Economía de la Unión Europea - Jordan

11/3/2014

Thomson Reuter s Pr oView - Economía de la Unión Eur opea. 7ª ed.

Capítulo 3 La hacienda pública de la Unión Europea RAMÓN BARBERÁN ORTÍ

S umario umario::

1. Introducci Introducción ón 2. La intervención pública en un contexto federal 2.1. La Unión Europea como nivel superior de Gobierno en el ámbito europeo 3. Aspectos formales y procedimen pr ocedimentales tales del presupuesto 3.1. Elaboración y aprobación del presupuesto 3.2. Ejecución y control control presupu presupuestarios estarios 4. Los gastos del presupuesto de la Unión 4.1. Situ Situación ación actual actual y perspectivas: el gasto previsto 4.2. Evolución histórica: el gasto ejecutado 5. Los ingresos del presupuesto de la Unión: el sistema de financiación 5.1. Situación actual y perspectivas 5.2. Evolución histórica 6. Las balanzas presupuestarias de la UE con los Estados miembros 7. Recapitulación Conceptos clave Cuestionario de prácticas Orientación bibliográfica

1. INTRODUCCIÓN El proceso de integración europea ha implicado el traspaso a la Unión Europea (UE) de competencias tradicionalmente ejercidas por los Estados miembros y ha hecho necesario el desarrollo de una actividad financiera autónoma. La actividad financiera de la UE se canaliza en gran medida a través del presupuesto, aunque no exclusivamente, ya que también incluye actividades de empréstito y préstamo y de transferencia que son realizadas fuera del mismo a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI), del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y de otros instrumentos financieros ad hoc . . No obstante, el principal instrumento de esa actividad financiera, tanto por las funciones a las que atiende como por el volumen de los recursos que canaliza, es sin ningún lugar a dudas el presupuesto. Por ello, en este capítulo centraremos la atención en él. Iniciamos el capítulo con el análisis de la intervención pública en un contexto con diversos niveles de gobierno, situando en él las funciones asumidas por la UE y utilizando como referencia la teoría del federalismo fiscal. A continuación, nos ocupamos de los aspectos formales más relevantes del presupuesto anual y de su proceso de elaboración, aprobación, ejecución y control. Seguidamente analizam analiz amos, os, en epígrafes separados, la situación si tuación actual, perspectiv perspectivas as y evolución histórica de los gastos e ingresos del presupuesto. Finalmente, analizamos los saldos de las balanzas presupuestarias de la UE con https://proview.tho https://proview.thomson msonreuters. reuters.com/title.html?redir com/title.html?redirect=tr ect=true&titleKey ue&titleKey=ar =aranz%2Fm anz%2Fmonogr onografias%2F1262 afias%2F12621386 13863%2Fv 3%2Fv7.4&titleStage=F 7.4&titleStage=F&titl &titleAcct=i eAcct=i0adc41 0adc419100 9100… … 1/22

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los Estados miembros. Cerramos el capítulo con una breve recapitulación.

2. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN UN CONTEXTO FEDERAL El argumento más tradicional para justificar la intervención pública en la economía se basa en la existencia de fallos del mercado que afectan a la asignación eficiente de recursos, a la distribución equitativa de la renta y a la estabilidad económica. Para corregir estos fallos y, por tanto, mejorar la eficiencia, la equidad y la estabilidad de la economía, desde un enfoque normativo se justifica la intervención de los poderes públicos. La intervención pública puede subsanar esos fallos del mercado porque está basada en el principio de autoridad, es decir, se sitúa en el ámbito del no mercado (al margen de las reglas del intercambio voluntario). En coherencia, los gobiernos, para alcanzar los fines que se les atribuyen, se sirven de dos instrumentos básicos: el presupuesto y la regulación. La actividad presupuestaria implica la movilización de recursos financieros captados principalmente mediante tributos (de forma coactiva) y destinados a sufragar la carga de los diferentes bienes y servicios provistos públicamente (de forma gratuita) y de las transferencias públicas en efectivo. En tanto que la actividad reguladora engloba intervenciones no presupuestarias dirigidas a la configuración del marco general de actuación de todos los agentes económicos económ icos y a la adopción adopción de controles directos (prohibiciones y limitaciones) a tal act uación. Dentro del sector público de cualquier país es habitual encontrar un gran número de gobiernos dotados de autonomía para establecer objetivos en sus respectivas áreas de competencia y para decidir la forma de alcanzarlos. Estos gobiernos, y la Administración pública a través de la que operan, se estructuran por niveles definidos según el ámbito espacial en el que cada uno puede ejercer su autoridad. Normalmente, se disting distinguen uen tres niveles: nacional, regional regional y local o, en otros o tros térm t érminos, inos, superior, intermedio intermedio e inferior. En el nivel superior encontramos un único gobierno que extiende su influencia a todo el territorio nacional; en el intermedio, ya no opera uno sino varios gobiernos, cada uno de ellos dentro de su respectiva área regional; en el inferior, existe un elevado número de gobiernos, que se corresponden con la división del territorio nacional en entidades locales. En el ámbito europeo, a estos tres niveles se superpone uno cuarto, de carácter supranacional, que se desarrolla a partir de la creación de las Comunidades Europeas en los años cincuen c incuenta. ta. Del mismo modo que existe una justificación económica para la existencia del sector público, también la hay para su organización en distintos niveles o, lo que es lo mismo, para el hecho de no encontrarnos con un único gobierno que adopte de modo centralizado (al nivel nacional) todas las decisiones públicas. La tónica general en los estudios de este aspecto de la acción pública, encuadrados en el campo del federalismo fiscal , es la defensa de la centralización de las funciones de redistribución de la renta y la riqueza y de estabilización macroeconómica, junto a la división de las tareas de la función de asignación entre todos los niveles de gobierno. gobierno. La propuesta de centralización de las funciones de redistribución y de estabilización está basada en la previsible ineficacia de las políticas dirigidas a conseguir los objetivos de mayor equidad y estabilidad en unas economías excepcionalmente abiertas y con gran movilidad de mercancías, factores productivos y personas, como suelen ser las locales y regionales. No obstante, conforme aumentan la apertura de las economías nacionales y la movilidad, especialmente de los capitales, el problema de la ineficacia se extiende a los gobiernos nacionales; en especial para la consecución de objetivos macroeconómicos propios al margen del contexto internacional, pero también para el logro de objetivos redistributivos de cierta entidad entidad.. La conveniencia de la centraliz centralización ación o, alternativam alternativamente, ente, la descentraliz desc entralización ación de la intervención pública pública en en las tareas de asignación dependen de cuál sea el ámbito espacial de los efectos de cada tipo de servicio público, regulación, ayudas públicas, etc. En particular, si el área sobre la que se extienden los efectos coincide con el área que delimita la comunidad política que toma las decisiones, es más probable que tales decisiones se adecuen a las preferencias de los ciudadanos afectados. El resultado de esta coincidencia entre decisores y afectados serán unas decisiones de asignación más eficientes; lo contrario ocurrirá cuando, como consecuencia de un exceso de centralización o de descentralización, esa coincidencia no se dé. Cuanto mayor sea la diversidad de preferencias entre los ciudadanos de los distintos territorios, mayor será la ganancia de bienestar social que puede obtenerse al pasar de una toma centralizada de decisiones a una descentralizada en que los afectados son, a su vez, los decisores. Por la misma razón, en el caso de que las preferencias resulten similares, pierde peso esta justificación de la descentralización. No https://proview.tho https://proview.thomson msonreuters. reuters.com/title.html?redir com/title.html?redirect=tr ect=true&titleKey ue&titleKey=ar =aranz%2Fm anz%2Fmonogr onografias%2F1262 afias%2F12621386 13863%2Fv 3%2Fv7.4&titleStage=F 7.4&titleStage=F&titl &titleAcct=i eAcct=i0adc41 0adc419100 9100… … 2/22

