GESTÃO DE PESSOAS
SUMÁRIO Noções de Administração Pública Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada ............................................................................................5 Excelência nos serviços públicos .............................................................12 Gestão de resultados na produção de serviços públicos ..........................12 Gerência de recursos humanos e gestão estratégica ...........................20/29 Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.........................................................................................17 Gestão de desempenho .............................................................................12 Planejamento organizacional ...................................................................29 Planejamento estratégico, tático e operacional ........................................29
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE A GESTÃO PÚBLICA E A GESTÃO PRIVADA Neste capítulo, trazemos um estudo sobre diversos aspectos das Organizações, sempre tentando colocar em cada um deles as diferenças ou semelhanças entre a gestão privada e a pública relativa a cada um deles. Como se trata de um capítulo voltado para aspectos gerais de administração, indicamos para os que quiserem se aprofundar sobre o tema, que, aliás, tem sido cada vez mais cobrado em concursos públicos, o livro do prof. Antônio César Amaru Maximiano. Introdução Olhando rapidamente, podem-se identificar três diferenças substanciais entre a gestão pública e a gestão privada: a) O administrador público deve seguir os princípios da administração pública, principalmente o da legalidade. b) A empresa privada busca o lucro, algo que não faz parte dos objetivos do gestor público. c) Na administração pública, o cliente e o “dono” é o cidadão. De fato, há diferenças notáveis entre essas duas modalidades de administrar as organizações. Mas essas diferenças são pouco substantivas quando se leva em consideração dois fatores: 1. Os princípios da administração aplicam-se a ambos os tipos de gestão. 2. As diferenças entre público e privado seguem se reduzindo notavelmente. Não há dúvida de que os problemas de administração ocorrem em todo o agrupamento humano. Na solução desses problemas surgem certos princípios de aplicação geral. Nas comparações entre a administração pública e a administração privada, geralmente se tomam certas atividades específicas de uma e de outra por pontos de referência, omitindo-se as características essenciais de cada uma. Em primeiro lugar, o governo existe para servir aos interesses gerais da sociedade, ao passo que a empresa privada serve aos interesses de um indivíduo ou de um grupo. Em segundo lugar, entre todas as instituições, o governo é aquela que detém a autoridade política suprema. Em terceiro lugar, a autoridade do governo é sancionada pelo monopólio da violência. Finalmente, em quarto lugar, a responsabilidade do governo deve responder à natureza e à dimensão de seu poder. No presente contexto, o que importa é advertir como essa caracterização do governo impõe peculiaridades à sua administração: 1) A tarefa governamental é enorme, complexa e difícil. 5
2) Em face da universalidade e da soberania do governo, pressupõe-se que a este caiba resolver os conflitos de interesses particulares, a fim de alcançar o máximo possível de bem-estar geral. 3) O governo é responsável perante o povo. Suas ações estão constantemente expostas à publicidade e à crítica; 4) Os governantes, desde os mais altos na hierarquia até os de nível inferior, representam um poder de coação, em face do qual se requerem proteções especiais. 5) A eficiência de uma entidade governamental não se deve medir pelo aumento de suas receitas ou pela redução de seus gastos, senão pela qualidade e intensidade com que realiza seus propósitos públicos. Sob intenso redimensionamento mundial, a gestão estatal centra-se na geração de respostas coerentes com os novos imperativos globais de competitividade. Tal redimensionamento, entretanto, supera, de um lado, a lógica do Estado de Bem-Estar Social, que nas últimas décadas se mostrou excessivamente dispendioso e gerador de resultados muito aquém dos preconizados. De outro, também supera a lógica neoliberal, segundo a qual somente as forças de mercado seriam suficientes para gerir a complexidade estrutural de uma economia. A construção da competitividade estrutural requer, prioritariamente, um Estado forte e competente, o que não significa um Estado imenso. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território.’ A Administração Pública Brasileira Mas como atua e qual o âmbito de atuação da administração pública brasileira? DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. (...) Art. 4º A Administração Federal compreende: I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 6
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) A atuação da administração pública se consubstancia na prestação de serviços ao cidadão. No Brasil, a definição de o que é serviço público legal está na Constituição. Uma classificação das atividades que o Estado brasileiro exerce é a seguinte: a) atividades próprias / exclusivas do Estado Só o estado pode prestar. Detecta-se pela história / jurisprudência. No Brasil, art. 21 da CF/88. Por exemplo, o controle, emissão de moeda, segurança. b) atividades privativas do Estado Está na competência estatal, mas pode ser transferida a prestação para particular. A titularidade não pode ser transferida. c) serviços sociais Pode ser prestado pelo Estado (direito público) ou pelo particular (direito privado). NÃO é atividade concedida ou permitida pelo Estado ao particular. d) atividades econômicas (CF-88) Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. § 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. “Conceitos” de Gestão ou Administração Existem quase tantos conceitos de administração, no sentido de gestão, quanto livros sobre o assunto. Mas a grande maioria das definições de administração compartilha a idéia básica: a administração está relacionada com o alcance de resultados, por meio dos esforços de outras pessoas. Dentre as várias definições de administração que podem ser feitas, separamos cinco: 7
“Administração é um processo que consiste no planejamento, organização, atuação e controle, para determinar e alcançar os objetivos da organização pelo uso de pessoas e recursos”. (G. Terry) “Administração é o alcance de resultados por meio dos esforços de outras pessoas”. (L. A. Appley) “Administração é simplesmente o processo de tomada de decisão e o controle sobre as ações dos indivíduos, para o expresso propósito de alcance de metas predeterminadas”. (P. Drucker) “Administrar é desenhar organizações, definir as metas e formular políticas e estratégias de acordo com as condições ambientais prevalecentes”. De tudo isso se pode formular a seguinte definição: “Administração é um conjunto de atividades dirigidas à utilização eficiente dos recursos, no sentido de alcançar resultados ou metas organizacionais.” Organizações Objetivos e recursos são as palavras-chave na definição de qualquer organização, seja ela pública ou privada. Uma organização é uma combinação de recursos que procura deliberadamente realizar algum tipo de objetivo (ou conjunto de objetivos). As organizações são o principal cenário em que se desenrola o processo administrativo. Vamos examiná-las em dois aspectos: o funcional e o humano. 1. O aspecto funcional Uma organização é um sistema de (a) recursos que procura realizar (b) objetivos ou conjuntos de objetivos. Além desses elementos, pode-se destacar (c) a divisão do trabalho e (d) os processos de transformação. 2. O aspecto humano Usando agora um enfoque comportamental, é possível observar que dentro de qualquer organização formal existe uma organização informal, que tem grande influência sobre o desempenho, e cujos elementos mais importantes são: a) a cultura organizacional; b) o clima organizacional. a) Cultura organizacional Toda organização tem normas informais de conduta. Essas normas de conduta constituem uma legislação de usos e costumes que definem o comportamento correto. As normas de conduta podem coincidir ou conflitar com a legislação oficial da organização. As pessoas muitas vezes criam códigos próprios que ratificam ou anulam os regulamentos oficiais, assim como há leis que “pegam” ou “não pegam”. Cultura é a experiência que o grupo adquiriu à medida que resolveu seus problemas de adaptação externa e integração interna, e que funciona suficientemente bem para ser considerada válida. Portanto, essa experiência pode ser ensinada aos novos integrantes como forma correta de perceber, pensar e sentir-se em relação a esses problemas. (Edgar SCHEIN) 8
b) Clima organizacional As organizações formais têm certas propriedades objetivas: determinado tipo de divisão do trabalho, um fluxo específico de trabalho, uma hierarquia e estrutura salarial. A respeito desta e das outras propriedades objetivas, os integrantes da organização desenvolvem percepções subjetivas e sentimentos. Ex.: O salário. As pessoas emprestam ao salário significados relativos, por meio de comparações. O salário transforma-se em valor igual, maior ou menor do que os outros recebem. Nessa comparação, as pessoas avaliam não apenas o salário em si que recebem, mas também a competência e a carga de trabalho que percebem em si e nos outros. Alguém pode concluir que está trabalhando mais e ganhando menos que outras pessoas, ou que os salários e a carga de trabalho estão distribuídos eqüitativamente dentro da organização. Como conseqüência da comparação, uma pessoa ou grupo em particular pode julgar estar sendo tratada com justiça ou injustiça, e sentir-se, respectivamente, satisfeita ou frustrada. O clima é representado pelos conceitos e sentimentos que as pessoas partilham a respeito da organização e que afetam de maneira positiva ou negativa sua satisfação e motivação para o trabalho. Estudar o clima, seja em organizações públicas ou privadas, é necessário para entender se a organização e suas práticas administrativas favorecem ou não o interesse e o rendimento das pessoas. Eficiência, Eficácia e Efetividade Tudo o que se faz em uma organização, outra vez, pública ou privada, se destina a alcançar um objetivo ou resultado. Pelo menos assim deveria ser. Aquilo que é feito está relacionado com a eficiência (a ação) e aquilo que é alcançado se refere à eficácia (o resultado). a) Eficiência A eficiência é a medida da utilização dos recursos quando se faz alguma coisa: refere-se à relação entre as “entradas” e “saídas” num processo. Quanto mais saídas são obtidas com as mesmas entradas, maior o grau de eficiência alcançada. Assim, eficiência é operar de modo que os recursos sejam mais adequadamente utilizados. O conceito é bem intuitivo: diz respeito a quem consegue obter o mesmo resultado com menos recursos. Por exemplo, se alguém trabalha, dispõe de menos tempo do que outro que só estuda. Se ambos conseguirem o mesmo número de pontos prestando um concurso público, é claro que aquele que trabalha foi mais eficiente do que aquele que apenas estuda. b) Eficácia A eficácia está relacionada ao alcance dos objetivos/resultados propostos. Está relacionada à realização das atividades que provoquem o alcance das metas estabelecidas. A eficácia é a medida de alcance do objetivo ou resultado. Eficácia significa fazer as coisas certas, do modo certo, no tempo certo. 9
Não basta ser eficiente; é preciso ser eficaz. Só se é eficaz, todavia, sendo eficiente, isto é, os resultados só serão alcançados se alguém trabalhar para isso. Numa visão mais ampla, eficiência significa “fazer certo as coisas” e eficácia, “fazer certo as coisas certas”. Isso porque se pode fazer certo as coisas erradas, o que significaria eficiência, mas não eficácia. c) Efetividade A efetividade é um conceito de algo estranho à administração de organizações privadas. Para precisar seu significado, temos que recorrer à Avaliação de Políticas Públicas, pois, nesse campo, o conceito de Efetividade é bem utilizado. A efetividade é realizar a coisa certa para modificar a realidade. Logo, a efetividade é que vai servir para fazer a avaliação de todo o processo. A formulação do objetivo que vai guiar todo o processo de avaliação é um elemento fundamental para a qualidade e efetividade da avaliação. Ter clareza dos objetivos e metas é um passo importante para mensurar o grau de mudanças ocorridas e o quanto elas correspondem efetivamente aos objetivos que se quer alcançar. Embora esta afirmação pareça óbvia, em muitos casos, a imprecisa definição dos objetivos torna-se uma fonte de problemas para se avaliar se determinada ação deu realmente certo, isto é, se foi realmente efetiva. Os Objetivos Qual o objetivo de uma organização privada? O lucro. Mas também a função social, o que a sociedade espera como retorno para permitir aquela espécie de acumulação. Assim, o social constitui-se objetivo de uma empresa privada. Também é objetivo de uma empresa privada a manutenção de um meio ambiente saudável, pois é dele que a organização tira seu próprio sustento. Qual o objetivo de uma organização pública? Só pode ser um: servir, da melhor forma possível, ao conjunto da sociedade. As Funções da Administração As funções da administração são aquelas atividades básicas que devem ser desempenhadas por administradores para alcançar os resultados determinados e/ou esperados pelas organizações. Estas funções constituem o processo administrativo. São elas: Planejamento – determinação de objetivos e metas para o desempenho organizacional futuro, decisão das tarefas e recursos utilizados para alcance daqueles objetivos. Organização – processo de designação de tarefas, de agrupamento de tarefas em departamentos e de alocação de recursos para os departamentos. Direção – influência para que outras pessoas realizem suas tarefas de modo a alcançar os objetivos estabelecidos, envolvendo energização, ativação e persuasão daquelas pessoas. 10
