PROPUESTA DEL
PROGRAMA DE AUDITORIA SOCIAL (PAS) USAID/HONDURAS RICARDO PUERTA, Ph.D.
ÍNDICE Resumen Ejecutivo Antecedentes Diagnóstico Justificación Alcance y jurisdicción Estrategia de implementa implementación ción Instancias ejecutoras Portafolio de Proyectos y fuentes potenciales de financiamien financiamiento to 2000-2003 8. Informática y otros Componentes Componentes del PAS en el Ciclo Operativo de Proyectos 9. Presupuesto 10. Marco Lógico del Programa aplicado a una Oficina Regional del Comisionado Nacional 11. Anexos 12. 12. Organi Organigra grama ma Instit Instituci ucion onal al del Comisi Comisiona onado do Nacion Nacional al 13. 13. Activi Actividad dades es y produ producto ctoss por Compo Componen nentes tes del PAS en el Ciclo de la Auditoría 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Resumen Ejecutivo
El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos con el fin de contribuir a la gobernabilidad y al Estado de Derecho en Honduras, a través del Programa de Auditoría Social (PAS), promueve grupos de ciudadanos, organizados en la sociedad civil, para que fiscalicen la gestión pública -- gastos e inversiones de los gobiernos central y municipal-- en los proyectos de reconstrucción o transformación de su localidad. La practica institucional ha demostrado que en los montos y formas en que se hacen gastos e inversiones públicas se puede violentar o garantizar los derechos humanos.
La fiscalización promovida por el PAS sobre un proyecto --en diseño, en marcha o terminado-- abarca tres verificaciones: o
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si el proyecto resuelve o no el problema que lo originó, si es pertinente, viable y beneficioso, si la obra que resulta del proyecto cumple o no con las especificaciones, costos, calendarios y metas físicas previamente acordadas, y si el servicio que presta la obra, una vez en marcha, puede mantenerse, en infraestructura y operaciones, con los aportes que genera.
La formación y funcionamiento de estas instancias auditoras desde la sociedad civil están sustentadas en el derecho constitucional que tiene el ciudadano de peticion y de pedir cuentas a los funcionarios, autoridades y contratistas, cuando manejan fondos públicos, y la obligación que éstos tienen de satisfacer lo solicitado. Si en las fiscalizaciones realizadas, el grupo auditor encuentra: --por haberse dejado de hacer algo necesario o conveniente, 2. negligencias -- por dejadez, descuido, ineficiencias o abandono, 3. abusos --por deshonestidades o el uso indebido de algo o de alguien, que causa daños a otras personas, a la población en general o al entorno. 1. omisiones
Estas acciones le permiten al ciudadano ejercer su derecho a denunciar las arbitrariedades cometidas ante los responsables inmediatos y a sus autoridades, y si éstas no les hacen caso, elevar e levar la queja al Comisionado Nacional de los Derechos Humanos o a los entes contralores del Estado. Al no encontrar ninguna de las faltas anteriores, el PAS promoverá el reconocimiento público y apoyará el desarrollo técnico de quienes hayan cumplido su gestión, en pro del interés general, con transparencia y efectividad. Los grupos auditores estarán constituidos por residentes locales, de reconocida moralidad y talento, electos por sus bases y sin ningún tipo de activismo político partidario. El grupo auditor podrá ser parte de una organización establecida o que se establezca, con preferencia para la establecida. Con el apoyo del PAS, estos grupos podrán operar en dos tipos de instancias: Comunitaria y Municipal, ésta última, podría estar interesada en un proyecto proye cto de la Alcaldía, en toda la gestión de la Corporación Municipal o en una mancomunidad de municipalidades. Los antecedentes del PAS en Honduras son todos consistentes con la Declaración de Estocolmo, firmada el 27 de mayo de 1999 por el Gobierno de la República y la comunidad financiera internacional. Entre los seis principios consensuados que sustentan la Declaración se destaca el manejo transparente de los recursos destinados a la reconstrucción y transformación del país, con la activa
La fiscalización promovida por el PAS sobre un proyecto --en diseño, en marcha o terminado-- abarca tres verificaciones: o
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si el proyecto resuelve o no el problema que lo originó, si es pertinente, viable y beneficioso, si la obra que resulta del proyecto cumple o no con las especificaciones, costos, calendarios y metas físicas previamente acordadas, y si el servicio que presta la obra, una vez en marcha, puede mantenerse, en infraestructura y operaciones, con los aportes que genera.
La formación y funcionamiento de estas instancias auditoras desde la sociedad civil están sustentadas en el derecho constitucional que tiene el ciudadano de peticion y de pedir cuentas a los funcionarios, autoridades y contratistas, cuando manejan fondos públicos, y la obligación que éstos tienen de satisfacer lo solicitado. Si en las fiscalizaciones realizadas, el grupo auditor encuentra: --por haberse dejado de hacer algo necesario o conveniente, 2. negligencias -- por dejadez, descuido, ineficiencias o abandono, 3. abusos --por deshonestidades o el uso indebido de algo o de alguien, que causa daños a otras personas, a la población en general o al entorno. 1. omisiones
Estas acciones le permiten al ciudadano ejercer su derecho a denunciar las arbitrariedades cometidas ante los responsables inmediatos y a sus autoridades, y si éstas no les hacen caso, elevar e levar la queja al Comisionado Nacional de los Derechos Humanos o a los entes contralores del Estado. Al no encontrar ninguna de las faltas anteriores, el PAS promoverá el reconocimiento público y apoyará el desarrollo técnico de quienes hayan cumplido su gestión, en pro del interés general, con transparencia y efectividad. Los grupos auditores estarán constituidos por residentes locales, de reconocida moralidad y talento, electos por sus bases y sin ningún tipo de activismo político partidario. El grupo auditor podrá ser parte de una organización establecida o que se establezca, con preferencia para la establecida. Con el apoyo del PAS, estos grupos podrán operar en dos tipos de instancias: Comunitaria y Municipal, ésta última, podría estar interesada en un proyecto proye cto de la Alcaldía, en toda la gestión de la Corporación Municipal o en una mancomunidad de municipalidades. Los antecedentes del PAS en Honduras son todos consistentes con la Declaración de Estocolmo, firmada el 27 de mayo de 1999 por el Gobierno de la República y la comunidad financiera internacional. Entre los seis principios consensuados que sustentan la Declaración se destaca el manejo transparente de los recursos destinados a la reconstrucción y transformación del país, con la activa
participación de la sociedad civil. Además el PAS se inserta en las tendencias descentralizadoras y municipalistas , vigentes desde hace más de una década en
Honduras, incluyendo la nueva figura del Comisionado Municipal, creado por las recientes reformas a la Ley de Municipalidades. El decisivo apoyo expresado por el Gobierno de la República para la participación ciudadana aparece reiterado en el Plan Nacional de Transparencia, aún en elaboración.
Entre los antecedentes del PAS está el Proyecto Pro yecto de "Supervisión a la distribución de la ayuda humanitaria y recursos para la Reconstrucción", que fue auspiciado en el Comisionado por el Programa de Dinamarca Pro-Derechos Humanos para Centroamérica (PRODECA), en noviembre de 1998 después de Huracán Mitch. La opinión pública calificó a este proyecto como de "Auditoría Social", término institucional antes no usado en el país. El Gobierno lo consideró un proyecto pionero. Posteriormente empezó a fomentar Contralores Sociales desde el seno de la sociedad civil, adscritos a la Contraloría General de la República, que al presente cuenta con un centenar de ellos ya electos. De especial contribución para el PAS ha sido el Programa auspiciado por la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD) en la Oficina Regional de Occidente del Comisionado, donde a solicitud de los ciudadanos, ya se han organizado 15 Instancias Mínimas de Autogestión de base comunitaria. Estas Instancias varían en sus objetivos, pero tienen uno en común: fiscalizar la gestión pública dentro de sus respectivas coberturas, sin formar parte de la estructura administrativa funcional del Comisionado. Algunas Instancias ya han provocado correcciones en proyectos en marcha y en asuntos de la comunidad viviente. Las Instancias operando en la Regional de Occidente han sido el laboratorio más efectivo para diseñar el PAS. Asimismo, la Consultoría de corta duración, promovida por USAID/Honduras, con el objetivo de establecer el Programa de Auditoría Social en el Comisionado. Los recursos del PAS responderán a las demandas de apoyo que expresen los grupos de Auditoría Social operando desde la sociedad civil, especialmente para sus necesidades de sensibilización, organización, ejecución y evaluación, con el fin de cumplir con sus tareas de la forma más eficiente posible. El Programa opera en forma desconcentrada. El apoyo prestado a las Auditorías será decidido por las Delegaciones Regionales, con el fin de no crear burocracia institucional y después de haber realizado un inventario del talento local, contratarán por obra a consultores independientes y ONGs de la zona, que estén especializados en la promoción, capacitación, asesoría, publicaciones y comunicaciones que demandan los proyectos auditados. La Unidad Coordinadora del PAS estará ubicada en la sede del Comisionado, con un Coordinador, encargado de captar los recursos del Programa, mantener las operaciones y monitorear sus avances, políticas y resultados.
La Propuesta del PAS, hasta el momento tiene identificados varios proyectos, la mayoría de base comunitaria, que es donde el ciudadano tiene mejor expresado sus intereses, y por lo tanto, el nivel donde puede actuar con mayor prontitud y efectividad frente a los servidores públicos para prevenir y corregir los problemas que se presenten en sus gestiones para el desarrollo. El primer proyecto en cartera se refiere al establecimiento de Auditorías Sociales comunitarias en las Delegaciones donde opera y operará el Comisionado en el futuro. La cobertura tendrá énfasis en los municipios y comunidades que muestren los niveles más alto de inversión y gasto público.
Los ciudadanos interesados en crear un grupo de Auditoría Social podrán solicitar los servicios del PAS en las Oficinas Regionales del Comisionado, y en caso de no existir una en la zona, comunicarse directamente con la Oficina Regional más cercana o a la sede central del Comisionado en Tegucigalpa. Tegucigalpa, Honduras, Septiembre de 2000
I. Antecedentes El Huracán Mitch se abatió sobre Honduras a finales de octubre de 1998, causando daños cuantiosos. El impacto sobre la vida de los hondureños se estima, según cálculos gubernamentales, en más de $5,000 millones de dólares por pérdidas materiales, que equivalen aproximadamente a cinco años del valor de las exportaciones hondureñas y 1.4 veces el valor de la deuda externa total del país.
a. Oferta de recursos La ayuda humanitaria y los recursos para la reconstrucción tuvieron su origen en la respuesta de la comunidad internacional y nacional a fin de mitigar el desastre provocado por el Huracán Mitch. Los daños causados por el Mitch pusieron en evidencia "el alto grado de vulnerabilidad ecológica y social de Honduras". El estado del país en el momento del Mitch era el epílogo de décadas de inversión pública y privada, a niveles insuficientes, muchas de ellas mal ubicadas o despilfarradas. La situación y tendencias imperantes no eran halagadoras: "un continuo proceso de deterioro ecológico, un escenario territorial sujeto a distintos tipos de amenaza, unido a un contexto caracterizado por la fragilidad económica y social"[1], con elevados índices de pobreza. Estas condiciones, sumada a los daños producidos por el Mitch, anticipan que el proceso de transformación de Honduras será mucho más alto que el mero costo de la reconstrucción de las pérdidas materiales.
Reunión de Estocolmo El Encuentro de Estocolmo, realizado en mayo de 1999, fue la respuesta de la comunidad internacional a la crisis generada en Centroamérica por el paso del Huracán Mitch, constituyéndose en un foro consultivo de la comunidad financiera internacional. Participaron entidades gubernamentales, fuentes bilaterales y organismos multilaterales, con el ob jetivo prioritario de orientar la ayuda a los países centroamericanos en pro de su reconstrucción y transformación. No estuvo ausente la sociedad civil, la que a través de Redes que la representan, interactúo con los gobiernos nacionales y con las entidades multilaterales[2].
La Declaración de Estocolmo[3] recoge los seis principios consensuados por el Gobierno de la República de Honduras y la comunidad internacional, que han de regir el proceso de Reconstrucción y Transformación Nacional: 1. Reducir la vulnerabilidad ecológica y social. 2. Reconstruir y transformar Centroamérica a partir de un enfoque integrado con transparencia y gobernabilidad. 3. Consolidar la democracia y la gobernabilidad, reforzando la descentralización de funciones y facultades gubernamentales, con la activa participación de la sociedad civil. 4. Promover el respeto de los derechos humanos como objetivo permanente. Promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, las etnias y otras minorías merecedoras de esfuerzos especiales. 5. Coordinar los esfuerzos de los donantes, guiados por las prioridades establecidas por los países receptores. 6. Intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa a los países de la región. Según el PNUD, en la reunión de Estocolmo la comunidad internacional suscribió con el Gobierno de Honduras compromisos por US$2,763 millones[4] en calidad de créditos, concesiones y el resto en asistencia bilateral (donaciones), monto que en la mayoría de los países cooperantes, no incluye la ayuda canalizada a través de las ONGs. Para Honduras, a partir de Estocolmo, los principales países cooperantes son Alemania, Canadá, España, Estados Unidos, Italia, Japón, Suecia, Suiza, República de China (Taiwan) y el Reino Unido. Hasta mayo del 2000 el Gobierno de la República había suscrito o contratados y reprogramados montos por un total de US $2,057.6 millones para atender la emergencia. Esto representa cerca del 75% de la cooperación ofrecida en Estocolmo[5].
