MANUAL I HARTIMIT TË LIGJEVE NË SHQIPËRI NJË GUIDË PËR PROCESIN LEGJISLATIV NË SHQIPËRI 5 maj 2006
2
Pasqyra e Lëndës OBJEKTIVI DHE KUJT I DREJTOHET MANUALI ...................................................... ................................................................... ............. 7 QËLLIMI ...................................................... .............................................................................................................. ..................................................................... ............. 7 STATUSI I MANUALIT ..................................................... ....................................................................................................... .................................................. 8 STRUKTURA ................................................ ........................................................................................................ ..................................................................... ............. 8 I. PARIMET E PËRGJITHSHME TË PROCESIT LEGJISLATIV ................................ 10 1.1. OBJEKTIVAT E LEGJISLACIONIT .................................................. ............................................................................... ............................. 10 1.2. K UADRI .............................................................................................. ....................................... 10 UADRI KUSHTETUES ....................................................... 1.2.1. Hierarkia e normave normave ligjore ....................................................... ........................................................................... .................... 10 1.2.2. Statusi i ligjeve............................. ligjeve..................................................................................... ................................................................... ........... 11 1.2.3 Pasojat për hartuesin....................................... ................................................ 12
1.3. JUSTIFIKIMI PËR NDËRHYRJE LEGJISLATIVE .................................................. ............................................................. ........... 13 1.3.1. Nisma ligjvënëse ...................................................... ............................................................................................. ....................................... 13 1.3.2. Vlerësimi Vlerësimi i nevojës për ndërhyrje ndërhyrje legjislative................................................. legjislative................................................. 13 1.3.3. Alternativat Alternativat ndaj legjislacionit legjislacionit ................................................... .................... 15 1.3.4. Ndryshimi Ndryshimi i legjislacionit.... legjislacionit............................................................ ............................................................................ .................... 16
1.4. AKTET NËNLIGJORE................................................. ................................................................................................. ................................................ 17 1.4.1. Nevoja Nevoja për për aktet nënligjore...................................... nënligjore...................................... ....................................... 17 1.4.2. Qëllimi Qëllimi i akteve akteve nënligjore................................................. nënligjore.............................................................................. ............................. 18
1.5. VLERËSIMI I LEGJISLACIONIT ..................................................... .................................................................................. ............................. 18 1.5.1 Vlerësimi Vlerësimi i efekteve efekteve të rregullimeve rregullimeve ligjore, ligjore, (VERL) (VERL) ....................................... 19 1.5.2. Vlerësimi Vlerësimi i ardhshëm ardhshëm dhe retrospektiv retrospektiv i ligjit...................................... ........... 20 1.5.3. Kriteret e vlerësimit vlerësimit ................................................. ....................................... 21 1.5.4. Kostoja e legjislacionit legjislacionit ...................................................... ................................................................................... ............................. 22 1.5.5. Mjetet Mjetet dhe dhe metodat metodat e vlerësimit vlerësimit .................................................. .................... 24
1.6. K ODIFIKIMI ........................................................................................................... ........................................................... 25 ODIFIKIMI .................................................... 1.6.1. Objektivat Objektivat e kodifikimit kodifikimit ...................................................... ................................................................................... ............................. 26 1.6.2. Procedura Procedura e kodifikimit................................................................................... kodifikimit................................................................................... 27
II. PROCEDURA LEGJISLATIVE .................................................... ................................................................................. ............................. 28 2.1. K OMPLEKSITETI .......................................................... 28 OMPLEKSITETI I PROCEDURËS LEGJISLATIVE ...................................................... 2.2. PROGRAMI LEGJISLATIV I QEVERISË .................................................... ........................................................................ .................... 29 2.3. HARTIMI PARAPRAK ................................................ ................................................................................................ ................................................ 30 2.3.1. Çështjet organizative organizative ............................................... ....................................... 30 2.3.2. Hartimi Hartimi brenda administratës.................................. administratës.................................. ....................................... 30 2.3.3. Grupet Grupet e punës punës së ekspertëve ekspertëve ...................................................... .......................................................................... .................... 31 2.3.4. Zgjidhjet alternative............ alternative.................................................................... ............................................................................ .................... 32
2.4 K ONSULTIMI ..................................................................................... ............................. 33 ONSULTIMI I BRENDSHËM ........................................................ 2.4.1. Konsultim Konsultimii me institucione institucione të tjera tjera qeveritare............................................. qeveritare............................................... .. 33 2.4.2. Mendimi i Ministrisë Ministrisë së Drejtësisë Drejtësisë ...................................................... ................................................................. ........... 34
2.5 K ONSULTIMI ............................................................................................ ....................................... 35 ONSULTIMI I JASHTËM..................................................... 2.5.1. Qëllimi dhe vlerat .................................................... ........................................................................................... ....................................... 35 2.5.2. Palët Palët me me të cilët bëhet konsultimi konsultimi ........................................................ ................................................................... ........... 37 2.5.3. Transparenca Transparenca .................................................. ................................................ 38 2.5.4. Sigurimi i kohës kohës së nevojshme nevojshme .................................................... ........................................................................ .................... 39
3 2.5.5. Dokumentet Dokumentet e konsultimit.............................................................................. konsultimit.............................................................................. .. 39 2.5.6. Vlerësimi i komenteve komenteve ........................................................ ..................................................................................... ............................. 40 2.5.7. Teknologjia Teknologjia e informacio informacionit nit........................................................ ............................................................................ .................... 40
2.6 PARAQITJA TEK K ËSHILLI .................................................................. ........... 41 ËSHILLI I MINISTRAVE....................................................... 2.6.1. Paraqitja tek Sekretari Sekretari i Përgjithshëm Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave..................... Ministrave..................... 41 2.6.2 Rregulla Rregulla të veçanta lidhur lidhur me aktet nënligjore................................................ nënligjore................................................ 42 2.6.3. Mbledhjet Mbledhjet e Këshillit të Ministrave.................................... Ministrave.................................... ............................. 42
2.7 PARAQITJA NË PARLAMENT ........................................................ ..................................................................................... ............................. 42 2.8 SHPALLJA ........................................................ ............................................................................................................... ........................................................... 43 2.9 BOTIMI .................................................. .......................................................................................................... ................................................................... ........... 43 2.9.1. Roli Roli dhe efektet e botimit botimit zyrtar zyrtar .................................................. .................... 43 2.9.2. Botimi Botimi i marrëveshjev marrëveshjevee ndërkombëta ndërkombëtare re ............................................... ........... 43 2.9.3. Organizim Organizimii i procesit të botimit botimit .................................................. .................... 44 2.9.4. Treguesi i legjislacion legjislacionit it dhe dhe indeksi indeksi .................................................... ............................................................... ........... 44 2.9.5. Përdorimi Përdorimi i teknologjisë teknologjisë së informacionit informacionit në botimin botimin e ligjeve ...................... 44
2.10 MONITORIMI I LIGJEVE .................................................... ........................................................................................... ....................................... 45 III. PARIMET PARIMET E TEKNIKES SE HARTIMIT TE LIGJEVE.......................................... LIGJEVE .......................................... 46 3.1 3.2
SAKTËSIA DHE QARTËSIA ...................................................... ................................................................................... ............................. 46 STRUKTURA E TEKSTIT TË PROJEKTLIGJEVE ..................................................... ......................................................... 47
3.2.1 Ndarjet e ligjit.................................................. ligjit .................................................. ................................................ 48 3.2.2 Ndarja e nenit .................................................. ................................................ 48
3.3. SISTEMI DHE RENDI I DISPOZITAVE LIGJORE ................................................. ............................................................ ........... 51 3.3.1. Titulli............................................ ........................................................ ................................................................... ........... 52 3.3.2 Preambul Preambula a dhe baza ligjore...................................... ....................................... 52 3.3.3. Dispozitat Dispozitat që përcaktojnë përcaktojnë qëllimin qëllimin e ligjit...................................................... ligjit......................... ............................. 53 3.3.4. Dispozitat Dispozitat lidhur lidhur me fushën e zbatimit te ligjit ............................................... 53 3.3.5. Përkufizimet Përkufizimet .................................................... .................................................................................................... ................................................ 54 3.3.6. Dispozitat Dispozitat lidhur me procedurat procedurat administrati administrative................ ve............................................. ............................. 55 3.3.7. Dispozitat Dispozitat e vlerësimit........................................................ vlerësimit..................................................................................... ............................. 55 3.3.8. Dispozitat Dispozitat e delegimit ........................................................ ..................................................................................... ............................. 56 3.3.9. Dispozitat Dispozitat e sanksioneve sanksioneve .................................................... ................................................................................. ............................. 56 3.3.10. Dispozitat Dispozitat për shfuqizimet shfuqizimet................................................ ................................................ ............................. 56 3.3.11. Dispozitat Dispozitat për ndryshime ndryshimett në ligje të tjera.................................................. tjera.................................................... .. 57 3.3.12. Dispozitat Dispozitat kalimtare kalimtare dhe të humbjes së së fuqisë.............................................. fuqisë.......................... .................... 57 3.3.13. Dispozitat Dispozitat për për hyrjen në fuqi......................................................................... 57
3.4. STILI GJUHËSOR ....................................................................................................... ....................................................... ................................................ 58 3.4.1. Fjalitë......................... ........................................................ ..................................................................................... ............................. 58 3.4.2. Fjalët...................................................... Fjalët ............................................................................................................. ......................................................... .. 59 3.4.3. Fjalët dhe shprehjet e huaja ....................................................... ........................................................................... .................... 59 3.4.4. Shprehjet teknike.......................... teknike.................................................................................. ................................................................... ........... 60 3.4.5. Termat ligjorë ................................................. ................................................ 60 3.4.6. Përsëritjet..................................... Përsëritjet..................................... ........................................................ ................................................................... ........... 60 3.4.7. Shkurtimet Shkurtimet ....................................................... ....................................................................................................... ................................................ 60 3.4.8. Numrat ................................................... ....................................................... ......................................................... .. 61 3.4.9. Datat ...................................................... ............................................................................................................. ......................................................... .. 61 3.4.10. Përdorimi Përdorimi i pjesëzave pjesëzave pohuese pohuese dhe mohuese.............................................. mohuese................................................ .. 61
4 3.4.11. Stili rrëfyes.................................................... rrëfyes .................................................................................................... ................................................ 61 3.4.12. Njëjësi dhe shumësi.......................................................... ............................. 62 3.4.13. Përdorimi Përdorimi i termave termave në gjini asnjanëse asnjanëse ...................................................... ........................................................ .. 62 3.4.14. Gjuha politikisht politikisht asnjanëse.............................................. asnjanëse........................................................................... ............................. 62 3.4.15. Kohët e foljeve.................................................................................... foljeve.................................................................................... ........... 62 3.4.16. Mënyrat......................................................... Mënyrat. ........................................................................................................ ................................................ 63 3.4.17. Trajtat Trajtat veprore veprore dhe pësore.......................................................................... pësore.......................................................................... .. 63 3.4.18. Lidhëzat......................................................... ................................................ 63 3.4.19. Emrat e prejardhur prejardhur nga foljet foljet ................................................... .................... 63 3.4.20. Foljet.................................................... Foljet ........................................................................................................... ......................................................... .. 64 3.4.21. Shenjat e pikësimit ................................................. ....................................... 64
3.5. R EFERENCAT ......................................................................................................... ........................................................... 64 EFERENCAT .................................................. 3.5.1. Referencat Referencat e brendshme brendshme ..................................................... .................................................................................. ............................. 65 3.5.2. Referencat Referencat e jashtme.......................................................... jashtme.. ..................................................................................... ............................. 65 3.6. Hartimi i ndryshimev ndryshimeve........................................................... e........................................................... ............................. 65 3.6.1. Llojet e ndryshimeve ndryshimeve ................................................ ....................................... 66 3.6.2. Titulli i ligjeve ligjeve ndryshuese ndryshuese ................................................. ............................. 66 3.6.3. Shtrirja Shtrirja dhe dhe format format e ndryshimit............ ndryshimit................................................................... ......................................................... .. 67 3.6.4. Numërimi i neneve ................................................... ....................................... 69
3.7. K ONSOLIDIMI ........................................................................................................ ........................................................... 70 ONSOLIDIMI ................................................. 3.7.1 Objektivat Objektivat................................................ ................................................ ....................................................... ......................................................... .. 70 3.7.2. Statusi juridik........................................................... juridik.... .............................................................................................. ....................................... 70 3.7.3. Rregullat formale............................................................... formale....... ..................................................................................... ............................. 71
3.8. R ELACIONET ......................................................................................................... ........................................................... 71 ELACIONET .................................................. 3.8.1. Hyrja ...................................................... ............................................................................................................. ......................................................... .. 73 3.8.2. Komente për marrëdhëniet me ligjin evropian dhe me të drejtën ndërkombëtare ndërkombëtare ................................................. ....................................................... ......................................................... .. 73 3.8.3. Komente për procesin legjislativ legjislativ ................................................ .................... 73 3.8.4. Komente Komente për përmbajtjen përmbajtjen kryesore kryesore të projektligjit projektligjit......................................... ......................................... 73 3.8.5. Komentet Komentet për vlerësimin vlerësimin e efekteve efekteve (impact (impact evaluation) evaluation) ................................ 74 3.8.6. Komente të veçanta............................................................ veçanta.... ..................................................................................... ............................. 75 3.8.7. Komente Komente për legjislacionin legjislacionin ndryshues ndryshues ................................................. ........... 75
IV. NDIKIMET E LEGJISLACIONIT NDËRKOMBËTAR DHE TË BASHKIMIT EVROPIAN NE PROCESIN E HARTIMIN E LIGJEVE.............................................. LIGJEVE....... ....................................... 76 4.1 E DREJTA NDËRKOMBËTARE........................................................ ..................................................................................... ............................. 76 4.1.1. Natyra detyruese detyruese e marrëveshjeve marrëveshjeve ndërkomb ndërkombëtare.............................. ëtare......................................... ........... 76 4.1.2. Legjislacioni Legjislacioni dytësor ndërkombëtar ndërkombëtar .................................................... ............................................................... ........... 76 4.2. Statusi i së drejtës drejtës ndërkombëtare ndërkombëtare në rendin rendin juridik vendas vendas ............................. 77
4.3 LIDHJA E MARRËVESHJEVE NDËRKOMBËTARE .......................................................... ........... 78 NDËRKOMBËTARE............................................... 4.3.1. Autoritetet Autoritetet kompetente kompetente ....................................................... .................................................................................... ............................. 78 4.3.2. Zhvillimi Zhvillimi i bisedimeve bisedimeve (Negociatat) (Negociatat) ..................................................... ................................................................ ........... 79 4.3.3. Parafimi i marrëveshj marrëveshjeve eve ndërkombëtare...................................................... ndërkombëtare...................................................... 80 4.3.4. Nënshkrimi Nënshkrimi pararendës pararendës i ratifikimit............... ratifikimit............................................................... ................................................ 80 4.3.5. Nënshkrimi Nënshkrimi përfundimtar përfundimtar................................................... ................................................... ............................. 80 4.3.6. Ratifikimi........... Ratifikimi.................................................................. .............................................................................................. ....................................... 80
5 4.4. VLERËSIMI I PËRPUTHSHMËRISË SË NJË PROJEKTLIGJI ME LEGJISLACIONIN .......................................................................................................... ........................................................... 81 NDËRKOMBËTAR ................................................... 4.5 E DREJTA E BASHKIMIT EVROPIAN ....................................................... ........................................................................... .................... 81 4.5.1 Formulimi Formulimi i politikave në në kuadër të procesit procesit të përafrimit.......... përafrimit.............................. .................... 82 4.5.2 Hartimi i tekstit ligjor ............................................... ....................................... 84 4.5.3 Vlerësimi Vlerësimi i përputhshmëris përputhshmërisëë me acquis communautaire communautaire ................................. 85
SHTOJCA I. LIGJET DHE AKTET NORMATIVE NË FUSHËN E HARTIMIT TË LIGJEVE................................................................................................................ LIGJEVE........................................................ ................................................................... ........... 86 SHTOJCA II. STRUKTURA MODEL E RELACIONEVE............................................ 87 K OMENTE .......................................................................................... ....................................... 87 OMENTE TË PËRGJITHSHME ................................................... K OMENTE .................................................................................................. ................................................ 87 OMENTE TË VEÇANTA ..................................................
6
HYRJE Ndryshimet themelore në sistemin politik p olitik dhe ekonomik shqiptar janë shoqëruar nga një reformë e plotë ligjore që synon të krijojë një sistem ligjor në përputhje me kërkesat e pluralizmit demokratik, të sundimit su ndimit të së drejtës dhe të të drejtave të njeriut. Duke pasur parasysh gjendjen e veçantë të Shqipërisë krahasuar me vendet e tjera të reformuara evropiane, reforma ligjore në Shqipëri ka kërkuar jo vetëm një rishikim të plotë të legjislacionit ekzistues, por edhe përfshirjen e një sërë fushash dhe institucionesh të reja ligjore që nuk ekzistonin gjatë regjimit të kaluar totalitar. Për mbështetjen e këtij rindërtimi të plotë të sistemit ligjor në Shqipëri ishte e nevojshme një përpjekje e rëndësishme legjislative. Analiza e ligjeve të nxjerra për të realizuar këtë reformë tregon se shumë nga dispozitat e këtyre ligjeve nuk arritën objektivat e tyre. Mungesa e efektivitetit të legjislacionit dhe akteve nënligjore pjesërisht ka qenë rezultat edhe i dobësive në procesin e përgatitjes dhe hartimit të tyre. Për arsye të kufizimeve financiare, prioriteti i administratës publike shqiptare përsa u përket burimeve njerëzore dhe financiare ka qenë kryesisht veprimtaria që lidhej me zbatimin e ligjit, ndërsa pjesa e punës së saj që lidhet me bërjen e ligjeve ka marrë në praktikë, shumë më pak vëmendje se sa që është e nevojshme për të siguruar një cilësi më të mirë të përmbajtjes së legjislacionit. Legjislacioni i hartuar keq çon në pakësimin e sigurisë juridike dhe të stabilitetit ligjor, që janë parakushte thelbësore për çuarjen përpara të reformës ekonomike dhe për përmirësimin e kushteve të jetesës të popullit shqiptar. Përveç kësaj, legjislacioni i hartuar keq mund të mos e arrijë objektivin e tij, ose mund ta arrijë atë me kosto të lartë, ose mund të çojë në një proces të kushtueshëm gjyqësor si rrjedhojë e paqartësive në tekst. Për më tepër një zbatim i pakënaqshëm i legjislacionit mund të zvogëlojë pranimin e tij nga ana e qytetarëve. Boshllëku ligjor i krijuar nga prishja e sistemit të mëparshëm ligjor bashkë me zbatimin e pamjaftueshëm të normave të reja ligjore mund të çorientojë njerëzit, gjykatat dhe administratën publike, duke dëmtuar kështu sundimin e së drejtës. Pra, teknikat dhe procedurat e hartimit të ligjeve luajnë një rol të rëndësishëm për të siguruar suksesin e reformës ligjore. Rregullat e procesit legjislativ parashikohen në Kushtetutë e në disa ligje të rëndësishme (shih Shtojcën I dhe IV) dhe në mënyrë të veçantë në Rregulloren e Kuvendit të Shqipërisë, miratuar me Vendimin nr. 166 datë 16.12.2004, e ndryshuar ( “Rregullorja e Kuvendit”), Ligji nr. 9000, 30.01.2003 “Për organizmin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave” (“Ligji i Këshillit të Ministrave”), Vendimin e Këshillit të Ministrave 584 datë 28.8.2003 “Për miratimin e Rregullores së Këshillit të Ministrave” (Rregullorja e Këshillit të Ministrave) dhe, në përputhje me me përgjegjësitë e saj në këtë fushë, Ligji nr. 8678, 2.11.2000 “Për organizmin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë” i ndryshuar me ligjin nr. 9112 24.7.2003 ( “Ligji i Ministrisë së Drejtësisë)”. Brenda këtij konteksti, Qeveria shqiptare ka ndërmarrë disa nisma të rëndësishme me qëllim që të përmirësojë cilësinë e legjislacionit. legjislacionit. Midis tyre, një hap i rëndësishëm ka
7 qenë përgatitja e këtij Manuali1 për Hartimin e Ligjeve përfshirë një Udhëzues për Procesin legjislativ në Shqipëri ( Manuali).
Objektivi dhe kujt i drejtohet Manuali Qëllimi i Manualit është që të mundësojë vijueshmërinë dhe njëtrajtshmërinë e legjislacionit shqiptar, si edhe të udhëzojë e të ndihmojë zyrtarët shqiptarë gjatë procesit të hartimit, diskutimit dhe miratimit të legjislacionit. Puna në hartimin e ligjeve nënkupton pjesëmarrjen e aktorëve të ndryshëm dhe kërkon njohuri të larmishme. Për këtë arsye Manuali u drejtohet të gjithë personave që marrin pjesë në përgatitjen e projektligjeve. Në varësi të natyrës së parimeve të veçanta dhe standardeve përkatëse, ai u drejtohet si hartuesve ligjorë dhe nëpunësve civilë përgjegjës për konceptimin teknik të teksteve ligjore ashtu dhe zyrtarëve shtetërorë përgjegjës për planifikimin dhe politikat legjislative. Manuali Man uali duhet të përdoret dhe të shërbejë si burim dhe udhëzues për përmirësimin dhe ruajtjen e cilësisë së lartë të legjislacionit në Shqipëri. Manuali është konceptuar si një mjet që realizon një përmbledhje të veprimtarisë legjislative dhe mundëson transmetimin e përvojës kolektive dhe praktikës më të mirë. Manualin duhet ta mbajnë të gjithë autoritetet e shtetit Shqiptar dhe ai duhet të botohet gjithashtu në formë elektronike në Internet për të gjitha palët e tjera të interesuara.
Qëllimi Manuali trajton disa nga çështjet kryesore që lidhen me përgatitjen e duhur të legjislacionit. Ai përmban udhëzime për teknikat e hartimit të ligjeve, kushtet dhe kufizimet ligjore që zbatohen në veprimtarinë legjislative dhe organizimin e punës që lidhet me hartimin e ligjeve, duke përfshirë çështjet institucionale dhe procedurale. Megjithatë, Manuali adreson vetëm një numër të kufizuar çështjesh, dhe shpesh në terma të përgjithshme. Ai nuk synon të bëjë në çdo mënyrë një trajtim shterues për të gjitha temat që dalin në procesin ligjbërës. Manuali nuk nënkupton që hartimi i legjislacionit është thjesht një çështje e përzgjedhjes së fjalëve apo frazave të përshtatshme standard. Hartimi i ligjeve kërkon shumë më tepër se kaq. Së pari, hartimi i ligjeve zakonisht trajton dhe rregullon situatat e reja. Së dyti, dhe po aq e rëndësishme, ai kërkon zbatimin e një game të gjerë aftësish dhe cilësish të
1
Ky Manual për Hartimin e Ligjeve (varianti fillestar) u përgatit gjatë viteve 2002-2003, në kuadrin e Programit të Përbashkët mes Këshillit të Evropës dhe Komisionit Evropian për Shqipërinë, nga një Grup i përbashkët Pune në përbërje të të cilit ishin përfaqësues të Parlamentit shqiptar, Këshillit të Ministrave, Ministrisë së Drejtësisë, Fakultetit të Drejtësisë në Tiranë dhe Sekretariatit të Këshillit të Evropës, me ndihmën e ekspertit të pavarur Profesor St. John Bates (Mbretëria e Bashkuar). Ky Manual mban gjithashtu parasysh rezultatet e seminarit dypalësh për “Vlerësimin e Legjislacionit”, organizuar në Tiranë më 2001 në kuadrin e të njëjtit program nga Këshilli i Evropës dhe Ministria e Drejtësisë së Shqipërisë. Manuali është azhurnuar në janar-shkurt të vitit 2006 me ndihmën e EURALIUS-it (Misioni Evropian i Asistencës për Sistemin Shqiptar të Drejtësisë). Procesi i azhurnimit të Manualit do të vazhdojë edhe në vitet e ardhshme.
8 tjera që përfshijnë objektivitetin, krijimtarinë, gjykimin e shëndoshë, pragmatizmin dhe zgjidhjen e konflikteve. Manuali nuk përfshin hartimin e akteve nënligjore. Sidoqoftë, një pjesë e mirë e udhëzimeve të Manualit mund të zbatohet për analogji gjatë përgatitjes së akteve nënligjore, pasi është e qartë qartë se, aktet nënligjore janë po aq të rëndësishme sa dhe ligjet. Ato duhet të jenë gjithashtu të një cilësie të lartë. lartë. Manuali trajton punën përgatitore për projektligjet që përgatiten dhe i paraqiten Parlamentit nga Qeveria – Këshilli i Ministrave. Manuali nuk përfshin procesin legjislativ parlamentar apo hartimin e legjislacionit që buron nga ushtrimi i të drejtës së nismës legjislative nga deputetët apo zgjedhësit. Sidoqoftë, për hir të njëtrajtshmërisë, do të ishte e këshillueshme që udhëzimet për hartimin e ligjeve që përmban ky Manual të merren parasysh nga ng a hartuesit e ligjeve në Parlament dhe që këto udhëzime të mbahen parasysh paras ysh në çdo udhëzues të hartimit të ligjeve që Parlamenti mund të nxjerrë.
Statusi i Manualit Manuali konsolidon dhe sqaron legjislacionin dhe rregullat shqiptare të zbatueshme për kompetencat legjislative. Ai nuk ka për qëllim që të përcaktojë norma të reja ligjore të detyrueshme; as nuk ka për qëllim të shtrihet në çështje të politikës. Manuali jep udhëzime dhe praktikën më të mirë për zbatimin e njëtrajtshëm të rregullave ekzistuese në fushën e hartimit të ligjeve. Manuali duhet të respektohet nga të gjithë institucionet qeveritare, me përjashtim të rasteve dhe në kushte specifike administrative. Në mbështetje të kësaj Ministria e Drejtësisë e autoritetet e tjera përkatëse shqiptare brenda përgjegjësive të tyre për metodologjinë legjislative, do të sigurojnë zbatimin e udhëzuesve të Manualit. Teknikat e hartimit dhe procedurat legjislative sigurisht janë në evoluim. Gjuha, për shembull, ndryshon dhe kjo ndikon në mënyrën e hartimit të legjislacionit: çfarë është e pranueshme në mënyrë të zakonshme sot mund të bëhet e vjetëruar, ose mund të marrë një kuptim tjetër me kalimin e kohës. Ndryshime mund të ndodhin gjithashtu në çështje të tilla si struktura dhe kompetencat e administratës publike, apo në mënyrën se si institucionet publike i kryejnë funksionet e tyre. Për rrjedhojë, Manuali mund të plotësohet nga udhëzime dhe rekomandime të nxjerra nga Ministria e Drejtësisë dhe autoritetet e tjera përgjegjëse shqiptare në aspekte specifike të ligjbërjes. Gjithashtu, Ministria e Drejtësisë, në bashkëpunim me autoritete të tjera kompetente shqiptare do të sigurojë rishikimin e nevojshëm të Manualit që do të rezultojë në botimin e ndryshimeve të Manualit apo të variantit të rishikuar të tij.
Struktura Manuali është i ndarë në katër kapituj. Kapitulli I trajton parimet e përgjithshme të hartimit të ligjeve, duke përfshirë kuadrin kushtetues dhe ligjor të hartimit të tyre; delegimin e kompetencave për të bërë ligje;
9 nevojën dhe justifikimin e ndërhyrjes legjislative dhe alternativave të mundshme; vlerësimin e efekteve dhe ndikimit të legjislacionit; dhe kodifikimin. Kapitulli II parashtron procedurën legjislative, duke përfshirë planifikimin dhe organizimin e hartimit hartimit paraprak të ligjeve: ligjeve: konsultimin e brendshëm dhe të jashtëm dhe përgjigjet legjislative si rezultat i këtij konsultimi; shqyrtimin e projektligjeve nga Këshilli i Ministrave dhe paraqitjen e tyre në Kuvend, si dhe shpalljen, botimin dhe rishikimin në vijim të legjislacionit të nxjerrë. Kapitulli III trajton teknikat formale të hartimit të ligjeve, duke përfshirë strukturën e teksteve ligjore; sistemin dhe renditjen e dispozitave ligjore; dhe stilin hartues legjislativ. Ai gjithashtu paraqet në vija të përgjithshme rregullat për përgatitjen e relacioneve të projektligjeve. Së fundi, Kapitulli IV analizon përgatitjen e legjislacionit vendas në lidhje me detyrimet ligjore ndërkombëtare, duke përfshirë hartimin e legjislacionit që lidhet me pranimin e marrëveshjeve ndërkombëtare; zbatimin në legjislacionin vendas të marrëveshjeve ndërkombëtare të detyrueshme për Shqipërinë dhe implikimet e lidhura me përafrimin e legjislacionit shqiptar me atë të Bashkimit Evropian.
10
I. PARIMET E PËRGJITHSHME TË PROCESIT LEGJISLATIV 1.1. Objektivat e legjislacionit Objektivi i çdo ligji duhet të jetë që t’u sigurojë atyre që u drejtohet një rregullim sa më të saktë dhe të kuptueshëm të problemit që shqyrtohet. Dispozitat e tij duhet të kufizohen në rregullimin objektiv të rrethanave të përcaktuara shoqërore duke ju referuar karakteristikave të tyre të identifikueshme. Ligjet duhet të përmbajnë shprehje të qarta dhe të sakta të të drejtave dhe detyrimeve. Ligjet duhet të ofrojnë një zgjidhje të qëndrueshme, e cila duhet të jetë: 1. 2. 3. 4.
në përputhje me Kushtetutën; në përputhje me nocionet bazë të arsyes dhe logjikës; praktike dhe me sa më pak efekte të padëshirueshme anësore dhe; dh e; më efiçentja nga pikëpamja e kostos, për sa i takon raportit mes objektivit të legjislacionit dhe mënyrave që përdoren për ta arritur atë.
Për sa kohë që ligjet nuk arrijnë këto objektiva, ato dëmtojnë rendin ligjor dhe autoritetin e shtetit. .
1.2. Kuadri kushtetues 1.2.1. Hierarkia e normave ligjore Kushtetuta parashikon hierarkinë, statusin dhe efektin e normave ligjore (shih nenet përkatëse të Kushtetutës në Shtojcën IV). Neni 4 i Kushtetutës shpall epërsinë e Kushtetutës në sistemin ligjor shqiptar. “Kushtetuta është ligji më i lartë në Republikën e Shqipërisë” (neni 4.2 i Kushtetutës). Neni 116 i Kushtetutës thekson më tej hierarkinë e normave ligjore, duke parashikuar se “aktet normative që kanë fuqi në të gjithë territorin e Republikës së Shqipërisë janë: a. Kushtetuta; b. marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara; c. ligjet; ç aktet normativë të Këshillit të Ministrave.” Marrëveshjet ndërkombëtare radhiten pas Kushtetutës në hierarkinë e normave dhe për pasojë ato zënë një vend të rëndësishëm në rendin tonë ligjor. Këtë e përforcon dhe neni nen i 122 i Kushtetutës, i cili parashikon se marrëveshjet ndërkombëtare, të ratifikuara me ligj, kanë epërsi mbi ligjet e Shqipërisë.