Controle – função que se encarrega de comparar o desempenho atual com os padrões predeterminados, isto é, com o planejado. Gestão Contemporânea e a Nova Gestão Pública O período recente que vem desde a década de 80 é caracterizado por uma série de transformações tanto na economia mundial como nas economias nacionais. De forma geral, essas modificações estão relacionadas ao processo denominado de globalização, que se manifesta em diferentes aspectos: comercial, produtivo, financeiro e institucional. Essa nova fase tem levado a profundas readaptações nas estruturas econômicas nacionais, com destaque para uma ampla valorização do “mercado”, uma preocupação crescente com a “competitividade” e uma menor participação do Estado, configurando-se a volta do chamado liberalismo econômico. No pós-Segunda Guerra Mundial, o mundo viveu um período de rápido crescimento econômico, que persistiu até o início dos anos 70. Esta fase, chamada por alguns de “Idade de Ouro” do capitalismo, caracterizou-se por uma forte presença do Estado na economia, na qual o Estado teria entre outras funções garantir um elevado nível de emprego. Nos países desenvolvidos, criou-se uma ampla rede de proteção social – sistemas previdenciários, assistência social, seguro-desemprego, sistemas públicos de saúde etc. – que permitiam a manutenção da renda e a demanda dos indivíduos, mesmo quando estes não estivessem gerando renda, o chamado Estado do Bem-Estar. Além disso, os gastos públicos foram de extrema importância para o desenvolvimento tecnológico e o aumento da produtividade. Nos anos 70, verifica-se a crise deste modelo de desenvolvimento. Há uma retração nos ganhos de produtividade, que impedia o crescimento contínuo de salários e lucros, levando a manifestações do conflito distributivo. No final dos anos 70, começa ganhar destaque o diagnóstico de que a crise econômica dos países centrais decorria de profundas ineficiências associadas a imperfeições no funcionamento do Estado: excesso de intervenção do setor público, excesso de regulamentações, sindicatos etc. Assim, assistimos no início dos anos 80 a um processo de desmantelamento do Estado do Bem-Estar com a implantação de uma série de reformas prómercado, denotando o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se revestia de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, o estatismo nos países comunistas e a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, com a prevalência da administração pública gerencial. A administração pública gerencial representa uma grande convergência entre a administração pública e a privada. Ela constitui um avanço e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática, mas isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. A administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais. 11
Na administração pública gerencial há uma busca para que haja: 1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; 2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; 3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). Conclusão A administração pública gerencial inspira-se na administração privada, mas não pode ser confundida com esta última. 1) Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. 2) Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a administração pública. 3) Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por intermédio do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. O governo não pode ser uma empresa mas pode se tornar mais empresarial. (Gerald Caiden) (...) o setor público não está numa situação em que as velhas verdades possam ser reafirmadas. É uma situação que requer o desenvolvimento de novos princípios. A administração pública deve enfrentar o desafio da inovação mais do que confiar na imitação. A melhora da gerência pública não é só uma questão de pôr-se em dia com o que está ocorrendo na iniciativa privada: significa também abrir novos caminhos. (Les Metcalfe & Sue Richards) EXCELÊNCIA NOS SERVIÇOS PÚBLICOS. GESTÃO POR RESULTADOS NA PRODUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. GESTÃO DE DESEMPENHO A razão de ser da existência de um Estado, qualquer que seja o seu modelo, se ditatorial ou democrático, se federal ou unitário ou em qualquer outra classificação que se deseje utilizar, é a prestação de serviços públicos aos seus cidadãos, como forma de aumentar o bem-estar de sua população. 12
Unindo-se a própria razão da existência do Estado ao conceito estratégico de qualidade, chega-se ao que modernamente se entende como a excelência em serviços públicos. Longe de ser algo acabado, a excelência na prestação de serviços públicos é um valor a ser buscado, continuamente buscado. Não há, portanto, uma excelência em serviços públicos, o que há é uma contínua busca por essa excelência. Este capítulo é dividido em duas partes. A primeira é a definição, os conceitos do que seria esse valor sempre buscado, a excelência nos serviços públicos ou a excelência na prestação dos serviços públicos. A segunda parte refere-se à medida dos resultados obtidos na prestação dos serviços públicos. Estamos falando dos resultados obtidos na prestação dos serviços públicos e de como o gerenciamento desses resultados contribui para a busca da excelência na prestação dos serviços públicos. Excelência nos serviços públicos O conceito de excelência insere-se no atual cenário mundial, com a globalização dos mercados e das telecomunicações, com administração com o foco no cliente e a reengenharia nas estruturas organizacionais. É definido como o estágio final dos programas de qualidade total, isto é, o momento no qual todas as funções básicas da organização ou como a produção de serviços públicos, que é o caso do setor público, que é ofertante de serviços públicos, funcionam com o máximo de produtividade e qualidade. Antes uma prerrogativa para as empresas que queriam sobreviver em contexto competitivo, os serviços públicos encaixam-se também no conceito de excelência, pois dirigentes e mesmo órgãos ou empresas governamentais também sofrem alguma espécie de competição e devem provar a sua utilidade ou o seu potencial de agregação de valor para a sociedade. Com o aprimoramento de técnicas de medição de resultados, com a adoção de parâmetros de responsabilização pelas organizações públicas e com a tendência de maior transparência e possibilidades de controle social e de controle externo da administração, a busca por execelência no serviço público deixa de ser apenas uma espécie de carta de intenções ou de slogan e passa a ser determinante para a continuação das atividades de dirigentes e de organizações. Os valores chaves de um produto ou serviço de excelência são, pois, uma projeção da qualidade desses produtos ou serviços, levando em conta a percepção do usuário, que, no caso do serviço público, nunca é demais repetir, também é dono do negócio e tem “direito”, via cidadania, a ser tratado de forma adequada. Qualidade centrada no cliente A qualidade é julgada pelo cliente. Todos os atributos de produtos e serviços que têm valor para o cliente elevam sua satisfação, determinam sua preferência e devem constituir o fundamento do sistema da qualidade da organização. No caso público, o cliente não tem “escolha”. Mas a democracia impõe o controle eleitoral. 13
Valor, satisfação e preferência podem ser influenciados por muitos fatores por meio das experiências globais vividas pelos clientes na compra ou no uso dos produtos e serviços. Esses fatores incluem o relacionamento da organização com o usuário do serviço, que conduz à confiança, fidelidade e preferência. Liderança A alta direção da organização pública deve adotar uma política orientada para os clientes, criando valores claros e elevando as expectativas quanto à qualidade. O reforço dos valores e das expectativas requer um substancial engajamento e envolvimento pessoal. Os valores básicos e o engajamento da alta direção devem incluir áreas de responsabilidade pública e espírito comunitário da empresa, consubstanciados na criação de estratégias, sistemas e métodos para alcançar a excelência. Melhoria Contínua Atingir os mais altos níveis de qualidade e competitividade requer um enfoque bem definido e bem executado para a melhoria contínua. A expressão “melhoria contínua” refere-se tanto a melhorias incrementais quanto a melhorias “revolucionárias”. A focalização na melhoria deve fazer parte de todas as operações e de todos os setores da empresa. Participação e desenvolvimento dos funcionários O êxito é alcançado por uma organização por meio da realização de seus objetivos quanto à qualidade e ao envolvimento da força de trabalho. O vínculo estreito entre a satisfação dos servidores e a satisfação dos clientes ou usuários cria uma relação de co-responsabilidade entre a empresa e os funcionários. Em função disso, a medida da satisfação dos funcionários proporciona um importante indicador dos esforços da empresa no sentido de melhorar a satisfação dos clientes e o desempenho operacional. Essa característica é aquela sobre a qual as organizações públicas brasileiras talvez mais tenham com que se preocupar. A situação dos servidores públicos que interagem diretamente com a população é, na grande maioria das vezes, muito precária, seja em termos de treinamento ou preparação para a função, seja em termos de remuneração. Resposta rápida O sucesso em qualquer atividade requer sempre ciclos cada vez menores de introdução de novos produtos e serviços no mercado. O advento da TI e do Governo Eletrônico confirmam e possibilitam essa tendência. Além disso, uma resposta mais rápida e flexível no atendimento aos clientes constitui hoje um requisito crucial da gestão. 14
Melhorias relevantes no tempo de resposta freqüentemente exigem que as organizações, os processos e as etapas de trabalho sejam simplificados e encurtados. Daí a importância de se trabalhar com revisão de processos, casos da qualidade total ou mesmo do enfoque mais radical da reengenharia e do benchmarking, com a absorção de competências de outras organizações. Qualidade no projeto e prevenção de problemas A excelência certamente está ligada a um bom desenho da produção de um serviço ou da definição de uma política pública. Um bom desenho leva a um bom processo, facilita a aferição de resultados e possibilita correções rápidas. Por isso, os sistemas da qualidade devem dar maior ênfase à qualidade do projeto, isto é, à prevenção de problemas e desperdício mediante o embutimento da qualidade nos produtos e serviços e nos processos pelos quais são produzidos. Em geral, os custos da prevenção de problemas no estágio de projeto são muito mais baixos que os custos ligados à correção de problemas que ocorrem no estágio final de produção e entrega. A qualidade introduzida no projeto inclui a criação de processos e produtos robustos em termos de capacidade de tolerar falhas. Perspectivas de longo prazo Conquistar o reconhecimento dos usuários com relação à qualidade requer da organização pública uma orientação voltada para o futuro e a disposição de assumir compromissos de longo prazo com os funcionários, fornecedores e a comunidade usuária dos serviços. O planejamento deve determinar ou antecipar muitos tipos de mudança, inclusive fatores que possam afetar as expectativas dos usuários e mudanças nas exigências regulamentares e nas expectativas da comunidade/sociedade. É necessário que os planos, estratégias e alocações de recursos reflitam esses compromissos e mudanças. Parte relevante de tal compromisso a longo prazo refere-se ao desenvolvimento de servidores e fornecedores, ao cumprimento de responsabilidades públicas e ao fortalecimento do papel da organização como modelo na promoção do espírito comunitário. Gestão baseada em fatos A realização das metas de melhoria da qualidade e do desempenho de uma organização requer que a gestão de processos seja baseada em dados, informações e análises confiáveis. Os fatos e dados necessários à avaliação e melhoria da qualidade são de muitos tipos, podendo incluir os relacionados ao cliente, ao desempenho de produtos e serviços, às operações, ao mercado, às comparações de competitividade, aos fornecedores, aos funcionários e aos aspectos financeiros e de custo. Fatos, dados e análise servem de base a uma variedade de propósitos da organização, como planejamento, análise crítica de seu desempenho, melhorias das operações 15
