BAB I PENDAHULUAN
Anggaran negara adalah urat nadi bagi suatu negara dalam menjalankan pemerintahan. Pengertian anggaran (budget ) menurut Robert D Lee, Jr dan Ronald W Johnson adalah “ A document or a collection of documents that refer to refer to the financial condition of an organization ( family, corporation, government), including information on revenues, expenditures, activities, and purposes or goals”. Terjemahan bebas dari pengertian anggaran tersebut
adalah dokumen yang menunjukkan kondisi atau keadaan keuangan suatu organisasi (keluarga, perusahaan, pemerintah) yang menyajikan informasi mengenai pendapatan, pengeluaran, aktivitas dan tujuan yang hendak dicapai. Di Indonesia anggaran negara setiap tahun disusun dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN secara filosofi adalah perwujudan dari kedaulatan rakyat sehingga penetapannya dilakukan setiap tahun dengan undang-undang. APBN pada dasarnya sebagai bentuk kepercayaan rakyat kepada pemerintah untuk mengelola keuangan negara sehingga pengelolaannya diharapkan dapat memenuhi syarat akuntabilitas (accountability), transparan (transparency), dan kewajaran (fairness). Hampir di semua negara yang berlandaskan hukum, ketentuan mengenai anggaran belanja negara ditetapkan dalam konstitusi. Di Indonesia ketentuan mengenai APBN terdapat dalam Undang-Undang Dasar 1945 Bab VIII Hal Keuangan Pasal 23 yaitu: 1)
Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
2)
Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah
3)
Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan anggaran pendapatan dan belanja tahun yang lalu. APBN yang ditetapkan tiap tahun dengan undang undang mempunyai arti bahwa
terdapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai wakil rakyat atas rancangan APBN yang diajukan oleh pemerintah. Menurut Arifin P.Soeria Atmadja pada Persetujuan DPR atas APBN yang diusulkan pemerintah pada dasarnya adalah machtiging bukan hanya sebagai consent dari DPR kepada Pemerintah dalam hal ini presiden. Machtiging berarti menghendaki pertanggungjawaban pengelolaan APBN oleh presiden kepada pemberi mandat yaitu DPR. APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi
alat
untuk
memelihara
dan
mengupayakan
keseimbangan
fundamental
perekonomian. Dalam penyusunan APBN terdapat tahapan dari proses perencanaan sampai dengan pertanggungjawaban yang dikenal dengan siklus APBN. Siklus APBN meliputi tahap
3)
Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan anggaran pendapatan dan belanja tahun yang lalu. APBN yang ditetapkan tiap tahun dengan undang undang mempunyai arti bahwa
terdapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai wakil rakyat atas rancangan APBN yang diajukan oleh pemerintah. Menurut Arifin P.Soeria Atmadja pada Persetujuan DPR atas APBN yang diusulkan pemerintah pada dasarnya adalah machtiging bukan hanya sebagai consent dari DPR kepada Pemerintah dalam hal ini presiden. Machtiging berarti menghendaki pertanggungjawaban pengelolaan APBN oleh presiden kepada pemberi mandat yaitu DPR. APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan. Fungsi perencanaan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan. Fungsi pengawasan mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Fungsi alokasi mengandung arti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian. Fungsi distribusi mengandung arti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Fungsi stabilisasi mengandung arti bahwa anggaran pemerintah menjadi
alat
untuk
memelihara
dan
mengupayakan
keseimbangan
fundamental
perekonomian. Dalam penyusunan APBN terdapat tahapan dari proses perencanaan sampai dengan pertanggungjawaban yang dikenal dengan siklus APBN. Siklus APBN meliputi tahap
perencanaan dalam bentuk RAPBN, pembahasan dan penetapan RAPBN menjadi APBN, pelaksanaan APBN, tahap pengawasan pelaksanaan APBN oleh instansi yang berwenang dan pertanggungjawaban APBN. Pelaksanaan APBN secara khusus diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pelaksanaan APBN disamping sebagai pembiayaan operasional pemerintahan juga mempunyai implikasi penting terhadap perekonomian negara, mengingat fungsi APBN adalah sebagai sistem kebijakan fiskal negara. Kebijakan fiskal adalah kebijakan dalam hal penerimaan dan pengeluaran negara. Menurut Mari‟e Muhammad
kebijakan fiskal sebenarnya merupakan kebijakan pengelolaan keuangan negara dan terbatas pada sumber-sumber penerimaan dan alokasi pengeluaran negara yang tercantum dalam APBN.
BAB II PEMBAHASAN A. Pengertian dan Filosofi APBN Pemerintah dalam melaksanakan hak dan kewajibannya harus memiliki rencana yang akan dipakai sebagai pedoman dalam setiap pelaksanaan tugas negara termasuk dalam
hal
pengurusan
keuangan.
Setiap
tahun
pemerintah
menghimpun
dan
membelanjakan dana triliunan rupiah melalui APBN. Sesuai UUD 1945, APBN harus diwujudkan dalam bentuk undang-undang, dalam hal ini Presiden berkewajiban menyusun dan mengajukan Rancangan APBN kepada DPR. RAPBN memuat asumsi umum yang mendasari penyusunan APBN, perkiraan penerimaan, pengeluaran, transfer, defisit/surplus, pembiayaan defisit dan kebijakan pemerintah. APBN mencakup seluruh penerimaan dan pengeluaran yang ditampung dalam satu rekening yang disebut rekening Bendaharawan Umum Negara (BUN) di bank sentral (Bank Indonesia). APBN dipengaruhi dan ditentukan oleh keadaan sosial, politik, keamanan serta keadaan ekonomi. Sejak masa kemerdekaan sampai dengan sebelum era pemerintahan Orde Baru diakhir tahun 1960-an, fungsi APBN tidaklah bejalan dengan baik. Kebijakan APBN defisit dijalankan selama periode waktu sebelum pemerintahan Orde Baru tidak jelas ditunjukan mencapai suatu tujuan tertentu. Hal ini disebabkan karena tidak stabilnya situasi sosial, politik, dan ekonomi serta keamanan. Defisit anggaran belanja yang besar dan memuncak pada periode waktu akhir pemerintahan Orde Lama telah menimbulkan keadaan inflasi yang sangat gawat, mencapai lebih dari 500% per tahun di tahun 1966. Baru setelah pemerintahan Orde baru yang efektif sejak awal tahun 1970-an fungsi APBN bisa berjalan. Pada mulanya dialami keadaan ekonomi dengan tingkat output (produksi) nasional rendah dan dibarengi dengan adanya inflasi sangat tinggi. Kebijakan moneter dan kebijakan fiskal telah dipakai untuk mengatasinya, namun telah
mengakibatkan
penurunan
pengeluaran
konsumsi
dan
investasi
agregatif
yang
