“Nuevo rol de los gobiernos locales, innovación en la gestión local, asociativismo y cooperación intermunicipal en la Argentina”.
Daniel Cravacuore Clase 11 Tabla de contenidos
I. Presentación II. El nuevo modelo de gestión municipal III. La innovación en la gestión municipal IV. Las políticas de cooperación intermunicipal: conflictos, debilidades y fortalezas. V. La experiencia en nueve casos argentinos Bibliografía
I. Presentación En la presente clase, el Lic. Daniel Cravacuore1* trabajará sobre tres grandes núcleos. El primero versará sobre los nuevos roles de los gobiernos locales y las transformaciones en la gestión municipal; el segundo abordará la cuestión de las innovación en la gestión local; y el tercero, analizará las experiencias de cooperación intermunicipal y de planeamiento estratégico en Argentina. 1. Así, el primer núcleo temático se desagregará en: Transformaciones en el modelo de gestión Nuevos roles de los gobiernos local: competencias c ompetencias y funciones Desafíos para la gestión local 2. El segundo nucleo temático trabajará los siguientes aspectos: Tipología
y
caracterización
de
la
innovación
en
la
gestión
local
El orígen de la misma 3. A su vez, el tercer núcleo se aborda a partir de los siguientes ejes:
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Doctorando en Gestión Pública Local de la Universidad de Jaén, España Director de la Unidad de Fortalecimiento de
los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes; docente de postgrado en universidades argentinas y extranjeras. Su principal línea de investigación es asociativismo intermunicipal. Consultor senior para municipios argentinos y para organismos públicos nacionales, provinciales e internacionales. Coordinador académico del Programa de Actualización Local entre la Universidad Nacional de Quilmes y la FAM (Federación Argentina de Municipios). Ha publicado 6 libros y diversos artículos sobre gestión local, innovación, cooperación intermunicipal, entre otros temas
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El análisis de las políticas de cooperación intermunicipal que han promovido las provincias. El planeamiento estratégico; específicamente analizado a través del análisis de un caso, que aborda simultáneamente la cuestión de cooperación intermunicipal y de planeamiento estratégico. El análisis de nueve casos de cooperación intermunicipal en Argentina (algunos existentes en el pasado, otros que están desarrollándose (sobre 75 experiencias que hemos relevado para este año sobre cooperación intermunicipal en Argentina ).
II. El nuevo modelo de gestión municipal II.1. El nuevo modelo de gestión.
Vamos a empezar con el tema de los campos de intervención tradicionales de los gobiernos locales ; un modelo del que seguram seguramente ente habrán hablado: el modelo “ ABL” que fue el modelo clásico del municipio argentino hasta entrada la década del ’90 y que todavía está vigente -sobre todo en los gobiernos locales de menor tamaño o de estilos de gestión más tradicional. El modelo “ABL” está fuertemente asociado a las competencias municipales que suelen estar en los marcos jurídicos: las constituciones provinciales o las leyes orgánicas de las municipalidades, donde aparecen un conjunto de competencias en sentido clásico, entendidas como las tareas que tiene que hacer el gobierno local.