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obstante, la existencia de varios gobiernos que prestan los mismos servicios en jurisdicciones distintas presenta otras ventajas derivadas de las posibilidades que ofrece para una mayor experimentación e innovación en la actividad pública, un mayor control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones y sobre la actividad de los empleados públicos, y una mayor visibilidad de los costes de los servicios públicos, entre otras. Buena parte de las potenciales ganancias de eficiencia derivadas del reparto de las tareas de asignación entre los diversos niveles de gobierno pueden desaparecer cuando no existe una adecuada relación entre las decisiones que afectan a los gastos y las que afectan a los ingresos. Así ocurre cuando se produce la separación de las responsabilidades de gasto y de ingreso, debido a que se atribuyen a niveles distintos de gobierno, y los gastos de un gobierno se financian mediante trasferencias recibidas de otro. En tal caso, el gobierno que se financia con transferencias adolecerá de falta de autonomía financiera (no podrá adaptar adecuadamente su oferta de servicios a las preferencias de los ciudadanos) y responsabilidad fiscal (tenderá a gastar de forma distinta y por encima de lo que lo haría si tuviese que obtener directamente de los ciudadanos la financiación). 2.1. LA UNIÓN EUROPEA COMO NIVEL SUPERIOR DE GOBIERNO EN EL ÁMBITO EUROPEO Las consideraciones que acaban de hacerse sobre el reparto de competencias entre niveles de gobierno resultan perfectamente adecuadas para abordar la problemática de la integración en el seno de la UE. Al respecto, un término que refleja el espíritu con el que se pretende dirigir este complejo proceso de delimitación de competencias entre la Unión y los Estados tras el Tratado de Maastricht es el «principio de subsidiariedad», según el cual las decisiones deben tomarse de la forma más próxima posible a los ciudadanos. Este principio se introduce como una llamada de atención contra la centralización excesiva, aunque, bien entendido, representa un mandato para que la distribución de responsabilidades entre ambos niveles de gobierno se adecue, tal como prescribe la teoría del federalismo fiscal, a las características técnico-económicas de cada tipo de intervención. En el ámbito de la asignación de recursos , la UE asume competencias de regulación básica que afectan a la existencia de un mercado europeo y a las «reglas de juego» a las que deben ajustarse los distintos agentes económicos en ese mercado, interviniendo, por ejemplo, en la eliminación de las barreras al comercio y a la circulación de factores, en la defensa de la competencia y de los consumidores, y en la definición de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. Igualmente, regula y lleva a cabo intervenciones financieras en algunos sectores en los que ello es necesario para la propia formación de un mercado europeo, como ocurre en el sector agrario; en algunas materias en que se producen importantes efectos externos internacionales, entre ellas la investigación y el desarrollo tecnológico, el medio ambiente y la educación; y en la creación de redes transeuropeas de transportes y comunicaciones, que contribuyen a la integración de los mercados y aprovechan la existencia de economías de escala. También detenta competencias en la representación exterior de los intereses comunes, en ámbitos como el comercio internacional, la pesca y el medio ambiente. En todos estos terrenos la amplitud de las competencias de la UE ha evolucionado con el tiempo, generalmente en la dirección de un incremento de su protagonismo. Además, se han dado pasos en la dirección de dotar de competencias a los órganos de la UE en la prestación de algunos de los bienes públicos más tradicionales, como la política exterior y de seguridad, y la cooperación policial y judicial en materia penal, aunque se está muy lejos de alcanzar el equivalente a una situación federal. En materia de redistribución la distancia con los estándares federales es aún mayor, ya que las ventajas de la centralización se ven contrarrestadas por la falta de medios y el desacuerdo de los Estados miembros, los cuales siguen detentando esta competencia. De modo que la Unión no lleva a cabo políticas redistributivas de dimensión europea acordes con la existencia de un mercado y una moneda únicos. Únicamente son destacables las acciones financieras dirigidas a apoyar el desarrollo de las regiones menos favorecidas o con problemas y de los países con menor nivel de renta, así como a impulsar la integración laboral de ciertos grupos sociales con particulares desventajas, con el objetivo final de fortalecer la cohesión económica y social de la UE. La ausencia de una política redistributiva dirigida directamente a los ciudadanos y no a las regiones o países es consecuencia en gran medida de la falta de conciencia ciudadana de pertenencia a una misma comunidad política, dentro de la cual la solidaridad y, por tanto, la redistribución se aceptan como algo natural; sin embargo, sin avances en la integración de las políticas de redistribución interpersonal es improbable que tal conciencia se produzca, con lo que el conjunto del proceso de integración europea seguirá descansando en bases poco firmes. En lo relativo a las políticas macroeconómicas , las cuales caen dentro del ámbito de la función de estabilización al tiempo que tienen relación con alguno de los símbolos más tradicionales de la soberanía https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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nacional, se ha establecido una moneda única –en circulación desde 2002– y unas políticas monetaria y de tipo de cambio comunes, así como a una intensa coordinación y limitación de la autonomía de las políticas presupuestarias de los Estados miembros. Queda pendiente, sin embargo, la puesta en marcha de una auténtica política fiscal de la UE que le permita desempeñar lo que se ha venido en denominar función aseguradora; esto es, que permita contrarrestar los shocks asimétricos que pueden afectar –como sucede actualmente– a las economías europeas una vez que los Estados miembros han perdido las políticas monetaria y de tipo de cambio como instrumentos de ajuste macroeconómico. Ello exigiría que el presupuesto de la UE incluyese figuras tributarias, como un impuesto sobre sociedades o un impuesto sobre la renta, y políticas de gasto, como las prestaciones por desempleo y el suministro de bienes públicos europeos como la defensa, que actualmente son responsabilidad exclusiva de los Estados. Téngase en cuenta a este respecto que frente a los países de carácter federal en que los gastos no financieros del nivel central de gobierno vienen a representar en torno al 25% del PIB, el gasto gestionado a través del presupuesto de la UE no alcanza el 1% de su PIB y tiene unas características que lo hacen muy poco apto para desempeñar las funciones estabilizadora y aseguradora. En cuanto a los instrumentos de financiación , la UE no ha dado pasos que le aproximen realmente a los postulados del federalismo fiscal sobre la distribución de fuentes tributarias entre niveles de gobierno. El sistema tributario sigue en manos de los Estados, siendo únicamente de destacar las actuaciones comunes en materia de armonización fiscal de la imposición indirecta necesarias para hacer viable el funcionamiento del mercado único. La práctica totalidad de los ingresos del presupuesto de la Unión, a pesar de que provienen de fuentes que tienen la naturaleza de recursos propios –pues las instituciones de la Unión tienen capacidad para decidir sobre las variables que determinan su importe y su destino–, son recaudados por los Estados miembros y transferidos posteriormente a la UE, sin que apenas existan impuestos verdaderamente europeos. Con ello, no solo se limita el desempeño por la UE de las tareas que le deberían corresponder en el ámbito de la redistribución y de la estabilización sino, también, la autonomía financiera y la responsabilidad fiscal que resultan necesarias para hacer posible que sus decisiones de asignación de recursos sean eficientes. En resumen, comprobamos que la UE se va dotando, en algunos aspectos, de las características propias de lo que en economía se entiende como una entidad federal, mientras que, en otros, sigue a gran distancia. Las carencias del proceso de integración tienen su reflejo más evidente en el reducido tamaño del presupuesto de la Unión, consecuencia de la falta de competencias en la prestación directa de servicios públicos (bienes públicos europeos) y en la redistribución personal de la renta, además de en un diseño institucional por el cual la toma de decisiones tiene un carácter esencialmente intergubernamental en detrimento de papel de los representantes directos de los ciudadanos. Al respecto, pesan mucho todavía los factores políticos derivados de la historia europea, sobre todo la tradicional división en Estados soberanos.

3. ASPECTOS FORMALES Y PROCEDIMENTALES DEL PRESUPUESTO El presupuesto de la Unión se rige por las disposiciones financieras del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE, artículos 310 a 325) y por el reglamento financiero, conforme a los siguientes principios presupuestarios : unidad y veracidad presupuestaria (debe incluir todos los ingresos y gastos de la Unión), anualidad (abarca desde el 1 de enero al 31 de diciembre de cada ejercicio), equilibrio (los ingresos y gastos deben estar equilibrados, al margen de las operaciones de empréstito y préstamo), unidad de cuenta (el euro es la unidad de cuenta para la elaboración, ejecución y rendición de cuentas), universalidad (no puede procederse a la afectación de ingresos ni a la compensación entre partidas de ingresos y gastos), especialidad (los créditos deben tener destino determinado y objetivo específico), buena gestión financiera (con arreglo a los principios de economía, eficiencia y eficacia, lo que implica acometer evaluaciones exante y expost ) y transparencia (en la elaboración, ejecución y rendición de cuentas). Se estructura en diez secciones divididas en estados de ingresos y gastos, una para cada una de las instituciones básicas de la Unión: Parlamento (I), Consejo Europeo y Consejo (II), Comisión (III), Tribunal de Justicia de la Unión Europea (IV), Tribunal de Cuentas (V), Comité Económico y Social Europeo (VI), Comité de las Regiones (VII), Defensor del Pueblo (VIII), Supervisor Europeo de Protección de Datos (IX) y Servicio Europeo de Acción Exterior (X). Dentro de cada sección, los ingresos y gastos se clasifican en líneas presupuestarias (títulos, capítulos, artículos y partidas) según su naturaleza y destino. En el estado de gastos de la sección de la Comisión, cada título corresponde a una política de la Unión y cada capítulo a una actividad. En relación con los créditos presupuestarios para cubrir los gastos previstos, distingue entre créditos para https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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compromisos (CPC) y créditos para pagos (CPP), en lo que constituye una de las peculiaridades de este