selanjutnya telah mengakibatkan penurunan inflasi, meskipun untuk sementara masih belum bisa menaikkan tingkat produksi nasional serta kesempatan kerja. Penerimaan pajak yang telah digalakkan pun secara relatif kenaikan jumlahnya belum signifikan. Penurunan secara drastis pengeluaran pemerintah telah menurunkan angka laju inflasi secara drastis pula. Sejauh ini prinsip APBN seimbang selalu dipertahankan karena pengalaman di masa lampau APBN defisit akan membawa akibat terjadinya inflasi. Meskipun demikian, volume besarnya APBN selalu bertambah besar secara riel dari tahun ke tahun. B. Format Struktur APBN Selama TA 1969/1970 sampai dengan 1999/2000 APBN menggunakan format T-account. Format ini dirasakan masih mempunyai kelemahan antara lain tidak memberikan informasi yang jelas mengenai pengendalian defisit dan kurang transparan sehingga perlu disempurnakan. Dalam T-account, sisi penerimaan dan sisi pengeluaran dipisahkan di kolom yang berbeda. T-account mengikuti anggaran yang berimbang dan dinamis. Seimbang berarti sisi penerimaan dan pengeluaran mempunyai nilai jumlah yang sama. Jika jumlah pengeluaran lebih besar daripada jumlah penerimaan, kemudian kekurangannya ditutupi dari pembiayaan yang berasal dari sumber-sumber dalam atau luar negeri. Versi T-account tidak menunjukan dengan jelas komposisi anggaran yang dikelola pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Ini merupakan akibat dari sistem anggaran yang terpusat. Selain itu, pada format Taccount, pinjaman luar negeri dianggap sebagai penerimaan pembangunan dan pembayaran cicilan utang luar negeri dianggap sebagai pengeluaran rutin. Mulai TA 2000 format APBN diubah menjadi I-account , disesuaikan dengan Government Finance Statistics (GFS). Dalam I-account, sisi penerimaan dan sisi
pengeluaran tidak dipisahkan atau dalam satu kolom. I-account menerapkan anggaran defisit/surplus. Dengan format baru ini pinjaman luar negeri diperlakukan sebagai utang, sehingga jumlahnya harus sekecil mungkin karena pembayaran kembali bunga dan cicilan pinjaman luar negeri akan memberatkan APBN di masa yang akan datang.Kronologis perubahan format APBN digambarkan sebagai berikut: 1. Pemerintahan Orde Baru Selama pemerintahan orde baru dari TA. 1969/1970 sampai dengan TA. 1998/1999, APBN disusun berdasarkan sistem anggaran berimbang (T account ) dan diklasifikasikan menjadi dua pos besar (sisi), yaitu penerimaan dan pengeluaran. Pada sisi penerimaan terbagi atas penerimaan dalam negeri dan penerimaan pembangunan. Penerimaan pembangunan menurut APBN adalah penerimaan yang berasal dari nilai lawan rupiah, bantuan, dan atau pinjaman luar negeri. Penerimaan pembangunan tersusun atas dua komponen yaitu bantuan program dan bantuan proyek. Bantuan program merupakan nilai lawan rupiah dari bantuan dan atau pinjaman luar negeri dalam bentuk pangan dan bukan pangan serta pinjaman yang dapat dirupiahkan. Sedangkan bantuan proyek adalah nilai lawan rupiah dari bantuan dan atau pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai proyek-proyek pembangunan. Terdapat dua hal yang dapat ditarik dari pengertian tersebut. Pertama, penerimaan pembangunan pada dasarnya merupakan sumber daya atau sumber dana yang berasal dari luar negeri. Kedua, bantuan program dan bantuan proyek terdiri atas pinjaman dan bantuan (hibah). Hal ini membawa konsekuensi meleburnya sumber daya dan dana yang berupa hibah dan yang berupa pinjaman (utang) sehingga tidak nampak sumber daya dan dana yang menjadi hak milik negara khususnya pemerintah dan sumber dana yang harus dikembalikan. Yang
dapat diketahui dari sistem APBN seperti ini adalah bahwa setiap tahun pemerintah harus mengeluarkan sejumlah dana untuk membayar cicilan pokok pinjaman (utang) luar negeri serta bunganya. 2. APBN TA. 1999/2000 Sejalan dengan tuntutan reformasi, pemerintahan Presiden Habibie berupaya memperbaharui sistem APBN. Secara umum tidak banyak yang berubah namun penyusunan APBN TA. 1999/2000 diusahakan untuk lebih transparan. APBN pada tahun anggaran sebelumnya dinilai kurang transparan dan terkesan mengelabui terutama pos penerimaan pembangunan. APBN TA. 1999/2000 tetap menggunakan sistem anggaran berimbang tetapi pos penerimaan pembangunan berganti nama menjadi penerimaan luar negeri sehingga sisi penerimaan APBN TA. 1999/2000 terdiri atas penerimaan dalam negeri dan penerimaan luar negeri. Penerimaan luar negeri merupakan penerimaan yang berasal dari nilai lawan rupiah pinjaman luar negeri. Penerimaan luar negeri terdiri atas dua komponen, yaitu pinjaman program dan pinjaman proyek. Pinjaman program adalah nilai lawan rupiah dari pinjaman luar negeri dalam bentuk pangan dan bukan pangan serta pinjaman yang dapat dirupiahkan. Pinjaman proyek adalah nilai lawan rupiah dan pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai proyek pembangunan. Dengan klasifikasi dan pengertian tersebut, pada TA. 1999/2000 hibah luar negeri tidak tercatat (tidak diperhitungkan) dalam APBN. Padahal pada tahun anggaran ini sejumlah negara anggota Consultative Group on Indonesia (CGI) memberikan komitmen hibah yang dapat dicairkan pada tahun anggaran yangbersangkutan. Jumlah hibah pledge CGI tahun 1999 adalah sebesar USD 490 juta. Menurut Nota Keuangan dan Rancangan APBN TA. 2001 (hal. IV/31), realisasi hibah pada TA.1999/2000 dalam bentuk in-cash sebesar Rp 50,6 miliar.
3. APBN TA. 2000 Mulai TA. 2000 (tahun anggaran transisi sebelum penyesuaian tahun anggaran
dengantahun
takwim),
format
APBN
disusun
menurut
standar
internasional, yaitu Government Finance Statistic (GFS). Berbeda dengan sistem anggaran berimbang dimana pinjaman program dan proyek dimasukkan dalam pos penerimaan, APBN dengan format GFS menggunakan sistem deficit spending dimana pinjaman dalam negeri dan pinjaman luar negeri merupakan sumber untuk menutup defisit anggaran dan tidak lagi diklasifikasikan sebagai penerimaan.Selain itu dalam format baru ini secara jelas dinyatakan adanya hibah sebagai salah satu sumber penerimaan negara. Hibah didefinisikan sebagai semua penerimaan negara yang berasal dari sumbangan swasta dalam negeri dan sumbangan lembaga swasta dan pemerintah luar negeri. Meskipun dalam kerangka CGI terdapat negara-negara dan lembagalembaga internasional yang secara konsisten (sesuai kebijakan nasionalnya) memberikan hibah kepada Indonesia, pada APBN TA. 2000 ternyata perencanaan penerimaan hibah ditetapkan nihil (0rupiah). Sedangkan dalam Nota Keuangan dan Rancangan APBN TA. 2001 yang disampaikan pemerintah kepada DPR tanggal 2 Oktober 2000 (hal. IV/31), realisasi penerimaan hibah pada TA. 2000 sampai bulan Agustus 2000 masih nihil namun diperkirakan sampai akhir tahun anggaran diharapkan dapat terealisasi sebesar Rp 211,1 miliar. Dalam sidang CGI Februari 2000, para peserta CGI telah memberikan pledge berupa hibah sebesarUSD 510 juta.
