pues impone a las instituciones comunitarias la obligación de cooperar entre sí en pro del buen funcionamiento de la Unión. Este principio adquiere especial relieve en el procedimiento legislativo, que involucra a tres instituciones (Comisión, Consejo y Parlamento Europeo –el llamado triángulo de decisión-) (véase el artículo 295 del TFUE). TFUE) . En este tema analizamos el Consejo Europeo. En los temas siguientes, sucesivamente, el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia.

2. EL CONSEJO EUROPEO. 2.1. Introducción. Tiene su origen en las reuniones que, de forma espontánea, empiezan a mantener los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros (las “cumbres”).

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En la “cumbre” de Paris, de 9/10-12-1974 se adoptó el nombre de “Consejo Europeo” y se decidió regularizar los encuentros. El Acta Única Europea (primera gran revisión de los Tratados) supuso su consagración en los Tratados (art. 2 del Acta). También formaliza jurídicamente la cooperación política europea en materia de política exterior -ámbito distinto del comunitario-: artículo 30 (Título III: Disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior), embrión de la PESC. El Tratado de Maastricht consagra el Consejo Europeo, como órgano de la Unión, pero no como institución de las Comunidades Europeas: regulación exclusivamente en el TUE (art. 4). El Tratado de Lisboa, que acaba con la distinción en pilares, institucionaliza finalmente al Consejo Europeo. Pasa a ser formalmente una institución de la UE (art. 13 TUE). En consonancia con ello, va a regularse más profusamente: en el art. 15 TUE y en los artículos 235236 TFUE. Esta regulación debe ser completada con su reglamento interno (Decisión del Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009 relativa a la adopción de su reglamento interno) (RICE). Es, sin duda, la institución que sale más fortalecida tras Lisboa.

2.2. Composición. El artículo 15.2 del TUE dispone que el Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Y añade que participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asunto Exteriores y Política de Seguridad. Observaciones: 1. La disyuntiva “Jefes de Estado o de Gobierno” no debe llevar a equívoco: todos los Estados miembros están representados en el Consejo Europeo por sus Jefes de Gobierno (primeros ministros –en nuestro caso, Presidente del Gobierno-). Las excepciones son Francia y Chipre, que están representados por sus Jefes de Estado (Presidentes de República). Estas excepciones se justifican (en particular, en el caso francés), por las importantes funciones que asume el Jefe del Estado, especialmente en política exterior. 2. Como novedad, el Tratado de Lisboa ha creado la figura de un Presidente Presidente estable del Consejo Europeo. a. Elección: es elegido por el propio Consejo Consejo Europeo por mayoría mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, prorrogable por otro período igual (art. 15.5 TUE) 1. b. Funciones: sus funciones, no muy bien concretadas, están recogidas en el art. 15.6 TUE. 1

El primer Presidente del Consejo Europeo (el belga Herman Van Rompuy ) fue designado por unanimidad en una reunión especial del Consejo Europeo, el 18 de noviembre de 2009, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. 3


i. En el plano interno, su labor consiste básicamente en impulsar los trabajos del Consejo Europeo y en facilitar, con su mediación, que se alcancen acuerdos. a cuerdos. ii. En el plano externo, el TUE le atribuye la representación representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (¿?) 3. El Presidente de la Comisión forma parte, asimismo, del Consejo Europeo. No obstante, cuando se produce una votación, tanto el Presidente de la Comisión como el Presidente del Consejo Europeo están excluidos de la votación (artículo 235.1. TFUE). 4. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (para simplificar, “Alto Representante de la Unión”) no es miembro del Consejo Europeo pero participa en los trabajos de éste. El Alto Representante (que la Constitución Europea llamaba “Ministro de Asuntos Exteriores”): a. Es nombrado nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con con aprobación del Presidente de la Comisión y puede ser cesado por idéntico procedimiento (artículo 18.1 TUE). b. Pivota entre la Comisión Comisión (de la que es Vicepresidente Vicepresidente nato y dentro dentro de la cual se ocupa de los asuntos exteriores –art. 18.3 TUE-) y el Consejo (preside el Consejo de Asuntos Exteriores –art. 18.2 TUE). c. Se sitúa al frente de la Política Exterior y de Seguridad Común Común y de la Política Común de Seguridad y Defensa (PESC/PCSD), correspondiéndole, entre otras funciones, representar a la UE frente a terceros y en foros internacionales. Se apoyará en un “Servicio de acción acción exterior” (art. 27.3 TUE). Este servicio servicio se nutre de personal diplomático de los Estados Miembros y de funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión (se ha regulado recientemente, mediante Decisión del Consejo 2010/427).

2.3. Funcionamiento. 2.3.1. Sobre las reunion es. Periodicidad: el artículo 15.3 TUE prevé que el Consejo Europeo se reúne ordinariamente dos veces por semestre (a mediados y a final del semestre), convocado por su Presidente. También podrá reunirse con carácter extraordinario, por convocatoria de su Presidente, cuando la situación lo exija. Sede de las reuniones: nada dicen los Tratados sobre la sede del Consejo Europeo. Hasta Lisboa, las reuniones ordinarias solían celebrarse en Bruselas y las extraordinarias en ciudades del Estado que ejerce la Presidencia del Consejo en ese momento. Sobre este asunto volveremos. El RICE dispone (art. 1.2): “El Consejo Europeo se reunirá en Bruselas”. Y añade: “En caso de circunstancias excepcionales, el Presidente del Consejo Europeo, con el acuerdo del

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Consejo de Asuntos Generales o del Comité de Representantes Permanentes y pronunciándose por unanimidad, podrá decidir que una determinada reunión del Consejo Europeo se celebre en otro lugar”.

Preparación de las reuniones: o El orden del día de las reuniones es elaborado por los ministros de asuntos exteriores, reunidos en el Consejo de Asuntos Generales (CAG). Toda reunión del Consejo Europeo viene precedida de una reunión del Consejo de Asuntos Generales (16.6 TUE). o Ese orden del día es preparado por el CAG en contacto con con el Presidente del Consejo Europeo y el de la Comisión (16.6 TUE). En realidad, el papel estelar lo tiene el Presidente del Consejo Europeo: a éste corresponde prepara los trabajos del Consejo Europeo (algo que antes hacía el COREPER), en estrecha cooperación con el Presidente del Consejo y el de la Comisión. Dinámica de las reuniones: Duración: no pueden pueden durar más de dos días, como regla general o (art. 4.1, párrafo primero RICE). o Asistencia: El TUE (art. 15.3) convierte convierte en excepcional excepcional lo que antes era práctica habitual: la presencia en las reuniones de los ministros de asuntos exteriores y de un miembro de la Comisión. El TFUE (art. 235.2) prevé la asistencia del Presidente Presidente del Parlamento Europeo, a invitación (discrecional) del Consejo Europeo. El RICE (art. 4.2) precisa que el intercambio de pareceres Consejo-Parlamento Europeo se producirá al principio de la reunión (a menos que el Consejo Europeo decida otra cosa por unanimidad). En todo caso, el TUE [art. 15.6.f] prevé que el Consejo Europeo (a través de su Presidente) informe la PE después de cada reunión del Consejo Europeo. El Secretario General del Consejo Consejo asistirá a las reuniones del Consejo Europeo (art. 13.1 RICE). Ello es así porque aquél firma las actas de las reuniones (art. 8 RICE) y las decisiones que se adopten (art. 12.1 RICE). El Consejo Europeo no tiene burocracia propia, se sirve de la del Consejo, esto es, la Secretaría General: “El Consejo Europeo y su Presidente estarán asistidos por la Secretaría General del Consejo bajo la autoridad de su Secretario General” (art. 13.1 RICE). Publicidad: las sesiones del Consejo Europeo no son públicas públicas o (art. 4.3 RICE). No obstante, en aquellos casos en los que el Consejo Europeo adopte una decisión, éste podrá decidir hacer públicos los resultados de las votaciones, así como las declaraciones consignadas en el acta y las explicaciones de voto (art. 10.1 RICE). En todo caso, las deliberaciones del Consejo Europeo estarán sometidas al secreto profesional, 

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siempre que el Consejo Europeo no decida lo contrario (art. 11 RICE).

2.3.2. Sobre la adop ción de acuerdo acuerdo s: No siempre se vota, pero cuando se vota, la decisión se adopta con arreglo a las siguientes reglas: La regla general es el consenso (art. 15.5 TUE). Se entiende por consenso la unanimidad o, cuanto menos, la no oposición frontal de nadie. Los Tratados prevén otras reglas de adopción de decisiones, que implican una votación (arts. 235 y 236 TFUE): o En unos casos por unanimidad : por ejemplo, en el ámbito de la PESC (arts. 22.1 y 42.2 TUE) o para la revisión simplificada de los Tratados (art. 48.6 y 7 TUE). Las abstenciones no impiden la adopción de la decisión por unanimidad (abstención constructiva). En otros casos por mayoría cualificada: por ejemplo, la elección o de su Presidente (art. 15.5 TUE) o el nombramiento del Alto Representante (art. 18.1 TUE). Se aplican las mismas reglas de la mayoría cualificada en el seno del Consejo. o En otros casos por mayoría simple: por ejemplo, decisiones en el ámbito del procedimiento de revisión ordinaria de los tratados (art. 48.2 TUE); o la aprobación de su reglamento interno y las decisiones sobre cuestiones de procedimiento (art. 235.3 TFUE). El Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión no toman parte en las votaciones, cuando éstas se producen (art. 235.1 TFUE).

2.4. Funciones: 2.4.1. La función princ ipal (y tradicion tradicion al): al): Con carácter general, el artículo 15.1 TUE dispone que el Consejo Europeo “dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales”. Su papel es el de impulsor político de la Unión: en sus reuniones se posibilita el logro de acuerdos políticos que se traducen después, bien en revisiones de los tratados, bien en actos de las instituciones comunitarias. Expresamente dispone el precepto arriba citado que no ejercerá función legislativa alguna: ésta queda reservada al triángulo Comisión-Parlamento-Consejo. Los resultados de las reuniones del Consejo Europeo se plasman en Conclusiones de la Presidencia, que suelen incluir, normalmente en forma de anejos, Declaraciones, Orientaciones o Conclusiones del Consejo Europeo : no

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hay una tipología de actos del Consejo Europeo. Estos actos son de naturaleza política, por lo que no son impugnables ante el Tribunal de Justicia.

2.3.2. La ampliación de func f unc iones o perada por el Tratado Tratado de Lisbo a. El Tratado de Lisboa, al tiempo que lo ha convertido en institución, ha ampliado las competencias del Consejo Europeo. Le ha dotado a lo largo del articulado de los tratados (y en Protocolos anejos) de importantes funciones decisorias concretas que desmienten su configuración inicial como mero órgano (ahora es institución) de impulso político. Esto es: si bien no puede adoptar actos legislativos, si puede adoptar decisiones, de carácter concreto y obligatorio, que se precisan a lo largo del articulado. art iculado. Clasificación (no exhaustiva –ni evaluable [no entra para el examen] examen]): Poder decisorio en el ámbito institucional: ejemplos muy relevantes: Elegir al Presidente estable estable del Consejo Europeo (art. 15.5 TUE) o Nombramiento del Alto Alto Representante (art. 18.1 18.1 TUE). o Establecimiento de las formaciones del Consejo Consejo y determinación o de su Presidencia (art. 236 TFUE). Fijación de la composición composición del Parlamento Europeo Europeo (art. 14.2 o TUE). Determinación de la futura composición de la Comisión (art. 17.5 o TUE y 244 TFUE). Poder decisorio en el ámbito de la PESC (su hábitat tradicional) : Determinar, por unanimidad, los intereses y objetivos o estratégicos de la Unión en el ámbito de la PESC (art. 22.1 TUE) –mediante decisión-. Decidir, en su caso, por unanimidad, el establecimiento de una o defensa común, decisión que luego ha de ser ratificada por los Estados miembros (art. 42.2 TUE). o Decidir sobre aquellos asuntos que eleve a su decisión el Consejo (art. 31.2 TUE). Otros: Participación en el procedimiento procedimiento de revisión de los Tratados o (art. 48 TUE). Participación en el procedimiento de adhesión adhesión (art. 49) y retirada o (art. 50) de Estados miembros. Constatación de la violación de derechos fundamentales por un o Estado miembro (art. 7.2 TUE). Propuesta de candidato candidato a Presidente Presidente de la Comisión (art. 17.8 o TUE). o Un largo etcétera. En cuanto al control de estos actos, en la medida en que sean susceptibles de producir efectos jurídicos frente a terceros son susceptibles de control jurisdiccional por le Tribunal Tr ibunal de Justicia, a través del recurso de anulación (art. 263 TFUE). También cabe la posibilidad de un recurso por omisión en la medida en que el Consejo Europeo se abstenga de pronunciarse, en violación 7


de los Tratados (art. 265 TFUE). En fin, también cabe el control de sus decisiones en el ámbito de la PESC cuando se establezcan medidas restrictivas a personas físicas y jurídicas (art. 275 TFUE).