presupuesto. Los CPC permiten contraer, durante el ejercicio en curso, obligaciones legales para acciones cuya aplicación puede extenderse durante varios ejercicios, en tanto que los CPP permiten financiar los gastos del ejercicio en curso derivados de los compromisos contraídos en el propio ejercicio o en ejercicios anteriores. En coherencia con el carácter de cada tipo de crédito, los ingresos presupuestarios se destinan a cubrir los CPP, en tanto que los CPC serán financiados cuando las obligaciones contraídas se hagan efectivas y los correspondientes CPP se incluyan en el presupuesto. El presupuesto anual de la Unión se ve sometido a un proceso similar al de cualquier otro presupuesto público, con tres etapas claramente diferenciadas: elaboración y aprobación del presupuesto; ejecución y, finalmente, control. De ellas, la relativa al establecimiento del presupuesto es la que tiene mayor trascendencia para el desarrollo de las políticas de la UE. 3.1. ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO En el proceso de elaboración y aprobación del presupuesto la autoridad presupuestaria debe resolver dos cuestiones principales: en primer lugar, establecer la índole de los gastos que han de realizarse (en qué gastar) y, a continuación, determinar la cuantía de los gastos del ejercicio y los ingresos necesarios para afrontarla. Este proceso ha sufrido cambios importantes a lo largo del tiempo, conforme se ha ido modificando el reparto del poder presupuestario entre las instituciones de la UE. Inicialmente, conforme a lo establecido en el Tratado de Roma, el poder lo detentaba exclusivamente el Consejo. Sin embargo, tras las modificaciones introducidas en las disposiciones presupuestarias y financieras de los Tratados comunitarios en 1970 y 1975, el poder es compartido entre el Consejo y el Parlamento Europeo. En la actualidad, tras los nuevos cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en 2007, las fases que se siguen para la elaboración y aprobación del presupuesto anual son las siguientes: 1. La Comisión elabora el proyecto de presupuesto, a partir de las previsiones de gastos hechas por cada institución de la Unión y dentro de los límites fijados en el marco financiero plurianual , y lo presenta al Parlamento y al Consejo. 2. El Consejo establece su posición y la transmite al Parlamento. 3. El Parlamento puede: a) Aprobar la posición del Consejo, con lo que el presupuesto queda adoptado. b) No pronunciarse dentro del plazo establecido, lo que implica que el presupuesto se considera adoptado. c) Aprobar enmiendas por la mayoría de sus miembros. En este caso, el proyecto enmendado se remite al Consejo y a la Comisión y se convoca un Comité de Conciliación entre Consejo y Parlamento al objeto de alcanzar un acuerdo sobre una propuesta conjunta (la Comisión tiene la misión de tomar iniciativas para propiciar el acercamiento de posiciones). 4. Si el Comité de Conciliación alcanza un acuerdo, el Parlamento y el Consejo deben someter a aprobación la propuesta. a) Esta propuesta se considerará adoptada si ambas instituciones la aprueban o no adoptan decisión alguna en el plazo establecido. b) Esta propuesta se considerará rechazada y la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto si el Parlamento, por la mayoría de sus miembros, la rechaza, o si no adopta decisión alguna y el Consejo la rechaza. c) Si el Parlamento aprueba la propuesta y el Consejo la rechaza, el Parlamento puede decidir, por la mayoría de sus miembros y tres quintas partes de los votos emitidos, si confirma sus enmiendas a la posición del Consejo (hechas en la fase 3) o si mantiene la posición adoptada en el Comité de Conciliación. En este último caso, el presupuesto se considerará adoptado sobre esta base. 5. Si el Comité de Conciliación no alcanza un acuerdo, la Comisión debe presentar un nuevo proyecto de presupuesto. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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Una vez concluido el procedimiento, el Presidente del Parlamento declara que el presupuesto ha quedado definitivamente adoptado. Si los desacuerdos hacen que al inicio de un ejercicio no haya sido aprobado el presupuesto, se pone en marcha un sistema especial de autorización de gastos mensuales dentro del límite de la doceava parte de los créditos consignados en cada capítulo del presupuesto del ejercicio precedente, sin que pueda superarse la doceava parte de los créditos previstos para el mismo capítulo en el proyecto de presupuesto del ejercicio corriente. A lo largo del ejercicio, la autoridad presupuestaria, si se presentan circunstancias inevitables, excepcionales o imprevistas, puede aprobar presupuestos rectificativos y suplementarios, modificando la distribución o el importe total de los créditos previstos en el presupuesto inicial. Estos presupuestos están sometidos a las mismas normas de procedimiento que aquél. La implantación de la doble autoridad presupuestaria en los años 70 del siglo pasado, con un procedimiento singular en el que se distinguía entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios y se otorgaba al Parlamento una posición preponderante en la decisión final sobre estos últimos, constituyó un claro avance en la democratización del proceso de elaboración y aprobación del presupuesto, pero, a su vez, propició la aparición de graves problemas derivados de la habitual falta de acuerdo entre el Consejo y el Parlamento sobre el volumen y la estructura del presupuesto. Problemas que se traducían en retrasos en la aprobación del presupuesto, recursos contenciosos ante el Tribunal de Justicia y, en última instancia, en un fuerte crecimiento del gasto. La solución, que se dio a esta situación en 1988 descansaba en la adopción de un acuerdo interinstitucional –que debía renovarse periódicamente– entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión sobre disciplina y mejora del procedimiento presupuestario, basado en el principio de responsabilidad compartida en esta materia. El principal elemento de este sistema de disciplina lo constituían las denominadas perspectivas financieras , que son el antecedente del actual marco financiero plurianual (incorporado por el Tratado de Lisboa al TFUE). El marco financiero plurianual es un documento de programación presupuestaria para un período mínimo de cinco años en el que se fijan, para cada año, los límites máximos de CPC para las grandes rúbricas de gasto de la Unión y un límite máximo de CPP para la totalidad del gasto, así como un límite máximo –expresado en porcentaje de la Renta Nacional Bruta (RNB) del conjunto de los Estados miembros– de los ingresos por recursos propios que pueden asignarse al presupuesto. Estos límites deben ser respetados por el presupuesto anual de la Unión, según se establece en el propio TFUE. Su procedimiento de aprobación tiene carácter especial, ya que se adopta a través de un reglamento del Consejo, por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, por la mayoría de sus miembros. Si, al vencimiento de un marco financiero, no se ha adoptado el nuevo, debido a la falta de acuerdo entre Consejo y Parlamento, se prorrogan los límites máximos del último año del marco financiero anterior. El actualmente vigente corresponde a 2007-2013 y el que está próximo a aprobarse, a 2014-2020; en tanto que los anteriores fueron 1988-1992, 1993-1999 y 2000-2006. Tras la introducción de las primeras perspectivas financieras se produjo una transformación sustancial de la dinámica del proceso de elaboración y aprobación del presupuesto, ya que su función principal pasó a ser la distribución de los recursos dentro de los límites fijados por éstas para cada rúbrica de gasto. 3.2. EJECUCIÓN Y CONTROL PRESUPUESTARIOS La Comisión, según el TFUE, tiene las competencias y es responsable de la ejecución del presupuesto (de ingresos y gastos), en cooperación con los Estados miembros, dentro del límite de los créditos autorizados y conforme a lo dispuesto en el reglamento financiero. La Comisión puede ejecutar el presupuesto, según los casos, de forma centralizada o, como es habitual, compartiendo tareas con los Estados miembros y terceros Estados en los que se aplican las políticas de la Unión. Las demás instituciones de la Unión asumen las operaciones de ejecución de la sección del presupuesto que les corresponde. La ejecución de los gastos comprende las siguientes operaciones: adoptar la decisión de comprometer el gasto; comprobar la existencia y las condiciones de los derechos de los acreedores (liquidación); y proceder a ordenar el pago de los montantes comprometidos y hacerlo efectivo. El control de la ejecución del presupuesto tiene una doble dimensión: interna y externa. El control interno implica el control previo de todas las operaciones de ejecución de ingresos y gastos, y es realizado por cada una de las instituciones, siendo responsabilidad del interventor correspondiente. En el control externo existe un cierto reparto de funciones: el Tribunal de Cuentas examina la legalidad y la regularidad https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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de la ejecución presupuestaria y comprueba la buena gestión financiera; en tanto que el control político lo realiza el Parlamento Europeo, principalmente a través del procedimiento de descargo mediante el que se aprueba (previa recomendación del Consejo) la gestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto y se cierra el ciclo presupuestario.

4. LOS GASTOS DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN 4.1. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS: EL GASTO PREVISTO El presupuesto para 2013

Para disponer de la información más reciente sobre el importe y destino de los gastos de la UE debe acudirse al presupuesto aprobado para el ejercicio corriente. Así, el gasto previsto en el presupuesto inicial para 2013 asciende a 132.837 millones de euros en créditos para pagos y equivale al 0,99% del PIB de la UE. El destino de este gasto puede verse en el gráfico 1, donde los créditos para pagos se agrupan conforme a las principales rúbricas establecidas en el marco financiero vigente hasta este año.

La rúbrica 1, Crecimiento sostenible , absorbe el 44,5% de los créditos. Está integrada por dos subrúbricas: a) «Competitividad para el crecimiento y el empleo», destinada a apoyar las actuaciones de los Estados miembros en los ámbitos de la investigación y desarrollo tecnológico, las redes transeuropeas, la educación y formación, la promoción de la competitividad y la innovación, y la política social; b) «Cohesión para el crecimiento y el empleo», destinada a financiar acciones en los ámbitos de la convergencia, la competitividad regional y la cooperación territorial. Entre los títulos presupuestarios que corresponden a esta rúbrica destacan: política regional (28,2% de los créditos totales del presupuesto), empleo y asuntos sociales (7,9%) e investigación (3,6%). La rúbrica 2, Conservación y gestión de los recursos naturales , es la destinataria del 43,3% de los créditos. Su objetivo es financiar la política agraria, así como garantizar la sostenibilidad de la actividad económica rural y pesquera, la conservación del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático. Dentro de ella se incluye el título presupuestario de Agricultura y desarrollo rural, que por sí sólo absorbe el 42,4% de los créditos totales del presupuesto, siendo sus destinos principales: ayudas directas (30,8% de los créditos totales) –la mayor parte de ellas disociadas (28,7%)–, desarrollo rural (9,4%) e intervenciones en los mercados agrícolas (2,1%). https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc419100…

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La rúbrica 3, Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia , recibe el 1,1% de los créditos. Su finalidad es financiar un conjunto heterogéneo de medidas relacionadas con la protección y los derechos de los ciudadanos y el fomento de la cultura y la diversidad europeas, entre ellas: política común en materia de asilo, inmigración y control de fronteras, lucha contra la delincuencia y el terrorismo, fomento de los derechos humanos, cooperación judicial en materia civil y penal, protección frente a catástrofes, cooperación en materia de salud pública, protección de los consumidores, intercambio y cooperación cultural, movilidad de jóvenes y acciones de comunicación. La rúbrica 4, La UE como actor mundial , recibe el 6,3% de los créditos. Su finalidad es financiar las acciones exteriores de la Unión, entre ellas: política exterior y de seguridad común, política comercial, política de asociación y vecindad, cooperación al desarrollo, ayuda humanitaria, ayuda preadhesión y reservas para ayuda de emergencia. La dotación de esta rúbrica presupuestaria no refleja la importancia real de la política europea de cooperación al desarrollo, ya que no incluye los gastos operativos de la cooperación con los países de África, Caribe y Pacífico (países ACP), que son financiados a través del FED al margen del presupuesto de la Unión. La rúbrica 5, Administración , absorbe el 6,3% de los créditos, cuyo destino es financiar los gastos de las instituciones de la UE, tales como salarios y jubilaciones del personal a su servicio, gastos de inversión y mantenimiento de edificios e infraestructuras, suministros y servicios diversos. Si en lugar de atender a los créditos para pagos se presta atención a los créditos para compromisos , cambian tanto el importe total como la estructura del gasto. Así, la cifra de gasto se incrementa hasta 150.908 millones de euros, equivalente al 1,13% del PIB de la Unión. Este mayor volumen del presupuesto expresado en CPC, frente al expresado en CPP, se debe particularmente a las rúbricas 1, 3 y 4, ya que los créditos de la rúbrica 5 y gran parte de la 2 no se presentan disociados entre pagos y compromisos. El marco financiero 2014-2020

Para conocer la evolución previsible del gasto de la UE en los próximos años, lo que equivale a conocer sus prioridades políticas en el ámbito financiero, debe acudirse a las cifras del marco financiero plurianual adoptado para el período 2014-2020. El inconveniente, en el momento de elaborar este capítulo, es que tal marco no ha sido todavía aprobado, debido a la falta de acuerdo entre Parlamento Europeo y Consejo. Por tanto, recurrimos al marco financiero que fue acordado en el Consejo Europeo de febrero de 2013 (véase cuadro 1), aunque es previsible que sufra variaciones hasta su adopción final. CUADRO 1.- Marco financiero plurianual 2014-2020 para UE28 (según acuerdo del Consejo Europeo de 7/8 de febrero de 2013) Créditos para compromisos

1. Crecimiento inteligente e integrador

2014

2020

Variación

Importe Importe Estructura Estructura Importe (% (mill. euros (mill. euros (%) (%) incremento) 2011) 2011) 60.283 44,9 69.004 49,2 14,5

1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo

15.605

11,6

21.079

15,0

35,1

1b. Cohesión económica, social y territorial

44.678

33,3

47.925

34,2

7,3

2. Crecimiento sostenible: recursos naturales

55.883

41,6

50.558

36,1

-9,5

de los cuales: gastos de mercado y pagos directos

41.585

31,0

37.605

26,8

-9,6

3. Seguridad y ciudadanía

2.053

1,5

2.469

1,8

20,3

4. Una Europa global

7.854

5,8

8.794

6,3

12,0

5. Administración

8.218

6,1

9.417

6,7

14,6

de los cuales: gasto administrativo de las instituciones

6.649

5,0

7.590

5,4

14,2

6. Compensaciones

27

0,0

0

0,0

-100,0

TOTAL CRÉDITOS PARA COMPROMISOS

134.318

100,0

140.242

100,0

4,4

como porcentaje de la RNB

1,03%

TOTAL CRÉDITOS PARA PAGOS

128.030

como porcentaje de la RNB

0,98%

0,98% 95,3

130.781 0,91%

-4,9 93,3

2,1 -7,1

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Límite máximo recursos propios como porcentaje RNB

1,23%

1,23%

0,0

Fuente: Elaboración propia con datos de las Conclusiones del Consejo Europeo (7 y 8 de febrero de 2013) sobre el punt Marco Financiero Plurianual (EUCO 37/13).