Nosotros las podríamos resumir en tres grandes grupos de competencias : El primero incluye la construcción y el mantenimiento de infraestructura ; las funciones del alumbrado público, la limpieza y la recolección de residuos; la construcción y reparación de calles y en el caso de los municipios de tejido colindante 2* , el tema de los caminos vecinales; el mantenimiento de parques y paseos y la conservación del equipamiento urbano. Vemos aquí una definición de las competencias municipales como la administración de los temas tradicionales de los municipios. Un modelo de municipio administrador; no un modelo como también se lo denomina “politizado” (al nuevo modelo de gestión municipal), sino un modelo de administrar físicamente la ciudad. El segundo gran grupo de competencias es el que reúne la regulación y control de actividades que se desarrollan en el territorio . Es el ejercicio del poder de policía, del control administrativo que hay sobre el hábitat (pedir una habilitación para la construcción de un edificio, por ejemplo; para hacer obras, aprobar los planos). El tema del ejercicio de poder de policía sobre las actividades económicas, por ejemplo, la regulación de la
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Sistema de municipio "condado" (también denominado tejido colindante, sistema de partido, departamento
o distrito) que incluye áreas urbanas y rurales, de manera que todo el territorio provincial queda comprendido dentro de gobiernos locales (Ej. Buenos Aires y Mendoza
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seguridad y la higiene industrial. También, en el caso de muchos municipios, el control sobre el tránsito en las vías de jurisdicción municipal. El tercer gran grupo de tareas tradicionales de los municipios, es la asistencia a la población en riesgo social. Acá encontramos el tema de la pobreza extrema, la famosa carta de pobreza. Implica proveer una asistencia social directa inmediata o facilitar medicamentos. La salud de baja complejidad, que más allá de los caminos que atraviesa en términos de competencias el tema de la salud en Argentina, los municipios en general se han ocupado de esa salud de baja complejidad, de tener una pequeña posta sanitaria o tener algún médico para los sectores más humildes. Esto más allá de la existencia de sectores de otra clase. Por último, el tema de la defensa civil ante desastres naturales. En términos generales estos tres grupos de competencias constituían la agenda municipal hasta los años ’90. Lamentablemente, en muchos municipios, sobre todo en los dotados de menos capacidad institucional, con modelos de gestión más tradicional, ésta sigue siendo en buena parte la agenda local . No mas que esto, es lo que en general aparece –si nosotros hiciéramos un estudio sobre las competencias municipales existentes en la constituciones o en las leyes de municipalidades-, que salvo las que han sido reformadas en los últimos años y donde el contribuyente ha querido incorporar algún nuevo tema, en general, el denominador común sigue siendo el de estas competencias. II.2. Las nuevas competencias.
En la actualidad, hay un nuevo campo de intervención de los gobiernos locales asociado a un conjunto de factores que promueve en los municipios un cambio de agenda. Factores que van desde los procesos de reforma del Estado, el proceso de globalización3* , hasta las crisis de las economías regionales; entre otros. Estos factores van definiendo de modo irregular y asistemático un nuevo campo de intervención de los gobiernos locales que incluye temas muy diversos . A los fines analíticos vamos a usar la diferencia que propone Alejandro Villar entre competencia y función, entendiendo como competencia aquélla tarea a que el municipio está obligado por el marco jurídico y por función aquéllas tareas que están en el imaginario social, como responsabilidades que el municipio tiene que cumplir; ya que a la ciudadanía poco le importa si está en el marco jurídico o no ocuparse de cierto tema, pero la realidad es que la sociedad está imponiendo la agenda a los gobiernos locales.
Veamos algunos de estos nuevos temas: El cuidado del medio ambiente , incluyendo el tema de la recuperación de los recursos naturales; o sea, no alcanza con garantizar el desarrollo sustentable a futuro sino empezar a pensar iniciativas para recuperar recursos naturales.
