7
CAPITOLUL 1 CARACTERIZAREA GENERALĂ A INSTITUŢIILOR INSTITUŢIILOR PUBLICE 1.1. Definirea instituţiilor publice Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul acestora statul îşi îndeplineşte funcţiile şi rolul. De asemenea, procesele economice în economia de piaţă, precum şi în alte tipuri de economii, sunt influenţate de stat prin intermediul sectorului public. Sfera Sfera de cuprin cuprinder deree a instit instituţi uţiilo ilorr public publicee este este vastă, vastă, statul statul acţio acţionân nândd practi practicc în toate toate domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicile cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este expansiunea sectorului public. public. Statul, Statul, prin intermedi intermediul ul instituţiil instituţiilor or de care dispune sau prin intermedi intermediul ul întreprind întreprinderilo erilorr a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ desfăşurarea anumitor activităţi. O primă modalitate de definire a instituţiilor publice o prezintă Legea privind finanţele publice nr. 500/2002 potrivit căreia "instituţii publice" reprezintă denumirea generică ce include Parlam Parlament entul, ul, Admini Administr straţi aţiaa Prezid Preziden enţia ţială, lă, minist ministere erele, le, celel celelalt altee organe organe de spec special ialita itate te ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare al lor. Instituţiile publice în sensul Legii 273/2006 privind finanţele publice cuprind „autorităţile unităţilor unităţilor administra administrativ-te tiv-teritori ritoriale, ale, instituţiile instituţiile publice şi serviciile serviciile publice de interes interes local, local, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare f inanţare a activităţii acestora”. O altă modalitate de a defini instituţiile publice este aceea legată de caracteristicile bunurilor produse de către acestea şi modul de verificare sau, altfel spus, de modul de distribuire a acestora către beneficiari. Din acest punct de vedere, se poate spune că instituţiile publice produc bunuri publice care se distribuie, de regulă, în mod gratuit, urmărind satisfacerea la un nivel maxim posibil a cerinţelor consumatorilor, sau la preţuri accesibile consumatorilor. Producerea de bunuri publice este, de regulă, obiectul de activitate al unei instituţii publice. De aceea, fiind legate, din punct de vedere financiar, de bugetul public, instituţiile publice sunt organizate după principiul "non profit". Există şi excepţia potrivit căreia o instituţie este publică, în funcţie de caracteristicile prestaţiilor acesteia, adresându-se publicului larg. Delimitarea unor asemenea instituţii nu ţine seama în primul rând de caracteristicile finanţării, de dependenţa lor de bugetul statului, ele putând fi chiar private sau să funcţioneze după principiile finanţelor private.
1.2. Clasificarea instituţiilor publice Instituţiile publice pot fi clasificate după mai multe criterii, astfel: I. După importanţa activităţii, instituţiile publice pot fi grupate în : a) Instit Instituţi uţiile ile admini administr straţi aţiei ei public publicee centr centrale ale ce cuprin cuprind: d: Parlam Parlament entul, ul, Preşed Preşeden enţia ţia Român României iei,, Guvernul, ministerele şi celelalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei publice şi instituţiile din subordinea lor directă. b) Instituţii ale administraţiei publice locale ce cuprind: consiliile comunale, orăşeneşti, judeţene şi Consiliul Consiliul General General al Municipiul Municipiului ui Bucureşti Bucureşti,, ca autorităţ autorităţii deliberativ deliberative, e, şi primarii, primarii, preşedinţi preşedinţiii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive. II. După statutul juridic, instituţiile publice se clasifică în: a) Instituţii publice cu personalitate juridică, unităţi ai căror conducători au calitate de ordonatori de credite. Aceste instituţii au patrimoniu propriu, cont curent deschis la trezorerie, buget propriu de venituri şi cheltuieli, întreţin relaţii cu terţii, conduc contabilitate proprie. b) Instituţii publice fără personalitate juridică, unităţi ai căror conducători nu au calitate de ordonatori de credite. Sunt instituţii care funcţionează ca entităţi distincte în subordinea sau pe
8
lângă instituţii cu personalitate juridică, nu au cont curent la trezorerie şi nu conduc contabilitate proprie (grădiniţe, şcoli generale, dispensare medicale etc.) III. După nivelul ierarhic, instituţiile publice se grupează în: a) Instituţii publice superioare reprezintă unităţile ai căror conducători au calitate de ordonatori principali de credite (miniştrii şi conducătorii celorlalte organe centrale de stat) care primesc mijloacele băneşti direct de la bugetul de stat şi repartizează credite bugetare aprobate unităţilor ierarhic inferioare. b) Instituţii publice subordonate reprezintă unităţile ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari şi terţiari de credite şi primesc prin repartizare de la instituţiile ierarhic superioare mijloacele bugetare pentru acoperirea nevoilor proprii. IV. După regimul de finanţare, instituţiile publice pot fi : a) Instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetele locale, după caz . Creditele bugetare ale acestor instituţii publice şi a celor din subordine sunt stabilite de ordonatorul de cred credit itee iera ierarh rhic ic supe superi rior or şi de comu comunn acor acordd cu Mini Minist ster erul ul Fina Finanţ nţel elor or Pu Publ blic icee în corp corpul ul ordonatorilor principali de credite. La partea de venituri întâlnim "alocaţii de la bugetul X", iar la cheltuieli sumele alocate sunt defalcate după criteriul economic al clasificaţiei bugetare. În cazul în care aceste instituţii încasează venituri, acestea vor fi virate integral la bugetul de la care sunt finanţate. b) Instituţii publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate din bugetul de stat din bugetele fondurilor speciale, sau din bugetele locale. Majoritatea instituţiilor publice se încadrează în această categorie. Subvenţiile primite (care apar la parte parteaa de venitu venituri) ri) vin în comple completar tarea ea venit venituri urilor lor propri propriii obţinu obţinute te din activ activită ităţil ţilee specif specifice ice desfăşurate. Ordonatorul de credite superior stabileşte cuantumul subvenţiei, dar nu şi destinaţia acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, etc.) Conducătorul instituţiei face defalcarea tuturor veniturilor (venituri proprii plus subvenţii) pe categorii de cheltuieli, urmând ca bugetul să fie vizat de ordonatorul superior. c) Instituţii publice finanţate integral din venituri proprii (autofinanţate). Sunt similare instituţiilor publi publice ce prezen prezentat tatee anter anterior ior,, cu difere diferenţa nţa că acest acestea ea nu benefi beneficia ciază ză de nici nici o subve subvenţi nţiee de la ordonatorul superior de credite. Instituţia nu este autonomă câtă vreme este în subordinea unui ordonator de credite superior, iar bugetul propriu trebuie vizat de ordonatorul superior. d) Instituţii publice finanţate din credite externe sau fonduri nerambursabile. Fondurile externe rambursabile sau nerambursabile de care beneficiază instituţiile publice din ţara noastră vin, cel mai adesea, în completarea alocaţiilor de la bugetul de stat şi a veniturilor proprii ale instituţiilor respective. V. Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă autoritatea. Distingem, astfel: a) instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ: - Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul); - consiliile judeţene, consiliile locale. b) instituţii care acţionează în domeniul executiv: - Guvernul; - ministerele; - Banca Naţională a României; - prefecturile; - primăriile. c) instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc: - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; - Consiliul Superior al Magistraturii; - instanţele judecătoreşti; judecătoreşti; - tribunalele;
8
lângă instituţii cu personalitate juridică, nu au cont curent la trezorerie şi nu conduc contabilitate proprie (grădiniţe, şcoli generale, dispensare medicale etc.) III. După nivelul ierarhic, instituţiile publice se grupează în: a) Instituţii publice superioare reprezintă unităţile ai căror conducători au calitate de ordonatori principali de credite (miniştrii şi conducătorii celorlalte organe centrale de stat) care primesc mijloacele băneşti direct de la bugetul de stat şi repartizează credite bugetare aprobate unităţilor ierarhic inferioare. b) Instituţii publice subordonate reprezintă unităţile ai căror conducători au calitatea de ordonatori secundari şi terţiari de credite şi primesc prin repartizare de la instituţiile ierarhic superioare mijloacele bugetare pentru acoperirea nevoilor proprii. IV. După regimul de finanţare, instituţiile publice pot fi : a) Instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetele locale, după caz . Creditele bugetare ale acestor instituţii publice şi a celor din subordine sunt stabilite de ordonatorul de cred credit itee iera ierarh rhic ic supe superi rior or şi de comu comunn acor acordd cu Mini Minist ster erul ul Fina Finanţ nţel elor or Pu Publ blic icee în corp corpul ul ordonatorilor principali de credite. La partea de venituri întâlnim "alocaţii de la bugetul X", iar la cheltuieli sumele alocate sunt defalcate după criteriul economic al clasificaţiei bugetare. În cazul în care aceste instituţii încasează venituri, acestea vor fi virate integral la bugetul de la care sunt finanţate. b) Instituţii publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate din bugetul de stat din bugetele fondurilor speciale, sau din bugetele locale. Majoritatea instituţiilor publice se încadrează în această categorie. Subvenţiile primite (care apar la parte parteaa de venitu venituri) ri) vin în comple completar tarea ea venit venituri urilor lor propri propriii obţinu obţinute te din activ activită ităţil ţilee specif specifice ice desfăşurate. Ordonatorul de credite superior stabileşte cuantumul subvenţiei, dar nu şi destinaţia acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, etc.) Conducătorul instituţiei face defalcarea tuturor veniturilor (venituri proprii plus subvenţii) pe categorii de cheltuieli, urmând ca bugetul să fie vizat de ordonatorul superior. c) Instituţii publice finanţate integral din venituri proprii (autofinanţate). Sunt similare instituţiilor publi publice ce prezen prezentat tatee anter anterior ior,, cu difere diferenţa nţa că acest acestea ea nu benefi beneficia ciază ză de nici nici o subve subvenţi nţiee de la ordonatorul superior de credite. Instituţia nu este autonomă câtă vreme este în subordinea unui ordonator de credite superior, iar bugetul propriu trebuie vizat de ordonatorul superior. d) Instituţii publice finanţate din credite externe sau fonduri nerambursabile. Fondurile externe rambursabile sau nerambursabile de care beneficiază instituţiile publice din ţara noastră vin, cel mai adesea, în completarea alocaţiilor de la bugetul de stat şi a veniturilor proprii ale instituţiilor respective. V. Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă autoritatea. Distingem, astfel: a) instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ: - Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul); - consiliile judeţene, consiliile locale. b) instituţii care acţionează în domeniul executiv: - Guvernul; - ministerele; - Banca Naţională a României; - prefecturile; - primăriile. c) instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc: - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; - Consiliul Superior al Magistraturii; - instanţele judecătoreşti; judecătoreşti; - tribunalele;
9
- parchetele.
1.3. Categorii de instituţii publice O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt distribuit distribuitee în cea mai mare parte gratuit gratuit sau la preţuri preţuri care se regăsesc regăsesc sub nivelul nivelul costurilor. costurilor. Prin serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către contribuabili care care ar necesi necesita ta costu costuri ri ridica ridicate te dacă dacă ar fi produs produsee de sector sectorul ul priva privat,t, precum precum şi asigur asigurare areaa satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor. Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituţiilor publice le este caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţioneaz f uncţionează. ă. Pentru realizarea sarcinilor şi funcţiilor ce-i revin, statul organizează o vastă reţea de instit instituţi uţiii cu scopu scopull de a presta presta servic servicii ii public publicee în veder vederea ea satisf satisfac aceri eriii int intere eresul sului ui genera generall al populaţiei. Prin intermediul acestor instituţii publice, statul desfăşoară acţiuni în diferite domenii, aşa cum rezultă ele din legile bugetare, astfel : I. Acţiun Acţiunii privin privindd servic serviciil iilee public publicee genera generale le desfă desfăşur şurate ate de către către autor autorită ităţile ţile public publicee (administraţia prezidenţială, autorităţile legislative, autorităţile executive, autorităţile judecătoreşti, alte autorităţi). II. Acţiuni privind apărarea naţională III. Acţiuni privind ordinea publică şi siguranţa naţională. IV. Acţiuni social-culturale: 1. Învăţământ; 2. Sănătate; 3. Cultură şi religie; 4. Sport şi tineret; 5. Asistenţă socială. V. Acţiuni de dezvoltare publică, locuinţe şi servicii: 1. Dezvoltare pu publică; 2. Locuinţe; 3. Prot Proteecţi ţiaa med mediulu iuluii şi gos gospo podă dări rire reaa ap apelor. lor. VI. Acţiuni economice: 1. Industrie; 2. Agricultură şi şi si silvicultură; 3. Transporturi şi şi co comunicaţii; 4. Alte acţiuni economice . VII. Alte acţiuni: 1. Cercetare ştiinţifică.
1.4. Ordonatorii de credite bugetare Conduc Conducăto ătorii rii instit instituţi uţiilo ilorr public publicee sunt sunt ordona ordonator torii de credit creditee bugeta bugetare. re. În funcţi funcţiee de subordonarea instituţiei, conducătorul acesteia poate fi: ordonator principal de credite; ordonator secundar; ordonator terţiar. 1. Ordona Ordonator torii ii princi principal palii de credit creditee – sunt sunt minişt miniştrii rii,, condu conducă cător torii ii celor celorlal lalte te organ organee de specia specialita litate te ale admini administr straţi aţiei ei public publicee centra centrale, le, condu conducă cător torii ii altor altor autori autorităţ tăţii public publicee centr centrale ale,, conducătorii instituţiilor publice autonome şi primarii. În categoria celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale se includ, printre alţii, conducătorii Consiliului Legislativ, Curţii Constituţionale, Consiliului Concurenţei, SRI, SPP etc. Conducătorii instituţiilor publice autonome sunt conducătorii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeni Domeniul ul Energi Energiei ei Electr Electrice ice,, Autori Autorităţ tăţii ii Naţion Naţionale ale de Reglem Reglement entare are în Domeni Domeniul ul Gazelo Gazelor r • • •
10
Naturale etc. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate înlocuitorilor de drept, secret secretari arilor lor genera generali li sau sau altor altor persoa persoane ne împute împuterni rnicit citee în acest acest scop. scop. Prin Prin actul actul de deleg delegare are ordonatorii principali de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării. În cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. Astfel de situaţii se întâlnesc, de exemplu, la Camera Deputaţilor şi Senat. 2. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz. Diferenţa dintre un ordonator secundar de credite şi unul terţiar este aceea că ordonatorul secundar mai are la rândul său ordonatori de credite în subordine. Deci, un ordonator terţiar de credite poate fi în subordinea directă a ordonatorului principal de credite (cazul cel mai frecvent întâlnit) sau în subordinea unui ordonator secundar de credite. Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propr propriu iu şi pentru pentru bugete bugetele le institu instituţii ţiilor lor public publicee ierarh ierarhic ic inferi inferioar oare, e, ai căror căror conduc conducăto ători ri sunt sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru; Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate de ordonatorul principal de credite pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora;. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale. Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate; realizarea veniturilor; angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc; organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice; organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale. •
• •
• •
•
• •
11
CAPITOLUL 2 BUGETELE INSTITUŢIILOR PUBLICE În funcţie de modul de finanţare a instituţiilor publice şi de eventualele venituri proprii pe care le pot încasa în condiţiile legii, distingem diferite abordări în ceea ce priveşte bugetele instituţiilor publice. Astfel, instituţiile publice care îşi acoperă integral cheltuielile din veniturile proprii obţinute în mod curent şi nu se află în subordinea unei instituţii publice poartă denumirea generică de instituţii publice autonome. Instituţiile publice care nu obţin venituri proprii în mod curent îşi asigură finanţarea, de regulă, prin deschideri de credite bugetare din bugetul de stat sau cel local. Instituţiile publice care obţin venituri curente în mod regulat, dar insuficiente în raport cu nivelul cheltuielilor, sunt instituţii publice subvenţionate. Aceste instituţii primesc subvenţia de la ordonatorul superior de credite bugetare sau direct de la bugetul de stat.
2.1. Bugetul instituţiilor publice autonome Instituţiile publice autonome sunt acele instituţii publice care se finanţează integral din venituri proprii şi nu se află în subordinea unei alte instituţii. Numărul acestora este foarte mic şi sunt, în principal, instituţii publice care reglementează anumite domenii de activitate. Dintre instituţiile publice autonome din ţara noastră putem aminti: 1 . Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare 2 . Comisia de Supraveghere a Asigurărilor din România 3. Casa Naţională de Asigurări Sociale de Sănătate 4. Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei 5. Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Gazelor Naturale 6. Agenţia Naţională pentru Locuinţe 7. Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior 8. Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii 9. Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodărie Comunală 10. Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare 11. Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului 12. Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci 13. Inspectoratul de Stat în Construcţii 14. Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei O situaţie deosebită o prezintă Casa Naţională de Asigurări Sociale de Sănătate, deoarece aceasta se finanţează din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate. Restul instituţiilor publice autonome au prevăzute în legile de funcţionare categoriile de venituri pe care le pot încasa şi din care se autofinanţează. Instituţia abilitată pentru aprobarea bugetelor instituţiilor publice autonome se stabileşte prin actul normativ care reglementează activitatea instituţiei. Bugetele instituţiilor publice autonome pot fi echilibrate sau să prezinte excedent sau deficit. În caz de excedent, acesta se reportează în anul următor. În caz de deficit, acesta se poate finanţa din excedentele anilor precedenţi.
2.2. Bugetul instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la buget Majoritatea instituţiilor publice primesc alocaţii bugetare sau subvenţii pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Modul de finanţare este stabilit prin actul de înfiinţare a instituţiei publice. În cazul instituţiilor publice finanţate integral de la buget, acestea primesc alocaţii bugetare de la ordonatorul superior de credite. Dacă este vorba de un ordonator principal de credite (de
12
exemplu un minister) deschiderea de credite bugetare se face la Ministerul Finanţelor Publice în funcţie de execuţia bugetară la momentul respectiv. Având în vedere că finanţarea acestor instituţii publice se realizează din alocaţii bugetare, nu se întocmeşte decât buget de cheltuieli pentru aceste instituţii publice. Cheltuielile instituţiilor publice finanţate de la buget se înregistrează la Trezoreria Statului în conturi de cheltuieli. Soldul contului de cheltuieli nu poate fi mai mare decât creditul bugetar alocat (reflectat în Trezorerie în conturile extrabilanţiere de credite bugetare). Creditele bugetare neutilizate se anulează de drept la sfârşitul anului bugetar fără a avea posibilitatea utilizării acestor credite bugetare în anii bugetari ulteriori. Instituţiile publice subvenţionate primesc subvenţii de la ordonatorul superior de credite pentru acoperirea diferenţei dintre cheltuielile proprii ale instituţiei şi veniturile încasate de acestea. Instituţiile publice subvenţionate au cont de disponibil la Trezorerie prin care derulează operaţiunile financiare. În cazul în care la sfârşitul anului rămâne un surplus, acesta se returnează ordonatorului de credite care a acordat subvenţia, însă fără a depăşi cuantumul subvenţiei.
2.3. Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii Unele instituţii publice încasează taxe pentru serviciile prestate. Aceste taxe le ajung să se susţină singure, fără a apela la alocaţii de la buget. În consecinţă, ele se autofinanţează din veniturile proprii obţinute. Diferenţa dintre aceste instituţii publice şi cele autonome constă în faptul că instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii se află în subordinea altor instituţii publice (ordonatori principali sau secundari de credite). Faptul că o instituţie publică se află în subordinea altei instituţii publice nu înseamnă că cea din urmă trebuie să asigure finanţare sub o formă sau alta. Ordonatorul superior de credite trebuie să vegheze asupra bunului mers al activităţii instituţiei subordonate şi trebuie să fie la curent în permanenţă cu toate aspectele activităţii acesteia. În consecinţă, bugetul oricărei instituţii publice finanţate integral din venituri proprii trebuie avizată de ordonatorul superior de credite. Cel mai frecvent, astfel de instituţii se întâlnesc în sfera învăţământului superior şi spitalelor. Acest lucru nu înseamnă că nu există şi alte categorii de instituţii finanţate integral din venituri proprii. Din contră, tendinţa este de creştere a domeniilor în care serviciile publice vor fi asigurate prin intermediul unor astfel de instituţii. Mecanismul de finanţare al instituţiilor finanţate integral din venituri proprii este similar cu cel al instituţiilor publice autonome. Şi aceste instituţii au conturi de disponibil la Trezoreria Statului şi îşi păstrează surplusul înregistrat la sfârşitul anului reportând acest surplus pentru anul bugetar ulterior. Prin excepţie, surplusul înregistrat de instituţiile publice de subordonare locală finanţate integral din venituri proprii poate fi preluat la bugetul local (decizia se ia la nivel de consiliu local sau judeţean, după caz).
2.4. Bugetul activităţilor finanţate integral din venituri proprii Legea finanţelor publice permite organizarea unor activităţi finanţate integral din venituri proprii. Aceste activităţi se organizează pe lângă instituţiile publice (de regulă pe lângă cele finanţate integral de la buget) şi sunt tratate similar instituţiilor finanţate din venituri proprii deoarece se întocmeşte un buget distinct pentru ele, se deschide cont de disponibil la Trezorerie unde se derulează doar veniturile şi cheltuielile aferente activităţii. Organizarea unor astfel de activităţi trebuie să aibă la bază un act normativ. În cazul în care, la înfiinţare, în subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituţii publice sau a unor activităţi finanţate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, în baza documentaţiilor temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda împrumuturi fără dobândă din bugetul propriu, pe bază de convenţie. Aceste împrumuturi vor fi rambursate integral în termen de 6 luni de la data acordării, pentru activităţile organizate la nivel central şi de un an, pentru cele organizate la nivel local.