Fondo de Reconstrucción del Presidente de los Estados Unidos de América En más de cuarenta (43) municipios, la mayoría de ellos de tamaño medio- se están promoviendo obras de infraestructura –principalmente de agua, alcantarillado – que en total suman inversiones de US$140 Millones, como parte del Fondo Reconstrucción ofrecido a Honduras por el Presidente de los Estados Unidos de América. La mayoría de estas obras se van a llevar a cabo a través del FHIS, quien actuaría de intermediario financiero, para e jecutarlas a través de contratistas privados. FUNDEMUN, UNITEC y un número reducido de ONGs locales están ofreciendo a algunas de estas municipalidades apoyo en servicios de capacitación y asesoría.
a. Auditoría Social Experiencia pionera desde un ONG A raíz del Huracán, en noviembre de 1998, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras suscribió un contrato con el Programa de Dinamarca Pro-Derechos Humanos para Centroamérica (PRODECA) para desarrollar en co-responsabilidad con el Consultorio Jurídico Popular [6], el Proyecto "Supervisión a la Distribución de la Ayuda Humanitaria y Recursos para la Reconstrucción", acordándose un presupuesto de US$90,000 para la ejecución del mismo, en seis meses de duración (que después fue extendido), empezando en diciembre de 1998. El Proyecto era el primero en su clase dentro de los esfuerzos de desarrollo en Honduras y llegó a conocerse ante la opinión pública, como de "Auditoria Social", término antes desconocido en el país en los medios de comunicación y dentro del sector público. En marzo de 1999, el Comisionado presentó un Informe Preliminar al Gobierno sobre e l Proyecto y en abril entregó el Informe Narrativo y Financiero. Cuatro líneas de acción resumen lo realizado:
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Recepción de quejas por arbitrariedades denunciadas en el manejo de la ayuda. Ciclo de la queja manejado por el Consultorio Jurídico Popular. Presentación de recomendaciones al Gobierno para mejorar la gestión pública en el uso de los recursos de la Reconstrucción. Remisión al Ministerio Público de 17 casos de supuestas irregularidades en el manejo de las ayudas internacionales.
El impacto de esta Auditoría Social fue mixto[7]: o
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Están aún pendientes de resolución los 17 casos remitidos al Ministerio Público. Voceros del Gobierno exigieron al Comisionado presentar las pruebas que sustentaban las denuncias de corrupción hechas. Ante las irregularidades denunciadas, nadie hasta ahora ha sido enjuiciado, ni amonestado en público por la autoridad. Tras este Informe preliminar (el Comisionado) Valladares fue blanco de una intensa campaña de desprestigio. El Gobierno conside raba que cuando el Comisionado investigaba la gestión pública, se inmiscuía en asuntos que no le competían porque estaba suplantando funciones asignadas a la Contraloría General de la República. Al grado, que el Congreso intento reformar la Ley del CONADEH para reducir sus amplias funciones y el período en el cargo, de 6 a 4 años. Sólo manifestaciones populares y gestiones di plomáticas de países extranjeros lograron frenar esta iniciativa. Ante estas reacciones, en cuestión de días, el Gobierno (Congreso y Ejecutivo) dió marcha atrás. El propio Presidente (Carlos) Flores anunció su "vehemente, incondicional y absoluto respaldo al Comisionado y su consecuente oposición al "zarpazo" legislativo". Fortalecido por este episodio, Valladares ahora ejecutará este programa más amplio de auditoría social[8]. Los hechos demuestran que el propósito del Proyecto no se cumplió, y sin embargo, logró un fin mayor que el esperado: El Gobierno tomó esta primera experiencia como p ionera y manifestó su "decisivo apoyo a las iniciativas de este tipo surgidas de la sociedad civil"[9]. El Comisionado aprendió que en esta clase de proyecto la participación es más de índole propositiva que contestataria. Su foco primario debió haber sido el buen manejo de la inversión pública y la ejemplaridad de la transparencia, y en segunda prioridad, la denuncia de las arbitrariedades cometidas.. Abrió espacios de Auditoria Social en la gobernabilidad del país, en los medios de comunicación y en sectores competentes de la sociedad civil. La comunidad internacional miró con simpatía el control ciudadano sobre los fondos externos canalizados a través de l sector público.
II. Diagnóstico a) Auditoría Social desde bases locales En Julio de 1998 empezó a operar en la Regional del Comisionado en Occidente el Proyecto de Consolidación y Desarrollo del Comisionado Nacional de Derechos Humanos con fondos del Gobierno de Noruega a través de la Agencia Noruega de Cooperación para el Desarrollo (NORAD), por un monto global de US$1,288,622 a ejecutarse en cuatro (4) años, más la suma de US$ 281,920 que aportaría el Comisionado como contraparte nacional. El objetivo general del Proyecto era consolidar a nivel de la Delegación Regional de Occidente, mediante la autogestión local, el empoderamiento por parte de la población, la adecuada
gobernabilidad y la creación de un patrimonio mínimo para contribuir al fortalecimiento del estado de derecho en el país. Entre sus objetivos específicos estaba formar en su segundo año de operaciones una instancia mínima de autogestión, de base local, que permitiera un proceso multiplicador y el acceso a la población a los organismos responsables de la resolución de las violaciones a sus derechos y la sostenibilidad del sistema de defensa de los derechos humanos[10]. Al empezar a promover las Instancias, octubre 1999, ya el Comisionado estaba decidido a fomentar las Auditorias Sociales, como otro esfuerzo permanente institucional, además d el Programa habitual de Quejas. Después de un proceso interno de reflexión, la Regional de Occidente decidió focalizar el trabajo de las Instancias en la fiscalización de la inversión que incide en la calidad de vida al nivel comunitario. A mediados de año (1999), la Regional de Occidente había entrado en contacto con las experiencias de las Consejerías Municipales, un programa de El Salvador, promovido en ese país por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (el equivalente al Comisionado Nacional de Honduras). En agosto del 99 varios técnicos de la Regional realizaron un viaje de observación al vecino país, en donde tuvieron la oportunidad de participar en un Taller de dos días y medio para analizar las experiencias y obstáculos de las Consejerías con los salvadoreños protagonistas. A la vuelta y como efecto del viaje, revisaron las experiencias observadas desde la óptica hondureña y decidieron promover las Instancias cumpliendo ocho (8) características[11]: o
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Cada Instancia sería un grupo más en el municipio, formado al efecto, o actuando como Comité desde una de las organizaciones ya establecidas. La Instancia obtendría su legitimidad al constituirse con la anuencia de las organizaciones existentes en su nivel de cobertura. Su función principal sería de vigilancia y fiscalización, promoviendo en el ciudadano el derecho de petición ante los servidores públicos y autoridades, con el fin de que cumplan con las funciones establecidas en la Ley y rindan cuentas a quienes los mantienen en sus cargos con sus impuestos y votos electorales. Trabajarían con recursos propios y a través del voluntariado solidario. Sobre un ámbito de acción amplio, buscando mejorar la calidad de vida y recomendando soluciones sobre problemas puntuales y urgentes que vive su comunidad. Basando su acción en principios de solidaridad, transparencia e imparcialidad. No formarían parte de la estructura administrativa funcional del Comisionado, aunque recibirían de esta institución capacitación y asesoramiento en el marco de su competencia.
En conjunto, las características conforman una estrategia que abre en el Comisionado una nueva modalidad de queja, traspasada a la sociedad civil, en adición a la que desde su apertura de operaciones en 1992 tradicionalmente viene haciendo la institución. Bajo la nueva estrategia, queda descartado que un ONG sea la ejecutora de la Auditoria, tal como había sucedido en el proyecto pionero de PRODECA. En su lugar, serían ciudadanos comunes, organizados en grupos y legitimados por las mismas organizaciones vigentes, quienes ejercerían la estricta vigilancia física de las obras y de la buena actuación de los servidores públicos, que por realizarse ésta sobre la gestión local y por los mismos pobladores del lugar, sería más directa y continua. Además, la acción social que proviene de la pluralidad de ciudadanos que integran la Auditoria, le agrega presión social al control, denuncias y recomendaciones que el grupo de base dirige a los responsables de los proyectos y a sus autoridades inmediatas. Con la estrategia adoptada, el ciclo de la queja del Comisionado se traspasa al grupo social de base que forma la Auditoría, para que ejerciéndolo pueda lograr un desarrollo endógeno, local, autocentrado o micro desarrollo, dado que como d icen los analistas, es allí donde transcurre lo cotidiano, donde se dan las relaciones cara a cara y se encuentran los actores sociales[12]. El Comisionado, en este traspaso, no permanece ausente. Queda a la retaguardia, ejerciendo un
papel supletorio si las autoridades de la localidad ignoran las acciones de control y arbitrariedades denunciadas. Una vez el Comisionado compruebe que los elementos básicos de control no se cumplieron – programa de trabajo, archivo, actas, gastos autorizados, entrada y salida de materiales, etc.— o que las arbitrariedades denunciadas d e hecho sucedieron –omisiones, negligencias o abusos— sólo entonces el Comisionado toma de oficio la queja del grupo auditor y actúa conforme a sus funciones y atribuciones. Hasta ahora, las Instancias Mínimas de Autogestión se han organizado en la Regional de Occidente –Departamentos de Lempira, Copan y Ocotepeque—del Comisionado Nacional de Derecho Humanos. En agosto de 2000, 1 6 Instancias se habían organizado, 12 habían e ntrado ya en alguna actividad de vigilancia, la gran mayoría a proyectos en marcha y tres ellas sobre dos condiciones de la comunidad viviente, con alto potencial violatorio de los derechos humanos: alcoholismo y violencia doméstica[13]. Al final de 2,000 se proyectan tener un total de 24 en esta Regional. Ninguna de las Instancias vigentes se identifica con ese nombre, utilizan términos como Comité, Consejo y Asociación, interesado en su propio desarrollo, y excepcionalmente resaltan en su nombre la función fiscalizadora[14] . Más bien es el personal del Comisionado quien usa el término de Instancias Mínimas de Autogestión para identificar los grupos comunitarios de Occidente que a nivel local realizan funciones de Auditoria Social. En tal sentido, los términos usados --Instancias Mínimas de Autogestión y Auditorías Sociales-- pueden considerarse como etiquetas técnicas, que se han vuelto aceptables en la opinión pública por las informaciones que sobre estas ideas llegan a los medios de comunicación del país, o las que maneja el mismo el Gobierno y la comunidad financiera internacional. Todas las Instancias de Occidente mantienen una cobertura local, comunitaria, en aldeas y caseríos, y en el casco urbano de municipios ubicados en cabeceras departamentales. El personal del Comisionado ha sido, hasta ahora, el único que técnicamente las ha promovido y apoyado en forma continúa en la Región.
b) Resultados de la Consultoría La Consultoría (USAID/Honduras, Project No. 522-0296) se desarrolló desde el 24 de abril al 1ro. de septiembre de 2000. Tenía por ob jetivo el establecimiento del Programa de Auditoría Social (PAS) en el Despacho del Comisionado. Los resultados que a continuación se detallan, no representan logros individuales del Consultor, sino productos de varias personas. Lo aquí reportado no hubiera sido posible sin el apoyo del titular de la Institución, y sin la cooperación y aportes recibidos del personal de las Regionales -- en especial la de Occidente -- de la sede del Comisionado, del Alcalde de Sta. Rosa de Copan y de la Oficina de Cooperación del Proyecto de Descentralización y Desarrollo Municipal PNUD/ASDI., de dicha Municipalidad. Otros muchos, fuera del Comisionado, han colaborado también para hacer posible estos resultados, pero la naturaleza de este documento impide listarlos de manera exhaustiva. Durante la Consultoría se identificaron, vía internet, experiencias de Auditoría Social en otros países, Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, México, Nicaragua, Venezuela y Uruguay[15], que mediante la participación, vigilancia y control ciudadano, inciden en los procesos electorales, las políticas macroeconómicas, las inversiones públicas y el cumplimiento de acuerdos internacionales firmados por sus respectivos gobiernos. Entre sus variados fines, estos esfuerzos buscan dos comunes: mejorar la gobernabilidad y fortalecer el Estado de Derecho. Las Auditorías Sociales ejercidas desde instancias de la sociedad civil sobre la gestión pública están todavía en pañales, falta mucho para llegar a un modelo suficientemente validado. Sus antecedentes se remontan a la década de los ochenta, cuando ciertas empresas del Primer Mundo empezaron a aplicar "contabilidad social" a su desempeño económico y social, usando estándares de medición previamente establecidos, para responder, con mayor eficacia, a los
intereses de grupos, sectores, actores e instituciones relacionados con su quehacer, y no sólo operar bajo el mandato de maximización de ganancias e ingresos, dado por sus accionistas y empleados. La idea fue posteriormente extendida, aunque de forma aún limitada, a la sociedad civil, principalmente a las ONGs. En Honduras, ni las empresas, ni las ONGs, ni las numerosas organizaciones de base de la sociedad civil, económicamente activas, muestran una práctica de co ntabilidad o auditoria social, como parte de su cultura institucional[16]. Sin embargo, los seis (6) principios claves asociados al modelo de "contabilidad social"[17], sirven hasta ahora de referentes a las Auditorias Sociales: •
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Perspectiva múltiple : incluir el punto de vista de los principales beneficiados o perjudicados por la actividad que se audita. Completa. Cubrir todos los aspectos que tiene que cumplir el proyecto –con especial atención a costos, calendarios y especificaciones de las obras o servicios—o de la situación con alta propensión violatoria que se audita. Comparativa. Realizar comparaciones de un período a otro, en relación con proyectos o temas similares, utilizando indicadores cualitativos y cuantitativos pertinentes. Regular. No se trata sólo de un verificación puntual, sino de un proceso de mediano o largo alcance, utilizando pruebas del mismo tipo que se toman en distintos momentos. Controlada. Ninguno de los miembros de la Auditoria puede tener intereses preestablecidos –económicos, políticos, familiares, etc. -- en lo que se está auditando. La imparcialidad en la vigilancia garantiza el justo control. Pública. Los informes de la Auditoria deben ser publicados y comunicados a todos los involucrados, practicar una transparencia interna y externa.