e comparações do desempenho quanto à qualidade em relação aos referenciais de excelência (Benchmarking). Desenvolvimento de parcerias As organizações devem procurar desenvolver parcerias internas e externas que melhor atendam à realização de suas metas globais. As parcerias internas poderiam incluir esquemas que promovam a cooperação entre a direção e os funcionários, tais como acordos com sindicatos, gerenciamento e participação em redes de administração, com compartilhamento de recursos. Tais acordos poderão prever o desenvolvimento dos funcionários, treinamento interfuncional ou novas organizações de trabalho, tais como equipes de trabalho de alto desempenho. Exemplos de parcerias externas incluem ligações estreitas com clientes e fornecedores e com outras organizações. Um tipo de parceria externa cada vez mais importante é a parceria ou aliança estratégica. Essas parcerias oferecem a uma empresa o ingresso em novos produtos ou serviços ou mesmo mercados. Responsabilidade pública e espírito comunitário Os objetivos do sistema da qualidade de uma organização devem considerar a responsabilidade pública e o espírito comunitário que lhe competem. A responsabilidade pública refere-se às expectativas básicas da organização: ética de negócios, segurança, saúde pública e proteção ambiental. Gestão por resultados na produção de serviços públicos A busca por excelência na gestão, seja pública ou privada, está ligada à capacidade gerencial de aferição de resultados. “Quem não mede, não gerencia”. Essa é uma afirmação muito conhecida e ligada à gestão pela qualidade. Para a gestão pública, impregnada de valores e práticas burocráticas, é um desafio a transformação para uma gestão que opere proativamente, valendo-se, para isso, da medição e melhoria contínuas. No centro desse modo de gerenciar está o indicador. Os indicadores de desempenho são dados objetivos que descrevem uma situação de forma quantitativa. Resultados vitais para a organização não ocorrem dentro dela, vêm e se destinam, respectivamente, ao seu ambiente externo. Quando tratamos de gestão pública orientada para resultados e focada no cidadão, estamos tratando de resultados finais referentes à missão da organização. No contexto da administração pública tradicional os modelos de controle focam insumos, o que não tem sido suficiente para atender os anseios de uma sociedade democrática, havendo uma tendência de modernização dos processos de controle no âmbito da gestão pública, nos quais estão plenamente inseridos os conceitos de qualidade total e reengenharia. Faz parte desses modelos a avaliação focada em objetivos, metas e indicadores. 16
O Modelo de Excelência em Gestão Pública brasileiro representa o sistema referencial para a gestão pública e está alicerçado no “estado da arte” da gestão contemporânea e alinhado com a natureza pública de nossas organizações. As sete partes que integram esse modelo são: 1) Liderança; 2) Estratégias e planos; 3) Cidadãos e sociedade; 4) Informação e conhecimento; 5) Processos; 6) Pessoas; 7) Resultados. COMUNICAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO DE REDES ORGANIZACIONAIS Gestão de Redes Organizacionais Uma rede é um formato organizacional com características particulares, que tem ganhado destaque nos últimos anos, em virtude da procura por formas organizacionais que sejam ao mesmo tempo flexíveis e efetivas na obtenção de melhores resultados globais, isto é, para um conjunto de organizações e não para cada uma individualmente. A obtenção desses objetivos é possível a partir da coordenação do trabalho e do aproveitamento dos recursos distribuídos entre as organizações, e do compartilhamento de todas as informações. As organizações em rede são um conjunto de organizações independentes, que mantêm relações dinâmicas e bem específicas e precisam ser gerenciadas. A motivação para a conciliação da gestão do conhecimento e da governança de redes provém da crescente necessidade de colaboração entre organizações como forma de propiciar ganhos de competitividade superiores aos advindos de esforços individuais isolados. A palavra rede é bem antiga e vem do latim retis, significando o entrelaçamento de fios com aberturas regulares que formam uma espécie de tecido. A partir da noção de entrelaçamento, malha e estrutura reticulada, a palavra “rede” foi ganhando novos significados ao longo dos tempos, passando a ser empregada em diferentes situações. Manuel de Castells, sociólogo que teve seu trabalho definitivamente identificado com a sociedade de redes, vê uma rede como um conjunto de nós interconectados, partindo do conceito de que nó é o ponto no qual uma curva se entrecorta. Uma estrutura em rede significa que seus integrantes se ligam horizontalmente a todos os demais, diretamente ou por meio dos que os cercam. O conjunto resultante é como uma malha de múltiplos fios, que pode se espalhar indefinidamente para todos os lados, sem que nenhum dos seus nós possa ser considerado principal ou representante dos demais. Pode-se dizer que no trabalho em rede não há um “chefe”, o que há é uma equipe trabalhando com uma vontade coletiva de realizar determinado objetivo. Participar de uma rede organizacional envolve mais do que apenas trocar informações a respeito dos trabalhos que um grupo de organizações realiza isoladamente. Estar em rede significa comprometer-se a realizar conjuntamente ações concretas, comparti17
lhando valores e atuando de forma flexível, transpondo, assim, fronteiras geográficas, hierárquicas, sociais ou políticas. É clara a incompatibilidade de organizações predominantemente burocráticas com o ambiente de rede. O modelo racional-legal não consegue acompanhar a nova realidade de organizações mais ágeis e flexíveis, o que passa a ser uma condição básica de sobrevivência no mercado. Justamente aspectos como os da legalidade e da hierarquia acabam inibindo a maior presença de redes, que são desordenadas, no setor público, que vive o fetiche da ordem. Essa inibição, não obstante, está muito longe de ser impossibilidade. Ao contrário, essa maior dificuldade apenas aguça a criatividade dos gerentes do setor público na busca de soluções. Por exemplo, já é possível falar em rede de controle, a despeito de TCU e CGU pertencerem, respectivamente, ao Poder Legislativo e Executivo. No setor privado, que não padece dessas amarras e no qual, muitas vezes, empresas participam com interesses mútuos da mesma cadeia produtiva, a necessidade de reunir recursos tem forçado as organizações a formar alianças cooperativas. Isso implica mudanças na estratégia das organizações, que podem assumir uma variedade de formas, entre elas a atuação em redes, que tem sido uma efetiva resposta estratégica às pressões ambientais. Também é imediata a associação entre a organização em redes e o corte de custos. No terceiro setor, as instituições têm procurado desenvolver ações conjuntas, operando nos níveis local, regional, nacional e internacional, contribuindo para uma sociedade mais justa e democrática. Para tanto, e a partir de diversas causas, a sociedade civil se organiza em redes para a troca de informações, articulação institucional e política. É famosa a atuação em rede das ONGs da Amazônia, que se utilizam dessa arquitetura organizacional para exercerem seus papéis em uma situação reconhecidamente difícil do ponto de vista logístico. Há duas formas clássicas de formação de uma rede: • equipes, nas quais pequenos grupos de pessoas trabalham com objetivo, motivação e destreza para atingir metas compartilhadas; • redes, nas quais diferentes agrupamentos de pessoas e grupos ligam-se para trabalhar em conjunto com base em um propósito comum. Para Karina Fernandes, redes de equipes são baseadas em: objetivos específicos em comum, participantes definidos, pessoas interligadas com ampla utilização da tecnologia da informação, multiplicação de lideranças e interligação e livre trânsito entre os níveis hierárquicos da organização. Segundo o mesmo autor, para que uma rede organizacional exerça todo o seu potencial, é preciso que sejam criadas equipes de trabalho que atendam a alguns princípios: • existência de um propósito unificador, que pode ser definido como o espírito da rede Pode ser expresso como um alvo e um conjunto de valores compartilhados pelos participantes, de forma esclarecedora, democrática e explícita; • participantes independentes, automotivados, não limitados por hierarquias. É o equilíbrio entre a independência de cada participante e a interdependência cooperativa do grupo que dá força motriz a uma rede; 18
• interligações voluntárias, ou seja, participantes que se relacionam e realizam tarefas de forma voluntária e automotivada, podendo escolher seus interlocutores e optar por trabalhar em projetos que os ajudem a cumprir seus objetivos pessoais e organizacionais; • multiplicidade de líderes, que podem ser caracterizados como pessoas que assumem e mantêm compromissos, mas que também sabem atuar como seguidores. Descentralização, independência, diversidade e fluidez de lideranças são atestados de autenticidade de uma rede que visa à transposição de fronteiras; • interligação e transposição de fronteiras, sejam elas geográficas, hierárquicas, sociais ou políticas. O alcance dos objetivos e propósitos é prioridade. Comunicação na Gestão Pública De acordo com o site www.comunicacaoempresarial.com.br, Comunicação Governamental compreende todas as atividades e ações desenvolvidas pelo Governo Federal, pelos Governos Estaduais e Municipais e pelos seus órgãos (secretarias, ministérios) e empresas no sentido de colocar-se junto à opinião pública, democratizando as informações de interesse da sociedade e prestando contas de seus atos. O Governo vem, gradativamente, profissionalizando a sua estrutura de comunicação, embora ainda mais lentamente do que se poderia esperar, talvez porque se ressinta de alguns problemas típicos da esfera política, onde nem sempre a transparência e o interesse público prevalecem. Pode-se, no entanto, apontar algumas empresas ou entidades vinculadas ao Governo que realizam um excelente trabalho de Comunicação, como a Embrapa – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária, hoje a maior fonte no setor, em virtude de sua competência técnica, de seus pesquisadores e técnicos e dos seus profissionais de comunicação. Podem-se apontar, também, como exemplos o Banco do Brasil, a Petrobras e muitas outras empresas, mas, com certeza, os casos de excelência são exceção neste Setor. Há, ainda, dificuldades enormes a superar porque nem sempre a comunicação é vista, no Governo, como uma atividade estratégica, pois, geralmente, é posicionada para atender aos interesses dos governantes, ávidos por legitimação e promoção pessoal. As estruturas costumam desfazer-se com a troca de governantes no poder e o esforço de comunicação vem a reboque de campanhas em períodos eleitorais. O Governo Federal, os governos estaduais e municipais ainda precisam dar um passo gigantesco para que possam estar em situação de igualdade com as empresas privadas, sobretudo as líderes de mercado. Uma primeira medida seria, talvez, compartilhar, de imediato, as experiências acumuladas pelas empresas e órgãos do próprio Governo que já descobriram a importância estratégica da Comunicação Empresarial e a praticam com competência e profissionalismo. Existe uma opinião de grande parte da sociedade brasileira que pensa ser desnecessária qualquer “propaganda” governamental. Essa discussão esteve muito forte, por ocasião do caso “Mensalão”. O TCU participou dessa discussão, realizando uma série de auditorias sobre os gastos do Governo com publicidade. 19