13
Exemple de activităţi finanţate integral din venituri proprii sunt următoarele: Instituţia la nivelul Activitatea aprobată căreia se înfiinţează Academia Română şi Activităţi constând în: unităţile din subordinea sa - administrarea bunurilor mobile şi imobile care au aparţinut Academiei Române şi au fost dobândite cu titlu de proprietate; - alimentaţie publică, cazare, protocol; - activităţi ştiinţifice pe bază de contracte de cercetare-dezvoltare, granturi interne şi externe, expertize, analize, avize şi studii ştiinţifice, activităţi de proiectare şi transfer tehnologic, consultanţă şi asistenţă de specialitate, servicii medicale, prestări editoriale etc., efectuate în afara programelor de cercetare aprobate şi finanţate de la bugetul de stat prin bugetul Academiei Române; - activităţi specifice de microproducţie; - activităţi specifice Bibliotecii Academiei Române şi Editurii Academiei Române; - organizarea şi desfăşurarea doctoratului fără frecvenţă şi a studiilor avansate academice. Administraţia Naţională a Activitate de intervenţii operative şi reîntregirea stocurilor diminuate Rezervelor de Stat Centrul Naţional al Activitate prin care se realizează: Cinematografiei - organizarea de festivaluri de filme; - acordarea premiilor Centrului Naţional al Cinematografiei; - elaborarea Anuarului statistic al cinematografiei şi a unor publicaţii de specialitate; - realizarea unor copii de filme româneşti pe peliculă sau pe orice tip de suport; - sprijinirea participării filmelor româneşti la festivaluri şi concursuri în România şi în alte ţări; - promovarea cinematografiei româneşti prin orice mijloace; - administrarea, întreţinerea şi modernizarea bunurilor din patrimoniul cinematografiei naţionale; - conservarea şi restaurarea filmelor româneşti aflate în administrare; - asigurarea pazei bunurilor aflate în administrare, prin Corpul gardienilor publici, în condiţiile legii. Consiliul Superior al Activitate privind organizarea concursurilor şi examenelor de Magistraturii admitere Institutul Naţional de Diseminarea informaţiilor statistice româneşti, constând din: Statistică şi direcţiile - difuzarea datelor şi a informaţiilor statistice din bazele de date teritoriale de statistică statistice prin publicaţii pe suport de hârtie sau electronic, în condiţiile respectării protecţiei şi confidenţialităţii datelor; - editarea de publicaţii, altele decât cele cuprinse în programul cercetărilor statistice; - realizarea de lucrări statistice în afara celor cuprinse în programul anual aprobat Ministerul Afacerilor - Prestaţii servicii consulare în regim de urgenţă Externe, în cadrul misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare Ministerul Culturii şi - Activităţi specifice de protejare a bunurilor aparţinând patrimoniului Cultelor cultural naţional mobil (în afara programelor finanţate de la bugetul
14
Ministerul Publice
de stat) - Activităţi specifice de protejare a monumentelor istorice (în afara programelor finanţate de la bugetul de stat) Finanţelor - Tipărirea şi difuzarea publicaţiei Revista Finanţe Publice şi Contabilitate
2.5 Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază sunt înregistrate fiscal, cu excepţia instituţiilor publice ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali şi secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale şi instituţiilor publice autonome cu sediul în municipiul Bucureşti, precum şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, care efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin Trezoreria Municipiului Bucureşti. În vederea efectuării cheltuielilor, instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, au obligaţia de a prezenta unităţilor Trezoreriei Statului la care au conturile deschise bugetul de venituri şi cheltuieli, aprobat şi repartizat pe trimestre în condiţiile Legii finanţelor publice nr. 500/2002. La decontarea sumelor în numerar sau prin virament din conturile instituţiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, unităţile Trezoreriei Statului verifică existenţa bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor respective şi a listelor de investiţii, aprobate în condiţiile legii, urmărind respectarea limitei creditelor bugetare deschise şi repartizate sau a disponibilităţilor de fonduri, după caz, şi a destinaţiei acestora, precum şi alte obiective stabilite prin norme metodologice de către Ministerul Finanţelor Publice. Din conturile de cheltuieli sau de disponibilităţi, după caz, ale instituţiilor publice, deschise la Trezoreria Statului, se pot elibera sume pentru efectuarea de plăţi în numerar, reprezentând drepturi salariale, precum şi pentru alte cheltuieli care nu se justifică a fi efectuate prin virament. Instituţiile publice au obligaţia să organizeze activitatea de casierie, astfel încât încasările şi plăţile în numerar să fie efectuate în condiţii de siguranţă, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare şi în limita plafonului de casă stabilit de către unităţile Trezoreriei Statului pentru fiecare instituţie publică. Sumele achitate în numerar de către contribuabili, reprezentând venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale şi venituri extrabugetare ale instituţiilor publice, se încasează prin casieriile proprii ale instituţiilor care gestionează bugetele respective, dacă legea nu prevede altfel. Aceste venituri pot fi încasate în numerar şi prin unităţile Casei de Economii şi Consemnaţiuni (CEC), pe bază de convenţii încheiate cu persoanele abilitate, cu condiţia asigurării fondurilor necesare achitării comisioanelor stabilite pentru efectuarea acestor operaţiuni. Instituţiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, conturi escrow la o bancă agreată de instituţiile finanţatoare externe sau interne, în care să se colecteze veniturile sau alte disponibilităţi încasate de către acestea în limita unor sume, în lei sau în valută, în condiţii stabilite prin convenţii încheiate între părţi. Este interzis instituţiilor publice să efectueze operaţiunile de încasări şi plăţi prin bănci, cu excepţia încasărilor şi plăţilor efectuate în valută, precum şi a celor efectuate în conturile escrow. Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare, au obligaţia să vireze sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziţionate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate în conturile agenţilor economici beneficiari, deschise la unităţile Trezoreriei Statului în a căror rază aceştia sunt înregistraţi fiscal.
15
Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare, pot emite bilete la ordin pentru garantarea plăţii anumitor sume la date fixe. Aceste bilete la ordin pot fi avalizate de către terţi, cu excepţia Trezoreriei Statului.
16
CAPITOLUL 3 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE 3.1. Conţinutul cheltuielilor publice Cheltuielile publice concretizează cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, si anume aceea a repartizării resurselor financiare publice pe diverse destinaţii. Utilizarea propriu-zisă a acestor resurse, pentru înfăptuirea obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale privind activitatea socială, economică şi de altă natură, se reflectă în cheltuieli publice. Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice si juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Prin cheltuielile publice, statul acoperă necesităţile publice de bunuri şi servicii considerate prioritare în fiecare perioadă, în concordanţă cu obiectivele ce se finanţează de către Guvern şi care se regăsesc atât în sfera nematerială, cât şi în sfera producţiei materiale. Îndeplinirea funcţiilor internă şi externă - de către statele contemporane se realizează printr-un sistem complex de organe si instituţii, pentru care şi prin care se fac cheltuieli cu multiple destinaţii. Cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite căi, pentru achiziţii de bunuri sau prestări de servicii necesare pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, acţiuni social-culturale, întreţinerea armatei şi a întregii activităţi desfăşurate în domeniul militar, acţiuni economice etc. În condiţiile trecerii la economia de piaţă, în ţara noastră, s-au produs modificări importante în ceea ce priveşte conţinutul şi structura cheltuielilor publice, statul îndreptându-şi în mai mică măsură fondurile sale pentru finanţarea acţiunilor economice. Dezvoltarea economică în această perioadă, se realizează mai mult pe seama fondurilor alocate de agenţii economici din sectorul public si privat. Din bugetul statului se asigură numai completarea resurselor financiare ale sectoarelor primare: energie, geologie, mine, petrol şi gaze. Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinaţia lor, unele exprimând un consum definitiv de produs intern brut, în timp ce altele se materializează în bunuri de folosinţă îndelungată sub formă de echipamente de investiţii, construcţii de drumuri, poduri, aeroporturi, clădiri, aparatură, reprezentând o avansare de produs intern brut. Complexitatea funcţiilor statului contemporan, creşterea rolului intervenţionist al acestuia în economie influenţează legătura tot mai strânsă dintre cheltuielile publice si viaţa economică a fiecărui stat. În prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a mijloacelor economice si sociale, pentru asigurarea remunerării serviciilor şi prestaţiilor de care au nevoie colectivităţile publice pentru a funcţiona, altele influenţează direct mediul economic şi social şi constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora. Cheltuielile publice, fiind folosite din ce în ce mai mult ca instrumente de intervenţie, trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului în care sunt efectuate, ci şi din punctul de vedere al influenţei pe care o pot avea asupra procesului general al reproducţiei sociale. Cheltuielile publice cuprind: cheltuielile publice efectuate de administraţiile centrale de stat din fondurile bugetare si extrabugetare (la statele cu structură federală se iau în considerare şi cheltuielile organelor federale, cheltuielile statelor, ale provinciilor şi regiunilor membre ale federaţiei); cheltuielile colectivităţilor locale (ale unităţilor administrativ-teritoriale); cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat; cheltuielile organismelor (administraţiilor) internaţionale, finanţate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.
17
Cheltuielile publice totale se obţin prin însumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administraţii publice, din care s-au dedus sumele reprezentând transferuri de resurse financiare între administraţiile respective. În ţara noastră cea mai mare parte a resurselor financiare ale statului este utilizată pentru plata bunurilor şi serviciilor achiziţionate de organele centrale şi locale ale administraţiei de stat şi de alte instituţii de drept public, precum şi pentru plata de salarii, pensii şi alte drepturi băneşti cuvenite funcţionarilor publici, pentru plata dobânzilor aferente datoriei publice, pentru acordarea de subvenţii unor regii ale statului. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public prin intermediul instituţiilor publice (aparat de stat, instituţii social-culturale, armată, întreprinderi autonome ş.a.), care se acoperă fie de la bugetul statului (pe plan central sau local), fie din bugetele proprii pe seama veniturilor obţinute. Între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare sunt deosebiri. Cheltuielile bugetare au o sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice, referindu-se numai la acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cheltuielile bugetare sunt înglobate de cheltuielile publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind: cheltuieli bugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite în bugetul de stat, bugetul asigurărilor social de stat, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; cheltuieli extrabugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite în afara bugetului de stat; cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaţie specială. Efectuarea cheltuielilor publice, din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai dacă sunt respectate anumite principii şi anume: ═> orice cheltuială publică poate fi realizată numai dacă este prevăzută într-un act normativ. Prin legea finanţelor publice se reglementează, în principiu, regimul cheltuielilor publice iar legea privind adoptarea bugetului de stat stabileşte pentru un an financiar mărimea creditelor bugetare alocate pentru fiecare destinaţie. Cheltuielile nu pot fi realizate, chiar dacă sunt prevăzute într-un act normativ, dacă nu sunt autorizate expres; ═> cheltuielile publice se efectuează în condiţiile exercitării unui control financiar riguros, preventiv şi post operativ, privind oportunitatea si necesitatea lor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat şi un regim sever de economii în procesul angajării banilor publici, iar efectuarea cheltuielilor nu se face automat, ci numai pe măsura justificării sumelor acordate anterior, în condiţiile realizării indicatorilor specifici; ═> orice cheltuială publică se poate realiza din bugetul de stat sau din bugetele locale, în funcţie de subordonarea instituţiei publice sau a beneficiarului de alocaţie bugetară, iar sumele alocate în acest sens nu sunt rambursabile. Dimensionarea cheltuielilor publice şi repartizarea acestora pe destinaţii şi beneficiari rezultă direct din necesitatea acoperirii nevoilor publice, prezentându-se mai întâi ca o problematică politică de maximă importanţă şi apoi ca o temă economică, pentru înfăptuirea căreia este necesară colectarea de resurse băneşti.
3.2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice Înţelegerea conţinutului şi a întregului proces de finanţare a cheltuielilor, corespunzătoare destinaţiilor resurselor şi a beneficiarilor, precum şi a avantajelor create de stat pe seama unor eforturi financiare, presupune cunoaşterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice pe diferite categorii (grupe). Cunoaşterea structurii cheltuielilor publice este necesară pentru a orienta resursele băneşti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice etc. De asemenea analiza
18
în dinamică a cheltuielilor publice trebuie efectuată atât pe total, cât şi pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii (economice, funcţionale, administrative, politice, financiare ş.a.) În literatura de specialitate şi în practica financiară şi statistică a statelor contemporane se folosesc următoarele tipuri de clasificări: administrativă; economică; financiară; funcţională; în funcţie de rolul lor în procesul reproducţiei sociale; clasificarea folosită de organismele O.N.U.; clasificări mixte sau combinate. Clasificarea administrativă are la bază criteriul instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere (departamente), unităţi administrativ-teritoriale (judeţ, oraş), care reunesc cheltuielile cu destinaţii variate. Clasificarea economică grupează cheltuielile după două criterii: - unul care împarte cheltuielile în cheltuieli de capital ( cu caracter de investiţii) şi cheltuieli curente (de funcţionare); - iar altul, care împarte cheltuielile în cheltuieli ale serviciilor publice (administrative) şi cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile de capital sau de investiţii cuprind sumele alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice de folosinţă îndelungată, destinate sferei producţiei materiale sau sferei nemateriale (şcoli, spitale, aşezăminte de cultură, administraţie, construcţii de autostrăzi, etc.), după caz. Cheltuielile curente asigură funcţionarea şi întreţinerea instituiţilor publice şi reprezintă un consum definitiv de produs intern brut, ele trebuind să se reînnoiască anual. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cele de transfer, după cum au sau nu la bază o contraprestaţie, în momentul şi în mărimea în care se efectuează acestea de către stat şi privesc în general remunerarea serviciilor, a prestaţiilor, a veniturilor care sunt aduse la administraţia statului, necesare pentru funcţionarea instituţiilor publice sau pentru echipamente de investiţii. Cheltuielile de transfer pot avea caracter economic (subvenţii acordate agenţilor economici pentru sporirea producţiei; stimularea exportului, redresarea financiară, restrângerea unor activităţi economice etc.) sau social (burse, pensii, ajutoare şi alte indemnizţii nerambursabile). Cheltuielile de transfer se înscriu în bugetele unor instituţii publice, dar nu corespund, din punct de vedere al instituţiilor respective, unui veritabil consum şi reprezintă practic operaţiuni de redistribuire în favoarea unei persoane sau a unui organism public sau privat, care urmăresc realizarea unui interes general al societăţii. Cheltuielile de transfer privesc în general şase mari sectoare şi cuprind: a) cheltuieli pentru asistenţă socială, care reprezintă sume acordate din bugetul statului categoriile sociale defavorizate: persoane în vârstă, handicapaţi, veterani de război etc. Cheltuieli de transfer cu caracter social alocate din bugetul statului nu pot fi confundate cu sumele acordate din bugetul asigurărilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de somaj etc. Dimpotrivă, cheltuielile de transfer cu caracter social înscrise în bugetul de stat privesc numai subvenţii acordate organismelor sociale şi categoriile defavorizate; b) subvenţii acordate de stat întreprinderilor publice sau, în unele cazuri, întreprinderilor din sectorul privat aflate în dificultate; c) sumele alocate din bugetul de stat sub forma subvenţiilor de funcţionare a colectivităţilor locale; d) sumele alocate sectorului educativ şi cultural pentru acordarea de burse şi pentru sprijinul instituţiilor de învăţământ private; e) dobânzile plătite pentru împrumuturile interne şi externe contractate de stat;
19
f) cotizaţiile externe plătite de către stat la organizaţiile internaţionale la care România este membră si ajutorul financiar acordat în anumite situaţii unor state. O altă variantă a clasificării economice, a cheltuielilor statelor contemporane este următoarea: cheltuieli pentru salarii şi alte drepturi de personal; cheltuieli materiale; cheltuieli de transfer (pentru persoane fizice şi juridice). Clasificarea financiară a cheltuielilor publice le grupează în funcţie de momentul şi modul în care afectează resursele financiare ale statului în: ♦ cheltuieli definitive; ♦ cheltuieli temporare şi/sau operaţiuni de trezorerie; ♦ cheltuieli virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive cuprind atât cheltuielile de investiţii, cât şi de funcţionare, care finalizează distribuirea resurselor, iar majoritatea cheltuielilor publice au caracter definitiv. Cheltuielile temporare sunt denumite operaţiuni de trezorerie şi sunt evidenţiate în conturi speciale ale trezoreriei (exemplu: finanţarea rambursării împrumuturilor, acordarea de avansuri în contul unei furnituri, unei prestări de servicii, unei deplasări etc.), deci nu sunt urmate imediat de schimburi de mărfuri. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiţii, cum sunt, de exemplu: garanţiile acordate de stat pentru împrumuturi, care pot conduce la cheltuieli publice numai dacă rambursarea lor din resursele special constituite sau de către debitorii giraţi nu poate fi înfăptuită. După forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: a) cu sau fără contra prestaţie; b) definitive sau provizorii; c) speciale sau globale. Cheltuielile fără contraprestaţie au caracter de subvenţie sau finanţare definitivă, fără urmărirea unui contraserviciu din partea colectivităţii consumatoare de resurse publice (alocaţii familiale, indemnizaţii de şomaj ş.a.). Adesea aceste subvenţii sunt subordonate anumitor obiective economice, administrative, politice, care pun organismul subvenţionat în stare de dependenţă faţă de autoritatea care acordă subvenţia (ex: cheltuielile de publicitate pot fi un mijloc de a susţine un ziar şi de a realiza o acţiune politică indirectă). Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor băneşti alocate de stat, în timp ce cheltuielile provizorii (împrumuturi, avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligaţiei, prin furnizarea de produse sau servicii statului. Cheltuielile publice speciale vizează finanţarea (subvenţionarea) unui anumit sector economic sau social. Cheltuielile globale vizează influenţa, prin mărimea totală, asupra echilibrului general economic şi în acelaşi timp exercită un anumit rol asupra conjuncturii economice. Reducerea cheltuielilor publice poate fi un element al unei politici de deflaţie, în timp ce creşterea totală a acestora poate servi la relansarea economiei, fiind şi un motiv al admiterii deficitului bugetar. Clasificarea funcţională utilizează drept criteriu structura de ramură a economiei naţionale, adică domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Clasificarea după rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale împarte cheltuielile publice în: cheltuieli reale (negative); cheltuieli economice (pozitive). Cheltuielile reale cuprind cheltuielile cu întreţinerea aparatului de stat, plata anuităţilor, dobânzilor şi comisioanelor la împrumuturile de stat, întreţinerea şi dotarea armatei cu armament şi tehnică de luptă şi reprezintă un consum definitiv de produs intern brut.
20
Cheltuielile economice cuprind investiţiile efectuate de stat pentru înfiinţarea de noi întreprinderi, dezvoltarea şi modernizarea celor existente, constituirea de drumuri, poduri etc. Această categorie de cheltuieli are ca efect crearea de venit naţional şi reprezintă o avansare de produs intern brut. Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. are la bază două criterii principale: clasificarea funcţională şi clasificarea economică. Clasificarea funcţională O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: a) servicii publice generale (aparatul administrativ, economic şi financiar; instituţii de ordine publică şi securitate; justiţie, procuratură, notariat; alte instituţii); b) apărare (armată, cercetare ştiinţifică şi experienţe cu arme; baze militare pe teritorii străine; participarea la blocuri militare şi războaie); c) educaţie (şcoli primare, generale, liceale, universităţi şi colegii, institute de cercetare); d) sănătate (spitale şi clinici, unităţi profilactice, antiepidemice, institute de cercetări); e) acţiuni economice (unităţi economice ale statului; unităţi private subvenţionate; subvenţii de export; participarea la organisme internaţionale economice; participarea la monopoluri internaţionale economice; cheltuieli de cercetare în domeniul economic); f) servicii comunale (locuinţe şi întreţinerea lor; alte servicii comunale); g) alte cheltuieli. Clasificarea economică O.N.U, a cheltuielilor publice cuprinde: a) cheltuieli care reprezintă consum definitiv de venit naţional; b) dobânzi aferente datoriei publice; c) subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente; d) formarea brută de capital (investiţii brute şi creşterea stocurilor materiale; achiziţii de terenuri şi active necorporale; transferuri de capital). În România, începând cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniază la criteriile utilizate în cadrul O.N.U., folosindu-se: ● clasificarea funcţională; ● clasificarea economică; ● clasificarea administrativă, reglementate prin clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice. Clasificarea funcţională a cheltuielilor publice le grupează astfel: Partea I : Servicii publice generale Autorităţi publice: Preşedinţia României, Autorităţi legislative, Autorităţi judecătoreşti, Autorităţi executive şi alte organe ale autorităţilor publice; Partea a-II-a: Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională Apărare naţională: administraţie centrală, apărare naţională şi operaţiuni de menţinere a păcii, acţiuni de integrare euroatlantică ş.a. Ordine publică: administraţie centrală, poliţie, jandarmerie, siguranţă naţională etc. Partea a III- a: Cheltuieli social-culturale Învăţământ: administraţie centrală, învăţământ preşcolar, primar şi gimnazial, liceal, profesional, postliceal, special, superior, biblioteci centrale universitare, internate, cămine, cantine, ş.a. Sănătate: administraţie centrală, dispensare medicale, sanatorii şi preventorii, servicii de ambulanţă, alte acţiuni, cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret, ş.a. Asistenţă socială: alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii. Partea a IV- a: Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape Partea a V – a : Acţiuni economice Partea a VI- a: Alte acţiuni Partea a VII- a: Transferuri Partea a VIII – a : Împrumuturi acordate Partea a IX – a : Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice.