Cuando esta Consultoría empezó en abril 2000[18], ya el Comisionado tenía en marcha el Proyecto de las Instancias Mínimas de Autogestión en la Regional de Occidente . Desde un primer momento, las Instancias fueron tratadas por la Consultoría como una experiencia piloto para elaborar el PAS, tal como se había planteado en la Propuesta que le dió origen. Durante la Consultoría, las Instancias han contribuido al PAS de la forma siguiente: •
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Con sus fortalezas y debilidades en Auditorías realizadas por ciudadanos comunes, interesados en una cobertura local. Ciclo de la queja que habitualmente viene manejando el personal del Comisionado y su adaptación a grupos ejecutores de la sociedad civil. Esquema de evaluación y técnicas de manejo del Foro de Discusión sobre la obra teatral "Participando podemos evitarlo". Esta pieza ha sido originada por el Grupo de Teatro de la Casa de la Cultura de Sta. Rosa de Copan, y es presentada en comunidades y sectores con potencial para organizar una Auditoría Social. Desde su estreno en mayo de 2000 hasta el 10 de agosto pasado, la pieza teatral se había presentado 21 veces, 8 en comunidades de 8 distintos municipios y 13 a audiencias especiales (estudiantes de colegios y escuelas, autoridades, jóvenes y cabildos abiertos). En las 8 presentaciones comunales y en la mayoría de las audiencias especiales, después de la presentación de la obra sigue un foro discusión, abierto, entre lo s asistentes y los actores y Directora de la obra, a fin de socializar temas de derechos humanos e investigar el contexto. Los resultados del foro han servido para introducir ca mbios en las presentaciones próximas. La obra ha llegado a un total de 1,500 pobladores (con un rango de 50 a 500 asistentes por presentación) y 720 (rango de 40 a 80) en audiencias especiales, todos ubicados en municipios de los tres Departamentos que cubre la Regional de Occidente. Diseño del Programa de Capacitación de las Instancias, documento extraído, validado y divulgado entre el personal del Comisionado que las apoya. A partir del Programa se elaborará el plan de capacitación que se implementará para las Instancias a partir del 2001.
Además, se han celebrado tres (3) Conversatorios públicos (Mayo, Julio y Agosto), sobre temas de actualidad: "Los recursos financieros del gobierno civil y su rendición de cuentas" (Expositor: Lic. René Tomé, Fiscal Asistente de Casación, "Los Comités de Seguridad Ciudadana y su Legitimidad" (Expositora: Abogada Argentina María Valle, Vice-Ministra de Seguridad el Ramo de Policía) y "El Secreto Bancario y los entes contralores del Estado" (Lic. José Alejandro Arévalo, Presidente del BCIE). A los tres eventos asistieron un total de 147 personas (máximo 103, mínimo 17 por evento). Algunos asistentes recibieron posteriormente un seguimiento, después de haber expresado por escrito su interés en el PAS al llenar la Ficha del Interesado al final del Conversatorio. En forma electrónica, hay un Directorio de Invitados y otro de Asistentes con sus respectivos nombres, direcciones postales, teléfonos, faxes y correos electrónicos. Al comparar ambos directorios por eventos, el índice de respuesta mayor correspondió al del Secreto Bancario (103 asistentes/180 invitados) y el menor al primer evento (17 asistentes/46 invitados). El 7 de julio se firmó el Convenio Marco de Colaboración entre la Universidad Católica de Honduras y el Comisionado Nacional de Derechos Humanos para desarrollar investigaciones, de estudiantes y profesores, sobre temas de interés mutuo. Ya se elaboró el primer Convenio Específico que anticipa la pasantía supervisada de dos recién graduados de Licenciatura, uno de Informática y otro de Ingeniería de Métodos y Si stemas, para desarrollar en el Comisionado dos sistemas computarizados, uno de nómina y otro de informes. Igual tipo de Convenio esta por concluirse –faltando sólo la firma del Comisionado-- con el Programa Graduado de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, que cubre 43 especialidades de postgrado. Cuando los objetivos del caso específico lo ameriten, su realización estará vinculada al Proyecto de "Fortalecimiento al área de investigación y análisis del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos", PNUD/Comisionado, de dos años de duración, por un monto total de US$ 335,856, cuya fase operativa se inicia en septiembre de 2000. Los lineamientos básicos del PAS y la forma de operar de las Auditoría fue presentado ante doce (12) audiencias distintas [19], todas con potencial de involucramiento en el PAS. Las reuniones tenían dos objetivos: divulgar la conceptualización del PAS lograda hasta ese momento y recoger de la audiencia criticas y sugerencias, que después eran analizadas, y según su pertinencia, están incorporadas a esta Propuesta. Cada presentación fue apoyada con algún tipo de material informativo o didáctico[20] sobre el PAS que era entregado a los asistentes. Con los fondos de esta Consultoría se firmó un Contrato de Servicios con la Red de Desarrollo Sostenible de Honduras . Como parte del Contrato se abrió un sitio en el Internet, página web sobre el PAS, que incluye documentos de fondo, artículos periodísticos, un espacio para comentar experiencias sobre Auditorias Sociales, un foro virtual entre usuarios y una caricatura de las Auditorias sobre la gestión pública, Dos secretarias del Comisionado, que disponían de conocimientos avanzados en computación, fueron seleccionadas y capacitadas en el mantenimiento de la página. Una de las secretarias, se ocupa actualmente de e sa labor, como parte de sus funciones. Las experiencias de Occidente con las Instancias y la misma Consultoría auspiciada por USAID/Honduras para establecer el PAS en el Comisionado han tenido un impacto en la institución del Comisionado . Las restantes Regionales, en los POAs que han presentado para el año fiscal 2000-2001, incluyen todas metas de Auditorias Sociales a ser promovidas en su cobertura, empezando por una fase piloto que e sta precedida por un diagnóstico para medir la viabilidad y potencial de este nuevo programa en su respectiva cobertura. Además, en la Consultoría que en el mes de Junio de 2000 fue patrocinada por PRODECA en el Comisionado para re-estructurar estratégicamente la institución[21], el PAS y las Auditorias Sociales motivaron varias discusiones en las sesiones de consulta y análisis que sostuvo el Consultor con el personal de la institución. El Informe Final de dicha Consultoría reconoce como u n sub-sistema dentro del Sistema de Queja, el de Prevención, Defensa y Auditoría Social, en adición al de Administración y Coordinación Regional. Los tres sub-sistemas convergen en la Red Ciudadana de Prevención,
Defensoría y Auditoría Social, la cual sirve de base social común al quehacer fundamental de la institución, que es la queja. El "Programa de Participación Ciudadana en la Administración de la Justicia" apoyado por USAID/Honduras en FOPRIDEH, tiene potencial de apoyo para el PAS. Se llega a esta conclusión después de haber explorado el grado de interés y de capacidad instalada que tienen las ONGS de este Programa, cuyas coberturas están ubicadas dentro de la misma zona geográfica que cubre la Delegación del Comisionado en Occidente. El estudio exploratorio se realizó con un cuestionario diseñado al efecto. Las seis ONGs investigadas respondieron que si estaban interesadas en el PAS, y entre treinta tres tema posibles, marcaron aquellos en que podrían prestar capacitación y asesoría a las Auditorias por poseer una experiencia acumulada mayor de dos años. Identificaron además otros temas relativos al PAS en que quieren iniciarse porque sobre los mismos carecen actualmente de capacidades instaladas, y quisieran tenerlas en o antes el 2001, ante el potencial que muestran las Auditorias Sociales en su zona. Respondiendo a la solicitud del Alcalde de la Municipalidad de Sta. Rosa de Copan el Comisionado esta cooperando en la formación de una Comisión de Transparencia para monitorear el Proyecto de Ampliación del Sistema de Agua del Higuito, por un valor de 45 millones de lempiras (financiando por USAID/Honduras) y la promoción de Auditorias Sociales en los cuarenta y tres (43) Patronatos de la Municipalidad y en la Red de Jóvenes por la Participación Ciudadana (recientemente oficializada en un Cabildo Abierto), que la componen 23 organizaciones juveniles del Municipio. Con tales objetivos se realizó un taller de dos días y medio, en Julio pasado, donde participaron cinco (5) miembros potenciales de la Comisión de Transparencia, doce (12) representantes de ocho (8) Patronatos y 13 estudiantes de la Promoción Social del Instituto Alvaro Contreras. El evento fue diseñado y ejecutado conjuntamente por el personal de la Alcaldía y del Comisionado, y cubierto financieramente por el Comisionado. Además, los Consul tores Principales de ambas instituciones elaboraron el bosquejo de Reglamento para la Comisión de Transparencia y el Ante-Proyecto de Reglamento de la Junta Municipal de Agua Potables de esta Ciudad.
c) Otras experiencias ajenas al Comisionado también con potencial de Auditoria Social Pero las Instancias fomentadas por el Comisionado no son las únicas en la sociedad civil hondureña motivadas a ejercer funciones fiscalizadoras sobre la inversión pública, propias de las Auditorias Sociales. En varios municipios de Honduras, bien por iniciativa del Alcalde o de sectores de la misma sociedad civil, y muy orientados por la Ley de Municipalidades, funcionan (Tegucigalpa) o están en proceso de organización (Tocoa y Río Bonito) Comités de Transparencia, con el objetivo de monitorear la gestión de la corporación municipal o para fiscalizar la ejecución de un proyecto significativo, --como es el caso ya mencionado de Sta. Rosa de Copan, con el proyecto de Agua, el cual ya ha generado expectativas en amplios sectores de la ciudadanía. A través de la Contraloría General de la República se ha impulsado la estrategia de la Contraloría Social. Ella tiene por objetivo lograr la participación voluntaria de la población organizada para velar porque los procesos de planificación y ejecución de proyectos, realizados con fondos de los contribuyentes, beneficien a sus comunidades y se realicen en las condiciones de calidad, tiempo y costo convenidos. De no cumplirse las condiciones se propicia la aplicación de acciones correctivas por parte de la Contraloría y otros órganos contralores del Estado. Para poner en marcha estos procesos, se seleccionaron como piloto 6 municipalidades que se desarrollan el mayor número de proyectos de reconstrucción: Choluteca, Choloma, Guanaja, Tegucigalpa y La Libertad. A la fecha ya se ha realizado la selección de contralores sociales en diferentes municipios del Departamento de Cortes con 80 contralores sociales en Choloma y cinco en la Lima inicialmente. Los seleccionados por las comunidades son nombrados, acreditados y capacitados por la Contraloría[22].
En la Diócesis de Trujillo , con una cobertura de 12 municipios, están organizados y en funcionamiento cerca de quinientos grupos de base, conocidos localmente como CODELES (Consejos de Desarrollo Local), que en sus estructuras internas cada uno cuenta nominalmente con un Comité de Auditoría Social, cuyo mandato es vigilar y fiscalizar las inversiones y proyectos que se realicen en sus respectivas comunidades. En Junio pasado, estos grupos que en conjunto tienen un alto potencial fiscalizador, porque se encuentran aún en fase de gestación, recibieron cierto apoyo de capacitación del Programa de Control Ciudadano de El Salvador, un esfuerzo que acompaña el Plan de Reconstrucción de ese país, propuesto como efecto del Mitch. Desde hace meses, la Diócesis de Trujillo también ha estado en contacto con el Comisionado, expresando interés en sus trabajos pro defensa y protección de los derechos humanos. Además, con motivo de las acciones preparatorias del PAS que vienen realizándose en el Comisionado, auspiciada por la Consultoría de USAID/Honduras, ha habido un intercambio de experiencias y de materiales de investigación, de divulgación y capacitación entre ambas partes con relación al proyecto piloto de las Instancias de Occidente y sobre las sistematizaciones realizadas hasta ahora para elaborar esta propuesta. Por tales motivos, pudiera decirse que al momento hay suficientes expresiones manifiestas de ambas partes para explorar seriamente la apertura de una oficina del Comisionado en esa zona, que incluiría el PAS como una de los programas a promover. El Proyecto Descentralización y Desarrollo Municipal , auspiciado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI)[23]. Es un esfuerzo mancomunado para el impulsar el proceso de descentralización y fortalecimiento municipal. Este Proyecto acompaña a las co rporaciones municipales de San Pedro Sula, La Paz, Puerto Cortés, Santa Rosa de Copan y Tegucigalpa en cinco áreas: o o o o o
Desempeño municipal. Prestación de servicios públicos. Participación ciudadana. Capacitación a funcionarios. Coordinación de la cooperación técnica y financiera
Cuatro principios fundamentales orientan el quehacer de este Proyecto: o o o o
Participación ciudadana. Transparencia en la gestión municipal y rendición de cuentas. Procesos de planificación de la gestión pública. Sostenibilidad financiera de los municipios.
Recientemente, el 25 de agosto pasado, el Congreso Nacional aprobó las Reformas a la Ley de Municipalidades. Entre las reformas aprobadas esta la creación del cargo de Comisionado Municipal, como una especie de contralor de los proyectos que ejecuten las municipalidades. Su nombramiento se hará mediante Cabildo Abierto por la sociedad civil organizada, que se escogerá de una propuesta de cuatro candidatos. Entre algunas de las atribuciones del Comisionado Municipal serán velar por el respeto a los derechos humanos, a la comunidad viviente, a la diversidad cultural, la biodiversidad y el ambiente, así como los intereses de las comunidades[24].