A posição de uma sociedade sensata deve ser a de equilíbrio. O Governo, a parte de promoções pessoais e, obviamente, de desvios de recursos, deve poder se comunicar com a sociedade, mostrando suas realizações e interesses. ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL RECURSOS HUMANOS NO SETOR PÚBLICO O processo de administração de recursos humanos começa, na verdade, com o planejamento de recursos humanos. É nesse momento que a administração descobre se precisará contratar mais gente (recrutamento, a tentativa de se selecionar o melhor candidato entre os recrutados) ou, se com excesso de pessoal, precisará dispensar funcionários (desligamento, conduzir à saída algumas pessoas da organização). É pelo planejamento de Recursos Humanos que começa este capítulo, que é composto de duas partes. A primeira parte enfoca as funções tradicionais de RH que, além do Planejamento de Recursos Humanos, são o Recrutamento, a Seleção, o Treinamento e a Avaliação de Desempenho. Há ainda um módulo sobre um assunto muito em voga em Recursos Humanos, a Gestão de Competências. A segunda parte traz aspectos referentes aos Recursos Humanos no âmbito da Administração Pública Brasileira, com enfoque na CF/88 e no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de Bresser Pereira, de 1995. Planejamento de recursos humanos Processo pelo qual a administração assegura que dispõe de quantidade e tipo de pessoal correto nos lugares corretos e nos momentos corretos, capazes de concluir com eficácia e eficiência as tarefas que ajudarão a organização a alcançar seus objetivos globais. O planejamento de recursos humanos pode ser condensado em três etapas: (1) avaliação dos recursos humanos correntes, (2) avaliação das necessidades futuras de recursos humanos, e (3) desenvolvimento de um programa para satisfazer necessidades futuras de recursos humanos. Avaliando o Hoje A administração geralmente começa por realizar uma análise de cargos, processo que visa definir os cargos no interior da organização e os comportamentos necessários para desempenhá-los. A coleta de informações por meio da análise de cargos permite à administração redigir tanto uma descrição do cargo como uma especificação do cargo. A descrição é uma declaração escrita do que o ocupante do cargo faz, como o seu trabalho é feito e por que é feito. A especificação do cargo é o mínimo de qualificações que se deve ter para desempenhar o cargo com sucesso. Avaliando o futuro As necessidades futuras de recursos humanos são determinadas pelos objetivos e estratégias da organização. A demanda de recursos humanos é resultado da demanda pelos produtos ou serviços e níveis de produtividade da organização. Com base nisso, 20
a administração pode tentar estabelecer o número e a combinação de recursos humanos necessários para alcançar seus objetivos. Grande parte dos cortes recentes de pessoal empreendidos por grandes organizações decorreu de novas tecnologias adotadas. Equipamentos automatizados, informatização, reengenharia e reformulação de processos possibilitaram às empresas públicas e privadas gerar maior produção com menos mão-de-obra. Desenvolvendo um Programa para o Futuro Após serem avaliadas tanto as capacidades correntes como as necessidades futuras, a administração pode estimar as carências – de número e de tipo – e destacar áreas para as quais terá de alocar mais pessoal. Pode-se desenvolver um programa que harmonize essas estimativas com previsões de suprimento futuro de mão-de-obra. Assim, o planejamento de RH não só fornece informações para orientar o atendimento de necessidades atuais de pessoal, mas também fornece projeções de futuras necessidades e disponibilidades de pessoal. Recrutamento Se uma Organização descobre que está com escassez de pessoal, precisa começar a procurar candidatos capacitados para preencher as vagas. O Recrutamento é o processo de localizar, identificar e atrair candidatos qualificados. Fundamentos da Seleção A seleção é um exercício de previsão. Ela busca prever quais candidatos serão bemsucedidos se contratados. O sucesso, nesse caso, significa desempenhar bem, segundo os critérios que a administração utiliza para avaliar seu pessoal. Toda forma de seleção deve ser válida e confiável. Validade – Todo dispositivo de seleção que um gerente utiliza, tais como testes ou entrevistas. Deve demonstrar validade, ou seja, deve haver uma relação comprovada entre o dispositivo de seleção e algum critério relevante. Ou seja, não se faz seleção no “chute”. Confiabilidade – Além de ser válido, um dispositivo de seleção deve demonstrar também confiabilidade, ou seja, indicar se o dispositivo mede constantemente a mesma coisa. Se um teste é confiável, por exemplo, a nota de um indivíduo isolado deve permanecer positivamente estável no curso do tempo, supondo-se que as características que o teste está mensurando sejam também estáveis. No serviço público brasileiro há basicamente duas formas de seleção: 1. Os concursos públicos, que medem conhecimento, habilidades, mas não medem a adequação do indivíduo ao trabalho; 2. As indicações políticas, usadas para ocupar os cargos de DAS, que possuem critérios absolutamente obscuros de seleção. Aqui se usa muito pouco a análise de currículos e entrevistas para o preenchimento de vagas na administração pública. Nas Agências Reguladoras, esse critério teve algum uso, posteriormente substituídos por concursos públicos, depois que o STF entendeu 21
que as Agências Reguladoras possuíam natureza jurídica de autarquia e que seu pessoal desempenhava função típica de Estado, o que obrigou as Agências a realizarem concursos. Em muitos países, o preenchimento de vagas no Serviço Público é feito mediante análise de currículo. EUA, Inglaterra e Argentina são exemplos disso. Em outros, como a França, Portugal, Espanha, Alemanha e Brasil, o acesso ao Serviço Público se dá por concurso público. A entrevista pode levar a erros de seleção muito graves, muito embora seja um meio de seleção bastante popular. Seus resultados tendem a exercer uma influência desproporcional na decisão de contratação. O candidato que tem um mau desempenho na entrevista tende a ser cortado do cadastro de candidatos, não obstante sua experiência, notas nos testes ou cartas de recomendação. Inversamente, quase sempre a pessoa mais tarimbada nas técnicas de preenchimento de cargos, particularmente aquelas utilizadas no processo de entrevista, é a contratada, mesmo que ela possa não ser a melhor candidata para a posição. Treinamento O treinamento pode ser muito importante no resultado financeiro e operacional de uma organização. O dinheiro gasto em treinamento pode propiciar grandes retornos para a administração. Isso pode ser ainda mais verdadeiro hoje em dia. A competição intensificada, as mudanças tecnológicas e a busca de aumento da produtividade estão aumentando as demandas de qualificação dos funcionários. Em matéria de treinamento, é muito importante a correta avaliação de suas reais necessidades. O ideal seria que funcionários e gerentes fossem treinados constantemente para manter suas aptidões em dia. Na realidade, poucas organizações têm assumido um compromisso em fornecer formação contínua a seu quadro de pessoal. Os funcionários também não assumem voluntariamente a iniciativa de buscar oportunidades de treinamento. Ambos não percebem sinais como, por exemplo: • a introdução de novos equipamentos ou processos que possam afetar o cargo de um funcionário; • a mudança nas responsabilidades do cargo; • a queda na produtividade de um funcionário ou na qualidade de seus resultados; • o aumento nas violações das normas de segurança ou nos acidentes; • o crescimento do número de perguntas que os funcionários fazem a você ou a colegas de trabalho; • o aumento das reclamações dos clientes ou colegas de trabalho. Também é muito importante que se determine o melhor local para o treinamento. 1. Treinamento no Trabalho. Entre os métodos populares de treinamento no trabalho, conhecidos também por treinamento on-the-job, encontra-se o rodízio de cargos e a orientação. O rodízio de cargos envolve transferências laterais, que capacitam os funcionários a trabalharem em funções diferentes. Os funcionários conseguem aprender 22
uma ampla variedade de cargos e ganham uma percepção maior da interdependência dos cargos e uma perspectiva mais ampla das atividades da organização. 2. Treinamento Fora do Trabalho. Há uma série de métodos de treinamento fora do trabalho que os gerentes podem desejar tornar acessíveis aos funcionários. Os mais populares são palestras, vídeos e exercícios de simulação. Palestras em salas de aula são bem adequadas para transmitir informações específicas, sendo bastante eficazes no desenvolvimento de aptidões para solução de problemas. Os vídeos podem ser utilizados para demonstrar explicitamente as aptidões técnicas que não são facilmente apresentadas por outros métodos. Conclusão: o melhor treinamento é aquele que consegue atingir o indivíduo. Avaliação Uma das responsabilidades mais importantes de um gerente é avaliar o desempenho de seus funcionários. Por que a avaliação de desempenho é tão importante? Porque ela atende a diversos objetivos cruciais. As avaliações são utilizadas para tomar decisões fundamentais relativas às pessoas, tais como promoções, transferências e rescisões; para identificar necessidades de treinamento; para dar feedback aos funcionários sobre como a organização encara o seu desempenho e, freqüentemente, como base para reajustes salariais. Na administração pública, a avaliação de desempenho está se tornando uma obsessão, conquanto poucas vezes tenha alguma valia como instrumento gerencial. Uma pergunta muito interessante em relação à avaliação diz respeito a quem deveria fazer a avaliação? Quem deveria avaliar o desempenho de um funcionário? A resposta óbvia aparentemente seria: seu superior imediato! Por tradição, a autoridade de um gerente normalmente incluía a avaliação do desempenho dos subordinados. A lógica por trás dessa tradição parece ser a de que os gerentes são considerados responsáveis pelo desempenho de seus subordinados; logo, é natural que esses gerentes avaliem tal desempenho. Mas essa lógica pode ser errônea. Na verdade, outras pessoas podem ser capazes de realizar essa tarefa melhor, ou pelo menos contribuir para ela. Superior Imediato – Muitos chefes não se sentem confortáveis ou preparados para avaliarem seus subordinados. A avaliação causa problemas e tende a tornar tenso o ambiente de trabalho. Colegas – Avaliações de colegas são uma das fontes mais confiáveis de dados de avaliação. Por quê? Primeiro, porque estão próximos da ação. Segundo, porque a utilização de colegas como avaliadores resulta em diversos julgamentos independentes, ao passo que um chefe apenas pode oferecer uma única avaliação. Do lado negativo, essas avaliações podem sofrer da indisposição de colegas de trabalho em se avaliarem reciprocamente e de desvios oriundos de amizade, má vontade ou rivalidade. Auto-Avaliações – Fazer com que os funcionários avaliem seu próprio desempenho é condizente com valores como autogestão e participação na decisão. No entanto, como se pode imaginar, sofrem de uma pontuação excessivamente inflada e do viés da autopromoção. 23
Com o intuito de contornar esses problemas, muitas organizações, no setor público, empresas estatais como a Caixa e Petrobras, estão adotando a Avaliações de 360 Graus: Uma Abordagem Abrangente, que propicia o feedback de desempenho a partir do círculo pleno de contatos cotidianos passíveis de serem mantidos por um funcionário, desde o pessoal da expedição até os clientes, chefes e colegas. Feedback de Desempenho Para muitos gerentes, poucas atividades são mais desagradáveis do que a de fornecer feedback de desempenho aos funcionários. De fato, a menos que pressionados por políticas e controles organizacionais, os gerentes tendem a ignorar essa responsabilidade. Por que a relutância em fornecer feedback? Parece haver pelo menos três motivos. O primeiro é que os gerentes muitas vezes não se sentem à vontade para discutir deficiências de desempenho com os funcionários. O segundo motivo é que muitos funcionários tendem a ficar na defensiva quando suas deficiências são apontadas, em vez de aceitarem o feedback como construtivo e como base para melhorar o desempenho. Finalmente, os funcionários tendem a fazer uma imagem inflada de seu próprio desempenho. Gestão de Competências Não há uma definição única para esse tópico ou um modelo de gestão que possa ser considerado o mais adequado. A experiência aponta para a importância de um tratamento da questão como um processo de autodefinição. Isso significa que o conceito deve ser pensando e apropriado, segundo as especificidades e desafios de cada organização. Competência pode ser: • capacidade de se fazer algo; • faculdade concedida por lei a um funcionário, juiz ou tribunal para apreciar e julgar certos pleitos e questões; • qualidade de quem é capaz de apreciar e resolver certo assunto ou fazer determinada coisa; • capacidade, habilidade, aptidão, idoneidade; • poder ou autoridade para se realizar um ato. Claro que também há definições organizacionais do que seja Competência: “Adquirir, usar, mobilizar, integrar, desenvolver e transferir conhecimentos, recursos, habilidades e experiências que agreguem valor à organização e valor social ao indivíduo.” (FLEURY, M.T.L & FLEURY, A. Estratégias Empresariais e Formação de Competências. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2004.) “Conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes que algumas pessoas, grupos ou organizações dominam melhor do que outras, o que as faz se destacar em determinados contextos.” (GRANIGNA, M.R. Modelo de Competências e Gestão de Talentos. 1. ed. São Paulo: Makron Books, 2001.) 24