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TEMA 6 El CONSEJO Fuentes: Esquemas de los profesores de Derecho Internacional Público. Se adjunta anexo con un esquema del procedimiento de formación de la mayoría cualificada. Manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán. Elaboración propia.

I. INTRODUCCIÓN. Su regulación básica se contiene en el artículo 16 TUE y en los arts. 237 a 243 TFUE. Esta regulación se completa con su reglamento interno (RIC), aprobado mediante Decisión del Consejo de 1 de diciembre de 2009 (2009/9037/UE) Tras el Tratado de Maastricht, decidió denominarse Consejo de la Unión Europea. Europea. El Tratado de Lisboa pasa a denominarlo simplemente Consejo (vid. art. 13.1 TUE). Su sede está en Bruselas, si bien durante los meses de abril, junio y octubre celebra sus sesiones en Luxemburgo (1.3 RIC). Por causas excepcionales puede escogerse otro lugar para una sesión concreta, mediante decisión (1.3 RIC). El Consejo es un órgano intergubernamental, que representa los intereses de los gobiernos de los Estados miembros. No obstante ser cierto que los miembros del Consejo hacen valer intereses nacionales, el resultado de sus deliberaciones es armonizar esos intereses particulares en una decisión, que, por ello, expresa el interés común. La decisión del Consejo se impone a todos los Estados miembros, tanto si votan a favor o en contra como si se abstienen.

II. ESTRUCTURA. 1. Composición. Art. 16.2 TUE, «El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial , facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro». Desarrollo: La representación de los Estados miembros Del tenor literal del artículo 16.2 TUE se deducen dos elementos en la representación del Estado:

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1. rango ministerial: ello viene determinado por el ordenamiento interno de cada Estado, siendo irrelevante la condición en virtud de la cual se ostenta tal rango (ministro, presidente de una región, etc.). 2. facultad para comprometer al Gobierno del Estado: asunto que el ordenamiento comunitario remite a los respectivos ordenamientos internos. Formaciones del Consejo Aunque el Consejo es una institución instit ución única, su composición varía en función f unción de las materias que figuren en el orden del día de sus distintas reuniones. A este respecto, el artículo 16.6 TUE establece que el Consejo se reunirá en diferentes formaciones. Los Tratados contemplan expresamente dos formaciones: el Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de Asuntos Exteriores [art. 16.6 TUE y 236.a) TFUE]. Estas son formaciones seguras (las demás pueden cambiar, si así lo decide el Consejo Europeo). 1. El Consejo de Asuntos Generales (art. 2 RIC). (formado por los ministros de Asuntos Exteriores o Europeos, dependiendo de cada Gobierno). Los Tratados le atribuyen una doble misión: preparar las reuniones del Consejo Europeo (en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión); y coordinar las demás formaciones del Consejo (“velar por la coherencia de los trabajos de las distintas formaciones del Consejo”). 2. El Consejo de Asuntos Exteriores: Exteriores: presidido de forma permanente por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores. Bajo las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, es el responsable de llevar a cabo toda la acción exterior de la Unión Europea (art. 2 RIC). La determinación de las restantes formaciones del Consejo (de carácter sectorial) corresponde al Consejo Europeo, mediante Decisión adoptada por mayoría cualificada (arts. 16.6 TUE y 236 TFUE). Es la Decisión 2009/878, modificada por Decisión 2010/594. En la actualidad, las formaciones del Consejo son 10: Asuntos Generales, Asuntos Exteriores; Asuntos Económicos y Financieros; Justicia y Asuntos de Interior; Empleo, Política Pol ítica Social, Sanidad y Consumidores; Competitividad (Mercado Interior, Industria, Industria, Investigación y Espacio); Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio ambiente; Educación, Juventud, Cultura y Deporte. Atención especial merece el ECOFIN: reúne a los ministros de economía y es el encargado de seguir la política económica y presupuestaria de los Estados miembros Por lo demás: 

Los miembros del del Consejo Consejo pueden pueden hacerse representar, a efectos de deliberación, por la persona que ellos designen (art. 4 Rto), y pueden

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delegar el voto en otro miembro del Consejo (art. 239 TFUE y 11.3 RIC). La Comisión Comisión y el BCE (cuando ejerza el derecho derecho de iniciativa) pueden ser llamados a participar en las sesiones del Consejo (5.2 RIC). A su vez, los miembros del Consejo pueden estar acompañados por funcionarios que les asistan (5.3. RIC). La presidencia puede, en cualquier momento, solicitar a estas personas que abandonen la sala (reuniones restringidas).

2. Presidencia. Novedades de Lisboa: La Presidencia del Consejo de Asuntos Exteriores es permanente y corresponde al Alto Representante. La Presidencia de las demás formaciones es ejercida por rotación, siguiendo las condiciones que fija el Consejo Europeo mediante Decisión (art. 16.9 TUE y art. 236 TFUE). Esta es la Decisión del Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009, relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo, Consejo, desarrollada mediante Decisión del Consejo de 1 de diciembre de 2009: 2009: o La Presidencia del Consejo es desempeñada por grupos predeterminados de 3 Estados Miembros, durante un período de 18 meses. Cada miembro del grupo la ejercerá durante 6 meses. Estos grupos (“Tríos”, antes denominados “Troika”) se forman o atendiendo a la diversidad de los Estados Miembros que lo componen y a los equilibrios geográficos en la Unión. Véase el anexo I de la Decisión del Consejo de 1 de diciembre de 2009, en la que se fija la composición de los tríos hasta junio de 2020. Sobre el papel de la Presidencia del Consejo: Aunque la presidencia del Consejo no implica jurídicamente un papel especial en el proceso decisorio –el –el Presidente es un primus inter pares-, es indudable que la asunción de la misma tiene su importancia, al otorgar al Estado que la ejerce un poder de coordinación y de dirección de los trabajos, de impulso y de conciliación de intereses contrapuestos, y de representación; aparte de que el Estado que asume la presidencia se juega su prestigio. Hasta ahora ha sido el motor político de la UE (papel que presumiblemente perderá en favor del Consejo Europeo). En el plano estrictamente jurídico, sus funciones son básicamente internas (convocar las reuniones, fijar el orden del día provisional, dirigir los debates, etc. –vid. –vid. art- 237 TFUE y el RIC-). Las funciones externas (de representación de la UE), han quedado debilitadas por la existencia de una Presidencia estable del Consejo Europeo y de un Alto Representante (que preside el Consejo de Asuntos Asuntos Exteriores).

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3. APARATO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO. 3.1. COREPER. Art. 16.7 TUE y 240.1 TFUEM (vid. también art. 19 RIC): Está formado por los representantes permanentes de los Estados miembro, debidamente acreditados ante la Unión. Cada representación nacional se integra por el embajador correspondiente y por funcionarios de los distintos ministerios. Desde 1962 se estructura en dos niveles, que no trabajan autónomamente (entre ellos no existe jerarquía): 1) El COREPER I, que agrupa a los representantes permanentes adjuntos, adjuntos, se reúne generalmente dos veces por semana y prepara las formaciones más técnicas del Consejo. 2) El COREPER II, que agrupa a los embajadores, tiene generalmente una reunión semanal y aborda las cuestiones eminentemente políticas; en particular, prepara las reuniones del Consejo de Asuntos Generales y del ECOFIN. La presidencia del órgano la ostenta el representante del Estado que ostenta la presidencia del Consejo en ese semestre, salvo la formación de Asuntos Exteriores (que preside un representante del Alto Representante). La tarea principal del COREPER es preparar los trabajos del del Consejo. Interesa advertir que, si formalmente es sólo un órgano auxiliar de éste, materialmente es un órgano decisorio en buena medida: entre un 70 y un 75% de los asuntos examinados por este órgano son acordados sin más por el Consejo, sin debate alguno (puntos “A” del orden del día del Consejo), sólo un 25/30% de los asuntos son debatidos por el Consejo Consejo (puntos “B”)

3.2. Otros Comités Junto con el COREPER, existen otros Comités que, o bien sustituyen a aquel en ámbitos materiales específicos (primer supuesto), o bien ejercen funciones distintas, pero también la preparación de trabajos del Consejo, solapándose en este punto con el COREPER (segundo supuesto). En el primer supuesto está el Comité Especial de Agricultura: integrado por representantes permanentes de los ministerios de agricultura y presidido por el perteneciente al Estado que ostenta la presidencia del Consejo, prepara los Consejos de Agricultura. En el segundo supuesto están, por ejemplo, el Comité Político y de –COPS- (en el ámbito de la PESC –presidido –presidido por un Seguridad –COPSrepresentante del Alto Representante-) y el Comité Económico y Financiero (art. 134 TFUE).

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3.3. Grupos de trabajo. Constituyen órganos auxiliares del COREPER, creados por éste (art. 19.3 RIC). Algunos son permanentes, otros se constituyen ad hoc para un asunto concreto. Para conocer cuáles son, la Secretaría General actualiza y hace pública la lista de los mismos mi smos (18.3 RIC). Se componen de representantes de los Estados miembros (normalmente, consejeros de la REPER o funcionarios desplazados desde sus capitales). Al igual que el COREPER, están está n presididos por el Estado que preside el Consejo. Su tarea consiste en realizar un primer examen de cada propuesta. Los asuntos en los que ha habido acuerdo en el seno del grupo se inscriben como puntos I en el orden del día del COREPER, y previsiblemente pasan al Consejo como puntos “A”.

3.4. Secretaría General (art. 240.2 TFUE y 23 RIC). Su concreta organización es decidida por el Consejo y se integra actualmente por el Secretario General y el Secretario General adjunto (nombrados por mayoría cualificada), su Gabinete, el servicio jurídico y varias direcciones generales, que agrupan las diferentes áreas de responsabilidad de la Unión (Personal, Agricultura y Pesca, Mercado Interior, etc.). En total, más de 3.000 funcionarios, jurídicamente independientes. Asume las funciones propias de secretaría en las reuniones del Consejo (también del Consejo Europeo, del COREPER y de los grupos de trabajo) –visar –visar las actas- y de preparar la documentación que acompaña al orden del día. Es también el apoyo imparcial de la Presidencia de turno.

III. PODERES. 1. Consejo como principal órgano decisorio en la adopción de actos a d intra.

Sus funciones están sistematizadas en el artículo 16.1 TUE: 1) Ejercer la función legislativa, conjuntamente con el Parlamento Europeo, a iniciativa de la Comisión (normalmente). 2) Ejercer la función presupuestaria, también conjuntamente con el Parlamento Europeo y – y –tambiéntambién- a iniciativa de la Comisión, en los términos del artículo 314 TFUE. 3) Ejercer funciones de definición de políticas políticas y de coordinación coordinación de las mismas (en los términos de la parte tercera del TFUE: Políticas y acciones internas de la Unión). El Consejo es el órgano decisorio en la adopción de actos ad intra, esto es, dispone del poder normativo, y de él emanan las normas 5


generales, que adoptan la forma de reglamentos, directivas o decisiones (actos típicos de Derecho Derivado). Este poder normativo no es absoluto, por dos razones: 1. Porque la Comisión tiene el monopolio – monopolio –con con excepciones- de la iniciativa normativa: el Consejo sólo puede aprobar normas a propuesta de la Comisión, que tiene así la llave que abre el procedimiento decisorio. El Consejo no puede decidir mientras aquella no le presente la pertinente propuesta; lo más que puede hacer es instar a la Comisión a que ponga en marcha el procedimiento, presentándole la oportuna propuesta ( art. 241 TFUE), llamamiento que no vincula a la Comisión. 2. Porque el PE co-decide con el Consejo en cada vez un más amplio elenco de materias. La historia de la hoy Unión Europea es la historia de la ampliación progresiva de los poderes del PE: de la mera consulta a la codecisión actual.