El límite de gasto expresado en euros constantes observa un ligero incremento entre 2014 y 2020: un 2,1% en CPP y un 4,4% en CPC. Sin embargo, esos incrementos son inferiores al crecimiento previsto de la renta europea para el mismo período, por lo que, de hecho, este marco financiero implica la reducción del peso del presupuesto en la economía europea. Así, el límite de gasto en CPP equivale al 0,98% de la RNB en 2014 y al 0,91% en 2020, lo que implica un 7,1% de reducción del peso inicial; y el límite en CPC pasa del 1,03% de la RNB, en el primer año, al 0,98% en el último, con una reducción del 4,5% del peso inicial. En la realidad, esta reducción puedes ser mayor o menor según si el crecimiento efectivo de la RNB europea es menor o mayor que el previsto hasta el final del período de programación. Estos datos indican que prosigue y se acentúa la política de rigor presupuestario aplicada en los dos anteriores marcos financieros, que establecían unos valores límite de gasto equivalentes al 1,13% de la RNB para 2000 y al 1,06% para 2007, en CPP, y al 1,16% y al 1,10%, respectivamente, en CPC. Lo que tiene aún mayor relevancia si se tiene presente que entre 2000 y 2007 se incorporaron a la UE doce nuevos Estados con rentas per cápita significativamente inferiores a la media de los quince miembros anteriores y con un mayor peso del sector agrario en su economía. Además, en el actual período de programación 2014-2020 se prevén cambios en la estructura del presupuesto, de los que destacan principalmente dos: la pérdida de peso de la rúbrica Crecimiento sostenible: recursos naturales (pierde 5,6 puntos porcentuales), sobre todo por la disminución de los gastos relacionados con el mercado y los pagos directos agrarios; y el incremento de la rúbrica de Crecimiento inteligente e integrador (gana 4,3 puntos porcentuales), sobre todo por el incremento del gasto en las políticas ligadas a la competitividad y el empleo. Todas las demás rúbricas tienen incrementos importantes en su importe, pero con un reducido impacto en la estructura del presupuesto. Si estas previsiones se comparan con las del anterior marco financiero 2007-2013, cuya estructuración por rúbricas es semejante a la del actual, al margen de cambios formales de denominación, se aprecia una notable continuidad en las prioridades presupuestarias. Así, se mantiene la voluntad de reducción del gasto agrario y, en contrapartida, se produce un impulso muy notable a las demás políticas internas y a las acciones exteriores. El único cambio apreciable radica en que la pérdida de peso de la política de cohesión en el anterior período de programación se transforma ahora en incremento. 4.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA: EL GASTO EJECUTADO La evolución, desde 1980, del gasto ejecutado (pagos efectuados) y del gasto previsto (créditos definitivos para pagos) se muestra en el gráfico 2 en porcentaje sobre el PIBpm de la UE. Los créditos definitivos para pagos son los créditos disponibles en cada ejercicio tras la modificación del presupuesto inicial por la aprobación de presupuestos rectificativos y suplementarios y tras contabilizar los créditos prorrogados del ejercicio precedente.

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Lo primero sobre lo que cabe llamar la atención es la falta de coincidencia entre el gasto previsto y el ejecutado y la variabilidad del grado de ejecución a lo largo de los años. Así, el grado de ejecución del gasto previsto en 2011 fue del 95,9%, en tanto que en 2001 sólo alcanzó el 82,3%, siendo la media del período 1980-2011 del 94%. También varía el grado de ejecución entre las distintas líneas de gasto: en 2011, la rúbrica con mayor grado de ejecución fue la de Conservación y gestión de los recursos naturales (97,4%) y las de menor, Administración (86%) y Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia (91%). Por tanto, a la hora de estudiar la evolución del gasto conviene tomar los datos de ejecución, puesto que la imagen ofrecida por el presupuesto –tanto el inicial como el final– no refleja correctamente la verdadera actividad financiera de la UE; aunque también debe tenerse presente que esa evolución se ve condicionada en el corto plazo por las incidencias del proceso de ejecución, que provocan alteraciones no deseadas por la autoridad presupuestaria en el volumen y la estructura del gasto. Los pagos efectuados en 2011 con cargo al presupuesto de la Unión fueron de 106.575,5 millones de euros, que representaban el 0,93% del PIB de la UE. El aumento de peso desde 1980 es de 0,37 puntos de PIB, lo que equivale a un incremento de cerca del 56%. Sin embargo, la parte más sustancial de ese incremento se produjo realmente a lo largo de los años ochenta y primeros noventa: en 1996 se alcanza el máximo peso con el 1,09% del PIB. Con posterioridad, ese peso cae hasta el 0,88% en 2001, se estanca en torno al 0,95% en los siguientes años de la década y no vuelve a alcanzar el 1% hasta 2009. El análisis de la evolución de la estructura del gasto por rúbricas se ve dificultada por el cambio en los criterios de clasificación de las políticas de la Unión introducido en el marco financiero plurianual 20062013. Por este motivo, presentamos por separado la evolución de 1980 a 2006 (véase cuadro 2 y gráfico 3) y la de 1987 a 2011 (véase cuadro 3). CUADRO 2.- Evolución de la estructura del gasto ejecutado entre 1980 y 2006 según períodos de programación (% sobre el total de pagos efectuados) 1980

Media 1980- Media 1988- Media 1993- Media 20001987 1992 1999 2006 65,4 58,6 51,4 48,2

2006

1. Política agrícola común

69,3

46,7

2. Acciones estructurales

15,3

17,2

23,8

31,5

30,9

30,4

3. Políticas internas

2,1

3,7

4,4

5,7

7,2

8,5

4. Acciones exteriores

3,1

3,5

3,1

5,0

4,9

4,9

5. Gastos administrativos

5,0

4,8

4,9

5,4

6,0

6,3

6. Reservas

0,0

0,0

0,0

0,3

0,2

0,1

7. Ayuda de preadhesión

0,0

0,0

0,0

0,0

2,3

2,1

8. Compensaciones

5,2

5,5

5,2

0,5

0,5

1,0

Total pagos (mill. euros corrientes)

16.290,4

25.494,8

47.620,9

72.777,5

92.938,7

106.575,5

% PIBpm

0,66

0,75

0,89

1,03

0,93

0,93

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal de Cuentas Europeo (pagos) y de Eurostat (PIBpm)

Los cambios más destacados en el período 1980-2006 son la pérdida de importancia relativa del gasto agrario (22,6 puntos porcentuales) y el incremento del peso de las acciones estructurales (15,1 puntos porcentuales), en particular las relacionadas con la cohesión (políticas regional y social). Además de la política agraria, sólo pierden peso las compensaciones (4,2 puntos), debido a la supresión de los reembolsos a los Estados miembros por los costes de recaudación de los recursos propios –que fueron sustituidos por la minoración de los ingresos en origen–. Todas las demás rúbricas de gasto ganan peso, sobre todo las políticas internas (investigación, energía y transporte, sociedad de la información, educación y cultura, sanidad y protección de los consumidores, medio ambiente, mercado interior,…) y la política exterior. La evolución seguida por las actuales rúbricas de gasto entre 2007 y 2011 (cuadro 3) no hace sino confirmar esa tendencia, con la llamativa salvedad de la política exterior. CUADRO 3.- Evolución de la estructura del gasto ejecutado entre 2007 y 2011 (% sobre el total de pagos efectuados)

1. Crecimiento sostenible

2007

2008

2009

2010

2011

38,4

39,1

37,8

39,9

42,3

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2. Conservación y gestión de los recursos naturales

48,0

47,0

47,2

46,3

44,3

3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia

0,9

1,1

1,7

1,1

1,4

4. La UE como socio global

6,4

6,3

6,7

6,1

5,5

5. Administración

6,0

6,3

6,4

6,5

6,5

6. Compensaciones

0,4

0,2

0,2

0,0

0,0

Total pagos (mill. Euros corrientes)

113.953,2

116.544,5

118.363,1

122.230,6

129.394,0

% PIBpm

0,92

0,93

1,01

1,00

1,02


Detrás de esta evolución del gasto y de las decisiones presupuestarias que la han propiciado, existe una amplia historia de conflictos entre las instituciones comunitarias y entre los Estados miembros por hacer prevalecer sus respectivos criterios e intereses. Conflicto originado por la existencia de unos recursos limitados con los que deben atenderse las múltiples y crecientes necesidades de gasto de la UE, con respecto a cuya priorización existen discrepancias, así como por la desigual distribución entre los distintos Estados miembros de las cargas y los beneficios del presupuesto.

5. LOS INGRESOS DEL PRESUP UEST O DE LA UNIÓN: EL SISTE MA DE FINANCIACIÓN 5.1. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS El presupuesto para 2013

Los ingresos previstos en el presupuesto inicial para 2013 ascienden a 132.837 millones de euros, que cubren exactamente los gastos previstos. Estos ingresos provienen de un variado conjunto de fuentes de muy distinta importancia, las más relevantes de las cuales se presentan agrupadas bajo la denominación de recursos propios (aportan el 98,8% del total). Todos ellos son ingresos no financieros, ya que, en aplicación del principio de equilibrio que rige el establecimiento del presupuesto de la UE, no cabe el recurso al endeudamiento para financiar los créditos incluidos en el mismo. En el gráfico 4 se especifica el peso de las distintas fuentes de recursos propios, así como de los restantes ingresos agrupados bajo la rúbrica de ingresos diversos. Se comprueba que los recursos basados en la Renta Nacional Bruta (recurso propio RNB) son la fuente principal de financiación, ya que aportan el 73,4% del total. En un segundo nivel de importancia se encuentran los derechos de aduana, con el 14%, y los recursos basados en el Impuesto sobre el Valor Añadido (recurso propio IVA), con el 11,3%. En el tercer nivel, se sitúan la cotización por el azúcar y los denominados ingresos diversos, con el 0,1% y el 1,2%, respectivamente, del total.