Alguns autores, e organizações, que trabalham com Gestão de Competências, a classificam em três grupos: a) essenciais ou distintivas; b) profissionais; c) pessoais. Competência essencial, organizacional ou distintiva é a combinação de recursos, capacitações e processos organizacionais que permite à empresa diferenciar-se em relação a seus concorrentes, assegurando-lhe vantagem competitiva. (HAMEL, Gary & PRAHALAD, C.K. Competindo pelo Futuro. 15. ed. São Paulo: Campus, 1995.) Competência profissional é aquela vinculada a uma determinada função, envolvendo as competências técnicas e gerenciais. É observável em diferentes empresas, sendo mensurada, principalmente, por resultados, e deve ter correlação com as competências essenciais da organização. Competência pessoal é constituída por características pessoais e atributos de personalidade. São mensuradas principalmente no nível de comportamentos, sem perder a dimensão do resultado. Deve estar em sintonia com as competências essenciais e profissionais. Outros autores chamam a atenção para a importância do ciclo de vida das competências, como fator estratégico da tomada de decisões nas organizações, e as classificam em quatro categorias: a) emergentes; b) declinantes; c) transicionais; d) estáveis. É também bastante generalizada a compreensão de que as competências envolvem Conhecimentos, Habilidades e Atitudes (CHA). A gestão por competências encontra-se diretamente relacionada à missão e aos desafios da organização. Não há uma receita única ou modelo ideal de gestão por competências. As organizações devem realizar o mapeamento de competências segundo a sua própria missão, seus desafios e suas particularidades. No âmbito do Governo, existe o Sistema Capacitação, que é um instrumento gerencial informatizado, elaborado pela Secretaria de Gestão – SEGES/MP, que possibilita o levantamento e registro de dados para o mapeamento de competências, com vistas à elaboração de planos de capacitação. É esse sistema que possibilita a identificação de intervalos entre as competências atuais – auto-avaliação feita pelos servidores – e as competências requeridas – avaliação feita pelos coordenadores e gerentes – para que a missão e as metas institucionais sejam alcançadas. O sistema vincula competências gerenciais, técnicas e comportamentais dos servidores aos objetivos organizacionais. • Contribui para a sistematização do plano de capacitação, a partir de necessidades reais, eliminando o custo de demandas desvinculadas do planejamento estratégico da organização. • Agrega valor à organização, potencializando o aproveitamento de talentos internos. 25
• Estimula a diversificação das ações de capacitação com respostas mais rápidas às necessidades da instituição. • Facilita o acompanhamento e controle de custos e investimentos em capacitação. No entender da Dra. Luciana Dias, consultora de Recursos Humanos e instrutora de diversos treinamentos organizacionais governamentais, a gestão de competências tem sido apontada como um modelo gerencial alternativo aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizações. Esse modelo se propõe a integrar e a orientar esforços, sobretudo os relacionados à gestão de pessoas, para desenvolver e sustentar competências consideradas fundamentais à consecução dos objetivos organizacionais. As chamadas “Trilhas de aprendizagem” surgem como estratégia para promover o desenvolvimento de competências com referência não só nas expectativas da organização, mas também nas necessidades e aspirações profissionais das pessoas. Trilhas de aprendizagem são caminhos alternativos e flexíveis para promover o desenvolvimento pessoal e profissional (FREITAS, 2002). Segundo Senge (1998), o termo learning (aprendizagem) é derivado do indo-europeu “leis”, que significa “trilha” ou “sulco na terra”, em analogia à atividade de arar e semear. Quando o profissional define um curso de ação para o seu crescimento profissional está, na prática, construindo uma trilha. Cada um concebe sua trilha de aprendizagem a partir de: • suas conveniências; • necessidades; • ponto de partida; e • ponto a que deseja chegar. A construção da trilha será mais útil se for capaz de integrar em seu planejamento de carreira: • expectativas da organização; • desempenho esperado; • suas aspirações profissionais; • competências que já possui e aquelas que ainda necessita desenvolver. O RH NO SETOR PÚBLICO Art. 37 CF/88 II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; 26
I. A reestruturação das carreiras A política de recursos humanos da Administração Pública Federal se insere no processo mais amplo de Reforma do Estado. Com a redefinição de seu papel, ficarão concentradas no Estado atividades relacionadas com a formulação, o controle e a avaliação de políticas públicas, e que pressuponham o poder de Estado, transferindo-se as atividades que podem ser desenvolvidas pelo mercado e a execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas que devem ser subsidiados por ele, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica para o setor privado e para o setor público não-estatal, respectivamente. As realizações da nova política de recursos humanos, desdobramentos desses elementos, estão, por sua vez, baseadas nas seguintes diretrizes: • reposicionar os patamares de remuneração de forma competitiva em relação ao setor privado ou a parâmetros internacionais, de forma compatível com a priorização do recrutamento de novos servidores para tais atividades; • fortalecer, por meio da criação ou reorganização, as carreiras voltadas para formulação, controle e avaliação de políticas públicas, bem como, para atividades exclusivas de Estado; • avançar em direção à definição de atribuições mais amplas de modo que possibilitem o exercício, pelos integrantes destas carreiras, nos diversos órgãos do Poder Executivo; • garantir a unidade que caracteriza uma carreira e ao mesmo tempo assegurar a vinculação e o compromisso de seus integrantes com a organização na qual atuam; • promover o recrutamento com base em perfis generalistas, tanto no que tange à formação quanto à experiência profissional, exigindo-se alto nível de conhecimento (formação superior em nível de pós-graduação) e capacidade de aprendizado e versatilidade de inserção profissional do candidato; • corrigir distorções e fortalecer as regras e mecanismos de desenvolvimento profissional nas carreiras, estimulando a retenção desses servidores no serviço público e valorizando o progresso nas carreiras; • disseminar e aperfeiçoar os sistemas de avaliação de desempenho, associados a incentivos monetários ou de ascensão nas carreiras; • planejar o ingresso de pessoal, com a previsão de quantitativos anuais de vagas a serem preenchidas por meio de concurso público; • possibilitar a permanente capacitação dos servidores a partir da elaboração de um plano anual que reflita um diagnóstico de necessidades comuns a toda administração pública e especificidades de cada órgão ou entidade identificadas em processos de avaliação de desempenho; • reorganizar a prestação de atividades auxiliares como manutenção, segurança e atividades de apoio diversas por meio da extinção de cargos – com aproveitamento de seus ocupantes em outras áreas – e do processo de terceirização, transferindo a prestação das atividades para entidades privadas por meio de contratos. 27
Conclusão: Estas diretrizes resumem a essência da política de recursos humanos do Governo passado, que, à falta de diretrizes próprias, acabou seguida pelo Governo Lula. Há uma aproximação entre a administração pública e práticas privadas de RH. II. A política de concursos Vem sendo elaborada uma programação de concursos anuais com quantitativos definidos para as carreiras voltadas para atividades exclusivas de Estado, visando possibilitar uma constante renovação do quadro de pessoal. Com a previsão anual de concursos, o gerente passou a saber de antemão os adicionais de pessoal com que pode contar e planejar a distribuição das tarefas. A nova política para os concursos vem sendo implementada de forma compatível com a necessidade de rigorosa restrição ao aumento de despesas de acordo com as seguintes diretrizes: • o planejamento anual da abertura de vagas na administração federal; • o dimensionamento de vagas considerando a lotação necessária em cada órgão e entidade, a vacância prevista de cargos e a correção emergencial de eventuais carências verificadas; • o aproveitamento total dos candidatos classificados, sem listas de espera e com o encerramento do concurso subseqüentemente ao empossamento dos classificados; • a renovação gradual, mas constante, dos quadros, com ênfase na assimilação cuidadosa dos novos servidores, pelos órgãos ou entidades receptores. Para a definição dos quantitativos para os concursos, têm sido considerados diversos fatores: • o tempo em que o órgão deixou de realizar concursos, uma previsão de aposentadoria dos servidores em exercício, as necessidades do órgão e as vagas disponíveis no momento de sua realização. • Os órgãos que deixaram de realizar concursos por mais tempo terão uma previsão maior para concursos no início, que ao longo do tempo será reduzida para a quantidade de reposição dos aposentados. III. Reorganização das carreiras de Estado • A premência para dotar o Estado de um sistema de ARH dinâmico para fazer face às demandas cria a necessidade de se redefinir o conceito de carreira. • Na reorganização do sistema de carreiras de nível superior enfrenta-se o desafio de conciliar o caráter permanente das carreiras com o caráter mutável das necessidades do Estado. A conciliação do caráter permanente das carreiras com as crescentes mudanças no ambiente, no qual o Estado exerce suas atividades, está sendo processada de duas formas: pela definição de regras genéricas, embora flexíveis, para as carreiras; e pelo aumento da capacidade de seus integrantes para adaptar-se a novas situações. IV. Fortalecimento da avaliação de desempenho A revisão da remuneração pode ser complementada com o aperfeiçoamento dos instrumentos que associam incentivos ao desempenho do servidor, em conformidade com os princípios da administração gerencial, voltada para resultados. 28
A complexidade do ambiente, no qual o governo exerce suas funções, é tal que a realização de suas atividades depende da operação de redes, nas quais responsabilidade é distribuída pelos que nele atuam. Para criar e encorajar essa relação de distribuição de responsabilidades e garantir a motivação dos servidores, é necessário disponibilizar aos gerentes um sistema de incentivos na gestão de seus servidores, tais como objetivos claros, aferição dos resultados e prêmios monetários pelo sucesso. Nesse sentido, um sistema de incentivos visando elevar o desempenho dos servidores e corrigir as distorções salariais está sendo implementado por meio da criação de gratificação de desempenho. Está sendo discutida, ainda, a vinculação da promoção na carreira ao resultado da avaliação de desempenho. Mecanismos especiais que permitem a promoção acelerada para os servidores com desempenho excepcional, bem como a concessão de prêmios de mérito aos integrantes da carreira que se destacarem pelas suas realizações também estão em processo de elaboração. Adicionalmente, julga-se relevante que um número de vagas de cargos em comissão seja ocupado exclusivamente por servidores públicos efetivos, tendo em vista que os cargos em comissão – DAS – são instrumentos que a administração pública dispõe atualmente para premiar os melhores funcionários, alçando-os aos mais altos postos. PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL, PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E OPERACIONAL E GESTÃO ESTRATÉGICA O Processo de Planejamento Introdução O processo de planejamento é a ferramenta que as pessoas e organizações, evidentemente públicas ou privadas, usam para administrar suas relações com o futuro. As decisões que procuram, de alguma forma, influenciar o futuro, ou que serão colocadas em prática no futuro, são decisões de planejamento. Quanto mais complexo o ambiente, maior a necessidade de planejamento. Planejar é definir objetivos ou resultados a serem alcançados. É, também, definir meios para possibilitar a realização de resultados. É interferir na realidade para passar de uma situação conhecida a outra situação desejada, dentro de um intervalo definido de tempo. É tomar, no presente, decisões que afetem o futuro, para reduzir sua incerteza. O processo de planejar, de forma bastante sintética, compreende três etapas principais: definição de objetivos, definição dos meios de execução e definição dos meios de controle. Planejamento sem definição de meios e recursos para a obtenção de resultados e sem a correta definição dos meios de medição ou controle dos resultados obtidos é inútil. O processo de planejamento consiste em definir planos. Em essência, um plano contém objetivos e as formas de realizá-los. Planejar é um processo e os resultados são os planos. 29