21
Partea a XI – a : Fonduri de rezervă: fonduri de rezervă, fond de rezervă bugetară la dispoziţia guvernului, fond de intervenţie la dispoziţia guvernului ş.a. Excedent/Deficit În legea bugetului de stat, în cadrul clasificaţiei economice, cheltuielile publice se grupează astfel: 1. CHELTUIELI CURENTE a) Cheltuieli de personal b) Cheltuieli materiale şi servicii c) Subvenţii d) Prime e) Transferuri f) Dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli g) Rezerve 2. CHELTUIELI DE CAPITAL 3. ÎMPRUMUTURI ACORDATE 4. RAMBURSĂRI DE CREDITE, PLĂŢI DE DOBÂNZI ŞI COMISIOANE LA CREDITE, din acestea: a) Rambursări de credite externe şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe contractate de ordonatorii de credite - rambursări de credite externe - plăţi de dobânzi şi comisioane b) Rambursări de credite interne şi plăţi de dobânzi şi comisioane aferente acestora - rambursări de credite interne - plăţi de dobânzi şi comisioane
3.3. Factorii care influenţează creşterea cheltuielilor publice Factorii care conduc la creşterea cheltuielilor publice, pentru a fi analizaţi la modul general, impun o delimitare a lor în următoarelor categorii: a) factori demografici, care se referă la creşterea populaţiei şi modificarea structurii acesteia pe vârste şi pe categorii socio-profesionale. O astfel de evoluţie determină creşterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor, funcţionarilor publici, a acelor cu caracter sociocultural, precum şi a celor legate de sporirea numărului de locuri de muncă în sectorul public; b) factori economici, referitori la dezvoltarea economiei şi modernizarea acesteia pe baza cercetării ştiinţifice, a noilor cerinţe ale utilizării resurselor şi ale creării de bunuri materiale şi servicii. Pe lângă faptul că pe seama bugetului de stat se asigură finanţarea a unor acţiuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajută la repararea prejudiciilor create de repartiţia concurenţială în economia de piaţă. Astfel, bugetul joacă rolul de filtru şi asigură redistribuirea pe principii mai echitabile şi bazate pe eficienţă; c) factori sociali. Creşterea venitului mediu pe locuitor în societate antrenează preocuparea statului ca, prin efortul financiar, să aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse în sectorul public, inclusiv a persoanelor în vârstă sau care necesită asistenţă socială; d) urbanizarea, reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice, antrenând resurse financiare atât pentru crearea şi dezvoltarea centrelor urbane, cât şi pentru finanţarea unor utilităţi publice caracteristice mediului respectiv; e) factori militari, care prin pregătirea sau purtarea de războaie conduc la creşterea cheltuielilor publice legate de desfăşurarea conflictelor armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic şi social; f) factori de ordin istoric , care acţionează prin transmiterea de la o perioadă la alta a nevoilor sporite de cheltuieli şi de suportare a poverii celor făcute în anii anteriori, prin împrumuturi
22
publice. La fel se explică şi propagarea în timp şi spaţiu a fenomenului inflaţionist sau preluarea datoriilor contractate în vechiul regim de către noul regim instalat în urma revoluţiei; g) factori politici, care se referă la creşterea considerabilă a sarcinilor statului contemporan, prin trecerea de la statul "jandarm" la statul „providenţă”, prin transformarea concepţiei politice cu privire la funcţiile statului pentru care se recurge la producerea cheltuielilor publice. Consecinţele creşterii cheltuielilor publice ridică trei feluri de probleme: de ordin politic, financiar şi ştiinţific. Problemele de ordin politic se referă la influenţa creşterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice şi asupra aspectelor tehnice ale politicii financiare. Astfel, creşterea cheltuielilor publice exercită presiuni asupra necesităţii grupării unor state pentru a efectua anumite cheltuieli de interes comun, pentru care fiecare stat în parte nu ar putea face faţă. De exemplu, gruparea unor state în Uniunea Europeană, formarea unor organizaţii cu caracter militar din state care au aceeaşi orientare politică, împărtăşesc aceeaşi ideologie, au tendinţa de a depăşi concepţiile naţionaliste şi de a se grupa cu succes pentru a efectua împreună cheltuieli legate de apărare; gruparea unor state în curs de dezvoltare care se unesc pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii, efectuarea în comun a eforturilor financiare din domeniul cercetării spaţiale etc. Problemele de ordin financiar se referă la corelaţiile dintre tendinţele de creştere a cheltuielilor publice şi cele ale creşterii avuţiei naţionale şi a produsului intern brut, punctul optim al acestui raport fiind definit, pe de o parte de limita maximă a impozitelor în P.I.B., care nu poate fi atinsă şi, pe de altă parte, de avantajele sociale ale creşterii cheltuielilor publice. Primul aspect se referă la proporţia în care produsul intern brut poate fi redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea vizează proporţia cheltuielilor publice în P.I.B. care trebuie determinată din punct de vedere al utilităţii acestora (bunuri sau servicii independente, utile, şi fără utilitate netă). Punctul optim este atins atunci când avantajul social al creşterii cheltuielilor publice este depăşit prin inconvenientul social al prelevărilor publice. Acest optim poate varia în funcţie de conjunctura economică. Astfel, perioada de prosperitate poate să fie folosită pentru reducerea cheltuielilor publice, în vederea realizării de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. În perioada de depresiune creşterea nivelului cheltuielilor publice poate să fie folosită pentru stimularea economică. Acest punct de optim variază în funcţie de gradul de etatizare a societăţii şi structurile economiei de piaţă. Problemele ştiinţifice privesc cunoaşterea volumului cheltuielilor publice şi se referă la instituţiile finanţelor publice, modul de abordare a cercetării domeniului şi de apreciere a rezultatelor, de aplicare a soluţiilor descoperite în cercetarea ştiinţifică financiară.
23
CAPITOLUL 4 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU ACŢIUNI SOCIAL-CULTURALE 4.1. Caracterizarea generală O componentă importantă a politicii sociale a statelor o reprezintă satisfacerea nevoilor cu caracter social care presupune folosirea în mai mare măsură a resurselor financiare publice în scopul îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă ale populaţiei, a calităţii fiecărui individ. În acest sens, în America şi Europa după cel de-al doilea război mondial, a apărut o doctrină politică referitoare la sisteme de intervenţie în direcţia satisfacerii nevoilor fundamentale ale cetăţenilor sub denumirea de WELFARE STATE (stat al bunăstării), datorită sistemului economic modern ce s-a dovedit neputincios în satisfacerea multitudinii de necesităţii colective legate de protecţia, siguranţa şi bunăstarea indivizilor. Autoritatea publică a adoptat metode, tehnici şi măsuri sociale urmărind finanţarea nevoilor publice cu caracter social-cultural şi acţionând în următoarele direcţii: garantarea unui venit minim pentru toi membrii societarii independent de mărimea pieţei şi de forma proprietăţii; diminuarea ariei de nesiguranţă a vieţii indivizilor şi oferirea posibilităţilor de apărare în situaţii de şomaj, boli, bătrâneţe etc; asigurarea pentru toţi membrii societăţii a unor standarde de viaţă considerate minime prin intermediul serviciilor publice generale. Nevoile generale cum sunt învăţământul, cultura, asistenţa medicală, protecţia socială ş.a., pentru a fi realizate, reclamă organizarea de către autorităţile publice centrale şi locale a unor acţiuni cu ajutorul anumitor instituţii publice, care prevăd pe perioade mari de timp realizarea obiectivelor şi necesită importante resurse băneşti din partea societăţii, îndeosebi a statului. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale sunt îndreptate spre realizarea de servicii în mod gratuit, cu plată redusă sau sub formă de alocaţii bugetare, pensii ajutoare şi alte îndemnizaţii, de a căror finanţare beneficiază anumite categorii sau grupuri sociale şi în unele cazuri chiar întreaga populaţie, având în acelaşi timp un rol economic şi social, deoarece pe seama resurselor alocate de stat se asigură: educaţia şi instrucţia copiilor şi tinerilor, ridicarea calificării profesionale, asistenţa medicală a indivizilor; se influenţează evoluţia demografică; se asigură un sistem de protecţie socială, ridicarea nivelului cultural, artistic şi de civilizaţie al membrilor societăţii. Rolul economic al acestor cheltuieli se manifestă şi în acţiunea lor asupra consumului, în sensul că influenţează cererea de bunuri de consum şi, pe această cale stimulează sporirea producţiei. Din datele calculate în anul 2000 s-a constatat că ţările dezvoltate repartizează între 23% şi 56% din P.I.B. pentru finanţarea acţiunilor social-culturale şi peste jumătate din cheltuielile bugetare sunt destinate acţiunilor social-culturale, în timp ce ţările în curs de dezvoltare îndreaptă spre aceste destinaţii între 1,3% şi 15% din P.I.B. iar ponderea cheltuielilor de această natură în totalul cheltuielilor bugetare este mică. Analiza retrospectivă a cheltuielilor pentru acţiuni socialculturale evidenţiază o creştere absolută şi relativă fiind consecinţă firească a dezvoltării economice a ţărilor respective. Volumul cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale este influenţat şi de factorul demografic. Creşterea demografică susţinută în ţările în curs de dezvoltare, modificările de structură a populaţiei în ţările dezvoltate, înregistrate în special în perioada postbelică, au determinat nu numai extinderea serviciilor sociale şi a resurselor necesare, ci şi întreţinerea unor programe sociale ( ex: de sprijinire a familiilor cu mulţi copii, a persoanelor defavorizate etc.) sau de extindere a programelor existente asupra unor segmente tot mai mari ale populaţiei( cum sunt, de exemplu, asigurările sociale). Cheltuielile pentru acţiuni social-culturale se referă la:
24 învăţământ; cultură, artă, culte şi sport; sănătate; securitate socială (care cuprinde asigurările sociale, asistenţa socială, diverse categorii
de
îndemnizaţii şi ajutoare, alte cheltuieli). În România, structura cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale, prezentată în clasificarea indicatorilor privind finanţele publice, vizează următoarele destinaţii: ● învăţământul; ● sănătatea; ● cultura, religia, acţiuni sportive şi de tineret; ● asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii; ● alte cheltuieli social-culturale; ● asigurările sociale de stat; ● ajutorul de şomaj. În gruparea acestor cheltuieli există anumite deosebiri, în sensul că în unele ţări se foloseşte expresia "cheltuieli cu securitatea socială", în care sunt cuprinse ajutoarele, alocaţiile, pensiile ş.a. acordate salariaţilor, liber-profesioniştilor şi altor categorii sociale, iar membrii societăţii sunt trataţi în mod diferenţiat pe grupuri sociale cum ar fi: bătrâni, invalizi, handicapaţi, şomeri, femei, copii, tineri, urmărindu-se în acest fel creşterea veniturilor grupărilor "defavorizate" de indivizi. În afara expresiei de "securitate socială" se întâlneşte noţiunea de "protecţie socială" care se referă la ansamblul acţiunilor şi măsurilor economico-sociale iniţiate de stat pentru a garanta membrilor societăţii, salariaţi sau nesalariaţi, apărarea faţă de fenomene şi acţiuni al căror efect se răsfrânge nefavorabil asupra situaţiei lor cum ar fi: crearea de noi locuri de muncă, subvenţionarea unor produse şi activităţii destinate populaţiei, compensaţii băneşti pentru creşterea preţurilor la mărfuri de interes vital pentru populaţie, facilităţi fiscale, ajutor de şomaj, asistenţă socială, asigurări sociale ş.a. În unele ţări, în grupa cheltuielilor publice pentru acţiuni sociale sunt cuprinse resurse dirijate către acţiuni cu caracter economic sau social-economic cum sunt: gospodărie comunală, locuinţe, întreţinerea şi refacerea drumurilor şi podurilor, spaţii pentru recreere, protecţia mediului ş.a., care contribuie la ridicarea nivelului de viaţă în general. Sursele de finanţare a cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale sunt publice sau private, iar în unele cazuri interne sau externe, dar cea mai mare parte o constituie sursele publice interne. În majoritatea ţărilor cu economie de piaţă, în finanţarea cheltuielilor pentru acţiuni socialculturale se folosesc următoarele surse: a) fonduri bugetare, care în majoritatea statelor deţin o pondere mare în totalul surselor de finanţare (ex. în Austria bugetul aloca 50% din resurse pentru acoperirea cheltuielilor socialculturale; în Suedia, contribuţia bugetului era peste 70%; în Ungaria bugetul acoperea 40% din cheltuielile social-culturale etc.). În ţările cu structură federală este vorba de bugetul federal, bugetul statelor sau bugetul colectivităţilor locale, iar în ţările cu structură unitară bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. b) fondurile financiare cu destinaţie specială; de regulă la nivel macroeconomic se constituie unele fonduri care sunt alimentate cu resurse ce sunt destinate special pentru finanţarea unor acţiuni social-culturale cum sunt : fondul pentru asigurările sociale de stat; fondul pentru asigurările sociale de sănătate; fondul pentru ajutorul de şomaj, constituit în cea mai mare parte pe seama contribuţiei agenţilor economici şi a salariaţilor. c) fondurile proprii ale agenţilor economici destinate pregătirii cadrelor, protecţiei muncii şi acţiunilor social-culturale sportive. d) veniturile proprii realizate de instituţiile social-culturale din diferite activităţi specifice, din prestarea de servicii către terţi sau din exploatarea unor bunuri ce le aparţin;
25
e) veniturile populaţiei, din care suportă diferite taxe, cotizaţii, contribuţii sau alte plăţi la finanţarea unor acţiuni social-culturale. Categoriile populaţiei care suportă din veniturile lor astfel de prelevări sunt salariaţii, agricultorii, pensionarii, liber profesioniştii, alte persoane etc. f) fondurile organizaţiilor nonprofit cum sunt: instituţiile de caritate, fundaţiile, asociaţiile, bisericile şi alte aşezăminte de cult, care participă cu diferite sume de bani la finanţarea acţiunilor social-culturale. g) ajutorul financiar extern care cuprinde subvenţii, acordate unor ţări din fonduri constituite special în acest scop de organismele internaţionale specializate pe domenii de activitate (O.M.S. Organizaţia Mondială a Sănătăţii, U.N.E.S.C.O: Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Educaţie, Ştiinţă şi Cultură) sau unele organisme regionale (U.E. – Uniunea Europeană prin intermediul Fondului Social) sau ajutoare băneşti (ori materiale) oferite unor state în situaţii deosebite. De asemenea, se poate menţiona ajutorul extern acordat ţărilor în curs de dezvoltare pentru învăţământ, educaţie şi sănătate.
4.2. Cheltuielile publice pentru învăţământ Cheltuielile privind asigurarea instruirii, a pregătirii forţei de muncă, ridicarea nivelului de cultură, ocrotirea sănătăţii cetăţenilor, asigurările şi asistenţa socială reprezintă componente ale cheltuielilor pentru acţiuni social-culturale înscrise în bugetul statului în ţările cu economie de piaţă. Dezvoltarea învăţământului se realizează în concordanţă cu cerinţele diferitelor etape de dezvoltare economico-socială şi ale egalizării condiţiilor de instruire şi educare a tuturor membrilor societăţii. Dezvoltarea şi modernizarea învăţământului au condus la creşterea resurselor alocate acestuia în toate ţările, atât dezvoltate cât şi în curs de dezvoltare, contribuind într-o măsură din ce în ce mai mare la progresul de ansamblu al societăţii. Finanţarea învăţământului se realizează în funcţie de structura acestuia. Sistemele de învăţământ diferă de la o ţară la alta, în funcţie de tradiţii, de necesităţi economice şi sociale. Potrivit clasificaţiei U.N.E.S.C.O. diferitele tipuri de învăţământ se grupează astfel: învăţământ primar (sau de gradul I); învăţământ secundar (de gradul II ); învăţământ superior (sau de gradul III); alte tipuri de învăţământ (doctorate, masterate etc). La rândul său, învăţământul secundar cuprinde: ♦ învăţământul secundar general (gimnaziu, licee); ♦ învăţământul secundar tehnic, profesional, pedagogic, postliceal. Finanţarea cheltuielilor pentru învăţământ se realizează din diferite surse şi anume: bugetul statului; surse ale populaţiei; surse ale întreprinderilor; donaţii; ajutoare externe. În ţările dezvoltate ca şi în curs de dezvoltare există două tipuri de unităţi de învăţământ: ► publice, finanţate integral din bugetul statului; ► particulare (private), care pot fi independente sau parţial subvenţionate de stat. Cheltuielile bugetare pentru învăţământ sunt repartizate cu precădere ministerului care organizează şi conduce învăţământul (Ministerul Învăţământului sau Educaţiei), dar fonduri cu aceeaşi destinaţie apar şi la alte ministere cum ar fi Ministerul Apărării (pentru învăţământul militar), Ministerul Muncii, Ministerul Agriculturii (pentru institutele agronomice) ş.a. În ţările dezvoltate se finanţează din bugetul statului cu prioritate învăţământul primar şi cel secundar, dar desfăşurat atât în şcoli publice, cât şi private (în acestea finanţarea statului este parţială).
26
În privinţa finanţării învăţământului superior se remarcă unele caracteristici şi anume: a) pentru învăţământul superior sunt alocate 10-25% din totalul resurselor financiare destinate învăţământului, fiind reduse cheltuielile faţă de învăţământul primar şi secundar datorită limitării numărului de cadre cu pregătire superioară cerute de dezvoltarea economică a fiecărei ţări; b) taxele şcolare percepute de la cei care urmează forme ale învăţământului superior în majoritatea ţărilor sunt diferenţiate în funcţie de felul facultăţilor (publică sau privată) şi de profilul acesteia ( umanist, tehnic, etc.); c) în ţările dezvoltate, costul învăţământului superior este foarte ridicat ceea ce conduce la situaţia de a nu fi respectate întotdeauna obiectivele sociale pe care şi le propun statele în acest domeniu, cum ar fi egalitatea de şanse sau echitatea; d) resursele financiare destinate finanţării învăţământului superior în ţările dezvoltate apar sub două forme: ═ alocaţii bugetare acordate direct institutelor de învăţământ superior; în acest caz, taxele şcolare au un nivel redus. Acest sistem de finanţare a învăţământului superior se practică mai ales în ţările continentale membre ale Uniunii Europene. ═ ajutor acordat studenţilor sub formă de burse sau împrumuturi. Acest mod de finanţare este întâlnit sub forma burselor mai ales în Marea Britanie şi sub forma împrumuturilor în ţările scandinave şi în S.U.A. În ultimii ani, în special în ţările dezvoltate, o parte a cheltuielilor publice de învăţământ este îndreptată spre educarea şi formarea adulţilor, acţiune în care sunt cuprinse "toate formele de educaţie exterioare educaţiei şcolare", cum ar fi continuarea pregătirii celor care au absolvit o scoală secundară dar nu au o meserie (ucenicie), pregătirea în cadrul armatei, educaţia populară, serviciile de educaţie supravegheată ş.a... O altă direcţie a analizei cheltuielilor publice pentru învăţământ se referă la conţinutul economic (sau natura lor). Privite după acest criteriu ele se clasifică în două grupe: - cheltuieli de investiţiile (de capital) care se referă la constituirea de unităţi de învăţământ, dotarea acestora cu aparatură necesară funcţionării (inclusiv achiziţionarea terenurilor pentru construcţii şcolare), cheltuieli care sunt destinate obţinerii unor bunuri durabile, a căror utilizare se întinde pe mai mulţi ani; - cheltuieli curente care se referă la întreţinerea şi funcţionarea unităţilor de învăţământ. Ele cuprind cheltuieli pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii ce se consumă în anul curent şi se împart în: ♦ cheltuieli de personal (salarii şi alte drepturi de personal); ♦ cheltuieli materiale şi servicii (cheltuieli de întreţinere şi gospodărire, manuale, transport, reparaţii); ♦ cheltuieli reprezentând subvenţii şcolare şi transferuri (subvenţii pentru unităţi de învăţământ, burse). În numeroase ţări cu economie de piaţă şi la nivelul unor organizaţii internaţionale de specialitate s-au promovat unele idei cu privire la necesitatea optimizării cheltuielilor de învăţământ. Pentru realizarea acestui deziderat s-au considerat necesare, mai întâi, o serie de măsuri pregătitoare care privesc: reconsiderarea structurilor pedagogice, în vederea adaptării lor la cerinţele modeme ale activităţii social-economice; democratizarea învăţământului; crearea unui sistem de învăţământ coerent şi echilibrat; renunţarea la specializările înguste şi formarea ştiinţifică şi tehnică polivalentă a absolvenţilor; elaborarea de programe pe termene mijlocii şi lungi cu privire la dezvoltarea învăţământului şi de normative de formare a cadrelor de specialitate;
27
integrarea învăţământului particular în sistemul învăţământului public, ca organizare şi
concepţie. S-au exprimat opinii potrivit cărora întreprinderile, ca beneficiare ale cadrelor pregătite în scoli, să participe cu un anumit impozit la formarea fondurilor destinate finanţării învăţământului de către autoritatea publică. Alte opinii au accentuat că statul trebuie să-şi asume rolul atât de organizator al învăţământului dar şi să preia asupra sa sarcina acoperirii cheltuielilor de învăţământ în proporţie hotărâtoare. În aceste condiţii instituţiile de învăţământ private să beneficieze de subvenţii de la buget şi să se afle sub controlul nemijlocit al statului. Aspectele prezentate privind cheltuielile publice pentru învăţământ se regăsesc într-o anumită măsură şi în România, dar ca ţară ieşită din sistemul economiei centralizate şi aflată pe drumul tranziţiei spre economia funcţională de piaţă prezintă unele particularităţi: 1) Volumul cheltuielilor alocate învăţământului din bugetul de stat a fost insuficient, situându-se, în fiecare an sub limita legală din P.I.B. Reducerea resurselor bugetare alocate acestui domeniu de activitate nu putea să nu afecteze calitatea învăţământului, deoarece deciziile arbitrare în procesul aprobării şi utilizării fondurilor au condus la situaţia ca unele categorii de cheltuieli ( salarii, manuale şcolare, cheltuieli de întreţinere şi funcţionare ş.a.) să se situeze sub nivelul minim necesar de funcţionare al unităţilor de învăţământ. 2) Din punct de vedere al resurselor de finanţare, cheltuielile de învăţământ în România sunt finanţate într-o foarte mare proporţie din fonduri bugetare (peste 85%). În afara fondului bugetar, în România au existat şi există - având o pondere modică - şi alte surse de finanţare a învăţământului cum ar fi: ▬ fondurile proprii ale unor agenţii economici cu capital de stat; ▬ veniturile unităţilor de învăţământ; ▬ contribuţia populaţiei ( mai mare în ultimii ani datorită micşorării alocaţiilor bugetare). 3) Cheltuielile pentru învăţământ se finanţează din bugetul de stat, prin Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, care utilizează direct fondurile pentru învăţământul superior, postuniversitar şi alte acţiuni subordonate lui şi din bugetele locale, prin Consiliile Locale, care acordă fonduri inspectoratelor şcolare (pentru unităţile de învăţământ subordonate acestora). 4) Finanţarea învăţământului se realizează în raport cu tipurile sau formele de învăţământ. În România sistemul de învăţământ cuprinde: - învăţământul primar şi gimnazial; - învăţământul complementar sau de ucenici; - învăţământul postliceal de specialitate; - învăţământul profesional; - învăţământul tehnic; - învăţământul superior; - alte acţiuni de învăţământ. Fondurile bugetare sunt îndreptate cu precădere către învăţământul primar şi secundar (gimnazial, liceal, postliceal) - aproximativ 80%-85%, învăţământul superior primind 12-14% din alocaţiile bugetare. 5) „În România învăţământul este de stat şi are caracter gratuit fiind alocat din P.I.B. 6% pentru această acţiune". Din anul 1990 au apărut şi instituţii de învăţământul particular care îşi desfăşoară activitatea pe seama taxelor de şcolarizare. Aşezarea pe baze moderne a învăţământului de toate gradele în România are o importanţă covârşitoare pentru faptul că nivelul educaţional, gradul de civilizaţie şi formarea profesională ale unui popor exercită o puternică influenţă asupra dezvoltării ţării pe multiple planuri, contribuind la accelerarea creşterii economice.