Esta nueva figura en el ámbito municipal abre posibilidades adicionales de interacción del Comisionado Nacional con las Alcaldías y las Corporaciones municipales. La experiencia acumulada por CONADEH durante casi una década representa un valioso punto de partida para empezar a desarrollar a los Comisionados Municipales y ayudarles a operar, según les autoriza la Ley.
d) Proyectiva Hay otros proyectos , por ahora en perspectiva, que buscan a delantar el proceso de Municipalización de Honduras, y que se realizarían dentro de los próximos tres años . Nos referimos a la formación de unidades técnicas para institucionalizar servicios en varios municipios, de los más pobres de Honduras, en Comayagua, San Lorenzo y La Ceiba (Cooperación Española), a través del fomento de mancomunidades y acciones regionales; desarrollo rural (Holanda); fortalecimiento institucional de AHMON como instancia gremial y pública de formulación, negociación y cabildeo de la política municipalista en Honduras, y mediante ello, contribuir a una mayor transparencia en los procesos de asistencia técnica y financiera a los municipios (Alemania); fortalecimiento gerencial en el manejo de riesgos y de planes ambientales en 68 municipalidades pobres de alto riesgo (Banco Mundial); y traspaso del ciclo de proyectos a las municipales (BID, BM, KFW y ASDI). Dentro del horizonte de los próximos dos años se evidencian dos posibilidades adicionales, que pudieran relacionarse con el PAS. Nos referimos a: • •
Celebración de elecciones presidenciales y municipales , en noviembre del 2001, Proyecto de Reforma del Sistema Educativo de Honduras.
Con respecto al proceso electoral , se anticipan demandas especializadas de Auditoría Social, para antes, durante y después del evento electoral, con relación a publicitar candidatos ante el electorado, realizar campañas de motivación a votantes para disminuir el tasa de abstención electoral, preparación del personal administrativo y de control electoral que trabajará el día de las elecciones y darle seguimiento a las promesas electorales de los candidatos electos. Con respecto a la Reforma Educativa , según la Propuesta de la Sociedad Civil Hondureña para la Transformación de la Educación Nacional hay un interés expreso en fomentar consejos locales de Padres de Alumnos, alumnos y docentes en los centros educativos del país, como parte de la Transformación. Los Consejos locales serían, sin duda, una modalidad de Auditoría Social, aplicado la gestión de cada centro.
III. Justificación •
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Existe una política pública de transparencia en la gestión gubernamental, ejemplificada en el Plan Nacional de Transparencia. Los actos de corrupción en el manejo de los recursos del Estado son lesivos a la gobernabilidad del país. Drenan los insuficientes fondos públicos que se destinan a combatir la excesiva pobreza prevaleciente en Honduras. Los medios de comunicación del país informan el frecuente latrocinio que ejercen funcionarios públicos sobre el presupuesto nacional y otros recursos patrimoniales del Estado. En raras ocasiones aparecen gestiones ejemplares de servidores públicos. Las ONGs son canalizadoras de fondos para el desarrollo y no están excluidas del mal uso y desvío de los recursos que manejan. Únicamente en su marco legal y filosófico aparecen inmaculadas. Amparadas en el mismo, y con menos transparencia en sus operaciones que el mismo Gobierno, muchas se han vuelto casi impunes en sus acciones. Los cuantiosos montos destinados a la reconstrucción y transformación de Honduras, después del Mitch -- en gran parte dimensionado por la ayuda externa—representan cifras extraordinarias, con respecto a tendencias históricas de inversión p ública, las que hacen aún más urgente la conducta transparente de los funcionarios públicos[25].
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El Presupuesto General del Estado se ejecuta sin los auto-controles gubernamentales que manda la Ley para garantizar su buen uso y manejo. No existe voluntad política en el Gobierno, ni suficientes mecanismos estatales efectivos para lograr siquiera un nivel medio de transparencia en la gestión pública. [26] Ante la ineficacia que muestran las estructuras administrativas del Estado para lograr una gestión aceptable, los controles que podría ejercer lo s grupos organizados de la sociedad civil se presentan como una alternativa atractiva y potente para distinguir y divulgar los escasos ejemplos que se encuentran de gestión pública transparente y efectiva, y al mismo tiempo, empezar a disminuir los actuales niveles de corrupción. El Proyecto de "Auditoría Social" apoyado en 1999 por PRODECA en el Comisionado fue el primer ejemplo de control ciudadano que sucedió a nivel nacional sobre la inversión pública. Este ejemplo pionero incitó al Comisionado a extender los procesos de Auditoria Social a grupos locales, que asumirían el ciclo de la queja que habitualmente viene manejando el Comisionado desde sus propias bases institucionales con abogados y otros profesionales. La extensión impone al Comisionado el reto de propiciar las condiciones mínimas para que los miembros de esos grupos puedan ejercer su derecho a participar, informarse, investigar, analizar y pedir cuentas a las autoridades. Y si al fiscalizar la inversión y el gasto público, y monitorear condiciones violatorias a los derechos humanos, encontraran arbitrariedades, las denuncien, y mediante recomendaciones y su seguimiento, hagan que se corrijan y eviten que se repitan. Las Instancias Mínimas de Autogestión promovidas por la Delegación del Comisionado en Occidente, se consideran como la primera experiencia piloto con este nuevo enfoque. A nivel institucional, tal experiencia ya ha tenido impacto, y se muestra en la disposición decidida que han mostrado las tres restantes Delegaciones del Comisionado para iniciar ensayos similares en sus respectivas coberturas. El Comisionado, en uso de los poderes y atribuciones que le concede la Ley Orgánica que lo originó, y por la capacidad que tiene para captar recursos nacionales y sobre todo externos, esta dispuesto a apoyar grupos locales de Auditoria Social interesados en asuntos comunitarios y municipales. Dentro de las coberturas que abarcan las Delegaciones Regionales del Comisionado se evidencian un buen número de ONGs y de consultores locales independientes, con suficientes capacidades y especialidades que el PAS pudiera contratar en apoyo a las Auditorias Sociales que se formen. Las tendencias descentralizadoras y municipalistas , en marcha en Honduras desde hace más de una década, muestran un l eve pero continuo ascenso, como parte de l a transición democrática que comenzó en el país hace ya veinte años. Estas tendencias favorecen y a la vez son favorecidas por las experiencias de poder y control ciudadanos que se realicen sobre la gestión pública y las situaciones violatorias de los derechos humanos.
IV. Alcance y jurisdicción El alcance esta definido desde varios criterios, que al aplicarlos por separado definen las principales jurisdicciones del Programa. Si las consideramos en su totalidad, nos marcan los límites operativos u horizonte del PAS.
Legalidad a. Las Auditorías se basan en derechos fundamentales del ciudadano, garantizados por la Constitución de la República, por la legislación y reglas vigentes, y por los tratados y
acuerdos internacionales que el país es co-signatario. No existe ninguna legislación especial al efecto, pero hay dos derechos constitucionales, individuales y colectivos, que sustentan las Auditorias Sociales[27] : Derecho a solicitar información pública. Derecho a pedirle cuentas a los funcionarios –políticos o electos, autoridades y a los contratistas-- por sus actuaciones porque invierten o gastan recursos provenientes del gobie rno centralizado, de las corporaciones municipales, de las instituciones o empresas autónomas o de los institutos públicos[28]. o
b) El reconocimiento de tales derechos produce un cambio fundamental del trato que emana de la autoridad hacia los subalternos y gobernados: de súbdito a ciudadano. Es el ciudadano quien, en definitiva, confiere el poder y los recursos a la autoridad, y por lo tanto, ésta queda responsable ante su fuente de legitimidad y de rendirle cuenta por sus actos en la gestión pública.
Cobertura. a. El PAS tendrá un alcance nacional, operando en todas las Delegaciones Regionales del Comisionado: Centro Sur Oriente, Centro Occidental, de Occidente y Norte. b. El municipio cubierto por una Departamental (o la sub-Delegación, como se les identifica después de la re-estructuración) que no se cerró, o la que se reabra en la vida del PAS, sería el criterio básico a aplicar para decidir la cobertura potencial de las Auditorías.
Instancias ejecutoras . a. La Unidad Coordinadora del PAS se ubicará en la sede u oficina central del Comisionado en Tegucigalpa, desde donde se establecerán y monitorearán las políticas del Programa. La sede actuará de intermediaria financiera entre donantes y beneficiarios. b. Cada Regional adaptará las políticas globales del Programa a sus condiciones locales y decidirá los planes operativos y de apoyo técnico y financiero que necesiten las Auditorías y el Programa para lograr sus objetivos en la cobertura. c. Las ONGs y los consultores locales, contratados al efecto por la Oficina Regional, constituirán las unidades principales de apoyo técnico local al ciclo de la Auditoría y al Programa en general. d. Tales recursos humanos estarán asistidos en sus actividades de capacitación y asistencia técnica por los Equipos de Voluntarios Asesores (EVAs), conformados por miembros selectos de aquellas Auditorías, que por su desempeño y resultados, hayan demostrado estar "manejando bien" o estar "mas avanzados" en el tema principal que fiscalizan. e. En caso de que los recursos humanos de apoyo disponibles en una Regional sean insuficientes para responder a las demandas de capacitación o asesoría en su cobertura, la Regional deficiente se apoyará en los recursos humanos de otras Regionales, previa negociación entre las partes y el visto bueno de la Unidad Ejecutora del PAS.
f.
Los miembros de la Auditoria conformarán la unidad ejecutora en la línea de operaciones del Programa, en este sentido, el PAS es un programa autogestionado desde las bases. Con sus actividades de control ciudadano sobre la gestión pública irían obteniendo los productos e impacto que busca el Programa.
Tipos de Auditoría Social. En cada localidad donde funcione el PAS, estarán en marcha tres tipos de Auditoria Social:
a. las de alcance comunitario, cuya cobertura coincide con límites territoriales, según están delimitados localmente (aldea, caserío, casco urbano, barrio, etc); b. las de un proyecto de la Municipalidad que supone obras o servicios para varias localidades del mismo municipio; y c. las de la gestión de la corporación municipal. d. Las dos últimas Auditorías son de jurisdicción municipal. Una fiscaliza el desempeño y resultados de un proyecto, desde el diseño hasta el mantenimiento (infraestructura y el servicio) de la obra entregada. La otra, esta aplicada a la gestión municipal, abarcando varios sectores del quehacer municipal o interesada en la gestión global, con todos sus componentes.
Expresión organizativa. Existen varias modalidades organizativas desde las cuales se puede operar; optar por una, depende de la decisión que tomen los miembros que se han decidido a integrar el grupo auditor. El personal del Comisionado de la Delegación Regional proveerá las orientaciones necesarias sobre las implicaciones que se derivan de operar bajo una u otra modalidad, que a continuación se detallan: a. La Auditoría Social puede ser una función más de las que realiza una asociación civil sin fines de lucro que ya exista (Patronato, Juntas de Agua, Cooperativas, Asociación de Padres de Familia, Cajas Rurales de Crédito, Fondo Comunal, CODELES, etc). y que esté dotada de personalidad jurídica conforme al ordenamiento jurídico vigente. b. La Auditoría Social puede ser la función exclusiva o una función más entre otras de las que tenga una asociación civil sin fines de lucro que se quiera crear, y eventualmente dotarla de personalidad jurídica conforme a la normativa jurídica hondureña. c. La Auditoría Social puede consistir en una participación del ciudadano como particular o como representante de una asociación en las Comisiones de Transparencia o instancias análogas que se formen, reguladas por la Ley de Municipalidades o creadas en el seno de la organización municipal. Si después de haber operado sin personalidad jurídica, un grupo auditor decide obtenerla, se recomienda orientarse por el personal de la Delegación del Comisionado en esa Regional.
Legitimidad. a. Los miembros de la Auditoria podrían ser seleccionados en una asamblea de representantes de las organizaciones existentes, por una asamblea general de los pobladores del lugar, o, b. Podrían ser seleccionados en una sesión de Cabildo Abierto de la Municipalidad, legítimamente constituida. La fuente de legitimidad determina el mandato o misión que lleva el grupo electo para la Auditoría, y en cierto aspecto, condiciona su cobertura operativa. c. A fin de prevenir el continuismo y nepotismo en cargos electivos locales debe promoverse la elección de personas ajenas a estos antecedentes, con deseo de trabajar por el bien
general y capaces de congeniar con los líderes tradicionales, quienes incluso pudieran servirles de consejeros y hasta de tutores.
Mecanismo de elección de los miembros . a. El grupo de Auditoría Social podría haber sido electo de golpe, como un cuerpo colectivo, donde integralmente se ven las capacidades de todos, y se satisfacen, tratando de complementarse en el equipo electo las capacidades individuales de cada miembro. En tal sentido, podrían salir a elección más de un equipo y el que atraiga más votos sería el elegido, ó b. Podría proceder de una elección individual, candidato por candidato, donde cada miembro de la Auditoria es seleccionado con independencia de los otros y todos escogidos sobre bases individuales. c. Se promoverá la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres en la elección de los miembros. Esta comprobado que el tipo de li derazgo que ejercen las mujeres podrían fortalecer, con talentos muy particulares, los procesos de Auditorias. Entre esos talentos están: la capacidad de manejar fondos, de dialogar, negociar, resolver conflictos y en general de consensuar.