Os planos, frutos do planejamento, já foram classificados segundo diferentes critérios. Dependendo da abrangência e do impacto que têm sobre a organização, eles podem ser classificados em três níveis principais: estratégicos, funcionais e operacionais. Em resumo, o processo de planejamento pode ser sintetizado nos seguintes pontos: a) planejar é definir objetivos ou resultados a serem alcançados; b) planejar é definir meios para possibilitar a realização de resultados; c) planejar é interferir na realidade, para passar de uma situação conhecida a outra situação desejada, dentro de um intervalo definido de tempo; e d) planejar também é tomar, no presente, decisões que afetem o futuro, para reduzir sua incerteza. Atitudes em relação ao Planejamento Dependendo de sua capacidade de se antecipar aos fatos futuros, de suas atitudes em relação a incertezas, as organizações podem tornar-se mais ou menos preparadas para enfrentar os desafios futuros e garantir sua sobrevivência em um mundo competitivo. As principais atitudes em relação ao planejamento são: I – Atitude proativa é representada pelas forças que desejam e impulsionam as mudanças nos objetivos e na mobilização dos recursos. É a crença na capacidade da organização de se adaptar a um futuro diferente e antecipar-se a esse futuro. É muito adequado a empresas em perigo ou em busca da liderança. II – A atitude reativa é representada pelas forças que desejam e preservam a estabilidade, a manutenção do status quo. É a atitude daqueles que resistem à mudança. É muito comum em empresas líderes. III – Em todas as organizações, os dois tipos de forças estão presentes e são necessários. A atitude proativa é importante para o crescimento e para a mudança; a atitude reativa é importante para manter o equilíbrio e para impedir as mudanças abruptas e desnecessárias. O equilíbrio de forças é uma situação de transição, mas que também pode representar uma empresa flexível e adaptável. Etapas no Processo de Planejamento O processo de planejar compreende três etapas principais: definição de objetivos, definição dos meios de execução e definição dos meios de controle. O processo de planejamento consiste em definir planos. Em essência, um plano contém objetivos e as formas de realizá-los. Planejar é um processo; os resultados são os planos. I – Definição de objetivos No início do processo de planejamento, encontram-se objetivos de primeiro nível. Muito freqüentemente, o objetivo de primeiro nível é apresentado como um objetivo geral e singular. O objetivo do Planejamento é o fim ao qual se deseja atingir. Deve ser o mais explícito possível, para poder ser compartilhado por toda a organização. II – Definição dos meios de execução Mas definir os objetivos não é suficiente. É necessário também que o plano estabeleça os meios de execução. A definição dos meios de execução desdobra o objetivo 30
inicial em objetivos de segundo e terceiro nível (e, às vezes, outros níveis inferiores). O objetivo de qualquer nível é um meio para realizar o objetivo do nível superior. III – Definição dos meios de controle No final do processo de planejamento está a definição dos meios para verificar se os objetivos estão sendo realizados. É a comparação entre o plano, o mundo teórico e a realidade. É o momento da execução do plano. A função de controle consiste em acompanhar a execução das atividades e o grau de realização dos objetivos. Para controlar, é preciso definir os meios de controle na fase de planejamento. Em essência, os meios de controle que é preciso definir são: a) sistemas de produção de informação sobre o andamento das atividades; b) forma de processamento, apresentação e destinação das informações; c) definição das decisões a serem tomadas, com base nas informações. Planejamento Estratégico, Tático e Operacional Planejamento Estratégico O planejamento estratégico é o processo que define os objetivos e as formas de realizá-los. Os planos estratégicos definem objetivos para toda a organização e sua relação pretendida com o ambiente. São planos que estabelecem os produtos e serviços que a organização pretende oferecer e os mercados e clientes a que pretende atender. A responsabilidade pela definição dos planos estratégicos é da alta administração, mas a confecção do plano deve ter a participação de todos. Hoje em dia, os métodos participativos de muitas organizações promovem o envolvimento de funcionários de outros níveis nesse processo. O processo de planejamento estratégico é uma seqüência de análises e decisões que compreende as seguintes etapas principais: 1. Análise da situação estratégica atual. 2. Análise externa (análise das ameaças e oportunidades do ambiente). 3. Análise interna (análise dos pontos fortes e fracos dos sistemas internos da organização). 4. Definição do plano estratégico, compreendendo os objetivos e a estratégia. Esse modelo geral de planejamento estratégico pode ser sintetizado na seguinte figura, adaptada da obra do professor Amaru Maximiano:
Figura 1 – As cinco etapas de um Planejamento Estratégico (adapt. Maximiano, A. C. Introdução à Administração. Ed. Atlas. p. 205). 31
1. ANÁLISE DA SITUAÇÃO ATUAL, também chamada de diagnóstico da situação estratégica ou posição estratégica, é o ponto de partida para a elaboração do plano estratégico de uma organização. A análise da situação atual é uma espécie de fotografia que a organização tira de si própria. Corresponde, portanto, à realidade da organização. O diagnóstico deve focalizar cinco elementos: • objetivos; • clientes e mercados; • produtos e serviços; • vantagens competitivas; • desempenho. 2. ANÁLISE DO AMBIENTE, em relação à estratégia, nada mais é do que a tentativa de adaptação da organização ao seu ambiente. Quanto mais instável o ambiente, maior a necessidade do Planejamento. Em uma análise do ambiente, normalmente consideram-se aspectos como os do planejamento estratégico. O conceito de ambiente e os fatores a serem considerados numa análise ambiental variam de organização para organização. Alguns aspectos quase sempre considerados são • a concorrência; • o mercado; • outros aspectos tais como (1) as mudanças tecnológicas; (2) o governo; (3) a economia; e (4) mudanças na sociedade. A figura 2, disposta a seguir, sintetiza as ameaças e oportunidades que o ambiente competitivo oferece à organização.
Figura 2 – Ameaças e Oportunidades no Ambiente da Organização (Adapt. Maximiano, A. C. Introdução à Administração. Ed. Atlas. p. 205). 3. ANÁLISE INTERNA corresponde à identificação de pontos fortes e fracos dentro da organização; é parte importante de qualquer processo de formulação de estratégia. Há diversos focos de pontos fortes e fracos em qualquer organização, como mostra a Figura 3 a seguir. As principais formas de identificar pontos fortes e fracos são três: 32
• • •
estudo das áreas funcionais; estudo do desempenho; benchmarking.
Figura 5 – Pontos Fortes e Pontos Fracos da Organização – O Modelo Porter (Adapt. Maximiano, A. C. Introdução à Administração. Ed. Atlas. p. 217). 4. A ELABORAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO é a etapa para a qual a organização pode avançar deliberadamente, depois dos procedimentos de análise abordados até agora. De uma empresa para outra, os planos estratégicos podem ter diferentes graus de formalidade, abrangência, periodicidade de preparação e muitos outros atributos. Alguns aspectos da elaboração do plano estratégico são particularmente importantes: • a preparação; • o próprio conteúdo do plano; • a seleção de possíveis estratégias. O conteúdo do plano estratégico, em linhas gerais, inclui a definição de três elementos do comportamento da empresa no futuro: missão, objetivos e estratégias. As mudanças no ambiente freqüentemente forçam a redefinição da missão. Por exemplo: depois da crise do petróleo dos anos 70, algumas empresas petrolíferas mudaram sua missão, que antes era extração, refino e distribuição de óleo. Exxon e Shell entenderam que eram empresas de energia. Um plano estratégico também deve definir explicitamente os objetivos da empresa. A organização deve declarar quais resultados deseja alcançar e quando deseja que eles sejam alcançados. Os objetivos, focalizando a venda de produtos ou serviços, ou a cobertura de mercados, podem ser enunciados como alvos muito precisos ou intenções. Por exemplo: • manter posição de liderança entre as empresas da indústria automobilística; • manter posição de liderança entre as empresas da indústria automobilística (Fiat); • manter a segunda posição entre as redes de televisão (SBT); • recuperar os prejuízos e sobreviver (Varig); • crescer (fundos de pensão); • colocar um computador em cada lar (Microsoft). 33
Por fim, as estratégias são planos que dirigem e delineiam as maneiras de alcançar os objetivos. As estratégias são implementadas para atingir objetivos estratégicos, sejam eles recuperar uma empresa em má situação, manter um bom desempenho, alcançar um novo patamar de resultados, crescer ou manter-se no mercado. Como exemplo de seleção de estratégia competitiva, Michael Porter afirma que as estratégias empresariais podem ser classificadas em três categorias genéricas: diferenciação, liderança do custo e foco. 1. Diferenciação A estratégia da diferenciação consiste em procurar projetar uma forte identidade própria para o serviço ou produto, que o torne nitidamente distinto dos produtos e serviços concorrentes. Isso significa enfatizar uma ou mais vantagens competitivas, como qualidade, serviço, prestígio para o consumidor, estilo do produto ou aspecto das instalações. • McDonald's enfatiza a qualidade uniforme de seus produtos, rapidez de atendimento, limpeza e higiene das instalações e da preparação de refeições. • Montblanc enfatiza a exclusividade e o prestígio de seus clientes. • Bic enfatiza a praticidade. 2. Liderança do custo Na estratégia que busca a liderança por meio do custo, o objetivo não é se diferenciar dos concorrentes, mas oferecer um produto ou serviço mais barato. Essa estratégia é largamente utilizada pelos fabricantes de computadores, à medida que a tecnologia torna os produtos muito semelhantes e barateia os componentes. Também foi a estratégia usada pelos fabricantes japoneses de automóveis e relógios digitais que destruíram o mito de que qualidade superior significa preço mais alto. 3. Foco Segundo Porter, a estratégia do foco consiste em selecionar um nicho no mercado e dominar os recursos para explorá-lo da melhor forma possível, em vez de procurar enfrentar todos os concorrentes no grande mercado. Produtos ou serviços em particular: Lojas de produtos naturais, empresas organizadoras de excursões, vendedores de lenha para lareiras, administradoras de condomínios, vendedores de livros. Grupos específicos de clientes: Empresas especializadas em prestação de serviços ou venda de produtos para a terceira idade, vendedores de equipamentos para dentistas. Mercados geográficos específicos: Empresas que se especializam em obter patrocínio para promover eventos esportivos e artísticos nas praias, no verão. Planejamento Tático O planejamento nas áreas funcionais define as linhas de ação que colocam em prática os objetivos estratégicos da organização. As áreas funcionais mais importantes de qualquer organização são as seguintes: 34