11 Neni 118 i Kushtetues parashikon se ligji mund të ngarkojë organet e parashikuara në Kushtetutë të nxjerrin akte nënligjore për çështje të caktuara në bazë të procedurave të përcaktuara në ligj, por organi i përcaktuar në ligj nuk mund t’ja delegojë këtë kompetencë një organi tjetër. Në të kundërt, aktet e nxjerra nga Këshilli i Ministrave, Ministrat dhe institucionet e tjera qendrore, si edhe urdhrat e Kryeministrit, janë të detyrueshme vetëm për njësitë administrative që varen prej tyre dhe nuk mund të shërbejnë si bazë për të marrë vendime që lidhen me individët dhe subjektet e tjera (neni 119 i Kushtetutës). Neni 101 i Kushtetutës parashikon paras hikon gjithashtu aktet normative me fuqinë e ligjit, në rast se ato miratohen nga Kuvendi në përputhje me Kushtetutën. Këto akte nxirren nga Këshilli i Ministrave në rast nevoje dhe urgjence dhe kanë fuqinë e ligjit për marrjen e masave të përkohshme. Këto Kë to akte normative i dërgohen menjëherë Kuvendit, i cili mblidhet brenda 5 ditëve nëse nuk është i mbledhur. Këto akte humbasin fuqinë që nga fillimi, në qoftë se nuk miratohen nga Kuvendi brenda 45 ditëve. Nëse Kuvendi nuk miraton aktin normativ të nxjerrë nga Këshilli i Ministrave sipas nenit 101, atëherë Kuvendi duhet të nxjerrë një ligj të ri për të rregulluar pasojat e ardhura nga zbatimi i aktit normativ të Këshillit të Ministrave në qoftë se ka. Për sa kohë që Kushtetuta përcakton hierarkinë e normave nuk është e nevojshme që në ligje të tregohet posaçërisht se ato janë në përputhje me Kushtetutën, dhe kjo normalisht do të trajtohet si e vetëkuptueshme. Përkundrazi, në rastin e akteve të Qeverisë, autoriteti legjislativ duhet përcaktuar në tekst (shih për më shumë pikën 1.41). 1.2.2. Statusi i ligjeve Neni 78 i Kushtetutës thotë se Kuvendi i miraton ligjet me shumicën e votave, në prani të më shumë së gjysmës së gjithë anëtarëve të tij, përveç rasteve kur Kushtetuta kërkon një shumicë të cilësuar. Neni 81 i Kushtetutës rendit kategoritë e ligjeve për miratimin e të cilave kërkohet vota e tri të pestave të të gjithë anëtarëve të Kuvendit: “a. ligjet për organizimin dhe funksionimin e institucioneve, të parashikuara nga Kushtetuta; b. ligji për shtetësinë; c. ligji për zgjedhjet e përgjithshme dhe vendore; ç. ligji për referendumet; d. kodet; dh. ligji për gjendjen e jashtëzakonshme; d. ligji për statusin e funksionarëve publikë; e. ligji për amnistinë; ë. ligji për ndarjen administrative të Republikës.” Ndërkohë që ka disa nene të Kushtetutës të cilat kërkojnë miratimin e ligjeve me shumicën e të gjithë anëtarëve të Kuvendit për shembull: neni 12, paragrafi 3, i Kushtetutës përcakton se asnjë forcë e huaj ushtarake nuk mund të vendoset dhe as të
12 kalojë në territorin shqiptar, si edhe asnjë forcë ushtarake shqiptare nuk mund të dërgohet jashtë, përveçse me një ligj të miratuar me shumicën e të gjithë anëtarëve të Kuvendit, apo neni 172 paragrafi i 2 i Kushtetutës i cili parashikon se Kuvendi vendos me shumicën e të gjithë anëtareve të tij për dekretin e Presidentit i cili vendos për gjendjen e luftës. Megjithatë, të gjitha ligjet gëzojnë një status hierarkik të njëjtë pavarësisht nga procedura e miratimit të tyre. Kushtetuta nuk u jep status të veçantë ligjeve për miratimin e të cilave kërkohet një mazhorancë e cilësuar sipas neneve 81,12, ose 172, etj. 1.2.3 Pasojat për hartuesin Hartuesi i ligjeve duhet të sigurojë që projekt-ligjet dhe aktet nënligjore respektojnë hierarkinë, statusin dhe efektin e normave ligjore të parashikuara në Kushtetutë. Prandaj, dispozitat e ligjeve dhe akteve nënligjore duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën. Po kështu, aktet nënligjore nuk duhet të shkojnë përtej fuqisë së ligjeve në bazë të të cilave ato dalin dhe dispozitat e akteve nënligjorë nuk duhet të bien ndesh me dispozitat e vetë ligjeve. Fakti që të gjitha ligjet kanë hierarki dhe status të njëjtë, shkakton përgjegjësi të veçantë për hartuesit dhe për procesin legjislativ. Përgjegjësitë dhe ndërlikimet më tipike parashikohen si më poshtë: 1. Për të mbrojtur rëndësinë e tyre sipas Kushtetutës, ligjet për të cilat kërkohet një shumicë e cilësuar, duhet të ndryshohen me ligje të cilat miratohen me të njëjtën procedurë dhe jo me shumicë të thjeshtë siç parashikohet në nenin n enin 78 të Kushtetutës. 2. Disa ligje në Shqipëri, siç është ligji i buxhetit, kanë një natyrë të përgjithshme dhe kanë ndikim të madh madh tek një numër i konsiderueshëm ligjesh të tjera. Derogimi nga këto lloje ligjesh, të cilat parashikojnë parime të përgjithshme mbi të cilat hartohen ligje të tjera, duhet të bëhet me kujdes. Derogime të tilla mund të të dëmtojnë zbatimin uniform të ligjeve të përgjithshme dhe koherencën me ligje të tjera. Megjithatë mund të ketë fusha të cilat kërkojnë një rregullim të veçantë i cili nuk bazohet në parime parime të përgjithshme të ligjeve bazë. Në raste të tilla duhet dhënë dh ënë një shpjegim i detajuar në në relacionin që shoqëron vetë draft-ligjin. 3. Çështje të ngjashme duhet të rregullohen me të njëjtin ligj, në vend që të shpërndahen në disa ligje. Legjislacioni duhet të shihet si një program veprimi ku pyetjet dhe përgjigjet, faktet dhe rrjedhojat ligjore përcaktohen sa më shumë të jetë e mundur në lidhje me njëra tjetrën. Prandaj, nuk duhet që të miratohen disa ligje që lidhen me të njëjtin problem, ose të plotësohet një ligj i përgjithshëm me disa ligje të tjera të veçanta. Në vend të kësaj praktike, duhet bërë kodifikim, apo duhet të nxirren akte nënligjore. 4. Sidoqoftë, hartuesit e legjislacionit duhet të garantojnë se projekt ligji është në përputhje me rendin ligjor ekzistues, ekzistues , dhe të sigurojnë s igurojnë me amendime a mendime apo ap o shfuqizime
13 koherencën e legjislacionit duke eliminuar konfliktet midis dispozitave të ndryshme ligjore. 5. Rregullat tradicionale të interpretimit duhet të përdoren për të zgjidhur konfliktet ligjore pavarësisht nga hierarkia e tyre, kështu që sa kohë nuk ekzistojnë dispozita kontradiktore, rregulli është, ligjet e mëvonshme do të kenë përparësi mbi ato të dala më përpara dhe ato më specifiket kanë përparësi mbi ligjet e përgjithshme. Megjithatë hartuesi i legjislacionit nuk duhet të bazohet në rregullat e interpretimit në ato raste kur është e mundur të parashikojë gjatë hartimit hartimit lidhje midis dispozitave të ndryshme, për shembull është mirë që të thuhet shprehimisht në ligj që kjo dispozitë ka përparësi ndaj një dispozite të përgjithshme në të njëjtin ligj apo në një ligj tjetër.
1.3. Justifikimi për ndërhyrje legjislative 1.3.1. Nisma ligjvënëse Nevoja për ndërhyrje legjislative mund të lindë për arsye nga më të ndryshmet. Nevoja për modifikimin e ligjit mund të bëhet e dukshme gjatë zbatimit të ligjit ekzistues, ose si rrjedhojë e debatit publik mes grupeve të interesuara dhe institucioneve politike. Në të vërtetë është detyra e të gjitha ministrive që të ndjekin nga afër zhvillimin e sistemit ligjor në fushat e tyre përkatëse dhe të parashikojnë, kur është e përshtatshme, ndryshimet e duhura si edhe shfuqizimet formale të normave ligjore që kanë humbur rëndësinë, ose që efektivisht janë zëvendësuar nga legjislacion më i vonshëm. Kështu, kërkesa për ligje të reja mund të vijë nga burime të ndryshme siç janë: programi legjislativ i Qeverisë apo programi legjislativ i një ministri/ Ministrie; kërkesat e Parlamentit apo e deputetëve të veçantë; presionet e grupeve të interesit dhe organizatave jo qeveritare; kërkesat e një traktati ndërkombëtar apo e një organizate ndërkombëtare; vendimet e gjykatave; opinionet e shprehura në doktrinën ligjore; procesi i integrimit euro-atlantik. 1.3.2. Vlerësimi i nevojës për ndërhyrje legjislative Çdo projekt për hartimin e ligjeve duhet të paraprihet nga vlerësimi dhe vërtetimi i arsyeve pse ligji nevojitet, në veçanti justifikimi i tij politik dhe ligjor. Hartuesi i ligjit duhet të përcaktojë çfarë do të rregullohet me këtë ligj, kujt i drejtohet ligji, si dhe në çfarë kushtesh do të funksionojë ligji në fjalë. Nevoja, efektiviteti dhe qartësia e draftit duhet të përcaktohen.
14 Gjatë vlerësimit të nevojave për ndërhyrje legjislative dhe në përputhje me kërkesat kushtetuese dhe ligjore, hartuesit mund të gjejnë të vlefshme listën e pyetjeve të përgatitur nga OECD2: 1. A është problemi i përcaktuar korrekt? 2. A është veprimi i qeverisë i justifikuar? 3. A është ligji forma më e mirë e veprimit të qeverisë? 4. A ka ndonjë bazë ligjore për këtë ligj? 5. Cili nivel i qeverisjes është i përshtatshëm për këtë veprim? 6. A i justifikojnë përftimet kostot e këtij ligji? 7. A është shpërndarja e efekteve në shoqëri transparente ? 8. A është ligji i qartë, konsistent i kuptueshëm dhe i aksesueshëm për të gjithë? 9. A patën të gjitha palët e interesuara mundësinë për të shprehur opinionin e tyre? 10. Si do të sigurohet zbatimi i tij? Duhet shqyrtuar me kujdes nëse natyra e problemit është e tillë që kërkon ndërhyrje legjislative. Ndërhyrja mund të mos jetë e nevojshme nëse shkalla e problemit është relativisht e kufizuar, ose nëse problemi mund të vetë zgjidhet në një kohë të përshtatshme, ose me mjete të tjera të ndryshme nga legjislacioni. Kur përcaktohet problemi pyetja që duhet ngritur është, nëse legjislacioni i propozuar do të zgjidhë problemet ose do ta orientojë situatën në drejtimin e dëshiruar. Natyra e një çështjeje të caktuar mund të tregojë që nuk është realiste të presësh që një ligj, qoftë edhe i miratuar, mund të zbatohet në mënyrë efiçente dhe pa ndryshime në kosto. Përcaktimi i saktë i problemit është gjithashtu një parakusht për formulimin e qëllimit të ligjit. Përkufizimi i qartë i qëllimit është me rëndësi vendimtare për të siguruar respektimin dhe zbatimin e ligjit, për sa kohë që do t’u mundësojë qytetarëve dhe bizneseve, të kuptojnë më mirë masat që propozohen. Hartuesi i ligjit duhet të verifikojë të gjithë kuadrin ligjor ekzistues në një fushë të caktuar dhe të vendosë nëse është i nevojshëm një ligj i ri, apo mund të bëhet një ndryshim në ligjin ekzistues. Duhet përcaktuar se në çfarë mase dhe në cilin drejtim ligji i ri do të kërkojë të ndryshojë skemën ekzistuese legjislative, cilat do të jenë pasojat e ligjit të ri për interesa të ndryshme që preken dhe cila do të jetë kostoja e ligjit të ri për sektorin publik dhe atë privat. Duhen ndërmarrë gjithashtu hapa për të siguruar se, interesat që merren në shqyrtim nga ligji dhe efektet e pritshme pozitive, të jenë të baraspeshuara kundrejt ndonjë efekti negativ të parashikueshëm. Në qoftë se, për shembull, një projektligj parashikohet të sjellë sje llë shpenzime shpe nzime të mëdha për sektorin s ektorin publik, për qytetarët q ytetarët e bizneset, apo parashikohet të sjellë ndryshime rrënjësore, ai duhet të shqyrtohet me kujdes për të parë nëse efektet e pritshme pozitive janë aq të rëndësishme sa që të vazhdohet më tej me hartimin e tij.
2
Rekomandim i Këshillit të OECD për rritjen e cilësisë së ligjeve dhe akteve nënligjore, 9 mars 2005, i publikuar në faqen e internetit të OECD (Organizata për Bashkëpunim Ekonomik dhe Zhvillim) www.oecd.org
15 Gjatë marrjes së vendimit për një projekt të ri legjislativ është e dobishme që të krahasohen përvojat e vendeve të tjera. 1.3.3. Alternativat ndaj legjislacionit Ndërhyrja legjislative mund të justifikohet ose të jetë e dobishme dob ishme për të bërë më të qartë ligjin, duke rritur kështu mundësinë e subjekteve të ndryshme për të njohur më mirë të drejtat dhe detyrimet e tyre. Legjislacioni i ri gjithashtu mund të rezultojë në një thjeshtëzim të punës së gjykatave dhe administratës. Nga ana tjetër, një dispozitë legjislative e cila është shumë e detajuar mund të ulë fleksibilitetin e zbatimit të saj. Kështu kur flitet për legjislacion të ri, shtrohet pyetja nëse ky ndryshim do të bëhet me ligj, me forma të tjera rregulluese, duke lënë gjykatën të përcaktojë çështjen nëpërmjet interpretimit të ligjit ekzistues, ose duke miratuar akte të tjera ligjore. Nxjerrja e ligjeve të reja mund të mos kërkohet pasi çështja mund të vetë rregullohet, ose mund të ekzistojnë ligje të tjera që e rregullojnë këtë çështje. Në mënyrë alternative rezultatet mund të arrihen me mënyra të tjera jo formale, për shembull me praktika të mira. Sidoqoftë, edhe kur ka legjislacion ekzistues ose jurisprudencë, mund të merret një vendim politik për të nxjerr një ligj lidhur me një çështje të veçantë, nëse kjo përbën një shqetësim të madh publik. Për më tepër, mund të ketë ndonjë standard të jashtëm kundrejt të cilit duhet të zgjidhet çështja nëse duhet nxjerrë një ligj apo jo. Legjislacioni vendas mund të parashikojë detyrime ligjore që lindin nga legjislacionin vendas nga termat e një traktati ndërkombëtar ose nga përafrimi i tij me legjislacionin e Bashkimit Evropian. Prandaj, masa alternative të ndryshme nga ligji mund të ndërmerren pa ndonjë autoritet ligjor specifik, si për shembull: - Vetërregullimi: vërtetimi dhe forma të tjera të vetërregullimit mund të jenë një avantazh si në sektorin publik ashtu edhe në sektorin e biznesit. Sektori publik nuk do të kishte nevojë të përdorte burime të mëdha për ushtrimin e kontrollit dhe bizneset do të çliroheshin nga një numër kostosh administrative në lidhje me kontrollin publik. - Marrëveshjet vullnetare midis shtetit dhe grupeve përkatëse (për shembull
shoqërive private, pushteteve vendore, sindikatave) duke ua lënë vetë grupeve që të zgjedhin mjetet e parapëlqyera. Marrëveshje të tilla do t’i detyronin bizneset që të kuptonin objektivat për të cilat është rënë dakord duke qenë të lirë të zgjedhin mënyrat që do të zbatohen për arritjen e këtyre objektivave. Një masë e tillë lejon fleksibilitet në planifikimit e punës së kompanisë, duke zvogëluar kështu kostot ekonomike eko nomike për bizneset. - Informacioni ose fushatat e marrëdhënieve me publikun për të bindur njerëzit që
të ndryshojnë qëndrimin e tyre në aspekte të caktuara. Kjo metodë metodë përdoret më gjerësisht në fusha të tilla si shëndetësia, energjia dhe rregullat e trafikut.
16 Disa çështje mund të rregullohen më mirë nëpërmjet disa stimujve ekonomikë, si vendosja e taksave dhe subvencioneve për të motivuar motivuar qytetarët dhe bizneset që të veprojnë në mënyrën e duhur. Në këtë rast tregu përdoret si mjet rregullimi, duke i nxitur qytetarët dhe bizneset drejt një qëndrimi të caktuar duke përdorur stimuj ekonomikë. Shpesh mund të jetë më efiçente të rregullosh procesin i cili do të çojë në një rezultat të caktuar sesa të përcaktosh rezultatin paraprakisht. Kjo, për shembull, mund të nënkuptojë kërkesën që palë të caktuara që të angazhohen në këtë proces dhe se rezultati mund të arrihet me konsensus. Bordet, këshillat dhe komisionet me përfaqësim të barabartë të palëve në fjalë janë shembuj të këtij lloj rregullimi. 1.3.4. Ndryshimi i legjislacionit Një numër i madh projektligjesh që vijnë në Kuvend çdo vit janë ndryshime të legjislacionit në fuqi. Ndryshimi i shpeshtë i ligjeve duhet bërë me kujdes. Kjo praktikë mund të ulë sigurinë e zbatimit të ligjit, mund të krijojë dyshime mbi stabilitetin e vetë ligjit dhe të lëkundë besimin në të. Megjithatë nxjerrja e ligjeve është një veprim i cili duhet të bëhet në përputhje me zhvillimet sociale. Prandaj ndryshimi i ligjeve është i pashmangshëm, por megjithatë, kjo duhet të bëhet me kujdes dhe me rregulla të caktuara. Kur del e nevojshme që të ndryshohet një ligj aktual, lind pyetja nëse kjo duhet arritur duke hartuar një ndryshim apo, në vend të tij, duke hartuar një ligj krejtësisht të ri. Kur ndryshimet janë të vogla dhe nuk prekin parimet e ligjit, është më mirë që të bëhen ndryshime në ligjin ekzistues. Përgatitja Përgatitja për ndryshim kushton më pak në burime dhe në kohë, krahasuar me përgatitjen për hartimin e një ligji të ri nga fillimi. Hartimi i një ligji të ri duhet bërë në rastet kur nevojitet futja e parimeve të reja, ose kur preken dispozita në disa ligje ekzistuese. Ligji i ri duhet të shfuqizojë të gjitha dispozitat e tjera të ligjeve përkatëse duke i zëvendësuar ato në një masë të madhe. Hartimi i një ligji nga e para mund të jetë i përshtatshëm pasi dispozitat e ligjit ekzistuese që nuk janë ndryshuar n dryshuar mund mun d të rifuten në ligjin e ri. Gjithashtu ligji i ri krijon mundësinë për të bërë modifikimet e nevojshme dhe për të zgjidhur çështjet që kanë lindur nga interpretimi i ligjit ekzistues. Në përgjithësi kjo mënyrë mund të ndihmojë Kuvendin që të ketë një bazë më të qartë dhe më të mirë për të vlerësuar fushën përkatëse të ligjit dhe ndryshimet e propozuara. Për më tepër, rreziku i gabimeve është më i lartë kur hartohen ndryshime të ligjeve, dhe kujdes i madh duhet kushtuar në këtë drejtim, pasi mund të krijohen probleme thelbësore nga gabimet në hartimin, gjatë zbatimit të këtyre amendamenteve. Problemi që ndeshet shpesh në ndryshimin e ligjeve është mosmarrja parasysh e pasojave të këtyre ndryshimeve të bëra edhe në ligje të tjera. Për këto arsye duhet bërë një shqyrtim i kujdesshëm i ligjeve ekzistuese, për të parë se çfarë ndryshimesh janë të nevojshme. Ekzaminimi është i rëndësishëm, sidomos në rastet kur parashikohet futja e neneve apo paragrafëve të rinj në tekstin e ligjit ekzistues, apo shfuqizohen dispozitat e një ligji pa i rregulluar ato, pasi mund të deformohet struktura e ligjit.
17
Kur lind nevoja e ndryshimit të më shumë se një ligji, hartuesi duhet të marrë në konsideratë jo vetëm ndryshimet e bëra në një ligj, por edhe në ligje të veçanta tashmë të amenduara. Nga ana tjetër, një ligj normalisht nuk mund të ndryshojë disa ligje, me përjashtim të rasteve kur ka një koherencë në përmbajtjen e amendamenteve që prekin disa ligje.
1.4. Aktet nënligjore 1.4.1. Nevoja për aktet nënligjore Parimi kryesor i Kushtetutës së Shqipërisë dhe i sistemit ligjor është se të gjitha ligjet miratohen nga Kuvendi. Kuvendi mund t’i delegojë qeverisë detyrën për të hartuar aktet më të detajuara dhe më teknike. Duke mbajtur parasysh numrin gjithnjë në rritje të rregullimeve ligjore në një shtet modern, nuk është realiste që të kërkohet që pushteti legjislativ të miratojë të gjitha ligjet. Përmasat dhe kompleksiteti në rritje i legjislacionit kërkon delegimin e kompetencave tek ekzekutivi për nxjerrjen e rregullave. Për këtë arsye Kuvendi kur miraton një ligj, mund të vendosë t’i lërë disa të drejta rregullimi qeverisë në kufijtë e përcaktuara me këtë ligj. Delegimi i jep fuqi qeverisë për të nxjerrë rregulla (akte nënligjore) brenda kuadrit ligjor të përcaktuar nga ligji në fjalë. Në përputhje me Nenin 118 të Kushtetutës: “1. Aktet nënligjore nxirren në bazë dhe për zbatim të ligjeve nga organet e parashikuara në Kushtetutë. 2. Ligji duhet të autorizojë nxjerrjen e akteve nënligjore, të përcaktojë organin kompetent, çështjet që duhen rregulluar, si dhe parimet në bazë të të cilave nxirren këto akte. 3. Organi i autorizuar me ligj për të nxjerrë akte nënligjore, siç specifikohet në paragrafin 2 të këtij neni, nuk mund t’ia delegojë kompetencën e tij një organi tjetër.” Gjatë përcaktimit të kompetencave deleguese, hartuesi i ligjit duhet të marrë në konsideratë balancën midis funksioneve legjislative të Kuvendit dhe funksioneve të deleguara legjislative të qeverisë. Përfshirja e dispozitave të akteve nënligjorë në ligjet që i delegojnë këto akte mund të krijojë kompleksitet dhe një ngurtësi të panevojshme, sepse në qoftë se ato duhet të ndryshohen, do të kërkohen procedura të gjata në Kuvend. Arsyet për të parashikuar kompetenca legjislative për nxjerrjen e akteve nënligjore duhet të përmbahen në relacionin që shoqëron draft ligjin (shih për më shumë 3.8.6). Duhet përcaktuar qartë në ligjin përkatës autoriteti i cili ka kompetencë për të hartuar aktet nënligjore në qoftë se do t’i lihet nga ekzekutivit për ti hartuar ato. Një kërkesë e tillë është e ndryshme për ligjet. Kuvendi gëzon kompetencën e përgjithshme legjislative që buron drejtpërsëdrejti nga Kushtetuta. Mbetet një çështje e zgjedhjes politike se deri në çfarë mase Kuvendi analizon dhe kontrollon aktet nënligjore të hartuara nga qeveria.
18 1.4.2. Qëllimi i akteve nënligjore Shpeshherë lind pyetja se cilat rregulla duhet të përfshihen në tekstin e ligjit dhe cilat duhen t’u lihen akteve të ekzekutivit. Kushtetuta nuk parashikon asnjë kufizim përsa i përket shkallës së hollësive ho llësive në dispozitat e një ligji, madje as nuk përjashton pë rjashton delegime të gjera tek ekzekutivi. Megjithatë Kushtetuta parashikon se nxjerrja e ligjeve për çështje të caktuara dhe në fusha të caktuara, i takon në mënyrë eksluzive Kuvendit dhe nuk mund t’i delegohet qeverisë. Këtu përfshihen rastet e kufizimit të të drejtave të njeriut (neni 17 i Kushtetutës ) apo vendosja e taksave (neni 155 i Kushtetutës) si edhe çështje të tjera. Për të vendosur nëse një çështje e caktuar duhet të rregullohet me ligj të Kuvendit apo akt nënligjor të qeverisë duhet të merren në konsideratë këto faktorë: •
•
•
Në qoftë se ligji është i një natyre të përgjithshme, ose mbulon parime të përgjithshme të një fushe të caktuar,ose ekzistojnë udhëzime për zbatimin e këtyre parimeve, në këtë rast është mirë që të jetë një ligj i dalë nga Kuvendi. Ekziston gjithashtu një doktrinë bazuar në parimin e sundimit të së drejtës dhe demokracisë, se ligjet që lidhen me veprimet e shtetit të cilat prekin të drejtat themelore të njeriut duhet të miratohen nga Kuvendi. Megjithatë, është e nevojshme që të bëhet dallimi midis normës që parashikon parime të përgjithshme dhe asaj që ka një ndikim të përgjithshëm. Normat e kategorisë së dytë jo domosdoshmërisht duhet të jenë ligje, por ato mund të jenë dhe akte nënligjore. Në disa raste aspekti pragmatik mund të luaj një rol në këtë vendimmarrje. Për shembull, në qoftë se është parashikuar se një ndryshim i shpejtë do të kryhet, në këtë rast nxjerrja e akteve nënligjorë mund të rekomandohet, pasi procedurat e nxjerrjes së akteve nënligjorë janë më të thjeshta.
Kur përcaktohet se deri në çfarë mase ekzekutivi ka kompetencë ligjvënëse, është e rëndësishme që vlerësimi të bëhet cilësor më shumë se sasior. Nuk duhet të përbëjë problem fakti që ligji përmban shumë shu më dispozita deleguese, për sa kohë që secila nga këto dispozita është e peshuar mirë dhe është e justifikuar. Sa kohë që, institucioni me kompetenca legjislative të deleguara vepron brenda kufijve të përcaktuar në ligj, projekt ligji duhet të përcaktojë qartë dhe saktë këtë kompetencë të deleguar legjislative. Po kështu, për arsye praktike, përpara se t’i delegohen kompetenca legjislative një institucioni, është e rëndësishme të sigurohemi se ky institucion ka kapacitetin e nevojshëm për ta ndërmarrë këtë kompetencë.
1.5. Vlerësimi i legjislacionit Një element i rëndësishëm i procesit legjislativ është vlerësimi i efektshmërisë së legjislacionit ekzistues dhe atij që propozohet. Kjo përfshin efektet financiare, por edhe elemente të tjera, të cilat trajtohen më poshtë. Vlerësimi i efekteve të legjislacionit mund të realizohet në disa mënyra, por gjithmonë mbi bazën e një sërë analizash. Kohët e fundit, ka një koncept të ri, i njohur me termin vlerësimi i efekteve të rregullimeve ligjore
19 (VERL) i cili përmbledh në mënyrë të organizuar etapat analitike të nevojshme për të kryer këtë vlerësim. 1.5.1 Vlerësimi i efekteve të rregullimeve ligjore, (VERL) Vlerësimi i efekteve të rregullimeve ligjore (VERL) është një n jë metodë analitike e zhvilluar zh villuar në shumë vende (Evropë, SHBA, Kanada), e cila shërben për të rritur cilësinë e ligjeve në drejtim të rritjes së efiçensës, efektivitet dhe ndikimit që do të kenë ato në shoqëri pas miratimit. VERL-i është pjesë përbërëse e procesit legjislativ, dhe një metodë e domosdoshme për transformimin më të mirë të mundshëm të një politike ose problemi të caktuar në akt normativ. Nëse një problem nuk analizohet me të gjithë komponentët e tij, gjë që vetëm një metodë e tillë mund ta sigurojë, është e vështirë që përmbajtja e dispozitave që do të rregullojnë këtë problem, të jetë e qartë në pasojat që sjell dhe e zbatueshme në të njëjtën kohë. VERL-i si metodë përdoret gjerësisht nga vendet e zhvilluara dhe me pak në vendet e pa zhvilluara, pasi ajo është e kushtueshme dhe kërkon ekspertizë, teknika për të bërë analiza empirike dhe për të mbledhur të dhënat e nevojshme, nevojshme, si edhe konsultime me grupet e interesuara në shoqëri. Zbatimi i metodës VERL mund të konceptohet si një listë pyetjesh (shih 1.3.2) të cilave duhet t’u përgjigjen ata që përgatitin një ligj gjatë planifikimit dhe hartimit të tij, ashtu edhe zhvillimin e analizave të kostove dhe përfitimeve që do të sjellë zbatimi i tij (shih 1.5.2 deri në 1.5.5). Megjithatë një metodë e vërtetë VERL, duhet të përfshijë këto etapa: Identifikimin dhe përcaktimin e qartë të problemit dhe objektivave politikë të cilat akti normativ do ti rregullojë. Identifikimin e disa mënyrave (formave ligjore dhe jo-ligjore) dhe zgjedhjen e njerës prej tyre për të adresuar problemin. Mbledhjen e të dhënave dhe identifikimin e grupeve të interesuara. Konsultimin me të gjitha grupet e interesuara Vlerësimin ardhshëm apo të mëvonshëm (ex ante/ex post impact assessment ) që në vetvete përfshin realizimin analizës kosto- përftim të pasojave që do të sjellë akti. Publikimin e të gjitha dokumenteve të prodhuar si rezultat i zbatimit të VERL. •
•
• • •
•
Megjithëse duket sikur etapat e sipërpërmendura përmbahen tashmë në një mënyrë apo një tjetër në ligje që rregullojnë procesin legjislativ në Shqipëri, sanksionimi i hapave të sipërpërmendura në një akt ligjor 3 do të realizohet në të ardhmen për të përmirësuar procesin legjislativ dhe për të zbatuar realisht metodën. 3
Adoptimi i akti ligjor për zbatimin e plotë të VERL-in, do të shtrojë si kërkesë krijimin e një zyre në Ministritë klasike pjesëmarrëse në procesin e h artimit të ligjeve, si Ministria e Drejtësisë, Ekonomisë, Financës, ose me krijimin e një zyrë qendrorë pranë Këshillit të Ministrave. Kjo zyrë duhet të monitorojnë realizimin e VERL dhe të kontrollojnë zbatimin e saj. Si rregull VERL-i duhet të zhvillohet nga institucioni që do të hartojnë projekt-aktin dhe më pas
20
Duke njohur këtë, është akoma herët për institucionet shqiptare të zbatojnë metodën VERL plotësisht. Ky manual tenton të adresojë rëndësinë e kësaj metode duke shpjeguar disa nga hapat e metodës në seksionet që vijojnë. 1.5.2. Vlerësimi i ardhshëm dhe retrospektiv i ligjit Vlerësimi i efektshmërisë, zbatueshmërisë dhe kostos së legjislacionit duhet të trajtohet si pjesë përbërëse e procesit legjislativ. Për këtë arsye paraqitja e kostos financiarë të çdo projektligji është një kërkesë e parashikuar në Kushtetutë (shih 1.3.2 dhe 1.5.3) dhe rezultatet e këtij vlerësimi janë një element i rëndësishëm i relacionit që i bashkëngjitet projektligjit. (shih 3.8.5). Vlerësimi i legjislacionit duhet të bëhet si përpara ashtu edhe pas shpalljes formale të legjislacionit. Prandaj duhet të dallohen dy perspektiva p erspektiva apo lloje vlerësimesh: vlerësimi i ardhshëm (ex ante) dhe prapavështrues (ex post ). ). përpa ra marrjes së vendimeve v endimeve formale legjislative me qëllim Vlerësimi i ardhshëm bëhet përpara që të përftohen njohuri më të mira për efektet e mundshme ose potenciale të legjislacionit të planifikuar. Ky vlerësim mund të ndihmojë gjithashtu për përcaktimin e mjetit dhe teknikës së përshtatshme legjislative që duhet përdorur. miratimit të legjislacionit, gjatë zbatimit zbatimit të tij. tij. Në Vlerësimi prapavështrues bëhet pas miratimit disa raste, sidomos nëse normat janë të kufizuara në kohë, bëhet pak përpara ose pas mbarimit të fuqisë së normave ligjore. Qëllimi i kësaj analize është që të përftohet njohuri më e mirë e efekteve praktike të nxjerrjes së ligjit si edhe për zbatimin e tij. Nga pikëpamja praktike, këto dy lloje vlerësimesh janë plotësuese. Përpjekjet për të vlerësuar në mënyrë metodike efektet e mundshme të projektligjit, mundësojnë në mënyrë të ndjeshme vlerësimin prapavështrues. Sa më i qartë dhe i diferencuar të jetë vlerësimi i ardhshëm, aq më lehtë është që të ndërmerret një analizë e sigurt prapavështruese. Kjo rezulton sepse vlerësimi i ardhshëm rrit sensibilizimin e mungesave ekzistuese të informacionit dhe stimulon kërkesën për të reaguar ndaj tyre. Legjislacioni gjithashtu mund të kërkojë që të mblidhen dhe të botohen të dhëna për zbatimin e dispozitave të tij. Po kështu, vlerësimi i mirë prapavështrues ndihmon për krijimin e një baze më të qëndrueshme për vlerësimin e ardhshëm, sepse ai jep të dhëna të dobishme për krahasime ose analogji dhe favorizon zhvillimin e njohurive teorike që lejojnë një prognozë më të saktë të efekteve të legjislacionit të ardhshëm. Për këto arsye e njëjta vëmendje u duhet kushtuar të dy llojeve të vlerësimit dhe ato duhet të bëhen njëkohësisht.
dokumentet e prodhuara nga zbatimi i metodës duhet të publikohen në një mënyrë që të jenë transparente për të gjithë të interesuarit.