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La rúbrica de ingresos diversos comprende un variado conjunto de fuentes: impuestos y contribuciones aplicados a los sueldos del personal al servicio de la UE; ingresos originados en el funcionamiento administrativo de las instituciones (en especial intereses bancarios); ingresos procedentes de acuerdos de cooperación con terceros países, principalmente los que forman parte del Espacio Económico Europeo, para la ejecución de determinados programas; reembolsos de gastos realizados por cuenta de otra institución; ingresos por servicios prestados por organismos de la UE, como el Centro Común de Investigación; intereses de los préstamos concedidos por la Comisión; intereses de demora y multas; y otros ingresos diversos. Desde el punto de vista económico la mayor parte de los ingresos registrados en esta rúbrica tienen la naturaleza de ingreso propio, ya que la Unión dispone de competencias para decidir sobre su importe y su destino, en tanto que los ingresos transferidos tienen muy escasa importancia. Además, existe otra fuente de ingresos que no tiene dotación en el presupuesto inicial pero que posteriormente, a lo largo del proceso ejecución, adquiere una importancia nada despreciable. Son los excedentes disponibles del ejercicio anterior, que se generan cuando el volumen de gasto ejecutado fue inferior al previsto. Estos excedentes se incorporan, mediante un presupuesto rectificativo y suplementario, al presupuesto final. En el presupuesto final del ejercicio 2012 se registraron unos ingresos por este concepto de 1.994,3 millones de euros, equivalentes al 1,5% del total de ingresos previstos. El vigente sistema de recursos propios

Los recursos propios se definen oficialmente como ingresos de naturaleza fiscal asignados a la UE de forma definitiva para que financie su presupuesto y que le corresponden por derecho propio, sin necesidad de decisión posterior por parte de las autoridades nacionales. De esta forma la Unión adquiere uno de sus rasgos característicos: la disposición de medios de financiación propios e independientes de los Estados miembros, lo que teóricamente le dota de autonomía financiera respecto de éstos. Su importe anual está limitado por el marco financiero plurianual 2007-2013 a un máximo del 1,24% de la RNB del conjunto de los Estados miembros. El actual sistema distingue tres categorías de recursos propios: los llamados recursos propios tradicionales (derechos de aduana y cotización por el azúcar), el recurso propio IVA y el recurso propio RNB. Todos ellos son recaudados por los Estados miembros de acuerdo con su propia normativa nacional, adaptada en su caso a las exigencias de la UE, con la obligación de ponerlos a disposición de la Comisión. Los recursos propios tradicionales son recursos propios por naturaleza, ya que proceden directamente de la existencia de un espacio aduanero unificado y del funcionamiento de la organización común de mercado https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 12/22

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en el sector del azúcar, por lo que no es posible su atribución nacional. Por tanto, su evolución se ve afectada significativamente por el desarrollo de las políticas comercial y agrícola comunes, lo que los hace poco aptos como base de la financiación del presupuesto. Los Estados miembros retienen, en concepto de gastos de recaudación, el 25 por 100 de los importes efectiv amente recaudados por estos recursos. Los ingresos por derechos de aduana se derivan de la aplicación del arancel aduanero común al valor en aduana de los productos (incluidos los agrarios) importados de terceros países y de otras exacciones que la UE puede aplicar a los intercambios con terceros (como los derechos antidumping y los derechos antisubvención). Se trata de ingresos altamente rígidos, concebidos con el fin de proteger el mercado común de la competencia de terceros países y cuyo comportamiento está condicionado por la evolución de las políticas comerciales autónoma y convencional de la UE, particularmente por los compromisos alcanzados en las rondas negociadoras de la Organización Mundial de Comercio y las preferencias comerciales otorgadas para atender a los fines de la política de cooperación al desarrollo; también, por la progresiva ampliación del número de Estados miembros y por la evolución de la competitividad de la economía europea. La cotización por el azúcar grava la producción de este producto y están obligadas a pagarla las empresas comunitarias del sector. Se estableció con el doble objetivo de reducir los excedentes y cubrir los gastos de regulación y sostenimiento de este mercado. Su evolución depende directamente de la evolución de este sector productivo. El recurso propio IVA procede de la aplicación de un tipo uniforme a la base armonizada (determinada con arreglo a normas comunes) y nivelada (limitada hasta un máximo del 50% de la RNB) del IVA de cada Estado miembro. El tipo uniforme es actualmente del 0,30%, aunque el tipo medio efectivo es considerablemente inferior (0,25% en 2013) como consecuencia de los menores tipos aplicados a Austria (0,225%), Alemania (0,15%), Países Bajos y Suecia (0,10%) con la finalidad de minorar su contribución neta al presupuesto en el período 2007-2013. La crítica más habitual a este recurso es su efecto regresivo sobre la distribución de la carga del presupuesto, ya que, al gravar el consumo y las importaciones, la contribución de los Estados menos prósperos y con menor capacidad inversora y exportadora tiende a ser relativamente mayor en términos de su renta nacional. Es precisamente esta crítica la que ha llevado al establecimiento de límites a la base (nivelación) y a la reducción progresiva del tipo uniforme. Sin embargo, estas medidas han tenido como consecuencia indeseable el que se ha debilitado su carácter de recurso propio, ya que la cuantía de los pagos a efectuar por cada Estado queda desvinculada de la recaudación real. El recurso propio RNB proviene de la aplicación de un tipo uniforme (fijado anualmente durante el procedimiento presupuestario) a una base integrada por la suma de la RNB a precios de mercado de los Estados miembros, establecida con arreglo a normas comunes. La cuantía de ese tipo (0,7288463% en 2013) se determina de modo que quede garantizado el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos: cubre la diferencia entre los créditos previstos para pagos del ejercicio y los ingresos previstos por las demás fuentes de financiación (resto de recursos propios e ingresos diversos). Se trata, por tanto, de un recurso variable y complementario que dota de estabilidad al presupuesto y garantiza su crecimiento dentro de los márgenes deseados por la autoridad presupuestaria. Resulta más equitativo que el recurso propio IVA, ya que adecua la contribución de cada Estado a su renta, aunque tiene el inconveniente de que no atiende al distinto nivel de renta per cápita de los Estados. Además, presenta importantes problemas relacionados con la comparabilidad y la fiabilidad de las estadísticas de RNB de los Estados miembros, a la vez que su carácter de recurso propio es igualmente débil. Países Bajos y Suecia, con la finalidad de minorar su contribución neta al presupuesto en el período 20072013, se benefician de una reducción bruta de sus contribuciones anuales por el recurso RNB de 605 y 150 millones de euros de 2004, respectivamente, que deben ser sufragados por el conjunto de los Estados miembros en proporción a su RNB. Por tanto, en la práctica, el tipo que soportan estos dos Estados es menor que el fijado como uniforme, mientras que el de los demás es mayor. Al margen de esto, el tipo efectivo suele ser inferior al previsto, debido a la incorporación de ingresos a lo largo del ejercicio por los excedentes disponibles de otros ejercicios y a que los recursos necesarios para cubrir los créditos incluidos en el presupuesto en concepto de reservas sólo se solicitan a los Estados miembros en el caso de que efectivamente deban utilizarse. El Reino Unido disfruta, desde 1984, de un trato especial mediante un sistema que permite reducir sus pagos en el equivalente a casi los dos tercios de la contribución neta que resultaría de la aplicación del sistema de recursos propios. En 2013, el importe de esta corrección del desequilibrio presupuestario con el Reino Unido –como tradicionalmente ha sido denominada esta reducción ad hoc – es de 4.072 millones de euros. Tal corrección deben financiarla los demás Estados miembros en función de su participación https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 13/22

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relativa en la RNB, una vez excluido el propio Reino Unido. No obstante, Alemania, Austria, Países Bajos y Suecia, como en el caso del recurso IVA, reciben un trato especial: sólo pagan el equivalente a una cuarta parte de lo que les correspondería según su RNB, debiendo asumir las otras tres cuartas partes los restantes Estados miembros. Las perspectivas hasta 2020

El sistema de financiación que acaba de describirse cumple bien su función de garantizar la suficiencia financiera de la UE con unos gastos de gestión bajos. Sin embargo, no tiene las características deseables desde la perspectiva de los principios de autonomía financiera (independencia de los Estados miembros), responsabilidad fiscal (visibilidad de la carga para los ciudadanos), equidad y sencillez. Los motivos son, en primer lugar, la excesiva dependencia de las contribuciones nacionales, ya que desde el punto de vista económico los recursos propios IVA y RNB no son sino ingresos transferidos por los Estados miembros; en segundo lugar, la falta de generalidad de los mecanismos de corrección de los desequilibrios presupuestarios negativos considerados excesivos y, por último, la falta de una adecuada correspondencia entre los recursos per cápita aportados y la renta per cápita de los distintos Estados miembros. La insatisfacción con el sistema de recursos propios hace que su reforma sea uno de los temas habituales de discusión en los procesos previos a la adopción de los últimos marcos financieros plurianuales. En la etapa previa a la adopción del marco financiero 2007-2013, la Comisión propuso reemplazar el actual recurso IVA y parte del recurso RNB por un nuevo recurso propio de naturaleza fiscal, pagado directamente por los ciudadanos o los agentes económicos de la UE. Este nuevo recurso debería financiar hasta la mitad del presupuesto, manteniéndose tanto los recursos propios tradicionales como el recurso RNB, éste último como cierre del sistema que garantiza el equilibrio presupuestario. Tres eran las opciones manejadas: un impuesto sobre sociedades; un recurso IVA de naturaleza fiscal (introduciendo un tipo UE que se aplicaría junto con el nacional sobre la misma base imponible); y un impuesto sobre el consumo de productos energéticos. No obstante, dado el conflicto de intereses existente entre los distintos Estados miembros y las dificultades técnicas de la aplicación de las opciones propuestas, la decisión sobre la reforma se pospuso para el siguiente período de programación. En cuanto a la corrección de los desequilibrios presupuestarios negativos considerados excesivos, la Comisión propuso su generalización, de modo que se garantizase la igualdad de trato de todos los Estados miembros y la sencillez del sistema. El mecanismo propuesto establecía el reembolso de la parte de la contribución neta de cada Estado miembro que rebasase un determinado porcentaje de su RNB (se proponía un umbral del 0,35%), que sería financiado por todos los Estados miembros en proporción a su respectiva RNB. Como ha podido comprobarse, este mecanismo generalizado tampoco fue adoptado y la decisión al respecto también se pospuso. Alcanzada ya la etapa final del proceso de discusión previo a la adopción del marco financiero 2014-2020, el Consejo Europeo, en su reunión de febrero de 2013, acordó lo siguiente: fijar el límite anual de recursos propios en el 1,23% de la RNB del conjunto de los Estados miembros; reducir del 25% al 20% la retención por parte de los Estados miembros en concepto de costes de recaudación de los recursos propios tradicionales; instar al Consejo a que siga trabajando sobre la propuesta de la Comisión de un nuevo recurso propio basado en el IVA para dotarlo de mayor sencillez y transparencia, para reforzar su vínculo con la recaudación real y para garantizar la igualdad de trato de todos los contribuyentes; invitar a los Estados miembros participantes en el acuerdo de cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre transacciones financieras a que estudien si dicho impuesto podría utilizarse como base para crear un nuevo recurso propio de la UE; mantener inalterados los mecanismos de corrección aplicables al Reino Unido; mantener el tipo uniforme del recurso propio IVA en el 0,30%, con la excepción de Alemania, Países Bajos y Suecia, cuyo tipo se fija en el 0,15% (Austria se excluye de este mecanismo de corrección); mantener la existencia de reducciones en la contribución por el recurso propio RNB para algunos Estados miembros: Países Bajos (690 millones de euros), Suecia (185 millones), Dinamarca (130 millones) y Austria (30 millones en 2014, 20 millones en 2015 y 10 millones en 2016). Aunque aún está pendiente el acuerdo entre el Consejo y el Parlamento, esta toma de posición del Consejo Europeo indica que probablemente el sistema de financiación de la UE en 2020 sea muy similar al vigente en 2013 y, por tanto, también los problemas que le aquejan. 5.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Los ingresos efectivos