1. Marketing: administra as relações da empresa com o mercado. 2. Produção (ou operações): administra o fornecimento dos produtos e serviços da empresa a seus clientes ou usuários. 3. Desenvolvimento de produtos: administra a produção de modificações e inovações nos produtos e serviços da empresa. 4. Finanças: administra o dinheiro da empresa. 5. Recursos humanos: administra as relações da empresa com seus empregados. O planejamento nas áreas funcionais ou planejamento tático é um processo sistêmico, em que as partes são interdependentes e precisam ser administradas como tal. A compreensão da estrutura do relacionamento entre essas partes tem grande importância na formação dos administradores. No coração do sistema está o processo produtivo que transforma os insumos em bens e serviços. No lado das saídas estão os processos que procuram fazer os produtos e serviços chegarem aos clientes e usuários: promoção, vendas, distribuição. No lado das entradas estão os processos que fazem a informação chegar ao sistema produtivo para definir quais e quantos produtos e serviços: marketing e desenvolvimento de produtos. Ao lado desses processos principais estão os processos de apoio: finanças e recursos humanos e muitos outros processos ou funções que contribuem para a realização dos processos principais e de apoio. Planejamento Operacional Para realizar objetivos estratégicos e administrativos, é preciso definir atividades e recursos. Esse é o domínio do planejamento operacional. O processo de planejamento operacional consiste em definir como realizar objetivos. Os planos operacionais contêm os seguintes elementos: a) objetivos específicos; b) atividades necessárias para realizar esses objetivos; c) recursos que devem ser mobilizados para realizar as atividades. As diversas técnicas de planejamento operacional são agrupadas em cinco categorias principais: identificação de atividades, programação, previsão de recursos e custos, políticas e procedimentos, e estrutura organizacional. 1. Identificação de atividades Após definidos os objetivos, a etapa seguinte consiste em definir as atividades necessárias para realizá-los. Os objetivos específicos podem ser desdobrados como cadeias ou árvores de atividades. Certos objetivos principais podem ser divididos em cadeias, outros precisam de árvores. Não há uma regra para essa escolha. 2. Programação As atividades, uma vez identificadas, devem ser distribuídas no tempo. A distribuição de uma seqüência de atividades ao longo do tempo necessário para sua realização chama-se programação. As técnicas de programação permitem transformar as decisões 35
de planejamento operacional num calendário de eventos. Há duas técnicas mais comuns de programação: cronogramas e redes. 3. Previsão de recursos e custos Paralelamente à identificação das atividades, o processo de planejamento operacional procura definir quais recursos são necessários para realizá-las. Atividades e recursos exigem o gasto de dinheiro. A previsão do custo envolve três etapas interdependentes: Planejamento de recursos, Estimativa de custos e Elaboração do orçamento. Gestão Estratégica A Gestão Estratégica não é Planejamento Estratégico. Não se deve confundir os dois conceitos. Ao contrário, um deve complementar o outro. Gestão Estratégica é um processo sistemático, planejado, administrado e executado pela alta direção da organização, buscando assegurar a continuidade, sobrevivência e crescimento futuros da empresa, através da contínua adequação de estratégias, capacitação, estrutura e infra-estrutura. As principais dificuldades que a Gestão Estratégica enfrenta nas empresas são: 1. falta de comprometimento e motivação reais da alta e média gerência; 2. foco no “aqui-e-agora”, em que ninguém tem cabeça para pensar no futuro; 3. diagnóstico inexistente ou inadequado; 4. o famoso “fogo de palha”, com entusiasmo inicial que se apaga rapidamente; 5. falta de comando efetivo na implementação das ações decorrentes do plano; 6. falta de continuidade, com mudanças inesperadas durante o processo; 7. falta de metodologia adequada ou consensual; 8. muita análise, pouca síntese e nenhuma ação efetiva; 9. falta de flexibilidade no processo e muita burocracia; 10. falta de vinculação dos investimentos estratégicos com o orçamento operacional, ou seja, planeja-se uma coisa e gasta-se dinheiro em outras. Os principais benefícios da Gestão Estratégica são: 1. a formulação clara da visão e da missão da organização, consensual e compartilhada pela alta direção, pela média gerência e por todos os profissionais; 2. a explicitação dos princípios e valores da empresa, facilitando o envolvimento e o comprometimento de todos os colaboradores; 3. clareza quanto às grandes estratégias, resultando no maior alinhamento da alta e média gerência; 4. conhecimento das lacunas internas de capacitação que estão a exigir ações imediatas para não comprometerem os resultados assumidos. Muitas vezes é difícil perceber, pelo menos à primeira vista, a diferença entre a Gestão Estratégica e o Planejamento Estratégico Clássico. O Planejamento Estratégico Clássico é um processo estruturado para fazer um bom plano e construir um futuro considerado possível e desejável para a empresa. Contudo, esse planejamento não incorpora os mecanismos gerenciais, administrativos e financeiros para sua implementação nem para levar em conta as constantes alterações necessárias para incorporar as surpresas estratégicas. 36
A Gestão Estratégica, reconhecendo esta grave lacuna, incorporou novos elementos ao Planejamento Estratégico, passando a levar em conta que o ambiente externo das empresas é muito e cada vez mais dinâmico, cheio de ameaças e de oportunidades, o que implica que a construção do futuro precisa ser dinâmica e tratada gerencialmente como um projeto praticamente em tempo real. Após o desenvolvimento das principais estratégias da organização, deve-se adotar programas de apoio detalhados com responsáveis, áreas envolvidas, recursos e prazos definidos. À medida que implementa sua estratégia, a organização precisa rastrear os resultados e monitorar os novos desenvolvimentos nos ambientes interno e externo. Alguns ambientes mantêm-se estáveis de um ano para outro. Outros se desenvolvem lentamente, de maneira previsível. Ainda outros mudam rapidamente de maneira imprevisível. Não obstante, a organização pode esperar por uma coisa: o ambiente certamente mudará e, quando isso ocorrer, será necessário rever sua implementação, programas, estratégias ou até objetivos. Para fazer face às dificuldades de se implementar um plano estratégico, os gestores desse plano fazem uso de programas de gestão estratégica. De todos esses programas de apoio, o mais utilizado é o Balanced Scorecard (BSC). O BSC deve traduzir a missão e a estratégia de uma unidade de negócios em objetivos e medidas tangíveis. As medidas representam o equilíbrio entre indicadores externos voltados para acionistas e clientes, e as medidas internas dos processos críticos de negócios, inovação, aprendizado e crescimento. O BSC é um registro de pontos que é feito como em um jogo. Assim, quando se fala em Balanced Scorecard quer dizer que o placar deve refletir um equilíbrio entre os vários elementos importantes da performance. Mas é de suma importância que ele seja utilizado para indicar os resultados esperados no futuro. O BSC, criado por Robert S. Kaplan e David P. Norton, é mais do que um sistema de medidas táticas ou operacionais. Uma estratégia e uma visão explícitas formam a base de todas as quatro perspectivas. E, para cada uma delas, são formuladas objetivos estratégicos, medidas, metas específicas e planos de ação. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BARBOSA, Lívia. Meritocracia à Brasileira: o que é desempenho no Brasil. In: Revista do Serviço Público. Ano 47, nº 3. set-dez 1996. BATEMAN, T. S.; SNELL, S.A. Administração: construindo vantagem competitiva. São Paulo: Atlas, 1997. BRESSER PEREIRA, L. C. Da administração pública burocrática à gerencial. In: PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. (Orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998a, p. 237-270. ______________. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: PEREIRA, L. C. B.; SPINK, P. (Orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998b, p. 21-38. 37
______________. Estado, aparelho do Estado e sociedade civil. Brasília: Mare/Enap, 1995, 28p. (Texto para discussão 4). CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. A era da informação: economia, sociedade e cultura. São Paulo: Paz e Terra, vol. 1, 1999. DAFT, Richard L. Organizações: Teoria e Projetos. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 1. ed., 2003. DIAS, Luciana. Gestão de Competências. Notas de Aula do Curso de Formação de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) – ENAP, 2006. FERNANDES, Karina R. Constituição de redes organizacionais como nova forma de gestão das organizações do terceiro setor. Disponível em: http://www.rits.org. br/redes_teste/rd_tmes_ jul2004.cfm GARCES, Ariel; SILVEIRA, José Paulo. Gestão Pública Orientada para Resultados no Brasil. In Revista do Serviço Público. Ano 53, nº 4. out-dez 2002. GRANJEIRO, J. W. Administração Pública. Brasília: Vestcon, 2005. MAXIMIANO, A. C. A. Teoria geral da administração. São Paulo: Atlas, 1997. PACHECO, R. S. Política de Recursos Humanos para a Reforma Gerencial: Realizações no Período 1995-2002. Gestão Pública. In Revista do Serviço Público. Ano 53, nº 4. out-dez 2002. TROSA, S. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Brasília: ENAP, 2001, 316p. EXERCÍCIOS 1. (AFC/2004) Os programas de qualidade se consolidaram no Japão visando basicamente produzir ganhos de competitividade para as indústrias; no entanto, as idéias e métodos da qualidade se expandiram para outras realidades. Assinale a opção que não corresponde ao enfoque dado por um programa de qualidade. a) A implantação de um programa de qualidade tem como foco garantir a qualidade do produto, promover melhorias contínuas por meio de estímulo à inovação, atender às expectativas dos clientes, mantendo-os satisfeitos. b) A implantação de um programa de qualidade tem como foco padronizar a produção, promover melhorias por meio de um processo de especialização e criar unidades de atendimento ao cliente. c) A implantação de um programa de qualidade tem como foco produzir um único produto padronizado, promover melhorias por meio de um processo de especialização e crer na fidelização do mercado. d) A implantação de um programa de qualidade tem como foco garantir a qualidade do produto, promover melhorias contínuas por meio da diminuição de desperdícios, atender às expectativas dos clientes, mantendo-os satisfeitos. e) A implantação de um programa de qualidade tem como foco produzir certo na primeira vez, promover melhorias contínuas por meio de estímulo à inovação, criar unidades de atendimento ao cliente. 38
2. (AFC/2004) Ao longo de sua história, a administração pública assume formatos diferentes, sendo os mais característicos o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que indica corretamente a descrição das características da administração pública feita no texto a seguir. O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A partir dos processos de democratização, institui-se uma administração que usa, como instrumentos, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. a) Patrimonialista e gerencial. b) Patrimonialista e burocrático. c) Burocrático e gerencial. d) Patrimonialista, burocrático e gerencial. e) Burocrático. 3. (AFC/2004) O Governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva inicia suas atividades diante de um quadro de crise fiscal, associada a uma grande dívida social e grande expectativa da população a respeito de uma atuação ativa do Governo na solução desses problemas. Nesse sentido, são preconizadas determinadas ações: I – Diminuir o número de servidores públicos, facilitando o ajuste fiscal. II – Avançar na assimilação das novas tecnologias de informação para atendimento ao público, reduzindo tempo e custos dos processos. III – Transferir funções típicas do Governo para a iniciativa privada, aumentando a capacidade de investir na área social. IV – Aumentar os gastos com investimentos e contratação de pessoal, visando estimular o crescimento da economia. V – Estimular a descentralização de ações do Governo federal para instâncias de governo mais próximas ao cidadão, facilitando o controle social. VI – Sensibilizar e mobilizar os servidores públicos para que se tornem agentes ativos da transformação da gestão do Estado. VII – Criar mecanismos que estimulem a competição entre a iniciativa privada e o Governo, ampliando a eficiência dos dois setores. Escolha a opção que indica as sentenças verdadeiras. a) I, III, IV e VII. b) II, VI e VII. c) I, III, V e VI. d) II, III e VII. e) II, V e VI. 39