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Fenómeno de intensificación de los flujos comerciales, financieros, comunicaciones y simbólicos que configuran
interdependencias crecientes entre los Estados-Nación. Ver García Delgado, Daniel (1998) El Estado Nación y la Globalización, Ariel, Buenos Aires
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El tema de la seguridad ciudadana y la protección de los derechos humanos , donde encontramos diferencias importantes entre municipios. Por supuesto que si tomamos a los municipios de la provincia de Buenos Aires, el tema de la seguridad ciudadana, es mucho más prioritaria en la agenda, incluyendo la política desconcentradora que tiene la provincia, que en otras provincias donde sería impensable todavía que el municipio se tenga que ocupar de la seguridad. Entonces, una de la s características que tienen estas “funciones” que estamos viendo, en tanto agenda no formalizada jurídicamente es que , no existe el municipio donde todos estos temas aparezcan todos juntos en la agenda, donde los municipios tengan en todos estos casos, políticas. Es un grave problema. Siempre pongo un ejemplo: Colonia Anita, tiene 23 habitantes y es un gobierno local ¿voy a tener una agenda exactamente igual a la que puedo tener en el municipio de Córdoba, de casi 1.300.000 habitantes? No; las agendas son distintas, las capacidades son distintas; los presupuestos son distintos. Entonces, obviamente van a ser también distintas las respuestas que se pueden dar desde el Estado. Otros de los temas que van apareciendo en las nuevas agendas son: La promoción económica , que tiene innumerables variables; instrumentos, promociones de empleo, fomento de la competitividad, apoyo financiero a las PyMEs y el desarrollo de la economía social. La defensa del consumidor : hay municipios que tienen ya un largo camino mientras que en otros, por supuesto no está el tema en la agenda, pero en municipios en general de mayor tamaño, de mayor capacidad institucional, aparece este tema de la defensa del consumidor, básicamente porque las oficinas provinciales están en las capitales de provincia y defensa del consumidor está en la Diagonal Sur, digamos y alguien tiene que ocuparse de la defensa del consumidor en diversos lugares. Otro tema verdaderamente nuevo, es el acceso a la Justicia . Pensemos que para las personas que están en Buenos Aires o en el área metropolitana sea muy fácil llegar a la Justicia, pero hay provincias que tienen por ejemplo, todos sus juzgados concentrados en la capital y entonces, a lo mejor hay que hacer 300 ó 400 Km. para llegar al juzgado y hay municipios que van poco a poco teniendo una política para que los ciudadanos puedan acceder a la Justicia. Esto incluye la cuestión de resolución de conflictos por mecanismos extrajudiciales , que es la mediación básicamente aplicada a temas vecinales y familiares. Hay municipios como es el caso original del municipio de Córdoba, pero que han avanzado en esta dirección, en temas de resolución de conflictos familiares; también fue pionero el caso de la municipalidad de Moreno a mediados de los ’90. La asistencia a los sectores de pobreza extrema , ante una pobreza que ha cambiado en magnitud pero también en calidad, es otro de los temas emergentes. Hay fenómenos como los de los nuevos pobres4*. Y junto con esto se da la aparición de toda una batería
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Franja de la población que, debido al crecimiento del desempleo, y otros factores, ha perdido más allá del 40% del
valor de su salario. Empleados públicos, jubilados, pequeños comerciantes, trabajadores industriales, etc., conforman este nuevo sector. Formaban parte de la clase media o eran ex pobres que habían alcanzado un mejor nivel de vida. Si
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de temas de la agenda social : los temas de minoridad, de juventud, de tercera edad, de igualdad de género. En cada uno de estos temas encontramos municipios que tienen políticas o experiencias en estos temas:
La municipalidad de La Matanza en el tema de juventud; la municipalidad de San Fernando, en igualdad de género; la municipalidad de Rosario, en temas de discapacidad, de prevención de adicciones; también en temas de salud que es bastante complejo porque hay provincias que han tomado políticas descentralizadoras hacia los municipios. Hay provincias que han realizado una descentralización de hecho, manteniendo el pago de los salarios de los médicos y de los profesionales de la salud en general pero la realidad es que el sistema (tanto la infraestructura como los medicamentos) son provistos por los municipios, como por ejemplo la provincia de Santiago del Estero. En la atención de la salud, la tendencia es desconcentradora o descentralizadora en la mayoría de los municipios del país. Quedan pocas provincias que tengan toda la responsabilidad del sistema de salud e impidan que los municipios intervengan. Otra cuestión nueva es vivienda; un tema ya no solamente de administrar las viviendas que había en las provincias sino viviendas propias como es el caso de Rafaela, por ejemplo o de Villa María, que ambas tienen sus institutos de la vivienda municipales, con fondos propios. La educación, en sus distintos niveles; hay municipios que empiezan –ante las falencias de las políticas provinciales- a desarrollar escuelas, que se hacen más emblemáticos, como Mar del Plata, que tiene todos los niveles educativos. Pero también hay municipios que han avanzado en las extensiones universitarias o el caso de Hudson . O temas de turismo social. Los temas educativos muchas veces incluyen el mantenimiento perentorio de la infraestructura escolar ante la urgencia. Por ejemplo, si se vuela el techo de una escuela provincial, no es estrictamente responsabilidad del intendente, pero era él quien iba a tener que resolver que la escuela –después de un tornado- tuviera techo. Otro tipo de competencias que vienen a sumarse a la agenda municipal son las que vamos a llamar nuevas competencias emergentes de una desconcentración formal e informal. Estas competencias se generan en función de que los municipios han recibido la administración de las políticas sociales y de los programas de empleo transitorio. O sea, el modelo supuesto es el del municipio como agencia del gobierno nacional o como agencia del gobierno provincial. El ejemplo más clásico de esta política fue el plan Jefes y Jefas*:5 bien en educación, vivienda, cantidad de hijos se asemejan a los no pobres, se diferencian en el nivel salarial y la precariedad laboral
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Ministerio de Trabajo de la Nación. Plan que busca satisfacer el derecho familiar de inclusión social a
través del pago de una ayuda económica no remunerativa a cambio de una serie de contraprestaciones que deben realizar los beneficiarios. El monto del beneficio es de pesos 150 por cada titular, y resulta compatible con la percepción por parte de alguno de los miembros del grupo familiar de becas estudiantiles o transferencias de otro programa social, por montos menores o ayudas alimentarias. Los destinatarios son los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores a cargo. El programa persigue asegurar la concurrencia escolar de los hijos, así como el control de la salud. También alcanza a los jefes de hogar cuyo 5
el Estado Nacional asigna los recursos, pero los que administran son los municipios: hacen el trabajo de convocar a la gente, inscribirla, prever que manden los formularios, que los completen, que digan qué están haciendo, que verifiquen la contraparte. El municipio como agencia de los niveles superiores de gobierno . La asistencia a la micro, pequeña y mediana empresa sigue la misma dirección: el municipio como agencia, con el famoso discurso de las provincias o de la Nación con ese verbo nuevo qu e es “fondear”, mandar fondos. Yo fondeo –como dicen los funcionarios nacionales o provinciales- pero el que tiene que llevarlo adelante es el municipio. Encontramos también otro tipo de competencias que vamos a llamar de “ cierta desconcentración de facto ”, o de hecho. Algunas son bastante viejas, como el apoyo logístico a las fuerzas de seguridad; quizás hoy un poco menos, pero en el pasado, todos sabemos que los patrulleros andaban porque el municipio ponía fondos, que muchos patrulleros funcionaban con el presupuesto municipal; hay municipios que han avanzado sustancialmente y algunos le han comprado hasta helicópteros a la policía, porque la policía no los tenía.