Como en el caso de los gastos, para estudiar la evolución de los ingresos conviene tomar de referencia https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 14/22

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los datos de la ejecución presupuestaria (ingresos efectivos), ya que suelen presentar diferencias relevantes con las previsiones del presupuesto inicial. Esto es así, en primer lugar, porque la recaudación de los recursos propios está influida por el comportamiento de diversas variables económicas que no son previsibles con exactitud en el momento de elaboración del presupuesto; en segundo lugar, porque los ingresos por el recurso propio RNB siempre se ajustan a lo largo del ejercicio en contrapartida a las modificaciones introducidas para incorporar los excedentes del ejercicio anterior y para adaptarse a los cambios en las previsiones de ingreso de otros recursos o en el importe de los créditos para pagos. Los ingresos efectivos totales del presupuesto en 2011 fueron de 130.000 millones de euros, el equivalente al 0,93% del PIB de la UE. De éstos, 118.164 millones (el 90,8%) provenían de los recursos propios y el resto, de otros ingresos, principalmente excedentes del ejercicio anterior y contribuciones y restituciones en el marco de acuerdos y programas europeos. La evolución de los ingresos efectivos a lo largo del tiempo presenta un perfil semejante al del gasto ejecutado (visto en el gráfico 2), aunque no idéntico como consecuencia de la variabilidad en el grado de ejecución del gasto. El peso económico de los ingresos efectivos totales es siempre mayor que el del gasto ejecutado, como no puede ser de otro modo en un presupuesto donde no tiene cabida el déficit. En cambio, el peso de los ingresos efectivos por recursos propios es habitualmente inferior, como consecuencia de la existencia de otros ingresos. El peso de los ingresos efectivos por recursos propios alcanza su máximo en 1988, con el 1,06% del PIB; desde entonces, el mínimo se alcanzó en 2002 (0,83%) y se ha mantenido en el entorno del 0,90%. La estructura de los ingresos efectivos por recursos propios sufre cambios drásticos entre 1980 y 2011 (véase cuadro 4 y gráfico 5). Los más destacados son el incremento del peso del recurso propio RNB, inexistente al inicio del período y que ahora representa el 73,9% del total, y, en contrapartida, la pérdida de peso de los recursos propios tradicionales (reducción de 37,1 puntos porcentuales) y del recurso propio IVA (reducción de 36,8 puntos porcentuales). CUADRO 4.- Evolución de la estructura de los ingresos efectivos por recursos propios entre 1980 y 2011 según períodos de programación (% sobre el total) 1980

Media Media Media Media Media 1980-1987 1988-1992 1993-1999 2000-2006 2007-2011 31,3 22,5 16,4 12,7 13,6

2011

1. Derechos de aduana

38,3

14,1

2. Derechos agrarios

10,0

6,0

2,6

1,2

1,2

0,5

0,0

3. Cotizaciones por el azúcar

3,0

3,7

2,3

1,5

0,7

0,2

0,1

Total recursos propios tradicionales

51,3

40,9

27,4

19,1

14,6

14,3

14,2

4. Recursos propios IVA

48,7

59,1

62,4

48,4

25,8

14,0

11,9

5. Recursos propios PNB/RNB

0,0

0,0

10,2

32,5

59,7

71,8

73,9

Total recursos propios (mill. euros corrientes)

15.427,6

24.651,3

47.144,8

72.471,9

89.727,9

% PIBpm

0,62

0,73

0,89

1,02

0,90

113.419,3 118.114,0 0,92

0,93



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Tales cambios están influidos, en el corto plazo, por las incidencias de la ejecución del presupuesto, en tanto que en el largo plazo son consecuencia de las decisiones tomadas por la UE sobre su sistema de financiación, junto a la evolución de las políticas c omunes y el contexto económico. El sistema de financiac ión

Las decisiones sobre la reforma del sistema de financiación de la UE han estado condicionadas principalmente por la necesidad de hacer frente a los problemas –que se dieron sobre todo en los años ochenta– de insuficiencia de los recursos propios para atender las necesidades de gasto, así como por la voluntad posterior de reducir el efecto regresivo del recurso IVA sobre la distribución de la carga del presupuesto. Los hitos más destacados de ese proceso de reforma son los que se exponen a continuación. Hasta 1970, en que se establece el sistema de recursos propios, el presupuesto de la UE se financiaba mediante un sistema de contribuciones financieras estatales. Sin embargo, la implantación plena del sistema de recursos propios no se produjo hasta 1979. En ese intervalo de tiempo, el equilibrio financiero del presupuesto se consiguió mediante contribuciones estatales transitorias. En concreto, los derechos agrarios (ahora integrados en los derechos de aduana) se percibieron íntegramente por la UE desde 1971, al igual que las cotizaciones por el azúcar. Los derechos de aduana pasaron progresivamente a ser percibidos por la UE entre 1971 y 1975. Por último, el recurso IVA se establece en 1979 (previamente hubo que proceder a la introducción del IVA en todos los Estados miembros y a armonizar su base) como recurso complementario, por lo que el tipo a aplicar se determinaba durante el procedimiento presupuestario al objeto de equilibrar los ingresos y gastos del presupuesto, con el límite máximo del 1% (con posterioridad, en 1984, se amplió ese límite máximo hasta el 1,4%). En 1988 se crea el recurso RNB como recurso complementario, dejando de desempeñar esta función el recurso IVA. A diferencia de lo que sucedía con el recurso IVA, no se establece un límite máximo al tipo de este nuevo recurso, ya que las perspectivas financieras –que se adoptan por primera vez para ese mismo año– establecían un límite máximo para la globalidad de los recursos propios en porcentaje del RNB. En 2007 se introduce una bonificación de cuantía fija a la contribución de los Países Bajos y Suecia por este recurso, al objeto de reducir sus contribuciones netas al presupuesto. Al mismo tiempo que se crea el recurso RNB, el tipo uniforme del recurso IVA queda fijado en el 1,4% y su base se limita al 55% de la RNB de cada Estado miembro. Entre 1995 y 1999 se reducen de forma escalonada el tipo uniforme hasta el 1% y la base se limita al 50% de la RNB. En 2002 se reduce de nuevo el tipo uniforme al 0,75%, en 2004, al 0,50%, y en 2007, al 0,30%. Desde 2007, ese tipo no se aplica a todos los Estados miembros, ya que, para reducir sus contribuciones netas al presupuesto, se asignan tipos más bajos a Austria (0,225%), Alemania (0,15%), Países Bajos y Suecia (0,10%). Además, en 1988 también se establece que los Estados retengan, en concepto de costes de recaudación, el 10% de lo que recauden por los recursos propios tradicionales. Hasta entonces, tales costes habían sido compensados mediante un reembolso, es decir, por la vía del gasto. Tal retención se incrementa, en 2001, hasta al 25%. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 16/22

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En cuanto a la corrección del desequilibrio presupuestario con el Reino Unido, es consecuencia de la solución dada al desequilibrio que se evidenció ya al año siguiente de la adhesión de este país a la Comunidad Europea, que fue calificado de «situación inaceptable». Tras dos intentos fallidos de solución en 1975 y 1979, fue en 1985 cuando se estableció un mecanismo de compensación semejante al actualmente vigente, que permitía reducir la contribución neta del Reino Unido al presupuesto en casi dos tercios. La financiación de esta compensación se realizó desde ese momento inicial por todos los demás Estados miembros en función de su participación relativa en la base IVA, excepto Alemania que sólo pagaba dos tercios de su participación. En 1988 se sustituye la participación relativa en la base IVA por la participación en la RNB como criterio de reparto de esta carga entre los Estados miembros. A partir de 2000 los beneficios de que disfrutaba Alemania en el reparto de dicha carga se extienden a Austria, Países Bajos y Suecia. Detrás de estas reformas del sistema de financiación, al igual que detrás de la evolución de las políticas de gasto, existe una historia de conflictos entre las instituciones de la Unión y, sobre todo, entre los Estados miembros por hacer prevalecer sus respectivos criterios e intereses. Siendo una cuestión clave la distribución entre los distintos Estados de las cargas y los beneficios del presupuesto.