21 Vlerësimi i legjislacionit, qoftë i ardhshëm apo prapavështrues, është një element i domosdoshëm i çdo qëndrimi metodik dhe racional ndaj bërjes së ligjeve. Vlerësimi i efektshëm kontribuon për cilësinë e përmbajtjes së legjislacionit. Që të jetë i efektshëm vlerësimi duhet të përdoret në mënyrë të arsyeshme, në mënyrë pragmatike dhe përzgjedhëse me një shkallë njohjeje për kufizimet e tij metodike dhe praktike. 1.5.3. Kriteret e vlerësimit Vlerësimi merret me efektet e legjislacionit. Këto efekte mund të shqyrtohen nga pikëpamje të ndryshme dhe të vlerësohen sipas kritereve të ndryshme. Kriteret e vlerësimit që përmenden më shpesh janë tre kriteret e mëposhtme: efektiviteti, efikasiteti dhe efiçenca. Efektiviteti Efektiviteti është niveli në të cilin qëndrimet dhe sjelljet që vihen re te popullsia në fokus
(individë, ndërmarrje, zyrtarë publikë përgjegjës për zbatimin ose vënien në jetë të legjislacionit) përputhen dhe i atribuohen modelit normativ, domethënë qëndrimit dhe sjelljes së cilësuar nga legjislatori. Kështu, në lidhje me këtë kriter, duhet t’u jepet përgjigje dy pyetjeve: (i) a respektohet ose zbatohet norma? (ii) a mund t’i atribuohet normës niveli i respektimit apo zbatimit që vihet re? Për disa lloj normash, veçanërisht për urdhrat, urdhëresat apo ndalimet, fjala “përputhje” mund të përdoret për pyetjen e parë. Për të tjerat, siç janë normat që kanë të bëjnë me dhënien e lejeve apo subvencioneve nga autoritetet shtetërore, fjala që përdoret më shpesh është “zbatim”. Nga pikëpamja tradicionale ligjore, është e qartë se efektiviteti i legjislacionit ka rëndësi kryesore. Efikasitetit Efikasitetit është niveli në të cilin veprimi legjislativ arrin objektivat e tij. Ky kriter ka
rëndësi të veçantë nga pikëpamja politike. Ai tregon se sa e rëndësishme është që të përcaktosh qartë objektivat kur vendoset hartimi i një ligji. Nëse hartuesit dështojnë në përcaktimin e qartë të këtyre objektivave, është realisht e pamundur që të vlerësohet objektivisht efikasiteti i legjislacionit. Kjo nuk do të thotë domosdosmërisht se objektivat duhet të parashikohen qartë në vetë ligjin. Ato mund të shprehen në relacionin që shoqërojnë projektligjet apo të formulohen gjatë debatit parlamentar. Kur nuk ekziston një përcaktim politik i objektivave të ligjit, vlerësuesit duhet të përcaktojnë vetë ato çka mund të konsiderohen objektiva të ligjit. Efektiviteti është një kusht, por kjo nuk garanton domosdosmërisht efikasitetin e legjislacionit. Ai kontribuon në efikasitetin e ligjit vetëm nëse janë të sakta hipotezat shkakësore që qëndrojnë plotësisht në themel të përzgjedhjes së mjeteve nga ana e legjislatorit. Nga ana tjetër, fakti i thjeshtë se objektivat e ligjit të caktuar realizohen nuk provon dosmosmërisht efikasitetin e këtij legjislacioni; arritja e objektivave legjislativë mund të jetë rezultat i faktorëve të tjerë. Efiçenca është marrëdhënia midis “kostove” dhe “përfitimeve” (në një kuptim të gjerë) e
aktit legjislativ. Fjala “kosto” përfshin jo vetëm rrjedhojat e drejtpërdrejta financiare që rrjedhin nga zbatimi i dispozitave të normave; ajo gjithashtu merr parasysh elementet jomaterialë siç janë, shqetësimet psikologjike, a emocionale, madje edhe të gjitha efektet
22 negative të shkaktuara nga një akt i caktuar. Në të njëjtën mënyrë “përfitimet” mund të përfshijnë të gjitha efektet direkte dhe indirekte të realizimit të objektivave të aktit. Prandaj vlerësimi i efiçensën së legjislacionit do të të thotë balancimi i masës në të cilën janë arritur objektivat kundrejt kostos, në kuptimin e gjerë të arritjes së objektivave. Analiza lehtëson zgjedhjen midis strategjive të ndryshme legjislative, duke matur se sa ato janë në proporcion me arritjen e objektivave. Tre kriteret (efektiviteti, efikasitetit dhe efiçenca) nënvizojnë disa aspekte të efekteve të ligjeve; ato theksojnë aspekte që janë veçanërisht të rëndësishme në procesin e hartimin të legjislacionit. Por, sigurisht, ato nuk sqarojnë plotësisht marrëdhëniet komplekse shkakësore që ekzistojnë në realitetin shoqëror. Ato nuk përfshijnë domosdosmërisht të gjitha efektet përkatëse të aktit të caktuar legjislativ, që nganjëherë përshkruhen në anglisht me fjalën impact (ndikim). Ekzistojnë gjithashtu kritere vlerësimi të cilat ndihmojnë ata që janë përgjegjës për hartimin, këshillimin dhe marrjen e vendimeve strategjike gjatë përgatitjes së ligjit. Një nga këto kritere është edhe zbatueshmëria zbatueshmëria e legjislacionit. A është përmbajtja e kësaj dispozite e tillë që mund të zbatohet? Kjo mund të jetë një çështje e hartimit të legjislacioni. Për shembull, a është hartuar një vepër penale në mënyrë të tillë që të jetë e drejtë për qytetarin dhe gjithashtu mos të vendosë një barrë të madhe prove për prokurorin çka do ta bënte të vështirë zbatimin e dënimeve? Zbatueshmëria mund të jetë gjithashtu një çështje e burimeve njerëzore. A parashikon për shembull një regjim rregullator në ligj, burime njerëzore të mjaftueshme dhe të kualifikuara për ta bërë atë një mekanizëm kontrollues efektiv? 1.5.4. Kostoja e legjislacionit Kostoja financiare direkte e zbatimit të ligjit është një element i pastër për vlerësimin e kostos së legjislacionit. Nenit 82 paragrafi 1 i Kushtetutës përcakton se të gjitha ligjet ligjet duhet të shoqërohen me një raport që justifikon koston financiare për zbatimin e tij. Kjo kërkesë parashikohet dhe në Rregulloren e Kuvendit, neni 68. Neni 25 i Ligjit të Këshillit të Ministrave parashikon se të gjitha projektligjet që paraqiten në Këshillin e Ministrave për shqyrtim e miratim duhet të jenë të shoqëruara inter alia, nga relacioni (paragrafi 1) me një përmbajtje të caktuar sipas paragrafit 2 të këtij neni. Për projektligjet me karakter financiar-ekonomik, relacioni duhet të përmbajë edhe efektet e pritshme financiare, që rrjedhin nga n ga zbatimi i tyre (paragrafi 3). Legjislacioni ka shumë kosto. Para së gjithash, është kostoja ndaj sektorit publik. Shtimi i burokracisë kërkon plotësimin me personel dhe për rrjedhojë ndërlikime financiare. Mund të ketë kosto të tjera të drejtpërdrejta për sektorin publik, për shembull, nëse ligji parashikon subvencione për strehimin apo për bizneset e vogla. Vlerësimi i ndikimeve administrative në sektorin publik duhet të tregojë sidomos nëse projektligji kërkon ngritjen e strukturave të reja administrative, apo zgjerimin e autoriteteve ekzistuese. Ligjet e reja duhet të përdorin sa më shumë të jetë e mundur
23 strukturat ekzistuese administrative. Është pavend nëse sektori publik ndërlikohet pa qenë nevoja nëpërmjet fryrjes administrative. Një zhvillim i tillë gjithashtu mund të tregojë se sektori publik bëhet më i ndërlikuar dhe më pak i arritshëm (aksesueshëm) nga qytetari. Përkundrazi, duhet që të shqyrtohet thjeshtimi administrativ, për shembull, duke shkrirë disa funksione në një njësi të vetme administrative. Nëse është e nevojshme që të krijohen njësi të reja administrative, duhen bërë përpjekje për të siguruar që kostot ekonomike dhe administrative të jenë shumë të vogla, për shembull, duke bërë transferimin e stafit midis njësive administrative. Janë gjithashtu edhe kostot për sektorin privat. Legjislacioni që parashikon tatime ose taksa përbën një kosto të dukshme e të drejtpërdrejtë. Rregullimet e tepërta ose dispozitat që kërkojnë raportimin e detajuar, sjellin gjithashtu kosto, sepse kërkojnë fuqi punëtore të sektorit privat, që në fund të fundit paguhet nga konsumatorët. konsumatorët. Nëse dispozitat rregullatore ose ato që kërkojnë raportimin e detajuar parashikojnë kërkesa të ekzagjeruara, ato do të jenë përfundimisht një barrë për taksapaguesit (sepse më pak fitim do të thotë më pak të ardhura nga taksat) dhe komunitetin (sepse më pak të ardhura nga taksat faktikisht do të thotë një ndikim negativ në shërbimet publike). Vlerësimi i kostove për sektorin privat duhet të jetë një prioritet i veçantë në rastin e projektligjeve që ndikojnë në mënyrën sesi vepron biznesi. Përcaktimi i kostove për sektorin privat mund të mbështetet në vlerësimin e fitimeve të sektorit publik. Për shembull, të ardhurat e pritshme nga tatimi mund të përdoren si një tregues i ndërlikimeve financiare për biznesin. Projektligjet gjithashtu mund të kenë ndikime të tjera për biznesin. Një ligj mund të kërkojë, për shembull, zbatimin e një teknologjie të caktuar, ose plotësimin e kërkesave të caktuara për sigurinë. Këto kosto duhet të merren gjithashtu parasysh sa më shumë që të jetë e mundur. Projektligji mund të ndikojë edhe në mënyrën se si shoqëritë dhe konsumatorët veprojnë në treg, si edhe mund të kenë ndikim në aftësinë konkurruese të ndërmarrjeve, nëpërmjet rregullave që ndikojnë në arsim, infrastrukturë, përdorimin e ekspertizës dhe përdorimin e kapitalit. Duhet të vërtetohet gjithashtu, nëse projektligji mendohet të rrisë apo të kufizojë aftësinë konkurruese të ndërmarrjeve dhe nëse kjo ndodh, deri në çfarë mase. Zakonisht ka kosto si për sektorin publik ashtu edhe për sektorin privat. Shpeshherë pyetja më e vështirë është nëse kostoja është e justifikuar. Për shembull, të marrim propozimin e krijimit të një regjimi rregullues për disa sektorë privatë financiarë. Re gjimi rregullator kërkon të jetë i gjerë, dhe i efektshëm. Një regjim i gjerë rregullator duhet të kushtojë shumë për sektorin publik, sepse ai zakonisht kërkon një burokraci të madhe dhe të kualifikuar. Sektori privat gjithashtu ka të ngjarë të ketë kosto të konsiderueshme në përpjekje për t’iu përgjigjur regjimit që sapo i është diktuar, që gjithashtu ka nevojë, për shembull, për personel shumë të kualifikuar. Kostot shtesë do t’u kalojnë konsumatorëve dhe në fund mund të ketë humbje të biznesit, shoqëruar me pakësim të të ardhurave nga taksat.
24 Megjithatë, një regjim regjim rregullator më pak rigoroz, mund të sjellë pasoja të tjera të dëmshme. Ato mund të konsistojnë në një rritje të ilegalitetit dhe një rënie të mbrojtjes së konsumatorëve. Si rezultat do të kemi uljen e besimit, i cili mund të çojë në lëkundjen e autoritet të shtetit, ose uljen e besimit të ndërkombëtarëve për shtetin, ose në nënvlerësimin e sundimit të së drejtës. Prandaj, si përfundim mund të justifikohet rritja e kostos për një skeme të gjerë legjislative. Kërkesa e përgjithshme është përcaktimi nëse marrëdhënia kosto-përfitim e ligjit është e pranueshme. Në këtë përcaktimin hartuesi i ligjit, së pari, duhet të marrë parasysh fitimet e mundshme të rregullimit, duke përfshirë çdo efekt të dobishëm që nuk mund të përcaktohet nga pikëpamja monetare, dhe të identifikojë përfituesit e mundshëm. Së dyti, hartuesi i ligjit duhet të kërkojë të përcaktojë kostot e mundshme të rregullimit, duke përfshirë çdo efekt të pavolitshëm që nuk mund të përcaktohet p ërcaktohet nga ng a pikëpamja pikë pamja monetare, dhe të identifikojë ato që ka të ngjarë t’i përballojnë kostot. Përveç kësaj, vlerësimi i marrëdhënies kosto-përfitim duhet të përfshijë analizën e qëndrimeve alternative që mund të arrijnë të njëjtin objektiv legjislativ me kosto më të ulët, bashkë me një analizë të fitimeve dhe kostove të mundshme të këtyre alternativave. 1.5.5. Mjetet dhe metodat e vlerësimit Të vlerësosh efektet e ligjit, si hap i parë, duhet të krijosh hamendje, ose hipoteza, përsa u përket lidhjeve shkakësore, të mundshme apo reale, midis normave ligjore dhe qëndrimeve, sjelljeve dhe situatave që vërehen; dhe si hap i dytë, të provosh vërtetësinë e këtyre hipotezave duke përdorur të gjithë përvojën, informacionin dhe njohuritë përkatëse që ekzistojnë, ose që mund të krijohen me kalimin e kohës dhe me përpjekje të arsyeshme. Një nga çështjet më kryesore është se cilat janë mjetet praktike për vlerësimin e ligjit. Kjo varet, midis të tjerash, sipas veçorive të çdo rasti, kritereve të veçanta që duhen marrë në shqyrtim, perspektivës (ex ante ose ex post ) dhe shkallës së mundësisë dhe besueshmërisë së rezultateve. Për shembull vlerësimi i ardhshëm i efekteve të një ndryshimi në legjislacionin fiskal për kursimet private, nuk kërkon të njëjtat teknika si vlerësimi prapavështrues i efektivitetit të standardeve të sapo nxjerra në industrinë e ndërtimit, ose efikasitetin e të drejtave procedurale të cilat krijojnë trajtim të barabartë për personat e paaftë. Vlerësimi që kërkon një analizë shkencore ose gati shkencore, është e qartë se do të kushtojë më shumë se ai që kërkon të përforcojë një vlerësim politik, duke përdorur në mënyrë sistematike njohuritë praktike dhe përvojën ekzistuese brenda sektorit administrativ përkatës. Çdo vlerësim mbështetet kryesisht në teknika të tilla si, provat praktike, programet e demonstrimit, marrjen e shembujve, simulimet, parashikimet, analizën e sistemeve, ndërtimin e skenarëve. Me fjalë të tjera një shumëllojshmëri e madhe mjetesh të sofistikuara mund të përdoren veçmas ose, më mirë, të kombinuara (“trekëndëzim”) me qëllim që të merren rezultate më të sigurta dhe më të sakta.
25
Sidoqoftë, edhe këto mjete të sofistikuara kanë kufijtë e tyre metodologjikë. Ato rrallëherë krijojnë krijojnë lidhje shkakësore absolute. Megjithatë ato pa dyshim që mprehin vlerësimin e hartuesit të ligjit dhe të ligjvënësit për këtë aspekt të rëndësishëm të veprimtarisë legjislative. Ato mund të zvogëlojnë pasigurinë dhe në këtë mënyrë të kontribuojnë për përmirësimin e përmbajtjes së legjislacionit. Këto teknika vlerësimi kanë kufizime praktike, sepse zbatimi i tyre kërkon kohë, para dhe burime njerëzore që nuk janë gjithmonë të disponueshme në praktikë. Hartuesit e ligjeve nuk kanë domosdoshmërisht nevojë që të jenë vetë në gjendje t’i përdorin këto mjete vlerësimi, por p or ata duhet të dinë të paktën se në çfarë situatash do të ishte e mundur dhe e dobishme për t’i përdorur ato. Për arsye praktike, hartuesve të ligjeve shpesh u duhet të zgjedhin mjetet më të thjeshta, mjete që ndoshta janë më të përshtatshme për krijimin e hipotezave shkakësore se sa për verifikimin e tyre, por që megjithatë janë shumë të dobishme. Dy mjete të tilla meritojnë të përmenden sidomos në këtë kontekst: tipologjia e efekteve të legjislacionit dhe paraqitja grafike e lidhjeve shkakësore. Tipologjia e efekteve të ligjeve dallon kategori të ndryshme të efekteve, për shembull,
efektet e qëllimshme dhe jo të qëllimshme, efektet e pritshme dhe jo të pritshme, efektet pozitive (të dobishme) dhe negative (të pavolitshme), efekte të drejtpërdrejta dhe të tërthorta, efekte të menjëhershme dhe të vonuara, efekte të dukshme dhe simbolike, efekte paraprirës dhe prapavepruese. Këto dallime mund të rrisin ndërgjegjësimin e hartuesve përsa i përket kompleksitetit dhe përmasave të shumëfishta të marrëdhënieve shkakësore në realitetin shoqëror. Paraqitja grafike e lidhjeve shkakësore ndërmjet normës ligjore dhe realitetit të dukshëm
shoqëror është një mënyrë e përfytyrimit të hipotezës shkakësore. Ajo ndihmon për të rishikuar dhe për të shqyrtuar këto hipoteza në mënyrë kritike. Sigurisht modelimi grafik nuk mund mos thjeshtojë kompleksitetin e lidhjeve të mundshme ose reale shkakësore. Sidoqoftë, në praktikë, ajo ndihmon në mënyrë të ndjeshme për të rritur sensibilizimin e disa dobësive dhe të metave, të hipotezave që janë hedhur, ose të analizës së lidhjeve shkakësore. Analizat lidhur me aktorët përkatës shoqërorë dhe institucional, me objektivat e ligjit dhe me aktivitetet e parashikuara nga ligji, janë një pikënisje e nevojshme për krijimin e diagramës.
1.6. Kodifikimi Kodet nuk kanë të njëjtat objektiva dhe nuk u nënshtrohen të njëjtave dinamika si ligjet e zakonshme. Ligjet parashikojnë norma dhe veprojnë brenda limiteve të caktuara kohore. Kodet nga ana tjetër përmbledhin normat dhe parashikohen të kenë një farë qëndrueshmërie, të jenë koherente dhe të qarta. Koncepti tradicional formal bazë i kodifikimit është ai i konsolidimit , që synon të bëjë grumbullimin e dispozitave ekzistuese ligjore në një fushë të dhënë, por pa ndryshuar
26 thelbin e dispozitave. Kodifikimi gjithashtu mund të sjellë hartimin e tyre, duke siguruar se ato janë koherente, si një tekst i mbledhur i cili pasqyron hierarkinë ekzistuese të normave ligjore. Sidoqoftë, kur ka një mospajtim thelbësor, mund të kërkohet ndryshimi formal i tekstit të dispozitës, përpara se ajo të bëhet pjesë e konsolidimit. Pra, kodifikimi është një veprimtari që synon të përgjigjet ndaj kompleksitetit të ligjeve ose legjislacionit në përgjithësi, duke thjeshtuar përdorimin e normave. Por, procesi legjislativ nuk mbaron me nxjerrjen e një kodi. Hartuesit do të vazhdojë të përgatisin norma, ose duke e ndryshuar kodin, ose duke e injoruar atë. Rrjedhimisht ekziston rreziku që kodi të përfundojë thjesht si shprehje e legjislacionit në çastin që ai përpilohet dhe të mos jetë më shprehje e vazhdimësi së legjislacionit, apo e zhvillimit të sistemit ligjor. 1.6.1. Objektivat e kodifikimit Legjislacioni i shteteve moderne karakterizohet nga disa të meta. Së pari, ka një rritje të madhe të numrit të ligjeve. Në përgjithësi nuk dihet, ose nganjëherë madje as afërsisht, se sa tekste ligjesh ekzistojnë në një vend të caktuar. Këto tekste përfshijnë shumë forma të legjislacionit: marrëveshjet ndërkombëtare, legjislacionin evropian (direktivat dhe rregulloret), legjislacionin vendas, normat ligjore të autoriteteve vendore, urdhrat ose vendimet e ministrave, e kështu me radhë. Së dyti, ekziston akumulimi i teksteve ligjore : kur miratohen ligjet e reja përgjithësisht harrohet të bëhet inventari i teksteve të mëparshme ligjore dhe të shfuqizohen tekste ligjore kontradiktore apo të padobishme. Kjo sigurisht do të kërkonte një përpjekje tjetër shtesë, domethënë një analizë të hollësishme ligjore për të kontrolluar përputhjen e teksteve të vjetra, për shembull, me Kushtetutën, marrëveshjet ndërkombëtare apo legjislacionin evropian. Nganjëherë transformimet të vogla të koncepteve në ligje të ndryshme, mund të jenë të vështira për ti zëvendësuar. Kjo mund të vihet re në rastet e shpërndarjes së kompetencave e përgjegjësive, apo gjatë përgatitjes së një baze të dhënash. Kështu numri i ligjeve vazhdon të rritet. Përdoruesi humbet në këtë labirint ligjesh, administrata nuk e di më si të zbatojë legjislacionin dhe rritet shkalla e konflikteve. Së fundmi, ligjet janë të paqëndrueshme. Ka raste, kur ligjet kur ligjet ose nene të tyre, ndryshohen disa herë vetëm gjatë një viti. Kështu mund të jetë e vështirë për të evidentuar çfarë ligjesh janë në fuqi dhe gjithashtu dëmton sigurinë ligjore. Ka një numër arsyesh për këto mangësi. Disa lidhen me evoluimin e shoqërisë, zbulimet shkencore, teknologjinë e re dhe globalizimin. Disa të tjera kanë shkaqe politike, për shembull, një qeveri e re mund bëjë e ndryshimin thelbësor të kuadrit legjislativ të hartuar nga qeveria e mëparshme. Në disa raste arsyet mund të lidhen me keqinterpretim të fakteve dhe ligjeve, ose me një hartim jo të përshtatshëm të ligjeve. Duhet pranuar se këto tre të meta të mëdha të ligjeve, rritja e numrit të ligjeve, akumulimin dhe paqëndrueshmëria, dëmtojnë efektivitetin dhe koherencën e
27 legjislacionit; ndërkohë që në një demokraci ligjet duhet të përdoren me lehtësi dhe të jenë menjëherë të disponueshme për përdoruesin. Kodifikimi është një zgjidhje për këto probleme. Ai synon të arrijë klasifikimin dhe integrimin e organizuar të normave në një fushë të caktuar të së drejtës. Kjo pa dyshim ndikon në uljen e numrit të ligjeve. Nga ana tjetër Kodifikimi shpeshherë kritikohet se ka një efekt kufizues mbi hartimin dhe organizimin e ligjeve. Gjithashtu, kur kodi nuk është shumë fleksibël në strukturën e tij, kjo mund të sjellë ndërlikime për fushën e tij të së drejtës. 1.6.2. Procedura e kodifikimit kod ifikimit Kodifikimi mund të ketë dy objektiva të ndryshme. Objektivi i parë është reforma në legjislacion, si edhe organizimi i tij në mënyrë sistematike. Kjo konsiston në rihartimin dhe riformulimin e një fushe të së drejtës, duke futur koncepte të reja dhe duke krijuar norma të reja. Kodifikim ambicioz kërkon shumë kohë dhe këmbëngulje dhe nuk është gjithmonë i suksesshëm. Objektivi i dyti është kodifikimi i ligjeve ekzistuese, i cili vetëm konsolidon tekstet. Ky është më modest në qëllimet e veta dhe konsiston në akumulimin dhe strukturimin e ligjeve në fuqi ashtu siç janë dhe jo ashtu siç duhet të jenë. Nuk përfshin krijimin e rregullave të reja, por mbajtjen e inventarit që hap rrugën për reformën e nevojshme. Ky lloj kodifikimi ka avantazh pasi thjeshton përdorimin e legjislacionit. Organi kompetent për nxjerrjen e normave është gjithashtu kompetent për kodifikimin e tyre. Kodifikimi është sistematik. Kodifikimi i një fushe të së drejtës duhet të bëhet në përputhje me programin e hartuar paraprakisht. Ky program lejon klasifikimin e ligjeve sipas subjektit të tyre në bazë të kodeve të ndryshme. Kodifikimi është tematik, në kuptimin se ai synon të ndërtojë një sistem të ligjeve, domethënë një përmbledhje të bashkërenduar të ligjeve dhe rregullave që i përkasin të njëjtit korpus. Në çdo sistem ndërvarësia e elementeve synon të arrijë një qëllim të përbashkët. Prandaj është ë shtë e domosdoshme që për pë r çdo kod të përftohet një përmbledhje e njëtrajtshme dhe koherente pa mbivendosje. Kodifikimi është një ushtrim i vështirë intelektual, politik, ligjor dhe filozofik, sepse ai përfshin strukturimin e ligjit duke d uke parashikuar se në çfarë kodi do të përfshihet çdo ligj. Për shembull, a duhet që ligjet për gjykatat tregtare të përfshihen në kodin për organizimin gjyqësor apo në kodin e së drejtës tregtare? Të gjitha kodet përballen me problemin e klasifikimeve. Një kod grumbullon të gjitha dispozitat ligjore dhe ato nënligjore. Kështu, normat ndërkombëtare dhe evropiane, aktet e qeverisjes vendore, jurisprudenca dhe qarkoret normalisht nuk përfshihen. Një kufizim i tillë lejon që kodi të fitojë fitojë njëtrajtshmëri dhe
28 qartësi. Këto cilësi mund të humbasin në qoftë se fusha e konsolidimit të legjislacionit zgjerohet. Nganjëherë sugjerohet se kodifikimi kod ifikimi duhet të përfshijë vlerësimin e normave në fushën e së drejtës ligjit e cila do të kodifikohet. Sipas kësaj ideje, dallohen dy kategori: ligje themelore dhe të tjera, dhe ligjet themelore nuk duhet të përfshihen në kodifikim. Zakonisht nuk ka kuptim që ligjet të përzgjidhen sipas rëndësisë, epërsisë apo cilësisë së tyre. Megjithatë është mirë mirë që të ruhet uniteti bazë i ligjeve ligjeve themeluese të fushës ligjore për hir të thjeshtësisë, sidomos nëse ligjet janë të mirënjohura nga përdoruesit. Kështu është e qartë se dispozitat e Kushtetutës, edhe pse kanë lidhje me përmbajtjen e kodeve, për këtë arsye midis të tjerash, nuk do të përfshihen në kodifikim. Kodifikimi para së gjithash përfshin ligjet që janë në fuqi dhe ato që zbatohen. Për të arritur këtë, ligjet që janë shfuqizuar (në mënyrë eksplicite dhe implicite) dhe dispozitat tranzitore apo të përkohshme që nuk janë më në fuqi duhen identifikuar; po kështu normat që janë të padobishme, që nuk janë përdorur ose janë vjetruar. Ky lloj ushtrimi është i vështirë sa kohë që vetë administrata, nuk e di gjithmonë nëse një tekst vazhdon të përdoret, në kuptimin që zbatohet praktikisht. Prandaj është e rëndësishme që të ruhet koherenca dhe vazhdimësia e legjislacionit, me qëllim që të shmangen mospajtimet dhe mangësitë. Kodifikimi kryhet në kuadrin e ecurisë së pashmangshme të kompjuterizimit të legjislacionit dhe teknologjive të reja të informacionit. Me anë të hapësirës së memories së saj të saktë dhe të pashtershme, teknologjia e informacionit kontribuon në cilësinë e kodeve, duke mundësuar përditësimin e tyre.
II. PROCEDURA LEGJISLATIVE 2.1. Kompleksiteti i procedurës legjislative Ligjet janë rezultat i një procesi kompleks ndërveprimi dhe bashkëpunimi të aktorëve të ndryshëm pjesëmarrës në procesin legjislativ. Si rrjedhim, cilësia e ligjeve varet shumë nga organizimi i procesit legjislativ dhe bashkëpunimi mes aktorëve të ndryshëm. Procesi i përgatitjes së projekteve të legjislacionit mund të zhvillohet dhe të organizohet në një shumëllojshmëri formash dhe metodash. Projektligjet mund të hartohen nga administrata, partitë politike dhe struktura joqeveritare siç janë universitetet apo zyrat ligjore. Kur një institucion institucion shtetëror përgatit një projektligj, zakonisht ai konsultohet me autoritete të tjera shtetërore për projektin e tekstit. Projektligji, së bashku me relacionin duhet t’i dërgohet ministrive dhe institucioneve të tjera të interesuara (shih Ligjin e Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 1), si dhe Ministrisë së Drejtësisë e cila është e detyruar të japë një mendim mbi ligjshmërinë e formës dhe përmbajtjes së tij (paragrafi 2). Mosrespektimi i kësaj procedure mund të bëjë që Sekretari i Përgjithshëm në
29 Këshillin e Ministrave të kthejë projektligjin tek ministria propozuese për plotësimin e procedurave përkatëse (paragrafi 3). Shpeshherë, konsultimet shtrihen në një rreth më të gjerë duke përfshirë palë të jashtme të interesuara. Nëse projektligji fillimisht përgatitet nga komisionet, komisionet ndërministrore (shih Ligjin e Këshillit të Ministrave, neni 12) apo grupet e punës së ekspertëve, palët e interesuara në përgjithësi kanë mundësi që të përfaqësohen në këto organe. Këto organe mund të ftojnë gjithashtu organizata që kanë lidhje me çështjen ose ekspertë të veçantë për të paraqitur pikëpamjet e tyre drejtpërsëdrejti përpara tyre. Hapat qe duhet të ndiqen gjate procesit legjislativ janë:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Hartimi paraprak; Konsultimi i brendshëm midis autoriteteve qeveritare; Konsultimi i jashtëm; Diskutimi dhe miratimi nga Këshilli i Ministrave; Procedura parlamentare; Shpallja nga Presidenti dhe botimi; Ndjekja e zbatimit te ligjit.
Puna përgatitore për hartimin e legjislacionit mund të shtrihet gjatë një periudhe të gjatë kohore. Për këtë arsye është e dobishme që, sa më parë të jetë e mundur në fazën e përgatitjes së legjislacionit, të hartohet një kalendar i cili të mbulojë të gjitha fazat e detyrës së hartimit të legjislacionit, deri tek paraqitja përfundimtare e projektligjit në Kuvend. Kalendari shërben për të siguruar kohë të mjaftueshme për fazat e veçanta nga gjithë koha në dispozicion. Kjo ka rëndësi për cilësinë e ligjeve. Pa një kalendar, sikurse rezulton nga praktika, koha e vënë në dispozicion për përgatitjen e legjislacionit është e zakonisht e pamjaftueshme.
2.2. Programi legjislativ i qeverisë Vendosja e prioriteteve afat-shkurtra, afat-mesme dhe afat-gjata, me anë të planeve dhe programeve të përshtatshme, pë rshtatshme, mund të ndihmojë shumë sh umë koherencën e sistemit ligjor. Këto programe japin pamjen e përgjithshme të radhës së s ë veprimtarive legjislative, duke evituar kështu situata ku një ligj nuk mund të zbatohet për shkak se mungon një ligj tjetër që të lejojë pikërisht zbatimin. Normat bazë duhet të miratohen përpara normave speciale dhe është e qartë se ligji duhet t’i paraprijë akteve të nxjerra për zbatim të tij. Këto planifikime dhe programe gjithashtu mundësojnë bashkërendimin e punës hartuese ndërmjet ministrive të ndryshme, sidomos gjatë përgatitjes së ligjeve komplekse. Për të pasur hartim efiçient të ligjeve është e nevojshme planifikimi i punës legjislative në nivel qeveritar. Instrumenti kryesor planifikues për veprimtarinë legjislative të qeverisë është programi vjetor analitik i qeverisë, i cili përmban një paraqitje në mënyrë të strukturuar të projektligjeve që qeveria parashikon të shqyrtojë gjatë një viti të caktuar
30 Ky program miratohet nga Këshilli i Ministrave duke patur parasysh programin legjislativ të Kuvendit (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 27/2). Kryeministri, bashkërendon procesin e përgatitjes së programit vjetor analitik dhe të paraqitjes për miratim në Këshillin e Ministrave (Rregullorja e Këshillit të Ministrave, Kreu II, pika 9). Përveç funksionit planifikues, programi vjetor legjislativ i siguron Kuvendit dhe të gjitha palëve të interesuara një pamje të përgjithshme të projektligjeve nëpërmjet të cilave Qeveria synon të zbatojë politikat e veta gjatë një viti të caktuar. Për më tepër, programi legjislativ dhe procesi i përgatitjes dhe zbatimit të programit shërbejnë si mjete kontrolli të punës së Qeverisë.
2.3. Hartimi paraprak 2.3.1. Çështjet organizative Është mirë që çështjet organizative të hartimit paraprak të vendosen në fillim të punës për hartimin e legjislacionit. Këto vendime merren zakonisht nga ministri përgjegjës por mund të jetë edhe një urdhër i Kryeministrit. Detyra e hartimit mund t’u caktohet vetëm zyrtarëve të ministrisë së interesuar, një komisioni ndërministror (shih Ligjin e Këshillit të Ministrave, neni 11) ose një grupi më të zgjeruar pune me anëtarë qoftë nëpunës të administratës qoftë anëtarë të tjerë jashtë administratës (shih Ligjin e Këshillit të Ministrave, neni 12; si dhe pikën 2.3.3 më poshtë). Në vende të tjera përdoren mënyra të tjera për të zgjidhur çështjet organizative si p.sh. lidhja e një kontrate për hartimin paraprak me sektorin privat sipas një mandati të specifik. 2.3.2. Hartimi brenda administratës Në përgjithësi, administrata e kryen vetë hartimin paraprak të projektligjit pa pjesëmarrjen e ekspertëve të jashtëm në n ë rastet kur ajo ka burimet e nevojshme njerëzore dhe kur çështja që do të rregullojë projektligji nuk kërkon përdorimin e burimeve apo njohurive nga jashtë. Në përputhje me këtë, projektligjet që nga pikëpamja faktike dhe politike, konsiderohen të thjeshtë, përgatiten vetëm në ministrinë ose ministritë përgjegjëse. E njëjta gjë mund të ndodhë edhe kur rrethanat e kërkojnë këtë gjë, p.sh. kur legjislacioni është urgjent. Një ministri gjithashtu mund të udhëheqë përgatitjen kur rezulton se gjatë fazës paraprake të hartimit mund të mos arrihet konsensus ose përfaqësim i mjaftueshëm dhe kjo ka të ngjarë të pengojë ecurinë e mirë të nismës legjislative.
31 Pra, nga pikëpamja praktike puna hartuese mund t’i lihet një zyrtari ose një numri të kufizuar zyrtarësh të ministrisë. Nëse është e nevojshme, këta persona mund të mbajnë lidhje joformale me zyrtarët e institucioneve të tjera. 2.3.3. Grupet e punës së ekspertëve Grupet e punës, të cilat mund të përfshijnë persona nga jashtë administratës publike, ngrihen kur fusha që mbulon legjislacioni i propozuar është e gjerë ose kur ky legjislacion synon të vendosë ose të ndryshojë parime themelore. Grupet e punës kanë përparësi të ndjeshme. Nëse grupi krijohet në mënyrë e duhur, do të bëhet e mundur që të përfaqësohen pë rfaqësohen interesat e institucioneve të tjera të interesuara dhe që grupi të ketë njohuritë e mjaftueshme të problemit. Pra pikëpamjet që duhet të merren në konsideratë që në fillim të procesit të bërjes së ligjit, mund të parashtrohen haptazi dhe më pas të diskutohen. Kështu ulet rreziku që projektligji të refuzohet ose të kritikohet në një fazë tjetër të procesit. Organizimi i grupeve të punës mund të ketë edhe disavantazhet e veta. Kështu ato mund të marrin shumë kohë. Nga eksperienca e përgjithshme e grupeve të punës rezulton se atyre u duhet më shumë kohë në kryerjen e një detyre sesa një strukturë organizative që është në varësi të ministrisë përgjegjëse. Kjo mund të vijë si pasojë e shkaqeve të tilla praktike siç është ës htë përmasa e grupit të punës dhe vështirësitë për zhvillimin e mbledhjeve të rregullta të anëtarëve. Po kështu rezulton nga praktika se grupet e punës u konsumojnë anëtarësisë së vet, veçanërisht kryetarit dhe sekretariatit shumë burime. Këta faktorë mund të mënjanohen me anë të krijimit të grupit të punës në mënyrën e duhur dhe me anë të një organizimi të kujdesshëm dhe fleksibël të punës së grupit si dhe të punës së sekretariatit. Grupi i punës ngrihet me urdhër të Kryeministrit ose me akt (vendim) të ministrit përgjegjës. Instrumenti që themelon grupin duhet të përmbajë elementet e mëposhtme: -
detyrat e grupit të punës dhe periudhën gjatë të cilës ato duhet të kryhen; anëtarët e grupit të punës, në mënyrë specifike kryetarin dhe zëvendësin e tij; detyrimet dhe procedurat raportuese për të informuar publikun e gjerë; çështje që lidhen me të drejtën e autorit të materialeve të përgatitura nga grupi i punës; kërkesat e sekretit profesional; marrëdhëniet midis grupit të punës dhe organizatave të tjera; përcaktimin e një sekretariati; buxhetin, shumat në dispozicion për detyra të veçanta dhe zëra të tjerë të rëndësishëm të shpenzimeve; detyrimin e administratës administratës për të siguruar informacion për grupin e punës.
Grupi i punës mund të përcaktojë më shumë detaje lidhur me organizimin dhe mënyrën mënyrën e funksionimit në rregulloren e brendshme të tij.