Struktur APBN menggunakan format I-account: A. Pendapatan dan Hibah I. Penerimaan Dalam Negeri
1. Penerimaan Pajak 2. Penerimaan Bukan Pajak II. Hibah
B. Belanja Negara I. Anggaran Belanja Pemerintah Pusat
1. Pengeluaran Rutin 2. Pengeluaran Pembangunan II. Dana Perimbangan III. Dana Otonomi Khusus dan Penyeimbang
C. Keseimbangan Primer D. Surplus/Defisit Anggaran (A-B) E. Pembiayaan I. Dalam Negeri II. Luar Negeri
C. Komponen Struktur APBN APBN mencakup seluruh penerimaan dan pengeluaran yang ditampung dalam satu rekening yang disebut rekening Bendaharawan Umum Negara (BUN) di bank sentral (Bank Indonesia). Pada dasarnya semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah harus dimasukkan dalam rekening tersebut. Secara harfiah, APBN disusun dengan mengandung dua komponen utama yaitu : 1. Penerimaan Penerimaan APBN diperoleh dari berbagai sumber yang meliputi dalam dan luar negeri. Pembiayaan dari dalam negeri meliputi penerimaan pajak dan bukan pajak (PNBP). Termasuk kedalam penerimaan pajak adalah Pajak Penghasilan (PPh), Pajak Pertambahan
Nilai (PPn), Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), cukai dan Pajak lainnya yang merupakan sumber utama penerimaan APBN. Selanjutnya Penerimaan Non Pajak, diantaranya penerimaan dari sumber daya alam, laba BUMN, perbankan, privatisasi, Surat Utang Negara, serta penyertaan modal negara. 2. Pengeluaran Secara umum, pengeluaran yang dilakukan pada suatu tahun anggaran harus ditutup dengan penerimaan pada tahun anggaran yang sama. Berbeda dengan anggaran penerimaan negara yang diperlakukan sebagai target penerimaan pemerintah dan diharapkan dapat dilampauinya, anggaran pengeluaran merupakan batas pengeluaran yang tidak boleh dilampaui. Pengeluaran pemerintah sendiri terbagi menjadi belanja pemerintah pusat dan anggaran belanja untuk daerah. Belanja Pemerintah Pusat, adalah belanja yang digunakan untuk membiayai kegiatan pembangunan Pemerintah Pusat, baik yang dilaksanakan di pusat maupun di daerah (dekonsentrasi dan tugas pembantuan). Belanja Pemerintah Pusat dapat dikelompokkan menjadi: Belanja Pegawai, Belanja Barang, Belanja Modal, Pembiayaan Bunga Utang, Subsidi BBM dan Subsidi Non-BBM, Belanja Hibah, Belanja Sosial (termasuk Penanggulangan Bencana), dan Belanja Lainnya. Belanja Daerah, adalah belanja yang dibagi-bagi ke Pemerintah Daerah, untuk kemudian masuk dalam pendapatan APBD daerah yang bersangkutan. Belanja Daerah meliputi dana bagi hasil yang berwujud Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Dana Otonomi Khusus. Dana Alokasi Umum (DAU) adalah sejumlah dana yang dialokasikan kepada setiap Daerah Otonom (provinsi/kabupaten/kota) di Indonesia setiap tahunnya sebagai dana pembangunan. DAU merupakan salah satu komponen belanja pada APBN, dan menjadi
salah satu komponen pendapatan pada APBD. Tujuan DAU adalah sebagai pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan Daerah Otonom dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.Dana Alokasi Umum terdiri dari Dana Alokasi Umum untuk Daerah Provinsi dan Dana Alokasi Umum untuk Daerah Kabupaten /Kota. Jumlah Dana Alokasi Umum setiap tahun ditentukan berdasarkan Keputusan Presiden. Setiap provinsi/kabupaten/kota menerima DAU dengan besaran yang tidak sama, dan ini diatur secara mendetail dalam Peraturan Pemerintah. Besaran DAU dihitung menggunakan rumus/formulasi statistik yang kompleks, antara lain dengan variabel jumlah penduduk dan luas wilayah yang ada di setiap masing-masing wilayah/daerah. Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Sementara itu, Dana Otonomi Khusus adalah dana perimbangan yang diberikan kepada daerah otonomi khusus. 3. Defisit dan Surplus Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit, sebaliknya jika penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus. 4. Keseimbangan Dalam tampilan APBN, dikenal dua istilah defisit anggaran, yaitu: keseimbangan primer, dan keseimbangan umum. Keseimbangan primer adalah total penerimaan dikurangi belanja tidak termasuk pembayaran bunga, sedangkan Kesembangan Umum adalah total penerimaan dikurangi total pengeluaran termasuk pembayaran bunga.
5. Pembiayaan Pembiayaan
diperlukan
untuk
menutup
defisit
anggaran.
Beberapa
sumber
pembiayaan yang penting saat ini adalah pembiayaan dalam negeri meliputi penerbitan obligasi, penjualan asset dan privatisasi, dan pembiayaan luar negeri meliputi pinjaman proyek, pembayaran kembali utang, pinjaman program dan penjadwalan kembali utang. D. Penyusunan APBN Proses penyusunan APBN dapat dikelompokkan dalam dua tahap, yaitu: 1. Pembicaraan pendahuluan antara pemerintah dan DPR Tahap ini diawali dengan beberapa kali pembahasan antara pemerintah dan DPR untuk menentukan mekanisme dan jadwal pembahasan APBN. Kegiatan dilanjutkan dengan persiapan rancangan APBN oleh pemerintah, antara lain meliputi penentuan asumsi dasar APBN, perkiraan penerimaan dan pengeluaran. Tahapan ini diakhiri dengan finalisasi penyusunan RAPBN oleh pemerintah. 2. Pengajuan, pembahasan, dan penetapan APBN Hal ini dilakukan oleh Menteri Keuangan dengan Panitia anggaran, maupun antara komisi dengan departemen. Hasil pembahasan ini adalah UU APBN yang memuat alokasi dana per departemen/lembaga, sektor, sub sektor, program dan kegiatan yang disebut satuan 3. Berdasarkan satuan 3 (alokasi dana per departemen/lembaga, sektor, sub sektor, program dan kegiatan), Dirjen Anggaran dan Menteri Membahas detail pengeluaran rutin berdasarkan pedoman penyusunan DIK dan indeks satuan biaya yang dikeluarkan oleh Menteri Keuangan. Untuk pengeluaran pembangunan, Dirjen Anggaran, Bappenas, dan Menteri teknis membahas detail pengeluaran untuk tiap-tiap kegiatan. Apabila DPR menolak RAPBN yang diajukan pemerintah tersebut , maka pemerintah menggunakan APBN tahun sebelumnya. Hal
ini berarti maksimum yang dapat dilakukan pemerintah harus sama dengan pengeluaran tahun lalu. E. APBN Indonesia Tahun 2010, lebih dari 12 tahun setelah krisis ekonomi Indonesia 1998, dalam catatan anggota Badan Pekerja Komisi Anggaran Independen (BP-KAI), APBN masih sarat masalah. Persoalan muncul dari berbagai sisi: (i) belanja sosial; (ii) penerimaan negara; (iii) beban utang; (iv) akuntabilitas; dan (e) reformasi birokrasi. Maka, keadaan APBN Indonesia dapat dicirikan sebagai berikut: di satu sisi masih sangat elitis dan belum memihak warga negara; di sisi lainnya, masih belum akuntabel. Kesimpulan ini diambil oleh Komisi Anggaran Independen (KAI) sesudah melihat dan menemukan hal-hal yang ada dalam APBN 2010 sebagaimana tampak dalam tabel berikut di bawah ini: Aspek
Indikator yang diperiksa
Perkembangan/penialaian
Belanja sosial
besaran alokasi kesehatan, besaran alokasi bantuan sosial, cakupan penerima belanja sosial, seberapa responsif pada pengangguran dan kemiskinan
Penerimaan APBN
rasio pajak dan non pajak terhadap PDB (Pendapatan Domestik Bruto); kebocoran penerimaan pajak (kasus mafia pajak Gayus Tambunan, dkk.) utang dalam negeri; cicilan pembayaran tiap tahun; perbandingan antara cicilan untuk utang dengan alokasi untuk kesehatan.