El fomento a la inversión privada en el territorio . Esto claramente sucede aunque yo creo que no existe ningún ministro que ponga la cara para firmar un decreto donde transfiere estas cosas a los municipios pero de hecho así pasa. La preservación del patrimonio cultural y natural ; un tema que ha sido abandonado hace años en general, por las provincias, aunque sea de su competencia. Un caso extremo fue la reparación de redes viales interjurisdiccionales. En el momento de la crisis ante la ausencia de la dirección general provincial de vialidad de cada una de las provincias, muchos municipios salieron a reparar los caminos porque si no, los camiones con la producción no salían. Hay una experiencia que a mí me gusta mucho, que es la experiencia del consorcio de la ruta 60 y de la ruta 6 en Santa Fe, donde está Rafaela, Esperanza y un conjunto de comunas que tomaron la responsabilidad de mejorar el camino, viendo que la dirección de vialidad de la provincia de Santa Fe no hacía nada. Tomaron la responsabilidad, lograron que les dieran un canon de plata y la ruta pasó a quedar bajo el mantenimiento de los municipios. Esto representa también los temas de agenda, con lo cual yo siempre pongo en este gráfico al municipio rodeado. O sea, las viejas funciones o las viejas competencias, las nuevas funciones; la desconcentración de estas tareas tanto formales como informales en que no existe marco jurídico para la transferencia de responsabilidades a los municipios. Por último, las competencias que representan las demandas internas , que muestra cómo, la propia administración municipal como colectivo, empieza a reclamar cuestiones de fortalecimiento internos. Por un lado, capacitación, y en este sentido es muy interesante ver cónyuge, concubina o cohabitante se encuentre en estado de gravidez. En el decreto que crea este programa se menciona que podrá hacerse extensivo a los desocupados jóvenes o mayores de 60 años que no hubieran accedido a una prestación previsional. Al mes de abril de 2003, según datos oficiales publicados por el Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control (CONAEYC), el número de beneficiarios del programa alcanzó a 1.987.875 personas. No pueden ser beneficiarios aquellos desocupados que se encuentren participando al mismo tiempo en algún otro programa de empleo (nacional, provincial o municipal) ni quienes perciban prestaciones previsionales y pensiones no contributivas
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que en los gobiernos locales son los propios funcionarios los que empiezan a pedir saber más, hacer mejor las cosas; por otro lado, las demandas internas de legitimidad (no alcanza con las elecciones cada 4 años), con lo cual hay también un proceso de demanda interna sobre el gobierno local, de los propios empleados, que no solamente debe ser leído en términos del aumento salarial o en términos de las condiciones de trabajo sino respecto de la propia gestión. Todo esto forma parte de la agenda; por supuesto no en todos los municipios, pero sí, efectivamente, esta es la agenda local hoy en Argentina. II.3. Los desafíos de la nueva agenda
Frente a esta nueva agenda, empiezan a aparecer un conjunto de respuestas que llamaremos “habituales”, para la resolución de los problemas de los gobiernos locales. Para los municipios, la agenda nueva genera problemas en la gestión, porque la gestión tradicional estaba pensada para hacer otras cosas.
Hoy, a los municipios se les exige una multiplicidad de cosas: que sus empresas sean competitivas internacionalmente, que se ocupen de la seguridad, que se ocupen de controlar a la policía, que se ocupen de la salud. La siguiente pregunta, entonces, es ¿Dónde están los recursos? ¿Dónde están las políticas? ¿Dónde están las personas para llevar adelante todas estas tareas? Además, qué políticas llevar a cabo. A partir de esto vamos a ver todo un desarrollo de nuevas iniciativas para responder a las nuevas demandas ciudadanas. Vamos a ver la incorporación de nuevas tecnologías para mejorar los niveles de eficacia, de eficiencia o de efectividad, en contextos de restricción, como fueron los años ’90, donde creció mucho más la agenda de lo que crecieron los recursos, y además hubo que incorporar nuevas tecnologías de gestión con lo cual, ahí hay una restricción. Por último, modificar la relación con otros actores no estatales, básicamente en un contexto donde la crisis empuja también ciertos cuestionamientos respecto del funcionamiento del sistema político, incrementando la participación ciudadana y los niveles de legitimidad en contextos de cambio. En este modo de atender a las nueva demandas podemos caracterizar tres ejes centrales que los municipios abordan para adecuarse a la nueva agenda: Las nuevas iniciativas. Las nuevas tecnologías. El mejoramiento o modificación de la relación con los actores no estatales. Estos aspectos van a definir lo que usualmente se llama “innovaciones en la gestión”. Políticas, programas, proyectos. Podemos definirlo así: los municipios enfrentan la situación de una nueva manera, con el fin de obtener mejores resultados, incrementando la eficacia (el cumplimiento de los objetivos); la eficiencia (permitiendo mejorar el gasto para tener más recursos para hacer otras cosas) o la efectividad, entendida por satisfacción de las demandas sociales.