2. Papel del Consejo en el ámbito de la PESC. Dispone de un poder decisorio, que ejerce sin intervención de la Comisión (desprovista de poder de iniciativa, que está e n manos de los Estados y del Alto Representante) ni del PE. La actuación del Consejo se enmarca dentro de las orientaciones generales y las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo. En este ámbito están excluidos los actos legislativos y existe una tipología propia de actos: decisiones que ponen en marcha una acción –antiguas –antiguas acciones comunes- (art. 28 TUE) y decisiones que definen un enfoque – enfoque –antiguas antiguas posiciones comunes – comunes – (art. (art. 29 TUE).

3. Papel del Consejo en la celebración de acuerdos internacionales por la UE. El Consejo, conjuntamente con la Comisión, intervienen en la celebración de acuerdos internacionales, si bien con un papel protagonista del Consejo (art. 218 TFUE –que establece el procedimiento general): autoriza la apertura de negociaciones y concluye el acuerdo. Regla general de adopción de acuerdos: la mayoría cualificada.

IV. PROCEDIMIENTO DE ADOPCIÓN DE DECISIONES EN EL SENO DEL CONSEJO. 1. Iter 1. La propuesta de la Comisión llega a la Secretaría General del Consejo. Novedad del Tratado de Lisboa: obligación de transmitir a los Parlamentos nacionales las propuestas de actos legislativos (art. 12 TUE).

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2. La propuesta se inscribe en el orden del día del grupo de trabajo correspondiente, que procede a examinarla. Tras este primer examen el grupo informa al COREPER de los puntos de acuerdo (que se inscriben como puntos I en el orden del día del COREPER) y de desacuerdo (que se inscriben como puntos II en el orden del día del COREPER). 3. La propuesta se inscribe en el orden del día del COREPER (o del Comité Especial de Agricultura). En el seno del COREPER se examina la propuesta, a la vista del informe del grupo de trabajo. Si el COREPER alcanza un acuerdo sobre la misma, se incluye –o –o puede ser incluida- como punto A del orden del día del Consejo; si, por el contrario, se manifiestan discrepancias en el seno del COREPER, se elevará al Consejo como punto B de su orden del día. 4. Examen de la propuesta propuesta por el Consejo. Consejo. A tal efecto, el orden del día provisional del Consejo se divide en una parte A y otra B: Los puntos incluidos en la parte A son aprobados por el Consejo sin debate ni votación. No obstante, «cuando una toma de postura en relación con un punto A pueda ocasionar un nuevo debate o cuando algún miembro del Consejo o la Comisión lo solicite, dicho punto se retirará del orden del día, salvo que el Consejo decida otra cosa (art. 3.8 del RIC). Los puntos incluidos en la parte B son aquellos sobre los que se debate y se vota en el seno del Consejo. Este puede adoptar la propuesta o devolver la misma al COREPER acompañada de directrices, para que la cocinen de nuevo.

2. Formación de la voluntad en el Consejo: la votación. 2.1. Planteamiento Planteamiento general. El artículo 238 TFUE regula con carácter general el sistema de mayorías requeridas para la adopción de acuerdos en el seno del Consejo. Debe tenerse en cuenta que es la base jurídica específica la que determina en cada supuesto qué mayoría es requerida. El precepto prevé tres procedimientos de votación: mayoría simple (apartado 1), mayoría cualificada (apartado 2) y unanimidad (apartado 3): A. Unanimidad (apartado 3) Exige el voto favorable de todos los Estados miembros (cada uno tiene un voto). Observaciones: Para impedir la adopción de un acuerdo por unanimidad se precisa al menos un voto en contra. No impiden la adopción del acuerdo las abstenciones o las ausencias no suplidas por otro Estado miembro. Opera cuando está prevista expresamente en una base jurídica (su ámbito de aplicación se ha reducido) o cuando el Consejo desea modificar la propuesta de la Comisión (art. 293.1 TFUE). B. Mayoría simple (apartado 1)

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Exige el voto favorable de la mayoría de los Estados miembros (en la actualidad, 14 Estados miembros – miembros –cada cada Estado tiene un voto-). Entre nosotros, esto es mayoría absoluta. Observaciones: absoluta. Observaciones: Opera cuando está prevista expresamente en una base jurídica. En particular, se aplica a las cuestiones de procedimiento (art. 240.3 TUE). Las abstenciones y las ausencias (no suplidas por otro miembro del Consejo ex art. 239 TUE) equivalen TUE) equivalen a votos negativos. C. Mayoría cualificada [art. 16.3 TFUE y art. 238 TFUE, T FUE, apartados 2 y 3]. Opera cuando esta prevista expresamente en una base jurídica (en particular, siempre en el marco del procedimiento legislativo ordinario). También subsidiariamente, cuando los Tratados Tratados no disponen nada (art. 16.3 TFUE), salvo en el ámbito de la PESC. ES LA REGLA GENERAL. Cláusula pasarela (art. 48.7 TUE): el Consejo Europeo, por unanimidad, previa aprobación por el Parlamento Europeo y siempre que ningún Parlamento nacional formule oposición, puede autorizar al Consejo a adoptar decisiones por mayoría cualificada en ámbitos o supuestos en los que el Tratado exige la unanimidad. Se aborda con carácter particular en el seminario 6. Se acompaña un anexo con un esquema y una explicación.

2.2. Reglas de vo tación tación en la PESC. Establecidas en el artículo 31 TUE. El carácter intergubernamental de esta competencia explica estas reglas: La unanimidad (apartado 1): es la regla general (y subsidiaria –salvo –salvo que se diga otra cosa-). No obstante, no impide el acuerdo la “abstención constructiva” de alguno o algunos de los Estados miembros: estos, si acompañan su abstención de una declaración formal, no estarán obligados a aplicar la decisión. Ahora bien, si el número de miembros del Consejo que formulan una declaración en este sentido fuera al menos de 1/3 de todos los Estados miembros que reúnan como mínimo 1/3 de la población de la UE, no se adoptará la decisión. La mayoría cualificada (apartado 2 a 4): o Opera en los casos contemplados en el artículo 31.2 31.2 TUE. o Puede extenderse a nuevos casos, por decisión unánime unánime del Consejo Europeo. carácter reversible (es lo que se llama freno de o Tiene emergencia): emergencia): si un Estado miembro declara que, por motivos vitales y explícitos de política nacional, tiene intención de oponerse a la adopción de una decisión que se debe adoptar por mayoría cualificada, y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores no encuentra una solución aceptable 8


o

para aquél, el Consejo podrá decidir por mayoría cualificada elevar el asunto al Consejo Europeo para que éste adopte una decisión por unanimidad. La mayoría cualificada no se aplica a las decisiones PESC PESC que tengan repercusiones en el ámbito militar de la defensa.

Mayoría simple (mayoría de los miembros) (apartado 5): para las cuestiones de procedimiento.

2.3. Procedim iento de votación . votación Está regulado en el artículo 11 del reglamento interno del Consejo: iniciativa (11.1); orden de votación (11.2); representación (11.3); y quórum de asistencia (11.4). El artículo 12 del reglamento interno del Consejo regula dos procedimientos de votación por escrito: uno ordinario, en asuntos de urgencia; y otro simplificado (o tácito), en determinados supuestos. En el ámbito de la PESC, opera un procedimiento escrito simplificado conocido como COREU, que gestionan los “corresponsales europeos” de los ministros de asuntos exteriores; al COREU se acude especialmente para intercambiar información, análisis y propuestas.

3. Publicidad de los trabajos del Consejo. Artículo 15 TFUE: Las sesiones en las que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo serán públicas (apartado 2). Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en la UE, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, con arreglo a lo previsto en sus reglamentos internos (apartado 3)

V. FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD NACIONAL ANTE EL CONSEJO. 0. Introducción. En el Consejo están representados los Gobiernos de los Estados miembros. La trasferencia de soberanía que implica la pertenencia a la Unión ha supuesto supuesto un reforzamiento de aquellos frente a los Parlamentos nacionales y frente a los entes infraestatales. Dicho de otra forma, la integración ha supuesto una reducción de la libertad de acción del Estado que ha afectado más a los Parlamentos Nacionales que a los Gobiernos y a los entes infraestatales (las Comunidades Autónomas) que a los poderes centrales.

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Como quiera que la transferencia de soberanía (que, en nuestro caso, se fundamenta en el artículo 93 CE) debe ser respetuosa con el ordenamiento constitucional español (el artículo 93 no autoriza a reformar subrepticiamente la Constitución), la formación de la voluntad del Gobierno español ante el Consejo (en sus reuniones) no puede suponer, ni una alteración interna del reparto de competencias entre el Parlamento y el Gobierno, ni una alteración interna del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pero, de hecho, lo ha supuesto. Tanto el uno como las otras deben poder participar, tanto en la fase ascendente (formación de la voluntad del Gobierno ante el Consejo), como en la fase descendente (aplicación de los actos adoptados, esto es, el Derecho de la Unión). Nos referimos aquí a la fase ascendente.

1. Participación de los Parlamentos nacionales. 1.1. Regulación comunitaria El papel de los Parlamentos nacionales en la formación de la voluntad nacional que expresará el representante de cada Estado miembro en el Consejo es una cuestión que corresponde resolver al ordenamiento interno de cada Estado miembro. Ahora bien, sin cuestionar la competencia exclusiva de cada Estado al respecto, el Tratado de Lisboa ha venido a reforzar la posición de los Parlamentos nacionales: véase el artículo 12 TUE, que debe ser completado con sendos Protocolos: Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea y Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (318). El precepto dispone que los Parlamentos nacionales contribuirán activamente al buen funcionamiento de la Unión, para lo cual prevé una serie de medidas. A destacar: Serán informados por las instituciones de la Unión y recibirán notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión, de conformidad con el primero de esos Protocolos. Este dispone, en concreto, que los proyectos de actos legislativos se transmitirán a los Parlamentos Nacionales (art. 2). Además, entre el momento en que se transmita a los Parlamentos Nacionales el proyecto y la fecha de su inclusión en el orden del día provisional del Consejo deberá transcurrir un plazo determinado de tiempo (ocho semanas o diez días, según los casos) (art. 4). Velarán por que se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con lo establecido en el segundo de los Protocolos. Este asunto ya ha sido tratado. Participarán en los procedimientos de revisión de los tratados, en los términos del art. 48 TUE. A este respecto, su intervención es decisiva en el procedimiento de revisión simplificada del apartado 7 (leer). 1.2. Regulación nacional.

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El órgano que, en nuestro país, está llamado a cumplir los cometidos anteriores es la Comisión Mixta (Congreso-Senado) para la Unión Europea, regulada por Ley 8/1994, modificado por Ley 24/2009, precisamente para incorporar las novedades de Lisboa. Objetivo (artículo 1): que las Cortes Generales tengan la participación adecuada en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisión Europea y, en general, que dispongan de la más amplia información posible sobre las actividades de la Unión Europea. Competencias al servicio de ese objetivo (artículo 3). Entre ellas, las que ya hemos señalado con carácter general: recibir las propuestas legislativas de la Comisión y de otras instituciones de la Unión, para su información, examen y seguimiento (c); o emitir en nombre de las Cortes Generales dictamen motivado sobre la vulneración del principio de subsidiariedad (j).

2. Participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la posición del Gobierno español ante el Consejo. 2.1. El problema. La integración europea ha supuesto y está suponiendo la cesión paulatina del ejercicio de competencias soberanas desde el Estado hacia la Unión Europea. Esta reducción de la libertad de acción del Estado ha afectado más a las Comunidades Autónomas que al Estado Central. Ello es así porque son los Gobiernos nacionales los que participan en las decisiones comunitarias, a través del Consejo: asuntos en los que las Comunidades Autónomas tienen competencias (incluso exclusivas) caen fuera de su esfera, por mor de la integración europea, pero, de rebote, entran en la esfera del Gobierno de la Nación, en cuanto miembro del Consejo que toma las decisiones – normalmente en codecisión con el Parlamento Europeo- . Se comprende así que las Comunidades Autónomas hayan reclamado participar en la formación de voluntad del Gobierno español en las instituciones comunitarias, principalmente en el Consejo. 2.2. La articulación de la participación: la CARUE. Esta reclamación se ha encauzado, hasta ahora, a través de la antigua Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), redenominada, desde el 15 de abril de 2010, Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). La hoy CARUE empezó a funcionar en 1989, pero sólo adquirió rango legal en 1997 (Ley 2/1997, de 13 de marzo). La Ley la define como un órgano de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para articular adecuadamente la concurrencia de éstas en las cuestiones propias de su participación en los asuntos europeos (art. 1.1). Es un órgano interdepartamental, que reúne al Ministro de Administraciones Públicas, que la preside, con los consejeros correspondientes designados por cada Comunidad Autónoma (art. 2). Entre las

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funciones de la CARUE, la Ley (art. 1.2) pone énfasis en una: en particular, debe garantizar la participación efectiva de las Comunidades Autónomas en la fase de formación de la voluntad del Estado ante las instituciones comunitarias y en la ejecución del Derecho de la Unión Europea. 2.3. La participación interna en la fase “ascendente”: el acuerdo de la CARCE de 30 de noviembre de 1994. La participación de las Comunidades Autónomas en la llamada “fase ascendente” se ha articulado en virtud de acuerdos adoptados en el seno de la hoy CARUE, que tienen el valor de convenios de Conferencia Sectorial. En virtud de un acuerdo de 1994 se articuló la participación interna esto es, la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la posición que el Gobierno Español llevará a Bruselas. Esta participación se produce en el seno de la Conferencia Sectorial que corresponda al asunto que tratar (Agricultura, Pesca …). En ella los representantes autonómicos pueden alcanzar una posición común y, si se trata de materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, esa posición debe ser tenida en cuenta de forma determinante por el Gobierno español a efectos de fijar su posición negociadora inicial en el Consejo; si se trata de materias de competencia compartida o concurrente con el Estado, la posición común determinante será la que resulte del acuerdo entre la posición común de las Comunidades Autónomas y la posición de la Administración del Estado. 2.3. La participación externa en la fase “ascendente”: el Acuerdo de la CARCE de 9 de diciembre de 2004. En 2004 las Comunidades Autónomas dieron el salto al Consejo, en virtud de otro Acuerdo adoptado en el seno de la entonces CARCE. Este acuerdo prevé la participación de un representante de las Comunidades Autónomas en la Delegación española ante el Consejo, inicialmente en cuatro formaciones de éste, relativas a materias en las que las Comunidades Autónomas tienen amplias competencias (Empleo-política social, agricultura-pesca, medio ambiente y educación-juventud-cultura). Tras las modificaciones operadas por Acuerdos de 2009 y 2011, estas son las formaciones actuales: Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio ambiente; Educación, Juventud, Cultura y Deporte; Competitividad y Consumo. El representante autonómico es elegido por el Pleno de la Conferencia Sectorial concernida por el asunto a tratar. Es miembro de pleno derecho de la Delegación Española y puede pedir la palabra al Jefe de la Delegación en la reunión del Consejo. Obviamente, el representante autonómico acude al Consejo con una posición común, previamente acordada con los demás representantes autonómicos en la Conferencia Sectorial; posición común que debe ser tenida en cuenta, bien que la responsabilidad última corresponde al Jefe de la Delegación. 2.4. El impacto de las reformas estatutarias.

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No puede dejarse de mencionar el impacto que sobre este asunto han tenido las recientes reformas estatutarias. Los nuevos Estatutos de Autonomía recogen en un capítulo específico (un título propio en el caso del Estatuto valenciano) las relaciones de la Comunidad Autónoma con la Unión Europea 1. En ellos se regula la participación de la Comunidad Autónoma en la fase “ascendente”. Con ocasión de la impugnación de los preceptos correspondientes del Estatuto Catalán, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto. Por encima de consideraciones concretas 2, lo que interesa resaltar es el esfuerzo hecho por el Tribunal por reconducir a la multilateralidad la aspiración a la bilateralidad que se detecta en el Estatuto catalán, pero que es también visible en algún otro Estatuto (principalmente el andaluz): para el Alto Tribunal, como no podía ser de otra manera, es a la legislación del Estado y sólo a ella a la que corresponde libremente determinar los concretos supuestos, formas y condiciones de la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de las posiciones del Estado en la Unión Europea.

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Artículo 61 del Estatuto de Valencia; artículos 184 a 192 del Estatuto de Cataluña; artículos 218 a 221 del Estatuto de Andalucía; artículos 92 a 95 del Estatuto de Aragón; artículos 106 a 113 del Estatuto de Baleares; artículos 61 a 66 del Estatuto de Castilla y León; y artículo 70 del Estatuto extremeño (dentro de un capítulo genérico dedicado a la acción exterior).

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Vid. ff. jj. 118 a 123 de la STC 31/2010. 31/2010.

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TEMA 7 LA COMISION Fuentes: Esquemas de los profesores del área de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán.

I. INTRODUCCIÓN. Su regulación básica se contiene en el artículo 17 TUE y en los artículos 244 a 250 TFUE. Esta regulación se completa con su reglamento interno (la versión actual es la aprobada por Decisión de la Comisión de 24 de febrero de 2010 -2010/138/UE, Euratom). Su denominación oficial es Comisión Europea o Comisión, a secas. Su sede está en Bruselas, salvo determinados servicios (Oficina de Publicaciones Oficiales, Oficina de Estadística y Servicio de Informática, Servicios de Higiene y Seguridad en el trabajo, etc.), que tienen su sede en Luxemburgo. Dentro del sistema institucional, la Comisión responde a la idea de integración y no a la de cooperación: representa el interés general de la Unión, frente al Consejo (que representa los intereses de los Gobiernos nacionales). Se le suele llamar el Ejecutivo Comunitario, aunque, en realidad, no es el titular de la función ejecutiva.

II. ESTRUCTURA DE LA COMISIÓN. 1. Composición. Situación tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (arts. 17.4 y 5 TUE): Hasta el 31 de octubre de 2014 (art. 17.4 TUE): la Comisión estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que será uno de los Vicepresidentes). Desde el 1 de noviembre de 2014 (art. 17.5 TUE): la Comisión estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los 2/3 de los Estados Miembros (en la UE de 27 Estados, serían 18 comisarios), que incluirá a su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que será uno de los Vicepresidentes). El sistema de selección de esos 2/3 lo decidirá el Consejo Europeo por unanimidad con arreglo a un sistema de rotación estrictamente igual entre los Estados miembros, pero que permita

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tener en cuenta la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados (véase también art. 244 TFUE). Estamos a la espera de que se apruebe esa decisión que concrete el sistema de selección.

2. Nombramiento. Los Comisarios son elegidos en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, de entre personas que ofrezcan plenas garantías de independencia ( art. 17.3 párrafo segundo TUE). Es decir, una vez elegidos deben atender al interés general de la Unión, y no a los intereses del Estado del que son nacionales. El procedimiento de nombramiento de los comisarios se regula en el 17.7 TUE y abarca los siguientes trámites: 1. Elección del Presidente Presidente de la Comisión: el Consejo Europeo propone al Parlamento Europeo un candidato a Presidente, por mayoría cualificada1 y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo (estas marcan la filiación ideológica del candidato). El Parlamento Europeo elige al candidato por la mayoría de los miembros que lo componen. 2. Designación de los demás miembros de la Comisión: el Consejo, de común acuerdo con el Presidente de la Comisión electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. La lista se establece de conformidad con las propuestas presentadas por cada Estado miembro. 3. Aprobación en bloque por el Parlamento Europeo: el Presidente electo, el Alto Representante de la Unión (elegido, como ya sabéis, por el Consejo Europeo y que es Vicepresidente nato de la Comisión) y los demás miembros de la Comisión (designados por el Consejo) se someten colegiadamente (en bloque) al voto de aprobación por el Parlamento Europeo. 4. Nombramiento de la Comisión: hecha la aprobación anterior, el Consejo Europeo procede a nombrar a la Comisión por mayoría cualificada.

3. Mandato. Modo de ejercer su mandato: con absoluta independencia y en interés general de la Unión, conforme dispone el artículo 17.3 TUE. En garantía de su independencia, el citado artículo les impone obligaciones concretas: no solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo; y abstenerse de realizar cualquier acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones. Tampoco pueden ejercer cualquier otra actividad profesional, retribuida o no (art. 245 TFUE)

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La mayoría cualificada en el Consejo Europeo responde a las mismas reglas que en el Consejo. 2


Duración de su mandato: el mandato de la Comisión es de 5 años (art. 17.3 TUE, párrafo primero). Cabe, no obstante: finalización anticipada del mandato de los comisarios, o La individualmente considerados, en caso de fallecimiento, dimisión –voluntaria o forzada por el Presidente (art. 17.6 párrafo segundo TFUE)- o cese (acordado éste último por el Tribunal de Justicia, en los términos del artículo 247 TFUE –leer-)2. La finalización anticipada anticipada del mandato mandato de todos los comisarios o (finalización colectiva): se produce en caso de que el Parlamento Europeo apruebe una moción de censura. En este caso, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos y el Alto Representante dimitir del cargo que ejerce en la Comisión (art. 17.8 TFUE) 3.

4. Presidencia. La Comisión cuenta con un órgano unipersonal de dirección, el Presidente, que ostenta una posición preeminente frente al resto de comisarios. Esta preeminencia se revela en los poderes que tiene atribuidos (art. 17.6 TUE): Participar en el nombramiento de los demás comisarios. Repartir las carteras dentro de la Comisión y, en particular, nombrar Vicepresidentes. Pedir la dimisión de algún comisario. Marcar la orientación política de la Comisión. En el plano externo, representar a la Comisión, en el ámbito internacional y en las relaciones con otras instituciones (art. 3 del reglamento interno de la Comisión –RICom-).

5. Organización interna. Colegialidad:

El funcionamiento de la Comisión se basa en el principio de la colegialidad, que recoge expresamente el artículo 1 RICom («La Comisión actuará colegiadamente ...). Según declara el Tribunal de Justicia, el principio se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión en la adopción de decisiones e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas (STJCE de 29-9-98, as. Comisión vs. Alemania). Por tanto, las decisiones se imputan a la institución en 2

El miembro dimisionario, cesado o fallecido será sustituido por un nuevo miembro, nombrado por el Consejo, de común acuerdo con el Presidente de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo. Si se trata del Presidente o del Alto Representante, para su sustitución habrá de seguirse el mismo procedimiento que para su nombramiento (art. 246 TFUE). 3 Recuérdese que el Alto Representante es, a la vez, miembro de la Comisión (Vicepresidente encargado encargado de los asuntos exteriores) y del Consejo (Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores). 3


su conjunto y son asumidas colectivamente por todos sus miembros; es por ello por lo que en la Comisión jamás se hace público el número de votos que recaban las propuestas que se adoptan (las decisiones se toman por mayoría de miembros –art. 8.3 RICom). Reparto de carteras.

El principio de colegialidad no impide que exista un reparto material de tareas entre los distintos comisarios. Es el Presidente el que efectúa este reparto – salvo el cargo de Alto Representante- (art. 248 TFUE), con aparente libertad, pues en la realidad los Estados miembros presionan para conseguir la asignación de carteras concretas a comisarios de su nacionalidad. La labor de los comisarios. Los Gabinetes.

El comisario encargado de una cartera prepara los trabajos de la Comisión y ejecuta sus decisiones en el ámbito que le ha sido asignado. Además, da instrucciones a los servicios competentes de la Comisión en su ámbito de responsabilidad. Cada comisario cuenta con un Gabinete, encargado de asistirle en el cumplimiento de sus funciones. A la cabeza del Gabinete se encuentra un “Jefe de Gabinete”, que se reúne con sus homólogos para preparar las reuniones de la Comisión y que puede representar a su comisario en las reuniones de la Comisión. Servicios de la Comisión.