32
Përveç përfaqësuesve të ministrive të tjera dhe autoriteteve të tjera drejtpërdrejtë të interesuara, grupi i punës mund të përfshijë si anëtarë (ose, kur lejohet si të ftuar) politikanë, ekspertë, duke përfshirë pë rfshirë këtu edhe ekspertë ndërkombëtarë të çështjes në fjalë. Ekspertët mund të vijnë nga struktura të tjera si nga universitete, gjyqësori, si edhe nga organizata private. Anëtarët e grupit të punës duhet të zgjidhen në bazë të njohurive për çështjen, prirjes për të punuar në ekip dhe gatishmërisë. Grupi i punës duhet të sigurojë në masën e mundshme përfaqësim të barabartë të gjinive, krahinave, grupmoshave, komunitetit shkencor dhe personave aktivë në fushën në fjalë. Grupi i punës duhet të përbëhet gjithashtu nga anëtarë që përfaqësojnë disiplinat kryesore të lidhura me aktivitet e parashikuara në projektligj, me qëllim që të inkurajohet një qasje ndërdisiplinore. Gjithashtu grupi i punës mund të përdorë mënyra alternative për të angazhuar ata që kanë njohuri të posaçme të çështjes ose që kanë të ngjarë të preken nga legjislacioni i propozuar. Kështu, grupi i punës pu nës mund të takohet me ekspertë, për shembull për të për të diskutuar çështje të veçanta në hollësi. Komentet e ekspertëve mund të kërkohen kur grupi i punës ka hartuar propozimet e tij. Po kështu, mund të konsultohen sipas rastit zyrtarë të veçantë të autoriteteve të tjera të papërfaqësuara në grupin e punës. Ministria përgjegjëse për projektin kryen funksionet e sekretariatit të grupit të punës. Këto funksione normalisht merren përsipër nga personi i ngarkuar me projektin. Funksionet e sekretariatit përfshijnë: mbajtjen e një liste të anëtarëve të grupit të punës (emri, detyra, autoriteti/organizata, profesioni, të dhënat e kontaktit); hartimin dhe mbajtjen e procesverbaleve të takimeve dhe vendimeve të grupit të punës; hartimin e dokumenteve të punës që paraqesin, mes të tjerash, gjendjen fillestare, përparësitë dhe disavantazhet e alternativave të ndryshme dhe hartimin e dokumenteve të tjera që mundësojnë punimet e grupit të punës; kryerjen e detyrave të tjera që kërkohen nga grupi i punës. Grupi i punës raporton tek institucionet që e kanë krijuar, zakonisht tek ministri përgjegjës. Megjithatë, mund të parashikohet një shkallë pavarësie nga ministria duke detyruar grupin e punës të raportojë direkt tek Këshilli i Ministrave. Në bazë të raportit, organi marrës i raportit vendos për procedurat vijuese dhe nëse raporti i grupit të punës duhet publikuar ose jo. 2.3.4. Zgjidhjet alternative Në disa raste mund të jetë e përshtatshme gjetja e formave të tjera organizative për hartimin paraprak të legjislacionit. Për shembull, sado që mund të dëshirohet marrja e mendimeve nga jashtë administratës, për shkak të kufizimeve kohore mund të mos jetë e përshtatshme ngritja e grupeve të punës.
33
Në një rast të tillë, një zgjidhje alternative do të ishte hartimi i një letre lidhur me legjislacionin e propozuar brenda ministrisë, e cila do të shënonte çështjet dhe në mënyrë të përmbledhur modelet e ndryshme për t’i adresuar këto çështje. Letra më pas do t’u shpërndahej për koment institucioneve të interesuara përpara hartimit të ligjit. Në këtë mënyrë ministria do të ketë mendime dhe argumentet kryesore në momentin e përgatitjes së draftit fillestar. Një formë tjetër do të ishte krijimi i një grupi konsultativ joformal, të cilit mund t’i paraqiten projektligjet e parashtruara nga ministria. Ky grup mund të mblidhet sipas nevojave, me qëllim që të krijojë një ide mbi projektet që i janë paraqitur. Në rrethana të veçanta madje mund të jetë e përshtatshme që ministria të organizojë seanca dëgjimore me qëllim që të qartësohen çështje që synohen të rregullohen nga legjislacioni; të tilla seanca mund të zhvillohen përpara se të hartohet teksti ose në një fazë tjetër të procesit përgatitor.
2.4 Konsultimi i brendshëm 2.4.1. Konsultimi me institucione të tjera qeveritare Ministria që merr iniciativën ligjore duhet të dërgojë projektligjin së bashku me relacionin për objektin, qëllimin dhe përmbajtjen e ligjit, tek ministritë dhe institucionet e tjera qeveritare të interesuara (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 1). Këto institucione vetë mund të kërkojnë që ky material t’u dërgohet atyre nëse kanë interes dhe nuk janë konsultuar paraprakisht nga ministria që ka marrë iniciativën. Ministria propozuese gjithashtu duhet të paraqesë projektligjin tek Ministria e Drejtësisë për të marrë mendimin e kësaj të fundit mbi ligjshmërinë e formës dhe përmbajtjes së ligjit (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 2; shih gjithashtu pikën 2.4.2 më poshtë). Projektligjet me implikime ekonomike apo financiare duhet të dërgohen edhe në Ministrinë e Financave, apo në Ministrinë e Ekonomisë, apo tek të dyja ministritë. Konsultimet me administratën mund të shtrihen gjithashtu edhe tek grupet e ekspertëve të përhershme, siç janë ato të krijuara nga n ga Ministria e Drejtësisë për çështjet e lidhura me ligjet penale. Kur gjatë konsultimit të brendshëm lindin vështirësi ose mendime të ndryshme, këto duhet të zgjidhen me debat të drejtpërdrejtë. Në përfundim të konsultimit të brendshëm, ministria kompetente duhet të rishikojë projektligjin në dritën e komenteve të marra dhe duhet të informojë palët e konsultuara lidhur me rezultatin e këtij rishikimi.
34 Duhet mbajtur parasysh se një projektligj i paraqitur në Këshillin e Ministrave, që nuk përmbush parashikimet pa rashikimet e Ligjit të Këshillit të Ministrave, mund t’i kthehet nga Sekretari Se kretari i Përgjithshëm Përgjithshëm i Këshillit te Ministrave, Ministrave, ministrisë propozuese për të kryer veprimet e duhura (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 3) . 2.4.2. Mendimi i Ministrisë së Drejtësisë Projektligjet e përgatitura nga institucionet e tjera qeveritare, pa përjashtim, duhet t’i paraqiten Ministrisë së Drejtësisë për kontrollin teknik ligjor. Ministria e Drejtësisë jep mendim për ligjshmërinë e formës dhe të përmbajtjes së tij (Ligjin për Këshillin e Ministrave, neni 24, paragrafi 2). Drejtoria e Legjislacionit dhe Asistencës Ligjore ka kompetencën për kontrollin teknik ligjor dhe shprehjen e mendimeve lidhur me projektligjin e propozuar (Ligji i Ministrisë së Drejtësisë). Duke qenë se Ministrisë së Drejtësisë shpeshherë i kërkohet mendim brenda një kohe të shkurtër, projektligji duhet t’i t’i paraqitet në një formë mjaftueshmërisht të plotë për efekt të vlerësimit nga Ministria e Drejtësisë dhe përpara kohës kur pritet të zhvillohet diskutimi i projektligjit në mbledhjen e Këshillit të Ministrave. Gjithashtu, vlen të përmendet se mosparaqitja e projektligjit në Ministria e Drejtësisë para se të kalojë për miratim në Këshillin e Ministrave ka shumë mundësi të rezultojë në kthimin e projektligjit nga Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave tek ministria propozuese për veprimet e duhura (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 3). Shqyrtimi i projektligjeve nga Ministria e Drejtësisë ka dy qëllime kryesore. Së pari; të vlerësohet përmbajtja e projektligjit përsa i takon pajtueshmërisë së tij me Kushtetutën, parimet e përgjithshme ligjore, konventat ndërkombëtare. Shih gjithashtu seksionin 4.5 më poshtë. Kur ministra propozuese konsideron se projektligji ngre pyetje të ndërlikuara në lidhje me këto çështje, kjo duhet të përmendet në mënyrë specifike në letrën shoqëruese të tekstit. Qëllimi i shqyrtimit tekniko-ligjor në Ministrinë e Drejtësisë nuk është që të vlerësojë projektligjet në lidhje me nevojat politike, por shpesh është që të vlerësohet nëse në se është ës htë e nevojshme për ndryshime në ligje ligje të tjera, ose në vetë projektligj, ose nëse formulimet e një ndryshimeve ligjore të propozuara janë përshtatur siç duhet me dispozitat e tjera. Së dyti; bëhet një vlerësim teknik i mënyrës sesi është hartuar projektligji. Ky duhet te përfshijë nëse teksti i ligjit është pagatitur siç duhet (duke iu referuar rregullave te përcaktuara ne këtë manual), si s i dhe nëse n ëse struktura e projektit është ajo e duhura dhe nëse relacionet shpjegojnë në mënyrë të kuptueshme arsyet e nxjerrjes së këtij projektligji, shih kapitullin 2. Megjithatë, duhet theksuar se ministria iniciuese ka përgjegjësinë kryesore për të siguruar cilësinë e projektligjeve të saj. Kjo detyrë mund të kryhet më së miri brenda ministrisë kur kjo ka njohuritë teknike dhe ligjore të mjaftueshme. Prandaj është e rëndësishme që sektorët juridikë të ministrive të kenë burime b urime të mjaftueshme për ta kryer këtë detyrë. d etyrë.
35
2.5 Konsultimi i jashtëm 2.5.1. Qëllimi dhe vlerat Përgatitja e legjislacionit nuk duhet të kufizohet brenda organizmave shtetërorë. Procesi legjislativ duhet të jetë transparent dhe duhet të lejojë konsultimin me një rreth më të gjerë ekspertësh të jashtëm, grupesh interesi dhe organizatash joqeveritare, si edhe të shoqërisë civile dhe publikut në përgjithësi. Konsultimi i jashtëm lejon shprehjen e një numri më të madh të nismave legjislative nga ana e institucioneve dhe qytetarëve. Ai mundëson paraqitjen politike të çështjeve kryesore shoqërore dhe vendosjen e tyre në rendin e ditës së atyre që hartojnë politikat. Konsultimi ka rëndësi të veçantë për vlerësimin e efekteve të legjislacionit, për përcaktimin e ndikimit të tij të vërtetë dhe të efekteve të mundshme anësore (lidhur me vlerësimin shih pikën 1.5). Pjesëmarrja e grupeve të interesit me njohuri dhe përvojë në fushën përkatëse u siguron hartuesve të legjislacionit informacionin e nevojshëm që përndryshe mund të mos jetë i disponueshëm për ta. Në përgjithësi, konsultimi i jashtëm mundëson që një numër i madh personash dhe institucionesh të kontribuojnë në përgatitjen e legjislacionit dhe krijon mundësinë për t’u njohur me pikëpamjet e subjekteve të prekur nga ligji. Pra, konsultimi krijon mundësitë për dialog frytdhënës dhe duhet të përmirësojë politikat dhe përmbajtjen e legjislacionit. Një nga arsyet kryesore pse synohet një shkallë më e lartë konsultimi në procesin legjislativ është nevoja për të siguruar një pranim më të gjerë të legjislacionit. Me qëllim që të nxitet vendimmarrja e hapur, transparente dhe demokratike, është e rëndësishme që qytetarët të kenë akses të lirë në legjislacion si dhe të informohen gjerësisht mbi të.4 Konsultimi në procesin legjislativ ofron mundësi demokratike, sepse i jep shoqërisë civile mundësinë për të patur një rol më të rëndësishëm në krijimin e legjislacionit. Ndjesia e të paturit mundësi për pë r të influencuar influencu ar procedurat legjislative do të ndikojë në një nivel më të lartë të respektimit të ligjit. Ligji nuk është thjesht një rregull i vendosur me forcë dhe me ligjshmëri të lindur; ai gjithashtu është një proces për drejtimin e sjelljes shoqërore. Efektiviteti i tij varet nga mbështetja që merr nga të interesuarit dhe kjo rrjedhimisht nënkupton nevojën për konsultime të gjera. Është e rëndësishme të dihet qëndrimi i atyre që do të preken nga projektligji i propozuar. Konsultimi u jep mundësinë subjekteve të legjislacionit të ardhshëm të mësojnë rreth normave të ardhshme ligjore dhe të bëjnë përshtatjet e 4
Në këtë drejtim, Rekomandimi i Këshillit të Europës nr. R(2002)2 p ër aksesin në dokumentet zyrtare nënvizon se “autoritetet publike duhet të angazhohen për të ndjekur një politikë aktive komunikimi, me qëllim që të bëhet i disponueshëm për publikun çdo informacion që gjykohet i dobishëm në një shoqëri demokratike transparente.” Parimi XI i Rekomandimit përcakton, në mënyrë të veçantë, se “autoriteti publik duhet, me me nismën e vet dhe atje ku është e përshtatshme, të marrë masat masat e nevojshme për ta bërë të disponueshëm informacionin informacionin publik që disponon, kur dhënia e këtij informacioni është në interes të nxitjes së transparencës së administratës publike dhe të efektshmërisë brenda për brenda administratave, ose do të inkurajojë pjesëmarrjen e informuar nga ana e publikut në çështje me interes publik.”
36 nevojshme. Kështu, legjislacioni do të pranohet më me lehtësi dhe për rrjedhojë do të jetë më efektiv përsa i përket zbatimit të tij të përditshëm. Konsultimi luan një rol të rëndësishëm për ruajtjen e cilësisë teknike teknike të legjislacionit legjislacionit . Për shkak të shumëllojshmërisë në rritje të proceseve shoqërore dhe ekonomike, kuadri ligjor rregullator përkatës po bëhet më kompleks. Legjislatori përballet me rreziqe gjithnjë e më të mëdha të gabimeve ose llogarive të gabuara në hartimin e normave ligjore. Konsultimi me palët e interesuara në procedurën legjislative është një mënyrë dukshme e ndreqjes së këtij problemi. Së fundmi, konsultimi në procesin legjislativ gjithashtu lehtëson shqyrtimin demokratik të punës së ekzekutivit ekzekutivit nga ana e Kuvendit . Analizat e rezultateve të konsultimeve publike do t’i lejojnë Kuvendit të kuptojë më mirë çështjet që lidhen me nismën e caktuar legjislative. Këto përparësi tregojnë se konsultimi i jashtëm për projektligjet duhet të jetë praktikë normale, dhe se konsultimi duhet të jetë pjesë përbërëse e aktiviteteve të institucioneve të përfshira në procesin legjislativ gjatë gjithë ciklit të bërjes së ligjit që nga momenti i formulimit të politikave deri tek miratimi përfundimtar dhe zbatimi i tij. Megjithatë, duhet të mbahet parasysh se mund të ketë kufizime praktike lidhur me konsultimin e jashtëm . Kështu sikurse është theksuar dhe më lart, kufizimet kohore për hartimin e legjislacionit ose urgjenca e kërkuar për miratimin e tij, mund të heqë mundësinë për një konsultim efektiv. Përdormi i konsultimit ka limitet e veta demokratike . Në fund të fundit, miratimi i normave ligjore të detyrueshme është kompetencë e institucioneve të autorizuara të shtetit, përkatësisht Kuvendi dhe në disa raste Qeveria. Konsultimi është vetëm një plotësim i kompetencës legjislative por nuk mund ta zëvendësojë atë. Grupet e interesit nuk duhet të përcaktojnë planet e punës së institucioneve publike dhe sigurisht nuk duhet t’u jepet de facto një veto mbi propozimet legjislative që shqyrtohen nga përfaqësuesit e zgjedhur në mënyrë demokratike nga populli. Megjithëse, konsultimi nuk duhet të bëhet një mjet për të zëvendësuar interesin e përgjithshëm me interesat e ngushta të grupeve të interesit. Pjesëmarrja e gjerë e publikut dhe funksionimi i demokracisë përfaqësuese nuk duhet të shihen si procese që bien ndesh me njëri-tjetrin. Ka një çështje praktike të fundit. Kur ndërmerret konsultim, ai duhet që sa më shumë të jetë e mundur të përfundojë përfundojë përpara paraqitjes së projektligjit projektligjit në Kuvend . Ka shumë disavantazhe nëse për shkak të kufizimeve kohore konsultimi bëhet pas kësaj. Në qoftë se konsultimi do të marrë kuptimin e tij të vërtetë, ministria normalisht ka detyrën e vështirë që të përpilojë komentet e saj të menduara mirë lidhur me konsultimet brenda një periudhe kohe shumë s humë të shkurtër përpara shqyrtimit të parë të projektligjit në Kuvend. Kuven d. Po kështu ministria përkatëse do të ketë pak kohë për të hartuar ndryshime, nëse bihet dakort për të përfshirë në projektligj disa propozime që vijnë nga konsultimi.
37 2.5.2. Palët me të cilët bëhet konsultimi Natyrisht që nuk n uk është e mundur të specifikohen të gjitha palët e jashtme të cilat duhet d uhet të konsultohen lidhur me një projektligj. Si rregull i përgjithshëm palët me të cilët duhet të bëhet konsultimi janë të gjithë subjektet, si autoritetet publike ashtu edhe organizmat private, që preken nga projektligji nga pikëpamja praktike ose në një nivel më të përgjithshëm lidhur me parimet ose qëllimet e tij. Në çdo rast është mirë që të konsultohen shumë njerëz, në vend të pak njerëz. Kur kryhet konsultim i jashtëm, është e nevojshme që të vendoset nëse konsultimi do të kryhet me një numër të kufizuar personash ose organizatash që janë të njohura për ministrinë si eksperte të fushës së legjislacionit apo përfaqësuesish të interesave që ka të ngjarë të preken nga ligji. Një strategji alternative është hapja e konsultimit për tërë publikun. Është gjithashtu e mundur të kombinohen të dy strategjitë duke kryer konsultim me publikun e gjerë dhe duke ftuar persona specifikë ose organizata, mundësisht duke i’u kërkuar këtyre grupeve përgjigje paralelisht por për çështje të ndryshme. Strategjia që do të përdoret varet nga natyra e iniciativës legjislative dhe gjithashtu mund të influencohet nga faktorë që do të konsiderohen në paragrafët që vijojnë si p.sh natyra natyra e dokumenteve të konsultimit (shih 2.5.5) dhe nga përdorimi i teknologjisë së informacionit (shih 2.5.7). 2.5.7 ). Konsultimi me anë të ftesës ka një fokus më të ngushtë dhe jep mundësinë që konsultimi
të strukturohet në mënyrën më më të dobishme për avancimin e iniciativës legjislative. Niveli i përgjigjeve nga pjesëmarrësit e ftuar në konsultim ka të ngjarë të jetë më i lartë sesa në një konsultim të hapur për publikun, dhe përgjigjet e marra janë më të informuara dhe më të sofistikuara. Gjithashtu administrimi i procesit të konsultimit është më i thjeshtë sepse numri i pjesëmarrësve është i parashikueshëm. Megjithatë ky lloj konsultimi ka dobësitë e veta, sepse vendimi ftues nga ana e ministrisë kufizon vlerat e konsultimit vetëm tek personat apo organizatat e ftuara. Pra për disa konsultime është shumë e rëndësishme që ftesa për konsultim t’i drejtohet një grupi të gjerë dhe përfaqësues institucionesh të interesuara, të gjithë atyre që ka të ngjarë të preken nga rregullimi. Autoriteti që zhvillon konsultimin duhet të tregojë, cili është grupi që do të marrë pjesë në konsultim. Ai gjithashtu duhet të sigurojë informacionin e mjaftueshëm për ata me të cilët do të bëhet konsultimi, në mënyrë që ata të jenë në gjendje të vlerësojnë rëndësinë e çështjes për të cilën është organizuar ky konsultim. Një zgjidhje praktike për identifikimin e të interesuarve në konsultimet e parashikuara është që institucione dhe/ose organizata të ndryshme të ftohen për t’i bërë të ditur administratës listën e çështjeve për të cilat ato dëshirojnë që t’u kërkohet mendim. Institucionet dhe/ose organizatat mund të ftohen gjithashtu për të specifikuar personat të cilëve duhet t’u drejtohet kërkesa për konsultim dhe personat që do të jenë përgjegjës për shpërndarjen e këtyre kërkesave individëve më të përshtatshëm për të dhënë përgjigje brenda institucionit dhe/ose organizatës. ka një fokus më pak të përqendruar, por pjesëmarrësit në Konsultimi me publikun e gjerë ka të nuk janë paracaktuar nga ministria. Kjo mund të rezultojë në një numër të madh
38 pikëpamjesh, por nga eksperienca e përgjithshme del se përgjigjet janë më pak të informuara dhe më shumë voluminoze. Aty ku ka një numër të madh përgjigjesh, këto të fundit mund të jenë deri diku përsëritëse dhe gjithashtu procesi i administrimit të tyre mund të jetë i vështirë. Një tjetër strategji është edhe kombinimi i të dy llojeve të konsultimit . Kjo mund të shkaktojë një ngarkesë administrative tek ministria përkatëse, sepse dy sisteme të ndryshme duhet të krijohen paralelisht për administrimin e përgjigjeve. Megjithatë, edhe kjo ka përparësitë e veta. Rritja e konsultimit, konsultimit, sidomos me anë të Internetit, mund të sjellë efekte negative, pasi palët e konsultuara mund të mbingarkohen me pyetje dhe mund të mos jenë në gjendje t’i kushtojnë vëmendjen e duhur atyre. Pra, mund të lindë e nevojshme që së bashku me konsultimin e grupeve të paspecifikuara të publikut, të zhvillohen konsultime dhe me institucionet dhe/ose organizatat apo të interesuarit që preken më shumë nga iniciativa në fjalë. 2.5.3. Transparenca Konsultimi është një parakusht kyç për transparencën e vendimmarrjes dhe prandaj standardet më të larta të transparencës duhet të zbatohen lidhur me të. Një konsultim i organizuar në mënyrë jo transparente mund të jetë jo produktiv dhe të pengojë pranimin e legjislacionit. Për këto arsye, konsultimi duhet të sigurojë trajtim të mjaftueshëm dhe të barabartë të të gjitha palëve pjesëmarrëse në procesin e konsultimit. Autoriteti që kryen konsultimin do të përballet në mënyrë të pashmangshme me opinione të kundërta që burojnë nga interesat e ndryshme të atyre që marrin pjesë në konsultim. Prandaj administrata duhet të tregojë paanshmëri dhe ndershmëri në zgjedhjet politike, duke siguruar largësinë e duhur midis legjislatorit dhe atyre që janë veçanërisht të interesuar për miratimin e legjislacionit në fjalë. Kur parashikohet të kryhet një konsultim, informacioni i mëposhtëm duhet të vihet në dispozicion publikisht për persona që mund të dëshirojnë të marrin pjesë në konsultim dhe të parashtrojnë komentet e tyre: -
Një përmbledhje e kontekstit, qëllimit dhe objektivave të konsultimit, duke përfshirë një përshkrim të çështjeve specifike që janë të hapura për diskutim ose çështje me rëndësi të veçantë për Qeverinë; Hollësitë e çdo seance, mbledhje apo konference të konsultimit, kur kjo është e aplikueshme; Informacionet e kontaktit dhe afatet për depozitimin e komenteve; Shpjegime lidhur me mënyrën e administrimit të komenteve nga Qeveria dhe me fazat që do të vijojnë; Referencat tek dokumentacioni mbështetës dhe shtesë, kur ai nuk vihet në dispozicion në mënyrë të drejtpërdrejtë.
39 2.5.4. Sigurimi i kohës së nevojshme Konsultimi duhet të organizohet në një fazë mjaftueshmërisht të hershme, me qëllim që rezultatet e tij të mund të shqyrtohen dhe të merren parasysh. Konsultimi do të kishte ndikim më të madh pikërisht në fazën para-parlamentare të procesit legjislativ. Megjithatë, konsultimi ka vlerë edhe në disa faza të procesit, sidomos në lidhje me iniciativat lidhur me ligje të gjata. Tipik është rasti i hartimit të një kodi. Kur parashikohet mundësia e përdorimit të konsultimit në të ardhmen, konsultimi duhet të përfshihet në kalendarin e përcaktuar në fillim të projektit legjislativ, në mënyrë të tillë që zhvillimit dhe vlerësimit të rezultateve të tij tu jepet kohë e mjaftueshme, me qëllim që të rritet në maksimum vlera e konsultimit. Për shembull, duhet të tregohet kujdes për vendosjen e një afati për depozitimin e komenteve, afat ky i përshtatshëm për subjektin e konsultimit dhe palët e tjera të interesuara që mund të parashtrojnë komente. Kështu, për përcaktimin e kohës për kryerjen e konsultimit duhet të merret në konsideratë struktura institucionale të palëve të interesuara, çka mund të ndikojë në kohën që u duhet atyre për të përgatitur dhe për të rënë dakort për komentet e parashtruara. Vonesat që mund të lindin si rezultat i një konsultimi të gjerë nuk e cenojnë domosdoshmërisht efektivitetin e projektit legjislativ. Investimi për një konsultim të mirë mund të prodhojë legjislacion më cilësor sesa kur ai miratohet në mënyrë të shpejtë, dhe mund të jetë më i lehtë për t’u aplikuar dhe zbatuar. Koha e konsultimit duhet të balancojë nevojën për input të mjaftueshëm me nevojën për të marrë një vendim në kohën e duhur. Kompleksiteti i një propozimi të caktuar ose diversiteti i palëve që preken prej tij mund të jetë arsye për shtyrjen e afatit të konsultimit. Gjithashtu duhet të mbahet parasysh se një procedurë intensive konsultimi shpesh do të bëjë të mundur që vlerësimet e mëpasme dhe miratimi i aktit të kryhen më shpejt, sepse shumë çështje dhe probleme janë diskutuar dhe zgjidhur në një fazë të hershme të procedurës. 2.5.5. Dokumentet e konsultimit Për të rritur efiçencën dhe dobishmërinë e konsultimit, ai duhet të mbështetet në tekste konkrete, si dhe të shoqërohet me relacion për tu dhënë kështu palëve me të cilat zhvillohet konsultimi mundësinë për të bërë komente të veçanta të informuara. Megjithatë, rekomandohet një qasje e ndryshme kur konsultimi kryhet përpara se të ekzistojë një draft i tekstit ligjor ose kur konsultimi i drejtohet publikut. Në këtë raste, mund të jetë e përshtatshme që të vihet në dispozicion një analizë e opsioneve të politikave ose një analizë e gjerë e opsioneve të politikave por që tregon një politikë të preferuar. Dokumentet Doku mentet e konsultimit duhet duh et të jenë sa më të qarta dhe të sakta që është e mundur. Ato gjithashtu duhet të përfshijnë një përmbledhje, dy faqe maksimumi, të çështjeve më kryesore për të cilat kërkohet mendim.
40 2.5.6. Vlerësimi i komenteve Është thelbësore që të bëhet një analizë e kujdesshme e komenteve të parashtruara në përgjigje të konsultimit. Komentet e bëra mund të jenë tepër të vlefshme për përmirësimin e projektligjit, sidomos kur ato lidhen me një tekst legjislativ. Në vlerësimin e komenteve është e nevojshme të merret në konsideratë fizibiliteti objektiv i propozimeve të bëra; sesi qëndrojnë këto propozime në lidhje me propozimet e tjera të parashtruara, dhe sa e lehtë është të përfshihen ato në strukturën e propozuar të projektligjit. Mund të jetë gjithashtu me vend që të mbahen parasysh kualifikimet dhe eksperienca, statusi i përfaqësimit dhe ndonjë motivim tjetër i dukshëm i autorit të komenteve të parashtruara. Analiza duhet t’u bëhet e njohur autoriteteve, si p.sh. Kuvendit dhe Qeverisë, që janë përgjegjës për të vlerësuar legjislacionin në fjalë. Gjithashtu palëve të konsultuara duhet t’u kthehet informacion i mjaftueshëm lidhur me analizat dhe vlerësimin e komenteve të parashtruara prej tyre. Në mënyrë të veçantë, relacionet që shoqërojnë propozimet legjislative duhet të përmbajnë një analizë të komenteve të konsultimit si edhe një shpjegim të reagimit të ekzekutivit ndaj tyre. 2.5.7. Teknologjia e informacionit Teknologjia e re e informacionit, veçanërisht përhapja e Internetit, ka hapur rrugë të reja për konsultimin në procesin legjislativ. Konsultimet me Internet janë lehtësisht të përdorshme dhe dhënia e përgjigjeve është gjithashtu më e efektshme se mënyrat e tjera tradicionale, duke inkurajuar kështu më shumë njerëz që të marrin pjesë në vend të një grupi të ngushtë ekspertësh. Kur është e nevojshme Interneti, përveç konsultimit të përgjithshëm, i mundëson Qeverisë identifikimin e grupit të interesuar për iniciativën në fjalë. Duke lejuar ndërveprimin elektronik midis qytetarëve dhe Qeverisë dhe duke rritur mundësitë që qytetarët të marrin pjesë në proceset e vendimmarrjes, teknologjia e informacionit siguron një transparencë më të lartë dhe legjislacion me cilësi më të mirë. Duhet të jetë gjithashtu e mundur që palët e interesuara t’i paraqesin komentet e tyre lidhur me hartimin e projektligjit edhe me e-mail. Për këtë arsye është mirë që propozimi legjislativ dhe informacioni i lidhur me konsultimin me publikun të vendoset në Internet, duke i dhënë kështu mundësi palëve të interesuara të parashtrojnë komentet e tyre. Institucionet qeveritare duhet të kenë një pikë kontakti në Internet për të organizuar konsultimet, për të rishikuar komentet e marra si dhe për të dhënë informacion të mëtejshëm për çështjen për të cilën zhvillohet konsultimi. Gjithashtu duhet të bëhet e mundur që palët e interesuara të bëjnë komentet e tyre me anë të email-it. Krijimi i një faqeje Interneti të reklamuar siç duhet si pikë qendrore aksesi për të gjithë konsultimet do të lehtësonte transparencën dhe efiçiencën e konsultimeve. Qeveria duhet
41 të publikojë në këtë faqe listën e konsultimeve publike të bëra nga çdo institucion shtetëror, një përshkrim të shkurtër të nismës legjislative në fjalë; periudhën e konsultimit dhe lidhjet e drejtpërdrejta në adresat e Internetit të institucioneve ku gjenden dokumentet e konsultimit; si dhe të bëjë të mundur një mënyrë për transmetimin elektronik të parashtresave. Faqja e Internetit e Qeverisë ose ajo e institucionit që zhvillon konsultimin, duhet gjithashtu duhet të përmbajë një udhëzues që t’u tregojnë qytetarëve si të kontribuojnë në mënyrë të efektshme në konsultim dhe sesi të marrin informacionet e duhura.
2.6 Paraqitja tek Këshilli i Ministrave 2.6.1. Paraqitja tek Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave Përpara se projektligji të parashtrohet për shqyrtim në mbledhjen e Këshillit të Ministrave, ai i paraqitet Kryeministrisë (Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Ministrave) i cili ka për detyrë të kontrollojë nëse rregullat formale procedurale janë respektuar, si p.sh. ato që kanë të bëjnë më konsultimin e brendshëm dhe të jashtëm, si dhe nëse dokumentet shoqëruese të projektit janë të plota. Në të njëjtën kohë, Sekretari i Përgjithshëm vlerëson nëse projektligji gëzon mirëkuptimin e ministrive të interesuara. Në përfundim, ai vlerëson nëse cilësia e aktit është e kënaqshme nga pikëpamja e teknikës legjislative dhe terminologjia ligjore. Në rastet kur projektligji nuk ka plotësuar kriteret procedurale, si p.sh. konsultimin, Sekretari i Përgjithshëm e refuzon projektligjin dhe e kthen në ministrinë përkatëse për respektimin e formaliteteve të nevojshme (Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 24, paragrafi 3). Nëse procedurat e kërkuara janë respektuar, Sekretari i Përgjithshëm duhet të verifikojë nëse dokumentet e parashtruara konfirmojnë një koordinim të mjaftueshëm apo një mungesë marrëveshjeje midis autoriteteve. Në rast mosmarrëveshjes, Sekretari i Përgjithshëm përcakton nëse mosmarrëveshjet janë me natyrë politike apo legjislative. Në rast të mosmarrëveshjeve politike projektligji i shoqëruar me dokumentacionin përkatës dërgohet në Kabinetin e Kryeministrit. Nëse është e nevojshme, pas arritjes së bashkëpunimit politik, projektligji kalon në komitetin ndër-ministror. Fjala e fundit i takon Kryeministrit. Në rastet kur kërkohet bashkëpunim në çështje të lidhura me legjislacionin, Sekretari i Përgjithshëm organizon konsultime teknike dhe nëse janë thjesht çështje të vogla me karakter teknik, ai vendos sesi do të bëhet korrigjimi i projektit. Më pas projekti i kalohet Këshillit të Ministrave. Në raste të rralla, kur projekti ka shumë probleme, kthehet në ministrinë kompetente.
