Regimen de Proced Admin Ley 19549 (1-101)

RÉGIMEN DE

PROCEDIMIENTOS ,

ADMINISTRATIVOS Ley 19.549 Decreto reglamentario l.7!>9/72,

PREFA CIO

A LA

QU I N TA ED IC IÓ N

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar, lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra este libro (como se ve, ya no vivo de milagros; dependo de ellos). Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted

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1'kEÍ-ACIO A LA QUINTA EDICIÓN

ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando sobre el derecho y sus avalares. Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -dere cho, procedimiento, gobierno, e l e - tienen tienen tan tan poca relevancia. Estoy en la falda de un monte, viendo allá abajo serpentear el río Olivia, custodiado por los espíritus de las viejas leyendas y el silenci o que que me me rodea. Hasta que no hube gustado el sabor de la Palagonia -y sobre lodo de su parte sur-, no supe lo que significa para mí su tranquilidad y su soledad, ni ima giné lo que en esta tierra encomiaría ni lo que ella me enseñaría y con qué fuer/a habría de quedar grabada grabada en mi espíritu. Pocas cosas hay hay tan tan deli ciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difícil con centrarme para presentar a usted lector este libro, que sólo se refiere al modesto, prosaico y práctico procedimiento administrativo. Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administra ción, he escrito las páginas que siguen tratando de ser útil a quien se gana la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con un mundo mejor. liste extraño prólogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en cuenta dos máximas: que la imaginación consuela a los hombres üe lo que no pueden ser  y que el humor los consuela de lo que son. Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de Buenos Aires), si leyó hasta aquí, ya es parte de este libro y su opinión me importa. Por ello el lo le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para ha cer más úiil en próximas ediciones esta colaboración, que está hecha pen sando en usted (e-mail: [email protected]) .   En el faldeo del Olivia (Tierra (Tierr a del Fuego), a los dos días del de l mes de mano del uño 2000. TOMÁS

HUTCIUNSON

PREFACI O A

LA

PRI MER A EDI CI ÓN

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido éxilo", y heme aquí escribiendo, una vez más, un texto comentado sobre la ley nacional de procedimientos administrativos, y como si la transgresión no fuera suficiente ¡nuevamente con Editorial Asnea! Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea de hacerlo no nació de mí, sino de los editores, y si bien en un comienzo no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que éstos su pieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocés", encontré un gran número de justificativos (bendito el que inventó el porqué); por ejemplo: llegar, por su costo más accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o lo que quede de éste y de éstos); cautivar a los abogados que no se dedican a administrativo para que incorporen un libro pequeño a su biblioteca que pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a mí mismo (como hacían los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a Mar del Plata), como manda la ley del "mercado". Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a fines de 199Ü. 199Ü. Su edición se demoró, pero per o como no no hay mal mal que por bien no venga, cuando se decidió su publicación, llegó la "reforma" al regla mento de la ley nacional de procedimient proced imient os administr ativos. Por lo tanto, hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, ade cuando el tratamiento de lo ya escrito escri to a los cambios producidos. También se actualizó la jurisprudencia. Como consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la ley (L NP A) , el decreto decreto de reforma del procedimiento administrativo ( RP A) y el reglamento'de aquélla (RLNPA). El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo, es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revés de lo que parecen opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo eñ dosis excesi vas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un

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PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIÓN

poco para adaptarme a Gracián: "lo bueno si breve dos veces bueno", y su corolario lógico: "lo malo si breve, menos malo". Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos ad ministrativos, de su reglamento y reforma". De allí que, en cierta medida, medida, resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "guía práctica". Su función justifica justifica que se lo haya haya despojado del recargo de citas y notas, contando con una bibliografía general y especial de la que he recogido ideas. Ha sido escrirp en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa fue, al menos, menos, la intención. Tal como ha sido concebi do no pretende pretende exhi bir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo dicho en el primitivo trabajo. .Seguramen .Seguramente te ocurrirá ocurrirá aquel principio que enseña que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobará que estaba bien desde el principio", lo que llevará a la editorial a propo nerme una nueva edición. Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión. Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado del mostrador". Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayu da a mi tranquilidad espiritual. Tampoco vien e mal mal recordar que "si la honradez no fuera un deber, debería ser un cálcu lo" (C. Ar ena l). Ello no quiere decir que nunca deba cambiarse una opinión; sería necio no hacerlo cuando se está convencido del error. , Me escrit o orientado no no hacia hacia el "nuevo derec ho" que se pregona, sino basado en las normas y principi prin cipios os de nuestra Constitució Consti tución n (arts. 14, 17, 18, 31 y co nes. ), no sólo porque aquél me recuerda recuerda al "nuevo orden" pregonado otrora en otras latitudes, sino porque la Constit ución que nos legaron "nues tros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el que se sustenta la sociedad. socied ad. Por otra parte, como ocurre con la naturaleza, ésta con el tiempo se "cobra " las agresiones que sufre. No creo que el Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado negro" (Jacqucs Atlali -presidente del Banco de Reconstrucción Europeo-). Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no puede cambiar las "bases" cuando le convenga.   Dueños Aires, diciembre de 1991. TOMÁS

HIITCMINSON

ÍNDICE

GE NE RA L

Prefacio a la quinta edición Prefacio a la primera edición

7 9

INTRODUCCIÓN 1. Proces o y procedimien to. 2. Finalidad del procedi miento. 3. Conceptos generales . 4. Diferenci as entre funciones judicia les y administrativas. 5. Relación entre el procedimient o y su objeto. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orígenes del procedi miento administrativo en el orden nacional. 8. Ley nacio nal de procedimient os. 9. Tipos de procedimient os, a) Procedí  miento técnico, b) Procedimiento de gestión, c) Procedimiento recursivo o de impugnación, d) Procedi miento sancionador. 10. 10. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasifi cación, a) Iniciaci ón, b) Curso del procedi miento. I I . Princi pios del proce dimiento dimien to administrativo, administr ativo, a) Garantías sustantivas. I) Princi pio de igualdad. 2) Princi pio de legali dad. 3) Princi pio de defensa. 4) Princ ipio de razonabili dad o justici a, b) Garantías adjetivas. 1) Infor malismo a favor del administrado. 2) Impul sión de ofi cio . 3) Princi pio de instrucción. 4) Princ ipio de verdad material. 5) Debid o proces o adjetivo, fi) Otros princi pios. 12. El procedimient o administrativo como garantía

L E Y 19.5 19.549 49 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TÍTULO I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO   Artículo 1" [ÁMBITO DE APLICACIÓN. REQUISITOS GENERALES: IMPUL SIÓN F. INSTRUCCIÓN DE OFICIO. OFICIO. CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y 

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12

EFICACIA EN LOS TRÁMITES. ¡NFOKMALISMO. DÍAS Y IIOHAS IIÁlill.ES. ES.   Los PLAZOS. INTERPOSICIÓN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS. INTE   RRUPCIÓN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIÓN DE RECURSOS. PÉRDIDA DE DE   RECHO DEJADO DE USAR EN PU\Zü. CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIEN TOS. DElllDO PROCESO ADJETIVO. DERECHO A SER OÍDO. DERECHO   A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS. DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA] 1. 1.a ley nacional de procedimie ntos administrati vos. 2. Ámbito de aplicación. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento re ceptados expresamente eu la norma. 4. El tie mpo en los actos pioccdituental es. Importancia, a) Oías y horas hábiles, b) Plazos. c) No No perentoriedad, d) Obligatori Obligatori edad, e) Cómputo Cómputo del plazo. 0 Plaz o general , g) Prórroga , h) Interrupción, i) Suspensión,   j) Denuncia de ile giti midad, k) Pérdida Pérdida del derecho dejado de usar en plazo . 5. Caducidad del procedi miento administrativo, a) Concept o, b) Fundamentos Fundamentos y presupuestos presupuestos de la caducidad del pro cedimiento. 1) Paralización Paralización del del procedimiento imputable imputable al al intere sado. 2) Requer imient o prev io al particular. 3) Sile ncio del inte resado. 4) Declara ción de caducidad, c) Efectos . 1) En relaci ón al proced imient o. 2) En relaci ón a los terceros interesados. 3) En relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento. d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser oíd o, b) Dere Dere cho a ofrecer y producir prueba, c) Derec Derec ho a una una decisión fundada  

ÍNDICIi GliNl-KAL

ÍNDICIi GhNliRAl.

Art. 2" [PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS. PAULATINA ADAP TACIÓN DE LOS REGÍMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.  A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaci ones especial es. 2. Adaptación de regímenes especiale s vigentes. 3. Procedi mien to administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. 4. Suplelori edad. 5. Analogía. 6. Actuaciones reservadas y se cretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97 1155/97

TÍTULO I I

COMPETENC IA

DEL ÓRG ANO

  Ar Art. 3 ° - l . Concept o. 2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de competencia, a) La especiali zación. b) El orden jerárquic o. 4. Crite rios para para determinar la competencia . 5. Clasif icación de de la competencia, a) Criterio material, material, b) Por el territorio, c) Criterio funcional d) Por el tie mpo. 6. Caracteres de la competenci a, a) Obligat orie dad, b) Improrrogabi lidad. c) No exige ncia de ley expresa, d) Es de orden público. 7. Momento para para determinar la

competencia. 8. Transferencia. 9. Dele gaci ón, lü. Sustitución. 11. Avocac ión. 12. Característi cas de estas técnicas   Art. 4" [CUESTIONES [CUESTIONES DE COMPETENCIA] COMPETENCIA]- I. Consideracione s gene rales. 2. Relaciones i nleiorgánicas . 3. , Relaciones interadmiinteradministralivas. a) Concepto, b) Régimen jurídi co, c) Confli cto en tre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno, d) Confli cto entre personas personas públicas públicas estatales pertene pertene cientes a distintas esferas de gobierno   Art. 5" [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] — 1. Generalidades. Generalidades. 2. Declinatoria Declinat oria e inhibitoria. inhibitor ia. 3. Oportunidad para plantear la cuest ión de competencia Art. 6  [RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1. Concept o, fundamentos y difere ncias. 2. Excusación. 3. Recu' sación. 4. Distintas clases de recusación, a) Recusación sin causa. Improcedencia en el procedimiento procedimiento administrativo, administrativo, b) Recusación Recusación con causa, causa, c) Deber del agente recusado de informar infor mar sobre las cau sas alegadas, d) Decisi ón

 

O

TÍTULO I I I

REQUISI TOS DEL ACTO  

ESENCI ALES

ADMINISTR ATIV O

Art. T [COMPETENCIA. CAUSA. OISJETO. PROCEDIMIENTOS. MOTI VACIÓN. FINALIDAD] - I. Preliminar. 2. Element os del acto. 3. Enumeración de los elementos esenciales del acto administrativo, a) Competencia, b) Causa, Causa, c) Objeto, d) Procedimient os, e) Motivación, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y concesiones

  Art. 8 '[FORMA] — 1. Concepto. cia. 4. Clasificación  A

2.

Requisitos.

3.

Trascenden

  Art. 9" [ VÍAS DE HECHO]— 1. Prel iminar . 2. Vía de hecho y vía de derec ho. 3. Vías de hecho administrativas. 4. Presupuestos de las vías de hecho, a) Comporta mient o material, b) Irregul aridad en dicho comportamient o, c) Irregulari dad en el acto adminis trati vo, d) Atentado o lesión de una una libertad pública o del derecho de propiedad. 5. Consecuencias de de la vía de hecho Con   Art. 10. [SILENCIO O AMUIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN]— 1. cepto. 2. Clases. 3. Silenci o y ambigüedad. ambigüedad. 4. Regulación. 5. El sile ncio como acto presumo. 6. El sil encio como hecho. 7. Inactivi dad formal e inactividad material de la Adminis trac ión. 8. Sile ncio negati vo. 9. Sile ncio posit ivo. 10. Requisit os para para

14

fNDIt.T. GF.NP.RAI.

que se configur e el sile ncio, a) General es, b) Particulares. 11. Demora de la Administr ación. 12. Inici ación y consumación del sile ncio administrat ivo. 13. Resoluci ones tardías, a) Conside raciones generale s, b) Efectos de la resolución tardía, c) Carac teres de la decisión tardía frente al al sile ncio positi vo, d) La resolución tardía y el silencio negativo  

Art. 11. {EFICACIA DF.I. ACTO: NOTIFICACIÓN  NOTIFICACIÓN y runi.icAcióN]  - 1. Publicaci ón y notifi cación de los aclos administrativos. 2. Moli ficación. 3. kcquisilos . a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la actividad. 4. Publicación. Consideraciones generales. 5. Mo' mentó en que entran entran en vigor las disposici ones publicadas. 6. Fundamento y efectos de la publicación de actos generales sin conte nido normati vo. 7. Perfe cción y eficaci a de los aclos adminis trativos

  Arf. 12. [PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] -I. I. Caracteres del aclo administrat ivo. 2. Presunción de legi timi  dad, a) Fundamentos. I) De orden sustancial. 2) De orden for mal, b) Alca nce del princi pio, c) Consecuencia y efec tos. 3. La oblig atori edad del acto. Ejccutivi dad. 4. Ejccutoriedad (autolulel a eje cutori a), a) Fundamentos, b) Alcan ce, c) Manifesta ciones de la ejecución de ofic io. I) Coerción Coerción directa. directa. 2) Coer Coer ción indirecta. 3) Ejecución Ejecución directa. directa. 4) Ejecución subsidiaria. subsidiaria. 5. La denominada ejecutor iedad impropia. 6. Tipic idad y nominativi dad. 7. Suspensión de los efect os del acto, a) Signif i I) Obliga cado de "parte", b) Excepciones al princi pio general. toriedad de la Administración. Administración. 2) Facultad Facultades es de la Administraci ón. a} Interés público. b) Perjui cio grave, c) Nulidad absoluta

Consideraciones gene   Arl. 13. [RF.TROACTIVIDAD DEL  ACTO]-\. rales. 2. Fundamento de la irret roactivi dad del acto. 3. ¿En qué consiste la retr oactividad? 4. Distinci ón entre hechos y es tados de derecho. 5. Los derechos adquiridos. 6. Supuestos Supuestos en que que se admite la retr oactivi dad. a) Cuando Cuando se se dictare en suslisuslitución de otro revocado. 1) Revocaci ón por por razones de grave ile giti midad origina ria. 2) Revoca ción por por razones de ile giti midad sobrevini ente. b) Saneamiento del aclo administrativo, c) Apro  bación del acto administrati vo, d) Extinción del aclo adminis adminis trativo que dispuso la revocac ión del aclo estable, c) Cuando Cuando fa fa vorec ier e al particular, f) Cuando, sin benefici ar al particular particular ni perjudicar a terceros, no produce daño alguno, g) Retroa Retroa ctivi dad por ley de orden públic o, h) Retr oacti vidad pactada, i) Acl os declarativos, j) Actos interpretativos, interpretativos, k) Acto aclaratorio. aclaratorio. 7. Efectos

INOICP.

OF.NP.RAI.

acto administrat ivo defec tuoso. 2.   Arl. 14. [NULIDAD]- \. El acto La infracción al ordenamient o. 3. Grados de invalide z. 4. Di ferencias con el derecho privado. 5. Diferenci as entre nulidad nulidad y anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetenci a del órgano, b) Violación de de la ley aplicable aplicable (vici os en el objeto) . I) Prohibido por la ley. 2) Acl os de objet o imposibl e. 3) Viol Viol ator io de facul tades regladas. 4) Falta de certeza , imprecisión, oscuridad. 5) Violaci ón de facultades discre cionale s, c) Vici os en la causa. causa. I) Falsedad en los hechos. 2) Falsedad Falsedad jurídi ca, d) Viola ción de la finalidad, e) Violac ión de las formas cscncia.lcs. cscncia.lcs. () Voluntad. I) "Voluntad exclui da" por "error esencial ". 2) Dol o. 3) Simula ción. 4) Viole Viole ncia Tísica Tísica o moral ejercida sobre el agente , g) Motiva ción, h) Procedi mient o. 1) Actos dictados dictados prescindien prescindien do del procedi miento establ ecido. 2) Defensa en jui cio. 3) Omi sión de de un trámite trámite esencial. 4) Requisit os para la actuación de. or ganismos colegiados   Arl. 15. \ANmJ\niLIDAll\ - I . Concepto. 2. Caracteres. 3. Las infracciones determinantes de la anulabilidad. anulabilidad. a) Incompetencia, Incompetencia, b) Causa, Causa, c) Forma, d) Procedi miento, e) Objc lo. 4. Infrac ciones irrelevantes   Arl. 16. [INVALIDEZ DE CIÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS]- 1. Elementos esenci ales y accidentale s o acceso rios . 2. Condición. 3. Modo . 4. Plaz o. 5. Otras cláusulas cláusulas particulares: reservas de revocación y rescate. 6. Invalide z de cláusulas accesorias

  Arl. 17. [REVOCACIÓN  DEL ACTO NULO] - \. Consideraciones gene rales. 2. Revoca ción del acto irregular. 3. Requisi tos para para ta procedencia procedencia de la revocación, a) Aclo unilateral, unilateral, b) Acto indivi dual, c) Act o irregular, d) Sujeto, e) Act o firme y consenti do. 4. La improcedenci a de la revocaci ón. 5. Suspensión del acto que no puede ser revocad o. (5. (5. Interpretación   Arf. 1H. [REVOCACIÓNDFJ.ACTOREG [REVOCACIÓNDFJ.ACTOREGUIAR) UIAR) - \. Revocación del acto regular. regular. 2. Revocación por ilegit imidad. 3. Excepciones. 4. El acto con defect os menores o intrascendentes. 5. Revoca ción por razones de oportunidad, mérito o convenie ncia. 6. El siste ma de la ley de procedimie ntos administrati vos. 7. Órgano com petente  

Art. 19. [SANEAMIENTO. RATIFICACIÓN. CONFIRMACIÓN] - I. Sa neamiento. neamiento. Concepto y terminologías existentes. 2. La ratifica ción: carácter y efect os. 3. Forma del aclo ratifi catorio. 4. La confirmación. Concepto. 5. Diferencias con la ratif icación. 6 Naturaleza y efectos de la confirmación

16

ÍND1C13 1C13 GE Nütl AL

  Art. 20. [CONVERSIÓN] - 1. La conversi ón como medio de sanea miento. 2. Diferencias con con la ratificación, confirmación, refor ma y ren ovaci ón   Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concept o. 2. Distinci ón con la revo cación. 3. Condici ones para su procedencia. 4. Declaraci ón de caducidad   Art. 22. [REVISIÓN] - 1. Concept o y objeto del recurso extraordi  nario de revi sión. 2. Moti vos de la revis ión. 3. Plaz o de inter posici ón. 4. Sustanciación y resolución. 5. Interpretación res trictiva. 6. Procedenc ia contra actos defini tivos

ÍNOICli (JliNüUAL

como actores. 2. Plazos de prescr ipción, lidad absoluta, absoluta, b) Actos anulables 144

145

148

DE

ACTOS

JUDICIAL

ADMINISTRATIVOS

  Art. 23.- I. Consideraciones generales. 2. Impugnación de los actos de alcance particular, a) Act o defi niti vo, b) Act o que agota la vía administrativa. administrativa. 1) Manera de producir el agotamient o de la vía administrati va. 2) Agotamie nto de la vía administrativa y prin cipi o de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de de la vía administrativa, c) Act o asimilable a defini tivo. 3. Sile ncio o am bigüedad. 4. Vías de hecho. 5. Consentimiento

152

  Art. 24. - I. Impugnación de actos de alcance general. 2. Impug nación directa. 3. Requisitos para para la procedencia de la impugna ción directa, a) Afectac ión al interesado en sus sus derechos subjeti subjeti vos, b) Afect ación actual actual o potencial, c) Recl amo administrativo, d) Resolución del recl amo. 4. Efectos de la impugnación direc ta. 5. Impugnación indirecta. 6. Requisi tos. 7. Efe ctos de la impugnación indirecta. 8. Conclusión

155

  Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUG   NACIÓN (POR VÍA DE ACCIÓN O RECURSO)] - 1. Consideraciones ge nerales . 2. Plazo s difer entes. 3. Impugnación de actos. 4. Los "recursos judi cial es". 5. Acto s a los que no se aplica aplica el pla zo del artículo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cómputo del plazo, a) Comien zo del plazo, b) Días hábiles, c) Silencio de la Admi nistración d) Vías de hecho 160

Transcurso del plazo para resolver sin que ia Adminis  Art. 26.-1. tración lo haga. 2. Precis iones, a) Act o que adquiere carácter de finitivo finit ivo por vencimient o de de plazos, b) Transcurso Transcurso de de los plazos plazos pre vistos en el artículo lü. c) El plazo de prescri pción. 3. Excepción Excepci ón   Art. 27. [IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁRQUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores" actuando

a) Acto s nulos, de nu 168

  Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN] - 1. Conside raciones generales. 2. Alcance del amparopor mora. 3. Con diciones de admisibil idad, a) Legi ti mació n activa, b) Mora ad ministrativa. ministrativa. 4. Trámite, a) Pedido de informe, b) Legit imación pasiva, c) Decisión final del del juez, d) Recurribil idad de la deci sión. 5. Contra qué omisiones procede, a) Acto omitid o, b) Normas aplicable s. 7. Cos ta s. .. i Órgano autor de la mota. 6.   Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sancionatorio. 3. Apel ació n. 4. Procedi mient o municipal

169 174

  Art. 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.] 1. Vías administrativas existentes. existe ntes. 2. ¿Contra qué comportamien comport amien tos de la Administr ación procede ? a) Acto s, b) Hechos, c) Omi siones. 3. Legiti mación. 4. Moti vos de impugnación 175

TÍTULO I V

IMPUG NAC IÓN

17

166

 Art. 31.-1. Término para interponerlo. 2. Órgano ante el cual se interpone y órgano dccisor. 3. Requer imie nto de pronto despa cho. 4. Interrupción del plazo para para resolver. 5. Tratamiento del reclamo, suspensión, interr upción o remis ión de plaz os. 6. Formas, alcances y consecuenci as de la decis ión. 7. Plazo para para iniciar el juici o

178 178

 Art. 3 2 . - 1 . Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de ofi cio , b) Repetic ión de lo pagado al Estado, en virtud de una eje  cución o de repetir un gravamen pagado indebidamente. 1) Repe tición de ejecución. Reconvenci ón. Juicio previo. 2) Repeti ción de gravámenes c) Reclamación Recla mación de daños y perjuicios. perjuici os. Acció Acc ión n de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por vía ordinaria, d) Ritualismo inútil, e) Inexigibi lidad del reclamo frente frente a los entes descent rali zados. 2. Excepc ione s por otras normas. 3. Interpretación tle las excepc iones . 4. Presentaci ón de recl amos innecesarios

181

DECRETO REF ORMA

DE

1883/91

 \ 

PROCEDI MIENTO S

ADMINISTRATIVOS. O R D E N A M I E N T O DEL D E C R E T O

1759/72

REFO RMA DE PROCEDIMI ENTOS ADMINISTRATIVOS   Artículo 1"- 1. Análisi s de la reforma Error conceptual. conceptual. 2. Exclusión Exclusión inexplicable   Art. 2" - I . Error

190 191 191

18

fNDirr. GF.NF.RAI.