Actividades. a. Las Auditorias fiscalizarán proyectos de impacto socio-económico, cultural, etc. que sus miembros decidan. El proyecto podría estar aún en diseño, tratando de entrar en la localidad (y por lo tanto hay que justificar su pertinencia y viabilidad) o en marcha (controlando costos, resultados, calendarios y especificaciones); o b. Sobre una preocupación vivencial (medio ambiente, alcoholismo, violencia doméstica, trámites engorrosos, etc.) e intereses de la comunidad, donde la gestión pública es parte de un problema identificado que atenta contra los derechos humanos (calidad de vi da, etc.). c. Operativamente pudiera presentarse una Auditoría que trabaje sobre ambas alternativas: una permanente, digamos "proyectos", y otra puntual, según aparezcan o se intensifiquen problemas de tipo coyuntural que se d an en su cobertura.
Fases del Programa por Regional. a. Piloto, es la primera fase. Se considera de comienzo, exploratoria, en búsqueda de pertinencia, de experimentación, de adaptación a las condiciones locales. Termina con la identificación de un modelo genérico.
b. De consolidación. Es la segunda fase, en ella se busca poner más firme o apuntalar el modelo general detectado. Se le buscan ajustes de detalles, la validación de versiones o modalidades, cada una de ellas con variables conocidas que inciden críticamente en el éxito de sus operaciones. c. De extensión. Es la tercera y última fase. En ella se hace más de lo mismo. Se replica no sólo el modelo genérico, sino también sus modalidades. En base a estas diferencias, se tipificarán las experiencias del PAS por Regionales, según en la fase en que se encuentra la mayoría de sus Auditorias.
V. Estrategias de implementación
Las estrategias de implementación están relacionadas con los enfoques, políticas, procesos y actividades que recibirán más ponderación al operacionalizar la estructura y dinámica del Programa. Las preferencias representan vías de éxito, desde y hacia cada actor del PAS, al considerarlo por separado, entre sí y por e l concurso activo y concertado de todos (efecto sinérgico). Actúan como las fuerzas motoras del Programa.
Cobertura a. La cobertura nacional del PAS se logrará en forma progresiva, por etapas. A partir de Occidente, donde desde ahora opera, el Programa se e xtenderá a las restantes Delegaciones Regionales del Comisionado. b. Dentro de cada Delegación, el PAS se fomentará en los Departamentos donde el Comisionado tiene Oficinas Departamentales[29]
Tipos de Auditorías . a. La mayoría de las Auditorías que promueva el PAS serán de base comunitaria. b. En menor número fomentará Comisiones (ó Comités) de Transparencia que fiscalicen proyectos financiados con fondos municipales. c. Y aún en un numero menor, apoyará Comisiones de Transparencia que monitoreen toda o parte de la gestión de la corporación municipal.
Selección de Municipios . a. Las mayores posibilidades de éxito para las Auditorías y los Comisiones de Transparencia están en los municipios donde el monto anual de inversiones pública/per capita en obras de Reconstrucción o Transformación estén sobre el promedio d e todos los municipios de un mismo Departamento[30]. b. Las inversiones de beneficio social y público están destinadas, generalmente, a obras físicas, de infraestructura, y a gastos para la prestación de un servicio.
Materiales de apoyo a) Los materiales de apoyo que se usan como preparativos de una fase serán introducidos en la fase anterior del ciclo de la Auditoría, en particular, las Guías de cada fase. Por ejemplo, la Guía de Organización serán introducida durante la Fase de Sensibilización, la de Ejecución será introducida en la Fase de Organización, y la de Evaluación se introducirá en la Fase de Ejecución. La idea es cubrir en la fase anterior los preparativos de la próxima en el ciclo de la Auditoría.
Ciclo operativo de las Auditorias Primera fase: sensibilización. a. A nivel de Delegación del Comisionado, se promoverán campañas de sensibilización sobre el PAS, primordialmente por los medios locales de comunicación, para que la ciudadanía, los funcionarios públicos y las autoridades conozcan, acepten la idea y entiendan por qué, para qué y cómo se hacen las Auditorías Sociales, del tipo que fomenta este Programa. b. El mensaje destacará los fundamentos legales de la Auditoría. Se hará énfasis en garantizar que las inversiones y gastos realizados en la gestión pública estén justificados por una necesidad sentida de los afectados, sean utilizados para su destino, administrados
c. d. e. f.
g.
con transparencia, que cumplan con las especificaciones y calendarios acordados, y produzcan los resultados e impacto que se esperan de ellos. Un segundo énfasis en el mensaje será la denuncia ciudadana y los procedimientos posteriores para corregir y prevenir lo denunciado, si es que llegan a encontrar arbitrariedades en la gestión pública. Destacar en el mensaje la acción supletoria del Comisionado, en quejas tomadas de oficio, en cumplimiento de las atribuciones que le otorga su Ley Orgánica. El PAS hará menciones honoríficas y concederá oportunidades de desarrollo técnico y profesional a los servidores públicos que cumplan ejemplarmente con sus funciones, si así lo demuestra la Auditoria practicada sobre su gestión. La inducción en esta fase esta reforzada con la presentación de obras teatrales, que inciten a la participación y control ciudadanos en la gestión publica, priorizando las desarrolladas por grupos culturales locales. En este sentido, el Grupo Teatral de la Casa de la Cultura de Santa Rosa de Copan, actualmente apoyado por el Comisionado y muy activo en las Instancias de la Regional de Occidente, actuaría de inspirador y promotor de grupos teatrales en las otras Regionales del Comisionado. De la misma manera, se utilizarán otras experiencias culturales demostrativas, además de las teatrales, anticipándose concursos de poesía, canciones, dibujos, caricaturas y de testimonios escritos. Cumplir en esta fase con las condiciones previas –diagnóstico, promoción, vínculos con autoridades, etc.-- que se necesitan para volver viables las Auditorías en la cobertura, dentro de la estrategia del PAS.
Segunda fase: organización . a. Las personas con mayor potencial para las Auditorias serán los hombres y mujeres con residencia en la localidad, que gocen de reconocimiento moral en su medio, hayan tenido una trayectoria de años en asuntos de interés social o bienestar público, tengan talento o vocación para realizar las labores especializadas de la Auditoria, estén dispuestos a trabajar en forma voluntaria y organizada, no sean activista de ningún partido político y no posean conflictos de intereses con lo que se va a auditar. b. El personal jubilado y los pobladores más jóvenes, que satisfagan estas calificaciones, tendrán preferencia para facilitar procesos de transferencia y de relevo generacional y tecnológico entre los miembros de las Auditorías. c. Legitimar la organización de la Auditoría de alcance comunal mediante la elección de sus miembros en una asamblea general de la localidad o de representantes de las organizaciones existentes. d. Los miembros de las Comisiones de Transparencia, por su incidencia en los asuntos de la corporación municipal, deberán obtener o ratificar su elección, en una sesión de Cabildo Abierto. e. Para satisfacer los requisitos de formación y constitución del grupo auditor, y cumplir con los deberes y obligaciones de una Auditoria Social, se contará con el apoyo del Comisionado en capacitaciones y asistencia técnica, realizadas por contratistas, ONGs o consultores especializados, previamente acreditados por la Regional, dándole preferencia a los que operan con permanencia en la localidad. f. Las capacitaciones y asesorías estarán moduladas a sus beneficiarios directos. Entre ellos, quienes tienen mayor potencial son (en e scala descendente): los miembros de las Auditorías, los equipos EVAs, técnicos y profesionales de ONGs y consultores locales, funcionarios y autoridades locales, comunicadores sociales y otros sectores de la sociedad civil local, sean personas naturales y jurídicas, con preferencia a educadores, peritos mercantiles y contadores, ingenieros y maestros de obra; economistas y otros científicos sociales, banqueros y empresarios; líderes y autoridades religiosas, si ndicalistas, cooperativistas, directivos y ejecutivos de ONGs, abogados y li cenciados en derecho. El
personal del Comisionado relacionado con el PAS tendrá acceso preferencial a las capacitaciones, como parte del desarrollo personal y organizativo que exige este nuevo Programa en la institución. g. Tendrán preferencia las capacitaciones con metodologías activas y participativas, y actividades como talleres, foros, conversatorios, encuentros, paneles y mesas redondas. Las metodologías presenciales se complementarán con programas radiofónicos, en vivo o previamente grabados, en particular sobre temas con contenidos más permanentes, por ejemplo, la normatividad de una ley y sus procedimientos administrativos, pasos para organizar una Auditoría, cómo hacer una Auditoría a u n proyecto en marcha, etc. h. Se optarán por eventos de capacitación de corta duración (de tres días o menos). i. Se prefieren a los capacitadores y asesores con varios años de práctica (en gestión o evaluación) en su tema de especialidad, que aquellos con una sólida formación académica pero con poca o ninguna experiencia práctica. j. Las capacitaciones estarán referidas a tres tipos de temas: o
o
o
de inducción para concientizar y motivar a los involucrados potenciales sobre el Programa, la forma en que se asignan, gastan y controlan los fondos públicos, y el papel del Comisionado, la sociedad civil, los entes contralores y la comunidad internacional en todo este esfuerzo, operativos, centrada en la labor fiscalizadora, qué hace un grupo auditor, con énfasis en instrumentos y técnicas de la Auditoría, programáticos, para entender cómo funciona el PAS, los productos esperados y cómo se mide su éxito, incluyendo el manejo de resultados imprevistos.
a. Los materiales que se utilicen en el PAS se diseñarán para que contribuyan de manera sistemática a alcanzar los productos buscados en las distintas audiencias a que estén destinados, teniendo en consideración el papel que van a desempeñar en el Programa y de acuerdo al nivel medio de escolaridad que poseen. En su contenido, el lenguaje de los materiales mantendrá un equilibrio entre las exigencias técnicas y didácticas.
Previo al diseño y producción de los materiales de apoyo, se desarrollará una serie de actividades preparatorias, partiendo de una investigación de campo, la cual permitirá describir, analizar y documentar los conocimientos y experiencias que hayan acumulado las Auditorías en sus funciones fiscalizadoras. Las experiencias vividas y expresadas por los actores del Programa se convertirán en fuentes d e contenido y constituirán la materia prima para reestructurar los módulos del pénsum y los bloques temáticos, generando así una base conceptual, que esta surgida y conectada con la realidad , la cual estará acompañada de técnicas y destrezas que garanticen su aplicabilidad. Los materiales producidos en su versión preliminar serán concretados y validados en los eventos del Programa, principalmente en los de promoción, capacitación y asesoría. Quedarán abiertos a revisiones, según vaya comportándose la realida d, y estarán sujetos a actualizaciones periódicas. Los mismos mecanismos evaluativos que p ractique el Programa –la alternancia, talleres, evaluación de planes ejecutados, informes de avance, etc.—marginalmente irán produciendo la materia prima adicional necesaria para otras acciones comunicativas[31]. b. Al final de la fase organizativa el grupo auditor esta constituido, con reglamento, directiva electa, división de tareas establecidas, miembros capacitados en los aspectos básicos, vínculos primarios con las autoridades y plan de trabajo diseñado.
Tercera Fase: Ejecución a. El grupo Auditor fiscalizará un problema a la vez. Su intervención en el problema estará guiada por un plan de acción, a ser monitoreado, de acuerdo a sus distintas etapas y fases, y según los resultados intermedios y finales que sus miembros vayan logrando . b. La ejecución de la Auditoría sobre un proyecto --terminado o en marcha-- consistirá, principalmente, en verificar si la solución resuelve o no el problema que inicialmente originó el proyecto, y si lo hecho cumple o no con las especificaciones de la obra o del servicio prometido, dentro del calendario y costos acordados. También puede auditarse, si una vez entregada la obra, el servicio o solución que presta puede ser mantenido, en estructura y operaciones, con los aportes que genera o proyecta tener. c. En las investigaciones realizadas, tienen prioridad las pruebas que todavía persisten en el lugar de los hechos, o las que pueden construirse por un cúmulo limitado, pero convincente de evidencias relacionadas. Todas las pruebas deben estar sustentadas en datos fácticos, verificables, y en lo posible, reforzadas con dictámenes técnicos y con testimonios de testigos presenciales, que vieron o vivieron los hechos que se quieren probar. Todos los testigos deben gozar de reconocida imparcialidad, estar e xentos de intereses en conflicto con lo investigado y estar dispuestos a decir lo que saben con libertad absoluta. d. Toda fiscalización en marcha tendrá identificadas, por sus nombres y cargos, a las autoridades técnicas y administrativas que son responsables en el problema investigado. Se les considera "autoridades" porque pudieran haber provocado una arbitrariedad detectada o el problema investigado, o porque tienen la capacidad de incidir en su solución, mediante la puesta en marcha de medidas correctivas o preventivas. e. Durante la Auditoría, el grupo auditor se mantendrá vigilante a otros problemas que pudieran también surgir o intensificarse en su cobertura. Al concluir con una fiscalización, aquellos problemas que todavía persistan, se tomarán como potenciales para las próximas auditorias. Con los asuntos pendientes, se configurará el menú de Auditoria en ese lugar, y del mismo, se escogerá el problema por "lo que más golpea" a los involucrados y por la posibilidad que tiene el grupo comunitario de solucionarlo, en un plazo razonable; iniciándose así la próxima ronda de fiscalización. f. Si la investigación una vez concluida, no justifica una denuncia, sino todo lo contrario, porque se ha comprobado la conducta eje mplar de una o varias autoridades, hay que divulgar esta ejemplaridad y sus protagonistas. El efecto demostrativo puede conseguirse ante una asamblea de los mismos que inicialmente nombraron al grupo de Auditoría, y en lo posible, ante otras organizaciones y medios de comunicación de la localidad. g. Si lo investigado, por las arbitrariedades cometidas o sus efectos, justifica una denuncia[32], añadirle presión social a su difusión, contar con el apoyo de las organizaciones y líderes locales y municipales. Los comités actuará de inmediato sobre las autoridades técnicas y administrativas responsables del problema denunciado, y si éstas no actúan, entonces actuar sobre sus superiores. Al mismo tiempo, se mantendrán una campaña divulgando lo sucedido en los medios de comunicación de la localidad, sin que necesariamente se acuse a nadie. Para da r difusión a lo investigado, la campaña iría acompañada de visitas del grupo Auditor a las instituciones básicas locales: el Alcalde, autoridades con responsabilidad penal (Ministerio Publico, Juzgado de Paz y Letras, Policía Preventiva, Dirección de Investigación Criminal, Contraloría General de la República, etc.) y las organizaciones protagónicas de la sociedad civil (iglesias, sindicatos, colegios profesionales, escuelas, etc. ). h. Si las autoridades aceptan corregir y prevenir lo denunciado, se recomienda que el representante del grupo de Auditoria firme con el las una acta de compromiso, detallando l o aceptado. Como parte de los acuerdos, se inclu iría un sistema de seguimiento, que permita comprobar si hay o no cumplimiento de lo acordado, al satisfacer las condiciones de calidad, cantidad, tiempo y costos convenidos.
i. j.