42 2.6.2 Rregulla të veçanta lidhur me aktet nënligjore Ministria përgjegjëse për hartimin e projektligjit, i cili parashikon nxjerrjen e akteve nënligjore nga e njëjta ministri ose nga Qeveria, duhet t’i paraqesë Kryeministrisë, përpara se ligji të vendoset në kalendarin e Këshillit të Ministrave, një raport të detajuar, i cili përmban një kalendar pune paraprak mbi përgatitjet dhe paraqitjen e akteve nënligjore tek Këshilli i Ministrave. Në lidhje me aktet nënligjore raporti duhet të tregojë, objektivat, nenet e ligjit në zbatim të të cilave ato nxirren, natyrën e akteve nënligjore, listën e organizatave që do të konsultohen dhe datat kur komentet e tyre duhet të paraqiten në Këshillin i Ministrave. Ministri kompetent duhet të paraqesë në Qeveri sa më shpejt që të jetë e mundur, projektin e aktit nënligjor të parashikuar në ligj me përjashtim të rasteve kur afati për nxjerrjen e tij është caktuar në ligj. 2.6.3. Mbledhjet e Këshillit të Ministrave Projektligjet parashtrohen në mbledhjen e Këshillit të Ministrave përpara se të paraqiten në Kuvend. Me qëllim që projektligji të diskutohet në mbledhjen e Këshillit të Ministrave ministri e parashtron projektligjin së bashku me relacionin (Ligji i Këshillit të Ministrave, nenet 19 dhe 25). Në mbledhjen e Këshillit të Ministrave ministri propozues bën një përshkrim p ërshkrim të shkurtër me gojë të përmbajtjes së projektligjit dhe të ndonjë çështjeje të mundshme parimore që ngre projektligji, siç janë çështjet që u përkasin aspekteve ligjore apo ekonomike. Ministri gjithashtu duhet të diskutojë për lidhjen e mundshme të projektligjit me pjesën tjetër të legjislacionit dhe lidhjen e tij me programin e Qeverisë. Ky përshkrim mund të përfshijë gjithashtu elemente të tilla si përshkrimin e përgatitjeve për ligjin, rezultatet e punës së grupit ndërinstitucional dhe konsultimet publike. Relacioni (shih për më tepër 3.8) duhet të përmbajë të gjitha komentet e nevojshme të neneve të projektligjit dhe një përshkrim të pasojave ekonomike, sociale, tregtare dhe mjedisore të projektligjit si dhe të pasojave që lidhen me të drejtën ndërkombëtare. Pasi konsiderohen dhe miratohen nga Këshilli i Ministrave, projektligjet janë gati për t’u paraqitur menjëherë në Kuvend. Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Ministrave duhet të kujdeset për reflektimin në projektligj të të gjithë vendimeve dhe komenteve që janë bërë ose për të cilat është rënë dakort nga ministrat në mbledhjen e Këshillit të Ministrave.
2.7 Paraqitja në Parlament Organizimi i punës legjislative të Qeverisë duhet të bëhet brenda kuadrit të përgjithshëm dhe në përputhje me çka është rënë dakort bashkërisht midis Kuvendit dhe Qeverisë. Kuvendit duhet t’i sigurohet koha e nevojshme për kryerjen e një shqyrtimi të plotë të
43 projektit të paraqitur. Në të njëjtën kohë, respektimi i afateve kohore të paraqitjes është një parakusht për organizimin e punës legjislative në Kuvend në mënyrën e duhur. Kuvendi e ka përcaktuar procedurën për miratimin e ligjeve (në Rregulloren e Kuvendit, nenet 68-88).
2.8 Shpallja Presidenti i Republikës ka kompetencën dhe detyrën kushtetuese për shpalljen e ligjeve, pas dërgimit te tyre nga Kuvendi5.
2.9 Botimi 2.9.1. Roli dhe efektet e botimit zyrtar Sipas Nenit 117 të Kushtetutës ligjet dhe aktet normative të Këshillit të Ministrave (shih gjithashtu Ligji i Këshillit të Ministrave, neni 29), të ministrave dhe të institucioneve të tjera qendrore marrin fuqi juridike vetëm pasi botohen në Fletoren Zyrtare, dhe sa u takon ligjeve jo më pak se 15 ditë nga dita e publikimit të tyre në Fletoren Zyrtare (Kushtetuta, Neni 84/3). Botimi i Fletoreve Zyrtare administrohet nga n ga Qendra e Publikimeve Zyrtare (QPZ) nën kujdesin e Ministrisë së Drejtësisë (Ligji i Ministrisë së Drejtësisë). Botimi i ligjeve në Fletoren Zyrtare ka dy funksione. Së pari, ajo i bën ligjet dhe aktet e nxjerra në zbatim të tyre të detyrueshme dhe taksative dhe, së dyti, i bën këto ligje të njohura për administratën dhe qytetarët. Prandaj botimi në Fletoren Zyrtare është një kusht paraprak që dispozitat legjislative ose rregullimet ligjore të prodhojnë efekte juridike. Në rastet e masave të jashtëzakonshme, si dhe në rast nevoje e urgjence, kur Kuvendi vendos me shumicën e të gjithë anëtarëve dhe Presidenti i Republikës jep pëlqimin, ligji hyn në fuqi menjëherë, vetëm pasi të jetë njoftuar publikisht. Ligji duhet të botohet në numrin më të parë të Fletores Zyrtare (Kushtetuta, Neni 84/4). 2.9.2. Botimi i marrëveshjeve ndërkombëtare Në bazë të Nenit 117 të Kushtetutës, marrëveshjet ndërkombëtare që ratifikohen me ligj, shpallen dhe botohen sipas procedurave që parashikohen për ligjet. Tekstet e marrëveshjeve ndërkombëtare të përkthyera në shqip, nëse marrëveshja nuk është përfunduar në shqip, duhet të publikohen në Fletoren Zyrtare. Kjo është e
5
Neni 84 i Kushtetutës “1. Presidenti i Republikës shpall ligjin e miratuar brenda 20 ditëve nga paraqitja e tij. 2. Ligji quhet i shpallur, në qoftë se Presidenti i Republikës nuk ushtron të drejtat e parashikuara në paragrafin 1 të këtij neni dhe në paragrafin 1 të nenit 85.”
44 detyrueshme për të gjitha marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara nga Kuvendi apo nënshkruar dhe miratuar vetëm nga Këshilli i Ministrave. 2.9.3. Organizimi i procesit të botimit Sekretari i Përgjithshëm i Kuvendit ose i Këshillit të Ministrave dorëzon për botim në Fletoren Zyrtare, tek QPZ-ja, tekstin përkatësisht të ligjit ose të akteve nënligjore. Për të rritur eficiencën e publikimeve zyrtare, QPZ-së duhet në të njëjtën kohë t’i sigurohet edhe tekstet përkatëse në formë elektronike. Përdorimi i formave elektronike lejon përdorimin e programeve të kontrollit gramatikor ose të programeve të tjera më të sofistikuara për të vleftësuar cilësinë e tekstit. Përsa u përket teksteve ligjore voluminoze, është e rëndësishme që ministritë përkatëse të vendosin një bashkëpunim të përhershëm me QPZ-në dhe, sipas rastit, të krijojnë sisteme të përkohshme të teknologjisë së informacionit për numra të veçantë të Fletores Zyrtare. Për të shmangur gabimet në Fletoren Zyrtare dhe në shumëfishimin e ndreqjes së gabimeve, është e rëndësishme që të sigurohet me rigorozitet që kopjet e teksteve të ligjeve që dërgohen për botim të jenë rigorozisht në përputhje me origjinalin. 2.9.4. Treguesi i legjislacionit dhe indeksi Për të lehtësuar përdorimin e ligjeve të botuara në Fletoren Zyrtare, QPZ-ja duhet të nxjerrë tabela mujore dhe vjetore të botimeve, të renditura kronologjikisht dhe tematikisht. Një tregues i të gjithë legjislacionit në fuqi do të ishte gjithashtu i dobishëm. Duhet përdorur indeksimi që mundëson lidhjen e akteve ligjore me një fushë të caktuar ligjore (siç është tregtia, bujqësia etj.), caktimin e fjalëve kyç për kërkime sipas temës dhe krijimin e lidhjeve midis akteve të ndryshme, për shembull, midis një akti ndryshues dhe aktit bazë. 2.9.5. Përdorimi i teknologjisë së informacionit në botimin e ligjeve Zbatimi i teknologjisë së re të informacionit duhet të inkurajohet për të lehtësuar aksesin në legjislacion. Shpërndarja elektronike siguron akses më të lehtë të ligjit me kosto më të ulët, sepse ligji në formë elektronike ka një audiencë më të lartë se sa kur është në formën e shtypur tradicionale. Vendosja e informacionit në formë elektronike (on-line) hap rrugën për fusha të legjislacionit që më parë kanë qenë të paarritshme. Bazat e të dhënave ligjore krijojnë shumë mundësi për të patur akses në variantet e konsoliduara të teksteve ligjore, për të përdorur motorët e kërkimit, fjalëkërkimet dhe mjete të tjera teknologjike që lehtësojnë gjetjen e teksteve ligjore. Instrumentet e teknologjisë së informacionit ndihmojnë strukturimin më të mirë të informacionit në bazat e të dhënave dhe kërkimin më të lehtë të informacionit ligjor, dhe mundësojnë vendodhjen e një akti të caktuar në
45 kontekstin e vet nëpërmjet përdorimit të mjeteve të tilla si p.sh. lidhjet në tekst që të drejtojnë në Internet ( hypertext link ). ). Mirëpo kalimi tërësisht tek përhapja elektronike e informacionit mund të pengojë aksesin e atyre të cilët nuk mund ta përdorin apo nuk kanë akses në teknologjinë e informacionit. Për këtë arsye përhapja në mënyrën e shkruar mbetet e domosdoshme. Mënyra e shkruar duhet gjithashtu të ruhet, për arsye se informacioni i bazave të të dhënave elektronike i nënshtrohet klauzolave të mungesës së përgjegjësisë ligjore për dëme që mund të vijnë nga pasaktësitë në tekstin elektronik.
2.10 Monitorimi i ligjeve Është detyrë thelbësore e Qeverisë dhe ministrit përgjegjës që të ndjekë efektin e legjislacionit të miratuar në fushën që është kompetencë e tij dhe të propozojë, kur është e nevojshme, të gjitha ndryshimet e nevojshme. Ministri midis të tjerash duhet të sigurojë që ligjet të përmbushin qëllimin e tyre, që baza dhe nevoja praktike për ato ligje vazhdon të ekzistojë dhe që objektivat e tyre të vazhdojnë të jenë të rëndësishme për shoqërinë. Ministri gjithashtu duhet të monitorojë në mënyrë të vazhdueshme cilësinë teknike të legjislacionit. Këtu duhet të përfshihet marrja në konsideratë e faktit nëse dispozitat janë, praktikisht, të paqarta, p.sh si rezultat i mungesës së qartësisë në tekst ose në relacion. Një ministri mund të marrë dijeni për këto çështje nga një larmi burimesh. Praktikat më të mira dhe më të besueshme të vlerësimeve retrospektive, përdorin metoda dhe teknika të ndryshme cilësore dhe sasiore të njohura në fushën e shkencave shoqërore siç janë intervistat, vëzhgimet, analiza e teksteve, krahasimet e sinkronizuara dhe historike statistikore midis popullsive në fokus dhe popullsive të paekspozuara ndaj ndryshimit ligjor. Ministritë marrin dijeni për efektet e legjislacionit nga burime të tilla si vendimet e gjykatave, informacionet nga autoritetet vartëse, artikujt dhe studimet profesionale, qasjet e grupeve të interesit, organizatat tregtare ose individëve të veçantë të interesuar. Më tej, ministri mund të marrë analiza shumëdisiplinore, raporte dhe statistika që përgatiten rëndom mbi zhvillimet në fusha të caktuara të ligjit. Së fundi, materiale të rëndësishme përgatiten shpeshherë në kuadër të kontrollit parlamentar lidhur me efektet dhe administrimin e legjislacionit; si p.sh nëpërmjet pyetjeve që i drejtohen ministrit përkatës dhe paraqitjes së projektligjeve ose propozimeve të deputetëve të veçantë. Organizimi dhe përmbajtja më e qartë e vlerësimit të legjislacionit varen nga natyra e tij. Gjetja e një modeli të përshtatshëm për monitorimin e një ligji varet nga ligji, por teknika që do të përdoret për këtë monitorim duhet të specifikohet në relacion. Çdo ministri duhet të shqyrtojnë në vijimësi mundësitë për ndërmarrjen e skemave të monitorimit.
46
III. PARIMET E TEKNIKES SE HARTIMIT TE LIGJEVE Parimet kryesore që udhëheqin hartimin e legjislacionit janë saktësia, qartësia dhe rrjedha logjike. Prandaj lind si nevojë dhe domosdoshmëri që të zbatohen teknika uniforme në mënyrën e hartimit të ligjeve duke siguruar një strukturë të qartë dhe të saktë të legjislacionit. Hartuesi i legjislacionit duhet t’i shprehë idetë dhe objektivat e ligjit në një shkallë të lartë saktësie. Ndodh që ligjet të hartohen qëllimisht në një mënyrë mënyrë jo të qartë dhe me një stil gjuhësor që mbështetet në zbatimin e ligjit për t’i dhënë ligjit efektet e dëshiruara nga hartuesi. Rezultati i hartimit te ligjeve të tilla është që këto ligje ka të ngjarë që të kenë vetëm një ndikim të vogël praktik praktik ose do të jenë krejtësisht deklarativ nga natyra.
3.1 Saktësia dhe qartësia Prova që duhet të kalojë legjislacioni është që çdo person i prekur prej tij të mund ta lexojë lehtësisht dhe ta kuptojë atë, për aq sa e lejon konteksti. Kështu, hartuesit e legjislacionit duhet të shprehin ligjin në mënyrë sa më të saktë dhe të përmbledhur që të jetë e mundur. Ky objektiv mund të realizohet në disa mënyra. Struktura e ligjeve nuk duhet të jetë një mozaik logjik por duhet të përputhet me mënyrën normale të të menduarit të një qytetari mesatar. Ligji duhet të jetë konkret dhe jo hipotetik. Konceptet ligjore duhet të shprehen me fjalë që janë sa më të përcaktuara, në mënyrë që të mos ketë vend për interpretime alternative. Kjo është veçanërisht e rëndësishme nëse teksti i ligjit përmban rregullime të cilat prekin të drejtat apo detyrimet e subjekteve të ligjit qofshin këta individë apo persona juridikë (p.sh. sanksione, konfiskime, tërheqje autorizimi, vendosja e taksave, tarifave dhe detyrimeve etj). Është veçanërisht e rëndësishme që dispozita të tilla të hartohen sipas parimeve të sigurisë ligjore dhe të parashikueshmërisë së ligjit. Parashikimi i një rregulli të përgjithshëm nuk duhet të ngarkohet me përjashtime, kufizime ose shmangie. Kur është e nevojshme që rregulli kryesor të cilësohet, në fillim duhet të shprehet rregulli dhe më pas cilësimet në paragrafin vijues ose në nene të veçanta në vijim. Shprehja “si rregull”, nuk duhet të përdoret, përjashtimet ose kriteret për përjashtim duhet të specifikohen. Legjislacioni duhet të hartohet në një gjuhë po aq të thjeshtë sa edhe të saktë. Hartimi i ligjeve me një gjuhë të thjeshtë ndihmon eficiencën; leximi bëhet më i thjeshtë dhe dalin më pak pyetje në lidhje lidhje me përmbajtjen e tij. Një avantazh tjetër praktik i përpjekjeve të hartuesit për të transformuar gjuhën e ndërlikuar ligjore në një gjuhë të thjeshtë, mund të identifikojë probleme ligjore dhe logjike të cilat mund të jenë të paqarta dhe që kanë nevojë të korrigjohen.
47 Por hartimi i legjislacionit me një gjuhë të thjeshtë nuk zgjidh çdo problem. Së pari: gjuha teknike e ligjit është e përshtatshme për shprehjen e koncepteve ligjore komplekse në mënyrë më të qartë dhe më të shkurtër. Së dyti: teksti i ligjit duhet të jetë sa më i mbrojtur nga rekurset ligjore. Për këtë qëllim, hartimi në gjuhën e thjeshtë, ka mundësi të mos jetë aq i vlefshëm, sa mendohet në pamjen e parë kur krahasohet me kuptueshmërinë. Në varësi varës i të ligjit në fjalë dhe të subjekteve su bjekteve të tij, ligji duhet të krijojë një balancim mes saktësisë dhe kuptueshmërisë. Megjithatë, duhet pranuar se ligjet që kanë zbatim të përgjithshëm kanë shumë subjekte. Pra ligjet themelore duhet duhe t të jenë të kuptueshme nga të gjithë, ndërsa ligje,t që rregullojnë çështje specifike apo që do të lexohen nga individë më të specializuar mund të përdorin edhe një gjuhë specifike dhe teknike në hartimin e tyre. Kështu p.sh. dispozitat kushtetuese duhet të hartohen në një gjuhë të thjeshtë; po kështu duhet të hartohen edhe dispozitat e tjera më të ulëta në hierarkinë e ligjeve siç mund të jetë kodi i qarkullimit rrugor - pasi dispozitat e këtij ligji lexohen nga një numër i madh individësh. Nga ana tjetër një pjesë e ligjeve mund të hartohen për një grup të kufizuar teknicienësh, si p.sh. rregullat financiare ose formulari tip i miratimit për mjetet e qarkullimit. Në këto raste hartuesi mund të përdorë një gjuhë që nuk është “e thjeshtë” për individët jo profesionistë. Idealisht, ligjet duhet të jenë jo vetëm të sakta por edhe të qarta, por kjo nuk është gjithmonë e mundur, sidomos kur objekti i ligjit është i ndërlikuar. Gjithashtu, shpesh ka edhe pengesa të tjera që e bëjnë hartimin e qartë të legjislacionit të vështirë për t’u arritur në praktikë, si p.sh koha e shkurtër në dispozicion për hartim. Nëse ka një konflikt mes saktësisë dhe qartësisë, saktësia duhet të jetë objektivi kryesor. Idealisht, legjislacioni duhet të jetë i saktë dhe i qartë, por mbi të gjitha duhet të jetë i saktë.
3.2 Struktura e tekstit të projektligjeve Ndarjet strukturore të ligjit në rend zbritës janë: 1. 2. 3. 4.
Pjesët; Titujt; Krerët; Seksionet.
Struktura bazë e një teksti ligjor është neni. Pjesët përbërëse të një neni në rend zbritës janë: 1. Numri i nenit; 2. Paragrafi; 3. Nënparagrafi;
48 4. Nën-nën-paragrafi. 3.2.1 Ndarjet e ligjit Pjesët: Përdoren në rastin e ligjeve shume voluminoze dhe që rregullojnë një gamë
shumë të gjerë çështjesh. Në funksion të tematikës që ato trajtojnë, ndahen në “Pjesa I, Pjesa II, Pjesa III” etj. Ndarjen e ligjeve në pjesë mund ta gjejmë gjejmë në rastin e kodeve; p.sh në Kodin Civil, Pjesa I parashikon parimet e përgjithshme të legjislacionit civil, Pjesa II rregullon dispozitat mbi sendet dhe pronësinë, Pjesa III rregullon trashëgiminë etj. Titujt : Mund të jetë e nevojshme që pjesët e një ligji të ndahen në Tituj të cilët është mirë
të numërtohen me numra romakë, p.sh. në rastin e Kodit Civil Pjesa I është ndarë në “Titulli I”, i cili parashikon subjektet e së drejtës civile, “Titulli II” i cili parashikon institutin e përfaqësimit, “Titulli III” që rregullon veprimet juridike etj. Krerët: Kur kemi ligje të gjata, që përmbajnë më shumë se 15-20 nene, mënyra më e mirë
e organizimit të tyre, është bashkimi i neneve me objekt të njëjtë në Krerë. Kreu duhet të emërtohet dhe numërtohet me me numra arabë p.sh: “Kreu 1”, “Kreu 2”. Seksionet : Nenet e një kreu që kanë objekt të njëjtë mund te grupohen në seksione të cilët
është mirë të numërtohen përkatësisht me numra arabë p.sh. “Seksioni 1”, “Seksioni 2” Titujt e ndarjeve të ligjit : Titujt e ndarjeve të ligjit përbëjnë pjesë të tekstit të ligjit. Si
rrjedhim, ashtu sikurse pjesa tjetër e tekstit të ligjit, ato duhet të formulohen me saktësi, në mënyrë të tillë që të mos lindin pyetje lidhur me interpretimin e tyre. Titujt e ndarjeve të ligjit duhet të jenë të shkurtra por të formuluara në mënyrë të tillë, që të shmangen shprehjet që nuk tregojnë objektin e ndarjes si p.sh. “dispozita të përgjithshme”. 3.2.2 Ndarja e nenit përbëjnë njësinë bazë të ligjit. Formati i neneve duhet të jetë i tillë që ta bëjë nenin Nenet përbëjnë të lexueshëm si një të tërë. Nenet duhet të jenë jo shumë të gjatë dhe të numërtohen njëri pas tjetrit me numra arabë si p.sh: “Neni 1”, “ Neni 2”, “Neni 3” etj. Ky rregull duhet ndjekur edhe kur ligji përbëhet nga një nen i vetëm, me qëllim që të lehtësohet çdo shtesë e mundshme që mund t’u bëhet neneve të ligjit. Është e dobishme që neni të emërtohet me qëllim që ta bëjë më të lehtë të kuptuarit e tekstit: ashtu sikurse me titujt e ndarjeve të ligjit (shih 3.2.1), duhet të tregohet kujdes lidhur me emërtimin e neneve, pasi mund të ketë pasoja për interpretimin e tyre. Për më tepër informacion lidhur me numërtimin e neneve të ndryshimeve në ligj, shih 3.6.4. janë ndarja kryesore e një neni. Paragrafët janë
49 Si rregull i përgjithshëm një nen nuk duhet të ketë më shumë se tre ose katër paragrafë. Në rast se është e nevojshme që neni nen i të ketë më shumë se tre ose katër paragrafë, hartuesi i ligjit duhet të marrë në konsideratë mundësinë e ndarjes së mëtejshme të tekstit në nene, për të shmangur vështirësitë që mund të ndeshen në kuptimin e tij. Paragrafët e një neni shënohen me numra arabë dhe ndiqen nga një pikë (shenjë pikësimi) p.sh: “1.”, “2.”, “3.” etj. Ky rregull duhet të zbatohet edhe kur neni ka vetëm një paragraf, me qëllim që të lehtësohet ndryshimi i tij në të ardhmen. Një paragraf duhet të përmbajë të paktën një fjali të plotë. Kemi të bëjmë me paragraf, vetëm atëherë kur teksti fillon në një rresht të ri, dhe rreshti i mëparshëm mbaron me pikë. Gjithashtu, paragrafi konsiderohet si një i vetëm kur fillon me fjalë hyrëse të ndjekura nga nën-paragrafë. Lidhur me raportin ndërmjet paragrafëve shih më poshtë. janë ndarjet e një paragrafi. Nënparagrafët shënohen me shkronja të vogla Nënparagrafët Nënparagrafët janë dhe me një kllapë të vetme si p.sh: “a)”, “b)”, “c)” etj. Nënparagrafët përdoren zakonisht për të qartësuar tekstin e një paragrafi ose për të renditur kushte . Megjithatë, egziston rreziku që përdorimi i nënparagrafëve të mund tundojë hartuesin për të formuluar fjali të gjata. Hartuesi duhet të jetë i kujdesshëm në këtë pikë dhe duhet të mendojë për ndarjen e tekstit në një numër fjalish të shkurtra në vend të përdorimit të tepruar të nën paragrafëve. Fjalitë e shprehura në nënparagrafë duhet të lidhen gramatikisht dhe logjikisht me fjalitë hyrëse si edhe të kenë lidhje logjike me njëri-tjetrin. Për shembull, një nënparagraf për kompetencat e një institucioni nuk duhet hartuar “institucioni ka kompetencat që vijojnë”, nëse paragrafët vijues nuk krijojnë një listë logjike të kompetencave (p.sh. “të caktojë kryetarin e vet”, “të japë licensa”, “të ushtrojë të drejtën e pronësisë”, “të raportojë drejtpërdrejt tek ministri”, “të mblidhet çdo muaj” etj). Nën-nën-paragrafë Nën-nën-paragrafët t , nuk mund të kalohet në kryeradhë brenda një nënparagrafi, përveç
se kur kjo ndahet në numra. Përsa i përket numërtimit në rritje të tij mbahen parasysh të njëjtat rregulla si tek nenet e paragrafët. Përdorimi i shpeshtë i nën-nën-paragrafëve duhet të shmanget pasi e bën më të ndërlikuar leximin e teksit. Përmbajtja e një neni apo paragrafi: Është mirë që një nen apo paragraf të përmbajë vetëm një rregull ligjor. Praktika ka treguar se shumë nene të shkurtër dhe paragrafë të shkurtër janë më të lehtë për t’u kuptuar se pak nene dhe paragrafë të gjatë. Lidhja midis paragrafëve: Lidhja midis paragrafëve të një neni është normalisht e qartë nëse neni është organizuar siç duhet. Referenca mund të përdoren për ta bërë këtë lidhje më të qartë. Megjithatë,
50 nëse hartuesi vëren se kjo teknikë është përdorur në shumë raste, struktura e nenit duhet të rishikohet. Më poshtë vijojnë disa shembuj ( kur është e nevojshme të qartësohet lidhja mes paragrafëve (1) dhe (2): “në bazë të parashikimeve paragrafit (1)” do të thotë që paragrafi (2) i nënshtrohet parashikimeve të paragrafit (1); “pavarësisht nga paragrafi (1)” do të thotë që paragrafi (2) edhe pse përmban rregulla të ndryshme nga paragrafi (1); “në përputhje me paragrafin (1)” do të thotë që paragrafi (1) dhe (2) kanë të njëjtin status dhe përmbajnë parime që nuk bien në kundërshtim me njëri-tjetrin, por ndoshta paragrafi (1) përmban një parim të gjerë, dhe hartuesi dëshiron që të bëjë të qartë se paragrafi (2) përfshihet brenda tij, ose është një rast i zbatimit të këtij parimi, dhe nuk përbën përjashtim prej tij. Lidhja midis nën-paragrafëve: Nën-paragrafët mund të jenë parashikime të pavarura të cilat lidhen me fjalë hyrëse, si p.sh. “gjykata mund të kryejë çdonjërin nga këto veprime: a) të shtyjë punimet deri pas dënimit dhe të vendosë lidhur me masën e dënimit publikisht në një datë të mëvonshme; b) të urdhërojë konfiskimin e të ardhurave nga krimi; c) të lejojë personin e dënuar të apelojë çështjen; ç) të lirojë të burgosurin nga burgu gjatë zhvillimit të të gjykimit të apelit.” Në të vërtetë, këta nënparagrafë nuk kërkojnë që të ketë një formulë hyrëse ose fjalë, të cilat të tregojnë se cila është lidhja mes tyre, sepse ata përbëjnë veprime të pavarura dhe “aktori” (në këtë shembull, gjykata) mund të zgjedhë të kryejë njërin prej këtyre veprimeve, p.sh. c), ose më shumë se një prej tyre p.sh. c) dhe ç). Megjithatë, për efekt të qartësisë, është e pranueshme që të përdoret formula hyrëse “çdonjërin nga këto veprime”. Nganjëherë këto parashikime të pavarura përjashtojnë njëra-tjetrën (p.sh. kur “aktori” vendos të zbatojë një nga këto parashikime, ka përjashtuar përjashtuar të tjerat); për shembull: “gjykata mund të kryejë kryejë njërin nga veprimet e mëposhtme: a) të vendosë gjobë; b) të vendosë dënim me burg; c) të vendosë gjobë dhe dënim me burg”. Si dhe në shembullin e parë, nuk është e nevojshme që të ketë një formulë apo grup fjalësh në lidhje me raportin ndërmjet nën-paragrafëve. Në këtë rast fjalët apo formula hyrëse “njërin nga veprimet e mëposhtme” nuk e ndihmojnë sigurinë ligjore dhe duhen hequr.
51
Nënparagrafët mund të kenë natyrë përfshirëse, për shembull: “Një kandidat duhet të plotësojë këto kushte: a) të ketë shtetësinë e shtetit (x); b) të jetë mbi 21 vjeç; dhe c) të mos jetë dënuar penalisht”. Kjo natyrë përfshirëse mund të tregohet nëpërmjet formulës hyrëse “duhet të plotësojë të gjitha këto kushte” ose mund të përdoret fjala “dhe” midis dy nënparagrafëve të fundit, b) dhe c). Përdorimi njëkohësisht i të këtyre dy teknikave është i tepërt. Disa hartues, për efekt të sigurisë, vendosin fjalën “dhe” midis të gjithë nënparagrafëve, por kjo gjithashtu është e tepërt. Nën-paragrafët mund të kenë natyrë alternative, për shembull: “Një person duhet [të plotësojë një nga kushtet e mëposhtme]: a) të ketë leje për ushtrimin e avokatisë në gjykatat shqiptare; të jetë emëruar si pedagog i drejtësisë në një universitet brenda Shqipërisë; b) ose
c)
të ketë lejen për ushtrimin e avokatisë dhe të jetë emëruar si pedagog i drejtësisë në një shtet anëtar të Bashkimit Evropian.”
Natyra alternative mund të tregohet duke përdorur formulën hyrëse “duhet të plotësojë një nga kushtet”; ose duke përdorur fjalën “ose” midis dy nënparagrafëve b) dhe c). Disa hartues edhe në këtë rast përdorin “ose” midis të gjithë nënparagrafëve për efekt të sigurisë, por përdorimi i fjalëve në kllapat katrore është më elegant. Përdorimi i një formule hyrëse në vend të përdorimit të fjalës “dhe” apo fjalës “ose”, me qëllim që të tregohet se cili është raporti ndërmjet nënparagrafëve, megjithëse është më i gjatë, është më i sigurt. Gjithashtu lejon më tepër fleksibilitet. Për shembull, “Në rastin e një të rrituri, gjykata mund të ndjekë një ose disa nga procedurat e mëposhtme a); b); c); por në rastin e një të mituri ajo ndjek njërën prej procedurave a) ose b)…”
3.3. Sistemi dhe rendi i dispozitave ligjore Një projektligj duhet të organizohet në mënyrë të tillë që të ketë një rrjedhë logjike. Në praktikë dispozitat e një ligji (qoftë të një ligji të zakonshëm apo të një kodi) duhet të ndjekin një strukturë të qëndrueshme dhe logjike. Ky lloj organizimi do të ndihmonte jo vetëm subjektet e ligjit, ligjit, por gjithashtu edhe hartuesin, sepse këtij të fundit i jepet mundësia që të sigurohet se ligji përmban përmban gjithçka që duhet të trajtohet. Hartimi ligjor në mënyrë metodike dhe të organizuar ndihmon qartësinë dhe kuptueshmërinë e ligjit. Por, ligjet janë nga më të ndryshmet dhe nuk është e mundur që të përcaktohet një model i vetëm për metodikën e hartimit të legjislacionit. Megjithatë, disa udhëzime bazë mund të përcaktohen.
52 Parashikimet e një ligji, organizohen më mirë duke vendosur në fillim ato me karakter të përgjithshëm dhe të përhershëm dhe ato me karakter jo të përhershëm (siç janë ndryshimet dhe dispozitat kalimtare) në fund. Dispozitat materiale të ligjit duhet të ndjekin një rend logjik, duke filluar me rregullin kryesor dhe më pas me përjashtimet. Nëse ligji do të përfshijë një rregull kryesor dhe përjashtimet e këtij rregulli, atëherë rregulli kryesor duhet të vendoset përpara përjashtimeve dhe këto të fundit duhet të vendosen menjëherë pas rregullit kryesor në paragrafët ose nenet vijuese. Nëse është e mundur, dispozitat që parashikojnë të drejtat dhe dh e detyrat e qytetarëve, kur ky dallim është i mundur të bëhet, duhet të paraprijnë dispozitat e tjera që nuk ndikojnë drejtpërsëdrejti tek subjektet (siç janë rregullat për kompetencat, procedurën administrative etj). Më pas duhet të vijnë dispozitat që kanë të bëjnë me zbatimin e ligjit (si p.sh. dispozitat që caktojnë nxjerrjen e akteve nënligjore). Struktura e një ligji përbëhet nga këto pjesë në rendin e mëposhtëm: • • • • • • • • • • • •
Titulli; Preambula dhe baza ligjore; Dispozita që përcakton qëllimin e ligjit; Dispozitat lidhur me fushën e zbatimit te ligjit; Përkufizimet; Dispozitat lidhur me procedurat administrative; Dispozitat e vlerësimit; Dispozitat e delegimit; Dispozitat e sanksioneve; Dispozitat për shfuqizimet dhe dispozitat për ndryshimet në ligje të tjera; Dispozitat kalimtare dhe të fundit; Dispozitat për hyrjen në fuqi.