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En esta sencilla definición, vamos a definir innovación. Que en general ¿cómo se verifica? En la implementación de nuevas políticas, productos, sistemas o tecnologías.
Vamos ahora a entrar un poco más en el tema de la producción académica sobre el tema de la innovación. Rescato esta frase de un artículo* de Daniel Cassano y Fernando Cracoviac, donde describen en buena parte el sentido de la innovación. Ellos decían: “la innovación no necesariamente se refiere a algo nuevo y original; muchas veces, una innovación puede tratarse de la combinación de elementos existentes o soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias específicas en formas o procesos nuevos”. Quiero marcar que tenemos que romper con la imagen de que “innovación es solamente descubrimiento o la apropiación de cómo hacer funcionar un nuevo elemento en l a agenda”. O sea, la idea de algo absolutamente revolucionario. Una innovación en la gestión pública puede ser tomar una tecnología que se desarrolla en una determinada organización, adaptarla y con ello generar una mejora dentro de la propia administración. Puede ser tomar una estrategia que haya tomado otro gobierno local, replicarla adaptándola; adaptarla y tomarla para la propia organización. O puede ser una respuesta absolutamente inédita, original que también uno podría encontrar (aunque más difícilmente), como vamos a ver más adelante. En Argentina el tema de la innovación está muy vinculado al tema de “buenas prácticas”; hay ciertos conceptos que son utilizados, como en el tema de innovación; como una suerte de “primos hermanos”: nuevos modelos de gestión, innovación, nuevas prácticas. Y ha sido uno de los tópicos más abordados en los estudios contemporáneos sobre la gestión público local en la Argentina de los últimos años.
Si existe -yo creo que sí- un campo disciplinar sobre la gestión pública local, ha sido uno de los temas que más producción académica tiene alrededor. Yo considero como fundador de este campo, de esta temática, el libro del Dr. Daniel García Delgado* sobre “El nuevo modelo de gestión en Argentina ” , el cual muestra algo que estaba pasando con los gobiernos locales con mucha claridad, que si bien había sido anticipado en parte por Pedro Pires a principios de los años ’90, creo que este texto, por la difusión que tuvo, es verdaderamente el generador del campo de estudios sobre innovación. A esto deberíamos sumarle al interés por el reconocimiento de esas buenas prácticas, fuertemente inspiradas en buscar los principios de reinvención del buen gobierno, elementos de management para municipios, etc. Por ejemplo, el banco de experiencias , BEL: un banco de buenas prácticas y de experiencias ori ginales en Argentina, que está en la Universidad de Quilmes; como así también un concurso de buenas practicas, que comenzamos en el 2001 con la Secretaría de Asuntos Municipales y después se hizo con el Senado de la Nación. Varios libros recopilan las experiencias presentadas en estos concursos.
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En la misma línea el programa Ciudad - Ciudad*6, del Ministerio del Interior, que tuvo dos etapas: en el 2001 algunos casos y después, en el año 2005, en la página del Ministerio del Interior presenta un conjunto de buenas prácticas. Del mismo modo, los proyectos de Feria Virtual de Gobernabilidad Local , que se ha hecho entre el 2002 y el 2005, es un proyecto que tuvo el PNUD para toda América Latina; que reconoció 88 experiencias; si bien ligadas a la cuestión de la gobernabilidad local, uno de los criterios era el de la innovación. La OEA, monitorea también las cuestiones de participación y de gobernabilidad, y ha detectado casos para la Argentina; específicamente, el caso prototípico de la Argentina fue el de San Fernando. Por último, el Portal Gobierno Local del Ministerio del Interior de la Nación contiene una base de casos y experiencias de gestión municipal de Argentina caracterizados por algún nivel de originalidad y de innovación.