4.3. Cheltuieli pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret
28
În scopul realizării unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale, artistice, sportive autorităţile publice îndreaptă o parte din resursele financiare spre organizarea şi funcţionarea unor instituţii specializate în acest domeniu cum sunt: instituţiile de cultură şi artă; patrimoniul cultural; formaţiile artistice; cluburi sportive ş.a. Resursele financiare destinate culturii, artei, sportului, alături de cele pentru învăţământ, contribuie la creşterea calităţii factorului uman, crearea şi îmbogăţirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor şi idealurilor morale şi estetice, ridicarea gradului de educaţie şi civilizaţie şi de asemenea îşi aduc aportul la formarea personalităţii umane. Cheltuielile pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret au în structura lor diferite componente; în unele ţări ele apar împreună cu cheltuielile pentru învăţământ formând categoria „învăţământ-cultură"; în altele apar sub forma cheltuielilor pentru "recreere, servicii culturale şi culte". Ponderea cheltuielilor pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret în totalul cheltuielilor social-culturale şi în totalul cheltuielilor bugetare nu este deosebit de mare ( ex: în Franţa reprezentau 10% în totalul cheltuielilor social-culturale şi 6,4% din totalul cheltuielilor bugetare, în SUA reprezentau 5,1% în totalul cheltuielilor social-culturale şi 3,1% din totalul cheltuielilor bugetare). În România cheltuielile pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret au înregistrat o pondere de aproximativ 7% din volumul cheltuielilor socialculturale şi de 1% - 2% din totalul cheltuielilor bugetare. Instituţiile cultural-artistice către care sunt îndreptate resursele financiare sunt: bibliotecile, muzeele, teatrele şi instituţiile muzicale, case de cultură, patrimoniul cultural, presa, editurile, casele de filme. Activitatea desfăşurată de aceste instituţii se poate concretiza în anumite bunuri materiale (care au valoare spirituală) cum sunt cărţile, filmele, discurile sau în servicii culturale, spirituale(concerte, spectacole de teatru, operă etc.). Cheltuielile publice pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret cuprind, din punct de vedere al conţinutului lor economic: cheltuieli curente (de personal, materiale); cheltuieli de capital (cumpărări de opere artistice pentru muzee, construcţii). În România cheltuielile pentru cultură privesc bibliotecile, casele de cultură, televiziunea, presa, muzeele etc. în timp ce cheltuielile pentru artă vizează întreţinerea de teatre, opere, operete, filarmonici, orchestre populare, formaţii cu caracter simfonic şi de cameră, cinematografe, ansambluri populare de cântece şi dansuri etc. Unele instituţii de cultură şi artă oferă servicii gratuite (ex. bibliotecile, muzeele etc.) şi sunt finanţate integral de la bugetul statului, iar altele, oferă servicii cu plata redusă faţă de costul acestora (exemplu: teatrele, opera, filarmonicile etc.) primind de la bugetul statului subvenţii pentru completarea veniturilor realizate. Din anul 1990, o parte din instituţiile de cultură şi artă au început să funcţioneze ca instituţii particulare, cum ar fi: teatre, edituri, formaţii artistice, oficii de expoziţii. Sistemul de finanţare a cheltuielilor instituţiilor de cultură şi artă cuprinde: finanţarea bugetară, care alocă integral de la buget fonduri necesare întreţinerii şi funcţionării instituţiei şi vărsarea la buget a eventualelor venituri realizate (în cazul bibliotecilor, de exemplu); autofinanţarea parţială a unor activităţi cultural-artistice, respectiv reţinerea veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite şi primirea în completare a unor subvenţii de la buget, cum este cazul caselor de cultură, muzeelor, teatrelor şi instituţiilor muzicale; autofinanţarea integrală, în cazul instituţiilor care au venituri suficiente pentru a acoperi în totalitate cheltuielile, deoarece desfăşoară activitate cu caracter economic, cum sunt editurile, casele de filme.
29
finanţarea din fonduri speciale extrabugetare; din anul 1997 funcţionează un Fond Cinematografic Naţional, iar începând cu anul 1998 a fost înfiinţat Fondul Cultural Naţional. Tendinţele manifestate în direcţia finanţării cheltuielilor pentru cultură şi artă vizează două aspecte: - primul priveşte redimensionarea cheltuielilor, concomitent cu o evaluare cât mai realistă a veniturilor pentru ca subvenţiile de completare alocate de buget să fie riguros determinate; - al doilea aspect se referă la cointeresarea instituţiilor de cultură şi artă în dezvoltarea unor activităţi producătoare de venituri, fără afectarea calităţii actului de cultură. Cultele religioase sunt libere şi autonome faţă de stat şi se bucură de sprijinul acestuia. Din punct de vedere financiar, unele culte, recunoscute de stat, primesc subvenţii bugetare, care sunt utilizate pentru plata salariilor slujitorilor cultelor, alături de veniturile lor proprii şi pentru finanţarea unor investiţii. De asemenea, organizaţiile de cult beneficiază de un puternic sprijin din partea statului sub forma avantajelor fiscale (sunt scutite de plata impozitului pe profit, sunt subiecţi exceptaţi de la plata TVA ş.a.). Activitatea sportivă şi de tineret este susţinută financiar din fonduri bugetare, în proporţie de circa 75% şi din venituri proprii extrabugetare. Acestea din urmă pot să apară sub forma: ♦ încasărilor din manifestări sportive şi de tineret; ♦ taxelor din închirierea unor baze sportive; ♦ veniturilor din valorificarea drepturilor de imagine; ♦ donaţiilor; ♦ sponsorizărilor ş.a. Un aspect important ce trebuie reflectat se referă la modificarea, după 1996, a tehnicii de finanţare a cheltuielilor pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret prin acordarea unor sume globale, care au sporit autonomia, dar şi responsabilitatea instituţiilor finanţate, faţă de fondurile primite şi faţă de realizarea acţiunilor specifice. Prin importanta influenţă pe care o exercită asupra complexităţii fiinţei umane, cheltuielile pentru cultură, religie şi acţiuni cu activitatea sportivă şi de tineret trebuie să constituie, în perioada viitoare, o preocupare de prim rang pentru autorităţile publice româneşti, atât în direcţia sporirii fondurilor alocate, cât şi pe linia stimulării civismului cultural, religios şi sportiv al membrilor societăţii.
4.4. Cheltuielile publice pentru sănătate Cheltuielile pentru ocrotirea sănătăţii ocupă, de asemenea, un loc important în cadrul cheltuielilor social-culturale deoarece ocrotirea sănătăţii populaţiei constituie un factor deosebit de important al desfăşurării normale a vieţii şi a ocrotirii activităţii umane. Apărarea sănătăţii este o preocupare deosebită manifestată de statul nostru, confirmată de cuantumul cheltuielilor bugetare destinate în acest scop. În condiţiile actuale este necesară o dimensionare corespunzătoare a fondurilor publice pentru sănătate, necesare pentru reorganizarea şi eficientizarea sistemului de asistenţă medicală. Politica medico-sanitară este o componentă a politicii economico-sociale pentru realizarea căreia se folosesc importante resurse financiare, cu tendinţă de continuă creştere. Creşterea cheltuielilor cu ocrotirea sănătăţii este determinată de mai mulţi factori, dintre care se menţionează: diversificarea şi sporirea cerinţelor de asistenţă şi tratament medico-sanitar datorită creşterii numărului populaţiei şi modificării structurii ei; creşterea costului prestaţiilor medico-sanitare; intensificarea factorilor de risc; folosirea unor noi mijloace de stabilire a diagnosticului, a tratamentului; creşterea numărului cadrelor medico-sanitare etc.
30
Ocrotirea sănătăţii populaţiei constituie în ţara noastră o importantă problemă publică. Legislaţia ţării consfinţeşte şi garantează dreptul la ocrotirea sănătăţii şi asigură, în fapt, accesul tuturor cetăţenilor fără deosebire de naţionalitate, rasă sau religie la asistenţa medicală acordată prin instituţii medico-sanitare de stat şi private, precum şi dreptul la ocrotirea deosebită a mamei şi a copilului. Investiţiile în sănătate cuprind cheltuielile care se efectuează pentru ocrotirea sănătăţii şi resursele necesare finanţării acţiunilor preventive şi de conservare a stării de sănătate, care constituie un factor al dezvoltării economice şi sociale a ţării. Ocrotirea sănătăţii publice cuprinde cheltuielile cu: ▬ reţeaua instituţiilor şi acţiunilor curativo-profilactice de asistenţă medicală generală (spitalele, clinicile cu staţionar, policlinicile, unităţile ambulatorii, staţiile de salvare, staţiile de recoltare şi conservare a sângelui); ▬ reţeaua medicală profilactică de ocrotire şi asistenţă medicală a mamei şi copilului (casele de naştere, casa copilului, creşele, dispensarele şi policlinicile de copii, spitalele de copii); ▬ instituţiile şi acţiunile de luptă împotriva tuberculozei (dispensarele TBC, spitalele TBC, preventoriile şi sanatoriile TBC, staţiile micro-radiografice); ▬ unităţile antiepidemice şi dermato-venerice (staţiile sanitare şi antiepidemice, staţiile de dezinfectare, de depozitare şi de deratizare, serviciile sanitare din porturi şi de la punctele de frontieră, profilaxia şi combaterea bolii transmisibile, dispensarele şi spitalele antivenerice); ▬ instalaţiile de acordare a asistentei medicale din sectorul de odihnă şi tratament balnear; ▬ diferite alte instituţii şi acţiuni medico-sanitare (unităţi de expertiză medico-judiciară, laboratoarele pentru controlul medicamentelor, unităţile pentru educaţia sanitară etc.). În afară de instituţiile medico-sanitare publice au început să ia fiinţă policlinici cu plată, instituţii medicale private. Prin fondurile alocate de la bugetul statului şi prin importantele măsuri luate de stat în ceea ce priveşte: organizarea, extinderea, diversificarea şi modernizarea reţelei medico-sanitare şi înzestrarea acesteia cu aparatură perfecţionată; pregătirea şi creşterea numărului de cadre medicosanitare; dezvoltarea cercetării ştiinţifice şi a producţiei de medicamente s-au obţinut unele rezultate pozitive în ocrotirea sănătăţii. Principiile de bază ale politicii în domeniul ocrotirii sănătăţii publice sunt: ● medicina să fie în primul rând a omului sănătos şi nu a bolnavului; ● prevenirea şi combaterea îmbolnăvirii; ● prelungirea duratei vieţii active şi în general, a vieţii omului; ● accesibilitatea populaţiei la toate formele de asistenţă medicală; ● întărirea continuă a stării de sănătate a populaţiei - componentă esenţială a calităţii vieţii; ● creşterea unor generaţii sănătoase, viguroase. În cadrul fiecărei unităţi, cheltuielile cu ocrotirea sănătăţii cuprind: cheltuieli de capital (adică investiţiile, reparaţiile capitale) şi cheltuieli curente (salarii, contribuţii pentru asigurările sociale, cheltuieli pentru medicamente, hrană şi materiale sanitare, calculate în funcţie de numărul de paturi pe întregul an, cheltuieli pentru inventar, iluminat, încălzit etc.). Prin aceste cheltuieli se urmăreşte dezvoltarea activităţii medicale preventive, ridicarea nivelului de cultură sanitară a cetăţenilor, asigurarea mijloacelor de apărare şi refacere a sănătăţii populaţiei, lărgirea şi perfecţionarea reţelei de asistentă medico-sanitară din policlinici, spitale, preventorii, case de naştere etc. şi luarea de măsuri pentru îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi de viaţă care să conducă la conservarea şi întărirea sănătăţii publice. Teoria şi practica financiară au consacrat două sisteme principale de finanţare a sănătăţii, utilizate pe scară largă în ţările dezvoltate ale lumii: sistemul englez ; sistemul german. Sistemul englez oferă îngrijiri medicale gratuite pentru toţi membrii societăţii, fondurile de resurse financiare fiind constituite din impozite şi taxe. Principala sursă de finanţare este bugetul de stat, care se administrează de către Ministerul Sănătăţii. Pacienţii nu suportă, în mod direct,
31
contravaloarea actului medical, atunci când beneficiază de acesta, dar au obligaţia de a se înscrie la un medic de familie. Sistemul german se bazează pe contribuţii obligatorii, suportate de angajaţi şi angajatori. Aceste resurse sunt mobilizate la nivelul unor instituţii autonome specializate (case de boală, case de asigurări de sănătate), care gestionează fondurile respective. Ele încheie contracte cu prestatorii de servicii medicale (medici, farmacişti) prin care se angajează să suporte costul actului medical de care beneficiază persoanele asigurate. Funcţionarea eficientă a acestui sistem presupune o delimitare clară între sectorul ambulatoriu de îngrijiri medicale, care este în întregime privat şi sectorul spitalicesc, integral public. În România, până în anul 1997 sănătatea a fost finanţată după modelul englez. Prin Legea asigurărilor sociale de sănătate nr.145/1997 s-a realizat, începând cu 1998, o redefinire a sistemului se susţinere financiară a acestui domeniu, bazată pe modelul german. Efectul generat de o astfel de schimbare a constat în reorganizarea structurilor instituţionale, prin privatizarea sectorului primar (ambulatoriu), concomitent cu reconsiderarea surselor de finanţare. În aceste noi condiţii cheltuielile pentru sănătate sunt acoperite din: - fondurile de asigurări sociale de sănătate; - bugetul de stat; - resursele populaţiei; - resursele unor organizaţii non-guvernamentale de caritate; - resurse externe. Fondurile de asigurări sociale de sănătate reprezintă principala sursă de finanţare a sănătăţii în ţara noastră, contribuind cu peste 60% din resursele alocate acestui domeniu. Ele se constituie prin contribuţiile suportate de angajaţi (5,5% din venitul salarial brut), pensionari, alte persoane fizice şi de angajatori (5,2% asupra fondului de salarii brut lunar). Administrarea acestor fonduri se realizează pe două paliere: la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi la nivelul caselor de asigurări de sănătate judeţene şi a municipiului Bucureşti. Bugetul de stat finanţează, integral sau parţial, cheltuielile curente, dar şi de capital ale unităţilor sanitare organizate ca instituţii publice. De asemenea, prin intermediul resurselor bugetare se susţin programele naţionale de sănătate, iniţiate de Ministerul Sănătăţii, integral şi alte programe, parţial (alături de fonduri provenite de la casele de asigurări de sănătate). Resursele populaţiei contribuie la finanţarea contravalorii unor medicamente sau prestaţii medicale, ce nu sunt cuprinse în sfera asigurărilor de sănătate, precum şi la încheierea unor asigurări private, facultative. Eficienţa cheltuielilor cu sănătatea se apreciază cu indicatori cum sunt: ═ durata medie a vieţii; ═ morbiditatea; ═ natalitatea; ═ mortalitatea infantilă şi generală; ═ cheltuielile totale pe un pat de spital; ═ numărul de zile din an în care un pat de spital este ocupat; ═ numărul de medici şi personal sanitar mediu la o sută de pacienţi etc. Creşterea eficienţei cheltuielilor cu ocrotirea sănătăţii se poate obţine pe următoarele căi: ♦ buna gospodărire a activelor fixe, a tuturor dotărilor şi a întregii aparaturi medicale; ♦ repartizarea judicioasă a zestrei materiale în teritoriu; ♦ perfecţionarea pregătirii personalului medico-sanitar; ♦ asigurarea accesului populaţiei la unităţile medico-sanitare, prevenirea şi reducerea îmbolnăvirilor; ♦ efectuarea cu promptitudine şi la timp a investigaţiilor medicale; ♦ stabilirea promptă a diagnosticului; ♦ efectuarea tratamentului; ♦ refacerea sănătăţii şi a capacităţii de muncă în timp scurt şi reintegrarea rapidă socio profesională.