  Art. 3" - I.

Remisión

193

  Art. 4" -]. Reemplaz o. Error metodo lógi co. 2. Alcance de la norma. 3. Actos inherentes a la actividad privada. 4. Conclusión 193   Art. 5" - I . Procedimientos Procedimientos especiales. Su futuro. futuro. 2. Adaptación al régimen común 195   Art. 6" - I. Deroga ción del artículo 2" del decreto 9101/72. Fundamentos

2. 197

V V

SECRETARÍA GEN ERAL Importan Importancia cia de su creación creación

197

Dotación transitoria.

197

Objetivos de la disposición

  Art. 9" - I . Secretaría Secretaría General: atribucione atribuciones. s. los jef es del área despacho despac ho

2.

TRANSITORIO

  Art. 21.- I. Trámites iniciados con anterior idad, a) Trámit e al que sólo le restaba restaba dictar el acto definitivo, b) Trámites paralizados por causa causa imputable imputable al interesado, c) Trámite paralizado por cau cau sa imputable imputable a la Administrac ión, d) Trámites internos, e) Ex Ex clusión. 2. Firma de las resoluciones  Arl. 23.-].

  Art. 7" - I .

2.

RÉGIMEN

  Art. 22.- I.

  Art. 8" - 1 .

Responsabilidad. Sanciones.

2.

2.

Envío a la Secretaría Gener al. .

Informe

DISPOSICIONES

198 198 2.

  Art. 24.-]. Aplicac ión

,

199 199

2.

Objetivos

(TE XTO

  Art. 12.-].   Art. 13.- 1 .

Automatizaci ón c informatización. Plazo de remisión remisión

  Art. 14.-].   Art. 15.-].

Plazos para para informes, notas notas y diligcnc inmienlos Clase de actuaciones. 2. Diligenci amiento

202 203

  Art. 16.-].

Responsabilidad. Responsabilidad.

204

Atribuciones Atribuciones y obli gaci ones .. .

201 202

Sanciones 2.

204 Tramitación por dos unida ; 205

DELEGACIÓN DE FACULTADES   Art. 19.-]. Principi o general.   Art. 20.-]. Responsabilidad

2.

Dictado de normativas particulares particulares

1759/72

ORD EN AD O

19 19 9 1 )

iREGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL DE PROCEDI MIENTO S ADMINI STRATIV OS

TÍTULO I T R A M I T A C I Ó N D E L O S EX EX P E D I E N T E S . INTERINADOS

SIMPL IFI CACI ÓN DE TRÁMITE S

  Art. 18.-]. Inexistencia de de "pases". des

213 213

DECRETO

2.

GENERALES

201

CUMP LIMI ENT O DE PLAZOS

  Art. 17.-]. Tramitación.

211 ¿IN

  Art. 25. [De forma)

Dirección

Inestabilidad del funcionario

2.

208

Intervención Intervención de

Direccion es de la Secretaría General.   Art. 10. - I de Información   Art. 11. - I.

19

ÍNDICE GF.NF.RAI.

207 208

  Articula 1" [ÓRGANOS  COMPETENTES] - I . Contenido Contenido y alcances alcances del precepto. 2. Competencia. Remisión. 3. Intervención de más más de un órgano   Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] — I. Caracteres de la Elución administrativa. administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerár quico y regla mentario   Art. 3" 3" [INICIACIÓN DEL TRÁMITE. PARTE INTERESADA] I.Inicio del procedimient o. 2. Partes. 3. ¿Quiénes pueden ser parte en el procedimiento? 4. Sustitución de partes. 5. Terceros, Terceros , a) Cla ses. 1) Intervenci ón voluntaria. 2) Interve nción obligad a, b)

20

ÍNDICE

GENERAL

Efectos. 6. Legit imación, a) Derecho subjetivo, b) Interés le giti mo. 7. Partes y legiti mación

219

  Art. 4" [IMPULSIÓN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1. Principio general

226

Di  Art. 5" [DEBERES Y FACULTADES DEL ÓRGANO COMPETENTE] - 1. recci ón del procedi miento. 2. Tramitación de los expedientes por orden. 3. Concentración. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia. 6. Procedi mient o sumario de gesti ón

226

  Art. 6" [FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1. Mantenimient o del orden y decor o, a) Testado de términos, b) Exclusión de las audien cias, c) Llama do de atención o apercibi miento, d) Apli caci ón de multas, e) Separaci ón de apoderados. 2. Otras cuestiones ! 3. Agenie s públicos

TÍTULO

229

DE LOS EXPEDIENTES

  Arl. 9" [FOLIATURA]- 1. [ANEXOS] - 1.

  Art. 10.  Arl. 11.-].   Arl.

2.

For 234

Actuaci ones que deben foliar se

235

Antecedentes voluminosos

Incorporación de expedientes

12.

  Arl. 13.- I.

231

Cuerpos de los expediente s

  Arl. 8" [COMPAGINACIÓN]-].

235 235

[DESGLOSES]-]. Solución

236

Requisit os

236

  Arl. 14. [OFICIOS Y COIABORACIÓN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA TIVAS]- 1. Introd ucción. 2. Datos o informes de tercer os. 3. Medi os de requer imient o. 4. El auxili o de las restantes depen dencias administrativas. 5. No remisión del expediente 237

TÍTULO

  Art. 16. [RECAUDOS] - 1. Identif icación del interesado. 2. Enun ciación de los hechos. 3. Petición. 4. Prueba. Prueba. 5. Fi rma .. .. 240   Art. 17. ]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1.

Firma a ruego

242

  Art. 18. [RATIFICACIÓN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO] 1. Efectos . 2. Falle cimie nto del interesado 242   Art. 19. [CONSTITUCIÓN  DE DOMICILIO DE DOMICILIO ESPECIAL] — 1. Generalidades en torno del domicil io. Clases. 2. Domicil io general y domici lio especial. Distinción. Domici li o constituido. 3. La obliga ción legal

243

  Art. 20.- l.

Falta de constitución

245

  Arl. 21. - 1.

Efectos de la constituci ón del domi cil io

246

  Arl. 22. ]DOMICILIO REAL] - 1. 1. Concepto de domici li o real o volun tario. 2. Efectos de la falta de denuncia

246

  Arl. 23. [FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DE 247 DEL   DOMICILIO REAL] - 1. Subsanación de defe ctos  NUNCIA DEL

II

expedie nte administrat ivo.   Art. 7" [IDENTIFICACIÓN] - 1. El expediente malidades malidades del expedie nte. 3. identi ficación

21

ÍNDICE GI:NERA L

247

Carác   Art. 25. [PRESENTACIÓN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO]- 1. ter escrito del procedimiento. 2. Presentación de los los escritos. 3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un aclo se ha cumpli do o no dentro del térmi no. 6. Ofic ina

249

  Art. 26. [PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1. Actos de mero trámite. 2. Actos de mero trámite y actos inier locutori os. 3. Acto s pre paratorios y aclos de mero trámite

253

  Art. 27. [DOCUMENTOS ACOMPAÑADOS] - 1. presentación. 3. Reserva

255

Alcance.

2.

Formas de

  Art. 28. [DOCUMENTOS DE EXTRAÑA JURISDICCIÓN LEGALIZADOS. Formalidades  DUCCIÓN]-].

TRA

Do   Arl. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1. cumentos que deben ser firmados por profe siona les . 2. Firma de los profesi onales

III

ESCRITOS. DOMICILIO. DOCU MEN TOS. REQUISITOS 2.   Art. 15. [FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-]. Introducción. Firma. 3. Redacción. 4. Medios telegráficos. 5. Omis ión de estos requisitos. 6. Anotaciones

Acumulación objeti va. Fun   Art. 24. [PETICIONESMÚLTIPLES]- 1. damento y propósi to. 2. Oportunidad de la acumulación. 3. Pe ticiones contradictori as. 4. Requisi tos. Deneg ació n de la acu mulación. 5. Recursos

238

255

256

  Arl. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIÓN DE ACTUACIO   NES Y PRESENTACIÓN  PRESENTACIÓN  DE  ESCRITOS O  DOCUMENTOS] - 1. Constan cias y certificaci ón de copias. 2. Solicit ud por los particula particula res. 3. Impuesto de sell os. Verif icaci ón. 4. Ubicaci ón de la norma 257

22

ÍNDICE

ÍNDICE

GENERAL

TÍTULO IV REPRESENTACIÓN.

VISTA

Ge   Art. 31. [ACTUACIÓN POR PODER Y REPRESENTACIÓ N LEGAL] - 1. neralidades. 2. Quiénes pueden pueden ser representantes. 3. Análi sis del artículo   Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERÍA] PERSONERÍA] — I. Copia certifica da de poder. 2. Copi a simpl e de poder, firmada por apoderado o letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. Car ta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedade s no constituidas regularment e

 Art. 33.-]. Poder apud-acta.' 2. Gestor de negoci os. Casos de urgencia. 3. Certi ficaci ón Revocación . 2.   Art. 34. [CESACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN]REPRESENTACIÓN]- I. Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte o incapaci dad del poderdant e. .*>. Separaci ón del apodera do. 6. Conclusi ón del trámite   Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACIÓN]REPRESENTACIÓN]- 1. apoderado

258

23

GENER AL

Generalidades. 2. Sujeto activo   Art. 40. \l )n )n .lGENCIAMlENTO]-\. 3. Sujeto pasivo. 4. Indicación de los recursos procedentes. 5 Error de la Administ ració n. 6. Plaz o para accionar. 7. Notif i caciones inválidas ".   Art. 41. [FORMA DE IASNOTIFICACIONES]- I . Medios de no notifi tificac cación ión 2. Notificación personal personal   Art. 42.

[PunLKACiÓN [PunLKACiÓN DE EDICTOS] — I.

Admisibilidad

273 277 278

Forma Formalida lidades des.. ..

279

260

  Art. 44. [NOTIFICACIONES [NOTIFICACIONES INVÁLIDAS] - I. Supuestos contemplados Efectos del incumplimiento. 2. Convalidación de las notif icado nes defectuosas en la anterior legisl ación. 3. Conval idac ión ac tual. tual. 4. Plazos. 5. Regímenes especiales

280

261

  Art. 45.

  Art. 43. [CONTENIDO DE LAS  NOTIFICACIONES] - I .

262

[NOTIFICACIÓN [NOTIFICACIÓN VERIIAL[ - I.

Fundamento..

TÍTULO V I

DE LA PRUEBA

Responsabili dad del

264

  Art. 36. [UNIFICACIÓN  DE IA PERSONERÍA] - 1. Difer encia con uni ficación de repre sentaci ón. 2. Ventajas. 3. Procede ncia 265 265 Revocación   Art. 37. [REVOCACIÓNDE IA PERSONERÍA UNIFICADA] — I. de la personerí a unificada. Fundamentos. 2. La exi genci a de unanimidad. Cuesti ones al respect o. 3. Conclusión 266 El sentido del vocablo "vista".   Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES]-\. 2. Alc anc e de la "vist a". 3. Formas de tomar "vist a" de las ac tuaciones. 4. Época y plaz o para solicit ar la "vist a". 5. Tér  mino para tomar "vista". 6. Denegaci ón de la "vista ". 7. Li mi taciones a la "vista" , a) Princ ipio general, b) Requisi tos para la reserva de las las actuaciones. I) Decisión funda fundada. da. 2) Ascsoramienlo previo del del servicio jurídico correspondiente. correspondiente. 3) Órgano Órgano competent e para declarar la reserva. 4) Pedid o de reserva. 5) Re serva parcial. 6) Alca nce de la reserva de las actuaciones. 7) Pie zas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declar ación de reserva 268 TÍTULO V

LAS NOTIFICACIONE S EN EL PROCEDI MIENTO ADMINISTRATIVO   Art. 39 . [DE ¡AS NOTIFICACIO NES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICA Preliminar. 2.<  DOS]-]. 2.< Actos que deben notificarse. 3. Cues tiones interpret ativas. 4. Carácter de la disposi ción legal 272

1. Consideraci ones generale s. 2. La prueba prueba como actividad procedituenlal destinataria de cert eza. 3. Importancia de la prueba en el derecho. 4. Existenci a de una una teoría general de la prueba. prueba. 5, Noció n tic tic prueba prueba en el procedimiento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjeti vo de probar. 8. Sistema inquisiti vo. 9. Principi o de verdad material 10. 10. Prueba legal y prueba formal. 11. Valorac ión o apreci ación de la prueba de ofre cimi ento y produc   Art. 46. [DE IAPRUERA] - 1. Tér mino de ción de la prueba. 2. Quiénes pueden ofre cer pruebas. 3. Car ga de la prueba. 4. Medi os de prueba admisible s e inadmisi bles Remisión   Art. 47. [NOTIFICACIÓN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] — I. Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificación. 3. Época de de la apertura apertura a prueba. 4. Órgano que dispone la aper aper tura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad disc rec ional . Lími tes . 6. Deneg ación de la apertura a prueba. Consec uen cias. 7. Fijaci ón de los hechos que hay que probar. 8. Orde  nación de la prueba   Art. 48. [INFORMES Y  DICTÁMENES] - 1. Medios de prueba en par ticular. Conceptos . 2. Medio s probatorios en el regl amento. 3. Análisis del del artículo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

282

24

ÍNDICE GENERA L

ÍNDICE GENERA L

Plazos , b) Dictámene s. 1) Carácter. ser fundado. Consecuenci as

2) El dictamen tiene que 292

  Art. 49. [TESTIGOS] - 1. Preliminar. 2. Requisi tos subjetivos y obje tiv os. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de lugar I 

295

  Arl. 50. - 1.

297

Fijación de la audiencia.

La comparecenci a

 Arl. 5 7 . - 1 . Excepción de comparecer ante el organismo. racteres. 3. Mecánica del interrogatorio

2.

  Arl.

300

301

  Arl. 55.-1. Puntos de perici a

303

Caducidad de la prueba. prueba. 2.  Art. 5 6 . - 1 . Aceptación del cargo. Caducidad Perito designado designado por la Administración. 3. Finalidad del precep to. 4. Perit ación dispuesta de ofi cio

303

  Art. 57. - I. Carga de instar la dili gencia . 2. Anti cip o de gastos. 3. Reali zación y presentación de la pericia. 4. Fuerza proba proba toria. 5. Perici as especi ales

304

Documentación admi   Arl. 58. [DOCUMENTAL] - I. Concepto. 2. Documentación nistrativa. 3. Importancia, ventajas y defect os de la prueba do cumental. 4. Requisit os para la eficacia probatoria del documento presentado por el intere sado. 5. Distintas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad• misibles

306

  Arl. 59. [CONFESIÓN]- I. dencia de la confesi ón

309

Decisión

[DE LA CONCLUSIÓN OE LOS PROCEDIMIENTOS] -1.

Formas

314

  Arl. 64. [RESOLUCIÓN  Y  CADUCIDAD]- 1. Resoluci ón expresa. 2. Alcance tácita, a) Sile ncio. Interpretación, b)   Arl. 65.-1. Resolución tácita, Error de la norma, norma, c) El "sil enci o" y la continuación continuación del proce dimiento. 2. Caducidad del procedimie nto administrativo   Arl. 66. [DESISTIMIENTO]- 1. rativi dad. 3. Retract ación

Conce pto.

Formula ción.

2.

3'5

316

Ope-

  Art. 67.-1. Desistimiento del procedimiento   Art. 68.-i. Desistimiento del derecho   Art. 69.-]. El caso de varios interesados de   Art. 70.- 1. El interés general. 2. Otras formas anormales de concluir el procedimiento

TÍTULO

PROCEDIMIENTOS

317 318 318 319 319

VIII DE DE

IMPUG NACI ÓN

  Arl. 71. [QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN E INCUMPLIMIENTO DE  PLAZOS AJENOS AL TRÁMITE DE RECURSOS] — I. Noción. 2. Obje

Improce

  Arl. 60. [ALEGATOS] - 1. Concept o. 2. Conteni do. 3. Carácter del alegato. Importancia. 4. Introducción de cuestiones inno vadoras. Excepci ón. 5. Términ o para para alegar. 6. Producción de nueva prueba, a) De ofi cio, cio , para mejor proveer, b) A pedi do de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimient o del derecho

63.

de conclusión del procedimiento

Prueba pericial. 2. Admisibil idad. 3. Pro   Arl. 54. [PERITOS]- 1. Prueba posici ón de parte. 4. Recusaci ón. Oportunidad. 5. Dictamen extraprocedimental (procedi miento informal)

[RESOLUCIÓN][RESOLUCIÓN]I.

VII

297

  Arl. 53.-1. Aplica ción supletoria

  Arl. 61.

TÍTULO

3' 4

FORMAS DE CON CLU IR EL PROCEDI MIEN TO

298

2.

  Arl. 62. [APRECIACIÓN  OE LA PRUEUA] — 1. Valoraci ón o aprecia ción de la prueba. 2. La sana sana crítica. críti ca. 3. Aprecia Apre ciación ción del conjunto de la prueba prueba

Ca

forma, a) Fórmulas sacramentales, sacramentales, b)  Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, Formas del inte rrogat orio. 2. Negat iva a responder. 3. Forma de las respuestas. respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciaci ón de la prueba prueba testimonial. 6. Número de los testigos. 7. Repre guntas

Conceptos y elementos.

25

to, a) Defectos de tramitación Excepc ión. 3. La queja es un zos, a) Plazo de interposición, cisión cis ión de la queja   Art. 72. - 1. Responsabil idad del

b) Incumplimi ento de pla zos, c) recl amo. 4. Sujetos. 5. Pla b) Plazo de resolución. 6. De agente

321) 322

  Art. 73. [RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA   ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ]. Recurso administrativo. administrativo. Con

310 313

cepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea im pugnable en sede administrati administrati va, b) Que Que sea comunica do a la per sona a quien aféela. 3. Razone s en que deben fundarse los recursos. 4. Precede ntes administrat ivos

323

26

ÍNDICE GENERAL

  Art. 74. [SUJETOS] - 1. Prin cipio general. 2. Distintos sujetos. 3. Agent es de la Administr ación pública. 4. Relaci ones interor gánicas. 5. Relaci ones interadministrat ivas. 6. Confli ctos en tre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno   Art. 75. [ÓRGANO COMPETENTE] - ] . solver

Órgano competente

para

^25 ^25

re 32R

  Art. 76. [SUSPENSIÓN  DE PLAZO PARA RECURRIR] — I. Suspensión au tomática. 2.^ Alc ance . 3. Plaz o de la vista. 4. Prórroga de plazo y suspensión. 5. Suspensión, no interrupción. 6. Vista. Remisi ón. 7. Suspensión de plazos para para accionar 329   Art. 77. [FORMALIDADES] - 1. Aplicación de las normas generales del proce dimie nto. 2. Ampli ació n de la fundamcnlación. 3. Deficiencias formales formales

332

  Art. 78. [APERTURA A PRUERA] - I. misión

334

 Art. 79.-]. Alegaciones. 2. Plaz o

Procedencia.

2.

Ampliación de fundamen fundamentos. tos.

Prueba.

Re

Remisión . 334

  Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTÁMENES IRRF.CUpreparatorios. Concepto. 2. Criterios cla RRIULES] - I. Actos preparatorios. sificat orios. Distinci ones. 3. Solución legal. Cuestiones al resP 'o 335 335 Resol ver es Art. 81. [DESPACHO Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS] - I. una una obligaci ón de la Administraci Administraci ón. 2. Alcance amplio amplio de la norma. 3. Error del particular en la cali ficaci ón. 4. Trámite y resolución 337 c c

(

ÍNDICE GENERAL

1

'1

27

Arí. 86. - I. Pla zo para resol ver. Distint os supuestos. 2. .lusti.lustificación 341 341  Art. 87.-]. Denegación tácita 348 Recurso jer árqui co en subsidio. Remisi ón. 2. For  Art. 88.-]. mas de inter ponerlo. 3. Elevac ión del recurso. 4. Denegac ión tácita. 5. Mejora de los fundamentos. 6. Trámite . Plaz o para resolver 349 349   Art. 89. [RECURSO.IERÁRQUICO)- I. Concepto. 2. Modos de plan tear el recurso jer árqui co. 3. Acto s contra los que se interpone 357  Art. 9 ( 7 . - 1 . Sujeto ante quien se presenta el recurso. 2. Sujeto que resuelve el recurso. 3. Sujeto ante quien se tramita el recur so. Remisi ón. 4. Plaz o de interposici ón 359  Art. 91.-I.

Plazo para resolver.

2.

Denegación tácita

353

Órgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen jurí   Art. 92.-]. dico, a) Órganos permanentes, permanentes, b) Procurador del Tesoro de la Nació n. 3. Prueba y alegato   Art. 93. - I. Recursos en los entes descentr alizados.   jerár quico en los entes descentr alizados

2.

355

  Art. 94. [RECURSO DE AIJADA] — I. Actos recurribles. 2. Órgano del que debe emanar emanar el acto. 3. Opción. 4. Unive rsi dade s.. . una u otra vía. Consecuencias. Consecuencias. 2. Elec   Art. 95.- 1 . Elección de una ción de la vía judic ial. 3. Elec ción de la vía administrativa Competencia para la decisión del recurso. 2. Evalua  Art. 96.-]. ción crítica  Art. 97.-]. Motivos porque procede el recurso. decis ión. 3. Invali dez del artículo

2.