Jumlah nominal dan proporsional masih tetap minimal, Angka nominal alokasi di 2010 menurun; Cakupan masih terbatas untuk yang miskin (targeting) bukan universal(semua warga negara Indonesia). rendah dibanding negara sebaya; rendah dibandingkan potensinya; potensi yang sebenarnya tidak diketahui; korupsi perpajakan belum diatasi secara sistemik. utang dalam negeri terus membesar; utang terus meningkat sejak 2004; alokasi pembiayaan utang 5 kali lebih besar ketimbang alokasi kesehatan. belum ada perkembangan yang berarti; tingkat korupsi masih tinggi,
Utang
Akuntabilitas
kasus-kasus korupsi dan penyalahgunaan kewenangan; hasil
audit BPK; pengawasan DPR.
Reformasi birokrasi
kinerja meluas dan sistemik; korupsi terjadi pada sisi penerimaan dan pengeluaran/belanja APBN; sebagian besar Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) disclaimer; pengawasan Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN) DPR RI atas kinerja keuangan pemerintah belum maksimal renumerasi di Kemenkeu, lebih sebagai pilot project MA, BPK, ketimbang rencana Kejaksaan Agung, dan strategis; lebih menaikkan POLRI yang lebih gaji (remunerasi) besar; tidak adanya target ketimbang pengurangan kinerja/perubahan kinerja. korupsi.
Secara lebih detail, uraian mengenai kelima aspek di atas dapat dibaca pada pointpoint di bawah ini. Sebagaimana telah banyak diberitakan, jumlah atau volume anggaran secara nominal semakin meningkat sepanjang 5 tahun terakhir ini, dari angka Rp. 380,3 Triliun (2005) dan pada 2010 naik menjadi Rp 1.047,7 triliun (17,5 % terhadap PDB/Produk Domestik Bruto). Hal ini belum tentu baik karena secara proporsi, bukan nominalnya, jumlah itu tidak banyak berubah karena volume APBN Indonesia masih berkisar di bawah 20% (dari PDB atau „kue ekonomi‟ atau nilai semua barang dan jasa yang diproduksi oleh suatu negara
pada periode tertentu).
Belanja Sosial APBN adalah sumberdaya dan wewenang pemerintah. Dengan dana itu,
pemerintah dapat membangun atau memperbaiki banyak hal terutama
terkait
kepentingan warganya. Dengan dana itu, pemerintah dapat menaikkan pendapatan warga negara, menciptakan lapangan kerja, mengatasi kemiskinan dan pengangguran, menyediakan pelayanan pendidikan, kesehatan, penyedia jaminan sosial, menolong
korban bencana alam, dan seterusnya. Maka salah satu cara dan ukuran untuk meneropong APBN adalah dari sisi belanja sosial. Dilihat dari belanja sosial, maka satu ciri utama dan menonjol dalam APBN adalah anggaran rutin atau pegawai yang terus meningkat, sementara belanja sosial yang langsung untuk publik lebih kecil dari belanja pegawai. Tabel 1. Anggaran Belanja pemerintah Pusat (dalam triiun rupiah) Belanja pegawai Belanja barang Belanja modal Pembayaran bunga utang Subsidi Belanja hibah Bantuan sosial Belanja lain-lain
2010 160,4 107,1 82,2 115,6
% 22,1 14,8 11,3 15,9
157,8 7,2 64,3 30,7
21,8 1 8,9 4,2
Sumber: APBN 2010 Dari komposisi tersebut, tampak bahwa alokasi belanja pemerintah pusat masih didominasi oleh pengeluaran yang sifatnya wajib (non discretionary expenditure), yang meliputi: belanja pegawai, pembayaran bunga utang, subsidi, dan sebagian belanja barang.
Sedangkan
sisanya
merupakan
belanja
tidak
mengikat (discretionary
expenditure). Dalam hal ini belanja sosial lebih dekat masuk dalam kelompok bantuan
sosial ketimbang kelompok belanja lain. Dalam APBN tahun 2010, alokasi anggaran bantuan sosial ditetapkan sebesar Rp 64,3 triliun atau 1,1 % terhadap PDB. Alokasi anggaran bantuan sosial dalam tahun 2010 tersebut, terdiri dari: (i) alokasi dana penanggulangan bencana alam sebesar Rp 3,0 triliun, dan (ii) alokasi bantuan sosial yang disalurkan kepada masyarakat melalui berbagai Kementerian/Lembaga sebesar Rp 61,3 triliun. Data APBN 2010 menunjukkan bahwa belanja sosial jumlahnya kecil dan programnya kurang sesuai dengan persoalan yang dihadapi oleh sebagian besar rakyat. Minimnya alokasi anggaran kesehatan dan
tidak adanya alokasi anggaran untuk jaminan bagi pengangguran. Dalam hal kesehatan, data tahun 2007 menunjukkan alokasi kesehatan sebesar 2,28 %, turun hingga 1,68 % pada tahun 2009 dan hanya sedikit naik pada tahun 2010 yang mencapai, Rp 18,0 Triliun atau hanya 2,5 % dari APBN. Meski angkanya naik, diperkirakan hanya sekitar Rp 12,3 Triliun yang dapat dikategorikan dalam belanja sosial, yaitu untuk anggaran kesehatan sebesar Rp 11,4 Triliun dan keluarga berencana sebesar Rp 900,9 Miliar. Dalam hal pengangguran, angka resmi pengangguran masih relatif tinggi, mencapai 8,14 % pada Februari 2009.