32
4.5. Cheltuielile publice pentru securitate sociale Această grupă de cheltuieli social-culturale cuprinde resursele financiare publice destinate acordării de ajutoare, alocaţii, pensii, îndemnizaţii, ş.a. unor persoane salariate sau nesalariate (în categoria celor din urmă fiind incluşi bătrânii, invalizii, handicapaţii, şomerii, femeile, tinerii). Cea mai importantă componentă a cheltuielilor cu securitatea socială o reprezintă asigurările sociale. Mărimea cheltuielilor cu securitatea socială variază de la o ţară la alta în funcţie de: ♦ potenţialul economic; ♦ numărul şi structura populaţiei; ♦ orientarea politicii sociale; ♦ sistemul de asigurări sociale. În ţările dezvoltate ele reprezintă peste jumătate din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupând un loc însemnat şi în ansamblul cheltuielilor bugetului generale consolidat, în schimb în ţările în curs de dezvoltare volumul şi ponderea lor sunt mai reduse. Acordarea de asistenţă socială, ajutoare, alocaţii reprezintă o latură importantă a politicii statelor prin care se urmăreşte sprijinirea anumitor categorii de membri ai societăţii. În special în ţările dezvoltate, resursele financiare destinate securităţii sociale urmăresc concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea sărăciei, lichidarea şomajului, ajutorarea handicapaţilor, a familiilor cu mulţi copii etc. Aceste resurse contribuie la ajutorarea şi ameliorarea situaţiei indivizilor respectivi şi caută să prevină producerea altor riscuri în societate. În zilele noastre, orice sistem de realizare a securităţii sociale este aşezat, din punct de financiar, pe un set de principii, după cum urmează: - existenţa de cotizaţii sociale, salariale şi patronale pentru constituirea fondurilor securităţii sociale; - fundamentarea acţiunilor de asigurare a securităţii sociale pe maximele mutualităţii şi solidarităţii sociale; - caracterul universal al acordării ajutoarelor sau efectuării prestaţiilor sociale; - stimularea dezvoltării sectorului privat de asigurare a securităţii sociale; - instituirea sau nu a unui venit minim garantat. Sursele de finanţare a cheltuielilor cu securitatea socială sunt diferite, în funcţie de natura sistemului – contributiv sau necontributiv – de asigurare a acestor prestaţii. Cheltuielile efectuate pe linia asigurărilor sociale şi ajutorului de şomaj, se finanţează pe seama contribuţiilor salariaţilor, liber profesioniştilor, patronilor, la care se adaugă subvenţiile din fondurile bugetare. Cheltuielile pe linia asistenţei sociale se acoperă în principal pe seama resurselor din fonduri bugetare (mai ales cele constituit la nivel locale), la care se adaugă resursele provenind din donaţii, contribuţii voluntare etc. Alături de aceste resurse interne, în unele ţări, participă resurse externe provenind de la organisme specializate, cum este Fondul Social ce se constituie în cadrul Uniunii Europene şi care şi-a folosit resursele, începând cu 1973, pentru combaterea şomajului în rândul tinerilor şi femeilor. Acţiunile pe linia securităţii sociale pot îmbrăca două forme, şi anume: a) ajutoare, îndemnizaţii, compensaţii şi alte forme de sprijin în bani; b) ajutoare în natură, care capătă forma unor prestaţii de servicii sociale, de care beneficiază persoane bătrâne, handicapaţi, mame singure, ş.a. Fondul pentru ajutorul de şomaj reprezintă un instrument de protecţie socială a celor rămaşi fără lucru şi se constituie din contribuţii obligatorii ale salariaţilor şi patronilor (firmelor) şi din subvenţii alocate din fonduri bugetare. Proporţia între aceste două categorii de surse diferă de la o ţară la alta, şi anume:
33
● în ţările dezvoltate, ca Germania, Franţa, S.U.A., fondul pentru ajutorul de şomaj este alimentat, în principal, din contribuţii ale patronilor şi salariaţilor şi într-o mică măsură din subvenţii de la buget; ● în altele, ca Suedia, din fonduri guvernamentale, se asigură constituirea fondului de asigurări de şomaj în proporţie de peste 35%. Contribuţiile angajatorilor şi angajaţilor se calculează în cote procentuale aplicate asupra fondului de salarii sau asupra veniturilor. Acordarea ajutorului de şomaj se face diferit în funcţie de situaţia persoanei rămase temporar fără lucru. Există două forme de ajutor de şomaj, şi anume: alocaţie (asigurare) de şomaj; ajutor de şomaj (sau de solidaritate). Alocaţia de şomaj se acordă majorităţii salariaţilor rămaşi fără lucru, care au o anumită vechime în muncă şi au plătit cotizaţii. Ajutorul de şomaj se acordă salariaţilor - şomeri nou veniţi pe piaţa forţei de muncă şi care nu îndeplinesc condiţiile pentru alocaţia (asigurarea) de şomaj. Această structură a ajutorului de şomaj se întâlneşte în Franţa, Germania, Suedia, şi prezintă diferenţieri de la o ţară la alta, atât ca mărime, cât şi ca perioadă de timp pentru care se acordă. În afara ajutorului de şomaj, în ţările dezvoltate, spre exemplu în ţările membre ale Uniunii Europene, se mai practică şi alte forme de sprijin a celor rămaşi fără un loc de muncă şi constau în: ajutoare acordate în bani unor şomeri sau salariaţi ameninţaţi cu concedierea pentru crearea de mici întreprinderi; acordarea de ajutoare pentru încadrarea în muncă (de care beneficiază patronii care angajează şomeri în special tineri şi femei); prelungirea primirii ajutorului de şomaj de către şomeri în vârstă până la împlinirea vârstei de pensionare ş.a. În România, trecerea la economia de piaţă a făcut necesară adoptarea în anul 1991, a Legii privind protecţia socială a şomerilor şi reintegrarea lor profesională (Legea nr. 1/1991), care ulterior a fost modificată prin numeroase alte acte normative. Fondul pentru ajutorul de şomaj se constituie din contribuţia întreprinderilor indiferent de forma de proprietate (0,5% asupra fondului de salarii lunar), contribuţia personalului la fondul de şomaj (reprezentând 0,5% din salariul brut lunar al personalului angajat), şi subvenţii de la buget pentru completarea fondului, când resursele nu acoperă integral plăţile. Contribuţia de şomaj se calculează şi se varsă de agenţii economici în mod obligatoriu, integral. Fondul de şomaj se administrează la nivel centralizat de către ministerul de resort şi este utilizat, prin direcţiile sale judeţene, pentru: a) plata ajutorului (indemnizaţiei) de şomaj celor în drept; b) finanţarea cheltuielilor legate de calificarea şi recalificarea şomerilor; c) acordarea de credite agenţilor economici ce creează noi locuri de muncă şi angajează şomeri. Ajutorul de şomaj se acordă persoanelor rămase temporar fără loc de muncă sau tinerilor neîncadraţi după absolvirea şcolii pentru o perioadă cuprinsă între 6 şi 12 luni, în funcţie de stagiul de cotizare. Beneficiarii de ajutor de şomaj trebuie să se prezinte în mod obligatoriu, la anumite perioade, la oficiile forţelor de muncă, pentru a fi plasaţi în locuri de muncă sau pentru a fi calificaţi sau recalificaţi în meserii solicitate pe piaţa forţei de muncă. Ajutorul (indemnizaţia) de şomaj constă într-o sumă de bani, calculată în mod diferenţiat, în raport de specificul şomerului (o sumă fixă la care se adaugă un procent, 75% din salariul anterior disponibilizării). Cheltuielile pentru asistenţă socială, ajutoare, alocaţii sunt destinate în principal pentru ajutorarea bătrânilor, handicapaţilor, invaziilor şi altor persoane lipsite de venituri şi susţinători. În România sunt îndreptate importante fonduri bugetare către destinaţii asemănătoare. Astfel, în cadrul cheltuielilor pentru asistenţă socială sunt alocate fonduri pentru cămine de bătrâni, cămine spital pentru handicapaţi, cantine de ajutor social, centre de primire minori şi pentru
34
plasament familial. Grupa cheltuielilor cu alocaţii şi alte ajutoare cuprinde alocaţiile de stat pentru copii, ajutoare pentru mame cu mulţi copii, indemnizaţiile de naştere şi ajutoare pentru soţiile de militari în termen. Toate aceste cheltuieli sunt suportate din bugetul de stat. Alocaţia de stat pentru copii constituie o formă de sprijin bănesc lunar acordat de către statul român din bugetul său copiilor în vârstă de până la 16 ani, iar dacă urmează o formă de învăţământ până la 18 ani. Copiii şi tineri se bucură de un regim special de protecţie şi de asistenţă în realizarea drepturilor lor. Statul acordă alocaţii de stat pentru copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori handicapat. Copiii care au contractat o invaliditate încadrată în gradul I sau II, până la împlinirea vârstei de 16 ani, copiii handicapaţi, precum şi copiii cetăţenilor străini şi ai persoanelor fără cetăţenie rezidenţi în România beneficiază de alocaţie de stat, dacă locuiesc împreună cu părinţii. Titular al dreptului de alocaţie este copilul. Alocaţia se plăteşte unuia dintre părinţi pe baza acordului acestora sau în caz de rea înţelegere pe baza hotărârii autorităţii tutelare, părintelui la care s-a stabilit, prin hotărâre judecătorească, domiciliul copilului ori căruia i s-a încredinţat spre creştere şi educare. Alocaţia se plăteşte tutorelui, curatorului, persoanei care i-a fost dat în plasament familial copilul sau încredinţat spre creştere şi educare. După împlinirea vârstei de 14 ani plata alocaţiei se poate face direct titularului, cu încuviinţarea reprezentantului său legal. Copiii în vârstă de până la 7 ani care nu urmează învăţământul general obligatoriu nu beneficiază de plata alocaţiei, excepţie făcând cei care nu sunt şcolarizaţi din motive de sănătate dovedite cu certificat medical. Nu se plăteşte alocaţia în lunile în care copiii titulari ai dreptului se află mai mult de 15 zile în instituţii de ocrotiri de asistenţă socială care le asigură întreţinerea completă din partea statului. Stabilirea dreptului de alocaţie se face pe baza cererii şi a actelor din care rezultă îndeplinirea condiţiilor de acordare a acestui drept. Cererea se face de către părinţi, tutori sau curatori în numele copilului iar după împlinirea vârstei de 14 ani, cererea se poate face şi de către copil, cu încuviinţarea reprezentantului său legal. Plata alocaţiei se face începând cu luna următoare celei în care s-a născut copilul. Dacă cererea este înregistrată ulterior lunii în care s-a născut copilul, plata alocaţiei se poate face şi pentru perioadele anterioare dar nu mai mult de 12 luni. Plata alocaţiei încetează cu luna următoare celei în care nu mai sunt îndeplinite condiţiile de acordare. Persoanele cărora li se face plata alocaţiei sunt obligate să comunice împrejurările care au determinat încetarea condiţiilor de acordare în termen de 15 zile de la apariţia acestora. Sumele plătite necuvenit cu titlu de alocaţie se recuperează pe baza deciziei emise de persoana juridică prin care s-a efectuat plata alocaţiei sau prin angajamentul de plată scris al persoanei care le-a încasat în mod necuvenit. Alocaţia de stat pentru copii nu este impozabilă şi nu poate fi urmărită silit decât în vederea recuperării sumelor plătite necuvenit cu acest titlu. Pentru copiii handicapaţi şi pentru copiii care până la împlinirea vârstei de 16 ani au contractat o invaliditate încadrată în gradul I şi II, alocaţia se plăteşte de către autoritatea centrală care răspunde de problemele persoanelor cu handicap din fondul de risc şi boală. Ajutorul social reprezintă, în ţara noastră, începând cu data de 1 ianuarie 2002, un mijloc de asigurare a venitului minim garantat. Acesta a fost reglementat prin Legea nr. 416/2001 şi se asigură prin acordarea unui ajutor social lunar, pe baza principiului solidarităţii sociale, fiind o formă de asistenţă socială. Beneficiarii dreptului la venitul minim garantat sunt familiile şi persoanele singure, cetăţeni români, precum şi familiile sau persoanele singure cetăţeni ai altor state sau apatrizi, care au reşedinţa sau, după caz, domiciliul în România, în condiţiile legislaţiei române. Familia desemnează soţul şi soţia, sau soţul, soţia şi copiii lor necăsătoriţi, care locuiesc şi gospodăresc împreună. Totodată, este asimilată termenului familie şi situaţia persoanei necăsătorite, care locuieşte împreună cu copiii aflaţi în întreţinerea sa, precum şi bărbatul şi femeia necăsătoriţi, cu copiii lor şi ai fiecăruia dintre ei, care locuiesc şi gospodăresc împreună. Prin persoană singură se înţelege persoana care a împlinit vârsta de 18 ani, locuieşte şi se gospodăreşte singură.
35
Nivelul venitului minim garantat se stabileşte în sumă fixă lunară, pe persoană singură sau pe familie, în acest ultim caz, diferenţiat, în funcţie de numărul membrilor şi se indexează anual, prin hotărâre a Guvernului, în raport de evoluţia inflaţiei. Cuantumul ajutorului social se determină ca diferenţă între nivelul venitului minim garantat aferent şi venitul net lunar al familiei sau al persoanei singure. Dacă rezultatul acestei operaţii este situat sub valoarea de 50 de lei, se acordă, ca ajutor social, plafonul minim al acestuia, respectiv suma de 50 de lei. De asemenea, se prevede o majorare a nivelului ajutorului social cu 15%, dacă venitul lunar al familiei sau al persoanei singure este realizat (de cel puţin un membru sau de beneficiarul singur) pe baza unui contract individual de muncă sau a unei convenţii civile de prestări de servicii. Pentru a primi ajutorul social, legea obligă membrii apţi de muncă ai familiilor beneficiare să presteze, lunar, cel mult 72 de ore de muncă în folosul colectivităţii locale, fără posibilitatea de a transfera această obligaţie în sarcina altor persoane. Persoanele apte de muncă, care nu realizează venituri din salarii sau din alte activităţi, se iau în considerare, la stabilirea numărului membrilor de familie, pentru determinarea nivelului de venit minim garantat pe familie, numai dacă fac dovada faptului că sunt în evidenţa agenţiei teritoriale de ocupare a forţei de muncă, pentru încadrarea în muncă şi nu au refuzat, nejustificat, un loc de muncă oferit sau participarea la un program de pregătire profesională. De la această cerinţă fac excepţie: persoana care are în îngrijire unul sau mai mulţi copii în vârstă de până la 7 ani; persoana care urmează o formă de învăţământ la cursuri de zi, până la împlinirea vârstei de 25 de ani sau de 26 de ani (pentru cei care urmează studii superioare cu o durată de şcolarizare mai mare de 5 ani); persoana care îndeplineşte condiţiile legale de pensionare; persoana adultă a cărei incapacitate de muncă este dovedită prin acte medicale. Venitul lunar net al familiei, şi după caz, al persoanei singure, se stabileşte prin luarea în considerare a tuturor categoriilor de venituri realizate (inclusiv indemnizaţia de şomaj, alocaţia de stat pentru copii, arenzile, chiriile, partea din eventualele venituri obţinute în comun ş.a.). Ajutorul social se acordă pe bază de cerere, întocmită de către un membru al familiei, care are capacitate deplină de exercitare a drepturilor civile. Aceasta trebuie însoţită de acte doveditoare, referitoare la veniturile realizate sau, în lipsa acestora, de o declaraţie pe propria răspundere. Titularul ajutorului social este persoana care a făcut cererea, iar beneficiarul acestuia este familia. Toate documentele menţionate anterior trebuie depuse la primarul localităţii în a cărui rază teritorială locuieşte titularul. Oficialul local, pe baza unei anchete sociale, are obligaţia, ca în termen de 30 de zile de la depunere, să soluţioneze cererea, iar dacă avizul este favorabil, să stabilească, prin dispoziţie scrisă, comunicată titularului în termen de 5 zile de la emitere, cuantumul ajutorului social. Plata acestuia se face începând cu luna următoare celei în care s-a înregistrat cererea la primarul localităţii. Beneficiarii ajutorului social au, potrivit dispoziţiilor legale, o serie de obligaţii, dintre care amintim: - să comunice primarului, în scris, orice modificare intervenită, cu privire la veniturile şi la numărul membrilor familiei, în termen de 30 de zile de la data la care a survenit schimbarea; - persoanele apte de muncă au obligaţia să dovedească, cu acte, din 3 în 3 luni, că sunt în evidenţa agenţiei teritoriale pentru ocupare forţei de muncă, nu au refuzat, nejustificat, un loc de muncă şi nu s-au opus participării la un program de pregătire profesională. În condiţiile în care nu se îndeplinesc de către beneficiari obligaţiile legale, se procedează la suspendarea temporară a plăţii ajutorului social, în cazul persoanei singure, respectiv la diminuarea cuantumului acestuia, în situaţia familiei. Aceste măsuri se adoptă prin dispoziţie scrisă a primarului, ce trebuie comunicată titularului în termen de 15 zile de la emitere şi care devine operaţională începând cu data de 1 a lunii următoare celei în care nu mai sunt îndeplinite obligaţiile. Plata definitivă a ajutorului social încetează în următoarele situaţii:
36
când beneficiarii nu mai îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru acordarea
acestuia; când beneficiarii care au fost
sancţionaţi cu suspendarea temporară a acestuia nu au depus în termen de 3 luni, de la adoptarea acestei prime măsuri, dovezi prin care să demonstreze că au respectat obligaţiile ce le reveneau. Sumele încasate necuvenit, cu titlu de ajutor social, se recuperează, în cel mult 3 ani, de la beneficiar sau, dacă nu este posibil, de la persoanele vinovate de acordarea lor. Această operaţiune se realizează prin dispoziţia primarului, care devine titlu executoriu de la data comunicării ei(în termen de 15 zile de la constatarea situaţiei). Fondurile necesare pentru plata ajutorului social se suportă din bugetele locale, se evidenţiază distinct în cadrul acestora şi nu pot fi utilizate pentru alte destinaţii. Ajutorul pentru încălzirea locuinţei se acordă pentru perioada sezonului rece, 1 noiembrie-31 martie, persoanelor singure şi familiilor beneficiare de ajutor social, odată cu plata acestuia. El se include în ajutorul social, prin majorarea nivelului lunar al venitului minim garantat pentru perioada prevăzută, şi se stabileşte diferenţiat, în funcţie de natura sistemului de încălzire (centralizat sau independent). Cuantumul ajutorului pentru încălzirea locuinţei se indexează anual, prin hotărâre a Guvernului şi se suportă din aceleaşi surse financiare ca şi ajutorul social. Guvernul şi primarii pot acorda ajutoare de urgenţă, în limita fondurilor existente, familiilor sau persoanelor care se află în situaţii de necesitate datorate calamităţilor naturii, incendiilor, accidentelor sau altor cauze temeinic justificate. Ajutorul social şi ajutorul pentru încălzirea locuinţei sunt scutite de impozit. Dispoziţia primarului privind acordarea, neacordarea, modificarea, suspendarea, încetarea dreptului la ajutorul social şi la ajutorul pentru încălzirea locuinţei, schimbarea titularului acestora, precum şi cea de recuperare a sumelor încasate necuvenit se pot ataca pe calea contenciosului administrativ şi cererile, acţiunile, căile de atac sunt scutite de taxa de timbru. Alocaţia pentru copiii nou-născuţi se acordă, de regulă, mamelor sau, când acestea nu au dreptul de a fi beneficiare, reprezentantului legal al copilului, pentru fiecare dintre primii 4 copii născuţi vii, o singură dată pentru fiecare copil. Plata sa se efectuează pe bază de acte doveditoare, prin dispoziţie a primarului localităţii în a cărei rază domiciliază mama sau, după caz, unde a fost înregistrată naşterea copilului. Cuantumul acestei alocaţii este stabilit în sumă fixă şi se indexează prin hotărâre a Guvernului. Sursa de acoperire financiară a acestor cheltuieli este bugetul de stat. Cheltuielile cu asistenţa socială de stat cuprind, de fapt, măsurile pe care statul le ia pentru ocrotirea invalizilor de război, bolnavilor cronici, accidentaţilor şi văduvelor de război, urmaşilor celor decedaţi în timpul îndeplinirii serviciului militar, membrilor lor de familie, invalizilor şi urmaşilor celor căzuţi în Revoluţia din decembrie 1989, invalizilor din naştere sau din accidente în timpul copilăriei, copiilor orfani şi celor cu deficienţe psihice sau senzoriale şi bătrânilor care nu au fost încadraţi în muncă şi care nu au mijloace de trai, nu au susţinători legali şi au nevoie absolută de sprijinul societăţii în vederea asigurării unei vieţi demne, decente şi civilizate. Prin cheltuielile cu asistenţa socială se asigură o anumită calificare profesională sau recalificare a invalizilor în vederea redobândirii capacităţii lor de muncă. Ocrotirea acestor categorii de persoane mai constă în: ▬ întreţinerea de unităţi sociale de ocrotire şi învăţământ pentru minorii cu deficiente fizice şi intelectuale; ▬ educarea şi pregătirea profesională a acestor minori; ▬ încadrarea invalizilor în muncă potrivit capacităţii lor de muncă; ▬ plasarea bătrânilor în căminele de bătrâni sau în cămine-spital; ▬ plata de ajutoare băneşti, pensii, acordarea de asistenţă şi tratament medical, de tratament balneo-climateric, facilitarea plasamentului familial, întreţinerea caselor de copii etc. Fondurile necesare realizării asistenţei sociale de stat sunt alocate direct de la bugetul statului şi ele se administrează de către ministerul de resort şi direcţiile judeţene din subordinea acestuia.