354 354

Recurso

356 357 359 359

Alcan ce de la 360

interposición de recursos. recursos. 2. La "rcfrir"rcfrir  Art. 82.- I . Efectos de la interposición matio in pcius". 3. Formas de resol ver el recurso. 4. Impug nación ulteri or de la decisi ón del recurso :.

339

  Art. 83. [DEROGACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I. Prelimi nar. nar. 2. Exti nción de los actos de alcance genera l. 3. Alcanc e del artículo. 4. Derogación. 5. Sustitución Sustitución o reemplazo. 6. Derogación de los actos de alcance general mediante impugnación. 7. Distintas clases de impugnación

  Art. 99 . [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRA   LOR POR El. SUPERIOR] - I. Activi dad juris diccional de la Adminis  tración. 2. El "acto jurisdi ccional". 3. La revisión judi cial . 4. Inutilidad de la calificación de jurisdiccional para cierta actividad de la Administ raci ón. 5. El artículo que comentamos 362

341

Recurso   Art. 100. [RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I de reconsi deraci ón contra actos que ya causan causan estado. 2. La de cisión que agota la instancia instancia y el recurso de revi sión. 3. Suspen sión de los plazos del artículo 25

Art. 9 8 . - \ . Suplctoriedad

  Art. 84. [RECURSO DE RECONSIDERACIÓN]N]- I. Concepto . 2. Pla zo y legit imación. 3. Contra qué actos procede. 4. Motiv os de impugnaci ón. 5. Órgano ante ante el cual cual se presenta y órgano que resue lve. 6. Carácter optati vo del recurso. Excepción. 7. Im procedenci a. 8. Resol ución del recurso. 9. Resoluc ión de un recurso de reconsideración extemporáneo

345

 Art. 55 . -1 .

347

Delegac Delegación ión

Concepto.   Art. 101. [RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES] — I. 2. Órgano que dispone la recti ficaci ón. 3. Errores no sustan sustan ciales en la decis ión. 4. Efect os. 5. Plaz o para solici tarla. 6. Plazo del del órgano para realizar la rect ific ación. 7. Ante quién quién se

362

367

28

ÍNDICE GENERAL

presenta la petición del particular. 8. Acto s contra los. que pro cede. ced e. 9. No interrupción interr upción de términos para recurrir recurri r 370   Art. 102. [ACIAKATOMA\  - I. Conce pto. 2. Casos en que pro cede . 3. Órgano ante el cual cual se presenta y que dispone la acla ración. 4. Contra qué actos procede. 5. Plazo para solicitarla y para resolver res olver la. 6. No interrupción interr upción de términos para recurrir. Suspensión. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. Órganos contra los cuales procede 372

TÍTULO

INTRODUCCIÓN

IX

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALC ANC E GENE RAL   Art. 103.- 1. Eficacia. 2. Publicación. Remisión 374   Art. 104.- 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones, (instrucci ones, circulares y órdenes de ser vici o). Alcance . Cuestiones que planplanlean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes fuentes de de derecho. 5. Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos Regla mentos y reglamentos regla mentos "internos". Nota común. común. Diferencias. 7. Clases de circulares. Instrucción. Instruc ción. Orden interna 375

TÍTULO X RECON STRU CCIÓ N DE EXPEDIENTES   Art. 105.-1. Mala técnica legislativa.

TÍTULO

Procedimient o

380

XI

NOR MAS PROCESALES SUPLETORIAS

•j

i

2.

  Art. 106.-1. Apli cación cac ión de otras normas Art. 107

381 \)

382 382

1

i

Hibliogrufia

383

1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos característicamente coordinados, a través de su recíproca interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un órgano absolu tamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un iier  formal. Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin público por la misma Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares. 2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la Administración. Por ell o dicho procedimiento sirve como protección   jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla. Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece pre sentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la anterior. anterior. No significa ell o incurrir incurrir en contradicción insalvable alguna, alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos, aun referidos a un misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es sus ceptible de generar más de una verdad. Por eso, así como se puede analizar el procedimiento administrativo como instrumento de "poder", estudiando la Administración y el principio de autotutela, también cabe analizar al procedimiento como protección ju rídica del particular. Los objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el ago tamiento de la vía administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la Administración la posibilidad de revisar el

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RíiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

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La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo de la función judicial, lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de esla función se hallan los orígenes del proceso y porque, dentro de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la función administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judi cial", al que podríamos llamar "proceso administrativo", pero que, sin em bargo, denominamos "procedimiento administrativo". Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesión de actos que tienden a una actuación solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos en los expedientes administrativos una serie o sucesión de actos que tienden a una una actuación de la ley que también también ha sido pedida? ¿Es que en un re curso administrativo no hay una petición o una pretcnsión de un particular? ¿No existe una aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de deci dir sobre el recurso? recur so? ¿No hay también una una serie o sucesión de aclos? ' ¿N o existe una una pretcns ión, una práctica práctica de pruebas, informes o consullas a otros organis mos y una una decisión fi nal? ¿No tienden esos actos a la' la' aplicación de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impug nado?

ti) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no aclúa "direc tamente" para la aplic ación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, preoc upa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de riñes prácticos de interés general; satisfacer el el bien común. común. La actividad administrativa administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Cuando la Administración crea un impuesto, no lo hace para aplicar el ar tículo correspondiente de la legislac ión, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender el bienestar de la comunidad. Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a de recho. recho . Éste es para para ella un medio, no un Tin. Tin. .Mientras .Mient ras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Adminis tración lo hace para para el mejor mejor cumplimiento del del interés general. La activi dad judicial continúa y completa la obra legislativa en casos concretos.   / ; ) También se distinguen en que la función judicial r equiere una una con tienda jurídica jurídi ca y la decisión decis ión tiene fuerza de verdad legal . La Administra Adminis tra ción, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio y la decisión carece de aquel carácter. c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima de las parles -es un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la Ad ministración viene a ser al mismo tiempo juez y parte. Pero esta diferencia de Tines entre la Administración y la función ju dicial, el carácter instrumental que tiene el derecho para la primera, la in dependencia e imparcialidad de los órganos judi cial es, no es obstáculo para que reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra. Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la ausencia del "debido proceso" en aquél. Como veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es aún mayor, pues en esos casos la Administración ejerce, una función admi nistrativa nistrativa parecida a la jurisdic cional de los jueces y tribunales. Las dife rencias parecen puramente formales: la Administración no es un juez impar cial, sino que es juez y parte; la resolución que resuelve el recurso es un acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las resoluciones judici ales, pero la analogía procesal es grande. May una una pre tensión de un particular referente a la aplicación de la ley, y se. realiza una serie seri e o sucesión de aclos encaminad os a tal fin. Hay, en suma, un proce dimiento.

4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posi ción y carácter carácter de los órganos. Podemos señalar las siguientes desigual dades:

5. Relación entre el e l procedimiento y su objeto. - Así como los jue ces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento ju rídico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo c.m picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el régimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

aclo y corregir algún error; c) promover el conlrol de legitimidad y conve niencia de los aclos de los óiganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situación contenciosa ya planteada, y r) permitir una una mejor mejor defensa defensa del inicies público (CS. IN, 10/7/91 "Gasparri y Cía. SA", LL. 199 I-Íí-fi40). 3. Conreptm: generales. - 1:1 procedi miento administrativo consist e en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de for malidades y trámites que tiene que observar la Administración pública para emitir sus decretos, dispos iciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo. En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos,   judiciales o administrativos -y dentro de éstos, sean conlratos, reglamentos, actos administrativos o actos de la Administración-son objetivos que sólo pueden obtenerse por medio de determinados Irámilc.s establecidos por el derecho. Así la ley se elabora mediante el procedimiento legisl ativo, las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos adminis trativos se logran por medio del procedimiento administrativo.

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RÉGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

intuios que permiten elaborar una teoría general del procedimiento admi nistrat ivo. Corresponde Corre sponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbi to respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relación de empleo pú blico por causas disciplinarias, procedimiento de selección del contratista de la Administración, procedimiento impugnatorio, etcétera-. Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el procedimie proce dimiento nto y la materia objet o de él. El procedimiento procedimie nto es la forma forma con arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus funciones; luego el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a ia función. 6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgió por in fluencia del proceso judicial . Es un efe cto de la tendencia del Estado de derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Adminis tración a la justicia. justi cia. El primer paso consistió en crear un derecho derec ho admi nistrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual manera que existía un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecución estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho derec ho procesal administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas ga rantías, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recu rren a los tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas de proce dimie nto. La necesidad de observar ciertas formas se considera, con razón, una garantía de que el conteni do se ajustará ajustará al derecho. La más más eficaz de todas esas garantías es la colaboración en el procedimiento de hts personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarán afec tados por él (CNFe dCon lAd m, Sala Sala II I. 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la institución fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la in tervención, ter vención, la audiencia de las las partes o interesados, intere sados, esto es, el "debid o pro <• | ceso" administrativo. 7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden nacional. Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogat ivas estatales. Así se ha ha juri dizado dizad o el accionar estatal, esta bleciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la Admi nistración. El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley (l ey 3952). 395 2). Esta ley establecía que los tribunales federales federale s rio podían dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acre ditara la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación por parle de ésle.

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Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los inconvenien tes surgidos en torno a la interpret ación del art. 100 de la Const. Const. naci onal de 1853/60. Se origi na, entonces, por un proble ma de rece pción del dere cho, y constituye un ejemplo de cómo en países que han adoptado normas similares o idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho vivo (Muñoz). Así, si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al [referirse a la justicia federal [no] hayan tenido presente la legislación es pañola, sino que es evidente que sólo pensaron en imitar a la Constitución de los Esiados Unidos" (Sarmiento), también se entendió que "tenía un al cance sin precedentes legítimos entre nosotros" (CSJN, Fallos, 2:36). Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los Estados Unidos, la reacci ón, confor me nuestra nuestra tradición, fue armonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma fundamental extraña a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se refiere). En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes en materia de demandabilidad del Eslado (ver (v er Hutchinson - Barraguirre Barraguirr e 23.696). • Añadimos ahora que el Estatuto Grecco. Reformu del Eslado: ley 23.696). Provision Provi sional al de 1816, en su cap. II, art. 13, disponía que los tribunales de   justicia conocieran por ahora en grado de apelación, primera suplicación de los pleitos sobre contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es nuestra). nuestra). La Constitución Constit ución de las Provincias Provinci as Unidas de Sud América (1819), en la secc. 4 , art. XC VI I, determinaba que que la Corte Su prema de Justicia conocerá exclusivamente de todas las causas que tengan su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Cons titución de 1826 prescribía prescribí a (se cc. 6\ art. 119) que la Alta Corle inter vendría en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y lenía jurisdicción apelada en los negocios contenciosos de hacienda hacienda (art. 123). Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para faci litar el ejercici ejer cici o de de las acciones accione s contra contra el Estado. Por cierto cie rto que a tanto llegó la confusión traída por las normas respectivas de la Constitución que. a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a no sotros, reci én con la ley 11.634 se exte ndió a aquellas acciones que no fue: ran "civiles" (Grau). Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma funda mental que partía del principio anglosajón de la indemandabilidad del Eslado conforme a la interpretación que hacía de ella la sociedad estadou nidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran Iradicionales, adaptó al sistema constiiucional el sistema contencioso de nuestra madre pairia, y creó el reclamo administrativo previo como una po sibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de él, podía a

i.

UutL'liiiiSun. HA.

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RÉGIME N OE PROCEDIMIE NTOS ADMINIST RATIVOS

demandar al Estado Estado nacional. sacción.

Fue una soluci ón de transición y de tran

8. Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedi mientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin em bargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustan cial es de la materia. materia. Así . pone a disposi ción técnicas concretas concretas que hacen viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legiti mación, organiza sistemas de de recursos, etcétera, f'or ello es importante que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realización de los intereses colectivos generales. De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordena miento jur ídi co. No por el lo debe, debe, ponerse en marcha inmediatamente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no está montado en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de los derechos e intereses legítimos individuales, que son, de ordinario, pa trimoniales. tri moniales. Por el contrario, debe ser ser la propia Adminis Administrac tración ión la que pri mero controle su propio desvío, ya que defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su accionar, habrá de proteger, además, los intereses particulares. Como toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo y al inte rés directo del particular, desde varios puntos de vista. a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la in tervención que se da a los particulares en defensa de sus derechos c inte reses legítimos. b) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan, en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción de sus pretensiones.

c) Como procedimie nto que es obligat orio -en cuanto cuanto carga, carga, procedimcntal- y a veces facul tativo para los particulares, a fin de recurrir a la   justicia en defensa de sus derechos e intereses. d) Como control del interés público o colectivo, al permitir la revisión por los órganos superiores det'accionar de los inferiores.

9. Tipos de procedimientos. -Dentro de la Administración existen distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes eslatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales, etcétera. etcéte ra. Esta variedad se manifiest manifiesta a como variaci ones ordenadas en la forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia la esencia del "debido proceso". Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes tipos de proce dimie ntos: ntos : depende del punto de vista vista que se adopte. Habrá

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tantas clasificaciones posibles como características comunes o combinacio nes se tomen como base. Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente cla sificación: a) Procedimiento técnico. Entendemos por tal a aquel que. se propo ne exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo con creto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlerés general, al fomento del bienestar público. públic o. Ciertamente Ciertament e que la Administraci Administ ración ón pue de adoptar una decisión de esa naturaleza, y efectivamente así lo hace mu chas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos. No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados -aunque pueda iniciárselo a instancia de un particular o tic una corpora ción-, pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o in tereses jurídicamente prolegiblcs de los particulares, éstos nunca tienen el rango de "interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decir se que son "afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión que la Administración tome a consecuencia de él. Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando se propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para la modificación de servicios o creación de otros nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses comunes. b) Procedimiento de gestión. En éste tiene lugar una característica y definida relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurídicamente pro tegióles de carácter administrativo de dicho particular. Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la Ad ministración, que individualice una norma jurídica, declrtre, reconozca o pro teja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protcgiblc, cuya afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la declaración, reconocimiento o protección del derecho. May que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo se propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una impugnación. En los primeros el particular pretende prete nde obtener un benefic bene ficio, io, basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en un interés jurídicamente protegióle que ostenta, juntamente, con la existen cia de una facultad de la Administración para reconocer o negar dicho be neficio, en atención a motivos de conveniencia u oportunidad.

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e) Procedimiento recursivo o de impugnación. Es el iniciado por un particular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión lomada por un órgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el particular se propone es obtener una decisión que revoque la anterior.

b) Curso del procedimiento. El principio de la impulsión de oficio domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la rogación rogac ión se admite en ciertas circunstancias. De ahí la disposición disposic ión de que la inacción de) particular interesado produce la caducidad de la petición o instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el intere sado ha desistido tácitamente de sus pretensiones.

Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo. El procedimiento recursivo se estudiará en su momento, cuando hablemos de los recursos en general y en particular. d) Procedimiento sancionador. También se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp nata de un derecho que pertenece a la Administración, cual es el de san cionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particu lares. Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y exten sión de la extral imilación imila ción cometi da, ponderar las circunstancias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinente pertinentes. s. Se trata, trata, por por tanto, de un un procedimiento de índole reparadora y sancionadora. Hay que distinguir los procedimientos correctivos -los que se incoan contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician contra los pro pios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-. Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente cla 10. 10. sificación. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combina ción entre el principio de la impulsión de oficio y el de la disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la ini ciación del procedimiento en sí mismo, como por lo que atañe al curso de aquél.

a) Iniciación. El procedimiento administrativo puede, por lo común, iniciarse iniciar se tanto de ofi cio como a instancia del particular interesado. En los piocedimientos de carácter técnico o en el sancionado!, predomina el prin cipio de la incoación de ofici o. Se necesita, necesita, ciertamente, ciertamente, una decisión ad ad ministrativa para que pueda iniciarse un procedimiento técnico. Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador; en este caso también se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad de una una denuncia de un particular. particular. La diferencia estriba en que que en este caso la denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento sancio nador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la denuncia. La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que estos pro cedimie ntos se inicien en virtud de la petición peti ción de este último. El procedi miento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisión de la Administración.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la Ad ministración realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la resolución que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instan cias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes> ciantes> inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico o en el de gestión, está admitida la práctica administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones cuando la Administración estime que no debe proseguir el camino comenzado o el particular abandona su pretensión o desiste de ella. Principios del procedimiento administrativo. - El equil ibrio al 11. que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la Adniinisiración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra. El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la jus ticia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribución del bien co mún -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares. Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas ga rantías dividiéndolas cu sustantivas y adjetivas.

a) Garantías sustantivas. Son principios que emanan del derecho na tural y han sido receptados por nuestra nuestra Consti Consti tución. tución . De ahí se han pro yectado al derecho administrativo como principios generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al procedi miento administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que co mentamos, debido a la relación de dependencia del derecho administrativo, respecto respect o del ordenamient o constitucional. constit ucional. Estos principi prin cipios os son: igualdad, legalidad, defensa y razonabilidad o justicia. 1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre ella las desigual dades reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental (CNFedContAdm, Sala IV, 12/8/86, "Peluso"). Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carácter aritmético, sino proporcio-

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nal a la condición en que cada sujeto se halle frente al bien común suscep tible de reparto. liste principi o tiene arraigo constitucional (art. 16, Const. nacional). 2) Principio de. legalidad. Este principio se basa en la exigencia de que la actuación de la Administración se realice de. conformidad con el or denamiento posit ivo. La legalidad es posteri or a la juridicidad y nace de ésta como su consecuencia necesaria (Mata ). La juridi cidad no es idéntica a la legalidad y ésta ésta sólo puede existir como consecuencia de aquélla. El principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema   jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales que ase gura plenamente su realización (Fiorini). La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los prin cipio s capitales del Estado de derecho (CS.I N, 19/11/92, "Navc.ir o de la Ser JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. na de López", JA, se. debe al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la Adminis tración pública no deriva de la emanación personal del soberano, sino que se origina en una creación abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particu lares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un haz de derechos subjetivos públicos. Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parla mento-, actualmente se ha operado su extensión a lodo el ordenamiento  jurídico formal o "bloque de legalidad" -leyes, reglamentos, principios ge nerales, etcétera-. Coincidcntemcntc con ello, se ha abandonado también el concepto de que la ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que cons tituye el presupuesto mismo de esa actividad (Diez); se logra así el mo derno principio de la positive fíindung o vinculación de la Administración a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza de. la validez de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que, par tiendo de un principio jurídico, se derive fie él -como cobertura legal- la actuación administrativa (CNFedConlAdm, Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED. 114-236). Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerar quía normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en la edificaci ón del del derecho. Ell o determina -segú n el grado de potencia asignado a cada una de las normas jurídicas- la prevalencia tic unas sobre otras. De este principi o se sigue la prohibición de que la Administración pública derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

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ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva (CNFedConlAdm, Sala III. 22/5/86, "Galizia", RRAP, 96-88 I; id.. ED, 130-108). Sala IV, "Macdona", ED, Así surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice ex presamente. Frente al principi o "debe entenderse permitido todo lo que no está prohibido", que domina, en general, la vida civil, es propio del ré gimen de la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido". Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administración para un obrar determinado, y éstos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento. La exigenci a primaria primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de potestades por el ordenamiento, para que ta Administración pueda actuar. No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Adminis tración pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a través del dictado de reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar váli damente en el campo de que se (rale-, pero, en el aspecto que nos ocupa, no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apar tarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fun damental consagra la garantía de le gali dad en los arts. 16 a 19, ?.P> y cones. de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad y justicia (Bidarl Campos). El principio de legali dad es de la esencia del Estado de derec ho. Si g nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma  jurídica vigente.

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3) Principio de defensa. La garantía de la defensa en juicio es apli cable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente axiológica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vi gencia es la base esencial del goce de los restantes derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el derecho natural (Wade). 4) Principio de razonabilidad o justicio. Este principio se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional (Cassagnc), al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias (Li nares). En el orden orden de la realidad administrativa administrativa se reconoce -ait. 7° . i nc . / - que que las medidas que el acto involucre deben ser ser proporc ional mrulr adecuadas adecuadas a su su finalidad. Donde no hay proporcionalida d, tampoco hay razonabilidad razonabilidad (CNFedCon tAdm, Sala III, 20/9/84, "Salcrno de Valif Valif io' ' El). 115-674).