Sisi Penerimaan Seringkali dikatakan bahwa dengan naiknya angka APBN maka secara nominal
pemerintah telah berprestasi dalam menaikkan penerimaan atau pendapatan negara. Namun demikian, klaim prestasi harus diterima dengan hati-hati dan kritis. Memang benar, bahwa angka-angka penerimaan atau pendapatan meningkat secara nominal, tetapi jumlah penerimaan pada 5 tahun terakhir belum mencerminkan potensi sebenarnya. Studi Richard Bird dan Eric M Zolt (2003) menempatkan Indonesia sebagai negara yang memiliki tax ratio paling rendah dalam kelompok negara-negara berpenghasilan rendah, yakni pada 12,45 %; bandingkan dengan rata-rata kelompok ini pada angka 17 %. Kini Indonesia sudah masuk pada kelompok negara-berpenghasilan-menengah (medium income country), yakni negara dengan pendapatan per kapita pada kisaran US$ 1.000 s.d.
US$ 17.000. Secara rata-rata, perolehan pajak di negara berpenghasilan-menengah (medium income country) ini sebesar 22 % dari PDB (Bird dan Zort, 2003).Tahun 2010,
DPR telah mendesak pemerintah menaikkan perolehan pajak dari level 12 % PDB menjadi 16 % PDB. Karena perolehan pajak Indonesia masih jauh di bawah Thailand dan Srilanka yang merupakan negara lebih miskin dari Indonesia. Namun, usulan DPR ini
ternyata tidak mampu dipenuhi oleh pemerintah. Pemerintah berkilah soal metode perhitungan tax ratio yang belum memasukkan pendapatan daerah. Terlepas dari soal metode perhitungan, Pemerintah hanya mampu berjanji perolehan pajak di sekitar angka 12 % dari PDB. Turun dibandingkan angka tahun 2003 sebesar 13% PDB. Pendapatan Indonesia, baik bersumber dari pajak maupun non pajak, masih lebih rendah ketimbang sumber dan potensi yang ada, penyebabnya antara lain: a. Miss management di pusat dan daerah b. Tingginya korupsi baik di pusat maupun di daerah c. Rendahnya transparansi serta akuntabilitas baik di pusat atau di daerah. Pengecekan atas dua sumber penerimaan yakni penerimaan perpajakan dan penerimaan negara dari sektor ekstraktif (pertambangan, minyak dan gas bumi) memperlihatkan secara gamblang bahwa terdapat potensi besar untuk menaikkan dan memperbesar
pendapatan
pemerintah.
Misalnya,
pemerintah
daerah
dalam
hal
pertambangan batubara telah mengeluarkan 8,000 kuasa pertambangan batubara. Apakah 8,000 perusahaan yang memegang kuasa itu telah membayar pajak atau belum? Dan bila sudah membayar, apakah sesuai dengan besaran kewajibannya? Bila saja kasus-kasus “penggarongan” ala Gayus Tambunan dkk dapat diminimalisir dan dihapus, maka ratusan
triliun dapat dijadikan uang negara.
Sisi Pengeluaran APBN juga dibebani oleh beban utang (dalam dan luar negeri) yang cukup berat.
Perkembangan utang dalam APBN, selama ini menunjukkan bahwa utang menjadi elemen utama untuk membiayai defisit APBN. Yang beralih adalah bentuknya, sejak tahun 2005 utang dalam negeri menjadi instrumen pengganti utang luar negeri. Menurut data Dirjen Pengelolaan Utang Kemenkeu (Juli 2010), pada tahun 2005 utang dalam negeri melebihi kebutuhan untuk menutup defisit APBN. Dari Rp 14 triliun defisit APBN
(audited), pemerintah telah menarik utang dalam negeri sebesar Rp 23 triliun. Keadaan ini masih berlangsung sampai tahun 2009. Tahun 2008 paling mencengangkan, dari defisit APBN sebesar Rp 4 triliun, pemerintah mendulang utang dalam negeri sebesar Rp 86 triliun. Sementara, dalam APBN 2009 (realisasi), utang dalam negeri sebesar Rp 99 triliun untuk membiayai defisit Rp 87 triliun. Utang Indonesia memang terus mengalami kenaikan. Dengan asumsi nilai rupiah 9.275 per US dollar, dalam kurun waktu antara 2004-2009 utang luar dan dalam negeri mengalami kenaikan dari Rp 1.300 trilliun menjadi Rp 1.591 trilliun. Angka tersebut terus naik hingga menjadi Rp 1.613 trilliun per Juni 2010. Dengan melihat postur APBN, tidak tampak ada upaya serius pemerintah untuk mengurangi utang. Pada tahun 2004 utang per kapita Indonesia sebesar Rp 5,8 juta per kepala, dan pada Februari 2009 melonjak menjadi Rp 7,7 juta per kepala. Selain utang membebani warga negara dalam hitungan rata-rata per kapita, utang juga mengurangi diskresi pemerintah dalam upaya melakukan pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat. Dari tahun ke tahun, wajib dialokasikan dana besar untuk membayar utang, sementara pokok utang tidak kunjung habis bahkan terus bertambah. Pada tahun 2010, APBN-P juga mengalokasikan dana sebesar Rp 105,7 triliun (9,38 % dari total pengeluaran anggaran) untuk membayar bunga utang. Pada saat bersamaan, bandingkan dengan dana yang dialokasikan untuk kesehatan yang turun. Alokasi belanja kesehatan hanya sebesar Rp 17,46 triliun pada tahun 2007, turun menjadi Rp. 17,27 triliun pada tahun 2008, dan naik sedikit menjadi 17,30 triliun pada tahun 2009. Presiden SBY sendiri pernah melontarkan pernyataan “government is broke”, saat membuka Sidang Pleno I Himpunan
Pengusaha Muda Indonesia (HIPMI) di Jakarta pada Selasa (10/03/2009). Jika Government is broke, mengapa terus menambah utang? Bila pemerintah hanya
mengalihkan model beli utang baru untuk menutup utang lama – seperti halnya
menggalakkan SBN untuk menutup sebagian utang luar negeri – terus mengurangi diskresi fiskal, mengapa utang terus dilakukan? Selain itu, kiranya pemerintah perlu mencatat tebal bahwa ketergantungan terhadap
utang tidak cukup diukur dari rasio
terhadap PDB. Apalagi, bertambahnya PDB itu sendiri adalah akibat bertambahnya utang secara signifikan (Dirjen Pengelolaan Utang, Juni 2010).