Distinta de la Comisión (el colegio de comisarios) es la gran burocracia sobre la que aquella descansa (los servicios de la Comisión): 



Los servicios se estructuran en Direcciones Direcciones Generales y servicios servicios asimilados (unidades que, sin tener el título de Dirección General, son dirigidas por directores generales y pueden considerarse funcionalmente equivalentes a las Direcciones Generales –por ejemplo, el servicio jurídico-), divididos en Direcciones, a su vez divididas en unidades. Forman un conjunto de más de 20.000 funcionarios y agentes. Todos esos servicios son coordinados por la Secretaría General (servicio asimilado), a la cabeza de la cual se sitúa un secretario general. Junto a esta estructura estructura administrativa, se ha ido configurando configurando con el tiempo una estructura administrativa paralela, que incluye, por un lado, todo un conjunto de comités de naturaleza consultiva, integrados por funcionarios o expertos nacionales, que le permiten conocer la viabilidad política y técnica de sus proyectos; y, por otro lado, las Agencias dotadas de personalidad jurídica independiente (Agencia de Medio Ambiente, de Seguridad y Salud en el Trabajo, etc.).

III. ATRIBUCIONES. 4


La Comisión tiene asignada una misión esencial: promover el interés general de la Unión (art. 17 TUE). Para ello, asume importantes atribuciones (recogidas en el citado artículo). Explicamos someramente algunas de ellas.

1. Poder de iniciativa normativa normativa (iniciativa legislativa): A él se refiere el artículo 17.2 TUE, cuando dice: “” (leer). El poder de iniciativa significa que el Consejo y el Parlamento europeo (titulares de la potestad legislativa) adoptarán sus actos siempre a partir de una propuesta de la Comisión (salvo excepciones); esto es, no podrá decidir mientras ésta no le presente la oportuna propuesta; lo más que puede hacer es pedirle que formule una propuesta (arts. 225 y 241 TFUE), sin que esa petición vincule a la Comisión. Ésta tiene así el monopolio (con excepciones) de la iniciativa legislativa. Este poder de iniciativa se refuerza si tenemos en cuenta dos circunstancias: En primer lugar, es necesaria la unanimidad en el Consejo para que éste pueda modificar una propuesta de la Comisión (artículo 293.1 TFUE). Esto es, el Consejo puede rechazar la propuesta de la Comisión, pero no puede modificarla, salvo por unanimidad 4. En segundo lugar, mientras el Consejo no decida, la Comisión es dueña de la propuesta, de manera que puede modificarla (art. 293.2 TFUE). Aunque no aparezca expresamente reconocida, se admite también la facultad de la Comisión de retirar su propuesta. El ejercicio del poder de iniciativa iniciati va de la Comisión está sujeto a límites: Por una parte, el respeto a los principios de competencia de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (que ya conocéis). Por otra parte, si una propuesta conlleva gasto, la Comisión debe asegurarse de que puede financiarse con arreglo al presupuesto (con base en el art. 310.4 TFUE). Por último, en la práctica la iniciativa de la Comisión se condiciona a una fase de prenegociación, durante la cual, en consulta consulta con todo tipo de comités, la Comisión sondea y asegura la viabilidad de su propuesta y modula su propuesta, anticipándose a posibles objeciones o rechazos. Incluso constituye práctica habitual que la Comisión anuncie la orientación de sus posibles iniciativas mediante Comunicaciones, o que abra debates en torno a proyectos mediante la elaboración de Libros Verdes y Libros Blancos.

2. Poder normativo.

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Es lo que se conoce como privilegio de la Comisión. La razón de ser de este privilegio reside en que la Comisión encarna el interés general del conjunto y se presume que obra con independencia de todo interés nacional. El derecho de propuesta de la Comisión es así un contrapeso al poder legislativo y normativo del Consejo y del Parlamento Europeo. 5


El poder normativo (mediante la adopción de actos legislativos) recae en el binomio Parlamento-Consejo. No obstante, los arts. 290 y 291 TFUE confieren a la Comisión la potestad de adoptar actos no legislativos, por delegación en un caso, en ejecución (sería mejor decir, en desarrollo) de un “acto base”, en otro. En ambos casos, quienes delegan o dictan la norma base son los titulares del poder normativo (normalmente, el binomio Parlamento-Consejo). La Comisión, no ejerce, pues, un poder propio, actúa previa habilitación del titular del poder normativo. Esta es la idea que más me interesa que q ue retengáis de este punto 2.

2.1. Poder no rmativo por delegación delegación (art. 290 TFUE TFUE -nov -nov edad de Lis boa- ):

Este poder normativo por delegación se ejerce cuando un “acto legislativo” (reglamento, directiva o decisión) adoptado por el procedimiento legislativo delegue en la Comisión los poderes para adoptar actos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. Los actos “delegados” son una nueva categoría de actos creada por

el Tratado de Lisboa. Precisiones: Lo que se pretende con esta nueva categoría de actos es simplificar y agilizar la toma de decisiones: se reserva al legislador (ConsejoParlamento) la decisión decisión sobre los aspectos aspectos esenciales y se confía a la Comisión aquellos otros de carácter más técnico o que requieren adaptaciones temporales. El acto legislativo debe delimitar de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance, la duración y las condiciones de la delegación de poderes. El acto delegado –que es un acto no legislativo- adoptará la forma de Reglamento delegado, Directiva delegada o Decisión delegada, según que el acto legislativo que delega sea un reglamento, una directiva o una decisión.

2.2. Poder de ejecución ejecución no rmativa (o de desarrollo desarrollo n orm ativo). La ejecución administrativa del Derecho de la Unión compete a los Estados miembros. Sin embargo, puede suceder que sea necesario adoptar condiciones uniformes de ejecución administrativa. En estas circunstancias, el binomio Consejo-PE pueden dictar una norma de base o norma marco (reglamento, directiva o decisión de base o marco) y atribuir expresamente a la Comisión el poder de adoptar las oportunas normas de desarrollo (art. 291 TFUE): Precisiones: Las normas de desarrollo no son actos legislativos, sino actos de ejecución, que adoptan la forma de reglamentos, directivas o decisiones de ejecución.

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La Comisión ejerce su poder de ejecución normativa bajo control de los Estados miembros, en el marco del llamado “procedimiento de comitología”. La expresión “comitología” hace referencia al hecho de que la Comisión ha de someter su proyecto de acto de ejecución a un comité (el previsto en el acto legislativo de base o marco), compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. Los comités deciden por mayoría cualificada, sin que el presidente (representante de la Comisión) participe en la votación. Los efectos jurídicos de la decisión del comité depende del tipo de comité que haya previsto el acto legislativo de base5

3. Poder de ejecución adm inistrativa. La ejecución administrativa del Derecho de la Unión está encomendada a los Estados miembros. No obstante, excepcionalmente los Tratados (véanse, por ejemplo, los arts. 105.2 y 108.2 TFUE, en materia de Derecho de la Competencia) o actos de Derecho Derivado atribuyen ese poder a la UE, en concreto, a la Comisión. Ese poder se articula mediante la adopción de actos individuales (decisiones).

4. Poder de control del cumplimiento del Derecho de la Unión. El artículo 17.1 TUE atribuye a la Comisión la vigilancia del cumplimiento de los Tratados y de las disposiciones adoptadas en virtud de los mismos: la Comisión es la guardiana de los tratados y del llamado “Derecho Derivado”. Para el ejercicio de esta función, el TFUE provee a la Comisión de dos poderes: Un poder general de información e investigación (artículo 337 TFUE): en virtud del mismo, los Estados miembros (y los particulares) están obligados a facilitarle toda la información necesaria para la realización de las funciones que tiene atribuidas; esta obligación es una manifestación específica de la obligación general de cooperación (art. 4.3 TUE). Un poder concreto de persecución de las infracciones de Derecho de la Unión: si la Comisión estima que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, puede emitir un dictamen al respecto; si el Estado no se atiene al dictamen, la Comisión puede interponer un recurso por incumplimiento ante el TJCE (artículo 258 TFUE). En caso de infracción por los particulares, 5

Los actos de base pueden prever distintos comités, básicamente estos: Comité consultivo: su dictamen es preceptivo pero no vinculante. Comité de gestión: su dictamen negativo no impide que la Comisión adopte el acto de ejecución, pero permite al Consejo por mayoría cualificada adoptar un acto de ejecución diferente. Comité de reglamentación: reglamentación: la ausencia de dictamen o el dictamen negativo impide a la Comisión adoptar el acto de ejecución; en este caso, la Comisión debe elevar al Consejo una propuesta de acto de ejecución e informar de ello al PE. 7


son los Estados miembros los que deben ocuparse de ello (salvo en sede de competencia, en que la Comisión tiene poderes directos al respecto).

5. Poderes en las relaciones exteriores. Poder de representación: El artículo 17.1 TUE dispone que la Comisión asumirá la representación exterior de la Unión, salvo en lo que respecta a la PESC. Téngase en cuenta, no obstante, que toda la acción exterior de la UE ha quedado unificada bajo la dirección del Alto Representante, que es un miembro de la Comisión sui generis: es elegido por el Consejo Europeo y es a la vez Presidente del Consejo de Asuntos Exteriores y Vicepresidente de la Comisión, encargado de los asuntos exteriores exteriores (arts. 18.3 y 4 TUE). Bajo su mando se encuentra el servicio de acción exterior (art. 27.3 TUE). Poder para proponer al Consejo sanciones económicas a terceros países, conjuntamente con el Alto Representante (art. 215 TFUE). Poderes en relación con la celebración de tratados internacionales (art. 218 TFUE): i. Recomendar al Consejo la celebración de acuerdos internacionales. ii. Negociar del acuerdo, bajo las directrices del Consejo (si éste autoriza la apertura de negociaciones). iii. Proponer, en su caso, al Consejo, la firma del acuerdo y su conclusión. En el ámbito de la PESC, la Comisión ha perdido, en favor del Alto Representante, el poder de iniciativa que antes ostentaba en éste ámbito (conjuntamente con los Estados miembros).

V. PROCEDIMIENTO DE ADOPCIÓN DE DECISIONES EN EL SENO DE LA COMISIÓN. 1. Formas de adopción de decisiones Cuatro formas, según el artículo 4 RICom.: en reunión, mediante procedimiento escrito, mediante procedimiento de habilitación o mediante procedimiento de habilitación. a rts . 5, 6, 6, 9 y 11 RI. Com isión) 1.1. En reunión ( arts

Es la reunión de los comisarios para debatir y votar los asuntos incluidos en el orden del día. Es el procedimiento ordinario. A tal efecto, la Comisión se reúne una vez por semana en sesión ordinaria (en principio los miércoles) y, además, siempre que sea necesario, por convocatoria de su Presidente (art. 5), que es quien fija el orden del día (art. 6). Las reuniones no son públicas, siendo los debates confidenciales (art. 9). De las reuniones se levanta acta que, en forma de proyecto, es sometida a la aprobación de la Comisión en una reunión ulterior; las actas aprobadas serán autenticadas con la firma del Presidente y del Secretario General (art. 11). 8


1.2. Otros procedimientos de decisión: El procedimiento escrito (art. 12): la propuesta se comunica por escrito a todos los miembros de la Comisión; si no hay objeciones, se entiende adoptada (debiendo quedar recogida en una nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata). El procedimiento de habilitación a favor de uno o varios comisarios (que pueden subdelegar a su vez en los Directores Generales o Jefe de Servicio) de medidas de gestión o administración ( artículo 13). El procedimiento de delegación en un Director General o en un Jefe de Servicio, de medidas de gestión o de administración ( artículo 14). En este caso y en el anterior, las decisiones adoptadas se recogerán en una nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata.

2. Formación de la voluntad de la Comisión: Comisión: la votación. Las reglas de votación son las que resultan de los arts. 7 y 8 del RICom. (tratándose de reuniones): El quorum necesario para adoptar acuerdos válidos es igual a la mayoría del número de miembros previsto en el Tratado (art. 7) – actualmente sería de 14-, bien que los miembros de la Comisión están obligados a asistir a todas las reuniones (art. 5, p. 3) 6. La votación procede a petición de cualquiera de los miembros de la Comisión, y las decisiones se adoptan por mayoría de miembros (art. 8), computándose las abstenciones y las ausencias como votos negativos. Debe recordarse que, aunque las decisiones se adoptan por mayoría, se imputan a la Comisión en su conjunto (de ahí que jamás se hace público el número de votos que ha recabado).