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I)) Garantías adjetivas. En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los sujelos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne). 1) informalismo a favor del administrado. Con anterioridad a la san ción de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia adminis trativas de la Procuración del Tesoro de la Nación habían sustentado el prin cipio en virtud del cual el trámite o las actuaciones administrativas debían   juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes, 39-115; 64- 208) . Ahora la ley ha estatuido expresamente el princip io del "informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cum plidas posteriormente" (ver CNFedConlAdm, Sala IV, "Murchison", c. ID.3 52) . Se constituye así en princi pio general de todo el procedimiento administrat ivo, aunque aunque no se trate trate de de un procedi miento recursivo. Tiende a lograr el dictado de una decisión sobre ei fondo del asunto (CNEedCont Adm, Sala 11, 15/11/94, "Díaz", LL, 1995-E-525). El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto tanto en cuanto ell o lo beneficie . No puede invocarlo la Administrac ión para eludir facultades regladas (Dromi). Como aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejem plo, que no es menester calificar jurídicamente las peticiones; es excusable la calificación errónea de los recursos (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 124-300, 131-334, 132-1 132-1 15; dictamen 59/9 1. BO , 6/11/91 , 2" sección, p. 18); la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su proce dencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con la letra de los esculos, sino de conformidad con la intención del recurrente; si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o la de presenta ción del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en término, etcé tera. Se entiende que tal tal princip io no no puede llegar al extremo de que las las peticiones sean tan vagas que la Administración no tenga elementos para resolver (CNF edC onl Adm, Sala IV, 23/5/89, "Construcc "Construcciones iones Lumen", Lumen", LL, I990-A-678). Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado para que actúe en el procedimie nto asesorando al particular (CSJN, 17/11/  92, "Lewkowicz", LL, 1993- B-186). Si la interve nción de abogados se ha ce obligatoria el principio carece de sustento. 2) Impulsión de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de ofi cialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el escla recimie nto de la verdad y la justa resolución de de la cuestión planteada. planteada. A

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diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo. Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de de éste corresponde a la Administ Administ raci ón. Ello se debe a que con él no tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino un interés públi co: el administrati vo. Sól o en algunos casos puede puede corres ponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trámites en que medie sólo el interés privado del particular (art. 4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l. o. 199 1). En estos casos la inacción del particular puede determinar -si no se afecta el interés generalla paralización del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9"). 3) Principio de instrucción. Este principio, íntimamente unido al an terior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o averigua ción de los hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio. ver dad material. En íntima relación con el principio 4) Principio de verdad de la instrucción, está el principi o de de verdad material. material. Mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las parles (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello por cuanto cuanto la decis ión admi nistrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. Así , la Administ Administ ració n deberá ajustarse ajustarse a hechos o prue bas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras ra zones; que obren en expedient es distintos, distintos, etcéter a. Este princ ipio no es taba taba incorporado normativamente: lo ha hecho el legi slador con la reforma de la ley 21.686. 5) Debido proceso adjetivo. Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el derecho al debi do proceso adjetivo. Este princi pio que que fue preco nizado por la doctrina (Escola), había tenido recepción jurisprudencial (CSJN, Fallos, 189:34; 193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino que también obra como garantía del in terés público, al paso que con el procedimiento también se persigue indi rectamente la satisfacción de este último. Este principio, según lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que serán analizados al estudiar el art. l . 6) Otros principias. Es menester indicar otros principios secundarios, que también caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la ce leridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites (CNFedConlAdm, Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 115-674) . Ell o significa que deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente. U

u

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RKOIMIíN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre y cuan do con ellos no se perjudique alguno de los otros principios enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor importancia. Es una característica del procedimiento administrativo la de ser escrito y gratuito (CNFedCivCom, Sala U. 16/4/91, "Zifar SRL", El), 142-719). No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que ya veremos. 12. análisis is El procedimiento administrativa administ rativa como garantía. - De l anális de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es suficiente ga rantía para ekparti cular . Más aún si repara mos en que el es gratuito y no requier e partic ipación de de letrado. Ell o posibili ta la discusión de cuesti o nes de poca o ninguna cuantía económica que no se llevan a juicio por el costo ele éste. Numeros os autores han tratado de demostrar la convenie n cia de que el proceso civil y comercial adopte algunos de los principios del procedi miento administrativo (M or di ó) , lo que demuestra el adelanto de alguna de sus instituciones. Sin embargo, debemos reconocer (pie muchas veces esa garantía es nada más que una disposición normativa que no se efectiviza cu la práctica por el incumpli mient o de ios funcionarios. Pero también debe aceptarse aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la doc trina y la juris prudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas . El procedimiento administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos, pues la Administración no defiende su interés particular ni el de los fun cionarios, sino el comunitario comunitario (SCMe ndoza , Sala I, 12/3/91, "Sejanovich",  LL, 199I-D-37). Esta caraterización del procedimiento administrativo con rasgos pro pios debe conclui r con ciertas preci siones . Hay que advertir, por lo pron to, que si bien como protección jurídica del particular carece de la intensi dad propia de la garantía judicial, completa a ésta desde el momento en que es más extensa porque: n) carece de ciertas excepciones al control ju dicial que aún subsisten en éste con relación a ciertas decisiones; b) permite actuar antes de que la decisión sea adoptada, mientras que la protección   judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el ámbito de la simple oportu nidad que escapa al control judicial (ver art. 73). Quisiéramos haber agregado un último aspecto diferenciador que se viene dando últimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro -y fundamentalment e pcír pcír nuestro comport amient o soc ia l- no existe . Nos referimos a la participación del particular, garantía que, en el caso, se re fleja en la colaboración en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cu yos dere chos y obli gaci ones van a quedar afectados (Fi ori ni) . Esta parti cipación, en vez de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma del decr. 1 883/91 , que suprimi ó del del proced imie nto de elaboraci ón de los actos de alcance general la inf ormación pública (art. 107, R L N P A ) .

L E Y 19,5 19,549 49* * PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TÍTULO

PROCEDI MIENTO

I

ADMINISTRA TIVO

 \AuniTO PE APLICACIÓN]"

normas del procedimiento q u e  Artículo / " - Las normas se aplicarán ante la Administración pública nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:   RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJÍIÓN F. INSTRUCCIÓN INSTRUCCIÓN im OFICIO  ,

(a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio ^ xle xle la participación parti cipación de los interesados en ías actuaciones. | CELERIPAO, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES

© Celeridad, economía»,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los. trámites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario qxie_asegurc el decoro * Sancionada el 3/4/72 (DO, 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77 (DO, 25/11/77).

LEY 19.549

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

 y el orden procesal. procesal . Este régimen régi men comprende la po testad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Na cional de Estadística y Censos del Ministerio de Eco nomía de la Nación. ¡NFORMAl.ISMO

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c) Excusación de la inobservancia por los intere sados de exigencias formales5¿o esenciales y que pue dan ser cumplidas posteriormente. [

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ItÁBILESJ 

Los actos, actuaciones y diligencias se practi carán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dic tarlos o producirlas.  I  .OS

VI  .A2US

t' ) En cuanto cuanto a los plazos: ' 1) Serán obligatorios para los interesados ..y_ para la Administración. I) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación re suelta de oficio o a petición, de parte. (JD Se computará comput arán n a part pa rtir ir de| d e| día siguiente sigui ente al de la nojificación. Si se tratare de de píazos relativos a ac tos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el art. 2 del Cód. Civil. U

(¿D Cuando no se hubiere establecido un plazo es pecial para la realización de trámites, notificaciones y

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza.mientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez días. Q) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare, mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. terceros . La dene gatoria deberá ser notificada por lo menos con dos días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicit soli citado. ado. . í INTERPOSICIÓN í INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

(6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el de recho para articularlos; ello no obstará a que se con sidere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de segu ridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho. ^INTERRUPCIÓN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACIÚ^I DE RECUKSQS-1

ñy Sin perjuicio de lo establecido estableci do en el art. 12, la interposición de recursos administrativos interrumpi rá el curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incom petente por error excusable. P >  Élii>ll

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1 > E  

DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

'¡8) La Administración podrá dar por decaído el derecnodejado de usar dentro del plazo correspon diente, sin perjuicio de la prosecución de los procedi mientos según su estado y sin retrotraer etapas siem-

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pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el .apartado siguiente.

  DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS - •'•

i

CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

Transcurridos sesenta d^s desde que un trá mite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrie ren oíro^s treinta días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándo se el expedi ente. ente . Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Admi nistración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, caducida d, el intere inter e sado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión.de plazos legales y reglamentarios, inclusi ve los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto de clarativo de caducidad.   DEIUDO PROCESO ADJETIVO

  /) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad: ^ DERECHO A SER OÍDO' 

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a sus derechos subjetivos o intereses legítimos,_interponer recursos y hacerse patrocinar y representar prpfesi onalmente. onalment e. Cuando una una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el pa trocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la Administra ción fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del' asunto y a la índole de la que deba producirse, debien do la Administración requerir y producir los informas y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de ios hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quie nes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio.   \[)ERECIIV A UNA DECISIÓN FUNDADA

I

3) Que el acto decisorio haga expresa conside ración de los principales argumentos y de las cuestio nes propuestas, en tanto fueren conducentes a la solu ción del caso. 1. La ley l ey nacional de procedimientos administrativos. - No es úni camente una ley local ya que no sólo se limita a "regir en la Capilal LVdcral* y los lugare s sujetos a juris dicci ón rcclcral". sino que regula, en prin cipi o,, todos los procedimie ntos concerniente s al Gobiern o nacional. Ls, por tanto, una ley federallocal simuljáneamente (González Arzac). La LN PA y su reglamento (R L NP A) constituyen un cuerpo legal que est able ce normas acerca de la actuación de los funcionar ios -formas procedimentalcs que han de observarse, compaginación de expedientes. Irámites internos, etc.-, organiza y sistematiza los medios de protección al al cance del particular para defe nder sus dere chos, etcéter a. Per o, además de normas de carácter procedimcntal (títulos I y II ) , la L N P A contiene otras de fondo en materia de derecho administrativo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y olios requi sitos; validez y nulidad; extinción, etc.-, reglamentadas en el título III y normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de la rímlancia) contenidas en el título IV -impugnación judicial ele los aclos administrativos-.

* No hay que confundirse confundirse con las normas normas de procedimicnlos procedimic nlos adminislralivns adminislrali vns (pie rigen en la Ciudad de Buenos Aires (dec (decretos retos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

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Ámbito de aplicación. Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una 2. ley federal y local (ver apTTJTse aplica a lodos los trámites administrativos que se cumplan ante la Administración pública centralizada y descenlraifzada. Debe mos excluir de estas estas últimas a las sociedades del Estado cuya" cuya" ley específica (20.705) excluye su aplicación.

Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende los óiganos que dependen jeránjuicainente del Poder Ejecutivo -ministeÍÍ£*. ÍÍ£*.;; . .* ? fo ~ Estado, subsecretarías, direcciones generales, etc.-; al referirse a los entes descentralizados incluye los entes públicos estatales: entes auiárquicos, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, so ciedades con participación estatal mayoritaria. Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie la aplica ción del arl. 128 de la Const. nacional - el gobe rnador de la pro vincia achia como agente del Gobi ern o fede ral -. Si la norma federal que que aplica la Administración pública provincial no contiene reglas especiales de procedimiento administrativo, ¿qué ley de procedimientos administra tivos se aplica, la que comenta mos o la provi ncial ? Cualquier respuesta puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: con sideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde que no puede considerarse a la Administración provincial -que actúa como "delegada"- como formando parle de la Administración pública nacional, requisito ineludible para aplicar la-ley federal. Quedan excluidos de la aplicación de la LNPA los organismos de delensa y seguridad. Los procedi mient os administrat ivos propios de e7as fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr., todo aquello que puede afectar la vertical idad en el mando). Sin embar go, en los proced imient os típicamente administrativos que también se desarrollan en dichos organis mos -p.ej., contrataciones- no existiría dificultad en aplicar las normas que comenta mos (Coi nadi ra) . La Corte Suprema ha sido contradict oria en esta cuestión, pues si bien en algún caso declaró la ley inaplicable (CSJN, 10/5/88, "Hagnal", LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/  89, "Allamirano", LL, 1990-A-301). creu>r

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LE Y I0.54U

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

de

El propósito del legislador, al excluir expresamente expresamente (art. I ) de la apli cación de la L N P A a las fuerzas armadas, está vinculado a la misión y fun ciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos requisUos, y que, por ello, se aplican exclusivamente con relación al per sonal militar y en el ámbito interno; a su vez, existen otras relaciones en labiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan por distintos procedimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de contratación propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplicable a través de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el o

decr. 5720/72 que reglamenta el régimen de contrataciones contemplado en la ley de contabilidad (decr. ley 23.354/56), el procedimiento de con tratación de obras públicas, previ sto en la ley 13. 064, etcéter a. En supuestos como los señalados al final del considerando anterior, en los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones con terceros-, podría aplicarse en forma subsidiaria o analógica la ley 19.549 y su regla mentación (decr. 1759/72, t. o. por decr. 188 3/91 ), en aque llas situaciones que dichos regímen es no contempl an y que la L NP A y su reglamento sí prevén en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. T, inc. a, de dicha norma legal . Este crit eri o fue rece ptado por por la Procura ción del Tesoro -expí e. 5085/84, 1004 1004 con anexos, anexos, Ministe rio de Defensa, Defensa, RRAP, 95-80/83- (res. MD 1068/52). Por su parte, la Procuración del Tesor o ha dicho en distintos casos que , cabe la remisión a las normas de la L N P A , aunque más no sea supletoria mente (Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, DO, 23/1/91 , 2 sec ción, p. 8); lo propio ha dicho respecto a la Prefectura Naval Argentina (dictamen 348/91, BO, 24/6/92, 2 sección, p. 29). a

a

l a nor3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la ~mlt~-Efart. I de la LN PA ' s e refiere a algunos principios principios que rigen el ^procedimiento administrativo (ver lo que decimos en la Introducción, ap. II). Ellos Ellos son: son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía, sencillez y eficacia¡en los trámites.'e informalismo ti favor del administrado administr ado c). A lo que dijéramos oportunamente nos remitimos. (¡lies, a, b y c). o

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresa mente no signif ica que no sean aplica bles. Justamente por ser princi pios son conceptos de validez general. Así , por por eje mplo, el principio de lega lidad  está ínsito en lodo el proceder de la Administración y Huye implíci tamente en varias normas de la LNP A y su regl amento. No hacía falla, pues, la mención expresa. En cuánto al régimen disciplinario que surge de las facultades expre sadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6" del RLNPA. Importancia. - El dato 4. El tiempo en los actos procedimentales. "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un factor de gran importancia en los actos del procedimiento, pues su eficacia depende de que se los ejecute en el momento oportuno. De ahí la impor tancia del tiempo y de los problemas que él plantea.

a) Días y horas hábiles. En derecho procesal la regla general es que los actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuando existan razones de urgencia que exijan la habili tación de los inhábiles. En dere cho administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

para aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede inte rrumpirse. rrumpir se. Existen así una serie seri e de actos que no reconocen reco nocen el límite de días u horas inhábiles. Sin embargo, con relación a los actos normales del procedimiento, ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. Hn cuanto a las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho proce sal. La circunstancia circunstancia del del tie mpo puede tener importancia para para ciertos actos del particular que deben realizarse en las horas de atención de la oficina pero no para la Admini strac st ración. ión. Por eso no cabe confundir las horas de despacho al público con las horas para poder realizar válidamente un acto. Los aclosS actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarán en días y horas hábiles hábiles administrativos". De tal tal forma forma es inaplicable el art. 28 del Cód . Civ il . Se Irata de días y horas horas en que trabaja trabaja la Admini s trac ión. Para el procedi mient o carece de asidero la distinción entre día inhábil y asuelo, pues la Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pueden correr (S C Mendoz a. Sala I, 12/3/91, "Scjanovich", LL, I99I-D-37). De oficio o a petición (le parte podrán habilitarse días y horas inhábi les. Esta habilitaci ón tiene por objeto permitir que se realicen dilige ncias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio. Constituye una facultad  de la Administración. b) Plazos. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben prac ticarse dcniro' de los plazos fijados. Tanto los actos actos de trámite del proce dimiento como los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso. Cabe hacer hacer primeramente una una serie de precisi ones. Al ser ser la Admi nistración no sólo custodio de los derechos de los particulares sino también de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan el pleno ej erc ici o de los derechos de la comunidad. comunidad. Por ell o, "debe deses timarse la idea de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que postule una mayor protección de los derechos de los administrados frente al Eslado" (González Arzac). Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de un derecho. Es, así, el período que transcurre transcurre desde La conclusión del acto hasta la llegada del jérininp. Y éste es el día cierto o incierto, pero nece sario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen. En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que producen. Los plazos procesa les, j untamente con otros factores que se les asocian asocian » -como la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivi dad- dan lugar a instituciones como la pteelusión y la caducidad.

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pe c) No perentoriedad. No hay que confundir obligatoriedad  con pe rentoriedad  tic loT' plazos . Que un plazo sea perentorio significa que: /) sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, "por el solo transcurso del ti empo se produce la pérdida de) der echo o la facultad procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, sus ceptible de interrumpirse o suspenderse. ¿Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacio nal? El principio princip io general gener al es que no no lo son. Así el ap. 8" del inc. e. esta blece que "la Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración de la Administr ación. A su vez, el ap. 5" dispone que que la Administ ració n podrá, podrá, a pedido del interesado o'de oficio, disponer la ampliación de un ploro. No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perento riedad. Decimos que el carácter no perentorio de los plazos en el procedi miento es un principio general pues, como todo cu derecho, tiene excep ciones. Así ía LNP A y su reglamento establecen la perentorie dad cu cier tos casos (v.gr., art. I", inc. e, ap. 6 , L N P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R L N P A ) . o

d) Obligatoriedad. El ap. I" del inc. e se refiere a la obligatoriedad  de los plazos, tanto para para el particular como para para la Adminis Adminis traci ón. Para que los principios de celeridad, economía y eficacia en los trámites no se queden -en -en el marco de una mera declaraci ón programática, l a LN PA i mpone • la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad  para el particular y la Administración. e) Cómputo del plazo. Se cuentan por días hábiles administrativos y a partir partir delTlf n stgm'eT stgm'eTíIc~a íIc~all de notificación. Tod o lo relativo a los proble mas que ésta presenta, incluida la notificación ocurrida en día "inhábil" será considerado al estudiar las notificaciones (ver título V, R L N P A ) .

Si se trata de actos que deban ser publicados se. aplicará lo dispuesto por el art. 2" del Cód. Civil, y no serán obligatorios sino después de su publicación, y desde el día día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorios después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial. f) Plazo general. La norma establece un plazo general de diez días, cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y cita do ñés, cumplimiento deintimaciones y emplazamientos y contestación de Irasí aclos, vistas e informes. Si para para la diligenci a se ha establ ecido un pla pla zo específico debe estarse a éste. g) ('rórroga. El bilidadde los plazos. pero creemos que es después de fijado un m

inc. c, ap. 5 , establece el principio de la prorroga-i La norma habla de ampliación y no de prórroga, un un error ter minoló gico. En efe cto, esta se concede plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la o

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RÉGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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ampliación se establece desde el primer momento, aunque después resulte excesi va. La norma norma no contempla este supuesto supuesto sino el primero, pues ex presa: "antes "antes del vencimient o de un plazo ". Estamos técnicamente ante una prórroga y no anie una ampliación.

recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en la interposición del recurso habría obrado con negligencia, ignorando lo que debía saber: error inris nocet. ¿Es ése el alcance alca nce de la norma que estudiamos? Opin amos que no, ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre así  cuando no hay alguna excepción autorizada por la ley (Fallos, 103:155; 115:39 5). La presentación de un recurso ante un órgano administrativo incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda vez que el art. 5", inc. c, del R L N P A , impone a la Administración ordenar que se subsanen los .defe ctos, de oficio o por por el interesado (princ ipio de infor malis mo).

La Administración es la que decide cuáiulo_debe hacerse jugar a la prórr oga y cuándo no. Ell o surge de de su facultad de dirigir  el procedimien to. Debe ser fundada fundada tanto la concesión de la prórroga como su denega do.)!. Cabe tener tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer aquélla. En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligen cia pendiente. Lo contrario atenía atenía contra la cele ridad. hj Interrupción. La interposición de recursos administrativos intenumpé el curso curso dél os plazos (CNFedContAdm^laaTaTV", 12/6/86, "Cuarto Crec ien te" ). Ello ocurre aunqu aunque e los recursos hubieran sido mal califi ca dos, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante órgano incompetente por error excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado). Como nos encontramos ante una excepción al principio general opina mos que la interpretación debe ser restrictiva. Por ello cuando se refiere a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido estricto ó restringido, alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios de impugnación (ver lo que decimos en el comentario al título VIH, RLNPA). l

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos, incluso los de prescripción (ver lo que decimos en el punto siguiente y en el inc. e, ap. 9 , de este artículo). o

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta hasta ese momento. momento. Así , acaecido un hecho inlerruplivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nue vo período complet o, sin poder acumularse acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescri pción nuevamente. ? ¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretando ar ar mónicamente las normas de la LNPA y de su reglamento, pensamos que la mayoría, ya que si bien el art. art. 16 del RL NP A establece una una serie de recau recau dos que debe contener todo escrit o, l os arts. arts. 18 y 20 disponen que la Ad ministración debe intimar al particular a subsanar el defecto. El error es excusable excus able cuando ha habido habid o razón para errar. Esto signi fica que se exige que el particular obre con la prudencia adecuada. ¿Cómo se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento adminis trativo? El RL NP A especifica, en cada cada caso, ante qué órgano deben inter ponerse los diferentes recursos. Si aplicáramos el concepto de que el de-

i) Suspensión. La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspen sión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la pres cripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha..." (sobre qué actuacio nes pueden no producir suspensión, ver CNFedConlAdm, Sala IV, 23/3/86, "Kaiic y Hendic c/YPF", LL, 1989-E-586 y 588). Conforme a los principios generales del derecho, la suspensión (v.gr., de la prescripción) significa la detención del tiempo útil para prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitación del expedi ent e-. Cuando ésta cesa, el curso de la prescri pción se reanuda, se reinicia a partir del momento en que se había paralizado. Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA habla de "interrupción" y "suspensión", emplea estos términos como sinónimos. Fundamentan Fundamentan tal aseveraci ón en el vocabl o "rei nicia" , entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el comie nzo, pres cindiendo del tiempo transcurrido transcurrido con anterioridad -l o que que equivale a la solución de la inter rupción-. Reinic iar es volver a iniciar, volver a computar los plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a conside rar que se vuelv e al punto de partida, sin acumularse el. tie mpo anterior (c omo si fuera fuera inter rupción). Reinici ar es, en el supuesto, volver a com putar las plazos añadiendo el tiempo anterior, así como quien reinicia los estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma des de donde dejó. Por eso no no pueden asimilarse (CNF ed Con lA dm, Sala 1, 12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp. , 1995, n 3, p. 102). ' o

u

 j) Denuncia de ilegitimidad. El recurso administrativo interpuesto exlemporáneamenie puede tramitar tramitar como denuncia denuncia de ilegit imidad. La justi ficación de este instituto se lia buscado en la "defensa de J¿Jegafidadde la actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticio nar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad objetiva" (CNFedConlAdm, Sala 111, 14/5/85, "RE-CAS SCACFA1"). . No es recurso administrat administrat ivo autónomo (D oc ob o) , ya que la norma norma ca racteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso administrativo ex-