Sisi Akuntabilitas Sejauh ini, akuntabilitas dari sistem administrasi keuangan ditopang oleh peran
dan eksistensi lembaga pengawasan keuangan yang bersifat internal (Bawasda, Inspektorat, BPKP) dan pengawasan eksternal (BPK). Sejauh ini institusi yang diserahi tanggungjawab atas pemeriksaan keuangan negara dinilai belum berfungsi maksimal. Instansi pengawasan internal masih bersifat tertutup terkait hasil pemeriksaannya. Beberapa kasus pemeriksaan keuangan bahkan menunjukan bahwa pengawas internal tidak berfungsi untuk penguatan akuntabilitas internal instansi, akan tetapi lebih sebagai alat justifikasi bagi praktik-praktik distorsif termasuk korupsi di internal instansi. Di beberapa daerah, indikasi penyalahgunaan wewenang dan dugaan kerugian negara yang ditemukan oleh instansi pengawas eksternal sering berbeda dengan temuan instansi pengawas internal.Seperti halnya instansi pengawas internal, persoalan juga terkait dengan kinerja dan integritas hasil pemeriksaan keuangan BPK sebagai pemeriksa keuangan secara eksternal. Sejauh ini, hasil-hasil pemeriksaan BPK belum dapat secara maksimal ditindaklanjuti oleh DPRD di tingkat daerah dan DPR di tingkat pusat. Kelemahan dalam mendorong hasil pemeriksaan BPK ini kemudian melemahkan fungsi pengawasan parlemen atas akuntabilitas administrasi keuangan. UU No 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD (MD3) mengamanatkan pembentukan alat kelengkapan baru yaitu Badan Akuntabilitas Keuangan Negara (BAKN) yang memperkuat peran pengawasan DPR atas kinerja keuangan pemerintah. BAKN bertugas;
(i) melakukan penelaahan temuan hasil pemeriksaan BPK yang disampaikan ke DPR; (ii) menyampaikan hasil penelaahan sebagaimana kepada komisi-komisi di DPR; (iii) menindaklanjuti hasil pembahasan komisi terhadap temuan hasil pemeriksaan BPK atas permintaan komisi; (iv) memberikan masukan kepada BPK dalam hal rencana kerja pemeriksaan tahunan, hambatan pemeriksaan; dan (v) penyajian dan kualitas laporan. Tetapi, peran pengawasan (oversight) DPR RI belum bekerja secara maksimal. Hal ini dapat kita lihat dari kinerja BAKN selama setahun lebih ini. Selain karena faktor dorongan politik untuk korupsi, pengelolaan anggaran negara juga masih dinilai buruk. Selama 3 tahun berturut-turut, Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tidak bisa diberikan pendapat oleh auditor Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Hal ini berarti, pengelolaan anggaran masih jauh dari prinsip-prinsip pengelolaan sesuai dengan standar akuntansi keuangan pemerintah. Status disclaimer juga diberikan untuk pengelolaan keuangan yang masih bertentangan dengan aturan perundangan yang ada (kepatuhan) dan kelayakan presentasi laporan (kepatutan). Laporan BPK terhadap LKPP juga menunjukan masih tingginya indikasi praktek-praktek yang dapat merugikan keuangan negara. Rekapitulasi penerapan opini atas realisasi belanja kementrian/lembaga pemerintah pusat di tahun 2007 menunjukan jumlah lembaga yang diclaimer atau tidak-bisa-diberikanopini masih tertinggi (85,6%), sementara yang sudah wajar-tanpa-pengecualian baru mencapai 11,79%. Selama ini, proses politik anggaran di Indonesia tidak pernah dianggap penting. Lembaga politik maupun birokrasi umumnya menerima proses perencanaan anggaran yang sudah mengadopsi sistem perencanaan pembangunan bertingkat (Musrenbang). Sayangnya proses ini belum dapat dikatakan telah mewakili aspirasi politik warga. Dari berbagai riset disebutkan bahwa Musrenbang tidak lagi efektif untuk dijadikan sebagai sarana penyerapan aspirasi masyarakat. Ini karena tidak adanya wakil warga di tingkat
kecamatan dan di tingkat kabupaten. Sehingga, proses Musrenbang sebenarnya bukan sebuah representasi kepentingan berbasis warga akan tetapi hanya alat justifikasi proses penganggaran untuk dapat disebut telah dilakukan secara aspiratif dan partisipastif. Hilangnya usulan masyarakat dari proses Musrenbang hanya merupakan akibat logis dari tidak adanya perwakilan warga. Selain itu, disebabkan oleh beberapa faktor lain antara lain transparansi anggaran yang tersedia dan juga akuntabilitas pembangunan yang lalu. Karena dari tingkatan desa proses ini telah terputus, sistem perencanaan pembangunan nasional yang dikoordinasikan oleh Bappenas tidak dapat dianggap sebagai mekanisme yang dilakukan secara bottom-up. Korupsi anggaran secara mudah dapat dilihat dari tingginya kebocoran di sisi penerimaan dan di sisi belanja. Korupsi di sektor penerimaan banyak menggerogoti sektor perpajakan dan penerimaan dari sumber daya alam, terutama sektor ekstraktif. Tingginya tingkat korupsi di sektor perpajakan, bisanya tergambar dari rasio pajak (tax ratio). Rasio pajak terhadap pendapatan domestik bruto (PDB) Indonesia hingga saat ini masih terlalu kecil bila dibandingan dengan negara lain. Rasio pajak (tax ratio) Indonesia dalam APBN 2009 baru mencapai 12% dan 12,1 % di dalam RAPBN 2010. Angka ini masih terpaut jauh dengan negara tetangga seperti Malaysia yang pada periode yang sama mencapai 25%. Dan sangat jauh di bawah negara-negara maju seperti Uni-Eropa (EU27) yang mencapai 40%. Penelitian Transparency International menyebutkan adanya hubungan yang berbanding lurus antara peringkat korupsi dengan rasio pajak, dimana dalam rasio pajak Indonesia menduduki urutan 145 di tahun 2009 dan Indeks Persepsi Korupsi 2009 yang berada di urutan 111 dengan skor 2.8 bersama 9 negara lain dengan skor yang sama. Dari kecenderungan ini, rasio pajak dapat menjadi petunjuk yang jelas tentang hubungan antara tingkat kepatuhan pembayar pajak di satu sisi dengan kinerja pemungut pajak di
sisi yang lain. Di sektor ekstraktif, tingkat kebocoran anggaran sangat tinggi. Hasil kajian Indonesia Corruption Watch (ICW) di tahun 2008 menyebutkan terdapat kebocoran pendapatan di sektor ekstraktif dari hulu hingga hilir.
Reformasi Birokrasi Berbagai kelemahan dan kekurangan sistemik dalam pengelolaan anggaran baik
di sisi penerimaan, belanja dan akuntabilitas tidak lain dan tidak bukan ditentukan oleh para pelaku utama yakni (a) mereka yang memutuskan anggaran; dan (b) mereka yang menggunakan anggaran. Dengan kata lain, yang bertanggungjawab adalah birokrasi, mulai dari Presiden hingga Menteri, Gubernur dan Bupati/Walikota. Karena soal keputusan dan penggunaan anggaran, sebagian besar dilakukan oleh birokrasi. Selain birokrasi, pihak utama yang memutuskan (dan menggunakan) anggaran adalah DPR. Fungsi anggaran DPR memang dijamin konstitusi. Konstitusi secara tegas menyampaikan tiga fungsi DPR, yang salah satunya fungsi anggaran. Dalam konstitusi disebutkan kekuatan fungsi anggaran DPR, apabila DPR tidak menyetujui RancanganAPBN yang diajukan Presiden, Pemerintah hanya dapat menjalankan APBN tahun yang lalu. Sayangnya, wewenang tersebut belum berjalan efektif. Misalnya dalam hal kenaikan perolehan pajak Indonesia dan Dana untuk “penyelamatan” Century. Bahkan sebaliknya,
kelembagaan DPR terlihat memanfaatkan kewenangan itu untuk berbagai kegiatan yang royal sperti pembangunan gedung, studi banding dan sebagainya. Untuk mengatasi rendahnya akuntabilitas dan korupsi yang sistemik, pemerintah menggulirkan reformasi birokrasi.