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En caso de ausencia de un miembro de la Comisión, su jefe de gabinete podrá asistir a la reunión y exponer la opinión del miembro ausente (art. 10, p. 2), pero no podrá votar en nombre de éste (no cabe delegación de voto, ni en el jefe de gabinete ni en ningún otro miembro de la Comisión). 9


TEMA 8 EL PARLAMENTO EUROPEO Fuentes: Esquemas de los profesores del área de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán. I. INTRODUCCIÓN.

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Su regulación básica se contiene en el artículo 15 TUE y en los artículos 223 a 234 TFUE . Esta regulación se completa con el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo (en lo sucesivo “Acta”) y su Reglamento Interno (en lo sucesivo RIPE). Su nombre originario era «Asamblea». Es el AUE el que plasma en los Tratados la denominación de Parlamento Europeo (PE), que había sido aprobada el 30-3-1962 por esta institución. Sus miembros se denominan diputados al Parlamento Europeo (art. 1.2 del RIPE). Su sede está en Estrasburgo, donde se celebran los 12 períodos parciales de sesiones plenarias mensuales; los períodos de sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas, ciudad en la que se reúnen las comisiones parlamentarias; por último, la secretaría general y los servicios del Parlamento se encuentran en Luxemburgo. El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la Unión (art. 14.2 TUE), pero a través de los Estados: la relación de representación se da, por tanto, entre el PE y los cuerpos electorales de los Estados, no entre el PE y un inexistente cuerpo electoral europeo.

II. ESTRUCTURA. 1. Composición. El art. 14.2 TUE T UE establece que su número no excederá de 751 diputados (750 más el Presidente). La representación que corresponde a cada Estado seguirá un orden decrecientemente proporcional, con un tope máximo de 96 y mínimo de 6 diputados por Estado. Siguiendo estas normas, corresponde al Consejo Europeo (por unanimidad, a iniciativa del PE y con su aprobación) fijar el número exacto de diputados. Estamos a la espera de la decisión del Consejo

Europeo. El Parlamento actual (legislatura 2009-2014) conserva la composición anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por lo que el número de diputados habrá de modificarse. Por ejemplo, a Alemania le corresponden ahora 99 diputados y, por el contrario, a Malta le corresponden 5 diputados. España está representada por 50 diputados.

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2. Elección. Conforme al artículo 15.3 TUE, sus miembros «serán elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto». Esto no siempre ha sido así: hasta la aprobación del Acta (20-9-76) eran elegidos por los Parlamentos nacionales. Las primeras elecciones por sufragio universal directo se celebraron en 1979. El artículo 223 TFUE dispone que la elección se hará «de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros». No existe un procedimiento electoral uniforme: conforme al art. 8 del Acta, el procedimiento electoral se rige en cada Estado miembro por sus disposiciones nacionales. Sí existen algunos principios comunes, diseminados a lo largo del articulado del acta. En todo caso, el sistema electoral habrá de ser proporcional (art. 8, párrafo segundo del acta). En nuestro país, las elecciones a los 50 escaños que nos corresponden se regulan en el título VI de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG). En la Ley se regulan diversos aspectos del procedimiento electoral, entre ellos los siguientes: El derecho de sufragio activo (art. 210) y pasivo (art. 211). Debe repararse en que son titulares de ambos derechos no sólo los españoles, sino también los nacionales de otros Estados miembros que residan en España, por exigencia del actual art. 22.2 TFUE. Las incompatibilidades (arts. 211 a 213). Debe advertirse que la Ley declara incompatible la condición de miembro de las Cortes Generales o de los Parlamentos Autonómicos con la de diputado al Parlamento Europeo. Así lo dispone también en la actualidad el artículo 7.2 del Acta. El sistema electoral (arts. 214 a 217): la Ley fija una circunscripción electoral única (el territorio nacional) y, como regla de asignación de votos entre las candidaturas, establece la regla d´Hondt, la aplicable a las elecciones a Cortes Generales (sistema proporcional corregido).

3. Duración del mandato. La duración del mandato de los parlamentarios europeos es de 5 años (art. 14.3 TUE). El mandato puede finalizar antes por renuncia o fallecimiento. Cuando se produzca una vacante por estas circunstancias, se cubre con arreglo al procedimiento que haya previsto cada Estado (en España, el escaño se atribuye al candidato siguiente de la lista o, en su caso, al suplente de la misma lista –artículo 217 LOREG).

4. Grupos políticos. Los diputados no se agrupan por nacionalidades, sino por afinidades políticas (art. 30.1 del RIPE). Esta integración conforme a criterios ideológicos explica

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los que dispone el artículo 10.4 TUE, que resalta la importancia de los partidos políticos a escala europea como factor de integración en la Unión. El Reglamento dispone que todo grupo político debe estar formado por diputados pertenecientes, como mínimo, a más de una cuarta parte de los Estados miembros; además, exige un número mínimo de 25 diputados para constituir grupo parlamentario propio (30.2 RIPE). Ningún diputado puede pertenecer a más de un grupo político (30.4 RIPE); los que no formen parte de ningún grupo político se consideran diputados no inscritos (art. 33 RIPE).

5. Organización interna. Es preciso distinguir entre órganos de dirección o gobierno y órganos de funcionamiento (Pleno, Comisiones y Delegaciones interpalamentarias). Nos referimos aquí a los primeros, entre los que citamos a estos: El Presidente: elegido por y de entre los diputados por mayoría absoluta (a partir de la cuarta votación, por mayoría simple), por un período de dos años y medio. Dispone de todos los poderes propios de un Presidente en las sesiones (dar y quitar la palabra, someter a votación los asuntos, hacer observar el Reglamento …) y representa al Parlamento en el interior de la Unión Europea. La Mesa: compuesta por el Presidente, 14 Vicepresidentes y 5 Cuestores –estos últimos se ocupan de cuestiones administrativas-. Desempeña tareas básicamente administrativas. La Conferencia de Presidentes: compuesta por el Presidente y por los presidentes de los grupos políticos. Le corresponden importantes tareas, entre ellas la crucial de fijar f ijar el orden del día de las sesiones.

III. FUNCIONAMIENTO INTERNO. Aspectos temporales (art. 229 TFUE) Algunos conceptos:

Legislatura: cinco años Períodos de sesiones: cinco (uno al año). Períodos parciales de sesiones : son reuniones que celebra cada mes el pleno del PE (una semana al mes, durante 3 días más o menos; se reservan dos semanas para las Comisiones). Se distingue entre períodos parciales de sesiones ordinarios (12 mensuales –en realidad, en agosto no se trabaja-) y períodos extraordinarios (que pueden celebrarse a petición de la mayoría, del Consejo o de la Comisión). Sesiones: cada uno de los días en los que se divide el período parcial de sesiones.

Órganos de funcionamiento del PE

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El PE funciona en Pleno y Comisiones. También existen las Delegaciones Interpalamentarias. Las Comisiones pueden ser permanentes y temporales (creadas para un asunto concreto, cumplida su misión, desaparecen) . Dentro de estas últimas, tienen relieve singular las comisiones temporales de investigación (previstas en el art. 226 TFUE). Las Comisiones estudian los asuntos que le remite el Pleno, al que elevan un informe (con una propuesta de resolución) para su discusión en el mismo. Las Delegaciones interpalamentarias pueden tener carácter permanente o ad hoc. Las primeras están pensadas para mantener y desarrollar una vinculación con Parlamentos de otros países no asociados o en vías de adhesión; las segundas son creadas por la Conferencia de Presidentes para una cuestión específica (por ejemplo, observar el desarrollo de las elecciones en un país). El Pleno (la reunión de todos los diputados al PE) es el órgano decisorio del PE: El quórum se regula en el artículo 155 del Reglamento. Su o apartado segundo dispone: «Habrá quórum cuando se encuentre reunida en el salón de sesiones la tercera parte de los diputados». No obstante, el apartado primero dispone: «El Parlamento podrá deliberar y aprobar el orden del día y el acta de las sesiones, sea cual fuere el número de diputados presentes»; y el apartado tercer dispone: «Toda votación será válida, sea cual fuere el número de votantes, a no ser que en el momento de la votación el Presidente constate, previa solicitud de cuarenta diputados como mínimo, que no existe quórum. Si la votación revela que no hay quórum, quórum , se incluirá en el orden del día de la siguiente sesión». o Las votaciones se llevan a cabo cabo por regla general general a mano alzada, bien que, si el Presidente decide que el resultado es dudoso, se votará por procedimiento electrónico y, en caso de avería del sistema electrónico, por posición de sentado o levantado; cabe también la votación nominal y la secreta (art. 165 del Reglamento Interno). o La mayoría requerida para aprobar decisiones es la mayoría absoluta de los votos emitidos, salvo que se disponga otra cosa en el tratado (art. 231 TFUE).

IV. PODERES DEL PARLAMENTO EUROPEO. El artículo 14.1 TUE dispone que el PE ejercerá conjuntamente con el Consejo la función legislativa y la función presupuestaria; además, ejercerá funciones de control político y consultivas. Nos centramos en lo siguiente:

1. Participación en la función legislativa.

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La iniciativa legislativa la ejerce en exclusiva la Comisión (como ya sabemos) , pero la decisión corresponde conjuntamente al Parlamento Europeo y al Consejo (art. 14.1 TUE). Lo mismo ocurre en el caso de la función presupuestaria, como también sabemos.

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Los actos legislativos, en los que se traduce la función legislativa, son de tres tipos: reglamentos, directivas y decisiones (art. 289.3 TFUE). Estos actos se adoptan mediante dos tipos de procedimientos: el ordinario y el especial. El primero supone la adopción de un acto legislativo conjuntamente por el PE y el Consejo. El segundo supone la adopción de un acto legislativo por una sola de estas instituciones, con la aprobación o consulta, según los casos, de la otra (art. 289.2 TFUE). El procedimiento legislativo ordinario es el heredero del antiguo “procedimiento de codecisión”. El Tratado de Lisboa le da la denominación actual y extiende a nuevos ámbitos su aplicación, en línea con la evolución histórica del PE (de creciente ampliación de poder legislativo del PE). El procedimiento se inicia con una propuesta de la Comisión y concluye, en su caso, con la adopción conjunta del PE y el Consejo. Ambas instituciones participan paritariamente, mediante un sistema de doble e incluso triple lectura. Debe quedar claro que al acto legislativo no se adopta sin el concurso de ambas instituciones. En esencia, el procedimiento sigue estas fases (no entra para el examen–se acompaña anexo-) (art. 294 TFUE): 1. La Comisión envía la propuesta simultáneamente simultáneamente al Consejo y al PE. También a los Parlamentos nacionales. Si dentro de las seis semanas siguientes, un tercio de los Parlamentos nacionales estiman que la propuesta no respeta el principio de subisidiariedad, enviarán un informe a la Comisión, que deberá reexaminar su propuesta. Es lo que se llama mecanismo de alerta temprana. 2. El Parlamento Europeo debe pronunciarse pronunciarse en primer lugar, sin plazo (primera lectura del Parlamento Europeo). Este aprobará su posición (art. 294.3 TFUE) y la enviará a la Comisión. Caben dos posibilidades: que el PE acepte la propuesta sin más (por mayoría de votos emitidos) o que incluya enmiendas. 3. El Consejo debe pronunciarse en segundo segundo lugar (primera lectura en el Consejo). Tiene dos opciones: a) Aprobar la posición del PE, votando por mayoría cualificada los preceptos de la propuesta de la Comisión no modificados por el PE y por unanimidad los sí modificados. En este caso, el acto legislativo se considera adoptado definitivamente. b) No aprobar la posición del PE y presentar enmiendas. Las enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una votación por unanimidad (art. 293.1 TFUE). En este caso, se pasa a la segunda lectura del PE y del Consejo, para la que existe un plazo taxativo de 3 meses. 1