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temporáneo. Se trata trata tic \m "saneamiento jurídico que salva salva a los recursos presentados fuera fuera de lérmino" . ~" Una ve?, presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídico per manente manente debe verificar er cúnlpríi ñiemollel os'fcc iiüclos escnciales^ escnciales^yTó yTóririá ririá les establecidos en el régimen procedimenlal administrativo (CNFedCont "Adm, Sala III, 21/6/84, "Vial Hidráulica"). .Advertido que el escrito fue presentado fuera de término, siempre que el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la denuncia denuncia de ilegi timidad . La presentación de la denun denun cia de ilegit imidad carece del efect o intcrruplivo <(a <(arl. rl. I", inc. c. ap. 7"), sólo puede producir un efecto suspensivo (.art. I ", inc. e, ap. 9") (CNFcd ContAdm, Sala III, 25/8/88, "Cía. de Representaciones Hoteleras"). La frase final del art. I", inc. e, ap. 6", es fiara: la Administración .debe, discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegiti midad sobre la base de los límites allí mencionados (posible alteración de la seguridad jurídi ca y el abandono voluntario del derech o). No se pue pue de alegar otras causales. La Administ Administ ración debe emitir el pronunciamien pronunciamien to sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cues tión previa a su tramitación^ Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita su consideración como si se tratara del recurso administrativo específico de bidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos. Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autónomo -susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que permite •tramitar recursos extemporáneos, acogida la petición como denun cia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trámite habrá de considerarse ab solutamente normado en función cící respectivo recurso administrativo cxtcinporaneo habilitado. ¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Según la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a todo órgano que pueda resolver un recurso administrativo. Así, el órgano ya no es el superior como la doctrina venía sosteniendo. Procede considerar como denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso tardíamente, interpuesto. No son. en cambi o, susce ptibl es de esta esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son recursos. recurs os. Por otra otra parle, al no haber plazo pla zo para ocurri r en queja, el presupuesto presupuest o del instituto inst ituto en estudio—el venci mien to del plazo- está ausente. • ¿Es posible la denuncia de. ilegi timidad contra la impugnación tardía tardía de los actos actos de alcance general ? Si estos pueden pueden impugnarse, a través través de de sus aclos de aplicación, por medio de los recursos administrativos corres pondientes (art. 73, R L N P A ) la respuesta es afirmativa. afirmat iva. Con relación rel ación a la impugnación directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,

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inc. / i ) , como el reclamo o recurso recurso -según la opinión doctrin doctrinariaaria--- contra contra dichos aclos carece de plazo de interposición, falla el presupuesto que po sibilita la denuncia de ilegitimidad. La decisión de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre curriblc en sede sede administrativa administrativa y judici al (conf. SC l iA , 3/5/80, c. 47.963, "Boldl"; CNPcdContAdm, Sala Sala I,'30/3/95, "Diez ", I996-C-43; CSJN. 4/2/99, 4/2/99, "Gorordo" , LL Supl. Jurisp. Jurisp. Der. Adminis Adminis trat ivo del 29/10/99. p. 10). Ella se agota en sí misma en cuanto valoración por el órgano que resuelve. ¿P or gu é no es recurribl e? Nos parece útil el símil emple ado por Doco bo -aunque referido a otro caso- de que quien blanquea en una moratoria car ga con perjuicios que el contribuyent contribu yente e puntual no sufre No purde tener el mismo eíecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardíamente interpues to - que que un un recurso interpuesto en término. El particular particular negligent e no puc puc de tener la misma misma solución que el dili gente (CN Pcd Con tAd m. Sala II I, 14/  5/85, "RE -CA S SCACF AI ") . El trámite trámite y la decisión decisión de de la denun denuncia cia de de ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci plazo para iniciar la acción prevista en el art. 25 de la LNPA (CNFedConlAdm, Sala IV. 23/1*2/93, El), 157-394). Por otra parte si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuviera los mismos efectos que la decisión de un recurso interpuesto cu término ¿para que el legislador habría legislado un sistema recursivo, con plazos coitos para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisión admi nistrativa? Si la denuncia de ilegi timidad -present ación tardía- tuviera los mismos efectos, en punto a su decisión, bastaba que el legislador la esta bleciera como la único vfa impugnatoria, desde que los recursos carecerían de objet obj eto. o. Se convertir conver tir ían en una suerte de "trabajos práct icos" icos " para man tener ocupada a la Administr Admini str ación aci ón sin sin conse cuencia cuenc ia alguna. El sistema iricursivo sería entonces un trasto inútil, desde que. no habría difetcncias con la denuncia de ilegitimidad. No cabe olvidar que este instituto es un remedio exce pcional que trata trata de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el interés del particular. k) Pérdida del derecho dejado de usar en plazo. Es ésta una facultad de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará por decaíd o basla que lo declar e expresament e la Administra ción. No se opera opera npe legis sino por virtud de la declaración de ésla, dando por decaído el derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que vere mos lu eg o- y teniendo en cuenta el princi pio de preclusión. I) c acuerdo con él, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se puede volv er sobré "enos "enos -sin retrotraer etapas, dice la nor ma-, por el efe cto que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior. El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería de objet o sin la preclusi ón. En caso contrari o, los netos netos procc-

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dimentales podrían repetirse y el procedimien to no progresaría. Tampoco la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un esladio a otro sin el impulso.

Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la im pulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del procedimie nto quedan quedan muy muy reducidos. Debe tratarse de ca sos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trámite le galmente indispensable para la continuación de aquél y, por supuesto, que no esté afectado el interés público.

CiulucMiid del procedimiento administrativo. - El procedi miento 5. administrativo -utilizando un símil biológico- nace, se desarrolla y muere. De ahí que puedan separarse las distintas etapas: iniciación, desarrollo y terminaci ón, las que serán serán analizadas al estudiar estudiar el RL NP A. Al considerar los modos de terminación, la doctrina suele clasificarlos en normales y anormales.' Entre estos últimos nos encontramos con la caducidad del  procedimiento.

a) Concepto. La caducidad es un modo de extinción_dj^l_procediniienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^éste sin efecto alguno; tiene lugar después de pasar pasar un ciert o tiempo en estado de inactivi dad. Podría mos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, como "la forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaración de la Administración, en razón de la paralización de aquél por causas imputables al interesado y al no remover éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley le señala, a pesar de haber sido intimado para ello". l.o caraclerísüco de la caducidad del procedimiento y lo que la dife rencia de las demás hipótesis de extinción del procedimiento, es la causa a que ésta ésta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimient o, que son verdaderos actos jurídicos, la causa de aquélla es un hecho: el transcurso del tiempo sin la realización de actos procedimentales dentro de un proce dimiento paralizado (González Pérez). En la la_ caducidad del pr ocedimie nto, la situación láctica de i nactividad se transforma en jurídica por una declaración de la Administración; pero el derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habérselo valer en un un nuevo procedi miento. De ahí la sustancial sustancial diferenci a entre la caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que en éste sólo hay extinción del procedimiento y nada más. l a caducidad del procedimiento. b) Fundamentos y presupuestos de la La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia inde finida de trámites paralizados por inercia del particular, y desde este punto de visla no puede ignorar se su importancia. importa ncia. El fundamento no es otro que la presuma voluntad de los interesados de abana oñar~él procedimiento y la necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitación, por razones de seguridad jurídica^ r

Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen: 1) Finalización del procedimiento imputable al interesado. La para lización del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inició.

2) Requerimiento previo al particular. No basta con la paralización del.- procedimiento para declarar la "caducidad, "caducidad, sino que es nece sario el r equeri mieni o previ o al interesado. Este requeri miento para para que active el procedimiento es un verdadero aclo de intimación de la Administración, basado en su facultad de dirección del procedimiento. 3) Silencio del interesado. El tercer presupuesto es el silencio del particular, durante el lapso que fija la norma: treinta días a partir del primer día hábil subsiguiente al de la notificación. 4) Declaración de caducidad. Es necesario que la caducidad del procedimie nto sea declarada y notificada al al particular. Esto úliimo porque la terminación anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art. 39, ines. a y b, R L N P A ) . De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera ope legis\  sino por virtud de aquella declaración, que tiene valor constituti vo; esto es, que .la realización por el particular de un acto interruptor después del del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dic tado el acto que dispone la caducidad, impi de ésta. No obsta a lo que deci dec i mos la expresión "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaración". c) Efectos. La declaración de caducidad produce diversos efectos, que pueden dividirse: 1) En relación al procedimiento. Produce su terminación. Sin em bargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento pósteriópós ' actos realizados en el procedi miento caducado, i nclusive l os de prueba. prueba. Decretada la caducidad se archiva ej expedi ente. \  2) En relación a los terceros interesados: La paralización del proce dimiento será imputable al interesado que que lo inició. Pero bien puede puede ocu rrir que haya varios interesados en el procedi miento. Parece lóg ico que si se produce la paralización del procedimiento por causa de uno o varios, pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y así debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cum plen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial del procedimiento.

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Rl'-CIIMF.N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Puede haber casos en que la caducidad será indivisible -v.gr., -v.gr. , cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en virtud de un mismo título jurídico-; los trámites cumplidos por uno de ellos in terrumpen el curso de los plazos respecto de los demás. 3) lín relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedi procedi miento. La norma dice en la parte final del ap. 9 ; "Las actuaciones prac ticadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los ijue se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto decla rativo de caduci dad". De ell o se infiere que la caducida d del procedi miento y la prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tie nen íntima relación entre sí, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cómputo de los plazos de prescripción. o

d) £.vcc¿iciU/ie.Y. £.vcc¿iciU/ie.Y. La norma conti ene dos exce pci ones a la caducidad. .Son ellas; /) los trámites relativos a previsión social, y 2) los trámites (pie la Administración considere que deben continuar por sus particulares cir cunstancias o porque eslá comprometido el inicies público. La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan los trá mites referentes a la previsión social; en cambio, consideramos superfina la segunda, pues si a la Administración le interesa continuar un procedi miento le basta con su impulsión. 6. f  Debidq_jtroceso adjetivo.¡- Como principio derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho al de bido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina doctrina .(Gra u) había tenido re cepción jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrji tjcrjidc dc,. ,. _ no sólo a la defensa del interés privado del particular sino que obra también como garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue la satisfacción de de este último. Alcanza también a los procedimientos es peciales peciales (CNF edC onl Adm, Sala II, 8/2/96, 8/2/96, "H CRA c/13. c/13. 1. 1. Regional "). Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos: a) (Derecho a ser oído. Comprende un leal conocimie nto de las ac tuaciones administrativas, razón por la cual el derecho a obtener "vista de las actuaciones" constituye un_presujme,s,lo, necesario de este derecho,jiosibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la íüllilÚíl'LjlsL^ desde luego también después, interponiendo los I C C U I T _ sos y rec I a m o s c o rre s po n d i en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proíesionalmentc. etcétera. La ley no exige obl ¡£atori a mente el. patroc inio de pro.fes.toii_le_ulc pro.fes.toii_le_ulcll XICT RRÁP. 107-129); sólo lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es abog ado y. y. sc~debalan sc~debalan o planteen cuesti ones jur ídic as. Pero cuando el parpar-

recho"(C^edtfonTÁdTtiÑ SaTa" UI.57H/86. "Prats",

59 ticular actúa por sí puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional en las ciencias jurídicas. fis una buena solución no exigir la asistencia de un profesional, per mitie ndo la participación del particular particular sin "intermediaci ón" alguna alguna Se con   juga esta situación con el "informalismo a favor del administrado", quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para fa cilitar su defensa. Este princ ipio se basa, fundamental mente, en la necesi dad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el infor malis mo la interve nción del particular sin "ayuda del profesi onal" . La in in tervención obligada de un profesional del derecho no justificaría en modo alguno el principio del informalismo; nacería así un procedimiento formal. El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboración, de la participación igualitaria de lo do ciudadano. No hay condena en (.(islas (CNF edCo nlAd m, Sala Sala III, 25/8/89, 25/8/89, "Establecimie "Establecimientos ntos Metalúrgicos Metalúrgicos Le o" ), no hay que abonar estip endios a los profe siona les. Ell o tiende a posibi litar la participación de cualquier interesado: es una inyilación,para.que todos los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el adecuado control de la Administración y el afianzamiento de la legalidad. Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento adminis trativo lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos económicos. b) perecho a ofrecer y producir prueba'  prueba'  Abarca el derecho a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es pertinente se produzca, que esta producción sea efectuada previamente ¡i que se adopte alguna resolución sobre el fondo del asunto; (píela Admi nistración requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclareci miento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto de la producción de la prueba hecha por la Administración. c) Derecho a una decisión fundada. 1 ,a Administración tiene el deber de expedirse fundadamente (CNFedConlAdm, Sala I. 23/1 1/89. "Conlcclcín ción Odontológica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Dongianino", HD, supl.   jurisp., 199 5, n° 3, p. 20) . Compr ende la conside ración expresa de todas todas y cada una de las cuestion es propuestas y de los princi pales argumentos . La Administración no está obligada a seguir a la parte en todas sus argumen taciones, sino en las que considere conducentes a la solución de la cuestión. Pero la decisión, además de ser fundada, debe, resolver todas las pictensiones de la parte, por aplicación del principio de congruencia. Se ajus tará a derecho la decisión que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones del particular, pero por otros fundamentos.' Es una aplic ación del principio tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial. El fundamento fundamento

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de esto lo encomiamos en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la Administración no está obligada a ceñirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los señalados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.

y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los prin cipios básicos de la presente ley y su reglamentación.

El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genérico de motivar los actos administrativos (art. I  , inc. e). JÁt  exige esta fondameniución como una garantía para los habitantes, que así  pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que sus decisiones confirmen en los hechos, la presunción de legitimidad que se les atribuye.. L.a fundamentación de los aclos es de la esencia de un régi  men republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegación de la soberanía que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho a controlar sus aclos. a

¡PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS

.J2 j /irí .J2

Dentro del plazo de ciento veinte días, computado a partir de la vigencia de las normas pro cesales a que se refiere refi ere el art. I , el Poder Ejecutivo determinará cuáles serán los procedimientos especia les actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para: u

o

PAULATINA ADAPTACIÓN DE LOS REOIMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias y de índole estrictamente procesal de los regímenes es peciales que subsistan, con miras a la paulatina adap tación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales. La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes es peciales subsistan. b) Dictar el procedimiento administrativo que re girá respecto de los organismos militares y de defensa

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  ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS

c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secre tas las actuaciones, diligencias, informes o dictáme nes que deban tener ese carácter, aunque estén in cluidos en actuaciones públicas. 1. Tramitaciones especiales. - La norma habilitó al Poder Ejecutivo, nacional (P EN ) a determinar, determinar, dentro del plazo de ciento veinte días, cuáles serían los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento de la sanción de la LNPA que continuarían vigentes. Cumpliendo con lo así dispuesto se dictó por el PEN el decr. 9101/72, der ogad o en su su art. 2° por el decr. 1883/91 ( U P A ) , y, en lo que restaba de su vigencia, por el decr. 722/96. 2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. - El artículo faculta al PEN a sustituir las normas procesales de los regímenes especiales, a los efectos de la paulatina adaptación de ellos al sistema de la L N P A . La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe en tenderse como menoscabo de la garantía del debido proceso (CSJN, 4/2/88, "Banco Regional del Norte Argentino"; CNFedConlAdm, Sala II, 8/2/96, "ÜCRA c/B. I. Regional"). Hace vein tic inco años que se sancionó la ley 19.549 y aún aún no se ha dado cumplimiento al espíritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancio narse posteri ormente gran cantidad de regímenes especia les. Así , por ejem plo , el decr. 2772/61 que regulaba proced imient os ante Entel era aplic able conforme al art. 2 del decr. 9101/72 (CNFedConlAdm. Sala III, 21/3/85, "Kauf man"). Ahora, habiendo dejado de prestarse el serv icio telefóni co por el Eslado ha dejado de tener apli caci ón. A Ü

3. Procedimiento administrati vo en organismos militares, de defen sa y seguridad. -También se faculta al PEN a dictar los procedimientos administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adop tando los principios básicos de la L N P A . Tampoco ello ha ocurrido hasta ahora a pesar de diversos internos en tal sentido. Esta facultad se corres ponde con el plexo jurídico que conforman para las fuerzas armadas la ley 19.101 19.101 (para el personal militar militar ), el Có dig o de Justic Justicia ia Militar (le y 14.029) y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del ámbito militar (res. MI ) 1068/92).

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RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH-NTOS ADMINISTRATIVOS

1.11 Y 19.549

4. Sttpletoriedad. - La L N P A se aplicará supletoriamente en las tra mitaciones administrativas cuyos regímenes especiales continúen vigentes. Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento administrativo plantea en su aplicación una cantidad de situaciones de du dosa solución, donde es fundamental la tarca de interpretación.

sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayorit aria, s ociedades ocie dades en las que el Estado Est ado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la Navegación, las que se regían por los regímenes vigentes y en los que era pertinente por el título V I I I del R L N P A (procedimiento de impugnación); las demás normas de dicho reglamento se les aplicaban aplicaban supletoriamente. También se. se. refería a los "entes públicos no estatales", los que se regían por sus propios regíme nes y supletoriamente por la LNPA y su reglamentación (CS.IN, 27/1 1/88, "De León", LL, 1989-B 690).

Muchas veces se da el hecho de que la legislación específica no con templa el caso o lo hace de manera incompleta. La suplctoriedad  consiste en la subsunción de una situación no previs ta por la norma específica en otra en la cual se encuadra perfectamente, usando las reglas regl as de ésta para res olve r la cuestión. cuest ión. Ésta se analiza y re suelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relación jurídica objeto de debate. 5. Analogía. - Ella supone una comparación de hechos y evaluación de identidades entre éstos y la creación extensiva concreta c individual ele los alcances a lcances de una norma pensada para una una sit uación determinada de terminada a o Ira semejante. Hay evaluación de casos distintos y luego creación normativa. La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe pre dicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de nor mas que regulen el procedimiento administrativo. El Congreso nacional está excluido del ámbito de la ley y su regla mento, pero cabe aplicar analógicamente sus disposiciones (CNFedCont Adm, Sala 111, 2/11/82, "Llanos"). reser vadas y secretas. - El principio general es el de 6. Actuaciones reservadas la publicidad de los aclos estatales, al ser éste un requisito del sistema re publi cano que nos rige. ri ge. Pero Per o no puede dudarse de la facultad de la Admi  nistración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.

Esla facultad que fue acordada al PEN, se ejerció al dictarse el RLNPA cuyo art. 38 -al que remitimos- contempla la cuestión. 9101112. - A partir del dictado de este decreto el pro 7. El decreto 9101112. cedimiento administrativo nacional se dividió en dos esferas: el régimen general, común u ordinario y los regímenes especiales reconocidos por el decr. 9101/72 o que puedan surgir surgir de normas normas posteriores. Los procedi mientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto que no fueron reconocidos por 61, quedaron automáticamente derogados.

El art. art. I" lia lia sido der ogado por el decr. 722/ 96. ¡55197. - El 3/7/96 se dictó el decr. 722/96 8. Los decretos 722/96 y I ¡55197. y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modific modif icó ó al anterior. En el primero pri mero se dispone que: a) en el ámbito de la Administración pública nacional centralizada y descentralizada serán tínicamente aplicables los procedimientos estableci dos por la LNPA y por su reglamento, y b) no obstante, continuará en vi gencia la norma especial que disponga y sólo en relación con ell o: /) el cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso adminis trativo de que se trate; 2) la suspensión de los efeelos del acto recunido. y 3) la existencia de un recurso judici al direct o (art. I ") .

A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedi mientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podría de rogar -art. 31, Const. nacional-) con los alcances cu ella establecidos, aun cuando no contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la suspensión del acto, en cuyo caso la L N P A será de aplicación supletoria (ver punto 4) . Esos procedimie ntos continúan continúan vigentes aun aun cuando cuando no se refieran a las materias contempladas en el art. 2° del decr. 722/96. Disponía que continuaban vigentes los procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera; c) minera; d) régimen de contrataciones del sector público nacional; r) fuer zas armadas, de seguridad, policiales e inteligencia;/) regímenes de dere cho de reunión y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administración pública na cional; h) regímenes de audiencias públicas, c i) procedimientos ante tii bunales administrativos (art. 2 ). o

Este decreto no siguió una técnica uniforme, pues algunos incisos se referían a las normas identificándolas con precisión mediante el número de ley o de decreto y en otros casos se hizo una referencia genérica al tema.

El decr. decr. 1155/97 modif icó el art. art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuen ta la creación de la AFI P y reemplazó los dos primeros incisos por el si guiente: " « ) Las Las correspondient es a la Administr Administr ación Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas y Dirección General Impositiva-", y corre el orden de los restantes incisos.

El art. 2" del decreto que contenía un rico material doctrinario propicio para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6 , RPA). Incluía a las entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado,

Por el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual qiiier disposición que instituya procedimientos administrativos especiales deberá contener expresa fundamentación de la necesidad jurídica imptes-

o

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

eindible pura apartarse del procedimiento común ( L N P A y su reglamento). Ver el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J. Se deroga el art. 1" del decr. 910 1/72 y toda otra otra norma (de be leerse leer se decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la Administración pública nacional centralizada o descentralizada (art. 4").

2. ' Naturaleza jurídica. - La competencia del órgano es un requisito de valide z del acto administrativo administrativo (ver arts. 7" y 14). Para que un órgano administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones.