Namun demikian, dibanding kemajuan yang dicapai ternyata reformasi
birokrasi itu lebih banyak menggemukkan renumerasi/gaji para pejabat ketimbang hasil lainnya. Genderang reformasi birokrasi di Indonesia dipelopori oleh Departemen Keuangan pada tahun 2007. Pilot proyek reformasi birokrasi Depkeu, diatur melalui Keputusan
Menteri
Keuangan
(KMK)
Nomor
289/KMK.01/2007
dan
290/KMK.01/2007. Atas nama reformasi birokrasi ini, pejabat dengan level eselon I atau Direktur Jenderal di lingkungan Departemen Keuangan memperoleh remunerasi mencapai Rp 46,9 Juta per bulannya. Menurut UU No. 1 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Menteri Keuangan merupakan Bendahara Umum Negara. Lalu apakah selaku bendahara Negara, Depkeu dapat menambah penghasilan dengan mengatasnamakan reformasi birokrasi, cukup dengan landasan yuridis keputusan internal? Dengan alasan memberikan
pilot project, alih-alih
early warning, BPK sebagai auditor Negara, turut mendapat kucuran
tambahan remunerasi. Meskipun, belum ada kejelasan landasan hukum kenaikan remunerasi di tubuh BPK ini. Tunjangan prestasi terus bergulir ke tubuh MA. Melalui Perpres No 19 tahun 2008. Seolah tidak mau rugi, Perpres ini berlaku surut mulai September 2007. Ketua MA mendapatkan tunjangan kinerja hingga Rp 50 Juta. Lingkaran ini menjadi lengkap kiranya. Bendahara yang punya kuasa atas uang, dan sang auditor anggaran serta sang hakim yang memutuskan kebenaran, semua mendapat jatah remunerasi. Dipastikan tambahan tunjangan ini “aman”. Asumsinya,
dengan tunjangan ditambah, maka prestasi akan meningkat dan korupsi akan berkurang, adalah tidak relevan. Hasil pemeriksaan BPK menemukan piutang pajak tahun 2007 sebesar Rp. 42,04 triliyun, tidak berhasil ditarik Depkeu. BPK juga melansir lagi-lagi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat adalah disclaimer. Tambahan tunjangan juga tidak berpengaruh terhadap keterbukaan MA soal uang perkara yang tidak mau diaudit. Berdasarkan catatan FITRA, kenaikan belanja pegawai pada tahun 2008 di
ketiga
lembaga ini, menyedot anggaran hingga Rp. 9,5 Trilyun dengan mengalami kenaikan belanja pegawai di Depkeu hingga 270%, MA sebesar 230% dan BPK 163%. Pada tahun anggaran 2009, dengung reformasi birokrasi ini mulai jauh berkurang. Tentunya, Presiden SBY sebagai incumbent akan menjaga citranya dengan tidak mengeluarkan
kebijakan tidak populer di tahun Pemilu. Sebagai instrumen politik, kenaikan gaji Pegawai Negeri Sipil/TNI/Polri sebesar 15% di tahun 2009 cukup efektif meraih simpati pemilih ditubuh birokrasi.
BAB III KESIMPULAN DAN REKOMENDASI A. KESIMPULAN Pengertian anggaran adalah dokumen yang menunjukkan kondisi atau keadaan keuangan suatu organisasi (keluarga, perusahaan, pemerintah) yang menyajikan informasi mengenai pendapatan, pengeluaran, aktivitas dan tujuan yang hendak dicapai. Di Indonesia anggaran negara setiap tahun disusun dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN yang ditetapkan tiap tahun dengan undang undang harus mendapatkan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai wakil rakyat atas rancangan APBN yang diajukan oleh pemerintah. APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Selama pemerintahan orde baru yaitu dari TA 1969/1970 sampai dengan 1999/2000 APBN disusun berdasarkan sistem anggaran berimbang (T-account) yang terdiri dari penerimaan dan pengeluaran. Format ini dirasakan masih mempunyai kelemahan antara lain tidak memberikan informasi yang jelas mengenai pengendalian defisit dan kurang transparan antara dana milik negara atau dana yang merupakan utang sehingga perlu disempurnakan. Mulai TA 2000 yaitu pada masa pemerintahan reformasi format APBN diubah menjadi Iaccount , disesuaikan dengan Government Finance Statistics (GFS). APBN dengan format
GFS menggunakan sistem deficit spending dimana pinjaman dalam negeri dan luar negeri merupakan sumber untuk menutup defisit anggaran dan tidak diklasifikasikan sebagai penerimaan. APBN mencakup seluruh penerimaan dan pengeluaran yang ditampung dalam satu rekening yang disebut rekening Bendaharawan Umum Negara (BUN) di bank sentral (Bank Indonesia). APBN disusun oleh dua komponen utama yaitu penerimaan dan pengeluaran. Penerimaan bersumber dari dalam negeri yaitu pajak dan non pajak serta luar negeri yaitu
utang. Sedangkan pengeluaran terdiri dari belanja pemerintahan pusat, belanja daerah, Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Defisit atau surplus merupakan selisih antara penerimaan dan pengeluaran. Pengeluaran yang melebihi penerimaan disebut defisit, sebaliknya jika penerimaan yang melebihi pengeluaran disebut surplus. Tahun 2010, lebih dari 12 tahun setelah krisis ekonomi Indonesia 1998, dalam catatan anggota Badan Pekerja Komisi Anggaran Independen (BP-KAI), APBN masih sarat masalah. Keadaan APBN Indonesia dapat dicirikan sebagai berikut: di satu sisi masih sangat elitis dan belum memihak warga negara; di sisi lainnya, masih belum akuntabel. B. REKOMENDASI 1. Untuk Belanja Sosial Pemerintah dan DPR perlu membalik prioritas yang ada selama ini, yakni dengan mengutamakan alokasi untuk belanja sosial terutama untuk kesehatan, bantuan sosial dan tunjangan pengangguran. Alokasi dana untuk Kesehatan misalnya minimal dapat dinaikan menjadi 5-8 % dari total anggaran APBN dan APBD. Dengan kenaikan anggaran, maka cakupan penerima Jamkesmas atau asuransi kesehatan universal Indonesia (untuk seluruh warga negara) dapat dimulai sejalan dengan amanat UU SJSN 2004, UU Kesehatan, dan sebagainya. 2. Untuk Aspek Penerimaan Pajak KAI mendukung usulan kenaikan perolehan pajak hingga 16 % PDB oleh DPR sebab hal itu layak dicapai dan dapat dilaksanakan. Tidak ada gunanya kue ekonomi membengkak (PDB) dan pendapatan perkapita mencapai 3000 dolar per kapita bila perolehan pajak rendah. Untuk itu, pemerintah dan DPR perlu membuka potensi pajak yang sebenarnya serta mengusulkan perluasan sumber pajak baru seperti: pajak transaksi elektronik, pajak polusi atau pajak ekologis.