3.3.1. Titulli Ligjet dhe aktet e tjera gjithmonë duhet të kenë një titull të përbërë nga elementet e mëposhtme: emërtimi juridik i aktit – p.sh: “Ligj”; numri rendor; data e miratimit – e përbëre nga dita, muaji dhe viti; emri përshkrues – p.sh., “Për Tatimet.”. Në lidhje me formulimin e titujve të legjislacionit ndryshues shih më tej 3.6.2. dhe 3.7.3 3.3.2 Preambula dhe baza ligjore Preambula mund të vendoset të tekstin e ligjit por këto janë raste të rralla. Në këtë pjesë akti legjislativ mund të tregojë informacion lidhur me qëllimin, kontekstin e hartimit të
53 atij akti, kur është e nevojshme që për shkak të rëndësisë të aktit apo historisë së hartimit hartimit të tij, ky informacion t’i bëhet i ditur lexuesit në momentin e parë të leximit të tij. Shembull tipik është Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë “Ne, populli i Shqipërisë, krenarë dhe të vetëdijshëm për historinë tonë, me përgjegjësi për të ardhmen, me besim te Zoti dhe/ose vlera të tjera universale...” , apo marrëveshje ndërkombëtare dypalëshe
apo shumëpalëshe. Por, në përgjithësi problematika, historiku i miratimit, shprehja e qëllimeve apo solemniteti i akteve, nuk është i rëndësishëm për efekt të miratimit apo zbatimit të tyre. Prandaj ky lloj informacion nuk përbën pjesë integrale të ligjit por gjen pasqyrim kryesisht në relacionin shoqërues të tij. Komponenti i preambulës që ndeshet më shpesh në praktikë është tregimi i bazës ligjore për nxjerrjen e aktit [p.sh. “Në bazë të nenit (numri i nenit) të Kushtetutës, dhe nenit (numri i nenit) të ligjit nr.(numri), datë (data e miratimit të ligjit)... (titulli)]. Ky citim ndihmon hartuesin të kuptojë dhe të vlerësojë koherencën e aktit në raport me sistemin ligjor shqiptar dhe konsiderohet i domosdoshëm. 3.3.3. Dispozitat që përcaktojnë qëllimin e ligjit Duhet të tregohet kujdes në hartimin e këtyre dispozitave. Ligjet janë një sërë urdhrash më tepër sesa deklarime politikash apo qëllimesh ligjvënëse. Në fakt, qëllimi i ligjeve është që të autorizojë, urdhërojë ose ndalojë sjellje të caktuara që u drejtohen personave fizikë dhe juridikë. Për këtë arsye, projektligjet nuk duhet të përmbajnë dispozita që nuk kanë karakter normativ, ose që janë thjesht deklarata në parim, ose përcaktime të filozofisë mbi të cilën është mbështetur ligji. Këto çështje në pjesën më të madhe të rasteve do të ishte mirë të përfshiheshin në relacion, në shpjegimet që i paraqiten Kuvendit dhe publikut dhe në komentarët që ministria përgjegjëse mund të përgatisë pas shpalljes së tyre. Gjithashtu, përveç faktit që dispozitat e qëllimit nuk shihen si legjislacion i mirëfilltë, ka një arsye praktike institucionale pse ato përdoren në një masë të vogël. Ato mund të vonojnë kalimin e projektligjit në Kuvend. Deputetët jo vetëm mund të debatojnë për dispozitat e veçanta të projektligjit, por gjithashtu mund të nisin një debat të gjatë për dispozitat e qëllimit. Hartuesi, gjithsesi mund të përdorë dispozitat e qëllimit për të orientuar gjykatat në interpretimin e dispozitave themelore të ligjit; kështu, një dispozitë e qëllimit që përcakton se qëllimi i ligjit është X dhe jo Y, ose që ligji ka vetëm qëllimin X, mund të përjashtojë interpretimin e një dispozite tjetër në mënyrë të tillë që të përforcohet qëllimi Y. 3.3.4. Dispozitat lidhur me fushën e zbatimit te ligjit Këto dispozita përcaktojnë fushën e veprimit të ligjit, duke përfshirë subjektet e ligjit dhe kufizimet faktike në zbatimin e ligjit. P.sh: në ligjin nr. 9281, datë 23.9.2004 “ Për sigurinë në anije dhe në porte”, neni 4 i ligjit parashikon se: “Ky ligj zbatohet për anijet
54 që ndërmarrin udhëtime ndërkombëtare, për anijet tregtare dhe platformat e shpimit të lëvizshme në det.” 3.3.5. Përkufizimet Përkufizimet përcaktojnë kuptimin e termave kryesore “të përdorur” në tekstin e ligjit. Këto dispozita vendosen në afërsi të fillimit të ligjit, sepse është e rëndësishme që të përftohet sa më shpejt kuptimi i fjalëve dhe frazave kryesore të veçanta që përdoren në ligj. Duhet të ketë balancim midis përdorimit dhe mbipërdorimit të përkufizimeve me qëllim që të mos vështirësohet leximi i tekstit ligjor. Gjithashtu leximi mund të ndërlikohet së tepërmi nëse fjalët dhe frazat përkufizohen jashtë kuptimeve të tyre normale. Përkufizimet përdoren për të dhënë përkufizime dhe nuk duhet të përdoren për të shprehur rregullimet ligjore si në këtë shembull: “me Y kuptohet një person i cili shkel rregullin X, dhe ky person përjashtohet nga marrja e licensës”. Përkufizimet duhet të kufizohen në një koncept ose një fjalë në çdo përkufizim. Përsa i përket tipografisë, fjalët dhe shprehjet që janë përkufizuar mund të tregohen në një mënyrë të veçantë përgjatë ligjit (qoftë me shkronja të pjerrëta, të zeza, me nënvizime etj.). Por rezultati i kësaj mund të duket disi turbulltazi, veçanërisht nëse fjala ose fraza e përkufizuar shfaqet dendur në të njëjtën pjesë të tekstit. Ka metoda të ndryshme për hartimin e përkufizimeve në bazë të funksionit të tyre. Emërtimi: Emërtimi: një koncept mund të emërtohet shkurt për ta përkufizuar atë në mënyrë që të
mos jetë nevoja që të përsëritet në mënyrë të mërzitshme në tekstin legjislativ, për shembull: “Rregullore” do të thotë Rregullorja XYZ e vitit X” ose “Ndërmarrje shtetërore” do të thotë një ndërmarrje e ngritur në bazë të Titullit III të këtij ligji”. Megjithatë, me qëllim që lexuesi ta ketë më të lehtë për ta lexuar një përkufizim të dhënë me anë të një emërtimi, është mirë që për këtë të fundit të jepet një shprehje përshkruese në një farë mase. Për shembull, nuk është e përshtatshme që grupmoshat e fëmijëve që lejohet të pranohen në shkollat fillore apo të mesme, të përkufizohen si “grupmoshat përkatëse” sepse kjo gjë i thotë shumë pak lexuesit. lexues it. Përcaktimi : qëllimi i përkufizimit në këtë rast është që të përcaktojë mënyrën sesi do të
përdoret një fjalë apo një shprehje. Ky lloj përkufizimi është veçanërisht i dobishëm kur fjala ose shprehja kanë disa kuptime jo të qarta; por edhe kur ato kanë një numër kuptimesh të ndryshme dhe hartuesi dëshiron të përdorë njërin prej tyre në lidhje me ligjin. Për shembull: “agjent punësimi” nënkupton “një person i cili ndihmon, me ose pa shpërblim, persona të tjerë për të gjetur punësim” ose “shoqëri” nënkupton “një shoqëri tregtare të regjistruar në Shqipëri”.
55 Zgjerimi ose ngushtimi ngushtimi i kuptimit : është e qartë se përkufizimet mund të përdoren për Të
zgjeruar ose për të ngushtuar përdorimin e zakonshëm të fjalës ose shprehjes. Kjo mund të arrihet në sajë të përdorimit të mënyrës pohuese ose mohuese. Për shembull, ““kali” përfshin gomarin dhe mushkën”, ““kafsha” nuk përfshin zogjtë ose peshqit” ose ““kafshët” përfshin gjitarët, zogjtë, peshqit, zvarranikët, insektet, dhe çdo organizëm tjetër shumëqelizor që nuk është bimë ose kërpudhë”. Nuk duhet të përdoren përkufizime që janë shumë larg nga kuptimi i zakonshëm dhe që çorientojnë lexuesin. Për shembull, “kafsha” nuk duhet të përkufizohet si “vetëm mace dhe qen” apo “ushqimi” të përkufizohet si “pije, çimçakiz dhe produkte të tjera të një natyre të ngjashme”. n jë përkufizimi tjetër në të Referencat Referencat në përkufizime përkufizime : Nganjëherë përkufizimi i referohet një njëjtin legjislacion, për shembull: “kopsht zoologjik” do të thotë një ngrehinë ku kafshët e egra (siç përkufizohet nga neni X) mbahen për t’u ekspozuar përpara publikut për qëllime të ndryshme nga ato të cirkut (sipas përkufizimit të dhënë në këtë ligj) dhe në mënyra të tjera nga mbajtja në një dyqan kafshësh (sipas përkufizimit të dhënë në këtë ligj). Përdorimi i “do të thotë” dhe “përfshin”. “Do të thotë” përdoret kur synohet të jepet një
kuptim i plotë. “Përfshin” ka për qëllim që të jepet një kuptim jo i plotë; madje dhe një listë e gjatë e cila mund të lejojë hapësirë për kuptime të tjera. Për shembull “prodhimet e kopshtarisë” do të thotë zarzavate, fruta, lule ose bimë ose “prodhimet e kopshtarisë” përfshijnë zarzavatet dhe frutat. Kështu, në shembullin e dytë, lulet dhe bimët ndoshta janë përfshirë në përkufizim; ndërkohë që ato janë me siguri pjesë e përkufizimit në shembullin e parë. Përdorimi i formulave që sjellin konfuzion si p.sh. “do të thotë dhe përfshin” ose “përfshin vetëm” nuk duhet të përdoren. Përkufizimet duhet të renditet sipas alfabetit të gjuhës shqipe. 3.3.6. Dispozitat lidhur me procedurat administrative Në përgjithësi kompetencat administrative lidhur me zbatimin e ligjit ushtrohen nga autoritetet e rregullta shtetërore qendrore ose vendore. Nëse hartuesi i ligjit synon t’u japë kompetencat administrative për zbatimin e ligjit organizmave jashtë hierarkisë së zakonshme të autoriteteve, siç janë bordet ose këshillat e pavarura, ose në raste të rralla, institucioneve private, dispozitat që rregullojnë autorizimin e këtyre organizmave duhet të formulohen në mënyrë të saktë. 3.3.7. Dispozitat e vlerësimit Ligji mund të përmbajë dispozitat e vlerësimit të cilat mund të parashikojnë detyrimin për të bërë vlerësime dhe për të nxjerrë raporte periodike lidhur me zbatimin e ligjit.
56 Një formë e veçantë e klauzolave klau zolave të vlerësimit është e ashtuquajtura “klauzolë e afatit” . Kjo klauzolë kufizon kohën në të cilën ligji do të jetë në fuqi dhe ndonjëherë parashikon se afati mund të shtyhet nga Kuvendi në qoftë se ligji vlerësohet pozivitisht. Institucionalizimi i vlerësimit nëpërmjet dispozitave të tilla ka disa epërsi. Megjithatë këto dispozita nuk janë përdorur në praktikën shqiptare. 3.3.8. Dispozitat e delegimit Dispozitat e delegimit duhet të hartohen sa më saktë të jetë e mundur. Kushtetuta në nenin 118 të saj përcakton se, dispozita e delegimit duhet të specifikojë autorizimin për nxjerrjen e akteve nënligjore, organin që ngarkohet për nxjerrjen e akteve nënligjore, çështjet që duhet të rregullojnë këto akte, si dhe parimet mbi të cilat ato mbështeten. Kompetenca e fituara nga delegimi nuk mund të delegohet tek organe të tjera. Është e rëndësishme që përcaktimet dhe specifikimet e dispozitave të delegimit të shpjegohen në relacionin shpjegues (shih 3.8). 3.3.9. Dispozitat e sanksioneve Veprat penale dhe dënimet për to parashikohen në Kodin Penal shqiptar. Parashikimi me ligj i përgjegjësisë penale, duhet të rrjedhë nga përfundimi i ligjvënësit që duhet të penalizohet me ligj një veprim, në vend që të merren masa të tjera më të buta. Dispozitat që kanë të bëjnë me përgjegjësinë penale duhet të formulohen sa më saktë që të jetë e mundur në përputhje me parimin e ligjshmërisë siç parashikohet në nenin 7 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Dispozitat e sanksioneve duhet të përcaktojnë nëse kryerja e veprës penale në fjalë kërkon elementin subjektiv (mens rea) apo nëse ajo është një vepër penale objektive (absolute). Përveç dënimit penal ekziston dhe dënimi administrativ për shkelje të dispozitave të akteve ligjore e nënligjore. Ligjet duhet të përmbajnë zakonisht sanksione administrative për shkelje të dispozitave të tyre. Në rastet kur shkelja dhe organi kompetent për të ndëshkuar shkeljen nuk parashikohen në të njëjtën dispozitë, sanksioni duhet të referojë saktësisht tek dispozita që autorizon ndëshkimin. 3.3.10. Dispozitat për shfuqizimet Dispozitat për shfuqizimet duhet të specifikojnë ligjet ose dispozitat e tyre që e humbasin efektet juridike me hyrjen në fuqi të projektligjit. Në rastin e shfuqizimeve të një ligji, ose të dispozitave të tyre, gjithmonë duhet bëhen referenca të sakta në ligjin që shfuqizohet.
57
Nuk duhet përdorur një gjuhë e përgjithshme apo e paspecifikuar në dispozitat që shfuqizojnë ligje, si p.sh. “të gjitha ligjet që bien ndesh me këtë ligj, shfuqizohen”. 3.3.11. Dispozitat për ndryshimet në ligje të tjera Edhe pse nuk ka praktikë në Shqipëri, ligjet mund të përmbajnë dispozita si rezultat i të cilave ndryshohen ligje të tjera (për më tepër shih 3.6). Megjithatë, kur kemi të bëjnë me ndryshime të rëndësishme të ligjeve të tjera, praktika më e mirë është që këto ndryshime të përfshihen në një ligj të veçantë. Një ligj i miratuar nga një shumicë votash prej tre të pestave (3/5) të deputetëve në përputhje me procedurën e parashikuar nga neni 81 i Kushtetutës, nuk mund të ndryshohet me një ligj të miratuar me shumicë të thjeshtë. 3.3.12. Dispozitat kalimtare dhe të humbjes së fuqisë Dispozitat Dispozitat kalimtare përcaktojnë procedurën për kalimin nga regjimi i mëparshëm ligjor
në regjimin e ri. Ka shumë nevojë për një dispozitë kalimtare kur, për shembull, nuk është e qartë se cilat rregulla do të zbatohen në një periudhë kohore të caktuar, apo për institucionet ekzistuese apo të shfuqizuara dhe për ato të krijuara rishtazi. P.sh. neni 1166 i Kodit Civil parashikon se: “Kontratat e veçanta të lidhura para hyrjes në fuqi të tij dhe që vazhdojnë të zbatohen, do të rregullohen sipas dispozitave të këtij Kodi.” së ligjit duhet të përdoren vetëm kur dihet që ligji do të Dispozitat Dispozitat e humbjes së fuqisë së zbatohet vetëm për një periudhë të caktuar kohe. Kjo ndodh kryesisht kur ligji është nxjerrë për të rregulluar rrethana të veçanta, të cilat mendohet se do të vazhdojnë për një periudhë kohe të caktuar, ose kur për arsye politike vlerësohet vlerësoh et se s e rregullat e përcaktuara në ligj kërkojnë që ai të rimerret në konsideratë në përfundim të një periudhë kohe të caktuar. 3.3.13. Dispozitat për hyrjen në fuqi Ka dy teknika me anë të cilave mund t’i jepet fuqi një ligji. Ligji ose mund të specifikojë një datë të caktuar për hyrjen e tij në fuqi ose mund të hyjë në fuqi 15 ditë pas botimit në Fletoren Zyrtare në përputhje me rregullat Kushtetuese. Ligji mund të ketë fuqi prapavepruese në raste të kufizuara dhe të caktuara; p.sh. ligjet penale favorizuese neni 29 i Kushtetutës. Gjithsesi, fuqia prapavepruese e një ligji nuk duhet të shkelë nenin 7 të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut. Në çdo rast, ligji me fuqi prapavepruese që cenon subjektet e tij, krijon probleme; vihet në dyshim parimi i sundimit të së drejtës. Gjithashtu një ligj i tillë, mund të kritikohet me argumentin se, në parim, nuk u jep mundësinë subjekteve të tij të përcaktojnë implikimet dhe fushat e zbatimit, në mënyrë që ata të mund të marrin masat e duhura për të përmbushur detyrimet që rrjedhin prej tij.
58 Prej këtej rrjedh se, një ligji i duhet dhënë fuqi prapavepruese vetëm për arsye shumë të rëndësishme, dhe për një afat sa më të shkurtër që të jetë e mundur. Një ligj i ardhshëm nuk dëmton gjithmonë subjektet e tij (p.sh. një dispozitë mund të parashikojë një përfitim për një periudhë kohe para hyrjes së tij në fuqi) por nëse i cenon subjektet e tij, fuqia prapavepruese duhet shmangur.
3.4. Stili gjuhësor Në përgjithësi, është e vështirë të jepen udhëzime lidhur me gjuhën që duhet përdorur në hartimin e legjislacionit. Thelbi i çështjes së stilit të hartimit të ligjeve është që gjuha e tyre duhet të jetë e thjeshtë, të mos ketë zgjatje dhe të jetë e saktë përsa i përket zgjedhjes së fjalëve dhe stilit gjuhësor. Duhet shmangur hartimi i ligjeve duke përdorur koncepte që mund të kombinohen në një koncept të vetëm më të përgjithshëm. Mbingarkesa e tekstit me shumë sinonime duhet shmangur. Ky rregull merr shkak jo vetëm nga çështjet e lidhura me stilin gjuhësor. Nëse përdoret një listë sinonimesh, dispozita mund të interpretohet sikur lë jashtë një sinonim i cili nuk është pjesë e kësaj liste (me përjashtim të rasteve kur dispozita ka fjalë të përgjithshme si p.sh. “çështje të tilla si a, b, c dhe ç” ose “a, b, c dhe ç ose të tjera”; por përdorimi i këtyre shprehjeve duhet shmangur sepse krijojnë probleme ligjore më vete.) Fjalët e panevojshme dhe sipërfaqësore duhet të shmangen. Mos përdorni, për shembull, në Nenin 6: “…përveç Nenit 5 më sipër dhe Nenit 12 më poshtë”. Duhet shmangur përdorim i fjalëve “më sipër” s ipër” dhe d he “më poshtë” p oshtë” sepse ku tjetër ku tjetër mund të gjenden gjen den këto nene në të njëjtin tekst. 3.4.1. Fjalitë Fjalitë duhet të jenë të shkurtra dhe të qarta. Ideja kryesore duhet të jepet sa më në fillim të fjalisë që është e mundur. Çdo fjali duhet të përmbajë një numër të kufizuar konceptesh. Përvoja tregon se lexuesi mund të mbajë mend informacion vetëm nga një pjesë e shkurtër e tekstit pa shenja pikësimi. Ky fakt mbështetet gjithashtu nga kërkimi shkencor. Për hartimin e fjalive të akteve ligjore ndiqni rregullat gramatikore të pranuara për shqipen e shkruar. Disa prej tyre janë si më poshtë vijon: 1) Kryefjala-kallëzuesi-kundrinori duhet të jenë sa më pranë pranë njëri-tjetrit që të jetë e mundur, p.sh. “Një person ndalohet të vrasë kafshët në rrugën kryesore automobilistike.” 2) Rrethanori dhe përcaktori , , duhet të vendosen sa më pranë fjalës ose shprehjes që ato përcaktojnë. Për shembull:
59 mbiemrat : “shkollë ose spital shtetëror” [a bëhet fjalë këtu për shkollë shtetërore?
Nëse po, mund të thuhet “shkollë shtetërore ose spital shtetëror”]; “grua ose burrë i martuar” [a bëhet fjalë këtu për grua të martuar? Nëse po, mund të thuhet “person i martuar]; “spital, shkollë ose institucion kërkimor, publik apo privat” [a mund të jenë të gjitha institucionet private? Nëse po, mund të thuhet “çdo spital, shkollë apo institucion kërkimor pavarësisht nëse janë publikë apo privatë”] lidhëzat : “Ministri mund të përjashtojë nga kërkesat e këtij ligji shoqëritë dhe shoqatat që kryejnë aktivitete edukuese” [a përjashtohen nga kërkesat e ligjit
shoqëritë që kryejnë aktivitete edukuese? Nëse po, atëherë duhet të thuhet se “Ministri mund të përjashtojë nga kërkesat e dispozitës, shoqëritë dhe shoqatat nëse ato kryejnë aktivitete edukuese”] përemrat vetorë : “Ministri mund të kërkojë kryerjen e veprimit X nga : (i) një
person që prodhon traktorë ose (ii) një person që shet traktorë ose (iii) një përfaqësues i këtyre personave”. [Duhet sqaruar nëse Ministri mund të kërkojë kryerjen e veprimit X nga personat e parashikuar në (i), në (ii) apo në (i) dhe (ii) së bashku? ] fjalitë e nënrenditura nënrenditura : “një person i cili i afrohet një fëmije i cili është jashtë
shkollës prezumohet...” [Cili është jashtë shkollës personi apo fëmija? ] 3.4.2. Fjalët Lidhur me fjalët që do të përdoren, duhen zgjedhur fjalë bashkëkohore, dhe ato duhen përdorur në kuptimin e tyre të zakonshëm dhe kryesor. Duhet të shmanget përdorimi i fjalëve arkaike të cilat nuk përdoren shpesh apo nuk kuptohen, apo i neologjizmave të cilat nuk janë bërë ende pjesë e përdorimit të përditshëm të gjuhës shqipe. Kur ka një shkak të veçantë për moszbatimin e këtyre rregullave, atëherë fjalët duhet të përkufizohen (shih 3.3.4). Në tekstin ligjor, i njëjti koncept duhet të shprehet kudo me të njëjtat fjalë. Të njëjtat fjalë nuk duhen përdorur për dy ose më shumë koncepte të ndryshme. Fjalët duhet të përdoren me atë kuptim që përkon me përdorimin e tyre në pjesë të tjera. Kjo praktikë bën që të shmangen keqkuptimet, pasiguria ligjore dhe mundësitë e keqinterpretimit. 3.4.3. Fjalët dhe shprehjet e huaja Fjalët me origjinë të huaj duhet të shmangen nëse në gjuhën shqipe ka një shprehje të përshtatshme përgjithësisht të njohur. Fjalët e huaja mund të përdoren vetëm nëse ato janë pranuar në përdorimin e përditshëm të gjuhës shqipe dhe për to nuk ka fjalë tjetër në gjuhën shqipe. Për arsye gjuhësore, mund të përdoren fjalë të huaja kur fjalët dhe shprehjet janë të njohura dhe përgjithësisht të përdorura nga subjektet e ligjit edhe pse jo nga publiku i
60 gjerë. I tillë mund të jetë rasti kur përdoren terma teknikë (shih 3.4.4). Një rast tjetër mund të jetë kur ato përbëjnë një mjet të njohur dhe të përshtatshëm për shprehjen e një koncepti në mënyrë të qartë dhe të shkurtër (p.sh. emrat shkencorë në latinisht). Në të gjitha rastet kur përdoren fjalë ose shprehje të huaja, ato duhet të shkruhen me shkronja kursive. Gjithashtu, mund të përdoren fjalë apo shprehje të huaja (ndoshta të kombinuara me ekuivalenten në shqip) për të siguruar përshtatjen me marrëveshjet ndërkombëtare apo me të drejtën drejtën e Bashkimit Evropian, p.sh. “ligji duhet të të nxirret në përputhje me të drejtën komunitare (acquis communautaire ).” 3.4.4. Shprehjet teknike Shprehjet teknike (d.m.th. shprehje të krijuara dhe të përdorura kryesisht në fusha të caktuara), duhet të shmangen sa më shumë të jetë e mundur. Bëjnë përjashtim, rastet kur shprehjet përdoren gjerësisht nga subjektet e ligjit. Në qoftë se shprehje të tilla përdoren në një ligj me zbatim më të gjerë, ato duhet të përkufizohen qartë. 3.4.5. Termat ligjorë Termat ligjorë duhet të përdoren duke mbajtur parasysh kuptimin e tyre të zakonshëm ligjor në sistemin juridik në fuqi. Kur është e nevojshme, si edhe në rastin e termave të huaj, hartuesi i ligjit duhet t’i përkufizojë ato, për shembull kur një term ka disa kuptime dhe nuk mund të përcaktohet qartë se cilin prej këtyre kuptimeve nënkuptohet në atë kontekst (shih 3.3.4) Termat ligjorë duhet të përdoren saktë dhe të mos perifrazohen ; për shembull, në rastin e një emërimi, duhet thënë “Z/Znj. … emërohet” në vend të “Z/Znj. … ngarkohet me funksionet …” 3.4.6. Përsëritjet Nenet e tekstit ligjor janë, gramatikisht, në njëfarë mënyrë të pavarur. Përemrat dhe mbiemrat, që u referohen termave të përdorura më parë në nene të tjera, duhet të përdoren me kujdes. Madje, mund të qëllojë që do të duhet të përsëriten fjalët e përdorura në nenet e tjera. Megjithatë, veçanërisht brendapërbrenda një neni të vetëm, hartuesi duhet të marrë në konsideratë përdorimin e stilit rrëfyes për të thjeshtuar tekstin dhe për ta bërë atë më të pranueshëm nga përdoruesi, kur kjo mund të bëhet pa krijuar paqartësi. 3.4.7. Shkurtimet Shkurtimet duhet të përdoren vetëm kur kjo lejohet nga praktika shqiptare gjerësisht e njohur dhe e pranuar.
61 Kur në të njëjtin tekst të ligjit është e nevojshme të përsëritet një shprehje e caktuar, zëvendësimi i saj me një shkurtim lejohet me kusht që shkurtimi të shpjegohet kur përdoret për herë të parë, duke shtuar një shprehje të përshtatshme si s i p.sh.: “më poshtë do të quhet …(shkurtimi)”. Kështu, përdorimi i shkurtimeve mund të jetë një zgjidhje e mirë kur koncepti për të cilin do të përdoret shkurtimi shfaqet në fillim të tekstit. Përndryshe duhet përkufizuar tek pjesa e përkufizimeve; p.sh “OKB” do të thotë Organizata e Kombeve të Bashkuara”. 3.4.8. Numrat Numrat duhet të shkruhen zakonisht me shkronja por shkronja por ato duhet të shkruhen me shifra kur ato janë pjesë e një tabele, formule matematike ose përdoren në kontekste të tjera për të cilat ka praktikë të njohur të përdorimit të shifrave. 3.4.9. Datat Datat shkruhen me shifra arabe (p.sh. 1, 2,3) me përjashtim të muajve që shkruhen me shkronja (p.sh. janar, shkurt). Vini re se sipas rregullave të drejtshkrimit të gjuhës shqipe, shkronjat e para të muajve nuk duhet të shkruhen me shkronja të mëdha. Viti gjithmonë duhet shkruar në formën e plotë katërshifrore. 3.4.10. Përdorimi i pjesëzave pohuese dhe mohuese Gjatë hartimit të ligjit duhet që të shmanget sa më shumë përdorimi i pjesës mohuese “nuk”. Dispozitat e ligjit duhet të formulohen në mënyre pohuese dhe jo mohuese p.sh.: më mirë “Personi që ka fëmijë ka të drejtë të…” sesa “Personi që nuk ka fëmijë nuk ka të drejtë të …” Megjithatë, pjesëza mohuese “nuk” mund të përdoret për të sqaruar se kur dispozita e ligjit nuk duhet te zbatohet. Për shembull: “Kjo dispozitë nuk zbatohet për marrëdhëniet juridike të lindura pas vitit …” 3.4.11. Stili rrëfyes Stili rrëfyes është një teknikë e dobishme për të krijuar një rend logjik (sidomos brendapërbrenda nenit), për të shmangur referencat e brendshme dhe përsëritjet, si dhe për efekt të thjeshtësisë së gjuhës. Megjithatë, nuk duhet përdorur në rastet kur krijon paqartësi. Një shembull i efektit të stilit rrëfyes, i krahasuar me atë që përmban referime, është si më poshtë vijon: Stil referues: “1. Një person mund të bëjë kërkesë në Ministri për licence. 2. Kërkesa sipas paragrafit 1 duhet të bëhet në tri kopje.
62 3. Nëse personi që bën kërkesën sipas paragrafit paragrafit 1 është nën moshën moshën gjashtëmbëdhjetë vjeç, personi duhet të dorëzojë katër kopje.” Stili rrëfyes: “(1) Një person mund të bëjë kërkesë në Ministri për licencë. (2) Kërkesa duhet të bëhet në tri kopje. (3) Personi nën moshën gjashtëmbëdhjetëvjeçare, ai duhet të dorëzojë katër kopje të kërkesës.” 3.4.12. Njëjësi dhe shumësi Kurdoherë që është e mundur, rekomandohet që në hartimin e ligjeve të përdoret njëjësi në vend të shumësit, me qëllim që të shmanget dykuptimësia e panevojshme. Për shembull: “Ministri përcakton procedurë për çdo lloj ankimi që specifikohet në këtë dispozitë” është më mirë se “Ministri përcakton procedurat për llojet e ankimeve që specifikohen në këtë dispozitë.” Në rastin e fundit, forma e shumësit, sh umësit, do të linte pa përgjigje pyetjet nëse ministri duhet të përcaktojë një procedurë të ndryshme për secilin ankim, apo duhet të përcaktojë një procedurë të vetme për të gjitha llojet e ankimeve, apo është në dorën e ministrit të përcaktojë një apo disa procedura. 3.4.13. Përdorimi i termave në gjini asnjanëse Gjatë hartimit të ligjeve duhet të përdoren fjalë të cilat gjatë përdorimit, nënkuptojnë të dy gjinitë, ose u referohen të dyja gjinive si gjinisë mashkullore ashtu edhe asaj femërore p.sh: fjala person. Një alternativë është përdorimi i të dy gjinive p.sh. “drejtori/drejtoresha”. Por kjo rëndon hartimin e ligjeve dhe nuk rekomandohet pasi legjislacioni i një vendi duhet të jetë unik dhe nuk duhet që disa ligje të përdorin fjalët “ai/ajo” dhe disa të tjerë jo. 3.4.14. Gjuha politikisht asnjanëse Ligjet duhet të hartohen me një gjuhë politikisht asnjanëse. Një projektligj i tillë shkakton më pak opozitë të panevojshme politike dhe në shumë raste mund të rrisë shkallën e pranimit të ligjit nga publiku. 3.4.15. Kohët e foljeve Ligjet duhet të hartohen në kohën e tashme. Për shembull duhet të thuhet “Çdo anije para hyrjes në port detyrohet të paraqesë para drejtuesit të portit këto dokumente...” dhe jo “Çdo anije para hyrjes në port do të detyrohet të paraqesë para drejtuesit të portit këto dokumente”.
63 Nëse është e nevojshme nev ojshme që ligji të krijojë një lidhje kohore koh ore të fakteve, faktet që ndodhin njëkohësisht me veprimin e ligjit duhet të shkruhen në kohën e tashme dhe faktet që paraprijnë veprimin e ligjit në kohën e shkuar . Nëse është e nevojshme që të përmenden ngjarje si në kohën e shkuar ashtu edhe në të ardhmen, hartuesi duhet t’i referohet kohës kur ligji miratohet apo kur hyn në fuqi, gjithnjë duke përdorur kohën e tashme për faktet që ndodhin njëkohësisht me veprimin e ligjit. 3.4.16. Mënyrat Ligjet duhet të hartohen në mënyrën dëftore dhe jo në mënyrën urdhërore, duke shmangur mënyrën lidhore. Për shembull, më mirë “Asnjë person nuk ka të drejtë” dhe jo “Asnjë person nuk duhet të ketë të drejtë…”; ose “Nëse përcaktohet se …” dhe jo “Nëse do të përcaktohej se …” 3.4.17. Trajtat veprore dhe pësore Ligjet duhet të hartohen në trajtën veprore dhe jo në trajtën pësore. Për shembull, më mirë “ Anëtari Anëtari i komisionit emëron një revizor të lartë për çdo departament” se sa “Revizori i lartë i çdo departamenti emërohet nga Komisioneri”. Trajta pësore duhet shmangur sidomos kur subjekti të cilit i referohet dispozita nuk është i qartë. Përdorimi i trajtës veprore e detyron hartuesin të vendosë qartë identitetin e personit që ka një detyrim të caktuar. 3.4.18. Lidhëzat Lidhëza “dhe” përdoret për të lidhur ose për të bashkërenduar dy pjesë të një fjalie. P.sh: “Bulevardet dhe rrugët do të shënohen me tabela.” Lidhëza “ose” përdoret për të veçuar ose për të treguar përdorim alternativ. P.sh.: “Në sheshe ose në parqe vendosen tabela me përmasa të caktuara.” Mund të përdoret një formulë hyrëse për të treguar raportin mes fjalëve, shprehjeve ose nën-paragrafëve (shih 3.2.2). Të tilla formula mund të jenë “një (cilado) prej mënyrave që vijojnë” ose “ të gjitha mënyrat e mëposhtme”. 3.4.19. Emrat e prejardhur nga foljet Duhet shmangur përdorimi i emrave që vijnë nga foljet. P.sh: “Një person mund të kërkojë …” është më e qartë se “një person mund të bëjë kërkesë..”; “Ministri konsultohet me …” është më e qartë se “Ministri do të bëjë konsultime me…”
64 3.4.20. Foljet Foljet duhet të përdoren në mënyrë konsekuente në varësi të faktit nëse ato tregojnë një urdhër apo lejojnë diçka. Për këtë qëllim përdoren zakonisht foljet “detyrohet” ose “duhet” dhe “mund”. Përdorimi jo i saktë dhe i drejtë i këtyre foljeve, mund të shkaktojë dyshime në lidhje me karakterin lejues apo urdhërues të dispozitës. 3.4.21. Shenjat e pikësimit Hartimi i mirë nuk mbështet tek shenjat e pikësimit për të shprehur kuptimin e tekstit ligjor. Nëse kuptimi i ligjit mbështetet vetëm tek shenjat e pikësimit, një gabim i këtyre shenjave ose harresa e një shenje të saktë pikësimi mund të krijojë pasoja ligjore të mëdha. Shenjat e pikësimit, duhet të përdoren vetëm për ta përforcuar kuptimin. Kur hartuesi është mbështetur tek shenjat e pikësimit për shprehjen e kuptimit, ai duhet të rishqyrtojë gjatësinë dhe strukturën e fjalisë, dhe rendin e fjalëve – duke ndryshuar këta elementë për të dhënë më qartë kuptimin e ligjit. Shenjat e pikësimit përdoren si më poshtë: •
• •
•
• •
•
• •
• •
pika (“.”) përdoret në kuptimin e saj të zakonshëm sintaksor s intaksor dhe sidomos në fund të neneve, paragrafëve dhe nën-paragrafëve të fundit; presja (“,”) përdoret në kuptimin e saj të zakonshëm sintaksor; dy pikat (“:”) përdoren në kuptimin e tyre sintaksor dhe sidomos pas pjesës hyrëse të paragrafit; pikëpresja (“;”) përdoret në kuptimin e saj sintaksor dhe sidomos për ndarjen e nënparagrafëve; pikëpyetja (“?”) dhe pikë çuditësja (“!”) duhen shmangur; thonjëzat (“…”) përdoren në kuptimin e tyre të zakonshëm sintaksor dhe veçanërisht për përkufizimin e fjalëve dhe përfshirjen e një teksti të ri me anë të ndryshimeve; viza ndarëse (“-”) përdoret sidomos për ndarjen e fjalëve në fund të rreshtit dhe për të lidhur fjalët e përbëra, për shembull, “njëri-tjetrin” etj; kllapat (“(…)”) dhe kllapat katrore (“[…]”) duhen shmangur; shenja e përqindjes “%” mund të përdoret kur është e nevojshme, sidomos në tabela, ndërsa në tekst duhet të përdoret fjala “përqind” me shkronja; shenja e paragrafit (“§”) duhet shmangur; shënimet në fund të faqes apo në fund të tekstit duhen shmangur.
3.5. Referencat Referencat përdoren në rastet kur teksti i ligjit i referohet ose (1) një dispozite në të njëjtin ligj (referencë e brendshme) ose (2) një dispozite në një ligj tjetër (referencë e jashtme).