6. LAS BALANZAS PRE SUPUES T ARIAS DE LA UE CON LOS EST ADOS MIEMBROS El análisis de la distribución entre los Estados miembros de los ingresos y los gastos operativos del presupuesto de la UE permite conocer la posición que cada Estado ocupa como contribuyente o como beneficiario neto del mismo. Obviamente, la situación de desequilibrio entre lo aportado y lo recibido es la norma, lo que no implica que tal desequilibrio sea asumido con normalidad. Así, en los debates sobre la reforma del sistema de financiación, previos a la adopción del marco financiero 2007-2013, ocupó un lugar protagonista el principio de equidad interestatal (no confundir con la equidad interpersonal), por encima de otros como los de autonomía financiera, responsabilidad, simplicidad y eficiencia. Con el resultado –ya expuesto– de la creación de nuevos mecanismos de reducción de la contribución por los recursos IVA y RNB de los Estados miembros que soportaban un mayor desequilibrio presupuestario y el mantenimiento de la corrección a favor del Reino Unido. En respuesta a esta preocupación por los efectos redistributivos del presupuesto de la UE, la Comisión asumió la tarea de estimación y publicación de los saldos de las balanzas presupuestarias operativas de la UE con sus Estados miembros, con la intención de que en el futuro pudiesen servir de base para la aplicación de un mecanismo de corrección generalizada de los desequilibrios presupuestarios excesivos. Las cifras de la Comisión, que inicia su serie con los datos de 1997, se obtienen con arreglo a unos criterios metodológicos cuyos rasgos principales conviene conocer para no malinterpretar los resultados. Metodología de cálculo de los saldos

Por el lado del gasto se toman en consideración únicamente los denominados gastos operativos asignados a los Estados miembros. Así, de los gastos totales, se excluyen: gastos administrativos (de la Comisión y del resto de instituciones de la UE), acciones exteriores, ayudas preadhesión, reservas, gastos que son percibidos por países no miembros y otros gastos difíciles de asignar a Estados miembros individuales. En 2011 el montante de los gastos operativos asignados fue de 109.934,2 millones de euros, el 85% de los pagos totales efectuados en el ejercicio. La atribución de los gastos a los distintos Estados se hace atendiendo al lugar de residencia del perceptor de los pagos, con arreglo a c riterios estrictamente contables. No obstante, dada la naturaleza de los gastos asignados, hay una gran coincidencia entre el Estado de residencia del perceptor de los pagos y el Estado de residencia de sus beneficiarios últimos. Por el lado del ingreso sólo se computan las contribuciones nacionales de los Estados miembros por los recursos propios IVA y RNB, tras la compensación del desequilibrio presupuestario con el Reino Unido. El resto de ingresos del presupuesto de la UE –recursos propios tradicionales y otros ingresos– se excluyen de los cálculos, ya que son considerados como puramente comunes –producto de políticas comunes– y porque el país en el que se recaudan no tiene por qué coincidir con el país en el que se soporta su carga. En 2011 el montante de las citadas contribuciones nacionales fue de 103.217 millones de euros, el 79,4% de los ingresos totales del ejercicio y 87,4% de los ingresos por recursos propios. A los efectos de obtener el saldo de la balanza presupuestaria operativa de cada Estado miembro, se calculan primero las contribuciones nacionales ajustadas , obtenidas mediante el producto de la participación de cada Estado en el total de contribuciones nacionales por el total de gastos operativos asignados. De este modo, se consigue que el importe total de las contribuciones sea igual que el importe https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 17/22

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total de los gastos, de modo que la suma de todos los saldos sea cero. A continuación se sustituyen las contribuciones nacionales efectivas por las calculadas. Hecho esto, el saldo de la balanza de cada Estado se obtiene directamente por diferencia entre el gasto operativo que se le ha asignado y su contribución nacional ajustada. Los saldos de las balanzas presupuestarias entre 1997 y 2011

En el cuadro 5 se exponen los valores medios anuales para cuatro períodos comprendidos entre 1997 y 2011, tomando como criterio de delimitación cuál es el marco financiero vigente y el número de Estados miembros que integraban la UE. Si se atiende a los saldos en millones de euros, puede apreciarse qué Estados son los principales contribuyentes netos al presupuesto de la UE y cuáles los principales beneficiarios netos. Aunque para obtener una percepción más precisa de este particular, se ha calculado la participación de cada Estado en el total de los saldos negativos –si su saldo es negativo– o positivos – si su saldo es positivo–. Si se atiende a los saldos en porcentaje de la RNB, puede conocerse su relevancia económica para cada Estado miembro. CUADRO 5.- Saldos de las balanzas presupuestarias operativas de la UE con los Estados miembros Participación en la suma de los Millones de euros (media período) saldos negativos o positivos (media período)

Bélgica

20002003

20042006

-387,4

-591,5

-618,2 -1.217,7 -2,4

-4,6

-2,2

-0,17 -0,22 -0,20 -0,35

-0,18

-3,6

-3,3

2,4

2,4

1,89

1,89

1,5

5,3

5,3

0,29 1,03

1,03

-1,8

-2,7

-3,2

0,05 -0,05 -0,16 -0,30

-0,35

-9.093,8 -6.940,8 -6.511,6 -8.151,0 -55,6 -43,0 -34,7 -30,7

24,9

-0,47 -0,33 -0,29 -0,32

0,15

1,50 2,90

2,90

650,0

República Checa Alemania

Diferencia Diferenc 1997- 2000- 2004- 2007- entre 1997- 2000- 2004- 2007- entre 1999 2003 2006 2011 período 1999 2003 2006 2011 períod 1º y 4º 1º y 4º

19971999

Bulgaria

Dinamarca

20072011

Porcentaje de la RNB (media

79,6

-93,2

Estonia

278,7

1.414,3

-331,9

-713,8

158,6

0,5

-0,5

409,9

1,5

1,5

Irlanda

2.387,9 1.512,7 1.270,2

14,6

9,3

6,7

1,8

-12,8

3,47 1,48 0,94 0,33

-3,14

Grecia

4.299,0 3.904,6 4.388,5 4.611,6 26,1

24,2

23,4

17,8

-8,3

3,79 2,85 2,45 2,11

-1,68

España

6.742,8 7.622,3 6.109,6 2.948,5 41,0

46,7

32,2

11,0

-30,0

1,25 1,09 0,70 0,29

-0,97

Francia

-772,4 -1.728,6 -2.984,0 -4.930,7 -4,7 -10,5 -15,9 -18,3

-13,6

-0,06 -0,11 -0,17 -0,25

-0,19

-852,5 -1.141,7 -2.293,9 -4.328,1 -5,1

-6,8 -12,1 -16,1

-11,0

-0,08 -0,09 -0,16 -0,28

-0,20

Italia

473,7

0,8

Chipre

85,4

-6,7

0,5

0,0

0,0

0,65 -0,02

-0,02

Letonia

238,7

560,6

1,3

2,1

2,1

1,83 2,80

2,80

Lituania

477,0

1.171,1

2,6

4,4

4,4

2,32 4,13

4,13

-70,2

-75,8

-0,4

-0,3

0,1

-0,44 -0,37 -0,30 -0,26

0,17

Hungría

632,8

2.520,7

3,5

9,1

9,1

0,77 2,72

2,72

Malta

78,6

37,3

0,4

0,1

0,1

1,71 0,67

0,67

-1.506,1 -1.979,3 -2.420,2 -1.894,4 -9,2 -12,2 -13,0 -7,1

2,0

-0,41 -0,31 -0,46 -0,32

0,09

Luxemburgo

Países Bajos Austria

-72,9

-688,9

-75,0

-380,4

Polonia Portugal

-315,1

-560,8

-0,4

-4,2

-0,5

-2,4

2.096,1 7.063,6 2.860,1 2.515,3 2.597,8 2.585,3 17,4

Rumanía

15,4

-1,7

-2,1

2,2

-0,37 -0,16 -0,13 -0,20

0,17

11,3

25,7

25,7

0,90 2,13

2,13

13,8

9,8

-7,6

2,73 1,95 1,80 1,57

-1,16

5,0

5,0

1,04

1,04

1.313,8

Eslovenia

118,0

271,7

0,6

0,9

0,9

0,43 0,78

0,78

Eslovaquia

254,4

879,1

1,4

3,2

3,2

0,66 1,40

1,40

-132,0

-397,3

Finlandia

-91,5

22,8

Suecia

-935,0

-934,4

-0,6

0,2

-0,7

-1,5

-0,9

-0,08 0,02 -0,08 -0,22

-0,14

-928,0 -1.016,1 -5,7

-5,8

-4,9

-3,7

2,0

-0,42 -0,36 -0,32 -0,28

0,14


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Reino Unido -1.968,9 -1.712,9 -2.179,2 -3.618,9 -11,8 -10,6 -11,5 -12,9 Total UE

0,0

0,0

0,0

0,0

100,0 100,0 100,0 100,0

-1,1

-0,15 -0,11 -0,12 -0,20

-0,05

0,0

0,00 0,00 0,00 0,00

0,00

Antes de la ampliación de 2004, en que la UE pasó de 14 a 25 miembros, sólo había cuatro Estados que fuesen beneficiarios netos todos los años: España, Grecia, Portugal e Irlanda. Estados que, por su menor nivel de renta per cápita, se beneficiaban especialmente de la política de cohesión. España era, con diferencia, el principal beneficiario neto y, además, de forma sostenida en el tiempo. Tras la primera ampliación, el número de beneficiarios netos se eleva a catorce, los cuatro anteriores más todos los nuevos miembros; y tras la segunda ampliación, en 2007, a dieciséis. La consecuencia es que, entre 1997-1999 y 2007-2011, la participación de los cuatro beneficiarios tradicionales en la suma de los saldos positivos se ha reducido en 58,8 puntos (la de España en 30,7), que son los que han ganado los nuevos beneficiarios. En cuanto a los Estados contribuyentes netos, son los mismos antes y después de las ampliaciones, aunque la cuantía de sus saldos ha variado considerablemente y se ha producido una redistribución de las cargas. Alemania es en todo momento el principal contribuyente neto, pero la evolución de su contribución es decreciente: entre la primera y la última etapa analizadas ha reducido en 24,9 puntos su participación en la suma de los saldos negativos. Ello en un contexto en el que el montante total de los recursos redistribuidos se ha incrementado muy sustancialmente (un 64%). Consecuentemente, la contrapartida ha sido un incremento muy importante de la contribución neta de Francia e Italia, además de Dinamarca, Bélgica, Reino Unido y Finlandia. Los principales contribuyentes netos tras la última ampliación son, por orden de importancia, Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y Países Bajos. La relevancia económica de los saldos presupuestarios es muy diferente en los Estados beneficiarios netos y en los contribuyentes netos, como es lógico cuando tales saldos se ponen en relación con la renta de cada país. Así, en el período 1997-1999, en que Alemania aportaba el 55,6% de la contribución neta total al presupuesto de la UE, soportaba una carga equivalente al 0,47% de su renta; en tanto que Grecia, con el 26,1% del beneficio neto total, recibía el equivalente al 3,79% de su renta, y actualmente, Lituania, con el 4,4% del beneficio neto total, rec ibe el equivalente al 4,13% de su renta. En el tiempo transcurrido entre la primera y cuarta etapas, los cuatro Estados tradicionalmente beneficiarios netos han visto reducir sustancialmente la relevancia económica de sus saldos: Irlanda, en un 91%; España, un 77%; Grecia, un 44%; y Portugal, un 43%. De tal modo que los primeros lugares en el ranking de saldos positivos expresados en porcentaje de la RNB son ahora ocupados por Lituania, Estonia, Letonia, Hungría y Polonia. En ese mismo intervalo de tiempo, también ha habido cambios en la relevancia económica de la carga para los Estados contribuyentes. Así, ha disminuido la relevancia de la carga para Austria (en un 45%), Luxemburgo (40%), Suecia (33%), Alemania (32%) y Países Bajos (21%), en tanto que Dinamarca ha pasado de ser beneficiaria a ser contribuyente, y ha aumentado la relevancia de la carga para Francia (en un 320%), Italia (263%), Bélgica (104%) y Reino Unido (36%). Tras estos cambios, los Estados que soportan una mayor carga en el último período son Bélgica, Países Bajos y Alemania, seguidos a corta distancia por Suecia, Italia y Francia. En cualquier caso, la existencia de estos saldos no debe ocultar que los flujos presupuestarios no captan todos los beneficios y costes que a un Estado le reporta el ser miembro de la UE (entre otros, los derivados de la existencia de un mercado y una moneda únicos de dimensión europea) ni que los gastos del presupuesto de la UE benefician no sólo a los Estados que los perciben directamente sino también, en parte, a los demás, como consecuencia de los desbordamientos interestatales de demanda y de beneficios que pueden producirse. Además, conviene alertar sobre el peligro de extraer implicaciones directas a partir de los saldos para la implantación de mecanismos de corrección de los desequilibrios presupuestarios –como de hecho se hace–, ya que este modo de proceder implica acentuar la inequidad del sistema de financiación.