En caso que las autoridades desconozcan la denuncia, o aún reconociéndola incumplan el acuerdo de compromiso, traspasar la denuncia al Co misionado para que la tome de oficio. Durante la fase de ejecución, el grupo auditor podría todavía recibir capacitaciones y asesorías para especializarse aún más en sus mismas operaciones.
Cuarta fase: evaluación de resultados a. Al terminar una fiscalización, el grupo auditor evaluará los resultados obtenidos, tanto los previstos como los imprevistos, sean negativos o positivos. Con este enfoque evaluativo, lo que se pensaba lograr, expresado en el plan de acción, interesa sólo como un instrumento de orientación y no como la base primaria para comparar resultados. b. En base a los resultados evaluativos, los miembros de la Auditoría extraerán las lecciones que han aprendido para proseguir con los mismos trabajos fiscalizadores a corto y mediano plazo aplicados a otros asuntos de interés. c. En la fase de evaluación además de talleres evaluativos, se realizarán actividades como ferias evaluativas de evaluadores contratistas y de EVA s.
Desencaje a. Las Auditorías beneficiadas por este Programa tendrán que buscar otro tipo de apoyo distinto al PAS, o ser autosostenibles, después de haber sido apoyadas por este Programa por un período de cuatro años continuos.
Consultores y ONGs locales contratados en apoyo del ciclo a. El PAS operará como un Programa descentralizado y no como un ejecutor directo de las Auditorías o de los apoyos que necesitan las Auditorías para organizarse y operar. b. El personal de apoyo que necesitan las Auditorías para cumplir con eficacia su ciclo operativo será contratado de los consultores y ONGs que estén disponibles localmente[33], previa acreditación por la Delegación del Comisionado de su Región. c. El tipo de contrato más frecuente será de servicios de consultoría, a plazo y monto fijos, y de pago por resultados. Cada contrato aprobado estaría respaldado po r una propuesta previamente negociada y aceptada, que elaboró el contratista respondiendo a unos términos de referencia dados por la Regiona l, donde se especifican, como mínimo, los productos y actividades que el contratista debe entregar, bien sea al final de la misma, o en distintos plazos, para recibir los pagos estipulados en el plan de desembolsos que también aparecerá en el contrato de servicios, firmado libremente por ambas partes.
VI.
Instancias ejecutoras.
a. La Unidad Coordinadora del PAS, encabezada por el Coordinador Nacional del Programa, se ubicará en la sede u oficina central del Comisionado en Tegucigalpa, desde donde se establecerán y mantendrían las políticas del Programa. b. El Coordinador Nacional responde por sus actos administrativos ante el Secretario General del Comisionado. Por las actividades en la Delegación Norte, del Litoral Atlántico y Delegación de Occidente, es gerencialmente responsable ante la Comisionada Adjunta I. Por sus actuaciones en la Delegaciones Sur, Centro-Occidente y Centro Oriente, es responsable ante la Comisionada Adjunta II. En el Apéndice I, aparece el Organigrama del Comisionado Nacional de Derechos Humanos, vigente desde Junio 2000[34]. c. La sede del Comisionado actuaría de intermediaria financiera entre donantes y beneficiarios, canalizando, a través de las Delegaciones, los recursos financieros disponibles al Programa. d. En cada Regional habrá un Asistente del PAS, quien será responsable ante el Delegado Regional por la ejecución y proyecciones del Programa en su área de cobertura.
e. El Delegado Regional, en consulta con el Asistente, adaptará las políticas globales del Programa a las condiciones locales, aprobará los planes operativos y de apoyo técnico y financiero que le presente el Asistente, en base a las demandas que expresen las Auditorías y los contratistas para lograr los objetivos del Programa en la zona. f. Los miembros de la Auditoria serán los ejecutores en la línea de operaciones del Programa. En este sentido, el PAS es un programa descentralizado del Comisionado y ejecutado desde sus bases. Con las actividades de control ciudadano sobre la gestión pública, las Auditorías irán conformado los productos e impacto que busca el Programa. g. Las ONGs y los consultores locales, contratados al efecto por la Delegación Regional, constituirían las unidades principales de apoyo técnico local a las Auditorías, en formación o en marcha, y al Programa en general. h. Tales recursos humanos estarán asistidos en sus actividades de promoción, capacitación, asistencia técnica y publicaciones por los Equipos de Voluntarios Asesores (EVAs), conformados por miembros selectos de las Auditorías, que por su desempeño y resultados sobresalientes, demuestran estar "mas avanzadas" en el asunto que fiscalizan. i. Los EVAs circularán dentro de una misma Regional, ayudando en las actividades de apoyo que ofrezcan las ONGs y los consultores locales. Asimismo, realizarán por si mismas acciones de promoción, capacitación y asesoría, en beneficio de grupos o audiencias previamente identificados por la Regional. Es probable que para llegar a tener EVAs con esa capacidad de ayuda ya instalada dentro de una misma Regional, la Regional deba previamente hacer que les lleguen a las EVAs capacitaciones extraordinarias, de actualización y reforzamiento. j. En caso de que los recursos humanos de apoyo disponibles en una Regional sean insuficientes para responder a las demandas de promoción, capacitación, publicaciones o asesoría en su cobertura, la Regional d eficiente podrá apoyarse en los recursos humanos de otras Regionales, previa negociación y aprobación entre las partes, y el visto bueno del Coordinador del PAS.
VI.
Portafolios de proyectos y fuentes potenciales de financiamiento
Dentro de esta Propuesta pudieran distinguirse l os siguientes Proyectos, cada uno constituye un esfuerzo con potencial de financiamiento:
No 1. Proyecto de Auditorias Sociales en las Delegaciones Regionales del Norte, Litoral Atlántico, Sur, Centro Occidente y Centro Oriente. Como Occidente es la única Delegación Regional donde están funcionando las Auditorías Sociales con cobertura comunitaria, en el resto de las Delegaciones el PAS no existe este tipo de Auditorías. De estas Delegaciones, el Sur no esta activa al presente, y ha sido recientemente cerrada. Sin embargo, en las negociaciones que se están llevando a cabo con el Gobierno de Honduras, existe la solicitud, con buenas posibilidades de éxito, de reabrir el Sur, con la jerarquía de una Delegación. Producto entregado al final del Proyecto: PAS funcionando en las cinco (5) Delegaciones Regionales del Comisionado, exceptuando la Regional de Occidente, donde ya funciona y tiene financiamiento para los próximos dos años. Cada Regional atravesaría las fases del PAS en los próximos cuatro años, logrando un número de Auditorías por fase:
Duración
Número de Auditorias
en años
comunitarias funcionando al final de cada Fase
Piloto
1.5
35
Consolidación
1.5
45
1
60
Fase
Extensión
Duración total: 4 años. Financiamiento solicitado: US$2,697,070 Fuente potencial de financiamiento: USAID/Honduras.
No. 2 Proyecto de Comités de Transparencia en un Proyecto Municipal. Este esfuerzo se promovería en aquellas Municipalidades donde la Corporación Municipal solicite apoyo al Coordinador del PAS, especificando que el Proyecto a ser desarrollado esta financiado con fondos municipales. Serían diez (10) proyectos a fiscalizar dentro de un mismo paquete financiado, preferiblemente para desarrollar obras de infraestructura (agua, alcantarillado, calles, etc). Duración máxima: tres (3) años, o lo que dure la obra a auditarse.
Tipos de Fondos por año y total En US. Dólares
Tipos de Fondos para 10 Comités Capacitación
En miles de US Dólares por Año Año 1
Año 2
Año 3
Total
120.0
100.0
80.0
300.0
Asistencia técnica
60.0
90.0
120.0
270.0
Fondo para Operaciones del Comité
60.0
60.0
60.0
180.0
Fondo para la Unidad Coordinadora del Proyecto
Total
95.0
95.0
100.0
290.0
335.0
345.0
360.0
1.040.0
Si estimamos una inversión promedio de US$3.5 millones por proyecto, y que este Proyecto se movería por paquetes de 10 proyectos, el total de la inversión en el conjunto ascendería a US$35.0 millones El costo de Auditoría Social por cada uno de los 10 proyectos de un mismo paquete ascendería a un total de US$1,040.000, monto que representa el 2.97% de la inversión total. Redondeando números, podría anticiparse que por proyecto el 3% de su costo total sería suficiente para acompañarlo con un Comité de Transparencia, desde su diseño hasta la entrega de la obra. Como se indicó en la sección de Diagnóstico de esta Propuesta, el Alcalde de Sta. Rosa de Copan ha solicitado al Comisionado apoyo para establecer una Comisión Transparencia Municipal, con personalidades diversas de la sociedad civil local, seleccionados en una sesión de Cabildo Abierto, para que fiscalice el Proyecto de Ampliación del Sistema de Agua del Higuito, por un valor de 45 millones de lempiras, financiando por USAID/Honduras, en los próximos dos años. Si esto llegara a realizarse, los miembros del Comité podrían posteriormente formar, bajo su iniciativa, la Autoridad de Agua del Municipio de Sta. Rosa, entidad que manejaría y mantendría la infraestructura y el servicio de agua para todo el Municipio, desde una corporación autónoma, independiente de la corporación municipal. Estos planes fueron expresados por el Alcalde de Sta. Rosa a este Consultor, en una entrevista sobre las proyecciones de la Alcaldía en los próximos tres años Financiamiento solicitado: US$ 1,040,000 Duración: 3 años. Fuente potenciales de financiamiento: USAID/Honduras, Cooperación Española.
No. 3. Proyecto de Transparencia Municipal . Este proyecto supone la formación y el acompañamiento de un Comité de Transparencia Municipal que fiscalice varios sectores de la gestión municipal, o todas las actividades de la gestión municipal. Duración máxima: cuatro (4) años. Para impulsar una estrategia de transparencia, es n ecesario que la misma se fundamente en principios éticos y morales, tales como honestidad, espíritu de servicio, etc. Fundamentar esta estrategia significa un componente bastante significativo de capacitación, donde se fomenten los "nuevos" valores –aculturación- en la sociedad civil, así como en los miembros de las organizaciones e instituciones involucradas. De nada sirve instrumentar y equipar con lo más moderno una Alcaldía sino se logra un cambio de sus miembros, una cultura –forma de pensar y actuar-- reflejada en conductas personales, procedimientos, sistemas y desempeño institucionales con nuevos valores ético-morales.
Dentro de este contexto, las directrices para la implementación de Comités de Transparencia a nivel municipal pudieran ser: •
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•
•
Institucionalizar el modelo del sistema de transparencia. Realizar alianzas estratégicas con organismos interesados en este esfuerzo, para replicar, transferir, socializar e impulsar l a experiencia a otros sectores y localidades. Implementar un sistema de control y seguimiento, mediante el establecimiento de parámetros de eficiencia, con la finalidad de controlar el manejo de los bienes públicos. Lograr la participación de la sociedad civil. Representatividad de personas de la sociedad civil que gocen de reconocimiento moral, justificada en una reconocida trayectoria pública y de otras personas con valor moral y capacidad, interesadas en este esfuerzo. Fortalecer los procesos de descentralización. Se deben fortalecer los procesos que actualmente se hacen en algunas municipalidades e implementar todo lo relacionado con la modernización del Estado.
Ante el nombramiento de un Comisionado por municipalidad, tal y cual se aprobó en las recientes reformas de la Ley de Municipalidades, la Comisión de Transparencia no se vuelve obsoleta, sino al contrario. En tal sentido, se anticipan varias avenidas de interacción con el Comisionado Municipal: 1) El Comisionado Municipal pudiera tomar de oficio las irregularidades que denuncie la Comisión de Transparencia, 2) el Comisionado Nacional pudiera solicitarle a la Comisión de Transparencia que complementen con investigaciones casos en que las Auditorías Sociales de base comunitaria hayan encontrado arbitrariedades. Todas estas nuevas formas de administrar y gobernar con la participación de la sociedad civil exigen recursos financieros. Los cuales estarían destinados a generar capacidad instalada, reclutar los recursos técnicos que permitan el control, y también para capacitar y asesorar al personal, y conformar los grupos de auditores sociales. Se sugiere que en el marco de las categorías de financiación, se incluya entre el 3% y 7% de los ingresos totales del Municipio y de los fondos frescos captados, para el uso y manejo de la transparencia. Estos financiamientos pueden incluirse en los proyectos de inversión que se impulsan a nivel central o municipal. Normalmente un proyecto de infraestructura social incluye costos directos, indirectos, gastos generales, mano de obra calificada, mano de obra no calificada, gastos de supervisión, capacitación, unidades cuando se trata de ejecución descentralizada, y ahora debería agregarse "Costos de Transparencia". Para este nuevo enfoque con los organismos donantes, es importante una justificación muy concreta al momento de negociar con la s fuentes, pues lo anterior pudiera concretarse en va rios proyectos de montos diferentes a ser financiados[35]. Monto de financiamiento solicitado: Depende de la municipalidad. Duración: 3 años. Fuentes potenciales de financiamiento: Cooperación Española, Suecia/ASDI, BID, PNUD.