37
CAPITOLUL 5 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU OBIECTIVE ŞI ACŢIUNI ECONOMICE, PENTRU PROTECŢIA MEDIULUI ŞI PENTRU CERCETARE-DEZVOLTARE 5.1. Caracterizarea generală: necesitatea, nivelul şi structura cheltuielilor publice pentru obiective şi acţiuni economice În cadrul acestei categorii sunt incluse cheltuielile care se referă la finanţarea obiectivelor şi activităţilor cu caracter economic din întreprinderile sectorului public şi la subvenţionarea unor întreprinderi proprietate privată ori mixtă din domeniul producţiei şi distribuţiei de energie şi combustibil, industriei extractive, agriculturii, transporturilor, telecomunicaţiilor, construcţiilor, precum şi al altor întreprinderi care se bucură de protecţie din partea statului. Din punct de vedere al conţinutului economic, aceste cheltuieli au caracter complex: unele reprezintă cheltuielile curente sau de funcţionare, respectiv, de desfăşurare a activităţii economice (de producţie sau prestări servicii); altele constituie cheltuieli de capital (de investiţii); iar altele (subvenţiile) sunt cheltuieli de transfer. În cadrul grupărilor funcţionale O.N.U., conţinutul acestor cheltuieli reflectă destinaţia de ramură, de domeniu sau sector de activitate, în care se desfăşoară acţiunile economice finanţate din resursele publice şi anume: - industrie; - transporturi şi comunicaţii; - drumuri; - gospodărie comunală; - locuinţe sociale; - agricultură, silvicultură, pescuit, vânătoare; - alte servicii si afaceri economice. În ansamblu lor, cheltuielile publice privind sectorul economic reprezintă între aproximativ 7-13% din totalul cheltuielilor publice ale statelor dezvoltate, iar în ţările în curs de dezvoltare, acestea ajung până la 30%. În ceea ce priveşte ponderea acestor cheltuieli în produsul intern brut, cheltuielile publice pentru acţiuni economice deţin proporţii reduse, situându-se în general sub 6%. În România, cheltuielile pentru finanţarea economiei naţionale au reprezentant 52,5% din total, în anul 1950; 64,3% în 1960; 61,9% în 1970; 62,4% în 1980; 56,1% în 1989. În 1990 cheltuielile respective au reprezentat 48,3% din total. Ponderile consistente ale acestei categorii de cheltuieli se explică prin modul centralizat de finanţare a investiţiilor sectorului de stat pe seama resurselor bugetare. După decembrie 1989 s-a trecut la restrângerea treptată a sferei şi diversificării sectorului public şi la introducerea unor forme noi de organizare şi gestionare a unităţilor din sectorul public. S-a asigurat promovarea concurenţei şi liberalizarea preţurilor şi salariilor, piaţa devenind principiul regulator al producţiei, schimbului şi consumului; au fost introduse noi instrumente economicofinanciare menite să stimuleze desfăşurarea unei activităţi eficiente, restricţionarea celei neeficiente etc. Astfel s-a trecut la restrângerea la minimum a intervenţiei statului prin mijloace administrative în deciziile agenţilor economici cu privire la alocarea şi folosirea resurselor, la extinderea sau reintegrarea activităţilor, la circulaţia mijloacelor de producţie care se desfăşoară prin mecanismul economiei de piaţă. Toate aceste eforturi şi-au demonstrat, în timp, eficienţa astfel încât la nivelul
38
bugetului de stat din ultimii ani cheltuielile pentru obiective şi acţiuni economice au reprezentat până la 20% din total, valoare sensibil diminuată faţă de cele înregistrate în anii precedenţi. De menţionat că la această performanţă s-a ajuns, în special, prin micşorarea semnificativă a subvenţiilor de exploatare acordate de stat sectorului public al economiei, mai ales datorită restrângerii dimensiunilor acestuia, ca rezultat direct al procesului de privatizare. Activitatea economică în sectorul public este organizată în cadrul companiilor(societăţilor) naţionale, regiilor autonome sau al societăţilor comerciale după caz. Atât companiile, regiile autonome, cât şi societăţile cu capital integral sau majoritar de stat au obligaţia să-şi acopere cheltuielile din venituri proprii. În situaţii justificate în care veniturile proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, fie datorită influenţei unor factori conjucturali, fie datorită politicii promovate de stat pe linia preţurilor de vânzare, a exporturilor şi altele, finanţarea cheltuielilor se efectuează pe seama fondurilor procurate de pe piaţa capitalului de împrumut (credite bancare, emisiune de obligaţiuni ect.), iar în cazuri excepţionale, acestea pot beneficia de anumite alocaţii bugetare. În România la nivelul întreprinderilor publice, cheltuielile cuprind costurile de producţie sau alte activităţi prestatoare de servicii, cercetarea ştiinţifică şi alte cheltuieli. După sursele de finanţare, cheltuielile se grupează în: cheltuieli acoperite prin costurile de producţie; cheltuieli care se acoperă din venituri; cheltuieli privind investiţiile acoperite din fondul de dezvoltare; cheltuieli acoperite din fondurile speciale. Cheltuielile de producţie se efectuează cu ocazia achiziţionării de materii prime, materiale, combustibil, energie, a plaţii salariilor, a altor drepturi de personal şi a obligaţiilor fiscale sau parafiscale legate de acestea, amortismente, dobânzi la credite bancare ş.a. Cheltuielile de producţie sunt evidenţiate în costuri şi se recuperează pe seama preţurilor de vânzare. Ele se acoperă din resursele constituite pe seama fondurilor existente la începutul perioadei, a celor provenite din încasările de venituri în cursul perioadei, prin vânzarea producţiei, precum şi din credite bancare. Cheltuielile care se scad din venituri sunt: taxele pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, cheltuielile pentru pregătirea profesională şi practica în producţie, cheltuieli pentru contracte de cercetare, comisioanele plătite societăţilor de comerţ exterior, cheltuieli de protocol, reclamă şi publicitate, prelevările şi donaţiile făcute în scopuri umanitare şi pentru asigurarea activităţilor sociale, culturale şi sportive, alte cheltuieli etc. Cheltuielile privind investiţiile se efectuează cu ocazia construirii unor noi întreprinderi, hale, secţii de producţie sau prestări de servicii, a dotării acestora cu utilaje şi instalaţiile necesare, modernizării sau dezvoltării celor existente. Resursele de finanţare a investiţiilor sunt: resurse proprii, credite bancare şi alocaţii bugetare, şi ele alimentează fondul de dezvoltare al unităţilor economice. Din fondul de dezvoltare se efectuează cheltuieli privind rambursarea creditelor primite, plata comisioanelor bancare şi a dobânzilor la creditele utilizate în anul curent şi cheltuielile privind instituţiile propriu-zis. Fondul de dezvoltare constituit pe seama resurselor proprii se completează cu credite bancare sau alocaţii bugetare, dacă asemenea sume sunt prevăzute în bugetul de stat şi în bugetele ministerelor de ramură, pe baza listei de lucrări sau utilaje elaborate de fiecare minister sau organ central, avizată şi aprobată potrivit legii. Pentru anumite programe de interes naţional, cum ar fi retehnologizarea întreprinderilor, cheltuielile pot fi suportate din fonduri speciale constituite pe seama resurselor obţinute, de exemplu, în cadrul acţiunii de privatizare a patrimoniului public, din închirierea de spaţii comerciale ş.a. Cheltuielile finanţate din aceste fonduri se examinează şi se aprobă prin anexarea lor la bugetul de stat. Pe lângă finanţarea sectorului public, cheltuielile cu caracter economic privesc şi acordarea de avantaje pentru dezvoltarea şi consolidarea unor ramuri care prezintă interes economic şi social naţional (agricultură, silvicultură, industrie militară, industrie energetică etc.). Asemenea acţiuni cuprind: ameliorarea solului, combaterea dăunătorilor şi bolilor, reproducţia şi selecţia animalelor, ocrotirea sanitar-veterinară; combaterea epizoţiilor, păşunile
39
comunale, colective cadastrale, meteorologia şi hidrologia etc. Pentru asemenea scopuri se finanţează prin alocaţii bugetare activitatea unor instituţii, centre , direcţii agricole, silvice, sisteme de irigaţii, rezervaţii, programe cu obiective concrete, care funcţionează pe principiul instituţiilor publice(bugetare). Sumele reprezentând cheltuielile publice se prevăd în bugetul de stat şi se utilizează în limite aprobate. Concluzionând, se poate aprecia că finanţare cheltuielilor pentru obiective şi acţiuni economice se realizează din multiple surse, publice şi private, interne şi externe: bugetul de stat; fonduri speciale extrabugetare; fonduri structurale comunitare ale Uniunii Europene; ajutoare financiare externe rambursabile şi nerambursabile; resursele proprii ale întreprinderilor; creditele bancare şi obligatare contractate de acestea. Întreprinderile, indiferent de forma lor de proprietate, pot să beneficieze, în raport de obiectivele politicii guvernamentale ale unei perioade de timp, istoriceşte determinată, de numeroase ajutoare financiare din partea statului, ce îmbracă multiple forme. Toate ţările dezvoltate ale lumii au practicat şi practică acest lucru, dar locul şi rolul atribuite unei forme sau alteia de ajutor, în ansamblul politicii economice, au diferit şi diferă în funcţie de o serie de factori: obiectivele programului guvernamental, constrângerile pieţei, conjunctura economică, financiară şi socială etc. Potrivit opiniilor exprimate de numeroşi teoreticieni ai domeniului, ajutoarele financiare publice se grupează în două mari categorii: 1. ajutoare financiare directe (clasice) - ce cuprind: - subvenţiile - investiţiile - împrumuturile cu dobândă subvenţionată - ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaţii, studii de marketing, organizarea de expoziţii - avansurile rambursabile 2. ajutoare financiare indirecte - care înglobează: - avantajele fiscale - împrumuturile garantate de stat Subvenţiile sunt ajutoare băneşti nerambursabile, acordate de stat unor agenţi economici aflaţi în dificultate, în schimbul cărora nu se solicită o contraprestaţie. Dirijarea acestor sume către diverşi beneficiari este la latitudinea autorităţilor publice şi ea este înfăptuită numai în concordanţă cu anumite cerinţe economice ale momentului. Subvenţiile se pot acorda direct pentru acoperirea unor pierderi, atunci când preţurile formate la liber pe baza raportului dintre cerere şi ofertă, în condiţii de concurenţă, nu reuşesc să acopere cheltuielile, care sunt mai mari din cauze economice justificate. Asemenea subvenţii se pot acorda sub forma acoperirii diferenţelor de preţ la unele produse, susţinerii garantării preţurilor produselor agricole, acoperirii costurilor ridicate din unităţile silvice, transporturi ş.a. Ele mai sunt cunoscute şi sub denumirea de subvenţii de exploatare sau de funcţionare. În România, în perioada postdecembristă, această formă de ajutor financiar public a fost practicată pe scară largă, dar, din păcate, s-a dovedit extrem de ineficientă, deoarece sensul său a fost puternic denaturat. Astfel, întreprinderile beneficiare, în loc să utilizeze sumele primite pentru finanţarea reluării ciclului de producţie, au deturnat banii respectivi, folosidu-i pentru a acoperi creşteri salariale nejustificate de rezultatele productivităţii muncii, adoptate doar ca urmare a unor presiuni sociale. În felul acesta un volum apreciabil de resurse financiare publice a fost consumat într-o direcţie neproductivă, în detrimentul posibilităţii fructificării lui în formarea brută de capital, ce ar fi asigurat o plus valoare viitoare şi implicit noi resurse băneşti.
40
Subvenţiile sau primele de export constituie una din formele cele mai des practicate pentru încurajarea exportului de mărfuri în concordanţă cu interesele fiecărui stat în parte. Primele de export sunt utilizate ca instrument de impulsionare a dezvoltării unor ramuri economice sau pentru protejarea economiei faţă de concurenta străină. Uneori, statul, foloseşte primele de export şi pentru a permite produselor naţionale să pătrundă şi să servească noi pieţe de desfacere. Primele de export acordate de către stat agenţilor economici se întâlnesc sub următoarele forme: ● prime în bani cu prilejul exportării anumitor produse; ● restituirea unor părţi din impozitele şi taxele plătite de agenţii economici exportatori; ● avantajele valutare în ceea ce priveşte exportul de mărfuri; ● reducerea tarifelor pe calea ferată la transportul mărfurilor destinate exportului. Primele de export în formă bănească se stabilesc fie în sumă fixă pe unitatea de marfă exportată, fie ca diferenţă între preţul cel mai ridicat de pe piaţa externă pentru produsul respectiv şi preţul cel mai scăzut de pe piaţa externă. În unele ţări se acordă prime de export de la bugetul statului pentru unele produse agricole exportate (grâu şi alte cereale, bumbac, cartofi, came, unt, brânză, fructe etc.). În anumite situaţii statul se angajează să suporte şi eventualele pagube ale exportului. În unele cazuri, statul acordă subvenţii de la buget pentru menţinerea preţurilor la un anumit nivel pe piaţa internă, iar în ţările membre ale Uniunii Europene când preţurile produselor agricole tind să scadă sub anumite limite, statul achiziţionează surplusul de produse agricole de pe piaţă pe care-l revinde ulterior, suportând diferenţa de preţ nefavorabilă rezultată din această operaţiune. Restituirea unei părţi din impozitele şi taxele plătite de către agenţii economici ce au calitatea de exportatori, constituie o formă a primelor de export foarte răspândită în Europa, în special în perioada postbelică şi constă în aceea că exportatorilor li se restituie de stat o parte din impozitele şi taxele aferente mărfurile vândute la export. Avantajele valutare constau în faptul că statul permite exportatorilor să reţină valuta încasată la export, în totalitate sau în parte, pentru satisfacerea unor nevoi proprii sau pentru a fi speculată la bursă. Avantajele fiscale şi cele valutare nu constituie cheltuieli propriu-zise pentru stat, ci reprezintă o renunţare din partea statului, la unele venituri bugetare sau disponibilităţi valutare în favoarea agenţilor economici. Statele cu economie de piaţă acordă avantaje economico-financiare întreprinzătorilor particulari nu numai în legătură cu exportul de mărfuri, dar şi cu alte operaţiuni. În unele ţări se acordă subvenţii de la bugetul de stat întreprinderilor extractive şi celor prelucrătoare care prezintă o anumită importanţă pentru industria militară. Uneori beneficiază de subvenţii întreprinderile constructoare de nave şi unele companii de navigaţie maritimă pentru modernizarea flotei comerciale şi mărirea puterii de concurenţă. Alteori, pe seama resurselor bugetare se acordă subvenţii, cu titlu definitiv sau rambursabile, întreprinderilor particulare ajunse în pragul falimentului. Investiţiile reprezintă o altă formă de ajutor financiar public direct. Ele, de regulă, sunt efectuate de stat din resurse mobilizate la dispoziţia sa, pe diverse căi, pentru a asigura satisfacerea unor nevoi generale ale societăţii, nefiind, în mod obligatoriu, subordonate criteriului obţinerii de profit. În general, autorităţile guvernamentale derulează investiţii directe în domenii de interes strategic pentru economia naţională (transporturi, locuinţe, conservarea mediului ş.a.) şi nu de puţine ori sprijină întreprinderile, fie ele de stat sau private, prin intermediul achiziţiilor publice. Împrumuturile cu dobândă subvenţionată sunt acordate din fondurile publice agenţilor economici din domenii de activitate pe care statul este interesat să le dezvolte, atunci când aceştia se confruntă cu dificultăţi temporare. De obicei, cea mai mare parte a unor astfel de ajutoare este direcţionată spre agricultură. Avantajul lor constă în faptul că au termene de rambursare convenabile şi oferă beneficiarilor o perioadă de “graţie”, precum şi niveluri ale ratei dobânzii sub cele practicate pe piaţa capitalului de împrumut.
41
Difuzarea de informaţii, studii de piaţă, organizarea de expoziţii reprezintă practici frecvente de susţinere a întreprinderilor în ţările dezvoltate ale lumii, care se asigură prin intermediul diverselor componente ale sistemului instituţional public. Avansurile rambursabile constau în acordarea, de către stat, operatorilor economici a unor sume de bani, cu caracter restituibil, nepurtătoare de dobândă, necesare pentru finanţarea unor campanii publicitare pe pieţe străine. În felul acesta agentul economic îşi asigură între 20% şi 50% din bugetul proiectat pentru astfel de acţiuni. Avantajele fiscale reprezintă modalităţi de sprijinire a sectorului economic prin care statul renunţă la anumite resurse financiare, care i s-ar cuveni de drept, pentru a le lăsa la dispoziţia agenţilor economici în scopul de a-i stimula, cointeresa. Se mai cunosc şi sub denumirea de cheltuieli fiscale şi se practică pe scară largă în economiile dezvoltate. Vizează, în special, activitatea investiţională a beneficiarilor şi constau în: diminuarea impozitului aferent profitului reinvestit, scutirea de la plata taxelor de consumaţie pentru materiile prime, materialele şi echipamentele necesare realizării investiţiei, acordarea permisiunii amortizării accelerate a capitalului, oferirea creditului fiscal, adică a amânării de la plata unor obligaţii bugetare etc. Sunt cele mai utilizate în ţările dezvoltate. Împrumuturile garantate de stat sunt credite contractate de pe piaţa de capital de diverşi beneficiari şi în care statul apare în calitate de girant (garant), obligându-se să restituie sumele în cauză, pe seama resurselor bugetare, dacă debitorul ajunge în incapacitate de plată. În perioada contemporană deşi în statele cu economie de piaţă predomină proprietatea privată, au cunoscut o oarecare amploare cheltuielile publice pentru extinderea proprietăţii de stat. Dezvoltarea sectorului economic de stat se realizează pe seama resurselor bugetare. Cheltuielile aferente pentru dezvoltarea sectorului economic de stat îmbracă diverse forme. În primul rând statul participă, alături de unele întreprinderi particulare la dezvoltarea unor ramuri industriale. Proporţiile şi rolul sectorului economic de stat se reflectă cu ajutorul unor indicatori, aşa cum sunt: volumul capitalului deţinut de stat într-un anumit sector economic şi ponderea acestui capital pe ansamblu ramurii respective; numărul absolut sau ponderea salariaţilor ocupaţi în sectorul de stat într-o anumită ramură sau pe întreaga economie, cifra de afaceri a întreprinderilor aparţinând statului şi ponderea acesteia în anumite ramuri sau pe întreaga economie ş.a. În al doilea rând statul suportă integral cheltuielile cu constituirea unor întreprinderi pe care le finanţează direct de la bugetul de stat. Aşa a fost cazul Germaniei, Japoniei şi Statelor Unite, care în special în perioada interbelică şi după al doilea război mondial, au alocat sume importante pentru dezvoltarea sectorului economic de stat. În prezent statul deţine totalitatea producţiei de energie electrică în Anglia, Franţa, Canada şi 3/4 în Olanda, Italia. În Belgia, Germania, Itatia, sectorul economic de stat cuprinde totalitatea transportului feroviar şi aerian, iar în Anglia, Olanda, Franţa în proprietatea statului se află circa 80-90% din transportul aerian şi aproape în totalitate transportul feroviar. În al treilea rând, statul suportă cheltuielile de răscumpărarea unor întreprinderi de la particulari. Această cale a fost folosită în Marea Britanie şi Franţa în perioada interbelică. În România, în perioada anterioară, cheltuielile publice pentru acţiuni economice erau preponderente în bugetul de stat reprezentând de regulă 65% din totalul cheltuielilor bugetare şi chiar mai mult. În prezent, deşi au o pondere redusă comparativ cu perioada anterioară, cheltuielile publice cu caracter economic continuă să deţină o pondere ridicată în totalul cheltuielilor bugetare (18-25%) datorită ponderii ridicate pe care o are încă sectorul public comparativ cu cel privat şi datorită subvenţiilor pe care statul le mai acordă, încă, anumitor categorii de agenţi economici. În perioada actuală din bugetul statului se finanţează: a) în domeniul industriei: industria extractivă, energetică, metalurgică etc. Se remarcă faptul că în procesul de restructurare a industriei participarea statului la finanţarea acestui sector va continua să scadă. Principalele surse pe seama cărora se va realiza finanţarea acţiunilor de retehnologizare şi modernizare vor fi, în primul rând, fondurile proprii ale agenţilor economici şi creditele bancare contractate fi interior sau în exterior.
42
b) pentru prospecţiuni geologice şi descoperire de noi zăcăminte se alocă în continuare resurse de la bugetul de stat, la fel ca şi pentru dezvoltarea transporturilor şi telecomunicaţiilor, pentru construirea de drumuri şi poduri pentru dezvoltarea transportului aerian şi feroviar. c) pentru agricultură, silvicultură, gospodărirea apelor şi locuinţe sociale. Aceste cheltuieli sunt destinate pentru efectuarea unor lucrări de irigaţii şi desecări, pentru combaterea eroziunii solului, pentru creşterea animalelor, combaterea unor boli si dăunători, pentru aducţiuni de apă, construirea unor locuinţe pentru persoanele defavorizate etc. În ceea ce priveşte acordarea de subvenţii, a fost reconsiderat sistemul acestora faţă de perioada anterioară când din cauza politicii de preţuri multe întreprinderi erau subvenţionate. Beneficiază, încă, de subvenţii întreprinderile publice (regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital de stat) producătoare de materii prime, în special din domeniul industriei extractive, precum şi unii agenţi economici pentru acoperirea diferenţelor de preţ la unele produse şi servicii considerate de importanţă deosebită pentru consumul populaţiei.
5.2. Cheltuielile publice pentru industrie, transporturi, drumuri, servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe În ţările dezvoltate volumul cheltuielilor publice cu destinaţie economică variază de la o perioadă la alta sub influenţa unor factori interni sau externi. Dintre factorii interni menţionăm particularităţile, structura şi nivelul de dezvoltare al ramurilor economice, etapa de naţionalizare sau privatizare, volumul resurselor financiare; factorii externi se referă la o serie de evenimente conjuncturale cu efecte generalizate, cum au fost crizele energetice. Majoritatea ţărilor dezvoltate alocă sume din fondurile financiare publice pentru sprijinirea întreprinderilor în cadrul politicii industriale. Instrumentele folosite de autoritatea publică pentru a ajuta şi a susţine din punct de vedere financiar industria, transporturile şi alte ramuri au fost însoţite întotdeauna şi de preluarea, de către stat, a unei mari părţi din costul social al măsurilor de disponibilizare a salariaţilor. Dintre ramurile industriei, au beneficiat de diferite forme ale ajutorului financiar public industria extractivă, minieră, construcţiile de maşini, construcţiile navale, industria energetică, siderurgia ş.a. Au fost folosite diferite tipuri de ajutoare, dar au predominat subvenţiile (de exploatare, de echipament) alături de fondurile pentru investiţii, ajutoare, credite cu dobânzi subvenţionate, facilităţi fiscale. În perioadele de înfiinţare a unor întreprinderi publice, de naţionalizare a unor întreprinderi cu dificultăţi financiare majore, aflate în criză, cheltuielile publice cu acţiuni economice cresc în volum; în perioadele de privatizări, aceste cheltuieli se reduc şi se obţin chiar venituri bugetare de pe urma privatizării. Una dintre ramurile industriale care a fost susţinută puternic în ţările dezvoltate este siderurgia. Ca urmare a crizei energetice mondiale industria siderurgică s-a confruntat cu probleme deosebite, cu pierderi importante; statul a intervenit pe termen lung acordându-i ajutoare financiare şi finanţând pe calea investiţiilor, modernizarea şi dezvoltarea ei (Franţa, Japonia, Belgia, Marea Britanie, SUA). Transporturile au beneficiat şi beneficiază de mari ajutoare financiare din partea autorităţilor publice. Ele au acoperit necesităţile de dezvoltare a infrastructurii transporturilor, de modernizare a mijloacelor de transport, de subvenţionare a diferenţelor de tarif. Fonduri importante revin transportului rutier şi transportului urban, în toate ţările dezvoltate, ele fiind în mare măsură subvenţionate. Construcţia de locuinţe primeşte subvenţii şi împrumuturi cu dobândă subvenţionată; această ramură conduce şi la menţinerea nivelului ramurii construcţiilor în general. De asemenea, se acordă importante ajutoare şi persoanelor în funcţie de situaţia lor familiară (alocaţii pentru locuinţe). Autorităţile publice susţin financiar şi amenajările teritoriale acordând fonduri pentru revitalizarea regiunilor şi dezvoltarea zonelor rurale.