7. REC APITULACIÓN En el presente capítulo hemos analizado la hacienda pública de la UE y en particular su presupuesto. Se ha comprobado que la UE, como nivel de gobierno superior en el ámbito europeo, se va aproximando en algunos aspectos a lo que la teoría del federalismo fiscal recomienda en relación con la distribución de competencias entre niveles de gobierno. Destacan sus actuales intervenciones en ciertos aspectos de las funciones de asignación (sobre todo la regulación del mercado europeo) y estabilización (políticas monetaria y de tipo de cambio). Mientras que en otros aspectos es muy poco lo que se ha avanzado, como sucede en la provisión de bienes públicos de ámbito europeo, las políticas de redistribución de la https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 19/22

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renta y la política fiscal. Centrándonos en el presupuesto anual, hemos visto que su tamaño relativo es pequeño, ya que apenas alcanza el 1% del PIB de la UE. Al analizar el desarrollo del ciclo presupuestario, se han destacado las particulares implicaciones del reparto del poder presupuestario entre el Parlamento Europeo y el Consejo. Para afrontar los conflictos surgidos entre las instituciones en torno a la elaboración y aprobación del presupuesto, se recurrió con éxito a los acuerdos interinstitucionales sobre disciplina y mejora del procedimiento presupuestario. El principal instrumento de disciplina lo constituye el marco financiero plurianual, en el que para cada año se fijan los importes máximos de créditos para compromisos en cada una de las grandes categorías de gasto. La estructura del gasto del presupuesto permite caracterizar a éste como un presupuesto fundamentalmente operativo, reflejo del ejercicio por la UE de las funciones que le han sido transferidas por los Estados miembros y cuya manifestación principal son las políticas agrícola y de cohesión económica y social. Por otra parte, se ha comprobado que la financiación del presupuesto se basa en un particular sistema de recursos propios, sobre todo en el recurso RNB, además de en los derechos de aduana y el recurso IVA. Al analizar la evolución de la actividad presupuestaria hemos señalado los importantes cambios operados en la estructura de gastos e ingresos desde los años ochenta, así como los cambios en el sistema de financiación. Por el lado del gasto, destacan la pérdida de peso de la política agrícola y, en contrapartida, la ganancia de peso de las acciones estructurales, las otras políticas internas y las acciones exteriores. En la vertiente del ingreso, sobresale la pérdida de peso de los recursos propios tradicionales y del recurso IVA, frente al recurso RNB –que aporta actualmente cerca del 74% del total de los recursos propios–. Además, hemos resaltado la importancia de los desequilibrios en las relaciones presupuestarias de la UE con los Estados miembros, siendo Alemania el principal contribuyente neto –aunque en franco retroceso– y los países de la cohesión los únicos beneficiarios netos hasta la ampliación a veinticinco y veintisiete, momento a partir del cual se les suman todos los nuevos Estados miembros. Hemos visto, también, que previsiblemente el marco financiero 2014-2020 se caracterizará por el mantenimiento de la política de rigor presupuestario, con la fijación de límites de gasto que implican la pérdida de peso del presupuesto en la RNB, y por la introducción de cambios en la estructura del gasto. Así, prosigue la pérdida de peso del gasto agrícola, se incrementa ligeramente el gasto en cohesión y aumenta sustancialmente el peso de los gastos dirigidos a favorecer la competitividad de la economía europea, las acciones exteriores y las políticas internas relacionadas con la protección y los derechos de los ciudadanos. En paralelo, los cambios en el sistema de financiación quedan pendientes de acuerdos posteriores, destacando la posible introducción del impuesto sobre las transacciones financieras como recurso propio y la posible sustitución del actual recurso IVA por otro nuevo de carácter más propiamente fiscal; únicamente parece estar decidida la reducción de la retención por los costes de recaudación de los recursos propios tradicionales y el mantenimiento del sistema de compensaciones ad hoc para los principales contribuyentes netos.

CONCEPTOS CLAVE Autoridad presupuestaria. Contribuciones nacionales. Créditos para compromisos. Créditos para pagos. Desequilibrio presupuestario con el Reino Unido. Fallos del mercado. Federalismo fiscal. Gastos operativos asignados. Marco financiero plurianual. Presupuesto anual de la Unión. https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 20/22

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Recurso propio IVA. Recurso propio RNB. Recursos propios tradicionales. Saldo de la balanza presupuestaria operativa.

CUESTIONARIO DE PRÁCTICAS 1. Compare el peso y la estructura del presupuesto de gastos de la UE con el de los gobiernos federales de Estados Unidos, Canadá o Australia. Explique las diferencias en términos de las respectivas competencias ejercidas. 2. Compare el procedimiento presupuestario de la UE con el de los presupuestos generales del Estado en España. Justifique y valore crític amente las diferencias. 3. Seleccione una política de la UE, por ejemplo la agraria o la regional, y haga un seguimiento de su tratamiento y dotación presupuestaria a través de los años. Explique las causas económicas y políticas de la evolución observada. 4. Establezca la relación existente entre el comportamiento de los ingresos por derechos de aduana, las medidas de política comercial de la UE y la evolución de sus importaciones. 5. Analice la equidad de las contribuciones nacionales de los distintos Estados miembros al presupuesto de la UE en el último año para el que haya datos sobre su liquidación.

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA Para enmarcar el estudio de las finanzas comunitarias en la teoría del federalismo fiscal puede recurrirse al manual de D. KING, Fiscal Tiers . The Economics of Multi-Level Government , George Allen&Unwin, Londres, 1984, traducido al castellano por el Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988. De los informes que han analizado el proceso de integración económica europea desde una perspectiva teórica y prestando atención a la distribución de funciones o competencias entre la Unión y los Estados miembros, en particular en su vertiente financiera, cabe citar: Informe del Comité Fiscal y Fina nciero de la Comunidad Económica Europea (Informe NEUMARK) , editado en castellano por la Comisaría del Plan de Desarrollo (Documentación Económica, núm. 53) , Madrid, 1965; Rapport du groupe de réflexion sur le rôle des finances publiques dans l'intégration européenne (Informe MAC DOUGALL) , publicado por la Comisión, Luxemburgo, 1977 (dos volúmenes); Eficacia, estabilidad y equidad. Una estrategia para la evolución del sistema económico de la Comunidad Europea (Informe PADOA-SCHIOPPA) , Alianza Editorial, Madrid, 1987; Making Sense of Subsidiarity: How Much Centralization for Europe? , publicado por el Centre for Economic Policy Research, Lodres, 1993; Stable money - sound finances. Community public finance in the perspective of EMU (Informe REICHENBACH) , publicado en el núm. 53 de European Economy , en 1993. Sobre el papel del presupuesto de la UE en el contexto de la unión monetaria puede verse el estudio de P. B. SPAHN, The Community Budget for an Economic and Monetary Union , MacMillan Press, Londres, 1993. La evolución de las finanzas públicas comunitarias hasta el inicio de los noventa se analiza con todo detalle en el libro de D. STRASSER, La Hacienda de Europa. El Derecho presupuestario y financiero de las Comunidades Europeas , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993. Para profundizar en los desarrollos posteriores deben consultarse los informes y propuestas de la Comisión, los acuerdos interinstitucionales y las Decisiones y Reglamentos en los que se plasma la normativa que rige la actividad financiera de la UE en cada período de programación. En relación con el período de programación 20142020, los informes previos más relevantes son: Un presupuesto para Europa 2020, Parte I y Parte II , COM(2011) 500 final; Financing the EU budget: Report on the operation of the own resources system , SEC(2011) 876 final. Puede accederse a toda esa documentación a través de la web: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/index_en.cfm . En esa misma web puede obtenerse la documentación generada en el proceso de elaboración y ejecución del presupuesto anual: el proyecto de presupuesto, el presupuesto inicial aprobado, los presupuestos https://proview.thomsonreuters.com/title.html?redirect=true&titleKey=aranz%2Fmonografias%2F126213863%2Fv7.4&titleStage=F&titleAcct=i0adc41910… 21/22

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rectificativos y suplementarios, la ejecución del presupuesto y el informe de la Comisión sobre la gestión presupuestaria y financiera. Resulta de especial interés la consulta directa de la Aprobación definitiva del presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio corriente, así como el Financial Report con los datos de la ejecución del presupuesto, incluidos los de las balanzas presupuestarias (habitualmente está disponible transcurridos dos años desde el cierre del ejercicio). A la información generada por las diversas instituciones y organismos de la EU que intervienen en el proceso presupuestario, entre ellas el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Tribunal de Cuentas, puede accederse a través de la web: http://europa.eu/pol/financ/index_es.htm . Los flujos financieros entre España y la UE se analizan anualmente por el Ministerio de Hacienda en la Presentación del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado (libro amarillo) y por la Intervención General de la Administración del Estado en su informe anual sobre la Actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas , además de en otras publicaciones de contenido estadístico de la citada Intervención General, del Ministerio de Hacienda y del Banco de España. Show

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Economía de la Unión Europea - Jordan

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