Véase, no obstante, el art. 289.4 TFUE. 5


4. El PE recibe la posición del Consejo (b) (Segunda lectura del PE). Caben tres opciones: a) El PE aprueba la posición del Consejo adoptada en primera lectura (por mayoría de votos emitidos o por silencio –pasan tres meses sin que diga nada-). El acto legislativo se considera adoptado. b) El PE rechaza la posición del Consejo adoptada en primera lectura (por mayoría de los miembros que lo componen). Se devuelve la propuesta a la Comisión (vuelta a empezar). c) El PE propone enmiendas a la posición del Consejo adoptada en primera lectura (por mayoría de los miembros que lo componen). La Comisión emite un dictamen (positivo o negativo) a las enmiendas y tanto estas como el dictamen se remiten al Consejo para segunda lectura de éste. 5. En segunda lectura, el Consejo examina las enmiendas del PE y el dictamen de la Comisión. Caben dos opciones: a) El Consejo aprueba todas las enmiendas del PE (por mayoría cualificada las dictaminadas favorablemente por la Comisión, por unanimidad las dictaminadas desfavorablemente). El acto legislativo se considera adoptado. b) El Consejo no aprueba todas las enmiendas del PE. Se forma un Comité de Conciliación, compuesto por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros y del Parlamento Europeo. 6. La Comisión examina (en seis semanas) las enmiendas enmiendas propuestas por el PE en segunda lectura [4.c] y la posición del Consejo adoptada en segunda lectura [5.b]. Caben dos posibilidades. a) No hay acuerdo en el seno de la Comisión de Conciliación. Ello equivale a devolver la propuesta a la Comisión. b) Hay acuerdo sobre un texto conjunto (por mayoría cualificada de los representantes de los Gobiernos y mayoría de los representantes del PE). Se pasa a tercera lectura. 7. El texto acordado por la Comisión de Conciliación [6.b)] deberá ser ratificado en un plazo de seis semanas por la mayoría cualificada del Consejo y por mayoría absoluta de los votos emitidos del Parlamento (tercera lectura). Si el resultado es positivo, el acto legislativo se considera adoptado.

2. Control político. 2.1. Control político sobre la Comisión. Es el control más eficaz, dada la relación de confianza que liga a la Comisión con el PE. El control: Se inicia en el momento inicial del nombramiento de la Comisión: la designación del Presidente y de la Comisión en su conjunto debe ser aprobada por el PE (art. 17.7 TUE). Continúa a lo largo del desempeño de su labor por la Comisión, a través de estos instrumentos (control ordinario):

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La discusión en sesión pública del Informe General Anual (sobre las actividades de todas las instituciones) que la Comisión debe presentar ante el PE, en cumplimiento del artículo 233 TFUE. o Las preguntas parlamentarias, parlamentarias, a las que que debe responder responder la Comisión por imperativo del artículo 230, párraf o tercero TFUE. Finalmente, el control sobre Comisión puede suponer el fin de sus funciones. Nos referimos al control extraordinario que supone la o

moción de censura general sobre la gestión de la Comisión,

previsto en el artículo 234 TFUE, desarrollado en el artículo 107 del RIPE: sólo puede ir dirigida contra la Comisión en su conjunto y ha de ser presentado por al menos una décima parte de los miembros del Parlamento Europeo (la propuesta deberá estar motivada); desde su comunicación al PE deben transcurrir como mínimo 24 horas antes de su debate, y 48 horas entre el debate y la votación; el Pleno debe pronunciarse mediante votación nominal y para la aprobación de la moción se requiere la mayoría de 2/3 de los votos emitidos que representen a su vez la mayoría de los miembros del PE ; si la moción resulta aprobada, todos los miembros de la Comisión deberán renunciar colectivamente a sus cargos y el Alto Representante deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión; no obstante, continuarán despachando asuntos de administración ordinaria hasta su sustitución. 2.2. Control político sobre el Consejo y sobre el Consejo Europeo. El artículo 230, párrafo tercero del TFUE se limita a señalar que «El Consejo Europeo y el Consejo comparecerán ante el Parlamento Europeo en las condiciones fijadas por el reglamento interno del Consejo Europeo y por el del Consejo». En lo que respecta al Consejo Europeo, el art. 15.6.d) del TUE establece que, después de cada una de sus reuniones, el Presidente del Consejo Europeo presentará un informe al PE. A su vez, el artículo 5 del RIPE prevé que el miembro del Consejo Europeo que ejerza la Presidencia del Consejo presentará al PE las prioridades de su Presidencia al comienzo de su mandato, así como los resultados alcanzados durante su semestre, al finalizar su mandato. Por lo demás, el RIPE prevé la posibilidad de formular preguntas de respuesta oral al Consejo y de respuesta escrita al propio Consejo y al Presidente del Consejo Europeo (arts. 115 a 117).

3. Participación en la acción exterior de la UE. Participación en la celebración de acuerdos internacionales (art. 218 TFUE, apartados 6 y 10): el PE debe ser informado en todas las fases del procedimiento, (ap. 10); además, antes de que el Consejo decida la conclusión del acuerdo, se requiere la aprobación del PE en determinados supuestos [ap. 6.a)], bastando la consulta en los demás [apartado 6.b)].

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Participación en la PESC (art. 36 TUE): el PE debe ser consultado por el Alto Representante sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC; puede formular preguntas y dirigir recomendaciones al Alto Representante y al Consejo; y dos veces al año celebrará un debate sobre los progresos realizados en la PESC.

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© Antonio Cidoncha Martín.

TEMA 9 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA. OTRAS INSTITUCIONES. Fuentes: Esquemas de los profesores del área de Derecho Internacional Público. Manual de Araceli Mangas y Diego J. Liñán.

I. EL TRIBUNAL PRESENTACIÓN.

DE

JUSTICIA

DE

LA

UNIÓN

EUROPEA:

Su regulación básica se contiene en el artículo 19 TUE y en los artículos 251 a 281 TFUE . Esta regulación se completa con el Estatuto del Tribunal de Justicia y en los Reglamentos de Procedimiento de las tres instancias que lo componen. Su sede está en Luxemburgo y su denominación es Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Es una institución única, pero actúa a través de tres instancias: el Tribunal de Justicia (TJ), el Tribunal General (TG), antiguo Tribunal de Primera Instancia; y los Tribunales Especializados (antiguas Salas Jurisdiccionales) . Por el momento sólo se ha creado un Tribunal especializado, el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. El TJUE encarna el Poder Judicial de la Unión, esto es, garantiza el respeto al Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (art. 19.1 TUE). Ahora bien, al igual que sucede con las restantes instituciones, las competencias del TJUE (de naturaleza jurisdiccional) son de atribución, lo que significa que sólo puede conocer de aquellos asuntos respecto de los cuales los tratados le hayan reconocido competencia; fuera de estos asuntos, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales. Uno y otros garantizan el respeto al Derecho de la Unión, pero el juez natural al respecto es el nacional. En consecuencia, la función jurisdiccional comunitaria se ejerce por órganos jurisdiccionales estatales y comunitarios (dualidad de jurisdicciones). Por lo demás, estamos ante una institución bastante original, pues acumula un conjunto de atribuciones tradicionalmente confiadas en los Estados miembros a jurisdicciones diferentes: el TJUE resuelve a la vez litigios de naturaleza administrativa, constitucional e internacional; y es un lugar en el que se oponen intereses muy diversos (los de los Estados miembros, las instituciones comunitarias y los ciudadanos de la Unión).

II. ESTRUC ESTRUCTUR TURA. A.

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Como ya se ha dicho, el TJUE se estructura en tres instancias: TJ, TG y Tribunales Especializados.

1. Tribunal de Justicia (TJ) 1.1. Composición. Regulación: art. 19.2 TUE y arts. 251-253 TFUE. El TJ está compuesto por jueces y abogados generales: Los jueces: uno por Estado miembro. Los abogados generales: o Son 8, aunque el Consejo puede puede aumentar su su número por unanimidad, si el TJ lo solicita. Corresponde uno a Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y España. Los tres restantes corresponden al resto de Estados miembros de forma rotatoria. La función de los abogados generales es «presentar o públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia, requieran su intervención» (art. 252, párrafo segundo TFUE). Estos asuntos son exclusivamente los que suscitan cuestiones nuevas. Los abogados generales no deciden, deciden los jueces, que son libres de seguir o no las conclusiones de aquéllos, aunque, en la práctica son muy tenidas en cuenta. Los jueces y los abogados generales son «designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros» entre «personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan la condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencias» (art. 253 TFUE, párrafo primero). Como novedad del Tratado de Lisboa, el art. 255 TFUE crea un comité de evaluación que dictaminará sobre la idoneidad de los candidatos para ocupar los puestos en cuestión. El mandato de jueces y abogados generales es de 6 años y es renovable (art. 253 TFUE, párrafos primero y cuarto). Cada tres años tiene lugar una renovación parcial, en las condiciones establecidas en el Estatuto (art. 253 TFUE, párrafo segundo). Al frente del TJ hay un Presidente, elegido de entre y por los los jueces por un período de tres años renovable (art. 253, p. 3 TFUE). Sus funciones son (entre otras), dirigir los trabajos y los servicios del Tribunal y representar a éste. Carece de voto de calidad. 1.2. Funcionamiento. Con arreglo al artículo 251 TFUE y el artículo 16 del Estatuto, El TJ funciona así: como regla general, en Salas (de 3 o 5 jueces); en Gran Sala (de 11 jueces, presidida por el Presidente del TJ), a solicitud de un Estado miembro m iembro o de una institución parte en el proceso; y en Pleno en supuestos muy concretos (art. 16, p. 4 Estatuto). Siempre queda a salvo la posibilidad de que el Tribunal 2


decida la remisión de cualquier asunto al Pleno «cuando considere que un asunto del que conozca revista una importancia excepcional» (artículo 16 del Estatuto).

2. Tribunal General (TG). 2.1. Creación. La creación del antiguo Tribunal de Primera Instancia (TPI) fue promovida por el propio TJCE (actual TJ), desbordado por el aumento de asuntos que llegaban ante él y por la creciente complejidad de los mismos. En respuesta a su demanda, el Acta Única Europea incluyó en el entonces TCEE un artículo que facultaba al Consejo para agregar al TJCE un TPI. El Consejo hizo uso de esta facultad y creó el TPI en 1988. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, su denominación es Tribunal General (TG), denominación más correcta, porque este Tribunal se encarga también de asuntos en única instancia. 2.2. Composición. Número: el artículo 19.2 TUE dispone que estará compuesto por al menos un juez por Estado miembro; y el art. 254 TFUE dispone que el

número de jueces del TG será fijado por el Estatuto del TJUE. Pues bien, el artículo 48 del Estatuto dispone que su número es de 27, esto es, uno por Estado miembro. Nombramiento: son elegidos de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de altas funciones jurisdiccionales. Duración de su mandato: al igual que los jueces del TJ, son elegidos por un período de seis años, llevándose a cabo una renovación parcial cada tres años; los miembros salientes pueden ser nuevamente designados. Estatuto: el estatuto de los jueces del TG es sustancialmente el mismo que el de los jueces del TJ. Abogados generales: a diferencia del TJ, el TG carece de abogados generales, pero los artículos 254 TFUE y 49 del Estatuto prevén que los jueces puedan desempeñar la función de abogado general; en este caso, no participarán en la resolución del asunto de que se trate. 2.3. Funcionamiento. Con arreglo al artículo 50 del Estatuto, el TG puede actuar en Salas (de 3 o 5 jueces), Gran Sala (de 13 jueces), en Pleno o como formación de juez único. En la práctica, el 80% de los asuntos son juzgados por las Salas, que constituyen la formación ordinaria.

3. Los Tribunales especializados.

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Antes llamados l lamados Salas Jurisdiccionales, el actual artículo 257 TFUE establece que el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, podrán crear tribunales especializados adjuntos al Tribunal General (TG), encargados de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos en materias específicas. Sus miembros serán designados por el Consejo por unanimidad, entre personas que ofrezcan garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Hasta ahora, sólo se ha creado un Tribunal especializado: el Tribunal de la Función Pública de la UE.