43
În afara resurselor bugetare sau a fondurilor speciale, pentru finanţarea acţiunilor economice se folosesc şi resurse externe. Acestea pot proveni de la Banca Mondială sub formă de împrumuturi şi sunt acordate, în special ţărilor în curs de dezvoltare. Ţările din Uniunea Europeană beneficiază de resurse din fondurile de restructurare ale bugetului comunitar. Este cazul Fondului European de Dezvoltare Regională care prin investiţii productive sau în infrastructură contribuie la corectarea dezechilibrelor regionale, la crearea de locuri de muncă durabile, la dezvoltarea reţelelor transeuropene în domeniul transporturilor, telecomunicaţiilor şi energiei. De asemenea, ţările Uniunii Europene au primit ajutor financiar din resursele Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului pentru recalificarea sau indemnizarea lucrătorilor disponibilizaţi din industriile cărbunelui şi oţelului, încurajarea cercetării tehnice, securitate a muncii şi suportarea unei părţi din facilităţile de finanţare în cazul în care pentru investiţii se acordă împrumuturi întreprinderilor sau li se garantează împrumuturile contractate de ele. În România ajutorul financiar public acordat ramurilor industriei, transporturilor şi construcţiilor este încă deosebit de important. Bugetul de stat acordă subvenţii industriei extractive (cărbuni şi minereu) pentru acoperirea diferenţelor de preţ şi tarif între costurile de producţie foarte ridicate şi preţurile de vânzare unice; tot din buget se efectuează o serie de transferuri pentru industria prelucrătoare şi pe linia protecţiei sociale (salariaţii din industria carboniferă beneficiază de o serie de servicii de transport, hrană, medicamente şi asistenţă sanitară, plata energiei electrice ş.a.). Fondurile bugetare pentru investiţii sunt destinate unor obiective din industria extractivă, energetică (Porţile de Fier sau Cernavodă II, III şi IV), metalurgie, construcţii de maşini, chimie; de asemenea, industria energetică beneficiază de o serie de venituri cu destinaţie specială (provenite din fondurile speciale care au fost incluse în bugetul de stat). Creditele externe şi ajutoarele financiare nerambursabile reprezintă surse de finanţare şi cofinanţare a unor programe importante din domeniul industriei cum ar fi: programul nuclear, programul de închidere a minelor şi atenuare a impactului social, dezvoltarea sistemului energetic al surselor neconvenţionale ş.a. Ajutorul financiar public pentru ramura transporturilor se efectuează sub forma unor transferuri pentru asigurarea contribuţiei Guvernului României la realizarea obiectivelor finanţate din credite externe şi ajutoare financiare nerambursabile (privind transportul feroviar, administraţia portului Constanţa, autostrăzi ş.a.) Subvenţii sunt acordate pentru transportul feroviar public de călători şi pentru transportul în comun: Regia Metrorex este, de asemenea, subvenţionată pentru acoperirea diferenţei între costuri şi tarifele practicate. În domeniul lucrărilor publice din bugetul de stat se alocă resurse sub forma transferurilor (pentru finalizarea construcţiilor aflate în diferite stadii de execuţie, pentru executarea unor locuinţe sociale, pentru acţiunea de cadastru); se subvenţionează dobânda la creditele pentru construcţia de locuinţe pentru anumite categorii sociale (tineri până la 35 de ani şi specialişti care se stabilesc în mediul rural); se alocă resurse bugetare Agenţiei Naţionale pentru Locuinţe care coordonează prin Compania Naţională de Investiţii constituirea şi atragerea de surse de finanţare în domeniul construcţiei de locuinţe şi săli de sport ( de exemplu, în programul social pe perioada 2002 - 2003 sa prevăzut construirea a 21.000 locuinţe cu caracter social destinate închirierii pentru anumite categorii de tineri şi familii cu venituri reduse sau închirierii în condiţiile pieţei). Sursele de finanţare provin din bugetul de stat, bugete locale, credite externe garantate de stat sau alte credite externe, precum şi din surse ale agenţilor economici care exploatează reţelele de utilităţi. Se prevede, de asemenea, ca din bugete locale să fie subvenţionată chiria nominală pentru aceste locuinţe (nivelul maxim al chiriei pentru locuinţele sociale să fie 10% din venitul net lunar pe familie). Un loc important în finanţarea transporturilor şi lucrărilor publice (locuinţe pentru tineri) îl ocupă creditele externe de la Banca Mondială, BERD, Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei, Banca Europeană de Investiţii sau ajutoare financiare nerambursabile din Fondul ISPA al Uniunii Europene. În România, bugetul de stat finanţează un sistem de susţinere şi promovare a exporturilor. Există un program de creştere a competitivităţii produselor industriale şi agroalimentare, printr-un substanţial sprijin acordat întreprinderilor mici şi mijlocii: proiectele aprobate sunt cofinanţate în
44
proporţie de 50% de la bugetul de stat şi 50% din surse proprii. Bugetul de stat finanţează o serie de cheltuieli legate de participarea la târguri şi expoziţii internaţionale, organizează misiuni economice de promovare a exportului românesc, realizează studii de piaţă, editează buletine informative pentru străinătate, finanţează acţiuni de publicitate şi reclamă. Amintim, de asemenea, primele de export pentru produsele agroalimentare acordate producătorilor şi societăţilor comerciale din agricultură. Cheltuielile publice pentru acţiuni şi obiective economice reprezintă componenta financiară a realizării programelor de guvernare, ce vizează restructurarea economică şi creşterea economică. Un important rol în această direcţie revine şi instituţiilor financiare internaţionale care acordă asistenţă financiară. Astfel, Banca Mondială a acordat României un împrumut de ajustare structurală, PSAL II (Second Private Structural Adjustment Loan) în sumă de 300 milioane dolari SUA care a fost eliberat în două tranşe egale. Acest împrumut s-a aprobat în funcţie de realizarea condiţionalităţilor convenite cu Banca Mondială privind reformele de politici economice din România. Condiţionalităţile se referă la măsuri de reformă structurală în cinci domenii: 1. privatizarea şi restructurarea băncilor de stat; 2. privatizarea / restructurarea / lichidarea întreprinderilor de stat; 3. reforma în sectorul energetic cu accent pe restructurarea / privatizarea unităţilor (petrol, gaz natural, energie electrică); 4. îmbunătăţirea mediului de afaceri; 5. măsuri pentru atenuarea impactului social al implementării reformelor structurale. Împrumutul PSAL II de ajustare structurală a fost acordat când Banca Mondială a constatat realizarea precondiţiilor şi progrese în ceea ce priveşte programul acţiunilor, obiectivelor şi politicilor destinate ajustării structurale a sectorului privat. Împrumutul PSAL II a putut fi folosit de Ministerul Finanţelor Publice pentru finanţarea deficitului bugetar şi a reprezentat un ajutor financiar extern care a susţinut şi stimulat guvernul sa-şi îndeplinească obiective şi acţiuni în cadrul reformei economice.
5.3. Cheltuielile publice pentru agricultură Agricultura constituie o ramură economică de interes strategic naţional chemată să asigure securitatea hranei pentru populaţie şi să producă pentru export. Ea este însă supusă unor fenomene naturale şi economice care influenţează direct producţia agricolă, cum sunt: calamităţile naturale, dăunătorii, bolile în domeniul creşterii animalelor sau variaţiile preţurilor produselor agricole. Pentru a contracara efectele negative ale acestor fenomene şi pentru a-i asigura condiţii corespunzătoare de activitate şi dezvoltare, agricultura are nevoie de un important sprijin din partea statului. În ţările dezvoltate programele privind agricultura se bazează pe sprijinul financiar acordat de stat cu titlu nerambursabil; în aceste ţări finanţarea bugetară a căpătat caracterul unui instrument de intervenţie din partea statului în agricultură, de susţinere a intereselor unor categorii de producători sau de consumatori, de protejare a pieţei interne de concurenţa străină sau de cucerire a unor pieţe externe pentru lansarea surplusului de produse agricole. Statele Unite ale Americii, înainte de a-şi fi construit puternica lor industrie, au realizat o agricultură performantă. SUA reprezintă cel mai mare exportator de cereale şi de soia. Supremaţia agriculturii s-a realizat pe baza unor finanţări bugetare puternice şi îndelungate. Fermierii americani au beneficiat (şi beneficiază şi azi) de ajutoare financiare din partea statului sub forma subvenţiilor şi a avantajelor fiscale. De subvenţii au beneficiat, în special, fermele mari; ele se acordau atât pentru acoperirea cheltuielilor materiale, cât şi a celor sociale (rente viagere acordate celor ce părăseau timpuriu activitatea agricolă sau indemnizaţii pentru recalificarea forţei de muncă disponibilizate din agricultură). Agricultura a beneficiat de fonduri şi pentru acţiuni specifice, cum sunt irigaţiile, desecările. Statul american susţine preţurile agricole şi acordă subvenţii pentru acoperirea diferenţelor de preţ şi a primelor de export. Tot pentru menţinerea preţurilor la produsele
45
agricole se acordă subvenţii pentru restrângerea suprafeţelor cultivate cu anumite culturi sau chiar pentru necultivarea lor, spre a reduce astfel surplusul de producţie agricolă. Ţările membre ale Uniunii Europene beneficiază de ajutoare financiare publice pentru agricultură din două surse: prima o reprezintă bugetele naţionale, iar cea de-a doua fondurile structurale comunitare. Statele finanţează agricultorii acordându-le subvenţii, împrumuturi cu dobânzi subvenţionate, avantaje fiscale; de asemenea, agricultorii francezi, italieni, spanioli primesc fonduri de la buget pentru procurarea de îngrăşăminte şi alte materiale agricole, pentru executarea unor lucrări mecanizate, pentru lucrări specifice de amelioraţiuni funciare, infrastructură rurală; acestor tipuri de ajutor financiar naţional li s-au adăugat în ultimii ani şi alte forme cum sunt: garanţii de stat pentru credite sau granturi pentru tinerii agricultori. La nivelul Uniunii Europene, din anul 1992 s-au stabilit noi direcţii de finanţare a agriculturii comunitare şi a agricultorilor pe seama fondurilor structurale comunitare. Fondul structural care acordă ajutoare financiare nerambursabile pentru agricultori şi acţiuni din agricultură este Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă (FEOGA). El este structurat pe două secţiuni: garanţie şi orientare. Fondul European de Orientare şi Garantare agricolă - secţiunea de garanţie (FEOGA-SG) - este principalul instrument financiar pentru realizarea obiectivelor politicii agricole comune (PAC) cu cele două direcţii de acţiune: agricultura şi dezvoltarea rurală. FEOGASG reprezenta, în anul 2001, 45% din totalul cheltuielilor bugetului Uniunii Europene. Susţinerea financiară a agriculturii deosebit de puternică, a condus la menţinerea unor preţuri ridicate la produsele agricole din U.E., comparativ cu preţurile produselor agricole pe piaţa mondială. Acest fapt a necesitat modificări în P.A.C., reflectate prin reformele din 1992 şi 1999, ultimele înscrise în Agenda 2000. Ele vizează „o deplasare a accentelor spre competitivitate, durabilitate şi multilateralitate şi o reducere a importanţei acordate unor obiective ca garantarea existenţei ofertei de produse agricole, subvenţiilor şi intervenţiilor asupra pieţei agricole”. În Uniunea Europeană fermierii beneficiază de un riguros cadru legal şi instituţional, dar şi de importante fonduri financiare pentru susţinerea veniturilor fermierilor sau sub forma sprijinului de piaţă, prin mecanisme financiare cum sunt: ajutor financiar direct acordat la ha pentru cereale (dacă fermierii respectă normele privind reducerea suprafeţelor cultivate) sau pentru animale vii şi carne, pentru lapte; prime acordate producătorilor (speciale, de sacrificare a animalelor, de desezonalizare (când sacrificarea se face în afara sezonului), de abandonare (sector vinuri); taxe de restituire (subvenţii pentru export); subvenţii pentru depozitare şi procesare; subvenţii pentru îngrăşăminte; compensaţii financiare pentru retragerile de pe piaţă a unor fructe şi legume. Subliniem faptul că, în urma reformelor PAC, s-au produs o serie de mutaţii, cum ar fi reducerea subvenţiilor de export în favoarea ajutoarelor financiare directe acordate pentru susţinerea veniturilor fermelor. De exemplu, dacă în 1993 subvenţiile de export reprezentau 61,2%, iar ajutoarele directe doar 8,3% din totalul cheltuielilor din FEOGA-SG, în anul 1999, subvenţiile au reprezentat doar 28,8%, iar ajutoarele directe au depăşit 50%. Cu toate acestea, Uniunea Europeană rămâne principalul utilizator al subvenţiilor de export, pe plan mondial. De asemenea, s-au mărit substanţial resursele destinate realizării unor programe şi acţiuni de dezvoltare rurală, care privesc practicarea unei agriculturi ecologice, modernizarea şi diversificarea proprietăţilor agricole. Analiza ţărilor beneficiare de ajutor financiar în domeniul agriculturii relevă că majoritatea fondurilor au revenit Franţei (24,3% din FEOGA-SG în 1999), iar în acelaşi an, şase dintre ţările membre (Franţa, Germania, Spania, Italia, Marea Britanic şi Grecia) au beneficiat de 80,5% din totalul cheltuielilor FEOGA-SG. Cea de-a doua secţiune, de orientare FEOGA-SO, finanţează acţiuni de dezvoltare rurală în regiuni rămase în urmă ca dezvoltare economică sau acţiuni privind iniţiativa comunitară de încurajare a unor strategii de dezvoltare inovative şi integrate. O nouă oportunitate o reprezintă şi sistemul de pensionare anticipată a agricultorilor care au 55 de ani şi pot să-şi continue viaţa în
46
mediul rural şi care, pe de altă parte, permite tinerilor agricultori să se instaleze pe exploataţiile agricole viabile. În privinţa ţărilor candidate la aderare trebuie precizat faptul că, deşi din punct de vedere legal, PAC trebuie aplicată şi în statele care vor deveni membre ale Uniunii, cheltuielile U.E. privind PAC au fost stabilite pe premisa că aceste ţări nu vor participa imediat la politica agrară comună; preţurile produselor agricole din ţările candidate, fiind mai reduse decât cele din U.E., nu s-ar pune problema reducerii lor şi a pierderii de venituri pentru agricultorii nou veniţi în U.E., care să fie compensată prin ajutoare financiare directe . În ţările în curs de dezvoltare, necesităţile de finanţare a agriculturii de către autoritatea publică sunt mai reduse, având în vedere resursele limitate de care dispun aceste state. Acestea sunt îndreptate, în principal, spre finanţarea unor lucrări de irigaţii, apărarea împotriva inundaţiilor, combaterea dăunătorilor, sistematizare rurală. Aceste resurse sunt completate cu credite interne pentru nevoile producţiei (seminţe, furaje, combustibili) pentru susţinerea şi stocarea producţiei până la desfacere. De asemenea, ţările în curs de dezvoltare primesc credite externe şi asistenţă financiară de la Banca Mondială. În România, agricultura este considerată prioritate naţională strategică; în politica economică a acestei ramuri se urmăreşte consolidarea proprietăţii private şi asigurarea pieţelor agricole. În „Strategia Naţională de Dezvoltare Economică a României pe termen mediu" se arată că rezultatele obţinute prin aplicarea măsurilor de reformă în sectorul agricol trebuie consolidate, avându-se în vedere securitatea alimentară a populaţiei şi necesitatea modernizării satului românesc. Se va urmări şi stimula formarea de exploataţii agricole de dimensiuni optime, eficiente din punct de vedere economic; de asemenea „vor fi promovate politici de produs vizând sprijinirea creşterii eficienţei economice pe întregul lanţ de activitate agricolă, de la producţie până la comercializarea pe piaţa internă şi externă". Prin politica financiară pentru agricultură s-a urmărit să se creeze un sistem eficient de sprijinire a agriculturii folosind forme şi instrumente specifice. Astfel, în perioada 1997 2000 a fost folosit sistemul de cupoane valorice (pentru a facilita procurarea de materiale şi servicii agricole necesare diferiţilor producători agricoli), precum şi sistemul unor prime (acordarea prin CEC a unui sprijin de 1 milion lei la hectarul de teren cultivat) şi subvenţii pentru achiziţionarea de tractoare şi maşini agricole sau procurarea de seminţe şi material săditor certificat. Începând cu anul 2001 finanţarea agriculturii din fonduri publice s-a realizat cu instrumente şi mecanisme financiare noi, instrumente aliniate celor folosite în politica agricolă comună a Uniunii Europene. Trebuie subliniat, în primul rând, că sprijinul direct al statului este îndreptat către producătorii agricoli care deţin sau administrează exploataţii agricole. Exploataţiile agricole înfiinţate cu respectarea dimensiunilor minime pot beneficia de sprijinul direct al statului prin acordarea de subvenţii pe produs, prin plăţi directe, în scopul îmbunătăţirii eficienţei economice, creşterii producţiei şi indicilor de calitate ai produselor agricole. Aceste subvenţii de stat pentru produse agricole se vor acorda 30% în momentul însămânţării şi 70% la momentul livrării produselor, pentru: grâu, secară, sfeclă, soia, legume, floarea soarelui ş.a.; pentru producătorii agricoli care deţin exploataţii agricole constituite din animale de producţie şi reproducţie, sprijinul direct al statului se face prin acordarea de subvenţii pentru producţia de carne livrată abatoarelor autorizate, pe categorii de animale. Susţinerea financiară a agriculturii din fondurile bugetare se mai realizează prin acordarea de ajutoare gratuite în îngrăşăminte chimice, ajutoare financiare pentru producţia de lapte, subvenţionarea cu până la 50% a preţului seminţelor certificate. De la bugetul de stat se mai acordă şi prime de export pentru produsele agroalimentare şi cu prioritate şi într-o proporţie mai mare, pentru produsele agroalimentare biologice certificate, de origine vegetală şi animală. Din anul 2002 prin bugetul de stat se alocă Ministerului Agriculturii sume pentru acordarea de despăgubiri şi pentru subvenţionarea primelor de asigurare, producătorilor agricoli care asigură culturile agricole şi animalele lor la societăţi de asigurare. Menţionăm că producătorii agricoli au beneficiat şi de scutiri pentru impozitul pe venitul agricol.
47
Exploataţiile agricole pot beneficia şi de facilităţi fiscale similare celor practicate în Uniunea Europeană pentru investiţii (pentru cumpărarea de tractoare, utilaje agricole, pentru instalaţii de irigat, pentru spaţii de stocare, investiţii pentru protecţia mediului, pentru construcţii de sere ş.a). Agricultura şi silvicultura, sectoare importante ale economiei reale, au beneficiat de importante resurse financiare pentru derularea unor programe prioritare care s-au realizat pe parcursul anilor 2003-2007. Este cazul programelor referitoare la: dezvoltarea zootehniei şi a eficienţei sectorului de producţie animalieră (cu o durată de derulare de 10 ani); investiţii în îmbunătăţiri funciare; program strategic de supraveghere, profilaxie şi combatere a bolilor la ani male, controlul calităţii seminţelor, testarea soiurilor şi implementarea de programe de dezvoltare rurală (durata de derulare nedeterminată); promovarea exportului (durata de derulare până în anul 2010); dezvoltarea durabilă a producţiei de cereale, legume, pomicultură şi viticultură (durata de derulare fiind de 10 ani); dezvoltarea durabilă a silviculturii. Aceste programe au fost finanţate din fonduri bugetare şi, în plus, unele au beneficiat de fonduri externe nerambursbile şi credite externe în cofinanţare (programele 4,5,6), iar unele şi de finanţare din venituri proprii (programele 4 şi 6). Ajutoarele financiare nerambursabile provin de la Uniunea Europeană prin programele SAPARD, iar creditele externe de la Banca Mondială sau Banca Europeană de Investiţii. Ele au ca obiectiv dezvoltarea sau reabilitarea unor sectoare ale agriculturii şi silviculturii, modernizarea tehnologiilor, reconstrucţia ecologică, stimularea exportului şi îmbunătăţirea competitivităţii produselor agroalimentare.