65 3.5.1. Referencat e brendshme Hartuesi duhet të vendosë nëse referenca e brendshme faktikisht lehtëson kuptimin e dispozitës ose, përkundrazi, më mirë duhet riformuluar dispozita. Referenca e brendshme duhet të përcaktojë nenin e saktë, paragrafin, ose nënparagrafin në të cilën bëhet referenca. Në raste më të rralla mund të jetë e nevojshme të përfshihet referenca tek një titull i tërë apo tek një kre i ligjit. Referenca të tilla mund të pranohen vetëm në qoftë se zbatohen të gjitha dispozitat e kreut ose pjesët në fjalë. Referencat tek një kapitull ose pjesë të caktuar duhet të shmangen në rastet kur zbatohen vetëm disa prej dispozitave të tyre. Duhen shmangur referencat zinxhir. Për shembull, referimi tek neni 7 nga neni 3 i cili parashikon një referim të mëtejshëm tek neni 10, ose me keq rikthim në nenin 3. 3.5.2. Referencat e jashtme Kur referenca bëhet për herë të parë tek një ligj tjetër, ky ligj duhet të identifikohet qartë duke cituar titullin e plotë, numrin dhe datën e miratimit. Një referencë e jashtme tek një ligj i ndryshuar, duhet të citojë vetëm ligjin e parë dhe jo ligjet që e kanë ndryshuar atë (megjithëse ndihmon përdoruesin e ligjit që të citohen dispozitat e ndryshuara në relacion). Në referimet e mëpasshme tek ligjet e tjera, rregulli bazë është se ligji i referuar duhet të identifikohet vetëm me numrin e tij (në vend të citimit të plotë) si edhe me një tregues se ai është citur tashmë në tekst. Për shembull: “Neni 3 i ligjit të sipërpërmendur nr. 8432, shfuqizohet” Nëse ligji i referohet një numri të konsiderueshëm ligjesh për arsye të ndryshme nga ndryshimi apo shfuqizimi i tyre, për të lehtësuar përdoruesin, vëmendje duhet t’i kushtohet dhënies së një emërtimi për çdo ligji. (shih 3.3.5) Për shembull: “Ligji i tatimeve” do të thotë….. “Ligji i shoqërive tregtare” do të thotë…. Kjo e lejon hartuesin të përdorë një stil më të lirë në tekst, kështu: “Ligji i tatimeve zbatohet për cilindo që është subjekt i “Ligjit të shoqërive tregtare”. 3.6. Hartimi i ndryshimeve Ndryshimet e një ligji mund të jenë të shprehura ose jo.
66 Një ndryshim i shprehur nënkupton nxjerrjen e një ligji i cili e përmban këtë ndryshim. Një ndryshim i heshtur ndryshon ligjin ekzistues, pa e treguar atë. Në këtë rast i lihet zbatuesit të krahasojë dispozitat e të dy ligjeve dhe të vendosë, duke iu referuar teksteve dhe rregullave të interpretimit, shtrirjen dhe masën e ndryshimit të nënkuptuar të ligjit të mëparshëm. Ndryshimet e heshtura përbëjnë një burim të paqartësisë dhe konfuzionit dhe duhet të shmangen sa më shumë të jetë e mundur. Për këtë arsye, Manuali trajton vetëm ndryshimet e shprehura. 3.6.1. Llojet e ndryshimeve Një ligj mund të ndryshohet me futjen, shtimin, zëvendësimin, ose shfuqizimin e dispozitave të tij tij nga një ligj ligj tjetër. Është e rëndësishme për hartuesin që të sigurojë se, pasojat gramatikore dhe strukturore si rezultat i përdorimit të teknikave të ndryshimit, nuk krijojnë paqartësi dhe as nuk dëmtojnë efektet ligjore. Futja: Do të thotë futja e një teksti të ri brenda tekstit ekzistues të një ligji. Për shembull:
vendosjen e një fjalie të re midis fjalisë së parë dhe të dytë ekzistuese në paragraf. Shtesa: Realizohet kur shtohet një tekst para apo pas një teksti ekzistues të ligjit. Për
shembull: vendosja e një fjalie në fillim apo në fund të paragrafit, ose vendosja e një nën paragrafi të ri në fund të nënparagrafëve ekzistues. Të dyja teknikat shtojnë tekstin e ri pa fshirë atë ekzistues. të tekstit me tekst të ri. Për Zëvendësimi: Zëvendësimi: Është zëvendësimi i disa pjesëve ekzistuese të shembull: zëvendësimi i një paragrafi në ligjin ekzistues me një paragraf të ri. Shfuqizimi : Shfuqizim është heqja e disa pjesëve ose e tërë tekstit ekzistues të ligjit.
Shfuqizimi mund të shoqërohet nga ndryshime në të njëjtin ligj, apo dhe ligje të tjera. Për shembull: në të njëjtën kohë me shfuqizimin e nenit 7 hartuesi mund të zëvendësojë tekstin e nenit 8 dhe të përfshijë apo të shtojë tekstin e nenit 9, ose hartuesi mundet që në hartimin e ligjit Z të shfuqizojë disa nga dispozitat e ligjit X dhe të shfuqizojë plotësisht ligjin Y. 3.6.2. Titulli i ligjeve ndryshuese Në titujt e ligjeve ndryshuese përgjithësisht duhet të përdoret fjala “ndryshime”. Fjala “shtesa” mund të përdoret gjithashtu kur shtohen nene të reja.
67 Ky rregull zbatohet kur ligji ndryshon dhe shfuqizon ligjin ekzistues në të njëjtën kohë. Megjithatë, në rastet kur ligji nuk bën gjë tjetër vetëm shfuqizon ligjin ekzistues, atëherë titulli duhet të përmbajë vetëm “shfuqizim”. Për hartimin e titullit të ligjit ndryshues është zakonisht e mjaftueshme të tregosh ligjin e ndryshuar me numrin, datën dhe titullin, pa shtuar asgjë që lidhet me përmbajtjen e ligjit. Për shembull: “Ligji nr. 4523, datë 09.12.1995, i cili ndryshon ligjin nr. 353 datë 15.07. 1992 për...”. Ndonjëherë dhe kryesisht në rastet kur duhet tërhequr vëmendja për dispozitat e reja të parashikuar në ligjin ndryshues, objekti i ligjit përmendet i pari dhe më pas citohet ligji i ndryshuar. Për shembull: “Ligji nr. 4523, datë 09.12. 1995 që krijon … dhe ndryshon disa dispozita të Ligjit nr. 3531 datë 15.7. 1992” 3.6.3. Shtrirja dhe format e ndryshimit ndrys himit
Shtrirja e ndryshimeve Në përcaktimin se deri në ç’masë do të bëhen ndryshimet, hartuesi duhet të mbajë parasysh se përdoruesi i legjislacionit duhet të ketë mundësi të kuptojë efektin e tij. Kur disa paragrafë të një neni kanë nevojë për ndryshime, rekomandohet të rishkruhet i gjithë neni. Po kështu nëse disa nënparagrafë të një paragrafi duhet të ndryshohen, është e mirë të rishkruhet i gjithë paragrafi. Si rregull i përgjithshëm, shtrirja minimale e një ndryshimi duhet të jetë një nënparagraf. Nëse hartuesi kërkon të shtojë një fjalë apo shprehje në një nënparagraf, është mirë të zëvendësohet i gjithë nën-paragrafi. Nëse një fjalë apo një shprehje duhet të ndryshohet formula e mëposhtme mund të përdoret: “Në çdo rast, shprehja X zëvendësohet me shprehjen Y”. Megjithatë, kjo formulë ka rreziqet dhe pasojat e saj. Rreziku kryesor është se ajo mund të sjellë pasoja të paqëllimshme; përpara se të përdorë atë hartuesi duhet të kontrollojë me kujdes çdo pjesë të tekstit kur “X” është përdorur dhe të bindet se zëvendësimi me “Y” është i përshtatshëm dhe i domosdoshëm në çdo rast. Hartuesi duhet të jetë gjithashtu në dijeni se kjo formulë megjithëse është e përshtatshme për të, nuk u vjen në ndihmë subjekteve të ligjit. Praktika mund të përmirësohet duke përmendur dispozitat që do të ndryshohen, në relacionin e ligjit të ndryshuar.
Forma e ndryshimeve Ndryshimi përbëhet nga dy elementë:
68 Elementi i parë duhet të citojë në mënyrë të qartë dhe të plotë dispozitat ligjore që do të ndryshohen së bashku me llojin e ndryshimit (futje, shtesën, ose zëvendësimin) i shoqëruar me dy pikat. Për shembull “Neni 1 zëvendësohet si vijon: ...” Kur ndryshimet konsistojnë në ‘futje apo shtesa’, elementi i parë duhet të përcaktojë në mënyrë të qartë se ku do të bëhet ndryshimi. Për shembull: “Pas fjalisë së parë të nenit 1, paragrafi i parë, futet nënparagrafi 2:”, “ pas paragrafit të 3 të nenit 2, shtohet:...”. Në rastet kur një nen i ri do të shtohet pas nenit n enit të fundit të Kreut, duhet të bëhet e qartë nëse ai është neni i fundit i këtij Kreu, apo neni i parë i Kreut tjetër. Për shembull: “Pas nenit 27 futet neni 27/1 në fund të Kreut 3”, ose pas “nenit 27 futet neni 27/1 në fillim të Kreut 4”. E njëjta teknikë mund të zbatohet nëse një Kre i ri duhet t’i shtohet Kreut të fundit brenda një Titulli, ose një Titull i ri shtohet pas Titullit të fundit, brenda një Pjese. Normalisht është e mjaftueshme të tregosh vetëm pikën ku do të bëhet ndryshimi; do të ishte e tepërt dhe e panevojshme të shkruash: “Në nenin 2, pas paragrafit 3, dhe përpara paragrafit 4, shtohet..”. (Veçanërisht kur është e dukshme si pasojë e numërimit). Elementi i dytë parashikon futjen e tekstit ndryshues në thonjëza “...” Kur një ligj ndryshon një ligj tjetër, duke zëvendësuar tekstin e tij, është e mjaftueshme që të bëhet referimi tek procesi i zëvendësimit, pa treguar se teksti i zëvendësuar është shfuqizuar. Për shembull: nuk ka nevojë të thuhet: “Paragrafi 5 i nenit 7 zëvendësohet si vijon...” Mjafton të thuhet “Paragrafi 5 i nenit 7 shfuqizohet dhe zëvendësohet me këtë tekst...” . As nuk është e nevojshme që neni 7/5 të shfuqizohet në një nen tjetër të ligjit ndryshues. Kur ligji ndryshon disa nene të një ligji tjetër, ndryshimet duhet të parashikohen në ligjin ndryshues sipas radhës së neneve të ligjit amendues. Çdo nen i ligjit të ndryshuar duhet të ndryshohet veçmas. Për shembull:
Neni 1 Paragrafi i dytë i nenit 2 të ligjit …ndryshohet si më poshtë: “....”
Neni 2 Neni 7 i ligjit … ndryshohet si më poshtë: “Neni 7 …”.
69
Neni 4 Paragrafi i katërt i nenit 17 i ligjit.... shfuqizohet.
Neni 5 Pas paragrafit 6 të nenit 25 të ligjit ...shtohet: “7)..” Kur ndryshohet një ligj që është ndryshuar më parë, është e nevojshme të përfshihen dispozitat e reja në tekstin origjinal të ligjit, ashtu siç rezulton nga ndryshimet e mëparshme dhe jo në tekstin e ligjit që ka ndryshuar tekstin origjinal të këtij ligji. Gjithsesi, në rastet kur synohet të ndryshohen dispozitat e propozuara në ndryshimin e mëparshëm të cilat nuk kanë hyrë në fuqi, ndryshimet duhet të bëhen tek dispozita ndryshuese. Kur një ligj ndryshon një ligj tjetër dhe kërkohen dispozitat kalimtare, këto dispozita duhet të përfshihen në një nen apo nene të veçanta nga nenet që përmbajnë ndryshime. Kjo është një strukturë e qartë për subjektet dhe ndihmon në konsolidimin e mëtejshëm të ligjit. (Shih për më shumë 3.7) 3.6.4. Numërimi i neneve Numërimi i dispozitave dispoz itave të ligjit ndryshues duhet të jetë i lidhur qartë me tekstin origjinal të ligjit me qëllim që të lehtësojë konsolidimin dhe të mundësojë verifikimin e gjendjes së ligjit në një kohë të caktuar. Si rrjedhojë: •
•
•
Numrat dhe shkronjat e një neni të shfuqizuar nuk duhet të përdoren tek nenet ndryshuese, përveçse kur i gjithë neni është ndryshuar; Rinumërimi dhe riformulimi i shkronjave të neneve të një ligji gjatë ndryshimit të tyre duhet të shmanget. Po kështu, kur ndryshohet një nen i cili përmban ndarje të patreguara me numra ose me shkronja, nuk duhet që këto ndarje të tregohen me numra apo me shkronja në ndryshim. Kjo çështje do të trajtohet në shfuqizimin dhe ri-miratimin e ligjit në tërësi gjatë konsolidimit (shih për më shumë 3.7) dhe kodifikimit (shih për më shumë 1.6). Megjithatë kur dispozita është e zëvendësuar plotësisht, lejohet rinumërimi apo ndërrimi i shkronjave të alfabetit, domethënë, në qoftë se një nen zëvendësohet, paragrafët e këtij neni mund të rinumërohen, dhe kur një paragraf është zëvendësuar, nënparagrafëve mund t’u jepen shkronja të tjera. Në çdo rast hartuesi duhet të sigurojë se ndryshohen referencat e jashtme dhe të brendshme tek dispozitat e neneve.
70 Për të futur një ose disa nene vijuese në një vend të caktuar në tekstin e ndryshuar të nenit ose neneve vihet numri i nenit paraprijës pasuar nga fraksioni. Për shembull, “pas nenit 17 futen nenet 17/1, 17/2, 17/3; pas nenit 17/4, futen nenet 17/5, 17/6, 17/7”. Me qëllim që të futen një ose disa artikuj në një vend të caktuar midis neneve, titujt e të cilëve përmbajnë fraksion për shkak të ndryshimeve të mëparshme, numri i nenit të ri është numri i nenit të mëparshëm në tekstin e ndryshuar i shoqëruar me fraksion dhe numra të renditur sipas radhës. Për shembull: midis neneve 28/2 dhe 28/3 shtohen nenet 28/2-1, 28/2-2. Megjithatë, në qoftë se në ligjin origjinal përdoret një mënyrë tjetër treguese, siç është ajo me shkronja, kjo mënyrë duhet të ndiqet edhe në ligjin e ndryshuar.
3.7. Konsolidimi 3.7.1 Objektivat Ndryshimet e ligjeve mund të krijojnë vështirësi dhe ndoshta konfuzion. Subjektet Sub jektet e ligjit nuk mund të përcaktojnë gjendjen juridike të tij duke iu referuar vetëm një ligji. Ky problem gjendet më shumë në fushat ku ka ndryshime të shpeshta, ose kur ndryshimet janë të rëndësishme. Për ta zgjidhur problemin mund të konsolidohen ligjet ekzistuese dhe nenet e ndryshuara me një ligj të vetëm. vetëm. Konsolidimi është një mënyrë e vlefshme për të rritur përdorshmërinë e ligjit. Ai duhet të ndërmerret rregullisht. Një gjë e tillë duhet realizuar sidomos për ligjet që prekin menjëherë individët. Duke qenë se konsolidimi duhet të jetë një proces i vazhdueshëm ai mund të lehtësohet shumë nga ruajtja e ligjeve në formatin kompjuterik XML (extensible mark up language).
3.7.2. Statusi juridik Konsolidimi i ligjeve në formën më të thjeshtë të tij nuk i ndryshon ato; ai thjeshtë i konsolidon ato, duke përfshirë të gjitha normat ekzistuese. Nëse konsolidimi nuk është i saktë, kjo nuk ndryshon ligjet, nenet e të cilave zbatohen në këtë rast. Ligjet e konsoliduara mund të përgatiten pa ndonjë autorizim të veçantë nga vetë ligji, por duhet të shënohet fakti që nuk janë zyrtare. Aktualisht konsolidimi i kodeve në Shqipëri kryhet nga Qendra e Publikimeve Zyrtare.
71 3.7.3. Rregullat formale Data para së cilës janë bërë të gjitha ndryshimet e ligjit të konsoliduar, duhet të paraprihet me një deklaratë të fuqisë ligjore të tyre Teksti i konsoliduar duhet të përmbajë tekstin origjinal të ligjit me të gjitha ndryshimet e mëvonshme dhe referencat për ligjet që i bëjnë këto ndryshime. Për shembull “Neni 23/2. Riorganizimi (i miratuar me ligjin nr. 2545 datë 10.03. 1996, i cili ka hyrë në fuqi në 30. 04.1996”). Dispozitat kalimtare të ligjeve origjinale dhe të ndryshimeve të mëpasshme nuk duhet të përfshihen në tekstin e konsoliduar. Dispozitat e tekstit origjinal të ligjit e shfuqizuar duhet të tregohen në ligjin e konsoliduar, duke iu referuar ligjeve që i kanë shfuqizuar ato. Për shembull “Neni 35 i (shfuqizuar nga Ligji nr. 2545 datë 10.03. 1996)”. Megjithatë ashtu siç tregohet në këtë shembull, titulli dhe përmbajtja e nenit të shfuqizuar nuk përfshihet në tekstin e konsoliduar.
3.8. Relacionet Çdo projektligj shoqërohet nga Relacioni, i cili duhet të shpjegojë me gjuhë të thjeshtë, jo teknike, dispozitat e projektligjit, duke parashtruar legjislacionin ekzistues dhe ndryshimet e bëra nga projektligji. Relacioni është i rëndësishëm dhe duhet hartuar me kujdes, pasi ai ndihmon kuptueshmërinë dhe zbatueshmërinë e ligjit. Relacioni duhet të përmbajë 1. Një qëndrim që justifikon koston financiare të ligjit të propozuar. (Shih nenin 82, paragrafi 1 të Kushtetutës, neni 25 paragrafi 3 i ligjit “Për Këshillin e Ministrave” , pika 19 e Kreut III të Rregullores së Këshillit të Ministrave, si edhe neni 68 i Rregullores së Kuvendit) si edhe 3.8.5 më poshtë. 2. objektivat që synohen të arrihen, lidhjen ose jo me programin politik të Këshillit të Ministrave; 3. argumentin që objektivat e projektaktit nuk mund të arrihen me instrumentet ekzistuese ligjore; 4. përmbledhjen e përmbajtjes së projektaktit; 5. përputhshmërinë me Kushtetutën dhe harmonizimin me legjislacionin në fuqi. Në rastin e projektligjeve, të akteve normative me fuqinë e ligjit dhe të akteve normative
72 edhe shkallën e përputhshmërisë së projektaktit me të drejtën ndërkombëtare të detyrueshme për Republikën e Shqipërisë; 6. shpjegimin për marrjen ose jo parasysh të vërejtjeve dhe të mendimeve të ministrive ose te institucioneve të tjera të interesuara; 7. shkallën e përafrimit të legjislacionit shqiptar me acquis communautaire Shih për më shumë për përmbajtjen e relacionit nenin 25 paragrafi 2 i ligjit “Për Këshillim e Ministrave” dhe pikën 19 e Kreut III të Rregullores së Këshillit të Ministrave. Relacioni duhet të jetë objektiv dhe transparent. Për shembull, në qoftë janë marrë në konsideratë dhe mënyra të tjera të rregullimit gjatë procesit legjislativ (përshirë vetë rregullimin), është mirë që kjo të shpjegohet në relacion. Struktura model e një relacioni shpjegues jepet në Shtojcën II të këtij Manuali. Relacioni shpjegues normalisht duhet të ndahet në “Komentet e përgjithshme” për tërësinë e projektligjit dhe në “Komente të veçanta” për dispozitat e veçanta të projektligjit. Relacionet shpjeguese shërbejnë për disa qëllime të ndryshme. Funksioni i tyre i parë është që të informojë dhe të ndihmojë deputetët gjatë shqyrtimit të projektligjit në procesin parlamentar. Relacionet janë gjithashtu të rëndësishme për publikun e gjerë, duke përfshirë edhe mediat. Sa më të plotë dhe sa më të saktë të jenë relacionet, aq më i kuptueshëm dhe më i përdorshëm për qytetarët është projektligji i propozuar. Pas miratimit të ligjeve, relacionet kanë një ndikim të rëndësishëm në zbatimin e legjislacionit në praktikë. Atyre që punojnë me ligjin shpesh u duhet t’i referohen relacionit për të përcaktuar objektivat dhe qëllimet, dhe në këtë rast relacioni është një ndihmë mjaft e madhe për to. Puna përgatitore dhe idetë që qëndrojnë në themel të legjislacionit, sikurse pasqyrohen në relacione, kanë shumë rëndësi për interpretimin e ligjit. Relacionet e paqarta, të dykuptimta, ose sipërfaqësore mund të çojnë që projektligji të zbatohet dhe interpretohet ndryshe nga ç’ishte menduar. Problemi i statusit ligjor të relacioneve ngrihet shpesh. Teorikisht, teksti ligjor duhet të hartohet në mënyrë të tillë, që të japë një zgjidhje për të gjitha çështjet që ndodhen brenda fushës që ai rregullon. Rrjedhimisht relacionet duhet të kufizohen vetëm në dhënien e një informacioni të përgjithshme dhe ato duhet të shërbejnë si një guidë shtesë për legjislacionin. Kjo kërkon që autori i projektligjit të reflektojë në mënyrë të kujdesshme dhe të plotë mbi propozimin, të hartojë shembuj, t’i provojë ato kundrejt tekstit të projektligjit dhe pastaj, nëse është e nevojshme, ta përshtatë formulimin që shembujt të pranohen.
73 3.8.1. Hyrja Në pjesën hyrëse të relacionit duhet të bëhet bëh et një përshkrim i objektivave të përgjithshme dhe i arsyeve kryesore të projektligjit, si edhe i marrëdhënieve të tij me legjislacionin ekzistues, duke përfshirë përputhshmërinë më legjislacion evropian dhe marrëveshjet ndërkombëtare në fushën në fjalë. Përgjithësisht përshkrimi duhet të trajtojë dhe burimet e zbatueshme të legjislacionit, duke përfshirë politikën publike. Kjo hyrje normalisht duhet të jetë e shkurtër pasi ajo shërben kryesisht për t’u dhënë deputetëve dhe të tjerëve një pamje të përgjithshme të projektligjit. 3.8.2. Komente për marrëdhëniet me ligjin evropian dhe me të drejtën ndërkombëtare Nëse projektligji kërkon një vlerësim më të madh të legjislacionit ndërkombëtar dhe në veçanti, të Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut, një përmbledhje e këtij vlerësimi duhet përfshihet në relacion. Nëse propozohet legjislacion i nevojshëm për të zbatuar një marrëveshje ndërkombëtare, kjo duhet të shprehet në mënyrë të qartë në relacionin e projektligjit, pasi pa si miratimi i projektligjit nga Parlamenti do të thotë njëkohësisht pëlqim për ratifikim. Në këtë aspekt, nëse Qeveria synon të bëjë rezerva materiale apo procedurale për marrëveshjen, kjo duhet të jetë e shprehur. (Shih për më shumë Kapitullin IV). Relacioni duhet të përmbajë dhe shkallën e përputhshmërisë së draft-ligjit me të drejtën evropiane. Në rastet kur ligji nuk mbështetet në acquis communautaire, atëherë ky fakt duhet të shprehet në relacion. Relacioni duhet të përmbajë gjithashtu referencën e saktë të ligjit evropian (sipas Fletores Zyrtare të Komunitetit Evropian) dhe të përshkruajë përmbajtjen e tij. Dispozitat e ligjit komunitar të transpozuar në projektligj duhet të përmenden në relacion. (Shih për më shumë Kapitullin IV). 3.8.3. Komente për procesin legjislativ Kjo pjesë e relacionit duhet të përmbledhë veprimet bazë administrative dhe konsultimet të cilat janë realizuar gjatë përgatitjes së këtij projektligji. Kjo pjesë duhet të përfshijë, sipas rastit: grupet e punës, rekomandimet dhe komentet e autoriteteve dhe organizatave, një listë të këtyre autoriteteve dhe organizatave, dhe ndryshimet e pasqyruara në këtë projektligj si rezultat i konkluzioneve dhe rekomandimeve të bëra. 3.8.4. Komente për përmbajtjen kryesore të projektligjit Kjo pjesë e relacionit duhet të përshkruajë pikat kryesore të projektligjit. Kjo është thelbësore për të kuptuar projektligjin. Përshkrimi mund të jetë relativisht i shkurtër, por duhet të përfshijë të gjitha çështjet që lidhen me kuptimin dhe vlerësimin e projektligjit. Duhet nënvizuar se përshkrimi i pikave kryesore të projektligjit përbën mjetin më të rëndësishëm për deputetët që të njihen me projektligjin, pa qenë nevoja të njihen me të gjitha hollësitë e tij.
74
Pra, kjo pjesë e relacionit duhet të hartohet në mënyrë sa më të plotë dhe të hollësishme që përputhet me qëllimin e ligjit. Duhet mbajtur parasysh që lexuesit e relacionit mund të mos kenë ekspertizën e duhur politike të administratës, as edhe njohurinë e hartuesve të legjislacionit, çka do t’i bënte ata të pamundur për të thithur shpejt përmbajtjen dhe ndërlikimet e ligjit. 3.8.5. Komentet për vlerësimin e efekteve (impact evaluation ) Sipas Kushtetutës (neni 82): “1. Propozimi i ligjeve, kur është rasti, duhet të shoqërohet kurdoherë me raportin që përligj shpenzimet financiare për zbatimin e tij. 2. Asnjë projektligj joqeveritar që bën të nevojshme rritjen e shpenzimeve të buxhetit të shtetit ose që pakëson pakëso n të ardhurat, nuk mund të miratohet pa marrë mendimin e Këshillit të Ministrave, i cili duhet të shprehet brenda 30 ditëve nga data e marrjes së projektligjit. 3. Në qoftë se Këshilli i Ministrave nuk shprehet brenda afatit të mësipërm, projektligji kalon për shqyrtim sipas procedurës së zakonshme.” Kjo nënvizon që relacioni shpjegues duhet të përfshijë një vlerësim të pasojave ekonomike, duke përfshirë pasojat administrative për sektorët publikë dhe privatë. Duhen vërejtur efektet ekonomike si për vitin fiskal në të cilin ligji hyn në fuqi, ashtu edhe për vitet pasardhëse, në rast se efekti i plotë ekonomik do të jetë i dukshëm vetëm më vonë. Gjithashtu duhet të përmenden shpenzimet që mbulojnë fazën e mundshme përgatitore përpara hyrjes në fuqi të ligjit. Përllogaritjet e efekteve ekonomike duhen vërejtur si shpenzime për Buxhetin e Shtetit, ose për buxhetet e autoriteteve vendore në një vit të caktuar. Nëse projektligji përcakton standarde ose norma të veçanta v eçanta për cilësinë e shërbimeve në fjalë, ose nëse këto standarde ose norma merren si të mirëqena, duhet bërë përshkrimi i përmbajtjes së tyre. Për më tepër, duhet shpjeguar lidhja e tyre me standardet s tandardet ose normat e mëparshme brenda së njëjtës fushë, apo të fushave të ngjashme. Informacioni për rrjedhojat ekonomike të projektligjit mund të plotësohet me shënime për shpenzimet dhe të ardhurat e përgjithshme në fushën e caktuar legjislative. Ky gjykim është veçanërisht i rëndësishëm në lidhje me ndryshimet e mëdha të legjislacionit në një fushë të caktuar, edhe kur ato nuk kërkojnë, ose kërkojnë në një masë të vogël, shpenzime të tjera nga ana e shtetit dhe e autoriteteve. Në lidhje me projektligjet për projekte të mëdha investimesh, inves timesh, duhen shqyrtuar rezultatet e vlerësimit social-ekonomik të efekteve të projektligjit. Duhet të bëhet një vlerësim i rritjes/uljes pasuese të shpenzimeve, përsa i përket administratës, duke përfshirë burimet njerëzore, sistemet e teknologjisë së informacionit, dhe godinat.
75 Nëse projektligji përmban një dispozitë delegimi, duhet du het të tregohet tregohe t nëse në se veprimi i marrë në bazë të saj pritet të ketë efekte ekonomike. Për vlerësimin e projekteve në përgjithësi dhe teknikën që njihet si VERL-i shih 1.5.1. 3.8.6. Komente të veçanta Ndërsa qëllimi i komenteve të përgjithshme është që të japin një pamje të përgjithshme dhe të saktë të ndryshimeve të propozuara, objektivi i komenteve të veçanta është që të japë udhëzime lidhur me pyetjet që mund të lindin nga dispozitat e veçanta të projektligjit. Komentet e veçanta duhet t’u referohen kapitujve dhe neneve të veçantë të tekstit ligjor apo po qe e nevojshme, edhe paragrafëve të veçanta të një neni. Si rregull i përgjithshëm, komentet e veçanta duhet të përfshijnë informacion për ligjin në fuqi, ndryshimet që propozon projektligji, arsyet e ndryshimeve dhe efektet e pritshme të tyre. Nëse një dispozitë përputhet me legjislacionin tashmë në fuqi, kjo duhet të përmendet tek shënimet. Në këtë rast, ajo mund të përmendet shkurtimisht. Përveç kësaj, është e qartë se shkalla dhe natyra e komenteve varen, midis të tjerash, nga përmbajtja e dispozitës së dhënë. Në vartësi të asaj se sa të gjera dhe të hollësishme janë komentet e përgjithshme, referenca mund të bëhet edhe tek këto komente. Pra, komentet që thjesht riprodhojnë ose përsërisin dispozitën që propozohet, janë të pamjaftueshme. Funksioni i tyre është pikërisht që të përshkruajë përmbajtjen e një dispozite të dhënë në mënyrë sa më të saktë, duke përfshirë midis të tjerash, deklarimin e koherencës së saj me rregullat e tjera të projektligjit. Pavarësisht nga kjo, gjuha e një neni mund të ngrejë pyetje të vështira. Këto pyetje duhet të parashikohen në koment. Komentet lidhur me nenet që parashikojnë kompetenca të deleguara legjislative, duhet të përshkruajnë mënyrën se si kompetencat do të realizohen. 3.8.7. Komente për legjislacionin ndryshues Legjislacioni ndryshues duhet të shoqërohet gjithashtu me relacion. Por, në praktikë relacionet shpeshherë janë më të shkurtra se ato të projektligjeve origjinale. Megjithatë, ato duhet të plotësojnë të njëjtat kërkesa bazë. Ato gjithashtu duhet të citojnë procedurat për shqyrtimin e ligjit origjinal dhe të ligjeve të mëvonshme ndryshuese me rëndësi të veçantë për vlerësimin e projektligjit. Po kështu, kur një projektligj shfuqizon legjislacionin ekzistues, relacioni duhet t’u referohet shqyrtimeve të mëparshëm lidhur me dispozitat që projektligji shfuqizon.