TÍTULO

II

COMPETENCIA DEL ÓRGANO

La competencia de los órganos adminis trativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución nacional, de las leyes y de los reglamen tos dictados dict ados en su consecuencia. Su ejercici ejer cicio o consti tuye una obligación de la autoridad o del órgano co rrespondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente au torizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.   Art. 3  o

1- ConceotOi - La existencia de una pluralidad de órganos en el seno de la Administración, determina la necesidad de que se distribuya entre lo dos ellos la actividad necesaria para la consecución del interés público. Surge así el concepto de competencia, puesto que no es posible que las funciones las reali ce un solo órgano. Al ser ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos las distintas funciones. En una primera aproximación, podemos definir a la competencia como el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano. Cada órgano i en d7 íl ¥ titularidad del ejerci cio de una una parte parte de las funciones funciones que corresponden al ente, al que que se hallan hallan integrados. La competencia, en ese sentido, consistirá en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus órganos, con preferencia a los demás. La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el e l ejercicio ejercici o de sus funciones (CNFedCont Adrn, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413). Para aqujMIos^que admiten la actividad jurisdiccional de la Administración (ver comentario al art. 99, R L N P A ) , la competencia atribuida en esos casos debe ser interpretada con carácter ejitricto (CNFedConlAdm, Sala Sala T, 20/2/967 "''YPÍ ^7T^ aFgls 'T

Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del procedimiento adecuado para ejercerla. La característica de la norma administrativa es que confiere poderes, que habilitan a lu Administración para un obrar determinado, y dichos po deres han de ser atribuidos de un modo positivo por el ordenamiento. '' Así surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de los sujetos privados, que lu Administración no puede obrar sin que el or denamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implícita (CSJN, Fallos, 254:56; 307:198; CNFe dCon lAdm, Sala Sala III" III",' ,' 16/4/85, "Cambios Telet our") . Frente al princi pio "debe entenderse permitido lo que no no está prohibido" (postulado de la permisión) que domina la vida civil, es propio del régimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no per mili do' \ La competencia es así un presupuesto para la actuación del órgano (CNFe dConl Adm, Sala 1, 20/2/96. "YP F c/Enargás" c/Enargás";; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 114-231). Rige, así, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina co mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una finalidad determinada (CNFedConlAdm, Sala III, 10/4/86, "Donna"). 3. 'Distribución de competencia. - Los cr iter ios sobre asienta la distribución de competencia son:

los que se

a) F-a especialización. Este criterio nace en el momento en que se crea un órgano pura conocer determinado género de cuestiones, atendiendo u la índole especial de ellas. b) Mil orden jerárquico. Los ordenamientos legales establecen, como garantía procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisión de un órgano está sometida a un controlde legalidíid o de opor tunidad qué se ejerce por otros órganos originando' un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico. deter minar la competencia^c ompetencia^- Un problema funda , 4. ''Criterios para determinar mental es determinar el órgano que debe conocer con preferencia a lodos los demás en una una deter minada cuestión. Si se trata de grandes unidades administrativas, como el Estado, en las que se divide la Administración en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio mate rial, a fin de determinar a cuál de aquéllas se asigna el conocimiento del asunto. Esle criteri o nos dirá, dentro del Eslado, a qué minister minis terio io o secreta secret a ría de de Es'tado Es'tado se confía confí a la atención de de la cuestión. cuest ión. Dentro Dentr o de cada minis terio, será necesario precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los

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RÉGIMEN

DE

PROCEDIMIENTOS

demás para conoc er en un procedimien to, [isla preferencia se manificsla en dos direcciones: frente a los órganos superiores c inferiores al tenido por competent e, y frente a los que son son iguales en grado . Por ell o puede hablarse de dos criterios: jerárquico o vertical y horizontal (González Pé rez - González Salinas). 5. 'Clasificación de la competencia y-Puede hacerse en razón de la materia, territorio, tiempo y grado. t 

a) Crite qri mates i aj Llamado también criterio objetivo. Atiende a una distribución de la competencia entre órganos de distinto tipo, conside rando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestión (competencia Según el carácter de la actividad puede ser: deliberativa, ratione materia;). ejecutiva, consullivá~y"de¡"control. b) l'or el territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual se ejer ce legítimamente Ta competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que desempeñan sus sus funciones los óiga nos. La divis ión en circuns cripcion es o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'uílliples órganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional. c) Criterio funcional. Establece la distribución de competencias en tre distintos Organós~átendiendo a la distinta actividad que desarrollan ór ganos de dis tin tó' giá dó. Tiene en cuenta que la organi zación administra tiva se integra verti calmentc. Siend o, por princ ipio, improrr ogable la competencia, no puede el órgano inferior ejercer la competencia del supe rior y viceversa. d) Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse la compete ncia. En general la competenc ia es permanente, desde que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias . Sin embar go, en ciert os casos, sólo puede ejercerl as por un lapso deter minado. Estamos ante un caso de competenci a temporaria. 6.

I. EY 19.149 19.149

ADMINISTRATIVOS

Caracteres de la competencia. - Son los siguientes:

a) Obligatoriedad. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administra tivos que la tengan atribuida. Perten ece al órgano no a l a "persona "persona física que ¡o encarna. Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNEedContAdm, Sala IV, 30/11/93, "Montes de Oca", LL, I994- D-238) . La norma norma dice: "Su ejercicio constituye Una obligación de la aijtoridad o del órgano corres pondiente^. b) {Improrrogabilidad. Debido a ello la competencia es improrroga ble. EslcTprincipio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial, objetivo o funcional de la competencia), a menos que esté permitida la dc-

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legación o sustitución. Estos dos institutos institutos son de naturaleza naturaleza unilateral (decididos por la propia Administración); la competencia administrativa no  puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares. c) . No exigencia de ley expresa. El legislador abandonó el criterio tra diciona l de la competenci a legal expresa. Opinó Gonzále z Arz Arz ac que que.. di cho principio se contradecía con la aplicación de principios no legales de derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los órganos más allá de lo fijado por las leyes. d) Es de orden público. Como atributo del órgano que es, resulta in disponible, salvo supuest supuestos os excepcionales . Consecuentemente, Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de oficio. 7. Momento para determinar deter minar la competencia. - El principio general es que la competenci a del órgano debe existir en el momento de iniciarse el correspondiente procedimiento (formulación de la petición; interposición del recurso, etcétera ). La competenc ia se perpetúa prima facie en el mo mento en que el órgano provee su suslanciación, y una vez fijada, los cam bios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan. Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes oportunidades: r?) Al interponerse el escrito, el órgano anlcs de proveer la primera petición, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su competencia. b) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguien do la opinión jurídica, puede el órgano declararse incompetente con poste rioridad a haber lomado intervención. 8- ^^SJISÍÉHUQJS^ - La competencia se ejerce por los óiganos que la tienen atnliñula cotf¡o~propia. Sin embarg o, en ciertas oportunidades, está permitida la transferencia de la competen cia o de su ejer cici o. La norma que comentamos, como vimos, establecía algunas excepciones al principio de la improrrogabilidad, al referirse a la delegación, la sustitución y la avo cación. El precepto precepto prevé, entonces,'la posjrulidadde que la competencia pueda ejercerse por órgano distinto de "aquel que ¡aliene atribuida origina ñámente. Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos. V. en un acto jurídico por el cual un órgano tf)ele$aciótf.j- Consiste /ransfiere^oJrfrefe' /ransf iere^oJrfrefe'¡e.rc\cwde"ta ¡e.rc\cwde"ta competencia que le. fuera constitucional, Debe ser expresa y contener, en el legal o reglamentariamente atribuida. -acioHe dclegactó"ñ7"ña"clará y'concreta enunciación de las atribuciones que comprende i^rans_fcriMiaa_. Normalmente se transfiere el cjercictojlejaj^oji^p^ de inferior je ráTg uí^i ñas nadji nadji impkle |qu e clTa, clTa, _si estáJe gaImej ilc jir cvis .UL. seaLtransm.iti seaLtransm.itida_a da_a un ór^anoJe_i^uaLr_ajigiL_  

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma autorizativa expresa, pero no que que esa norma sea iegaí . El RLN PA es un ejemplo de ello, pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros y a los óiganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades en sus inferiores (arl. 2 ; conf. CNFedConlAdm, Sala 111, 12/10/80, "Merck  Sharp y Dohme Argentina"). U

El aclo de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Bole tín Oficial cuando se trate de una delegación general y desde su notificación si fuera particular. Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo su ejercicio, debe reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independiente mente de la jerarquía-. En materia de interpretación de delegación_de facultades debe privar un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza excepcio nal (Procuración del"Tesoro, dictamen del 29/9/89, BO, 15/5/90, 2" sec ción, p. 21). 10. 10. ^usíitucióni •? Eslá erróneamente incluida como excepción a la impron'ogiilñíidíttr.-y'ít que mediante ella no se modifica la competencia del órgano sino la persona del del funcionario. No hay reemplazo de un órgano por olio , sino que se sustituyen sustituyen personas físicas dentro de él. Así se pre senta un supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recu sación de un funcionario (ver art. 6°) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentáneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación, (pie es una especie del género sustitución. 11. <$vocacióii\  - Se produce cuando el órgano superior asume el ejer cicio de cóhipeiencia que pertenece perte nece al inferior. Cuando el delegante dele gante reasu reasu me -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisión de un asunto que corresponde al delegado -en virtud de una delegación general- no estamos^ técnicamente ante una avocación-, sino ante una revocación de la delegación. Según la norma, la avocación será procedente a menos que una regla expresa disponga lo contrario. A pesar pesar de ello la avocación será será improce dente: a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito a una kToiíeídad específica. b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior. -<: ) Cuando ha habido desconcentración.

12. Características de estas técnicas. - La delegación y la avocación son técnicas que atañen a la dinámica de la organización y, por ende, ge neralmente, asumen carácter transitorio, a diferencia de la desconcenlraci'ón y la descentralización, que son técnicas o formas de organización para

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LEY 19.549

el logr o del ejercic io efe cti vo de los poderes del Estado. tructura administrativa.

Hacen a la es

CUESTIONES UE COMPETENCIA

' Art. 4" - El Poder Ejecutivo resolverá las cuestio nes de competencia-que se susciten entre los ministros y las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios. ministerios. Los titulares de éstos resol verán las que se planteen entre autoridades, organis mos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos departamentos de Estado. 1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge cuando entre órganos administrativos se discute la atribución de uno de ellos para conocer y entender eu un asunto. Estas cuestiones forman parte, como especie, de un género de mayor trascendencia: el conflicto de atribuciones. En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el artículo, su problemática gira en torno a dos puntos fundamentales: a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts. 4" y 5", LNPA). b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión de competencia, que en puridad no correspondería a una ley procedimental, sino a una ley orgánica. Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferencia das de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaración ex ofjicio de incompetencia, sea la petición admitida de incompetencia, en las cuales no existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de competencia no es cuestión entre parles, sino entre órganos; la afirmación de un órgano de que es competente o incompetente es un presupuestóle la cuestión de competencia, no la cuestión de competencia en sí, la cual solamente se pro ducirá si el órgano a quien se considera competente o incompetente, según los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente. La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por vía de declinatoria o de inhibitoria. 2. 'Relaciones interorgánicas. - Si la cuestión de competencia se sus cita entre órganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular de éste. Si_se_ Si_se_ trata_de trata_de problemas de compete ncia nci a entre órganos que des pliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

I.EY 19.5-19

Los actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intro que no consagra derecho subjetivo alguno del interesado (CNFedContAdm, .Sala I, 6/6/95, 6/6/95, "Well come", LL, 1996-A-600).

Aquí estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente  jurídico. Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros de irlaciones interadministralivas, en atención precisamente a que, según se Iralc de uno u otro supuesto, el órgano competente para dirimir el conflicto intc.radministrativo será el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial correspondiente.

3. |  Relaciones interadminisirativas-- Veamos los problemas que se plantean a consecuencia de cÜas. a) Concepto'  La Administración pública constituye un complejo de personas jurídicas públicas estatales; por ello interesa sobremanera deter minar el régimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurídicas, que vinculan a dichas entidades. Dentro del régimen jurídico de las entidades estatales existe un sector de relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina. La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aque lla que vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales, ya se (rale del listado en sentido amplio (Nación y provincias) o de cualquiera de las personas jurídicas públicas de carácter estatal (CNFedConlAdm, Sala IV, 21/9/95, "Coordinación Ecológica Área Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, ii° 3, p. 101 ). A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgánicas, que vinculan a órganos carentes de personalidad jurídica y que la mayor parle de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administración pública, las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurídicas. Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos estatales. De acuerdo con el texto del arlículo, comprendería solamente a los entes autárquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretación restrictiva, toda vez que también se produce ese tipo de relaciones con las empresas del Estado. Estado. Por ello entendemos que comprende a los enles au au tárquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anóni mas con participación estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economía inotta (doctri na art. 32, inc. /, ley 19.549, modifi modifi cado por ley 21.686 ). b) ^Régimen jurídico: Se ha sostenido con razón que esta categoría de relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella'las facultades que derivan de la supremacía de la Administración, precisamente porque los sujetos de la relación son personas jurídicas públicas estatales, lo cual establece una considerable diferencia de régimen jurídico respecto de las relaciones que emergen de una actividad administrativa común. Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias de diversa índole: económicas, políticas, jurídicas, etc., cuestiones que in teresa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de acción estatal y para permitir el ejercicio de. las funciones y actividades de los entes públicos sin trabas que las paralicen.

¿| Conflicto entre, entr e, personas públicas estalajes pertenecientes a utut  misma esfemTe'^bTefño. En lasrciáciones entre entidades estatales per tenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res petarse la posición que ejerce el órgano que se halla en la cúspide jc-i;oquica de la Administr Administr ación pública: el Poder Ejecuti Ejecuti vo (arl. 99, inc. I, Const nacional ), sie ndo inadmisible que una una enlidad aulátquica o empresa del Es tado pretenda ejercer sus sus prerrogati vas de. poder poder público contra el lisi ado, y viceversa, que éste pretenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20/10/94, " O S N " , ED, 161-565; CNFedContAdm, Sala IV, 15/4/88, "YPF c/ANA"; id.. Sala de de feria, 13/1/ 95, "Encotcsa", ED, 163-605) . Emendemos que en esos casos se impone la superación de las formas jurídicas, sobre lodo si se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre los actos de tales entidades.

En este sentido, senti do, en el orden nacional la ley 19.983 insti tuye, en su ait. P, en materia de de daños daños y perjuicios, el arbitraje del procui ador del le vrro vr ro,, o del Poder Ejecutivo, según el monto de la reclamación, en caso de contro versias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o descentraliza dos, incluidas las entidades autárquicas. empresas empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Dueños Aires" (CNFedConlAdm, Sala I. 7/3/96, "I . S. S. S. para para el Personal Personal Ferroviar io c/E N" ). Para que baya confli cto interadministrativo debe haber oposición al pago de lo exigido o circuns tancia que implique la nega negativa tiva a hacerlo efe ctiv o (Procuración del Tesoro,  Dictámenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, RO, 6/5/91, 2" sección, p. 23). De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comentamos distingue:   /) Confli ctos con entes que desarrolle n su actividad en sede de dife rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo. 2) Confli ctos con entes que que realizan su actividad en la esfera del mis mo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro. entr e personas públicas estatales pertenecientes a distin d) Conflicto entre tas esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Na ción,, por aplicaci apli cación ón de lo dispuesto dispuest o en el art. 101 de la Const. naci onal de. de . 185.3/60 185.3/60 -ho y 117-, tal como se lo ha reconoc ido en reiter ados casos casos so metidos a su decisión {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY

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El art. 4 de la ley, como ya vimos, determina cuál es el órgano com petente para dirimir las cuestiones de competencia. o

CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

  Art. 5"- Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare incompetente, remitirá las actua ciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habili tada para resolver el conflicto confl icto.. Si dos órganos se con siderasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla. La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técni co que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de dos días y para producir dictámenes y dictar resoluciones serán de cinco días. Generalidades. - El pro cedi mient o en la ley naciona l tiene las si1. guientes 'caTrotcTÍsriras: existe cuestión de competencia cuando se desco noce a un órgano administrativo, sea por un particular o por otros órganos administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad. Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los particulares o por decisiones de uno o más órganos administrativos. Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y si fuera necesario el diclamen técnico que se requiera, dentro de los cinco días (párr. 2 in fine), mediante una decisión que resuelve qué órgano es el competente. Ame el órgano dirimente no están legitimadas las parles para presentar escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación, pues la contienda o litigio ha dejado de ser ínter  partes para transformarse en una cuestión entre órganos. En esle sentido debe interpretarse interpretarse la frase "sin otra sustanciación". Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de com petencia, pues ellas pueden pueden ser posit ivas o negati vas. Aqué ll a se da cuan do más de un órgano pretende ser competen te. La segunda tiene lugar cuando los órganos llamados a intervenir niegan su competencia. U

2. Qeclttigtoria e inhibitoria. - La primera ocurre cuando el i ntere sado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare su incompetencia.. incompetencia.. Podría ocurrir ocurrir esto, por eje mplo, en el procedi miento sansancionatori o. Se da da también también en el administrativo la.inhibitori a -aunque no tal como se concibe en el proceso judi cial -. Ocurre cuando cuando el particular se dirige al órgano que considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio inhibitorio al órgano que eslá conociendo en la cuestión para qué se abstenga de continuar interviniendo. La declinatoria de competencia es la resolución administrativa por la cual un órgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmación de la competenci a de oir o órgano. Puede declarars e a pedi do del particular o aun de oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la L N P A , la de claración de incompetencia es una resolución administrativa compleja, que se descompone en dos elementos: a) una declaración negativa de certeza sobre la propia incompetencia, y b) una declaración constitutiva sobre la competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestión de competencia no surge de la declaración negaliva, sino de la declaración constitutiva. 3. iÓpóriühiS iSád   para plantear la cuestión de competencia: - Sólo podrá promovérsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama. El mero planteamiento de la cuestión de cojopetencia por declinatoria debe producir, como consecuencia o efecto inmediato, la suspensión del procedimiento, lo cual, sin embargo, en la práctica es relativo, ya que por excepción se suspende el trámite en lo concerniente a cualquier diligencia de cuya comisión pudiera resultar perjuicio irreparable.

'.RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS ¡

 Art. 6"-Los funcionarios y empleadas pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los arts. 17 y 18 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, debiendo dar intervención al su perior peri or inmediato inmedia to dentro de los dos días. La interven inter ven ción anterior del funcionario o empleado en el expe diente no se considerará considerar á causal causal de de recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. reemplazant e. Caso contrario contrar io re-

 

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solverá dentro de los cinco días; si se estimare necesa rio producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios funcionarios y empleados se regirá por el art. 30 del Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien re solverá solver á sin sustanciación sustanciaci ón dentro de los cinco días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la desestimájre devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trámite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los re suelvan, serán irrecurriblcs. 1. i^ ^ £( ^ ¿ " ( J ¿¿"'Pf  /^* ) [ diferencias. diferencias. \- Mediante la excusación y la recusaron se logra" cíesptazar la competencia del órgano que está en tendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad. Las causas que hacen procedente la recusación y la oportunidad y pro cedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa, modifican los principios generales sobre la competencia. A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano administrativo y la consiguiente confianza del particular en su imparcialidad, ha dispues to la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a petición de los interesados (recusación) o por propia determinación (excusa ci ón) . Para evitar que puedan emplear se abusivamente esos proce dimientos con el fin de demorar el trámite o para desentenderse de procesos compli cados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cua les los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse. Recusación y excusación son figuras procesales íntimamente relacio nadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus co mo medi o de garanti zar al particular una conduela imparcia l. Pero exce pto este resultado común, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tra tamiento legal y la interpretación jurisprudencial tiendan hacia una equipa ración destinada a borrar sus límilcs. La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto. La causa de excusación, tan pronto como el agente siente afectada su im parcialidad, se transforma desde esc momento en una condición impeditiva, mientras que la recusación se transforma en un hecho constitutivo del deber del agente de no ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inme diata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedi mento incurre en "mal desempeño" de la función, mientras que al agente a quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto. 0

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2. excusación, - La excusación es la espontánea declaración del agcn _ te de que1sé~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusación o, sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza. Mediante la excusación, el funcionario que se. considera subjetivamen te inhábil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse. :

Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el expediente al superior jerárquico y éste decidirá. El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena a las partes.' Exce pcio nalme ntc, por la naturaleza de de la cuestión suscitada, podrá disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pro nunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda afectarse la com petencia. La parte carece de legitimación para intervenir cu la excusación del agente. No puede oponerse a la excusación (art. .11, .11, Cód. l'roc. Ci vil y Com. de la Naci ón) . Igualmente la causa causa o motivo de excusación no puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual ellos tengan la disponibilidad. 3. Recusación)- La recusación del agente es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un determinado agente se separe de su conocimiento por sospecbai.se, por al gún motivo, de su imparcialidad. La imparcialidad de aquel es un presupuesto básico del derecho de defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el ejercicio de esta garantía del particular y que a la vez posibilite la defensa del agente sospechado. a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos generales la recusación es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados. Sujeto activo'es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente..   / ; ) La recusación debe fundarse fundarse en algún molivo, es deci r tiene que que ser causada.. Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros (CNEedCon tAdm, Sala I. 30/11/95. 30/11/95. "Rava", LL, 1996-C-459). 4.

Distintas clases de recusación. - Son las sigui entes :

a) 'Recusación sin causa>, improcedencia en el procedimiento administrativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin ex presión de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal. h)(Recusación con causa.\  En ella, la parte promueve, un incidente contra el agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipificadas por la norma jirocesaI,~a fin de obtener su separación del procedimiento; así,

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no se trata Je un tránüie del procedimiento, sino de una derivación de carácler administrativo, tendiente a regularizar la composición del órgano ad ministrativo. En primer lugar, no exisle límite a la facultad de recusar; una misma parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa legítima.para ello; en segundo término, se puede recusar a más de un agente de un órgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque el agente- haya comenzado a conocer en la causa (v.gr., por causa sobreviuientej; en cuarto lugar, las causas de recusación son extensivas a las liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de pro cedimientos. La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga lugar a la inhabilid ad subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el sistema de la enumeración taxativa de los motivos que la hacen procedente taris. 17 y 21, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). La recusación se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las normas del título 111 del RL NP A, anle el órgan o recusado. 7) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concreta mente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos pú blicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su dis posición, deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pública o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondrá todas las pruebas de que piense valerse. 2) Los ele cto s de la present ación del escrito son los de suspender al agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisión del órgano .competente; la única actividad que se le permite es la de remitir el expe diente al órgano que decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del plazo de dos días el escrito de recusación "con un informe sobre las causales alegadas".

El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de con fesión, la admisión importa el reconocimiento de la exactitud del hecho ale gado como fundamento láct ico de la causa de recusación. En este caso corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".