4. Cheltuielile publice pentru protecţia mediului În condiţiile vieţii contemporane activitatea umană din orice domeniu este subordonată unor obiective ecologice, protecţia mediului constituind o preocupare primordială a tuturor ţărilor lumii, dar în special a celor dezvoltate. În anul 1972 printr-un raport intitulat “Limitele dezvoltării”, elaborat de Clubul de la Roma, se atrăgea pentru prima dată atenţia omenirii că dezvoltarea industrială, pe lângă efectele sale benefice, a generat şi influenţe negative asupra calităţii factorilor de mediu. Ca urmare, s-a impus o reconsiderare şi o redefinire a concepţiilor privitoare la “dezvoltarea economică durabilă”, aceasta înglobând de acum în mod obligatoriu, ca şi componentă a sa, mediul înconjurător. Conform acestei noi viziuni, dezvoltarea economică prezentă trebuie să asigure, cel puţin o conservare a nivelului parametrilor de mediu, dacă nu o îmbunătăţire a lui şi nicidecum o degradare, generaţiile viitoare având dreptul să beneficieze de aceeaşi calitate a mediului ambiant ca şi cele contemporane. Pentru atingerea acestui deziderat se impune, însă, o gestionare eficientă a interdependenţei dintre activitatea industrială şi mediul natural, studii recente demonstrând că cele două elemente nu se exclud, ci, dimpotrivă, îşi creează reciproc câmpuri de manifestare. În acest sens, autorităţile competente ale statului sunt chemate să elaboreze o politică ecologică activă, coerentă, prin care să definească ansamblul reglementărilor legale în materie, să stabilească mecanismele, pârghiile şi instrumentele de influenţare a comportamentului uman în domeniu şi să precizeze sancţiunile la care vor fi supuşi cei care încalcă disciplina de mediu. Modelarea atitudinii omului vis-a-vis de mediul înconjurător se realizează, în primul rând, prin instrumente de natură financiară (impozite, taxe, redevenţe ş.a.). Acestea, pe de o parte, exercită o presiune de responsabilizare a individului, iar pe de altă parte asigură importante resurse financiare, care se direcţionează spre finanţarea de programe de conservare a naturii, de eliminare a consecinţelor poluării, de educare ecologică a populaţiei.
48
În ceea ce priveşte latura legislativă a protecţiei mediului, trebuie precizat faptul că la baza tuturor normelor juridice de specialitate se impune aşezarea principiului “poluatorul plăteşte”. Potrivit acestuia, sarcina acoperirii cheltuielilor generate de un astfel de fenomen revine persoanei juridice sau fizice care a determinat degradarea mediului ambiant. Sursele de finanţare a cheltuielilor pentru protecţia mediului înconjurător sunt: fondurile proprii ale agenţilor economici; bugetul de stat; fondurile speciale extrabugetare; resursele externe, rambursabile şi/sau nerambursabile Agenţii economici devin suportatori financiari ai acţiunilor de protecţie a mediului atunci când apar în calitate de poluatori. Ei sunt, în aceste condiţii, obligaţi să asigure refacerea mediului degradat, să compenseze pagubele provocate terţilor şi să despăgubească eventualele victime. De asemenea, unii întreprinzători pot să finanţeze, din venituri proprii, importante investiţii, care au drept scop prevenirea accidentelor ecologice. Şi nu în ultimul rând, agenţii economici pot să apară în calitate de subiecţi ai unor impozite şi taxe, care alimentează fonduri publice destinate protecţiei mediului înconjurător. Din bugetul de stat, în concordanţă cu obiectivele de politică ecologică a fiecărei ţări, se acordă ajutoare financiare multiple, care îmbracă diverse forme: ♦ subvenţii pentru activitatea de cercetare- dezvoltare în domeniul ecoindustrial; ♦ investiţii în infrastructura de mediu; ♦ avantaje fiscale; ♦ credite cu dobândă subvenţionată. Fonduri speciale extrabugetare, pe linia protecţiei mediului, se întâlnesc în multe ţări ale lumii, sub forma fondului naţional de mediu, constituit prin prelevări fiscale cu destinaţie specială şi a unor fonduri în custodie, constituite din alocaţii bugetare, acordate întreprinderilor pentru a suporta acţiuni de depoluare stabilite prin contracte de privatizare. Cele mai importante resurse externe pentru finanţarea acţiunilor de mediu sunt reprezentate de împrumuturile acordate de Banca Mondială. Pe lângă aceste instrumente, cu caracter financiar, fiscal şi de credit, se mai utilizează şi alte forme de stimulare a unei gestiuni eficiente a problemelor legate de mediul înconjurător: sisteme de garanţie- colectare a materialelor reciclabile; eliberarea de permise negociabile de mediu; conversia datoriei externe a unor ţări în curs de dezvoltare în fonduri pentru protecţia şi refacerea mediului; În România, în ultimii ani protecţia mediului înconjurător a constitui o componentă a tuturor programelor de dezvoltare economico- socială. Caracterul prioritar al acestei teme este precizat de chiar Constituţia ţării, care la articolul 134 stipulează “Statul trebuie să asigure refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător şi menţinerea echilibrului ecologic”. Principalele probleme de acest gen, în ţara noastră, sunt generate de industrie, care prin tehnologia învechită pe care o utilizează, prin penuria de resurse financiare destinate acestui obiectiv şi nu de puţine ori, prin indiferenţa şi reaua intenţie a componentei manageriale, aduce prejudicii grave mediului natural. Astfel, se apreciază că cinci ramuri (chimia, metalurgia, energetica, industria minieră şi a materialelor de construcţii) contribuie cu peste 80% la procesul de poluare a mediului înconjurător. În anul 1995 a fost adoptată Legea protecţiei mediului ( nr. 137/1995 ), care trasează cadrul juridic de soluţionare a problemelor de mediu şi care se fundamenteză pe principiul modern “poluatorul plăteşte”. Acţiunea de protecţie a mediului în România este finanţată din surse publice şi private, interne şi externe. Însă, caracteristica tuturor este slaba capacitate de a aloca resurse financiare, fapt ce a determinat, în toată perioada de tranziţie, o subfinanţare a programelor ecologice. Printre aceste surse putem aminti: bugetul de stat, fondurile speciale extrabugetare, fondurile proprii ale agenţilor economici, împrumuturile acordate de Banca Mondială.
49
Bugetul de stat a alocat pentru mediu şi ape, după 1989, între 0,8% şi 1,9% din totalul cheltuielilor publice pentru acţiuni şi obiective economice. Ponderea cheltuielilor publice pentru protecţia mediului în bugetul general consolidat a reprezentat, în aceeaşi perioadă, între 0,1% şi 0,2% din PIB. Din punct de vedere al conţinutului lor economic, cheltuielile pentru protecţia mediului au fost în proporţie de peste 80% cheltuieli de capital. Dintre fondurile speciale extrabugetare cu această destinaţie menţionăm “Fondul Apelor”, constituit şi gestionat de R.A. Apele Române şi “Fondul de conservare şi regenerare a pădurilor”, constituit şi gestionat de R.A. Romsilva. În continuare, obiectivele prioritare ale conservării mediului înconjurător în România vizează dezvoltare cadrului juridic şi consolidarea capacităţilor instituţionale pentru conservarea diversităţii biologice şi utilizarea durabilă a componentelor sale; organizarea reţelei naţionale de arii protejate, conservarea de specii ameninţate, reducerea şi eliminarea efectelor negative ale poluării, ale supraexploatării resurselor naturale, reconstrucţia ecosistemelor deteriorate; formarea specialiştilor în managementul mediului şi dezvoltarea programelor speciale de cercetare şi monitorizare pentru cunoaşterea stării mediului şi nu în ultimul rând, educarea publicului pentru înţelegerea necesităţii protecţiei mediului.
5.5. Cheltuielile publice pentru cercetare- dezvoltare Datorită noii filozofii privind dezvoltarea umană durabilă, în zilele noastre se acordă o atenţie deosebită cercetării ştiinţifice, considerându-se că ştiinţa şi tehnica sunt componente care asigură progresul societăţii. Analizele efectuate asupra ţărilor dezvoltate ale lumii demonstrează că cea mai mare parte a succesului acestora se datorează unei activităţi susţinute de cercetare – dezvoltare. Astfel, cele mai puternice state cheltuiesc şi cele mai mari fonduri pentru cercetare ştiinţifică( SUA, de exemplu, deţin 39% din cheltuielile mondiale pentru cercetare, iar Japonia ocupă primul loc în lume în ceea ce priveşte resursele umane implicate în acest domeniu, cu 4,1 cercetători la 1000 de locuitori). Activitatea de cercetare – dezvoltare îmbracă mai multe forme, care, însă, nu sunt strict delimitate între ele şi care se află într-o permanentă intercondiţionare: cercetarea fundamentală(de bază) – are ca obiectiv îmbogăţirea bagajului de cunoştinţe despre fenomene sau fapte studiate. Este o activitate experimentală sau teoretică iniţială care nu are o finalitate cuantificabilă. cercetarea aplicativă – are drept scop acumulări informaţionale cu certe aplicabilităţi practice, conducând ca rezultate finale concrete, cuantificabile: crearea de noi produse, perfecţionarea proceselor de producţie etc. cercetarea de dezvoltare – se bazează pe cunoştinţe deja existente şi presupune translatarea acestora în varii domenii(economic, social ş.a.), în scopul perfecţionării activităţii În prezent, la nivel mondial, ca urmare a austerităţii bugetare ce caracterizează majoritatea ţărilor, se remarcă cel puţin o stagnare, atât în mărime absolută, cât şi relativă, a volumului resurselor financiare direcţionate spre acest domeniu. Sursele principale de finanţare a cercetării ştiinţifice sunt: - fondurile bugetare; - fondurile industriei; - fondurile universităţilor; - surse externe. Din fonduri bugetare se acoperă cea mai mare parte a cheltuielilor de cercetare – dezvoltare. În funcţie de structura organizatorică a statelor, centrul de greutate al finanţării cade pe bugetul central sau pe cele locale. Cele mai uzitate sisteme de alocare a resurselor pentru această activitate sunt: finanţarea pe proiecte, sub forma granturilor, finanţarea instituţională şi finanţarea în completare(cofinanţarea). De asemenea, statul poate să sprijine şi indirect agenţii economici angrenaţi în această acţiune acordându-le avantaje fiscale.
50
Fondurile industriei reprezintă totalitatea resurselor băneşti alocate de agenţii economici, publici şi privaţi, către acest domeniu de activitate. Ponderea industriei la finanţarea cercetării ştiinţifice diferă de la o ţară la alta, în raport de gradul de dezvoltare a economiei. Fondurile universităţilor se constituie din venituri proprii, obţinute prin valorificarea rezultatelor cercetărilor efectuate, din alocaţii bugetare, sponsorizări şi donaţii. Acestea sunt orientate , cu precădere, către cercetarea fundamentală. Sursele externe de finanţare a activităţii de cercetare- dezvoltare sunt reprezentate de ajutoarele financiare nerambursabile, de resursele fondurilor structurale comunitare şi de creditele externe. În România, în perioada de tranziţie, cercetarea ştiinţifică a constituit obiectul unui amplu proces de reformare pe multiple planuri: legislativ, organizatoric, managerial, financiar. Unul dintre obiectivele de bază ale acestor prefaceri l-a constituit adoptarea unui nou sistem de finanţare, care stimulează competiţia dintre programele de cercetare, susţinându-le financiar pe baza rezultatelor acestora. În prezent, în ţara noastră activitatea de cercetare – dezvoltare se desfăşoară printr-un ansamblu de instituţii şi unităţi, care au diverse regimuri de proprietate şi organizare, după cum urmează: institute naţionale de cercetare- dezvoltare – organizate ca regii autonome; ele au autonomie decizională în utilizarea fondurilor şi îşi construiesc bugetul din venituri proprii, credite bancare, alocaţii bugetare şi din alte surse permise de lege; instituţii publice de cercetare- dezvoltare – subordonate organelor administraţiei centrale de stat, finanţate integral de la buget; unităţi sau structuri de cercetare- dezvoltare din cadrul universităţilor; unităţi de cercetare ştiinţifică ale Academiei Române, organizate ca instituţii publice; unităţi de cercetare ştiinţifică ale academiilor de ramură, organizate ca regii autonome sau ca instituţii publice; societăţi comerciale de cercetare- dezvoltare, unităţi sau compartimente de cercetare ştiinţifică din cadrul societăţilor comerciale sau regiilor autonome, precum şi unităţi de cercetaredezvoltare în subordinea regiilor autonome; muzee şi alte unităţi cu personalitate juridică Totodată, activitatea de cercetare- dezvoltare se poate realiza şi pe bază de liberă iniţiativă, de către persoane fizice independente, autorizate. Politica statului în domeniul cercetării ştiinţifice este transpusă în practică prin intermediul unei structuri organizatorice aflată în subordinea ministerului de resort. Instrumentul principal de urmărire şi realizare a obiectivelor de această natură îl reprezintă Planul naţional de cercetaredezvoltare şi inovare, care este elaborat pe perioade multianuale, dar care se evaluează şi se detaliază anual de instituţia amintită. Principiul de bază promovat de acest document constă în faptul că cercetarea- dezvoltarea în România se finanţează în raport de rezultatele acesteia. Sursele de finanţare sunt: - bugetul de stat; - fonduri ale agenţilor economici; - resursele universităţilor; - alte surse; Activitatea de cercetare ştiinţifică este finanţată în principal din bugetul de stat(în perioada 1991- 1994 a existat şi un fond special pentru cercetare). În intervalul de timp 1990- 2008 volumul cheltuielilor de această natură a fost redus, cu ponderi între 0,6% şi 1,8% din totalul cheltuielilor publice şi de 0,2% şi 1% în PIB. La nivelul bugetului de stat din anul 2005 cheltuielile pentru cercetarea ştiinţifică au reprezentat 1,27% din totalul cheltuielilor bugetare. Din acest fond public resursele se alocă pentru: ► finanţarea în sistem competiţional a proiectelor, temelor şi acţiunilor noi din Planul naţional de cercetare-dezvoltare şi inovare, sub formă de granturi. Grantul reprezintă o alocaţie nerambursabilă din fonduri publice către persoane fizice, agenţi economici, instituţii publice şi
51
organizaţii neguvernamentale, care acoperă integral sau în parte contravaloarea temelor de cercetare propuse; ► finanţarea programelor, temelor şi acţiunilor ce continuă pe mai mulţi ani şi care nu se pot realiza în sistem competitiv, denumită “finanţare nucleu a Planuului naţional de cercetaredezvoltare şi inovare”; ► finanţarea în sistem instituţional a cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice de cercetare- dezvoltare; ► cofinanţare; Din bugetul structurii centrale aflată în subordinea ministerului de resort se pot finanţa şi alte cheltuieli cum sunt: burse de cercetare, premii pentru rezultate deosebite în acest domeniu, subvenţionarea literaturii de specialitate, organizarea de expoziţii tehnico-ştiinţifice ş.a. Fondurile agenţilor economici sunt utilizate pentru susţinerea financiară a activităţii de cercetare, efectuată în structuri proprii şi pentru achiziţionarea de brevete, licenţe studii etc. sau achitarea contractelor de cercetare încheiate cu unităţi specializate. Universităţile desfăşoară activităţi de cercetare-dezvoltare în special fundamentală, pe bază de contracte de finanţare. Ele îşi asigură fondurile necesare, fie prin intermediul granturilor, fie prin încasarea contravalorii contractelor încheiate cu diverşi beneficiari. Alte surse de finanţare a cercetării sunt creditele bancare, donaţiile, sponsorizările, ajutoarele financiare nerambursabile, împrumuturile externe. Se poate aprecia că în România există condiţiile legale, instituţionale, precum şi un mecanism de finanţare a cercetării- dezvoltării care să permită obţinerea de rezultate remarcabile. Se întâmpină, însă, un puternic obstacol în acest sens reprezentat de insuficienţa resurselor financiare alocate acestui domeniu, aspect care influenţează negativ şi resursele umane din cercetare; este arhicunoscută migrarea specialiştilor, fie către alte genuri de activităţi, mai bine remunerate, fie spre străinătate.
52
CAPITOLUL 6 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU SERVICII PUBLICE GENERALE, ORDINE PUBLICĂ, SIGURANŢĂ NAŢIONALĂ ŞI APĂRARE 6.1. Nivelul şi structura cheltuielilor publice pentru servicii publice generale, ordine publică şi siguranţă naţională Serviciile publice generale se asigură societăţii prin intermediul unor componente ale sistemului instituţional public, care sunt : - organe ale puterii şi administraţiei de stat, reprezentând administraţia prezidenţială, organele puterii legislative, organele judecătoreşti, organele puterii executive, centrale şi locale. - organe de ordine publică şi siguranţă naţională, reprezentând poliţia, jandarmeria, servicii de informaţii, servicii speciale de protecţie şi pază. Principalele atribuţii ale aparatului de stat sunt stabilite prin Constituţie şi prin legi speciale. Ele se referă la aspecte privind conducerea generală a vieţi social-politice şi economice la nivel central ( Administraţie prezidenţială, Guvern, Parlament, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ministere şi alte organe centrale subordonate Guvernului) şi anume: ♦ adoptarea şi urmărirea respectării Constituţiei; ♦ adoptarea legilor; ♦ înfăptuirea sarcinilor guvernului şi ale structurilor de conducere a economiei; ♦ conducerea armatei; ♦ acreditarea ambasadorilor şi coordonarea relaţiilor externe politice, financiare, comerciale, culturale; ♦ formularea şi îndeplinirea obiectivelor politicii statului; ♦ instituirea impozitelor şi taxelor; ♦ asigurarea respectării legilor şi depistarea contravenţiilor şi infracţiunilor; ♦ soluţionarea litigiilor; ♦ organizarea activităţilor de gospodărie comunală, menţinerea ordinii publice etc. În statul de drept, organele puterii administraţiei şi ordinii publice acţionează în conformitate cu legile ţării şi în concordanţă cu interesele generale ale societăţii pentru dezvoltarea economică, respectarea drepturilor omului, protecţia economică şi socială a populaţiei. Din punct de vedere al conţinutului economic, cheltuielile privind serviciile publice generale reprezintă un consum public definitiv de produs intern brut. Mărimea cheltuielilor publice privind serviciile generale depinde de: structura aparatului de stat; numărul persoanelor care alcătuiesc acest aparat;
53
gradul de înzestrare tehnică a instituţiilor publice; raporturile existente între diferite categorii sociale; problemele economice, politice, sociale sau de altă natură care preocupă păturile largi ale populaţiei. Aceste cheltuieli deţin ponderi reduse în totalul cheltuielilor publice sau în P.I.B., atât în ţările dezvoltate, cât şi în ţările în curs de dezvoltare. În România, asemenea cheltuieli sunt înscrise în bugetul administraţiei centrale de stat, şi în bugetele locale, în două poziţii distincte: cheltuieli cu ordinea publică şi siguranţa naţională şi cheltuieli pentru administraţia statului, delimitate, la rândul lor, pe categorii ale instituţiilor (preşedinţie, putere legislativă, organe judecătoreşti şi procuratură, organe ale puterii executive ş.a.). Ca structură, cheltuielile privind serviciile publice generale cuprind cheltuieli curente, prin care se asigură funcţionarea acestor instituţii, reprezentând majoritatea absolută din totalul lor, adică aproximativ 85% şi cheltuieli de capital, de creare şi dezvoltare a înzestrării tehnice, a automatizării şi informatizării acestora. La rândul lor, cheltuielile curente cuprind salariile şi alte drepturi de personal, cheltuieli materiale, amortismente sau chirii, cheltuieli dministrativ-gospodăreşti, de protocol şi altele. Întreţinerea aparatului administraţiei de stat necesită cheltuieli din ce în ce mai mari, atât ca urmare a creşterii numerice a acestuia, cât şi a înzestrării lui cu mijloace modeme. Pe de altă parte, creşterea absolută a populaţiei şi afluenţa acesteia către zonele urbane unde, de regulă, pulsează viaţa economică, ridică probleme din ce în ce mai mari cu caracter edilitar gospodăresc, social-economic şi administrativ. Dezvoltarea economiei şi extinderea aşezărilor pe orizontală şi pe verticală, concomitent cu creşterea gradului de urbanizare, cu accelerarea deplasării în spaţiu a oamenilor, a mărfurilor şi informaţiilor, a determinat adaptarea formelor de administraţie la specificul condiţiilor social-economice şi tehnice contemporane. Complexitatea vieţii economice şi sociale, apariţia şi accentuarea fenomenelor de criză, a perturbaţiilor în echilibrul social, în comportamentul civic al unor grupuri ale populaţiei, toate acestea conduc la sporirea numărului persoanelor ocupate în aparatul administrativ de stat, în organele de poliţie, jandarmerie şi la creşterea costului administraţiei publice, determinând, implicit, sporirea cheltuielilor publice aferente aparatului administrativ şi de ordine internă. În funcţie de importanţa şi gradul de subordonare a instituţiilor publice, cheltuielile privind serviciile publice se includ în bugetul administraţiei centrale sau în bugetele unităţilor administrativteritoriale după caz. În statele federale, cheltuielile respective se repartizează pe cele trei verigi ale sistemului bugetar: bugetul federal, bugetele statelor membre ale federaţiei, ale regiunilor sau provinciilor şi bugetele administraţiei locale. Cheltuielile pentru administraţie diferă de la un stat la altul şi sunt în funcţie de felul organizării administrative. De regulă într-o organizare administrativă centralizată cheltuielile de administraţie sunt mai mari decât în cazul unei descentralizări administrative. Unele state cu economie de piaţă (SUA, Franţa, Canada, Japonia) în ultimii ani au luat unele măsuri pentru raţionalizarea aparatului de stat şi implicit pentru reducerea cheltuielilor de administraţie. Pentru fundamentarea cheltuielilor publice pentru servicii publice generale, ordine publică şi siguranţă naţională, în ţara noastră se porneşte de la indicatori specifici (număr de personal) şi indicatori de calcul şi fundamentare (cheltuiala medie anuală pe o persoană).
6.2. Nivelul şi structura cheltuielilor publice pentru apărare Apărarea naţională constituie o importantă problemă politică şi face obiectul politicii promovate de fiecare stat, de blocuri şi alianţe militare. De aceea, cheltuielile de apărare se suportă în exclusivitate din surse financiare publice, prevăzute în bugetele statelor sau ale blocurilor şi alianţelor militare interguvernamentale.