III. La innovación en la gestión municipal III.1. Tipología de la innovación en la gestión municipal.
Antes de pasar a ver algunas cosas más prácticas, presentaremos muy brevemente, una tipología de la innovación fuertemente inspirada en algunos trabajos hechos en el Instituto de Ciencias de la Administración de la UBA. La innovación clasificada según su tipo se divide entre: Una innovación de carácter radical o mayor : supone una alteración al conjunto de la organización municipal. Podría ser el caso de un gobierno local que decide llevar adelante un plan estratégico, que decide implementar simultáneamente una estrategia de planeamiento estratégico junto con una de presupuesto participativo, y eso modifica absolutamente las conductas de adentro de la organización. Estas son las más difíciles de ver en la Argentina por la falta de voluntad política, recursos y tecnologías. Una innovación de carácter incremental o menor : una pequeña mejora o una alteración parcial sobre la organización. Por ejemplo, decidir informatizar la dependencia municipal; significa una mejora de una parte de la organización y genera nuevos productos; o sea, la velocidad de procesamiento de la información es distinta. Entonces, es una pequeña innovación en términos incrementados; hay acciones municipales que tienen un conjunto importantísimo de modificaciones incrementales.
Las innovaciones pueden ser también clasificadas según su origen . Y de este modo encontramos:
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El Programa Ciudad - Ciudad coordina el conjunto de relaciones bilaterales entre ciudades y regiones,
formalizados mediante dos tipos de convenios, los Acuerdos de Hermanamiento y los Acuerdos de Cooperación Bilateral 9
Exogeneradas : cuando hay algún actor externo (el caso más común podría ser algún gobierno nacional o el gobierno provincial) que define que se genere innovación. Por ejemplo, la economía social en Argentina, es clásicamente un tema en que los gobiernos locales se hace innovación exogenerada; nadie hablaba de economía social ni los municipios se hacían cargo de la economía social hasta que no existió el plan nacional Manos a la Obra*7 Endogeneradas: es cuando una innovación surge de la propia organización. O sea, vamos a encontrar que el municipio dice “hasta ayer, teníamos esta estrategia; vamos a cambiar y vamos a tener una completamente distinta” o parcialmente distinta.
También pueden clasificarse, respecto de su grado de originalidad : Originales: cuando una innovación no ha sido aplicada en ninguna organización en forma previa. Adaptaciones: cuando una innovación ha sido adoptada en otra organización, pero tras un período de análisis, se generan las condiciones dentro de la organización para su desarrollo. Por ejemplo, estrategias como el presupuesto por programa* 8 en municipios, es una innovación por adaptación, porque se generó en las empresas tras un proceso de adaptación, de evaluación de las condiciones de la organización, se adopta en un municipio; eso es una adaptación. Transplantes: cuando se hace la incorporación de una innovación pero se la hace de manera acrítica. Un ejemplo característico de este tipo de innovaciones fueron los planes estratégicos. Si el plan estratégico funcionó en Barcelona, va a funcionar en El Zapallar. El plan estratégico en Porto Alegre funcionó; en Pozo Hondo va a funcionar. Ahí no se hacen análisis de las condiciones, de cómo es la sociedad, de cómo es la cultura; no importa, se hace. La realidad es que todos conocemos municipios donde encontramos meros transplantes ¿por qué? Porque es redituable políticamente; si un pequeño municipio tiene un plan estratégico, un presupuesto participativo, una agencia de desarrollo, etc. es “casi” como administrar Barcelona. Pero evidentemente esto no supone un avance de las herramientas de gestión.