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c) Debei del ágeme recusado de informar infor mar sobre las causas alegadas. Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas: 1) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano inmediato superior, expidiéndose sobre las causas de recusación que se le hayan imputado , para para negarlas o para reco nocer las. El infor me cumple una función elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aquél no sea parle. El buen buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirán que el in forme se transforme en una refutación; a él le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada. El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg. arl. 6 ). 2) Las alternativas de la present ación del informe pueden ser: o el re conocimiento de los hechos o su negación. o

Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formación de in cidente por separado, y, si lo eslima necesario, recibirá la "causa" a prue ba por el plazo de cinco días. • d) Decisión. El órgano competente tiene un plazo de ires días para decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusación, plazo que se puede ampliar al doble si se produjo prueba. Sus efectos principales son: 1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente recusado en la instrucción'y conocimiento del procedimiento. 2) La decis ión que admite la recusaci ón, al mismo tiempo que separa al agente recusado, a quien se comunica esta resolución, fija la radicación de| expedie nte anle anle el órgano subrogante. En este caso, la radicación del expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron la recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su respecto.

TÍTULO

III

REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Son requisitos esenciales del acto admi nistrativo los siguientes:   Art. 7  o

COMPETENCIA

 a)

Ser dictado por autoridad competente.

CAUSA

 b) Deberá sustentarse en los hechos y anteceden tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. OBJETO

 c) El objeto debe ser cierto y física y jurídica mente posible; debe decidir todas las peticiones formu-

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Iadas, pero puede involucrar otras no propuestas, pre via audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. PROCEDIMIENTOS

 d) Antes de su emisión deben cumplirse los pro cedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos implícit os del del ordenamiento jurídic jur ídico. o. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especia les, considérase también esencial el dictamen prove niente de los servicios permanentes de asesoramiento   jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos sub   jetivos e intereses legítimos.  MOTIVACIÓN 

Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, con signando, además, los recaudos indicados en el inc. b del presente artículo. e)

FINALIDAD

  /) / ) Habrá de cumplirse cumplirs e con la finalidad que resul te de las normas que otorgan las facultades pertinen tes del órgano emisor, sin poder perseguir encubierta mente otros fines, públicos o privados, distintos de, los que justifican justi fican el acto, su causa causa y objeto. Las medidas medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente ade cuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus ¡ respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplica ción analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente. ;

1. 'Preliminar. - La L N P A si bien ha regulado diversos aspeclos del régimen del aclo 'administrativo, a través de normas que constituyen un ver dadero derecho sustantivo o de de fondo, no lo defin e. De este régimen puede puede concluirse que la ley y su reglamentación han distinguido, reconociendo un

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régimen jurídico diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. El aclo de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se refiera a varias personas determinadas -aclo pliírimo o colectivo (Procu ración del Tesoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2'  sección, p. 2.1). La declaración administrativa en que el acto consiste, se presenta como la cjcrcilación de una potestad administrativa que. deiiva del ejcicicio. por el órgano, de la función administrativa. Habrá actos ndtnititstrativos ~" dicte la propia Administración, olro óigano estatal no encuadrado en ella, o por una persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero que actúa "poderes delegados" por la Administración (v.gr., colegios pro fesi onale s). La condici ón de que el acto administrat ivo sea sea una expre sión de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues así como no hay potestad sin norma previa, como aquél ha de expresar una potestad, puede colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea. 2. Elementos del acto. - La construcción de una teoría sobre los ele mentos del aclo administrativo présenla una singular importancia, pues se ^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios del acto administrat ivo se analizan analizan en relación con los elementos . Por el lo, la literatura jurídica administrativa"sé Tiábfa^pláiifeado antes de la sanción de la ley la cuestión de determinar los elementos de! acto administrativo. No había uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay después de la ley- y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestión termino lógica, en otros las discrepancias -v.gr., respecto al concepto o ubicación de la "voluntad" en el aclo- se hallan relacionadas con problemas capita-... les de la teoría general del derecho. Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente las distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del aclo, ha blaban de "elementos del acto", aunque aquella unificación agrupaba gené ricamente presupuestos que no eran elementos. Lamentablemente la ley, olvidando que esa unificación era sólo didác tica, agrupó bajo el término requisitos supuestos que en realidad no lo son. III acto está integrado por el objeto, 'la motivación y la Jornia -y el conte nido si se lo diferenci a del obj et o-. lisos son sus elementos, los demás son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la ley las agrupa dentro de los elementos. Enumeración de los elementos esenciales del aclo administra 3. tivo. - De acuerdo con el artículo que comentamos, los elementos esencia" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos, motivaci ón y finalidad. A ell os debe añadirse la forma (regul ada en el arl. 8"). Algun os comentaristas agregan a estos ele mentos la voluntad del ór gano (que la L NP A enumera enumera como vicio del acto; ver art. art. 14, 14, inc. a).

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u)[ CompeiencUiJ  Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto ele reglas eme rigen la actuación y facultades del órgano adinimsinuiy o. La doctrina doctrina clásica, al definir la competencia como la medida de la potestad de un órgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina procesalista que caracteriza la competencia como medida de la jurisdicción, mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades yser titular de ellas. Con el primer alcance la ha considerado la LN PA en los arts. 3" a 6 -porque se refería al ejercicio de ella-, ahora la precisa en su verdadero significado -como elemento del acto-. U

Por ello cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto de.atribuciones y facultades que corresponde. .o.!l árgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurídica pú blica -al ente al que pertenece el órgano- ese conjunto de atribuciones. Esta distinción es importante, pues como bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la incompetencia es por razón del grado -y en princijpio subsunable- o si aquélla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso será imposible el saneamiento. La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto admi nistrativo y no a la de notificación, pues esta cuestiónsé"vTncuía"aTaTeffcaci'a y aquélla a la validez (CNEedContAdm, Sala II, 15/4/93, "Wag SA",   /.L ; I993 -D-39I ). El actoad referendum es aquel en que el órgano que dictó.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobación (CNF ed Con lA dm, Sala 1, 23/11/95 "Herpafana SRL", ED, 168-413). b) LQ . ' . ' / í í ' . v ' - . derecho administrativo no ha estado alejado de la po lémica privaíista -heredada de la doctrina escolástica- acerca del concepto y la función de la causa como co mo requisi to del acto. Lo cierto ciert o es que los distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tie nen aplicación en esle caso. E 1

En la norma se emplea el término para designar un concepto más am plio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto ad ministrati minist rati vo y no a la rel ación ació n que pueda nacer de él. él . De ahí ahí que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo. Tampoco la causa se relaciona con la intención o propósito perseguido por quien quien emitió el acto. Este aspecto se refiere a otro ele mento del acto acto legislado por la ley (la finalidad). La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desconocer, desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administra tivo olrece, una de las cuales es que la teoría de la causa se ha construido cu derecho privado uniendo en cuenta fundamentalmente los negocios ju rídicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

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e n los hechos y an La norma establece que el acto deberá sustentarse en tecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (CNFedCont Adm, Sala IV, 22/10/85, "Sonie rí in" ). La cjtusa cjtusa del acto acto administrativo-e s la circunstancia de hecho impuesta por ía ley para justificar la emisión del acto (CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520). """"Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado dictado por la Adminis Adminis trac ión. Ell o es ló gic o si la Administración ejecuta la ley, pues ésta -como imperativo abstractoconecla una una cierta cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho espe cífi co. Sj_, Sj_, el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existen cia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al funciona rio). Puede ocurrir que exista una una situación más más compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos (de valor o de experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.

La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un hecho o de un estado de hecho. hecho . El supuesto de hecho, hec ho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto. Algunos consideran que la causa y el motivo significan una sola y mis ma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero per o no sie mpre. El moti moti vo se aproxima más más al propósit propó sit o y al fin. Consi ste en la razón razó n por la cual la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa. c)¿Óbjeto .t El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta tanto puede.ser una decisi ón, un jui cio , un conoci mient o o un deseo. EJ_ objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide,_valora. certifica, registra   \i opina a través de lu declaración pertinente (Üandeira de Mello). Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá pre determinado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea conse cuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de él debe adaptarse al marco general normativo y al principióle la juridicidad. El objeto coiTiprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implícito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues está determinado en la norma. Puede exist ir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agen te puede introdTici7en~el acto, siendoTfáiísulas adicionales a las naturales. Debe ser lícito. Así el objeto no debe ser prohibido por el orden nor mativo. La ilegiti midad puede puede resultar resultar de la viol ación de la Constitución, de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable.

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De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de certeza y posibil idad física y jurí dica. Así el objeto del del acto debe ser dele ¡minado o detenninable, es decir deci r no debe deb e ser enunciado enunc iado en forma vaga o ilusoria . Lo contrario importaría introducir toda clase de inseguridades en los aclos administrati vos. Debe poder precisarse la decisión adoptada por la autoiiclad administrativa. administrativa. Debe saberse de qué aclo se trata, trata, a qué personas personas o cosas afecta, en qué tiempo y lugar habrán de producirse los efectos.

La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través de un un procedimie nto. Esto se. se. debe a una una doble causa: causa: a) que siendo el Estado una persona moral, que persigue el interés publicó, su "voluntad" se forma mediante la actuación actuación de una una serie de órganos, y / ; ) la "juridizncióu" cada vez mayor del aduar administrativo.

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La posibilida^jjvrfdica lleva ínsita la noción ttejiatud. Habrá así im posibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podrían materialmente «xislir o realizarse, legalmente ello no es posible. En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden materialmente existir o realizarse), cabe decir que la imposibilidad de hecho puede darse por la Tai Taita ta o inexistencia de: /) sustrato personal -n om bramiento como agente público de una persona fallecida-; 2) sustrato   jurídico -aplicación de una sanción disciplinaria a quien no es un funcio nario público-, y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, v.gr., concesión de una playa sepultada por un maremoto-. á)\Procedimientos. •. El acto administrativo, antes de su emisión, re quiere de "ciertos proce dimie ntos . Son los actos de trámite y preparato rios que preceden al acto. Son actos actos producidos por la propia propia Adminis  tración^' en algún caso por el particular.particular.- Así, por eje mplo, el nombramiento de un profesor universitario sólo podrá ser dictado después de una serie de actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripción, opo sición, etcéte ra. Igualment e una una adjudicación tendrá tendrá lugar lugar luego de de una una serie de actos que forman parte del procedimiento de selección del contratista.

Los proced imient os serán serán distintos según el objeto del acto. Por aquello que ya dijimos acerca de la íntima relación entre el procedimiento y la materia objeto de él, puesto que el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los Tines. Tines. Así , no puede haber un procedimie nto único para para los distintos tipos de actividad. El procedimiento administrativo común, general, se halla regulado en la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento. La norma considera un 5rpccdimienlq_f..Trnct
e.)\Moliyaci(ín¡. La motivación es la cxplicilarión de la causa; esto es la declaración de cuáles son la expresión de las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (CNFedConlAdm. Sala II, 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro de los "consider andos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor nornormalivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en la parte parte dispositiva, máxime si de de ella se desprende un sentido divers o. Pa ra discernir el sentido de la norma debe estimarse como elemento cendal el lexto mismo de la parte dispositiva, loda vez que es en ella donde la Administración consagró el alcance que. entendió debía darse (Procuración del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" sección, p. 21). La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el iter psicológico que ha inducido al titular del órgano a dictar el aclo, de ta! ta! forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, Roma, 1993, p. 87 y 88). ( cu siste en la exlcriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativo- como en el interés público que se, peí  sigue con su dictado (CNCiv, Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999 E-520).

"Comprende a la causa del acto y la excede, pues le da mta mayor relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisión. El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivación es la obligación de expresar, de consignar tales antecedentes, más los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad" del acto" (ST.lTdelFucgo, 7/5/96, "Tavarone", SDO, expíe. 188/95,-L" IV, F° 151/61, de mi voto). Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuación de los óiga nos estatales (C NCi v, Sala í) , 26/12/  94, "Verzello", LL, 1996 -A-806 , 38. 433 -S). Desde el punto punto de vista del particular particul ar responde a una exi gencia gen cia fundada en la idea ide a de una una mayor pro tección de los derechos individuales . Constit uye un un requisito referido a la razo nabi lida d. A partir de la norma existe ja obligación obligación genéri ca de m.r> .r>tivar todos J2 _^£í2i- ^L'!í Mttrfl 'ÍH' ?í. F.l principio general es la motiva motiva ción, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia s

El requisito de la motivación fiene jiña in^yjnMmp^ir^iicja^riJo^ a^()s realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la ninOvación de estos actos permite al juez determinar si son o no razonables.

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La discreciunalidud no es arbitrariedad arbitrariedad (CNF ed Con tAd m, Sala 11 111, 17/9/84, 17/9/84, "Hugbes "Hugbes Tool Co " , LL, 1984-D-363; Procuración del Tesoro, diclamen del 10/10/89, BO, 30/5/90, 2" sección, p. 22) . Lo propio ocurre en el caso de, los conceptos jurídicos indeterminados, pues compete a la Administración determinar los extremos que los componen (CNFedContAdm, Sala I, 2/8/  99, "Caamaño", LL, 1996-C-15).

Por ello, como afirma Marienhoff, todo acto administrativo pju^ticular tiene una una finalidad finalidad propia, correlati va a su objeto o contenido. Esla rela ción objeto-fin responde específicamente a la finalidad perseguida por la norma y por la que se le confirió la competencia al órgano que dictó la re solución particular, y aquélla, ley en sentido formal o material, tiene su punto de partida y está condicionada, a su vez, por la norma constitucional que autoriza su dictado y lu relación existente entre ella y el fin perseguido por la Constitución.

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La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictáme nes que sean expresamente invocados (CNFedContAdm, Sala II, 23/9/93, "lieamurguia", ED, 156-113; id., Saía III, 22/5/86, "Del Río"; id., id., 28/  3/96, "Daysi ln g. ") . La simple simple cita cita de de una una disposici ón legal puede surtir surtir los efectos de la motivación, si la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva (CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-13-520). Excepcionalmenle el vicio de la falla de motivación podrá ser suplido por una motivación ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarro llada (Dromi; CSJN, Eolios. 305:203, 305:203, "Robledo"; CNFedCon tAdm, Sala III , 6/8/87, "Vid al Castr o") . No es necesaria una relac ión analítica analítica o circuns tanciada de la causa; basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJCórduba, Sala ContAdm, 5/9/96, "Altamirano"). La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí (Procuración del Tesoro, dictamen 256/91, BO, 22/4/92, 2" sección, p. 21).

I

f) EinalidaiLJ  1:1 último elemento que trata la norma que comentamos es la finalidad. Así como la determinación del elemento causa causa se realiza con la pregunta "¿por qué?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la pregunta "/pa ra tiuéV".

'

La.finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es eLresultado previsto legalmente como elcorrespondiente al tipo de acto^ dict ado. As í la finali dad del acto que disue lve una una manifes tación tumultuosa es prot eger el orden público, la paz pública. Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satis facci ón concret a del interés públ ico, del bien común. Esto consti tuye el fin del procedimiento. Cualquier desviación de esa finalidad lo vicia. No pueden perse guirs e otros fines, ni públic os ni priv ados. En el pri mero se desvirtúa lu competencia; en el segundo, habría además una ilicitud natural natural - do lo - por parte parte del agente que representa representa al órgano. La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente, necesidades de interés público. La organización administrativa administrativa y la distri bución de competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos tiene que atender cada órgano y cada persona pjlbiica_.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y común finalidad, que se va especificando a través de la distribución de com petencias dentro de lu Administración y que determina el objeto o contenido que pueden tener esos aclos. La norma contempla tales recaudos recaudos establecie ndo que: /) el acto debe cumplir con la finalidad que inspiró la norma por la que se otorgó compe tencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad. 4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley excluye a los contra tos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicación de las normas de este título, los que se regirán por sus leyes especiales, sin per   juic io de lá aplicación analógica de aquéllas. Debe consignarse que no excluye la aplicación directa de* las normas de esta ley, y de su reglamento, en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes (1, II y I V) . Toda exclusión es de interpretación restrictiva. EOIUIA

admini strativo tivo se manifestará   Art. 8"- El acto administra expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta. 1. Concepto. - L a declaración de la Administr ación, ya signifi que volic ión, cognic ión o juic io, se concreta en el acto administrativo. Para que adquiera entidad en el mundo jurídico debe exteriorizarse al emitir el acto (TSJCórdoba, Sala ContAdm, 15/12/98, "Cañedo", LLC, 1999-839). Se llama "forma" del aelo administrativo al modo o manera de produ cirse esa exteriorización. La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garantía para los particulares.

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por signos-, por lo cual cabe sostener que la forma es también esencial para la validez del acto administrativo. Algunos autores engloban eií este elemento los trámites preliminares paia el dictado del acto -v.gr.,4Ieredia-, llamados por otros "formalidades". También cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuacio nes posteriores al aclo, como por ejemplo, su publicidad (Gordillo). Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el cri terio restringido, y se refiere a la mstrumj^ hiéit a conslal ada.xi L.documeat ajla. El procedi miento previo a la emisión del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificación y publicación en el art. II (CNFedContAdm, Sala I, 12/9/95, "Frávega", LL, I996-C-31). La ley en el artículo que comentamos circunscribe el concepto de for ma a una acepción estricta, entendiendo por (al la declaración de voluntad una vez formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el acto. .A_cJi\a.,c cJi\a.,c.orji .orjix> x>„£ned „£nedjo jo de transporte ^dc dicha volun tad al campo ca mpo jurí dico, a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de su contenido. 2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos señala los siguientes: lugar y fecha de emisión emisión del acto. Que sea sea escrito, expre so y firmado. A' cl l o debe agregarse la determinación del órgano emisor y I" función que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisión por conduelo del instrumento idóneo . Tratándose de un órgano cole giad o, el acia acia de la sesión.

Con relación a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que es un error haber incluido la firma, y que ésta no es requisito de forma, sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto o una resolución no están firmados, significa que no hay decreto ni resoluci ón. Hay un papel escri to, sin sin trascendencia jurídi ca alguna. alguna. Po dría verse en ello un proyecto, a lo sumo. Cuando, falla ima-fonnaxs.enciaLel acto es milo, pero no nos parece   jurídico proclamar la nulidad de un aclo no firmado. Por opos ición ic ión a la escrita escri ta tenemos la forma verbal. Es común en la administración interna, por ejemplo, en las órdenes de servicio de un su perior a un inferior jerárquico o a alguien que. se encuentra en una sujeción especial (CNFedContAdm, Sala III, 16/4/85, "Cambios Teletour") bien en tendido que referidas a actividades de poca significación, pues cuando ello no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

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También es común en la actividad policial (orden de detención, diso lución de manifestaciones, etcétera). En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instan táneo cumplimiento del objeto. Existe la posibilidad de que actos de. gran significación jurídica sean producidos verbalmcnle, por exigirlo así las circunstancias, pero necesa riamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, se gún sea lo que corresponda. Otra forma la constituyen consti tuyen los signos o señales. señale s. Pueden emanar de un agente de la Administración (p.ej., policía del tránsito) o de un elemento físico (semáforo, etcétera). La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos nos encontramos ante una exteriorización de voluntad expresa. Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo adminis trativo y aquellos que constituyen su notificación. En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del a gé n t e s e tránsito, tránsito, las luces del semáforo, etc., y en él se percibe la con temporaneidad entre el acto y su notifi cación. En el segundo, el letrero indicador de velocidad máxima en determinada zona del camino o a! ingre so a zona urbanizada. No hay duda duda de que el acto fue ya dictad o por au au toridad competente y la señal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de contravenir la norma. El órgano y su función deben estar explicilados en el acto adminis trat ivo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si el lo no se cumple, el acto estará viciado. El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos por considerárse lo obvio . Pero hay que recalcar que que lodos los aclos deben estar escritos en el idioma nacional. El_acto_debe dictarse en instrumento idóneo. Í3. lYasc.endencia. - La signifi cación y t rascendencia que tienen las formas en nuestra malcría es muy superior a la que asumen en el derecho privado. Coinci dimos con Cassagne en que el formalis mo administrativo "cumple con una función diferente que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo que se trata de tutelar es la seguridad jurídica o la aceleración del tráfico mercantil". En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de ga rantía, lanío de los derechos de los particulares como del orden, acierto,   justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa. El formalismo no solamente aparece exigido en la cúspide del poder de) Estado por el sistema de controles recíprocos entre los óiganos que ejer cen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y judicial), sino en toda la oiga-

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nización interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sis temas de control jerárquico que se establezcan en la órbita del Poder Eje cutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.

nominada "vía de hecho administrativa". Las consecuencias de la vía de hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitación ne cesaria para legitimar la acción administrativa- los derechos y garantías individuales.

No nos convence la opinión de que en ausencia de acto expreso, la nota de la Administración que hace saber al destinatario la decisión de la mis ma, reúna las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de notificación" (Procuración del Tesoro, Dictámenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen 59/91, DO, 6/11/91, 2* sección, p. 18). -

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4. Ciasificacióni - En derecho administrativo no rige la clásica dis tinción que recoge nuestro Código Civil entre formas aci solemnitatem y ail probationem, dada la distinta función que la forma cumple en dicha dis ciplina. En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esenciales", observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificación de cuño civil ist a, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b. Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacio narse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a los distintos tipos de invalidación que puedan afectar el acto a consecuencia de un defecto formal. ;

La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la gra vedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidación, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciación o valo ración que sobre el defecto pueda tener o no el órgano que revise el acto.

JVM.S'

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HECHO 

<^ri^9^-

La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales. b) De poner en ejecución un acto estando pen diente algún recurso administrativo de los que en vir

tud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuel l o , no hubiere hubiere sido notifi notificado. cado. I. Preliminar. - El artículo que comentamos ha receptado normativa mente una situación peculiar en el obrar de la Administración pública, de-

ví a de derecho. - En general, la vía de hecho se 2. Vía de hecho y vía opone a,la vía de derec ho. Ésta es el medio legal uti lizado por una una persona para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por una persona para concretarlas.

En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vías de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin título ejecutorio pretende por la fuerza material constreñir a otro particular a cumplir las obligaciones asumidas. La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de compren der: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera co metida por la Administración contra el derecho de propiedad o contra una libertad pública. 3. Vías de hecho administrativas. El principio de legalidad pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los actos de Ja Administración pública están subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal. Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garan tías individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia lleTiha """vía de hecho" (CNEedContAdm, -Sala ü, 12/12/95, "Fernández",  ED, supl. jurisp. , 1995, n" 3, p. 23 ). Situación ésta ésta que genera -co mo prin prin cipales efectos- la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. 4. Presupuestos de las vías de hechq. - Vamos a estudiarlos por se parado: a) Comportamiento material. La vía de hecho consiste en un com portamiento material observado por la Administración pública, y conse cuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos con siderados independientemente de su ejecución no pueden constituir vía de hecho (Bielsa). Este comportamiento material debe ser observado por la propia Admi nistración pública, aunque no cabe descartar totalmente ja vía de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgánica de la Admi nistración, obra, sin embargo, en virtud de autorización de ella (p.ej., conualisla de obras públicas o concesionario de seTvlciós públicos).