3. Untuk Pembiayaan dan Utang KAI merekomendasikan kepada Pemerintah dan DPR RI untuk: Pertama, menghentikan utang baru. Pemerintah bersama lembaga legislatif harus serius berpikir bagaimana mengatasi problem defisit. Apakah menguatkan sumber pendanaan dalam negeri melalui pengelolaan sumber daya alam yang mandiri, atau melakukan penghematan dan mengurangi porsi belanja yang tidak penting (efisiensi). Bila optimalisasi sumber daya alam yang dipilih, maka akan banyak kebijakan yang harus direvisi. Ada banyak perundangundangan yang tidak menguntungkan bagi kepentingan nasional harus dirombak, seperti Undang-undang Migas No. 22 Tahun 2001, Undang-undang No. 4 Tahun 2009 Tentang Mineral dan Batubara (Minerba) yang tidak mengatur pentingnya DMO (Domestic Market Obligation) bagi kepentingan nasional, dan Undang-undang No. 25 Tahun 2007 Tentang Penanaman Modal yang membebaskan kepemilikan asing di sektor tambang hingga 95 %. Kedua, rekayasa keuangan terhadap utang lama. Terhadap utang lama, bila mengikuti ketentuan bunga yang berlaku, maka Indonesia akan terus mengalami penurunan kapasitas fiskal disebabkan beban bunga utang dan cicilan pokok utang. Rasanya sudah tidak masuk akal utang baru Indonesia berada jauh di bawah kewajiban membayar bunga dan cicilan utang lama. Jadi, sekedar untuk “gali lubang tutup lubang”
saja, Indonesia sudah tidak mungkin mampu melunasi semua utang. Ketiga, pemerintah harus lebih agresif melakukan negosiasi bilateral terutama dengan Jepang. Mengapa Jepang, karena 44,4% utang luar negeri berasal dari Jepang. Tujuan negosiasi adalah mengurangi pokok utang atau bahkan menghapus pokok utang. Argumen geopolitik dan strategik bisa menjadi salah satu pintu masuk untuk mendekati Jepang. Bukankah argumen ini yang dalam waktu lama dipakai oleh pemerintah untuk mendapatkan penambahan utang? Mengapa tidak bisa dipakai pula untuk mengurangi atau
menghapus utang? Dalam konteks ini, memang strategi negosiasi utang perlu memanfaatkan faktor non teknis ekonomi. Keempat,
sebagai
pengelola
utang,
Pemerintah
ke
depan
juga
harus
mengembangkan indikator tambahan. Outstanding utang tidak hanya dilihat dengan rasio terhadap PDB, karena debt ratio mengabaikan fakta bahwa pembayaran utang mempunyai konsekuensi terhadap penurunan pelayanan negara terhadap masyarakat. Setiap rupiah yang dibayarkan ke utang, sebenarnya harus didistribusikan bagi pencapaian kesehatan dan akses pendidikan masyarakat yang bermutu. Untuk kasus Indonesia, rasio utang semakin menunjukkan perlunya reorientasi manajemen utang pemerintah, dengan re-fokus kepada pengurangan debt stock, bukan pengalihan utang ke generasi mendatang dan/atau penambahan utang baru. Ini juga membawa konsekuensi tambahan, yaitu utang baru seyognyanya tidak digunakan untuk sisi konsumsi dalam APBN. Tapi justru lebih difokuskan untuk pembangunan infrastruktur seperti listrik, jalan dan komunikasi. 4. Untuk Penerimanaan dari Sektor Ekstraktif
Pemerintah dan DPR harus menetapkan target kuantitatif minimal 5 % dari PDB untuk mendorong kenaikan penerimaan non-pajak dari sektor ekstraktif.
Pemerintah dan DPR perlu membuka data-data potensi pajak dari sector ekstraktif dan
membandingkannya dengan angka realisasi sehingga penerimaan negara dari perpajakan dan industri ektraktif masih dapat dioptimalkan.
Perbaikan tata kelola administrasi pajak serta penegakannya regulasi harus mendapatkan perhatian lebih sungguh-sungguh, sehingga penerimaan negara dari sektor ekstraktif (pertambangan, minyak dan gas bumi) akan meingkat.
Mengembangkan dan menegakkan mekanisme transparansi dan akuntabilitas yang ketat, terutama mekanisme transparansi dan akuntabilitas aliran pendapatan dari sektor ekstraktif.
Meninjau ulang kontrak karya perusahaan yang bergerak di industri ekstraktif sehingga sesuai dengan perkembangan kondisi ekonomi, politik, sosial dan lingkungan.
5. Untuk Aspek Akuntabilitas Penerimaan yang besar akan tiada guna apabila terjadi korupsi dan kebocoran secara massif dan sistemik. Oleh karena itu, perlu diberlakukan sistem antikorupsi dan integritas serta sistem akuntabilitas yang tidak tergantung angin rezim politik. Sebagai awal dan niat baik, Pemerintah dan DPR perlu mendeklarasikan “zero corruption” dalam
pengelolaan dan penggunaan APBN dan APBD untuk 3 tahun ke depan, sebagai permulaan untuk memulai tindakan sistemik memerangi korupsi. Peran KPK harus kuat baik dalam hal pencegahan maupun penindakan terhadap kasus korupsi sistemik. Presiden wajib mendukung penguatan kerja-kerja KPK sebagai avant garde pemberantasan korupsi. Ujian yang sederhana bagi KPK adalah soal kasus dana Bank Century, Rekening Gendut, Pengemplang Pajak dan kasus-kasus pengadaan barang;Dalam rangka penguatan akuntabilitas, Presiden harus melakukan tindakan yang sistematis
dengan
membuat
target
dan
sasaran
agar
LKPP
Pemerintah,
Kementerian/Lembaga lebih banyak yang tidak disclaimer (60%) lagi, sebagai bukti pengelolaan keuangan/anggaran Pemerintah/Kementerian/ Lembaga sudah lebih baik sesuai dengan tata kelola keuangan, standard akuntasi yang berlaku dan aturan perundangan. Gagasan Presiden tentang pembentukan Tim Penghematan Anggaran tidak mencerminkan upaya melakukan akuntabilitas di sisi penghematan. 3.6 Untuk Reformasi Birokrasi "Sebetulnya, yang namanya renumerasi itu di ujung dari reformasi birokrasi”,
ujar Wakil Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional, Lukita Dinarsyah Tuo tentang reformasi birokrasi dan hubungannya dengan remunerasi. Oleh karena itu, rekomendasi yang KAI tawarkan adalah: 1) Mengefektifkan skema reward and punishment dengan pendekatan berbasis kinerja (performance based) dalam melihat tugas dan kewenangan K/L dan aparatusnya; 2) Mencegah reformasi birokrasi hanya terpeleset/terjebak menjadi reformasi renumerasi; 3) Melakukan evaluasi reformasi birokrasi secara menyeluruh dan melibatkan multi stakeholders dan melakukan moratorium remunerasi; (iv) mengusulkan lahirnya Tim Evaluasi yang berisi dari unsur DPR, Pemerintah dan kelompok independen untuk menilai kemajuan dan kelemahan program reformasi birokrasi yang telah berjalan selama ini.