No. 4. Comisionado Nacional y Comisionados Municipales Con la autorización de nombrar 299 Comisionados Municipales, de acuerdo a la nueva Ley de Municipalidades, el papel del Comisionado Nacional se fortalece, abriéndose nuevas alternativas de interacción y de refuerzo mutuo, que pudieran concretarse en acciones de este tipo:
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El Comisionado Nacional, o un representante autorizado, participa en los Cabildos Abiertos donde se elija al Comisionado Municipal, actuando de testigo, dando fe de que se ha seguido el debido procedimiento en la elección realizada. La participación del Comisionado Nacional en el Cabildo Abierto donde se elija al Comisionado Municipal agregaría legitimidad a su nombramiento. Definir una división de tareas entre el Comisionado Municipal y el Nacional para reforzar la fiscalización de la inversión pública de origen municipal y de los entes centralizados del Estado en un mismo municipio. Interacción de las instancias comunitarias de Auditoría Social con el Comisionado Municipal en dos coberturas distintas de p royectos: en proyectos municipales que están siendo investigados sólo por el Comisionado Municipal, y en proyectos comunitarios que están siendo investigados sólo por las Auditorías Sociales Comunitarias. Las Delegaciones Regionales del Comisionado fomentan, capacitan y asesoran mancomunidades de Comisionados Municipales, todos activos dentro de una misma Delegación Regional del Comisionado Nacional para que ambos tipos de Comisionados puedan ejercer sus poderes y atribuciones sin duplicaciones. Podría seleccionarse una Regional como experiencia piloto para desarrollar modelos de trabajo, que una vez probados por su eficacia para ambos, podrían replicarse en otras Delegaciones Regionales.
Como la figura del Comisionado Municipal es de muy reciente creación en Honduras, se necesita empezar por algunas experiencias piloto, y desde ellas irse expandiendo a otros municipios. Para poner en marcha dichas experiencias, el Comisionado Nacional tiene cumplida casi una década de actividades, teniendo en su haber enfoques y criterios que pudieran servir en el diseño, organización y ejecución de los nuevos Comisionados Municipales. En base a su experiencia, probablemente pueda elaborarse más de un proyecto conjunto entre el Comisionado Nacional y ciertas Municipalidades, para que en el mediano plazo puedan concretarse los primeros ejemplos efectivos de los Comisionado Municipales.
No. 5. Programa de Seguridad Ciudadana. La inseguridad ciudadana es el problema número uno a nivel nacional[36], según estudios recientes de opinión pública en el país. Al presente hay en existencia más de 400 Comités de Seguridad Ciudadana, según informa la Abogada Argentina María Valle, Vice-Ministra de Seguridad el Ramo de Policía. Sin embargo, dichos Comités no se originan por un programa que les brinde un apoyo sistemático, que delimite su alcance, jurisdicción y actividades, a lo largo de su ciclo de operaciones, incluyendo la evaluación. Con frecuencia, la prensa de l país reporta excesos y abusos cometidos por algunos Comités, por haber tomado la ley en sus manos ante presuntos criminales y violadores. Esto, evidentemente, es contrario al buen gobierno y prácticas de un Estado de Derecho. El Propósito del Proyecto sería delimitar un espacio seguro y legal de funcionamiento de los Comités de Seguridad Ciudadana, marcando bien claras las arbitrariedades en que caen cuando realizan actividades judiciales o administrativas, ilegítimas o ilegales. Entre los productos a lograr, el Proyecto buscaría fomentar y apoyar los Comités en dos de las Delegaciones Regionales del Comisionado, 20 Comités por Delegación. Los lugares potenciales para formar los Comités serán seleccionados de una muestra, previamente estratificada de Departamentos, todos dentro de una misma Regional, divididos en tres estratos (Alto, Mediano y Bajo) según el índice de criminalidad y violencia que hay en su cobertura. La promoción de los C omités respetaría tal diseño muestra para así potenciar más teóricamente la evaluación de procesos (monitoreo) y de resultados (final).
El Proyecto empezaría con un diagnóstico rápido de fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades que actualmente presentan los Comités de S eguridad activos. Su selección sería en base a una muestra intencionada, para posteriormente aplicarles el FODA en 6 Talleres de Diagnóstico. La muestra intencionada se tomaría por la efectividad en operaciones que hayan logrado hasta ahora esos Comités, según e valuaciones rápidas de informantes claves, logrados por referencia. Con los resultados de los Talleres, se profundizaría en las problemáticas identificadas, validándolas y ampliándolas mediante paneles de expertos, también seleccionados por referencia. El Proyecto daría énfasis a la publicación y divulgación de sus resultados con fines educativos en la ciudadanía, y en especial, para los Comités de Seguridad que ya están organizados y que operan fuera de este Proyecto de Auditoría Social .
Duración del Proyecto: 3 años Costo total estimado: $450,000 Fuentes potenciales de financiamiento: China
No. 6 Programa de Auditorías Sociales en la Diócesis de Trujillo. Desde hace algún tiempo, los líderes sociales y religiosos de esta Diócesis han expresado interés en que el Comisionado abra una Delegación en su cobertura. El territorio es atractivo por la incidencia criminal que tiene (incluyendo el narcotráfico). Y por el trabajo social que desde hace varios años viene realizando la Diócesis entre sus pobladores, sin distingos religiosos. El reto que presenta la Diócesis es de menor cuantía para promover Auditorías Sociales, en cuanto a complejidad y costo, comparado con el ya realizado en la Delegación Regional del Comisionado en Occidente (costo de US$1.4 millones en 4 años). Los logros sociales acumulados en la Diócesis le dan una ventaja comparativa a la zona. Disponen de datos históricos, de valor longitudinal (para varios años), y una amplia y sólida estructura organizativa de base (casi 500 grupos), sectorial (46 sectoriales) y departamental (en 3 departamentos), con procesos y mecanismos efectivos, ya establecidos, de apoyo técnico y financiero. Muchos de los grupos de base tienen nombrado "Comités de Auditoría Social", que todavía no han entrado en operaciones. Como se señaló en el Diagnóstico de esta Propuesta, han sido inicialmente apoyados por el Programa de Control Ciudadano de El Salvador, aporte que levantó el tema, pero no lo llegó a iniciar operativamente. Con la apertura del Programa en la Diócesis se pretende poner en marcha, al menos, 5 Auditorias sociales por municipio, haciendo un total de 60, en los próximos tres años. Financiamiento solicitado: US$ 265,000 Duración 3 años. Fuentes potenciales de financiamiento: Noruega/NORAD, USAID/Honduras,
No. 7. Proyectos de control ciudadano electoral.
Los países donantes, agencias de cooperación b ilateral y representantes de la comunidad internacional crearon recientemente en Honduras el Foro de Fortalecimiento de la Democracia (FDD), con el fin de potenciar y promover el desarrollo en base a fortalecer y facilitar los procesos de consensos sociales y el buen gobierno, dentro de una visión estratégica global de largo plazo y consensuada. Sin embargo, la elección presidencial que se produce cada cuatro años, afecta la continuidad de las políticas públicas e impide establecer la visión de largo plazo que el país requiere. En este sentido, el rol de la sociedad civil puede ser decisivo a fin de inducir cambios en la sociedad, y en los mismos partidos políticos, para que cambien su percepción sobre el desarrollo de Honduras[37]. En base a lo anterior, se presenta un menú de proyectos todos con posibilidades de Auditoría Social en torno a las elecciones. La fecha del evento electoral se ha tomado como el eje ordenador de las acciones administrativas y de control ciudadano que antes, durante y después, podrían realizarse. Antes de las elecciones[38]: •
Revisión de la documentación recopilada en las elecciones generales de 1982, 1985 y 1989, y su aplicación para las proximas elecciones. La información disponible está ordenada desde una perspectiva gerencial. La temática comprende: o o o o o o o o o o o
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Campaña publicitaria. Cronograma de actividades. Telecomunicaciones y listado de electores. Transporte de materiales. Observación electoral. Votación y escrutinio. Mociones y resoluciones del TNE con relación a cada proceso electoral. Reformas electorales ocurridas en cada proceso electoral. Resultados electorales. Actas de Escrutinio por mesa electoral, por municip io y por departamento. Declaratoria de elecciones.
Elecciones internas de los partidos políticos para la elección de autoridades de gobierno de los partidos y escogencia de candidatos de elección popular. Revisión de la ley relativa a elecciones internas para identificar alcances y vacíos que limitan o impidan el juego democrático en los movimientos internos de los partidos políticos. Campañas políticas de las elecciones internas de los partidios políticos: costos, duración, acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación, equidad para los distintos partidos políticos. Investigar la procedencia y destino de los fondos. Establecimiento y cumplimiento de topes en los gastos para campaña. Una vez seleccionados los candidatos, e laboración de agenda ciudadana, por sectores y/o actores (es decir, por temas o por actores como jó venes, mujeres, etc.) y negociación de agendas con los candidatos. Las agendas pueden ser locales para el caso de los municipios o departamentos o nacionales. Campaña de inscripción, motivación e información dirigida al votante. Bases de datos sobre los candidatos (una ficha pública, uniforme, que dé a conocer al candidato y su propuesta), con o sin clasificación dada por un Jurado Ciudadano de Enjuiciamiento. Preparación de miembros de mesas electorales.
•
Relación dinero-política. Informes de gastos sobre avisos publicitarios en medios audiovisuales, gráficos y vía pública. Monitoreo del gasto por el ciudadano versus Informes de los Comités y Jefes de campaña por candidato, por mes, hasta el día de las elecciones.
Durante las elecciones: • •
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Mecanismos de participación especial para electores discapacitados. Control ciudadano de elecciones (observación interna). Separar l as funciones de control de las funciones de la administración electoral. Observación internacional (normalmente coordinada por organismos internacionales).
Después de las elecciones: •
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Método para la distribución de ciudadanos electos a cargos de elección, según votos, porcentajes y cocientes por municipio, departamento y por partido poítico para la Declaratoria de Elecciones. Informes financieros presentados al TNE de gastos incurridos p or los partidos políticos en elecciones generales. Control ciudadano al cumplimiento de p rogramas de los candidatos electos
Normalmente, este tipo de acciones movilizan a las organizaciones de la sociedad civil y pueden haber muchas iniciativas en curso. Un elemento importante a considerar es la coordinación de las organizaciones e iniciativas en curso, con instrumentos tales como mapa electoral y mapa de iniciativas que sirven para que las organizaciones anticipen las dificultades que enfrentaría la ciudadanía al participar en el evento eleccionario, y la cantidad, variedad, ubicación, áreas cubiertas y no cubiertas, de las múltiples acciones que pudieran ser emprendidas por la sociedad civil para apoyar la participación ciudadana en el proceso electoral. Cualquiera de estas iniciativas exige formular proyectos y encontrar financiamiento. Duración del Proyecto: Costo total estimado: $ Fuentes potenciales de financiamiento: FDD/PNUD.
No. 8 Control ciudadano escolar Según los primeros lineamientos obtenidos de la amplia e intensa consulta nacional realizada por el FONAC en el año y medio último, cubriendo 16 departamentos, 206 municipios y alrededor de 12 mil hondureños de muy diversos sectores públicos y privados[39], se evidencia un marcado interés en promover el control ciudadano sobre las escuelas y los colegios. Nos referimos a la "participación comunitaria, previa capacitación, en todos los aspectos de la vida social, económica, política, cultural y educativa. Participación a niveles de planificación, ejecución y evaluación de proyectos". Con respecto a los padres de familia, "como parte de la sociedad, ..deben tener la posibilidad de participar, bajo las regulaciones legales que se establezcan, en la gestión y apoyo de los centros educativos en que se eduquen sus hijos" [40]. Esto pudiera concretarse en la formación de consejos locales de Padres de Alumnos, alumnos y docentes, para monitorear el desempeño y resultados de cada centro educativo.
Partiendo de este interés ya expreso, el Proyecto propuesto tiene dos posibilidades de ejecución, que no son excluyentes: 1. Como proyecto piloto , antes de que se inicie el Proyecto de Transformación de la Educación Nacional, a fin de detectar cuáles son las más efectivas formas de participación ciudadana en las escuelas, y en base a ellas, recomendar modelos de participación. Mediante un esquema de investigación acción, se explorarían las distintas modalidades de participación, vigilancia, fiscalización y control ciudadano (variables independientes) en las escuelas, y en base a sus resultados (variables dependientes), recomendar las estrategias gerenciales que han demostrado mayor efectividad.
Al iniciarse el Proyecto de Transformación de la Educación Nacional, este proyecto sería un insumo estratégico para daría un impulso significativo a su etapa de despegue. 2. Como experimento dentro de la ejecución del Proyecto de Transformación de la Educación Nacional. Esto posibilitaría ir monitoreando los avances y resultados de los cambios que vaya introduciendo el Proyecto de Transformación. Exigiría la aplicación de diseños experimentales de investigación, al comparar el desempeño de los centros escolares que tienen Auditoría Social versus los centros que no la tienen.