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Ahora bien, no toda actuación material de la Administración constituye una vía de hecho, pues en virtud de su amotínela ejecutiva, el uso de la coacción -de concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legíti mo (art. 12. LNPA). b) Irregularidad en dicha comportamiento. La configuración de la vía de hecho exige la ijregularidntl del[comportamiento material,jsituación susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comporta miento material en sí considerado, como en los de irregularidad del aclo administrativo que le dio origen. La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto administrativo prev io. Si este no no ha llegado a dictarse falta la cobertura cobertura que autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y, por ende, el particu lar afectado queda privado de las garantías del debido proceso adjetivo (arl. l'\ i nc. /, L NP A) c impedido de ejercer los remedios remedios «pie «pie el ordenamiento   jur ídi co estable ce para para impugnar impugnar la decisión administrativa. Dentro de es ta situación -que configura la vía de hecho "típica" - encuadran también, por especial previsión de la LNPA, las hipótesis contempladas en el inc. /; rcfeiidas a la.ejecución de un acto administrativo, estando pendiente algún recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión elc los efectos ejecutorios y la ejecución de un acto administrativo p^idjcñtc"^ de notificación. La solución es, para algunos, teóricamente desacertada, "pues este su puesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de vía de hecho", según la opinión de Grecco, para quien la idea fundamental subyacente en el esquema diseñado por la ley ha sido, probablemente, que en las menciona das hipótesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor ju rídico de la decisión o acto administrativo-, por la circunstancia de que o cesa la autotutcla ejecuti va (eje (e jecuci cuci ón suspendida; art. 12, párr. párr. \"'in fine, LN P A) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I, LN PA , y arl arl 19, RLNPA). Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supues tos que la ley asimila a tal situación) la irregularidad del comportamiento material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre el acto administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una requisi ción el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros, y 2) de las modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un acto administrativo legitimador, la Administración no está habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en él contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada prohibici ón de la ley (art. 12, L N P A ) . c) Irregularidad en el acia administrativa. Inversamente de lo que acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el comportamiento material de la Administración pública el conceptuado irre-

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guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de lalTe" cisión "o acto acto adminislrafiyo^quc adminislrafiyo^quc se ejecuta. Claro es que no cualquier cla se de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una vía de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolve rse mediante mediante la impugnación del aclo administrat administrat ivo. La hipótesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexis tencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda com petencia en el área, como ocurre, por ejemplo, en la usurpación de (unció nes, situación en la cual de ningún modo puede conectarse la decisión con las potestades atribuidas a la Administra Administra ción pública. pública. Yco mruc ii dc, ade más, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo,.. de una autoridad administrativa, la decisión es ajena a la aplicación de? un texto normativo (v.gr., imposición de tributos sin ley formal que lo permita.' de gravámenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad minislrativas sin habilitación legal, etcétera). En eslas hipótesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoiía de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc tivas fácilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la operación material administrativa no eslé. legitimada. Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede formu larse como plena sin incluir la del "aclo jurídicamente inexistente" (ver coment ario ari o al art. art. 14) porque no es correcto corre cto pensar que la vía de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un órgano administrativo sin acto administrativo previo. li bertad pública pública o del derecjio de_¡¿mpjc__ fij) Alentadora lesión de. una libertad dad. Él "climporía'mien "climporía'miento to material Irre gular de la Administra ción debe vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel obrar. La vía de hecho se refiere -en su construcción tradic ional- , a los derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o mobiliaria), o bien.a alguna de las libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico, incluso a la lesión de una libertad innominada.

 /'"S, Consecuencias de la vía de hecho. - La jno ducc ió n de una vía de hecho genera como efecto principal la paralización de la jurisdicción' contenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones que dc.aquélla se deriven. Se lia lia dicho jiiri spruclcncialmcntc que "la ac ac ción judicial de instancia única que traduce el recurso directo previsto en el art. 32 de de la ley 24.521 e s la vía idónea y efic iente ien te para cuestionar cuesti onar vías de hecho administrativas" (CNFe dCo nt Adm, Sala I, 16/4/99, "Fernández JA, 1999-111-25 c/UBA", JA, 1999-111-25). ). Correspo nde en lales casos casos la intervención de   jurisdicción ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vías de hecho corresponderáal '"iTibüñaT qTTelleba aplicar la disciplina general del derecho común

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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.540

de la.responsa bilidad (ari. 116, Const. Const. nacional; art. 2 , inc. 6", ley 48, y aris. 41 y 45, ley 13.998) conf orme al ámbito territorial pertinente, el cual cual es competente para la determinación de la responsabilidad patrimonial -pre cisando la naturaleza y extensión de los daños- y la fijación de las indem nizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con motivo de la vía de de hecho. La LNP A contempla la impugnación de las las d), y hace referencia a los supuestos del inc. b vías de hecho (art. 23, inc. d), del artículo que comentamos.

de permisión total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b) el de denegación, también total de lo que se hubierFpcdYdoLsilencio nemtivo. Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar así  determi nado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.

U

^SILENCIO O AMUIUÜEOAO UI¡ LA AowNtsrKACtóN / 

Vi/7. JO. - E l silencio o la ambigüedad ambigüedad de la Ad ministración fíente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán co mo negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acor darse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previenen un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo plaz o que corres ponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución se considerará que hay silencio de la Admi nistración. 1. Concepto. - La carga que que grava a la Administrac ión pública de , emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto, vendrían ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento   jurídico no arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no cum pla. Debi do a ell o la LN PA y su reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa. El artículo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilenciu administrativo. P.ste se produce cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión deducida por el particular, lis una ficción que la norma establece en beneficio del que inició el proce dimiento. 2. '(Jlases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades plena mente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance

3. (Silencio y ambigüedad.— El texto de la norma que comentamos sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparación entre silencio y ambigüedad en cuanto cuanto a las las consecuencias jurídi cas. Esta soluci ón no puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fáctica y   jurídicamente definible, la ambigüedad, por el contrario, discurre por un carril eminentemente subjetivisla, que suscitará en la práctica administra tiva eternas discusiones. Una decisi ón clara para la Administ Administ raci ón puede puede ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que ello provoca. La cuestión cuestión de si hay hay ambigüedad, remite, por lo demás, a un pro blema de interpretación del acto administrativo que puede ser solucionado por vía de los principios generales. 4. Regulación. - La LNPA y su reglameniación regularon el silencio administrativo con carácter general en el artículo que comentamos y res pecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 91, 98 y con cordantes.

5. El silencio como acto presunto/- Antiguamente se daba al silen cio el contenido de un acto presunto. Ello basado en que el objeto de im pugnación de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo es siempre un acto administrativo. Si el silencio en la Administración se estima como un verdadero acto de ella, de sentido deses timator io, parece > neces ario unir a él los adjetivos adjet ivos que califi can en gener al los actos, adminis^, ilat ivos expresos: firme, consentido, confirmatori o, etcétera. Del mismo modo y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece ne^ _cesario fijar un plazo para la válida impugnación de esas decisiones pie-, simias, a fin de evitar una situación de indefinida pendencia. La ley no establece plazo, como veremos, para impugnar el silencio ficto (porque el silencio es una una fic ció n). No nos encontramos, entonces, ante un acto presunto. !

6. El silencio cómo hecho. - El silencio no puede ser una declaración de voluntad (acto), sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad voli tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que no existe. Así cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce ciertos efectos jurídicos , fistos se limitan a la finalidad perseguida por el legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisión determine la pérdida de eventuales derechos de los particulares.

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7. 'Inactividad formal e inactividad material de la Administración. Es preciso clis(i¡igiiir"entrc actividad material y actividad formal de la Ad ministr ación. Esta distinci ón resulta resulta útil al caracteri zar relaci ones admi nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario bajo el título ge neral de la inactividad administrativa.

miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejer cicio quedaría condicionado a la constatación de su compatibilidad con el bien común.

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Pjir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la Adni ini slr ació nJen tto del marx marxo_d o_dee sus competencias ordinarias. La inac tividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^Administración dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de los particulares. Mediante una petición provocaloria y la ayuda del silencio adminis trativo, se concreta la inactividad material de la Administración en una inac tividad formal provocada. 8. ^Silencio negativo.- El silencio administrativo negativo no tiene otra finalidad que facilitar al interesado que inició el procedimiento admÍ7iTstraTivr7eí acceso a una impugnación ulterior (administrativa o judTcialJ. Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; permite a aquel que formuló una petición o recurso ante la Administración acudir^ a las vías de impugnación en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se pre sume una deneg ació n. La presunción de que, transcurridos cierto s plazos se ha "denegado" la petición deja abierta al particular la vía recursiva o procesal para satisfacer su pretensión. El silencio negativo es una presunción legal r¡.favor del particular^jni^ diericío éste utilizarla o esperar ia decisión expresa de la AdmLnistracióji, que necesariamente debería sobrevenir. No es el silencio una sanción a la pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular. y

9. falencia. positivóM- La inactividad de la Administración en este caso tiene por efecto estimar  la pretensión deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma   jurídica que concretamente le otorgue tal carácter (CNFedContAdm, Sala IV, 20/5/86, "Matadero Frigorífico Antartico", LL, I988-A-84). No puede caracterizarse sin más como la otra faz del silencio desestirnatorio. Con ell o se estimula insensible mente un tratamiento centralmen te común de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus técnicas y problemáticas. En los supuestos espec ífic amente conte mplados por las norma? a las que remite la LN PA , se entiende que la Administración accede, dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuen cias, comparándola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la es pecífica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar a la Administ raci ón. Lo que se espera de ella es la remoci ón de unos lí-

9.5

En efecto,, puede entenderse que la Administración se reserva la posi bilidad de prohibir, durante un período determinado, el ejercicio de unas_ activi dades cuyo desarr ollo se pretende según según se le ha comuni cado. De no pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades propias de los derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular. Pero entender al silencio positivo como ausencia de prohibición por el trans curso
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RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

ción legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de cierta importancia.

tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensión, sino después de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva persista, después que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la Administración su conducta improcedente; es decir, que se le inste -pronto despacho- solicitando que produzca su debida resolución.

sil encio.' - Se pueden clasi 10. 10. .Requisitos para que se configure el silencio.' ficar de la siguiente forma:

a) Generales. El artículo que comentamos regula con carácter gene ral el silencio de la Administración, prescribiendo que si las normas espe ciales no prevén un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá_exceder de sesenta sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el inte inte resado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin que_..se produzca dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administr ación. Por lo tanto, con carácter general, la configuración del silencio requiere:   /) Transcurso del pla zo estable cido o. en su caso, el de sesenta días, computado computa do según el art. l , inc. e, ap. 2 , de la ley, y desde la recepción del escrito del interesado en la oficina respectiva. 2) Denuncia de la mora administrativa, administrativa, e xteri orizada por la interposir interposir...... ...... ción del escrito de "pronto despacho". 3) Cumplimienio de un plazo complementario de treinta días.

El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficción legal que la norma implementa sólo produce sus efectos a partir del cumplimiento de los términos términos fijados. De ahí la improcedencia -por prematuri dad- de de la petición de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta días o la acción judicial antes de vencer los treinta días subsiguientes.

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b) Particulares. Pese a esta regulación general, otras normas del or denamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio adminis trativo, como ocurre en el régimen recursivo estructurado en el RLNPA. A l l í , el "silencio desestimalorio" está legislado para los recursos de i^ojj^idj^racjón_(arls. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8). 11. i Demora de la Administración. - Es esencial para la operatividad tanto del silencio negativo como del positivo. En lo que atañe al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que, transcurrido el plazo legal que tenía para resolver la petición del particular, éste conmine previamente a la Administración, a fin de que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro
12. 12. Iniciación y consumación del silencio administrativo. - De lo dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la pro ducción de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indis cutible precisión, ante todo, cuál es el día inicial del cómputo de los plazos expresados. Este es un un problema de simple solución, puesto que se.ra._la fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que originó la iniciación de dicho cómputo. O, en otras palabras, palabras, el término se inicia en el momen to erTque tiene lugar la recepción por el órgano administrativo competente de la petición del particular que determinó su obligación de resolver, salvo supuestos en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la pelición, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos. Como término final, del que se origina la producción del efecto ..-po sitivo o negativo- del silencio para el interesado, hay que estar al día a partir del cual expira el plazo, general o especialmente señalado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar su resolución, con denuncia de la mora. 13. Resoluciones tardías. - Veremos las diferentes aristas que pre senta está cüestióif. cüestióif . ~ !

a) Consideraciones generales. Hemos de referirnos al concepto, na turaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardías o extemporáneas. El expreso designio de la ley es la fijación del momento a partir del cual se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,'cuando ha trans currido el plazo que establece sin que la Administración haya decidido, pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impug nar, en todo caso queda en pie la obligación de aquélla de resolver expre samente. Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva (CNFe dCont Adm, Sala Sala IV, 7/3/89, 7/3/89, "Baragiola", LL, I990-7CT-TTT I990-7CT-TTT,, éüalquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el pronunciamiento administrat administrat ivo se produzca dentro del plazo fijado. Es taremos, así, ante las denominadas resoluciones tardías. 7.

U-lcliiiisuu,

TLA.

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Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo lugar dentro del plazo señalado por el ordenamiento jurídico para que se reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el intere sado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resolu ciones tardías o extemporáneas.

Debemos recordar que la institución del silencio administrativo, más que una auténtica sanción que la ley impone a la pasividad administrativa, constituye una simple presunción legal, inris tantum, lo mismo en la mo dalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad Jurídica~y~deTesr>W"ánós "derecrTos de los particulares en virtud de cuya ficción, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento   jurídico, la solicitud de aquél, y, en el segundo, que lo que él pretendió, no se lia podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio pueda ya ostentarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera de clarado o reconocido por la Administración, y, en el segundo, que el piopio interesado pueda impugnar lo negado tácitamente, por el mismo procedí  miento y con idéntico efecto con que podría hacerlo en caso de una expresa denegación de aquél (Reyes Monterreal).

b) Efectos de. la resolución tardía. La resolución extemporánea tiene consecuencias diversas, según sea el efecto acordado al silencio de la Ad ministración. I^o es lo mismo, para la cuestión que encaramos, encaramos, que el si lenci o sea posit ivo o negati vo. Veremos estas estas dos situaciones. decis ión tardía frente aisilencio ais ilencio positivo. posi tivo. J  c) )Cara.cteres_de. la decisión 'Expre sa García de Enterría que es inaceptable que la Administración resuelva expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo que se ha produ cido en favor del del particular por por el transcurso transcurso del plazo del silencio. En el mismo sentido Grecco, quien manifiesta que ello constituye "un límite al eje rcic io de la actuación administrativa posterior. Y consiguient emente, las potestades revocatorias de la Administración encuéntranse subordinadas en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la le y" (arts. (arts . 17 y 18, L N P A ) .

Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 Administración no-puetle... no-puetle... ..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e.mjiit^D^Jlí^cJoj^teriQr. expr eso menos en los casos__ casos__que que.. puedan, caer en lp cont empla do por los arts. 17 y 18, 18, L NP A- l a sj' uacj óji j^ amparo amparo del tácito. tácito. Se piensa que la Administración no puede desconocer, contradecir ni alterar, mediante un acto expreso, la situación jurídica creada al amparo del acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron de ello para el particular, gozan de idéntica garantía de estabilidad y per manencia que si hubieran sido otorgadas explícitamente. De conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la Adniinistración opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la ad quisición de algún derecho para el particular, la resolución expresa, pero tardía, no podrá gozar de validez, más que cuando su contenido sea en un todo conforme, conforme, o confir matorio de la primitiva resolución presunta. presunta. Si esto fuera así. vendría a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la vo luntad de la Administración de su propio silencio, hubiera que mantener obligado al órgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo ex preso. Porque en nada nada podrá podrá cambiar aquella aquella situación, ya engendrada, si, en tanto la decisión extemporánea sea contraria a la presunta y la deja sin efecto, aquélla viene a ser nula. Dic ho en otros términos, que Ja re.sDiu re.sDiu.ci.on .ci.on tardía, para que sea válida,, no podrá tener otro sentido y significado que ej.de simple ratificación expresa de lo tácitamente resuelto.

Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desaparece para la Administración la facultad y obligación'de resolver que la ley miswa_ convier te en inexcusable deber. deber. Y al resolver._en ningún ningún caso j ue de sen tirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia conducta omisiva. Si la resolución tardía no pudiera alterar, al menos en principio, la situación precedentemente reconocida o denegada, carecería de toda razón y sentido práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma ex presa. Dijimos que el silencio administrativo, por sí solo, no crea ni extin gue derechos, ya que. su eficacia está condicionada a que lo pretendido por el particular sea conforme a derecho. De otro modo se llegaría al absurdo de que por el transcurso de un plazo de inactividad administrativa habría que considerar permitido lo que está prohibido, estimar cancelados sin prescripción arbitrios no satisfechos, etc., lo cual es inadmisible. d) flM resolución tardía y el silencio negativo. Plantea menos proble mas mas que" que" la situación precedent emente estudiada. La resolución expresa con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada per  judica jud ica al particular. A lo sumo sumo éste deberá ampliar los fundamentos de de su Tmpugna^ a correr correr desde desde l¥ re so fi Tc WM^ P accionar por silencio y lo dejó vencer, ía resolución tardía le brinda un nuevo plazo de impugnación (el que la norma ofrece respecto de la resolución expresa). Como conclusión, el silencio negativo, más que un acto de contenido de cisorio, es una presunción de acto de significación desestimatoria, a fin de facilitar la impugnación que acoge la ley como garantía del particular. a r a

Por todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expreso, aun que no se hubiera impugnado el presunto, como también es procedente que,

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después de declarada inadmisible por extemporánea -en las legislaciones que prevén plazo para atacar el acto presunto- la impugnación contra la resolución presunta, se interponga una nueva contra la denegación expresa posterior, con base en las mismas pretensiones.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurídica independiente de su notifi cación. Ésta puede afectar a la vincula ción o sujeción del particular al acto, mas mas no a la existencia de éste. Se relaciona con la eficacia (CN FedContAdm, Sala 111, 11/5/89, "Tula Gómez").

Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del paijticular (de signo contrario a la presunta), el interesado habrá visto satisfechas sus pretensi ones. Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto presunto ha planteado su acción judicial, tendríamos un caso similar al allanamiento.

La notificación es, por lo tanto, un acto nuevo, y su función es doble: a) constiluye_ima_condición jurídica para la eficacia de los actos adminis trativos, y b) actúa como co mo presupuest presu puesto o para que transcurran los plazo s de impugnación del acto notificado.

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Silencio y otras vías ante ¡a demora administrativa. Ame la r 

mora admlnistraTiva en expedirse acerca de las pretensiones de un particu lar, éste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art. 71, R L NP A) o "el sil encio", y una judicial : el amparo amparo por por mora. mora. Aquella opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de que éste sea considerado así por el particular (intentando los procedimientos admi nistrativos o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber trans currido el plazo posterior) (en contra, CNCiv, Sala E, 30/10/95, "Moyano",  ED, 167-404; id., Sala O, 7/2/94, "Kofiner", ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/  96, "Ainbinder", LL, 1996-C-7 67; ver comentario ai art. art. 28, § 3, p. 172) .

  JEriCACIA JEriCACIA

OEL ACTO:

NOTIFICACIÓN YJUULICACIÓN 

 Art. /./.-Para que el acto administrativo de al cance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados administrados podrán antes, antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no re sultaren perjuicios para el derecho de terceros. 1. Publicación y notificación de los actos atfininisirativos: - El El acto administrativo, de acuerdo con su carácter general o concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurídicas individuales. En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y dé a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en sus sus efectos. Crear el derecho secretamente carecería de sentido. De ello se infiere que la eficacia de los aclos, como más adelante ve remos, depende, en los de car^TSrg^é7á'rr(l6TíSq"uisilade la publicación, y, en los de carácter concreto, de la notificación. 2. Notificación. - Por su natural eza jurídi jur ídi ca, es un ele ment o que no_ forma parte del aetb",~srno que le sigue, es posterior a la perfección de él.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con claridad los casos en que la notificación es obligatoria y los requisitos con que se la ha de hacer. 3. TRetfíiiS'itOS. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera: a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto. b) Objetivos. La notificación deberá contener los siguientes extre mos: la expresión de los recursos que procedan; el órgano ante el que hu bieran de presentarse recursos, y plazos para para recurrir. Los inter esados,. . no obstante, pueden i nterponer cualquier ot ro recurso que estimen peí tinenie. c) De la actividad. En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirán en todo caso al domic il io del interesado. De no estar presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de ella cual quier persona persona que se encuentre en el domic il io. En lo concernient e al tiempo, toda notificación se practicará en el plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o aclo que se notifique (arl. 40, R L N P A ) . Y en lo referenle a la forma, las notificaciones se realizarán mediante oficio, cédu la, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia de la recepción, la fecha fecha o ía identidad identidad del del aclo notificado (arl. 41, R LN PA ) . ¿Qué efectos produce una notificación defectuosa? Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efec tos legales (art. 44, R L N P A ) . Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relación con el vicio en que haya incurrido la notificación y con la po sibilidad de subsanación de dichas notificaciones (art. 44, R L N P A ) . Ver lo que decimos en el comentario respectivo. Consideraciones generales, r De acuerdo con el ar 4. ^Publicación. tículo, para que produzcan efectos jurídicos los actos de carácter general -decretos y demás disposiciones adminisirativás- habrán de publicarse en el Boletín Oficial, y ejunirán en vigor, de conformidad con lo dispuesto en el arl. 103 del RLNPA, L O . 1991, a los ocho días de su completa completa publi cación en el Bolet ín Ofici al si en ell os no se dispone otra cosa. La pu-

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