76
IV. NDIKIMET E LEGJISLACIONIT NDËRKOMBËTAR DHE TË BASHKIMIT EVROPIAN NE PROCESIN E HARTIMIN E LIGJEVE 4.1 E drejta ndërkombëtare E drejta ndërkombëtare është një element thelbësor i rendit juridik shqiptar. Traktatet ndërkombëtare kanë efekte të gjera mbi veprimtaritë e shtetit dhe përfundimisht ndikojnë në përpunimin e legjislacionit vendas. Legjislacioni ndërkombëtar është bërë kështu një mjet i domosdoshëm për realizimin e sundimit të së drejtës. Shqipëria është palë në shumë marrëveshje ndërkombëtare dypalëshe dhe shumëpalëshe (shih Shtojcën III) që janë të rëndësishme për hartimin e legjislacionit. Gjithashtu, ekzistojnë dhe instrumente ndërkombëtare jodetyrues që përmbajnë rekomandime në lidhje me hartimin e legjislacionit. 4.1.1. Natyra detyruese e marrëveshjeve ndërkombëtare
Me marrëveshje ndërkombëtare nënkuptohet çdo akt sovran me anë të të cilit, dy ose më shumë subjekte të së drejtës ndërkombëtar, shfaqin vullnetin e përbashkët, për të marrë përsipër detyrime. Statusi i një marrëveshjeje nuk varet nga emërtimi i tij individual, si “Kartë”, “Marrëveshje”, “Akord”, “Konventë”. Traktati mund të jetë i shpërndarë në një ose në disa instrumente të shpërndara. Për këtë arsye, me qëllim që të përcaktohet nëse një marrëveshje ndërkombëtare është një traktat detyrues, është e nevojshme të vlerësohet jo vetëm emërtimi dhe forma e saj, por edhe përmbajtja dhe qëllimet e palëve. 4.1.2. Legjislacioni dytësor ndërkombëtar
Sot janë mjaft të përhapura edhe dokumente të tjera të bashkëpunimit ndërkombëtar, që nuk përbëjnë marrëveshje ndërkombëtare detyruese siç janë “Deklaratat e Përbashkëta të Qëllimit”, “Memorandumet e Mirëkuptimit”, “Procesverbalet e Miratuara”, “Kodet e Sjelljes”. Këto janë zakonisht marrëveshje politike pa ndonjë efekt detyrues ligjor për sa kohë që nuk provohet e kundërta nga teksti i tyre ose nga praktika e palëve të tyre. Këto dokumente përgjithësisht klasifikohen me një emërtim të përbashkët si “legjislacion i butë”. Rekomandimet e Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës janë një shembull i “legjislacionit të butë”. Sidoqoftë, duhet mbajtur parasysh gjithashtu se, duke u pranuar dhe duke u njohur në mënyrë të përgjithshme, dokumentet e “legjislacionit të butë” përfundimisht mund të hyjnë në fushën e të drejtës ndërkombëtare zakonore dhe të bëhen detyruese. Në çdo rast, hartuesi gjatë hartimit te ligjit nuk duhet bjerë në
77
konflikt me me instrumente të tilla tilla si “legjislacion i butë” pa arsye, edhe nëse ato për momentin përbëjnë thjesht angazhime politike të ndërmarra nga Shteti. 4.2. Statusi i së drejtës ndërkombëtare në rendin juridik vendas Në bazë të Nenit 122 të Kushtetutës: “1. Çdo marrëveshje ndërkombëtare e ratifikuar përbën pjesë të sistemit të brendshëm juridik pasi botohet në Fletoren Zyrtare të Republikës së Shqipërisë. Ajo zbatohet në mënyrë të drejtpërdrejtë, përveç rasteve kur nuk është e vetëzbatueshme dhe zbatimi i saj kërkon nxjerrjen e një ligji. Ndryshimi, plotësimi dhe shfuqizimi i ligjeve të miratuara me shumicën e të gjithë anëtarëve të Kuvendit për efekt të ratifikimit të marrëveshjeve ndërkombëtare bëhet me të njëjtën shumicë. 2. Një marrëveshje ndërkombëtare e ratifikuar ratifikuar me ligj ka epërsi mbi ligjet e vendit që nuk pajtohen me të. 3. Normat e nxjerra prej një organizate ndërkombëtare kanë epërsi, në rast konflikti, mbi të drejtën e vendit, kur në marrëveshjen e ratifikuar nga Republika e Shqipërisë për pjesëmarrjen në atë organizatë, parashikohet shprehimisht zbatimi i drejtpërdrejtë i normave të nxjerra prej asaj.” Qëndrimi monist6 i parashikuar shprehimisht nga Neni 122 i Kushtetutës në raportin ndërmjet të drejtës ndërkombëtare dhe të drejtës tonë të brendshme, mundëson unitetin e të gjitha normave ligjore, si të normave ndërkombëtare ashtu edhe atyre të brendshme. Kështu që, kur Republika e Shqipërisë ratifikon një marrëveshje ndërkombëtare, ajo behet automatikisht pjesë përbërëse e rendit ligjor shqiptar që nga momenti i hyrjes në fuqi të ligjit ratifikues. Përveç kësaj, Neni 122 parashikon epërsinë e marrëveshjeve ndërkombëtare mbi legjislacionin vendas, duke përjashtuar kështu zbatimin e rregullit “lex posteriori ”. Në Nenin 27 të Konventës së Vjenës Vjenë s të vitit 1969 mbi të Drejtën e Traktateve thuhet se palët në Konventë nuk mund të përdorin dispozitat e legjislacionit të tyre vendas për të justifikuar moszbatimin e dispozitave të një marrëveshjeje ndërkombëtare. Ky parim i përgjithshëm i epërsisë së ligjeve ndërkombëtare do të thotë se, dispozitat deklaruese të ligjeve të veçanta vendase që pohojnë përparësinë e legjislacionit ndërkombëtar duhen shmangur. Meqenëse parimi parimi i përgjithshëm i epërsisë së legjislacionit ndërkombëtar është parashikuar në Kushtetutë, atëherë të tilla dispozita janë të panevojshme. Për më tepër, Neni 122 i Kushtetutës përcakton rregullat kryesore përsa i përket zbatimit të marrëveshjeve ndërkombëtare. Një normë e një marrëveshjeje ndërkombëtare është drejtpërsëdrejti e zbatueshme (e vetëzbatueshme) nga autoritetet shtetërore dhe gjykatat 6
Ka dy teori në të drejtës ndërkombëtare për përcaktimin e epërsisë së normave të së drejtës: Teoria dualiste e cila pranon dy sisteme te ndara të drejtash. Kjo teori pohon se e drejta ndërkombëtare dhe ajo e brendshme kane fusha krejt të ndryshme zbatimi. Sipas kësaj teorie në rast konflikti e drejta ndërkombëtare i nënshtrohet të drejtës së brendshme. Së dyti, është teoria moniste e cila pranon një sistem të vetëm të së drejtës dhe vendos epërsinë e se drejtës ndërkombëtare ndaj asaj të brendshme.
78 nëse ajo është mjaft e qartë dhe e saktë që të parashikojë bazën e një vendimi në një rast të caktuar. Nëse norma e legjislacionit ndërkombëtar ka një karakter disi deklarues, domethënë parashikon një detyrim për legjislatorin vendas, kjo normë nuk ka qartësinë dhe saktësinë e nevojshme dhe, pra, nuk do të jetë drejtpërsëdrejti e zbatueshme dhe për zbatimin e saj kërkohet nxjerrja e ligjeve të brendshme. Përkthimi zyrtar i marrëveshjeve ndërkombëtare bëhet nga Ministria e Drejtësisë në Drejtorinë e Bashkëpunimit Gjyqësor Ndërkombëtar (sektori i përkthimeve zyrtare), (Ligji nr. 8678, Ministria e Drejtësisë, neni 12).
4.3 Lidhja e marrëveshjeve ndërkombëtare 4.3.1. Autoritetet kompetente Përgatitja e legjislacionit vendas dhe e marrëveshjeve ndërkombëtare i nënshtrohet rregullave të ndryshme. Për legjislacionin vendas legjislatori është shteti; marrëveshjet ndërkombëtare janë rezultat i zhvillimit të bisedimeve dhe bashkëpunimit midis disa shteteve, ose organizatave ndërkombëtare. Sipas Nenit 121 të Kushtetutës: “1. Ratifikimi dhe denoncimi i marrëveshjeve ndërkombëtare nga Republika e Shqipërisë bëhet me ligj në rastet kur ato kanë të bëjnë me: a) territorin, paqen, aleancat, çështjet politike dhe ushtarake; b) të drejtat dhe liritë e njeriut, si edhe detyrimet e shtetasve, siç parashikohen në Kushtetutë; c) anëtarësimin e Republikës së Shqipërisë në organizatat ndërkombëtare; ç) marrjen përsipër të detyrimeve financiare nga Republika e Shqipërisë; d) miratimin, ndryshimin, plotësimin plotësimin ose shfuqizimin e ligjeve. 2. Kuvendi, me shumicën e të gjithë anëtarëve, mund të ratifikojë edhe marrëveshje të tjera ndërkombëtare që nuk parashikohen në paragrafin 1 të këtij neni. 3. Kryeministri e njofton Kuvendin sa herë që Këshilli i Ministrave nënshkruan një marrëveshje ndërkombëtare që nuk ratifikohet me ligj. 4. Parimet dhe procedurat për ratifikimin dhe denoncimin e marrëveshjeve ndërkombëtare parashikohen me ligj.” Nënvizojmë se duhet mbajtur parasysh se, mosrespektimi i rregullave të brendshme shqiptare përsa i përket lidhjes së marrëveshjeve ndërkombëtare, nuk ndikon në vlefshmërinë e marrëveshjes në legjislacionin ndërkombëtar (Nenet 27 dhe 46 të Konventës së Vjenës për të Drejtën e Traktateve ). Për shembull, për të kundërshtuar zbatimin e një marrëveshjeje nuk mund të evokohet kërkesa për miratim nga Parlamenti. E njëjta gjë vlen në lidhje me detyrimin për botimin e marrëveshjeve ndërkombëtare siç parashikohet në Nenin 117 të Kushtetutës. Këshilli i Ministrave mund lidhë vetë, pa miratimin nga Kuvendi, marrëveshje ndërkombëtare kur një kompetencë e tillë i është dhënë me ligj, ose nga marrëveshja
79 ndërkombëtare e miratuar nga Kuvendi. Këshilli i Ministrave mund t’ia delegojë një ministrie kompetencën e lidhjes së marrëveshjeve ndërkombëtare. Kompetenca e lidhjes së marrëveshjeve me rëndësi të vogël mund t’i delegohet gjithashtu një njësie vartëse administrative. Këshilli i Ministrave çdo vit paraqet në Parlament një raport për marrëveshjet që ka lidhur ose që kanë lidhur ministritë ose njësitë administrative që varen nga ai. Nëse Kuvendi gjykon se një marrëveshje e lidhur nga Këshilli i Ministrave në fakt i përkiste fushës së vet të kompetencave, ai mund të kërkojë që marrëveshja të kalojë në Kuvend për miratim. Nëse Kuvendi nuk e miraton një marrëveshje si rrjedhojë e kësaj procedure, Këshilli i Ministrave duhet ta denoncojë marrëveshjen në fjalë sa më shpejt që të jetë e mundur. Këshilli i Ministrave mund të lidhë marrëveshje për të cilat ka zhvilluar bisedime në bazë të autorizimit të dhënë shprehimisht nga Kuvendi. Ky autorizim mund të figurojë qoftë në aktin legjislativ vendas apo në marrëveshjen ndërkombëtare të lidhur nga Kuvendi. Po bëhet gjithnjë e më e zakonshme që Kuvendi të autorizojë Këshillin e Ministrave të lidhë marrëveshje ndërkombëtare. Nganjëherë një autorizim i tillë mund të parashikojë se Këshilli i Ministrave mund të lidhë një marrëveshje dispozitat e të cilës i shmangen legjislacionit vendas. Kur mbrojtja e interesave thelbësore të Shqipërisë ose për shkak të një urgjence, Këshilli i Ministrave drejtpërsëdrejti mund t’i zbatojë marrëveshjet përkohësisht përpara miratimit nga Kuvendi. Një zbatim i tillë i dispozitave ka të njëjtin efekt ligjor si edhe lidhja e marrëveshjes me procedurë normale. 4.3.2. Zhvillimi i bisedimeve (Negociatat) Bisedimet për marrëveshjet ndërkombëtare zhvillohen nga Këshilli i Ministrave dhe ministritë kompetente. Vendimi për të hapur bisedimet bised imet merret nga Këshilli i Ministrave. Ndonëse ai merr pjesë në përcaktimin e politikës së jashtme, Kuvendi nuk ndërhyn në fazën e zhvillimit të bisedimeve. Sidoqoftë, Këshilli i Ministrave është i detyruar të informojë dhe të konsultohet me Komisionin e Përhershëm të Kuvendit për Politikën e Jashtme dhe atë për Integrimin Evropian, të cilët mund të sjellin në vëmendje të Këshillit të Ministrave opinionin e tyre në lidhje me mandatin për zhvillimin e bisedimeve. Këtu mund të marrin pjesë shoqatat e përshtatshme shqiptare dhe organizatat joqeveritare; ato mund të përfshihen në delegacionin vendas në konferenca ndërkombëtare për zhvillimin e bisedimeve për marrëveshje dhe gjatë punës përgatitore për këto konferenca. Parlamenti nuk ka nevojë që të ndërhyjë për përmbylljen e dokumenteve ligjore jodetyruese. Këto dokumente jodetyruese janë një nga mekanizmat me anë të të cilave Këshilli i Ministrave zbaton politikën e jashtme të Shqipërisë.
80 4.3.3. Parafimi i marrëveshjeve marrëveshjeve ndërkombëtare Parafimi i një marrëveshjeje ndërkombëtare është vënia e inicialeve të negociatorëve në fund të çdo faqeje ose në fund të marrëveshjes. Ky formalitet kryhet kur teksti përfundimtar i marrëveshjes pranohet nga negociatorët, por kur këto të fundit nuk janë posaçërisht të autorizuar a utorizuar të nënshkruajnë nënshk ruajnë marrëveshjen, ose os e kur dispozitat e marrëveshjes ndryshojnë në mënyrë të ndjeshme nga udhëzimet e marra. Parafimi vendoset nga Kryetari i delegacionit vendas. Qëllimi i parafimit është që të vërtetojë se teksti përputhet me përfundimin e bisedimeve dhe se normalisht duhet të vijojë nënshkrimi. 4.3.4. Nënshkrimi pararendës i ratifikimit Nënshkrimi i një marrëveshjeje që do të jetë edhe objekt ratifikimi, sjell disa efekte ligjore, edhe pse thjesht firmosja nuk e angazhon shtetin që ta zbatojë marrëveshjen, por vetëm shpreh qëllimin e tij për t’u bërë palë. Sipas Nenit 18 të Konventës së Vjenës mbi të Drejtën e Traktateve, nënshkrimi sjell detyrimin për të mos e shfuqizuar objektin dhe qëllimin e një marrëveshjeje përpara hyrjes së tij në fuqi, të paktën derisa shteti ta ketë bërë të qartë qëllimin e vet për të mos u bërë palë në marrëveshje. Përgjithësisht pranohet se shteti që ka nënshkruar një marrëveshje objekt ratifikimi, ka një detyrim mirëbesimi për të mos kryer veprime që synojnë të përmbysin objektin e marrëveshjes. Sidomos përsa u përket marrëveshjeve me përmbajtje normative, nënshkrimi mund të ketë një “efekt ngrirës ” mbi legjislacionin shqiptar dhe praktikat ekzistuese nëse ato vijnë në kundërshtim me marrëveshjen e nënshkruar; i njëjti rregull zbatohet edhe pas nënshkrimit të traktatit. 4.3.5. Nënshkrimi përfundimtar Nënshkrimi përfundimtar bëhet nga një përfaqësues i autorizuar au torizuar i Këshillit të Ministrave dhe ka të njëjtin efekt ligjor si ratifikimi, që do të thotë se nënshkrimi shpreh pëlqimin e shtetit për të qenë i detyruar nga marrëveshja. Kjo mënyrë miratimi është e pranueshme vetëm kur parashikohet në marrëveshje ose në mandatin e përfaqësuesit. 4.3.6. Ratifikimi Në legjislacionin ndërkombëtar ratifikimi tregon vullnetin përfundimtar të shtetit që të jetë i detyruar nga marrëveshja ndërkombëtare. Duhet bërë dallimi midis ratifikimit si procedurë e brendshme e miratimit nga Parlamenti dhe ratifikimit në nivelin ndërkombëtar, që kryhet me depozitimin e dokumentit të ratifikimit. Ratifikimi kryhet nga Parlamenti me ligj. Ky ligj gjithashtu duhet të përmbajë rezervat përfundimtare ose deklaratat e interpretimit për tekstin e marrëveshjes dhe jo rregullime të tjera. Si parim i përgjithshëm, përpara depozitimit të dokumentit të ratifikimit të një marrëveshjeje të caktuar, është e nevojshme që shteti t’i ketë miratuar të gjitha ligjet që e
81 mundësojnë të zbatojë dispozitat e marrëveshjes në fjalë. Ka një numër marrëveshjesh ndërkombëtare që parashikojnë krijimin e organeve për zbatimin e marrëveshjes, të cilat mund të vendosin për modifikimet ose plotësimet e marrëveshjes. Kompetencat dhe procedurat e këtyre organeve përgjithësisht përcaktohen në marrëveshjen bazë. Normalisht, vendimet dhe rekomandimet e këtyre organeve merren njëzëri.
Në raste të tilla është e nevojshme që në kohën e ratifikimit të marrëveshjes në fjalë të vendoset për procedurat e pjesëmarrjes shqiptare në organet në fjalë. Së pari, duhet përcaktuar përfaqësuesi. Së dyti, duhen parashikuar procedurat vendase për miratimin e vendimeve të këtyre komiteteve dhe për botimin e tyre . Ratifikimi nuk kërkohet nëse Këshilli i Ministrave është autorizuar të lidhë një marrëveshje në bazë të një ligji, apo të një marrëveshjeje ndërkombëtare.
4.4. Vlerësimi i përputhshmërisë së një projektligji me legjislacionin ndërkombëtar Relacionet e projektligjeve që paraqet Këshilli i Ministrave në Parlament duhet të përmbajnë një analizë të përputhshmërisë të projektligjit me të drejtën ndërkombëtare të detyrueshme për Shqipërinë (Ligji i Këshillit Kës hillit të Ministrave Neni 25, § 2 pika ç). Prandaj është e rëndësishme që hartuesit e ligjit të shqyrtojnë marrëveshjet ndërkombëtare në fuqi përsa i përket Shqipërisë dhe, sipas rastit, të kërkojnë më shumë informacion për të verifikuar që burimet në dispozicion të tyre janë të të plota ose, sipas rastit, të kërkojnë interpretimin e një norme të caktuar të legjislacionit ndërkombëtar. Kur hartimi i legjislacionit krijon probleme në lidhje me konventat ndërkombëtare, projektligji dhe relacioni i tij duhet du het të përmbajnë një orientim të arsyeshëm arsye shëm për detyrimet përkatëse të legjislacionit ndërkombëtar, duke përfshirë informacionin për rëndësinë e tyre për vendimet e marra nga autoritetet vendase dhe gjykatat. Dispozitat e Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut normalisht do të kenë një ndikim më të fuqishëm, midis të tjerash, në sajë të jurisprudencës së plotë dhe të hollësishme të Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut, e cila jep interpretime përfundimtare të dispozitave të Konventës dhe të fushës së tyre të zbatimit.
4.5 E drejta e Bashkimit Evropian Objektivat e politikave të Bashkimit Evropian (BE-së) që janë formalizuar në acquis communautaire dhe akte të tjera të institucioneve të BE-së duhet të jenë pjesë thelbësore e formulimit të politikave dhe hartimit të legjislacionit në Shqipëri. Shq ipëri. Të gjitha fazat e procesit legjislativ, duke nisur me formulimin e politikave dhe përcaktimin e instrumentit rregullues (ligj ose akt nënligjor) deri tek hartimi i tekstit të aktit, janë të ndjeshme ndaj procesit të integrimit të kërkesave të acquis communautaire në legjislacionin shqiptar.
82
Megjithëse metodologjia e përcaktimit të përputhshmërisë së një mase legjislative me 7 acquis communautaire nuk është miratuar ende formalisht , hartuesit e legjislacionit duhet të mbajnë parasysh disa konsiderata metodologjike të vlefshme për të gjitha fazat e procesit legjislativ. Në këtë kuadër, lind si nevojë që ministritë të realizojnë një sërë kontrollesh përpara dhe gjatë procesit të shndërrimit të politikave në legjislacion, sipas fushave të tyre të kompetencës. 4.5.1 Formulimi i politikave në kuadër kuadë r të procesit të përafrimit Përafrimi i legjislacionit shqiptar me acquis communautaire është një proces i ndërlikuar, i cili kërkon jo vetëm që Shqipëria të ndërtojë korniza ligjore në përputhje me kërkesat e acquis communautaire , por gjithashtu të sigurojë strukturat administrative dhe konditat e tjera të nevojshme për zbatimin e saj. Pra, procesi i përafrimit është më i gjerë se detyrat që kanë të bëjnë thjesht me shkrim legjislacioni dhe për më tepër kërkon vëmendje të veçantë për fazën e formulimit të politikave, në mënyrë të tillë që të merren vendime të menduara mirë dhe të që të prodhohen tekste ligjore cilësore. Ministria përgjegjëse për hartimin e masës legjislative, është përgjegjëse edhe për formulimin e politikave dhe kryerjen e detyrës së transpozimit të acquis communautaire 8. Përmbushja e këtyre dy detyrave së bashku kërkon që ministria përgjegjëse të kryejë një ushtrim për organizimin e të cilit duhet të mbahen parasysh disa konsiderata elementare metodologjike. Së pari : Identifikimi i problemit që duhet duhe t të rregullohet dhe vendosja e prioriteteve "Plani Kombëtar për Përafrimin e Legjislacionit dhe Implementimin e MSA-së 9 " (PKPL), miratuar nga qeveria Shqiptare në kuadër të Partneritetit Evropian, përmbledh masat legjislative dhe zbatuese që Shqipëria synon të realizojë në funksion të përmbushjes së angazhimeve a ngazhimeve të MSA-së10. PKPL-ja duhet të jetë motori i formulimit të politikave në çdo ministri. Ky dokument ndjek linjën e prioriteteve të acquis 11 communautaire ashtu sikurse janë vendosur nga draft MSA-ja . Pra, PKLP-ja identifikon problemet në kuadër të Procesit të Stabilizim Asocimit (PSA) dhe më pas vendos korniza kohore për prioritetet legjislative dhe masat implementuese të parashikuara për të adresuar këto probleme. Për këtë arsye, PKLP është një instrument që shërben për të ndihmuar vendosjen e prioriteteve dhe monitorimin e formulimit të politikave për çdo ministri . Këto të fundit, mund të konsiderojnë të përshtatshme hartimin e tabelave 7
Ministria e Integrimit Evropian është përgjegjëse për përgatitjen e mekanizmave metodologjikë të verifikimit të përputhshmërisë, përputhshmërisë, VKM Nr.580 datë 10.9.2004 “Për fushën e aktivitetit të Ministrisë së Integrimit Evropian”, pika 2, (c ). Në kohën e përgatitjes së këtij manuali, Ministria e Integrimit Integrimit Evropian ka pregatitur një projekt VKM VKM « Për miratimin miratimin e legjislacionit vendas me me acquis communautaire ». Zhvillimet të mëtejshme janë të pritshme, prandaj hartuesi ligjor duhet të mbajë k ëtë parasysh. 8 Shih rregulloren e Këshillit të Ministrave", Kapitulli III, pika (12); pika (19) (ç) 9 MSA do të thotë Marrëveshja e Stabilizim Asocimit 10 VKM Nr. 317 datë 13.05.2005 11 Në kohën e përgatitjes së këtij Manuali, teksti i MSA-së është nënshkruar nga Shqipëria dhe BE-ja në nivel teknik (parafuar).
83 krahasuese të thjeshta, të cilat shënojnë masat prioritare sipas PKPL-së në njërën anë dhe
sipas planeve legjislative dhe programeve politike të miratuara nga secila ministri në anën tjetër. Së dyti : Identifikimi i acquis communautaire të zbatueshme Këtu është e nevojshme të identifikohet pjesa e acquis communautaire që lidhet me problemin konkret të identifikuar ide ntifikuar në hapin e parë. Gjithashtu ministria përgjegjëse duhet të sigurohet se në këtë fazë ka identifikuar variantet e përditësuara dhe të konsoliduara të acquis communautaire. Me qëllim të realizimit të këtyre detyrave mund konsiderohet e vlefshme shfrytëzimi i bazave të të dhënave TAIEX, 12 të cilat janë të disponueshme për të gjitha ministritë ose aksesibël nëpërmjet Ministrisë së Integrimit Evropian (MIE). Këto baza të dhënash d hënash e organizojnë acquis communautaire në sektorë dhe mund të jenë shumë të dobishme në këtë fazë të ushtrimit. Mandej, të gjitha ministritë duhet të ndjekin udhëzimet e MIE pavarësisht nga forma: udhëzime, opinione, publikime ose forma të tjera. P.sh. Libri i Bardhë për Përgatitjen Përgatitjen e Vendeve të Asociuara të Evropës Qendrore 13 dhe Lindore për Integrimin në Tregun e Brendshëm të Bashkimit Evropian , i cili është përkthyer dhe publikuar nga MIE, ofron një guidë të shkëlqyer mbi acquis communautaire në lidhje me një sërë sektorësh si p.sh. shërbimet financiare, konkurrencën, bujqësinë, transportet, standardet industriale, mjedisin, telekomunikacionet dhe sektorë të tjerë. Së treti : Identifikimi i formës së ndërhyrjes legjislative Qëllimi i këtij hapi është që të përcaktohet nëse ka nevojë për ndërhyrje legjislative dhe nëse po, si do t’a planifikojë këtë ndërhyrje ministria përgjegjëse. Në radhë të parë ministria duhet të përcaktojë nëse problemi është i rregulluar nga legjislacioni ekzistues. Nëse po, ministria duhet të përcaktojë nëse legjislacioni leg jislacioni ekzistues përputhet plotësisht me acquis communautaire . Nëse jo, ministria duhet të përcaktojë llojin e aktit (p.sh. ligj i ri, VKM, ndryshim i legjislacionit ekzistues ose ndonjë formë tjetër) që do të hartojë për efekt të transpozimit të kërkesave të acquis communautaire të identifikuar në hapin e parë. Në këtë moment ministritë mund të konsiderojnë të përshtatshme të paraqesin kërkesë për shërbimet e ofruara nga TAIEX-it si p.sh. asistencë teknike dhe këshillim për transpozimin e acquis communautaire. 14 Ato gjithashtu mund të konsiderojnë të vlefshme të testojnë qasjen e tyre përfundimtare me anë të një listëkontrolli e cila kombinon kontrollin për efekt të përafrimit me kontrollin për efekt të përputhjes së teksit të hartuar me kërkesat e legjislacionit të brendshëm. Kështu, listëkontrolli mund të përfshijë pyetje të tilla si (por jo vetëm) (1) A do të vendosë kjo masë legjislative kornizën e përgjithshme dhe parimet kryesore për një sektor të caktuar? (2) Si do të vendoset kjo masë në sistemin e brendshëm ligjor? (3 )A kërkon kjo masë miratimin e rregullave teknike me specifike? 12
TAIEX është shkurtim i Technical Assistance Information Exchange Office , Njësia e Asistencës Teknike dhe Shkëmbimit të Informacionit në Drejtorinë e Përgjithshme të Zgjerimit të Komisionit Evropian. 13 Megjithëse ky dokument është përgatitur me qëllim për të asistuar Vendet e Evropës Qendrore e Lindore, është hartuar në mënyrë të tillë që mund të shërbejë si dokument reference për të gjitha vendet anëtare të BE-së në të ardhmen, pika 3.23 të Librit të Bardhë. 14 Për më tepër informacion për procedurat që ndiqen për këto forma të asistencë konsultoni strukturat e MIE dhe vizitoni faqen e saj të internetit http://www.m http://www.mie.gov.al/rm ie.gov.al/rmaterial.php?id=18& aterial.php?id=18&selected_menu=7 selected_menu=7
84 (4) A vendos kjo masë procedura që mund të ndikojnë krejt sistemin e procedurave administrative? (5) A kërkon kjo masë krijimin e një strukture mbikqyrëse dhe/ose monitoruese?
Së katërti : Studimi i efekteve rregulluese Megjithëse është mirë të arrihet një përafrim i plotë i legjislacionit me acquis communautaire , në disa raste kjo nuk është e mundur për një sërë arsyesh; pjesa më e madhe e të cilave kanë të bëjnë me kapacitet administrative dhe burimet njerëzore e ato financiare. Këto probleme mund të ndikojnë radhën e procesit të përafrimit të legjislacionit. Prandaj, studimet e efekteve rregulluese duhet të përmbajnë vlerësime të efekteve rregulluese për qëllime të përafrimit të legjislacionit. Kjo do të thotë p.sh. vlerësime të mundësive praktike për zbatimin e masës legjislative; vlerësime të mundësive praktike për realizimin e aktiviteteve parashikuar nga masa legjislative, për sigurimin e strukturave institucionale dhe zbatimin e sanksioneve sikundër mund të kërkohet nga acquis communautaire; si dhe vlerësime të shkallës së realizimit të objektivave të acquis communautaire me anë të masës së propozuar (për më tepër shih seksionin 1.5.1) Së pesti : Kryerja i një studimi konceptual Si hap përfundimtar i fazës së formulimit të politikave është e dëshirueshme që çdo ministri të prodhojë një studim konceptual i cili duhet të jetë një analizë përmbledhëse sesi propozimi në fjalë mishëron objektivat e acquis communautaire . Përmbledhja e të dhënave të mbledhura në hapat e mëparshëm do të lehtësojë detyrën e hartimit të tekstit ligjor. Studimi duhet të përfshijë: përkufizimin e qartë të problemit dhe të koncepteve politike; një analizë të rregullimit të këtij problemi nga acquis communautaire ; një analizë të shkallës së rregullimit të këtij problemi nga legjislacioni ekzistues; një analizë të nevojës për ndërhyrje legjislative; një shprehje të qartë të qëllimit të ndërhyrjes legjislative; një përshkrim të efekteve rregulluese të masës së propozuar; një analizë të çështjes sesi kjo masë e propozuar mbulon kërkesat e acquis communautaire ; si dhe një analizë sesi kjo masë qëndron në raport me sistemin e brendshëm ligjor. 4.5.2 Hartimi i tekstit ligjor Problemi kryesor për efekt të hartimit të legjislacionit në këtë fazë të angazhimeve të Shqipërisë në raport me BE-në është transpozimi i kërkesave të acquis communautaire në tekstin ligjor. Përgjegjëse për transpozimin është ministria përgjegjëse për hartimin e aktit sipas fushave të saj të kompetencës15. Për hartimin e tekstit të aktit ligjor, ministria duhet të bëjë një zgjedhje mes qëndrimeve të tilla si përkthim ose përafrim thelbësor, apo një kombinim i këtyre të dyjave , cilado qoftë më e përshtatshme për efekt të ruajtjes së qëllimeve rregulluese të acquis 15
Rregullorja e Këshillit të Ministrave, Kreu II, pika 9; VKM “Për krijimin e njësive te integrimit evropian në ministritë e linjës” pika 5/b, miratuar në mbledhjen e Këshillit të Ministrave të datës 22.2.2006, e vlefshme në http://www. http://www.keshilliminis keshilliministrave.al/shqip/qever trave.al/shqip/qeveria/vendimet/m ia/vendimet/ministria%20e%20li inistria%20e%20linjes.asp njes.asp
85 communautaire. Kështu hartuesit mund të konsiderojnë të përshtatshme thjesht
përkthimin e tekstit të aktit komunitar (p.sh. tekstin e një Rregulloreje, ose të pjesëve të një Direktive që përcaktojnë standarde si p.sh lista, tabela, formula). Por, hartuesit mund të konsiderojnë të përshtatshme të bëjnë një analizë të përshkallëzuar të çështjes sesi të integrohen kërkesat e acquis communautaire në tekstin e aktit të propozuar. Përkatësisht rregullat e acquis communautaire që kanë të bëjnë me objektivat, përkufizimet, dispozitat thelbësore (p.sh. dispozitat që përcaktojnë autoritetet kompetente, dispozitat mbi organizimet e ndryshme institucionale dhe dispozitat mbi procedurat e raportimit), dhe dispozitat tranzitore, duhet të reflektohen në legjislacionin e propozuar. Mandej, hartuesit duhet të mbajnë parasysh rregullat e teknikës legjislative të përcaktuara në kapitullin e tretë të këtij Manuali. 4.5.3 Vlerësimi i përputhshmërisë me acquis communautaire Vlerësimi i përputhshmërisë së një akti të propozuar me acquis communautaire bëhet në dy faza. Fillimisht, ministria propozuese duhet të analizojë aktin dhe të bëjë vlerësimin e përputhshmërisë së tij me acquis communautaire si dhe të tregojë këtë vlerësim në relacionin shoqërues. Vlerësimi i përputhshmërisë dhe tregimi i kësaj në relacion është i detyrueshëm, i pakushtëzuar nga ndonjë kërkesë nga institucione të tjera publike dhe është i vlefshëm për të gjitha llojet e akteve16. Në fazën e dytë, MIE çertifikon përputhshmërinë me acquis communautaire 17. Ky manual nuk merr përsipër të sugjerojë një test përputhshmërie të përshtatshëm për vlerësimin që bën çdo ministri. Gjithsesi, disa konsiderata për t’u marrë parasysh në këtë vlerësim mund të jenë ato që kanë si objekt shqyrtimi ndërtimin e përgjithshëm të aktit normativ. Kështu, objektivat, kërkesat thelbësore dhe rezultatet e parashikuara nga acquis communautaire mund të kontrollohen duke pasur parasysh parimet, dispozitat thelbësore dhe rezultat që akti synon të arrijë dhe të tregohen në një tabelë të thjeshtë krahasuese. Pasi të jetë bërë kjo analizë, është e rëndësishme që relacioni të tregojë shkallën e përputhshmërisë (p.sh. e plotë ose e pjesshme) dhe të përmbajë referencat në acquis communautaire të zbatueshme për atë akt si dhe të jurisprudencës së Gjykatës Evropiane të Drejtësisë, nëse kjo e fundit gjendet me vend për t’u përmendur. MIE ka autoritetin përfundimtar për të rishikuar dhe çertifikuar përputhshmërinë. Ajo ngarkohet me përgatitjen e mekanizmave metodologjikë për të përmbushur detyrimet ligjore të saj. Këta mekanizma duhet të evidentojnë fushat e prioriteteve ashtu sikurse janë përcaktuar në draft MSA apo që rrjedhin nga implementimi i saj18.
16
Rregullorja e Këshillit të Ministrave, pika19, (d). id . pika 2, (c ) 18 VKM Nr.580 datë 10.9.2004 “Për fushën e veprimtarisë së Ministrisë së Integrimit Evropian” pika 2,(c) 17
86
SHTOJCA I. Ligjet dhe akte normative në fushën e hartimit të ligjeve 1. Kushtetuta 2. Rregullorja e Parlamentit, miratuar me vendimin e Kuvendit nr. 166, datë 16.12.2004 ndryshuar me vendimin e Kuvendit nr. 15, datë 27.12.2005 Për një ndryshim në Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Shqipërisë miratuar me vendimin nr. 160, datë 16.12.2004 3. Ligji Nr. 9000, datë 30.01.2003 “Për Organizimin dhe Funksionimin e Këshillit të Ministrave” 4. Ligji Nr. 8678, datë 2.11. 2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Ministrisë së Drejtësisë” 5. Ligj Nr. 8502, datë 30.06. 1999 “Për krijimin e Qendrës së Publikimeve Zyrtare” 6. VKM Nr. 584, datë 28.08.2003 “Për Miratimin e Rregullores së Brendshme të Këshillit të Ministrave” 7. VKM Nr. 580, datë 10.9.2004 “Për fushën e veprimtarisë së Ministrisë së Integrimit Evropian”
87
SHTOJCA II. Struktura model e relacioneve Komente të përgjithshme përgjithshme
1.
Të dhëna bazë: - objektivat kryesore të projektligjit; - arsyet kryesore për nxjerrjen e projektligjit; - legjislacioni në fuqi në fushën përkatëse; - lidhja e projektligjit me legjislacionin ndërkombëtar dhe të Bashkimit Evropian.
2.
Karakteristikat kryesore të procesit legjislativ, duke përfshirë: - grupet e punës (nëse ka pasur të tilla); - përshkrimi i procesit të bashkëpunimit dhe rezultatet e tij (komentet e marra prej institucioneve); - përshkrimi i konsultimit të jashtëm dhe rezultatet e tij (organizatat me të cilat zhvillohen konsultime dhe përmbledhje e komenteve të tyre).
3.
Përmbajtja kryesore
4.
Vlerësimi i efekteve të rregullimeve ligjore: - pasojat ekonomike për sektorët publikë dhe privatë; - analiza kosto-fitim, duke përfshirë alternativat e mundshme.
Komente të veçanta veçanta
Shtesa: - Projektligje dhe dokumente të tjera që duhen shqyrtuar njëkohësisht ose në lidhje me projektligjin. - Marrëveshje ndërkombëtare përkatëse dhe akte të Bashkimit Evropian në zbatim të të cilave nxirret projektligji.