Habría que negociar con los diseñadores del Proyecto de Transformación cuál de las opciones anteriores, u otra modalidad que por ahora no se tiene identificada, tienen mayor potencial de contribución al Proyecto de Transformación. Y según los resultados de esa negociación, podrían identificarse tipos, montos y duración del P royecto de Auditoría Social en el sistema escolar. Duración del Proyecto: Variable. Costo total estimado: Depende del proyecto. Fuentes potenciales de financiamiento: BID, GTZ, BM El Comisionado esta interesado en celebrar reuniones con los donantes potenciales del PAS, actividad que al interior de la institución se entiende como una "Feria de Donantes". En cada reunión, se compartirá el contenido de esta Propuesta, empezando con el Portafolios de lo s Proyectos y aquellos que hayan identificado el donante. El objetivo de cada reunión es cruzar la demanda del PAS con la oferta de los donantes. La presencia de varios donantes en una misma Feria optimizaría la negociación de los financiamientos disponibles, permitiendo a su vez que los ofertantes refinen entre sí sus posibles apoyos al PAS y que los proyectos que finalmente decida el PAS sean más viables. La primera Feria esta programada para el 31 de agosto y 1ro de setiembre próximos, en Guatemala. A la reunión asistirán tres donantes: No ruega/NORAD, Dinamarca/PRODECA y Suecia/ASDI, quienes por ahora están donando fondos externos al CONADEH. El próximo 6 de septiembre se tiene planeado celebrar la segunda Feria de Donantes, en Tegucigalpa, aprovechando la fecha del lanzamiento del PAS a nivel nacional ante un público selecto y la prensa.
VIII. Informática y otros componentes del PAS en el ciclo operativo de los proyectos Este Programa consta de siete (7) componentes técnicos, más la Unidad Coordinadora. Cada componente dispone de un fondo propio para realizar sus actividades de apoyo a las Auditorías que se formen. Dicho fondo aparece como partida global en el presupuesto de cada componente
del Programa. La Unidad Coordinadora apoya el ciclo de las Auditorias Sociales, desde su inicio hasta su terminación, en sus aspectos estructurales (normatividad, organización, tipos de Auditorías, etc.) y funcionales, principalmente en el di seño, gestión y evaluación del control ciudadano. El apoyo lo ofrece desde varias instancias operativas: sede del Comisionado, Oficinas Regionales del Comisionado y contratistas. La sede asume el papel de un intermediario financiero entre el donante y el resto de la estructura de apoyo, hasta llegar a las Auditorías. Llega a las Auditorías, realizando el POA, y mide sus resultados a través de la función evaluativa, de monitoreo y de resultados. Los fondos captados por el Comisionado a nombre del PAS estarían destinados a mantener activa la red ciudadana de Auditoría sociales. Corresponde a las Regionales modular el Programa a nivel local, haciendo que los contratistas, previamente acreditados, licitados y contratados, cumplan con sus obligaciones contractuales, expresadas en resultados, en favor de las Auditorías. Los componentes técnicos del PAS son los siguientes:
1. Promoción. Comprende las actividades de sensibilización y estímulo que suceden antes de organizar la Auditoría. La promoción permite cumplir con las condiciones previas que exige el Programa en sus miembros, entre ellas, saber a qué problemas van a dedicarse dentro de su cobertura, conocer la oferta de apoyo del Programa, cómo tienen q ue organizarse para ejercer la fiscalización, cómo elaborar un plan de trabajo, cómo tienen que relacionarse con su entorno, incluyendo funcionarios y autoridades. Durante la promoción, el P rograma se vuelve pertinente y adaptado a l os recursos y condiciones locales, con base a las exigencias que presentan los miembros potenciales de la Auditoría y a la problemática que ellos perciben en su medio. El Programa será promovido en forma selectiva, de acuerdo a ciertos criterios de cobertura. La meta final sería estar presentes, al menos con una Auditoría, en todos los municipios de los Departamentos donde opera la Regional, empezando por los que tienen una mayor inversión anual pública per cápita. Dentro de la promoción se contemplan actividades auspiciadas por el PAS como charlas, conversatorios, encuentros, foros, paneles de discusión, visitas de observación, cuñas de radio, artículos periodísticos de fondo, reportajes e intercambios entre grupos de Auditorías en marcha, impresos, murales, grabaciones, obras teatrales y videos. Entre las actividades extraordinarias de promoción están las menciones honoríficas en actos públicos de reconocimiento a autoridades y funcionarios, que como resultado de una Auditoría ya realizada, hayan demostrado una conducta ejemplar en su gestión pública. Para que el Programa opere con los símbolos, hechos y significados que tengan un valor promocional local, las Regionales auspiciarán anualmente concursos de poesía, ensayos, canciones, dibujos, caricaturas, etc. que den testimonio de las Auditorías en marcha. Ello permitiría destacar y expandir la cultura popula r que sustenta el Programa. Estas actividades promocionales serían también consideradas en el PAS como extra-ordinarias. Cuatro temas dominarán estas actividades culturales: Participación Ciudadana, Rendición de cuentas, Transparencia y Corrupción. Los finalistas de cada concurso recibirán premios en efectivo o en educación (becas de estudio, viajes de observación, colecciones de libros, computadoras u otros equipos educativos, videos culturales, etc.), a ser seleccionados por el ganador El Programa se promoverá entre las audiencias potenciales del PAS: o
Miembros de patronatos, cooperativas y otras organizaciones con base comunitaria.
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Afiliados a sindicatos y gremios empresariales (COHEP, Cámaras de Comercio, etc.). Técnicos y profesionales de ONGs, colegios profesionales y asociaciones de jubilados, de jóvenes y de mujeres, y culturales. Ejecutivos, administradores, líderes y autoridades de iglesias, escuelas, colegios y universidades. Funcionarios y autoridades gubernamentales, de las empresas descentralizadas y de los Institutos públicos. Comunicadores sociales de los distintos medios. Miembros de las redes asociativas de la sociedad civil: FONAC, Foro Ciudadano, FOPRIDEH, ASONOG, ACODE, etc. Partidos políticos. Funcionarios y autoridades de las comisiones nacionales reguladoras y entes contralores del Estado. La opinión pública en general, utilizando medios locales de comunicación social (cable y emisoras de radio).
2) Organización. Por medio de este componente el grupo comunitario que haya expresado interés en formar una Auditoría se apropia de los elementos organizativos necesarios para poderla ejecutar. Mediante la organización, el grupo se prepara para ejecutar la Auditoria. La decisión de organizarse representa el hito que divide el "antes" del "durante" de la Auditoria, como dos momentos distintos que son parte de un mismo proceso global.. El Programa apoyará la creación y sostenibilidad de dos tipos de organización: las Auditorías y los Equipos de Voluntarios Asesores (EVA). Ya se han explicado los criterios de selección de ambas en la Sección V de esta Propuesta. Entre los productos buscados por este componente están: o
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Miembros reclutados por las Auditorías con los requisitos de elección y selección cumplidos. Auditoría con reglamento, directivos nombrados, celebrando reuniones y asambleas de trabajo, documentación organizativa actualizada y mantenida en un lugar seguro, objetivo de la Auditoría definido y plan de acción elaborado. Saber qué va a fiscalizarse y quiénes son los responsables técnicos y administrativos de lo fiscalizado. También estarían identificadas la s autoridades que inciden sobre los responsables, en caso de que éstos no actúen. El grupo de la Auditoría es conocido en los medios de comunicación de la localidad y ante los funcionarios y autoridades ya identificados. EVA establecido por Auditoría, teniendo a vez el conocimiento de EVAs similares de la misma Regional, por estar fiscalizando el mismo tema en otra comunidad.
Los productos anteriores suponen actividades como reclutamiento de candidatos, e lección de miembros, preparación de Auditores, conocimiento y manejo de la normativa, visitas de observación, acto constitutivo, vínculos externos y proyección local y regional.
3) Capacitación Es el componente de apoyo que más contribuye al éxito de la Auditoría, ya en marcha. Entre sus productos están que los miembros de las Auditorías conozcan y puedan manejar los i nstrumentos y
procesos operativos claves de la Auditoría, en especial, los relativos a la vigilancia, fiscalización y control de la gestión pública, siempre en relación al tema seleccionado por el grupo Auditor. El resto de los involucrados (contratistas, funcionarios públicos, comunicadores sociales, etc.) tienen también objetivos muy específicos de capacitación, por el papel que van a desempeñar durante su ejecución. Los lineamientos esenciales para realizar las capacitaciones por tipo de involucrados, sus enfoques, métodos, actividades, sistema de seguimiento, etc., se encuentran explícitos en Programa de Capacitación. Instancias Mínimas de Autogestión, un documento interno d el Comisionado Nacional de Derechos Humanos, circulado el 2 de agosto de 2000 y elaborado durante esta Consultoría. Las actividades que se contemplan en este componente incluyen charlas, cursos cortos, talleres, foros, conversatorios, encuentros, paneles y mesas redondas. En este sentido, este componente aventaja al resto en sistematización, debido a que la Regional de Occidente quiso tener lista su oferta de capacitación a ser ejecutada el año entrante.
4) Asesoría Este es el otro componente, que de una forma más puntual, llega a las Auditorias durante su ejecución. La asesoría busca la solución de un problema expreso, mediante un plan de acción específico, con su correspondiente sistema seguimiento a fin de probar que se logró su solución. Entre las actividades están: recorridos, visitas, sesiones de trabajo, dictámenes técnicos y talleres de plan de acción y de seguimiento. Habrán dos tipos de personal prestando asistencia técnica en el PAS: los Asesores (Contratistas) del PAS y los Asesores voluntarios comunitarios que integran los Equipos Voluntarios de Asesores (EVAs). Los Asesores del PAS son consultores independientes y técnicos de ONGs, contratados al efecto, para asistir a las Auditorias en temas puntuales. Los Asesores Comunitarios provendrán de las mismas Auditorías y trabajando voluntariamente en sus especialidades empíricas, contribuyen a la marcha del Programa en el asunto que su Auditoría esta fiscalizando. A medida que las experiencias de los EVAs aumenten, así crecerá el potencial para ayudar a otras Auditorías, interesadas en el mismo asunto y que solicitan ayuda. Los asesoramientos que reciban las Auditorias se decidirán por la demanda que exprese el grupo auditor. Podrían surgir también al seguir recomendaciones hechas por el personal de la Regional del Comisionado, de capacitadores, o de asesores que ya hayan tenido contactos con el grupo. En igualdad de condiciones con respecto a otros criterios, se prefieren los A sesores contratados que ya sean capacitadores o promotores de ese tema en el PAS. Entre los asesores disponibles en el PAS, en primera opción están los miembros de los EVAs, por razones culturales y de costos.
5) Comunicación y publicaciones Actúan complementando y reforzando a las Auditorías, y a otras poblaciones de involucrados. Sirven además para dar a conocer qué pasó finalmente con las Auditorías realizadas. Incluye comunicaciones y publicaciones del PAS, utilizando diversos medios: trifolios, folletos, boletines trimestrales, comunicado mensual de prensa, revista anual, cuñas de radio y videos, que intencionadamente apoyan las promociones, capacitaciones y asesorías logradas con los recursos del Programa. Sus destinatarios principales son: o
Funcionarios y autoridades.
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Entes contralores del Estado y las Contralorías Sociales. Contratistas del PAS. Prensa escrita, radial y televisiva. ONGs, redes sociales, consultores locales independientes e instituciones de la sociedad civil; Lideres y administradores de las organizaciones políticas.
6) Informática El Sistema de Información Gerencial (SIG) comprende las n ecesidades de información computarizada que necesita el Programa para operar con eficacia. Es un flujo de información desde los niveles más detallados (contratistas) hasta los niveles más jerárquicos (Coordinador), condensándose a medida que ascienda. El flujo información es esencialmente piramidal. Este sistema de información se respalda con datos que representan una información específica y agrupados con significado, es decir, tienen sentido lógico y práctico, a fin de poder tomar decisiones adecuadas y oportunas. El (SIG) del Programa contendrá un sistema de contabilidad por fondos, con sus respectivos estados y métodos de análisis financieros, apoyados en sub-sistemas de nómina, informes, etc. El control mecanizado permitirá cruzar las metas físicas y financieras del PAS, a partir de su Plan Operativo Anual (POA) y del Marco Lógico del Programa. El SIG contendrá además bases de datos (activos fijos, recursos humanos, contratistas, capacitados, miembros de las Auditorías, de los EVAS, Cuaderno Bitácora de las Auditorías, etc.) relacionadas entre sí, con capacidad para salidas de texto, números y gráficas.
7) Fortalecimiento institucional Este componente actualizará la institución del Comisionado para que el PAS pueda operar en ella Al mismo tiempo, actualizará al PAS para que la institución pueda seguirle sirviendo de anfitriona. El fortalecimiento se logrará en las siguientes áreas: o o
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En transporte, proveyéndole de vehículos a la sede y uno a cada Regional. En equipos, una computadora y su impresora, por Regional, más una computadora portátil a la sede, de uso por el personal de la Unidad Coordinadora en sus viajes a las Regionales y a las Auditorías. En relaciones nacionales e internacionales, mediante la participación del personal del PAS en congresos, conferencias, etc. celebrados dentro y fuera de Honduras. En capacitación, del personal de PAS para que entienda y maneje los procesos propios del Programa. Y también de capacitación al personal del Comisionado sobre el PAS, a fin de lograr una inter-relación efectiva entre PAS y la institución, y viceversa. En la red ciudadana, por las capacidades que se vayan instalando en las varias poblaciones y sectores de las Regionales y el uso posterior que se haga de ellas en otras actividades. Con este Programa, se espera que la institución refuerce la red ciudadana de prevención y defensoría de los derechos humanos que ya tiene en el país, tanto a los niveles regionales como locales, y contribuir con ello a la gobernabilidad y Estado de Derecho del país .
IX. Presupuesto
X. Marco Lógico del Programa aplicado a una Oficina Regional del Comisionado XI. Anexos