III. COMPETENCIAS DEL TJUE (panorámica). Es a los jueces nacionales de los Estados miembros a quienes corresponde llevar a cabo la función jurisdiccional de la Unión. Las competencias del TJUE son sólo las que le atribuyen los Tratados, que podemos clasificar en tres grupos: contenciosas, prejudiciales y consultivas. Debe advertirse que le TJUE no es competente en el ámbito de la PESC, con alguna salvedad (art. 24.1 TUE). a) Competencias contenciosas: Por medio de ellas el TJUE resuelve un conflicto entre partes que le someten el asunto directamente. Son el grueso de las competencias y abarcan, entre otras: 1. El control de la actividad de los Estados miembros, a través del recurso por incumplimiento (artículos 258 a 260 TFUE). Este recurso está abierto a la Comisión y a los Estados miembros (no a los ciudadanos), cuando entiendan que un Estado miembro ha violado el Derecho de la Unión. Del recurso por incumplimiento conoce en exclusiva el TJ (el TG no tiene competencia). 2. El control de la actividad o inactividad de las instituciones de la Unión, a través del recurso de anulación (artículo 263 TFUE –control de actividad vía acción- y 277 TFUE –control vía excepción 1-) y el recurso por omisión (artículo 265 TFUE –control de inactividad vía acción-). Ambos recursos están abiertos a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión (en los términos de dichos preceptos) cuando entiendan que otra institución ha dictado un acto (recurso de anulación) o se haya abstenido de actuar (recurso por omisión) y ello haya supuesto violación del Derecho de la Unión. También pueden recurrir los particulares, pero con limitaciones (vid. los citados 1

El TJUE también controla los actos de las instituciones de la Unión que violen el Derecho de la Unión vía excepción (art. 277 TFUE). En el recurso de anulación, el sujeto legitimado interpone directamente una acción contra el acto que estime ilegal. En la excepción de ilegalidad, es la parte de un litigio en el que se esté aplicando un acto de la Unión la que pide que no se aplique por entender que es ilegal. 4


artículos). Este control se reparte entre el TJ y el TPI: el primero se ocupa de los recursos interpuestos por los Estados o instituciones comunitarias, el segundo de los interpuestos por los particulares. 3. Otros recursos: a. Recurso por responsabilidad responsabilidad extracontractual (art. 268 TFUE): tiene por objeto determinar la responsabilidad (y consiguiente obligación de reparación) de las instituciones de la UE por los daños ocasionados por sus actuaciones y omisiones. Es competente para conocer de este recurso en primera instancia el TG. b. Recurso de funcionarios (art. 270 TFUE): tiene por objeto conocer de los recursos planteados por los funcionarios de la UE contra sus instituciones, en cuanto empleadoras. Corresponde conocer de este recurso en primera instancia al Tribunal de la Función Pública. b) Competencia prejudicial. Son los jueces y tribunales nacionales los que están llamados a aplicar (e interpretar) el Derecho de la Unión (que es Derecho interno de los Estados miembros). Esta descentralización implica un riesgo: que la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión no sea uniforme. Para evitar este riesgo existe la cuestión prejudicial, a la que se refiere el artículo 267 TFUE. Cuando, en un asunto del que esté conociendo, un juez o tribunal nacional tenga que aplicar un acto de la Unión sobre cuya validez o sobre cuya interpretación dude, aquél puede/debe (según los casos 2) suspender el proceso principal y dirigirse al TJUE para que se pronuncie al respecto; tras la respuesta (en forma de sentencia) del TJUE, los jueces y tribunales reanudan la tramitación del litigio y lo resuelven de conformidad con aquélla. La cuestión prejudicial puede ser de interpretación (cuando se pretende determinar el sentido y el alcance de un acto o disposición de la Unión) o de validez (cuando se pretende determinar la validez de un acto o disposición de la Unión). En ambos casos conoce en exclusiva el TJ, si bien el art. 256.3 TFUE permite que el TG conozca conozca de las cuestiones prejudiciales, prejudiciales, «en materias específicas determinadas por el Estatuto». No obstante, el Estatuto guarda silencio al respecto, por lo que, hoy por hoy, es una competencia exclusiva del TJ. c) Competencias consultivas. Se concretan en lo dispuesto en el apartado 11 del artículo 218 TFUE, que atribuye al TJ (y sólo al TJ) la competencia de control previo de compatibilidad con los Tratados (TUE y TFUE) de los acuerdos internacionales que vaya a concluir la Unión Europea. El TJ se pronuncia mediante dictamen, que, caso de ser negativo, significa que la Unión, bien no puede celebrar el acuerdo, bien 2

“Puede” cuando no es el órgano jurisdiccional supremo (por ejemplo, el juez de Bollullos del Condado ). “Debe” cuando sí lo es (en ( en nuestro ordenamiento, el Tribunal Supremo). Supremo). 5


puede celebrarlo pero antes debe revisar los preceptos del Tratado que sean incompatibles con el acuerdo.

IV. PROCEDIMIENTO Y RECURSOS. 1. Procedimiento (breve referencia). El procedimiento ante el TJUE es un procedimiento mixto, porque consta de dos fases, a las que siguen la deliberación y la sentencia: La fase escrita tiene por finalidad exponer al Tribunal de manera exhaustiva los hechos, los motivos y las alegaciones y pretensiones de las partes. Los particulares que insten el procedimiento deben ir acompañados de abogado obligatoriamente 3. En un procedimiento contencioso, la fase escrita comprende la demanda, la contestación a la demanda, la réplica y la dúplica, así como los escritos de intervención de terceros en apoyo del demandante o demandado (los coadyuvantes). En una cuestión prejudicial, comprende la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se plantea la cuestión al TJ; también, y en su caso, las observaciones escritas de las partes en el litigio principal, así como de los Estados miembros, la Comisión y las instituciones u órganos autores del acto objeto de la cuestión. La fase oral se concreta en estas tres actividades: la lectura del informe para la vista (elaborado por el juez ponente, en el que se resumen los hechos y las alegaciones de las partes); la audiencia a los agentes y abogados de las partes (la vista), a los que se concede un tiempo limitado de intervención (es frecuente que tanto los jueces como el abogado general formulen preguntas); por último, la lectura de las conclusiones del abogado general (en la práctica estas conclusiones siempre se plasman por escrito y se distribuyen a los jueces; lo que hace en la vista el abogado general es leer la parte final f inal de las conclusiones). La deliberación es secreta y sólo participan los jueces en ella. La sentencia (que no tiene por qué seguir las conclusiones del abogado general) se aprueban por mayoría de votos (no caben abstenciones ni votos particulares) y se leen en audiencia pública en la lengua del procedimiento4. 3

Todas las partes en el proceso están obligadas a hacerse representar: los Estados e instituciones de la UE, por medio de un agente designado para cada asunto (elegido normalmente entre los funcionarios encargados de los servicios jurídicos del Estado o institución de que se trate), que podrá estar asistido por un asesor o abogado; y los particulares, necesariamente por un abogado habilitado para ejercer ante un órgano jurisdiccional de un un Estado miembro. miembro. 4 Debe distinguirse entre la lengua de procedimiento y la lengua de trabajo interno del Tribunal: Lengua de procedimiento: todas las lenguas oficiales de la UE. En principio, la lengua de procedimiento será la elegida por el demandante, con estas salvedades: en las cuestiones prejudiciales, la lengua es la del país de órgano judicial que plantee la 6


Por lo demás, el TFUE (arts. 278 y 279) reconoce al TJUE la capacidad de, en el curso del procedimiento, ordenar la suspensión cautelar de cualquier acto de la UE cuya validez es impugnada (art. 278 TFUE), o de adoptar cualquier otra medida cautelar (por ejemplo, obligar a un Estado miembro contra el que se ha interpuesto un recurso por incumplimiento a suspender la aplicación de la medida nacional considerada incompatible con el Derecho de la UE) (art. 279 TFUE).

2. Recursos: 2.1. Recursos contra las sentencias del TJ. T J. Las sentencias del TJ tienen efecto de cosa juzgada, lo que implica que no pueden ser objeto de recurso ante ninguna otra instancia. Contra ellas sólo caben los siguientes recursos extraordinarios, presentados ante el propio TJ (arts. 41-44 Estatuto) (no evaluable para el examen): Recurso de revisión (art. 44 Estatuto): en él se pide la revisión de una

sentencia cuando, con posterioridad, se haya descubierto un hecho de tal naturaleza que pueda ser decisivo (para modificar la sentencia), y que era ignorado tanto por el demandante como por el TJ . Recurso de interpretación (art. 43 Estatuto): en él se solicita al Tribunal que interprete la sentencia, en caso de duda sobre el sentido y alcance de la misma. Recurso de oposición (art. 41 Estatuto): interpuesto por la parte contra la que se dictó una sentencia dictada en rebeldía (es decir, cuando la parte demandada, debidamente emplazada, se abstenga de contestar la demanda). Recurso de tercería o de oposición de tercero (art. 42 Estatuto):

interpuesto por un tercero que no participó en el procedimiento que dio lugar a la sentencia y cuyos derechos se ven perjudicados por ésta. 2.2. Recursos contra las sentencias del TG. - Las sentencias del TG son susceptibles de recurso de casación ante el TJ en el plazo de dos meses a partir de su notificación (art. 256.1 TFUE y arts. 56-61 Estatuto): Legitimación: la parte cuya pretensión haya sido desestimada (total o parcialmente), pero también –en todo caso- los Estados miembros y las instituciones de la UE, así como los coadyuvantes cuando la resolución les afecte directamente.

cuestión; y en los recursos directos contra un Estado miembro o una persona física o jurídica de un Estado miembro, la lengua lengua es la de dicho Estado. Estado. Lengua de trabajo: el francés, conforme a una práctica que se remonta a los orígenes de la institución. 7


Objeto: el recurso de casación debe limitarse a las cuestiones de Derecho (no a las de hecho), debiendo fundamentarse en lo motivos a los que se refiere el artículo 56 del Estatuto (incompetencia del TG irregularidades del procedimiento que lesionen intereses de la parte demandante o violaciones del Derecho de la UE por parte del TG) 5. El recurso de casación no tiene efectos suspensivos, sin perjuicio de que el recurrente solicite la suspensión o cualquier otra medida cautelar al amparo de los arts. 278-279 TFUE. Si el TJ estima el recurso de casación, anula la resolución del TG, pudiendo resolver él mismo el litigio o devolverlo al TG, en cuyo caso el TG deberá dictar nueva resolución conforme con la sentencia del TJ. - Otros recursos: El TJ también puede, con carácter excepcional, reexaminar las sentencias del TG que han resuelto recursos contra las sentencias de los Tribunales Especializados o las dictadas en cuestiones prejudiciales (arts. 256.2 y 3 TFUE). Lo hace a propuesta del primer abogado general, cuando considere que existe un riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión. El propio TG puede conocer de los recursos extraordinarios (revisión, interpretación, oposición y tercería) que se interpongan contra sus sentencias.

V. OTRAS INSTITUCIONES (breve cita). Junto con las cuatro instituciones originarias (Consejo, Comisión, Parlamento Europeo y Tribunal de Justicia) y el Consejo Europeo (que venía de facto operando como institución), el Tratado de Lisboa ha elevado a la categoría de institución a dos órganos más: El Tribunal de Cuentas (art. 287 TFUE): formado por 27 miembros (uno por Estado miembro, nombrados por el Consejo por unanimidad), su función consiste en ejercer el control sobre los ingresos y gastos de la Unión. El resultado del control plasma en un informe anual que envía a las instituciones de la Unión. El Banco Central Europeo (BCE) (arts. 282 a 284 TFUE): junto con los Bancos Centrales nacionales, forma el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), que dirige la política monetaria de la Unión. Al BCE le corresponde, entre otras competencias, autorizar la emisión de euros. Se organiza en torno a un Comité Ejecutivo (formado por el Presidente y Vicepresidentes del BCE y otros cuatro miembros) y un Consejo de Gobierno (formado por los miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los Bancos Centrales de los países miembros del euro). En síntesis, al Consejo de Gobierno le corresponde definir la 5

El recurso se dirige contra la sentencia del TG, no contra la otra parte (la vencedora en el pleito ante el TG), por lo que el TJ no efectúa un nuevo examen de la demanda inicial ante el TG. 8


política monetaria, mientras que al Comité Ejecutivo le corresponde ponerla en práctica, impartiendo instrucciones a los bancos centrales nacionales.

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Instituciones de la Unión Europea

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