4. (GESTOR/2005) Entre os desafios da Nova Gestão Pública está a globalização. Castells (1988) tem contribuído com o desenvolvimento de novos caminhos para atuação do Estado no mundo globalizado. Com base no pensamento deste autor, indique a opção correta sobre a ação do governo. a) Os governos devem atuar de modo a diminuir seu aparato burocrático, que ainda permanece excessivamente grande e pouco flexível para responder às demandas da globalização, e delegar ao mercado a função do desenvolvimento econômico e promoção da concorrência. b) Os governos devem promover parcerias internacionais em blocos econômicos regionais para protegerem seus interesses nacionais de ações predatórias de outros blocos mais poderosos, além de parcerias de intercâmbio tecnológico entre os países do bloco. c) Os governos devem atuar em redes intergovernamentais e supranacionais, o que demanda o aumento da capacidade estatal (burocrática, econômica e política) de orientação e coordenação da ação coletiva, e de negociação de interesses societais. d) Os governos que perderam sua capacidade de atuar politicamente na indução da ação coletiva e dos mercados, devem atuar em rede com setores da iniciativa privada para retomar o desenvolvimento, utilizando-se de ferramentas como regulação e concessão. e) Os governos devem atuar em rede com instituições supranacionais, chancelando empréstimos e acordos internacionais para o empresariado privado nacional, objetivando capacitar, principalmente, o setor de tecnologia da informação. 5. (GESTOR/2005) As frases a seguir referem-se ao processo de planejamento estratégico. Classifique as opções em Verdadeiras (V) ou Falsas (F). ( ) O planejamento estratégico é capaz de estabelecer a direção a ser seguida pela organização com objetivos de curto, médio e longo prazo e com maneiras e ações para alcançá-los que afetam o ambiente como um todo. ( ) O planejamento estratégico, de forma isolada, é insuficiente, sendo necessário o desenvolvimento e a implantação dos planejamentos táticos e operacionais de forma integrada. ( ) O planejamento estratégico é o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes políticas, os quais proporcionam uma conjuntura que viabiliza a avaliação das implicações presentes de decisões a serem tomadas em função do ambiente. ( ) O planejamento estratégico é, normalmente, de responsabilidade dos níveis mais altos da organização e diz respeito tanto à formulação de objetivos, quanto à seleção dos cursos de ação a serem seguidos para sua consecução. ( ) O planejamento estratégico é uma ferramenta que tem como fases básicas para sua elaboração e implementação o diagnóstico estratégico, a definição da missão, a elaboração de instrumentos prescritivos e quantitativos, além do controle e da avaliação. 40
Indique a opção correta. a) F, V, F, V, V. b) F, F, V, F, V. c) V, V, F, F, V. d) V, F, F, V, V. e) V, V, F, V, F. QUESTÕES DE CONCURSOS TCU/99 6. Indique, nas opções abaixo, a teoria das organizações que veio representar um desdobramento da teoria da burocracia weberiana e uma aproximação em direção à teoria das relações humanas a) neoclássica. b) de sistemas. c) comportamental. d) estruturalista. e) contingencial. 7. Se por um lado as demandas por serviços públicos crescem em termos quantitativos e qualitativos em virtude do processo de democratização e do resgate da cidadania, por outro lado, a receita advinda do pagamento de impostos e tributos não tem sido suficiente para arcar com os compromissos do Estado. Esta situação de crise dos serviços, escassez de recursos e déficit público vem exigindo mudanças na forma de administração do Estado. Assinale a resposta que expressa uma das tendências da Reforma do Estado voltada para o modelo gerencial de Administração Pública. a) Adoção de critérios de desempenho baseados somente em indicadores de eficiência e de produtividade. b) Valorização das carreiras exclusivas de Estado através do estímulo ao pessoal administrativo no desenvolvimento de atividades-meio. c) Atendimento das demandas do cidadão pela implementação de processo de centralização administrativa do controle social. d) Competição entre prestadores de serviços através da privatização e de parcerias com o setor privado e com organizações não-governamentais. e) Adoção de programa de desregulamentação com vistas ao estabelecimento de controles com foco na eficácia e efetividade. 8. A Administração Pública gerencial, emblemática do novo modelo de Estado, requer das organizações públicas maior capacidade de adequação às contingências, agilidade e eficiência. Para que se concretize esse objetivo é essencial rever a forma de gerenciar os recursos humanos na área estatal, com vistas à 41
adequar o funcionalismo a este cenário. A política de recursos humanos idealizada para atender a esta demanda pressupõe orientações que rompem com o antigo paradigma burocrático. Assinale, entre as opções abaixo, aquela que melhor define uma proposta coerente com a constituição do novo funcionalismo público, no contexto da reforma do Estado brasileiro. a) A adequação do funcionalismo público ao modelo de Estado que se pretende consolidar requer o fim da estabilidade funcional para todos os servidores públicos, como forma de estimular a melhoria do desempenho e o comprometimento do funcionário com sua função. b) A forma de remuneração a ser adotada deverá ter flexibilidade suficiente para estimular os funcionários que se destacam pelo desempenho, eliminando-se, assim, quaisquer limitações que possam obstaculizar a retenção daqueles que ocupam funções consideradas estratégicas. c) A admissão do funcionalismo deverá ser feita através de processos seletivos análogos aos da iniciativa privada, eliminando assim procedimentos anacrônicos como o concurso público. d) Os planos de carreira a serem estruturados deverão abandonar perspectivas de classes hierarquizadas que tendem a incentivar comportamentos tradicionais e pouco afeitos ao empreendedorismo que se requer do novo funcionário. e) O novo funcionalismo público deverá ser composto por um núcleo de servidores estatutários, constituindo as denominadas carreiras de Estado, e um núcleo celetista, dedicado à administração indireta e aos serviços operacionais. AFRF/2001 9. Indique, nas opções abaixo, aquela que não se apresenta como um princípio da Administração Pública estabelecido pela Constituição de 1988. a) Legalidade. b) Impessoalidade. c) Unidade. d) Moralidade. e) Publicidade. 10. “Mears define TQM (Gerenciamento da Qualidade Total) como um sistema permanente e de longo prazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente por meio da melhoria contínua da qualidade dos serviços e produtos.” (Trecho extraído do livro Mudança organizacional de Thomaz Wood Jr. – org. – 2. ed. São Paulo, Atlas, 2000, p. 153.)
Qual das opções abaixo não reflete elementos básicos do TQM? a) Mudanças radicais e estruturas paralelas. b) Eliminação de barreiras e relacionamento cliente/fornecedor. 42
c) Comunicação e empowerment do trabalhador. d) Avaliação contínua e treinamento. e) Visão organizacional e melhoria contínua. 11. O Programa Brasileiro da Qualidade e Participação (PBQP) na Administração Pública surgiu como o principal instrumento para a mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial, responsável por promover a revolução nos valores estabelecidos no plano político-filosófico, necessário à implantação de um novo modelo de Estado: participação, reconhecimento do potencial do servidor e de sua importância no processo produtivo, igualdade de oportunidades e opção pela cidadania. Muito embora os projetos do PBQP guardem entre si uma unidade de objetivos estratégicos, o esforço de implantar a qualidade no campo da Administração Pública apresenta algumas especificidades decorrentes da natureza da atividade pública, ausentes no setor privado, que desaconselham a mera reprodução, para o setor público, das diretrizes e ações adotadas na absorção da metodologia no setor privado. Qual das opções abaixo não reproduz com fidelidade uma diferença relevante entre o setor público e o setor privado? a) As finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a sobrevivência em um ambiente de alta competitividade, enquanto os objetivos da atividade pública estão imbuídos do ideal democrático de prestar serviços à sociedade, em prol do bem-estar comum. b) A preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse, enquanto no setor público essa preocupação tem que ser alicerçada no dever. c) As políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de competitividade no sentido da obtenção, manutenção e expansão de mercado; enquanto no setor público a meta é a busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo possível. d) O cliente atendido, no setor privado, remunera indiretamente a organização, pagando pelo serviço ou pelo produto adquirido; no setor público, o cliente atendido paga diretamente pelo serviço recebido, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do serviço recebido e o valor do tributo que recolhe. e) As diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela legislação e o perfil da clientela. 12. “A administração pública gerencial emergiu na segunda metade deste século como resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteção do 43
patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde a década de 60, ou pelo menos desde o início dos anos 70, cresceu a insatisfação, amplamente disseminada, com relação à administração pública burocrática.” (Trecho extraído do livro Reforma do Estado e administração pública gerencial, de Luiz Carlos Bresser Pereira e Peter Spink – org. – 2. ed. Rio de Janeiro. FGV, 1998, p. 28.)
Indique, entre as opções abaixo, aquela que não se enquadra como uma característica básica da administração pública gerencial, acima mencionada. a) É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados. b) Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação. c) Concentra-se no processo, definindo procedimentos que satisfaçam as demandas dos cidadãos. d) Utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos. e) Pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança. 13. Segundo Druker, eficácia é “fazer as coisas certas” enquanto eficiência é “fazer certo as coisas”. Da conjugação de determinados graus de eficácia e eficiência, qual é a denominação dada ao conceito que propicia a satisfação do cliente e, conseqüentemente, a garantia de permanência no mercado? a) Efabulação. b) Efluxão. c) Efetuação. d) Efluência. e) Efetividade. 14. Indique, nas opções abaixo, a relação entre o enfoque gerencial da administração pública e as chamadas idéias neoliberais. a) O enfoque gerencial foi criado pela equipe do governo Thatcher em 1979, como forma de diminuir o tamanho do Estado na economia e reverter o processo de decadência econômica do país. b) Ambas as abordagens defendem a idéia do Estado mínimo, com o governo atuando apenas no chamado “núcleo estratégico”. Com instrumento para realização deste objetivo é preciso definir processos e recompensar o mérito dos funcionários. c) Não existe relação direta entre estes dois enfoques, apenas uma coincidência em sua aplicação ao longo do tempo. d) Ambas as abordagens defendem a necessidade de servidores competentes, bem treinados e bem pagos, com o dever de servir o cidadão. 44
e) A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas, ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficit fiscal. 15. A aprendizagem organizacional passou a ser tema da Teoria das Organizações, buscando romper com a orientação voltada para o controle e a obediência como forma de lidar com as rápidas mudanças. Segundo Peter Senge, as organizações devem desenvolver cinco “disciplinas” fundamentais para que ocorra o processo de aprendizagem e inovação. Estas disciplinas têm como foco: I – o indivíduo; II – o grupo; III – a organização. Relacione as frases a seguir com cada foco e assinale a opção correta. A) A aprendizagem começa com o diálogo, com a capacidade dos membros do grupo em propor suas idéias e participar de uma lógica comum. B) Através do autoconhecimento as pessoas aprendem a clarificar e aprofundar seus próprios objetivos de modo a concentrar esforços na realidade. C) O pensamento sistêmico integra o conjunto de teorias e de práticas, promovendo um entendimento amplo da organização. a) A - I; b) A - I; c) A - III; d) A - II; e) A - II;
B - II; B - III; B - II; B - I; B - III;
C - III. C - II. C - I. C - III. C - I.
16. O comportamento dos membros da organização é determinado por um sistema de normas de conduta que nasce da convivência entre as pessoas. Estas normas de conduta representam um dos elementos da cultura organizacional. Assinale a opção que indica corretamente quais são os demais elementos que conformam o entendimento de cultura organizacional. a) Estrutura organizacional / Ambiente externo / Estrutura informal. b) Valores / Rituais / Hábitos. c) Tecnologia / Rituais / Ambiente externo. d) Valores / Estrutura organizacional / Tecnologia. e) Estrutura informal / Hábitos /Ambiente externo. 17. Assinale a opção correta a respeito de abordagens e conceitos de gestão por resultados. a) Uma política pública, como elemento do processo de decisão política, prescinde de objetivos claramente pré-determinados. 45
b) A gestão por programas, conforme definida no último Plano Plurianual, implica a hierarquização de ações por programas e desses por políticas setoriais. c) O conceito contemporâneo de planejamento estratégico de organizações públicas põe em relevo a necessidade de os dirigentes públicos e suas equipes pensarem estrategicamente. d) O conceito contemporâneo de desempenho está cada vez mais relacionado ao grau de execução das ações programadas em determinado período. e) Um sistema de acompanhamento e controle deve-se basear em uma quantidade exaustiva de indicadores de desempenho. GABARITO 1. c 2. b 3. e 4. c 5. a
6. d
13. e 14. e 15. d 16. b
7. d 8. e 9. c 10. a 11. d 12. c
17. a
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