En principio, podríamos decir que en Argentina encontramos mayoritariamente casos de innovación incremental, resultado de la combinación de soluciones conocidas. O sea, los
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Según la definición de Daniel Arroyo: El Plan Manos a la Obra es un plan destinado a financiar el desarrollo de
proyectos productivos para todos los ciudadanos que no son sujetos de crédito. Se trata de hacer sujeto de crédito y darle la posibilidad de capitalizarse, de poder acceder a montar una actividad productiva a aquélla persona que, por su condición económica, es rechazado por un banco; ya sea porque no tiene hipoteca; porque no tiene garantía, no tiene patrimonio 8
Mientras que el presupuesto tradicional es un instrumento administrativo que centra su interés en lo que el gobierno
compra para desarrollar sus actividades, solamente consignando el volumen del gasto asignado por partida presupuestario, el presupuesto por programas es la técnica presupuestaria que se orienta a la identificación de las actividades desarrolladas por las dependencias y entidades del Estado, poniendo especial atención a las acciones que se realizan más que a los bienes y servicios que se adquieren
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municipios argentinos no son fuentes inagotables de originalidad, sino más bien que hacen pequeñas mejoras. Si bien se ha avanzado mucho, se realiza “paso a paso”.
Los argentinos van tranquilos avanzando; la demanda crece mucho más rápido que los pasos que se dan, pero se ha mejorado bastante en los últimos 15 años. Verificamos tanto la existencia de procesos de adaptación de tecnología y conocimientos ya generado por otras organizaciones públicas y privadas, como de transplantes. Pero sería injusto decir que nada más encontramos transplantes; hay cosas muy interesantes hechas por los gobiernos locales. Generalmente la innovación se encapsula en áreas específicas del gobierno local y tiene muy bajos niveles de difusión al interior de las organizaciones . Veamos un ejemplo de mi experiencia. En la Universidad del Salvador, llama el Secretario de Hacienda de la Municipalidad de Moreno . Hablando con él elogié un programa de prevención de la violencia familiar muy bien armado. El Secretario me dice “¿nosotros tenemos eso?”
Si era el secretario de hacienda, seguramente había firmado todos los cheques por varios años, de las personas que trabajaban para el programa. Pero claro, no era de su área; en un mundo como puede ser el de la Municipalidad de Moreno, que deber tener más de 2.000 empleados municipales, por supuesto la innovación quedaba encapsulada dentro del mundo municipal “en esta dirección”. Es un fenómeno que vemos en los municipios más grandes (nosotros tratamos de hacer alguna correlación entre tamaño y desarrollo de la innovación). Es verdad que en los municipios más grandes aparece mayor cantidad de innovaciones, pero tiene una razón de ser muy clásica: tienen más recursos, tienen más capacidades institucionales, tienen más profesionales. Al mismo tiempo se observa que en los municipios más grandes el encapsulamiento es aún mayor que en los municipios más chicos. Veamos ahora cómo trabajar sobre el reconocimiento a las buenas prácticas municipales . Existe un premio que se da anualmente que ya tiene una historia de bastantes ediciones. Comenzó desde dos universidades (General Sarmiento y Quilmes); y luego logramos convencer a la Secretaría de Asuntos Municipales y finalmente en el 2002, lo tomó el Senado de la Nación, pudiendo todos los municipios del país presentar sus casos. En este premio, se da un reconocimiento (no de recursos, sólo reconocimiento) cuando hay una innovación bastante importante. Al analizar la sucesión de las presentaciones sobre una muestra de 454 casos, que fueron los casos totales presentados desde el año 2001; se puede ver que la cantidad de presentaciones se ha estabilizado en unos 120 casos para evaluar (es evaluado este año por la FAM por año.
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Los municipios creen que sólo son prácticas dotadas de originalidad, por lo que encontramos que aún es relativamente pequeño el número de municipios que presentan prácticas. En efecto, pueden ser prácticas dotadas de originalidad para el propio municipio. En el año 2002, un municipio del Chaco, presentó como gran innovación que habían comprado dos vehículos para transportar a la gente. Para ese municipio, poder brindarle a la gente un transporte, era toda una mejora respecto del servicio que daban antes. Por eso hay experiencias de toda clase. Retomando, vemos que solamente hay un 8% de municipios de Argentina que han presentado alguna práctica. Este número es muy bajo, pero es un dato, que “solamente el 8%”, porque finalmente, a cualquier intendente le gusta sacarse una foto con el Vicepresidente, el diploma, ponerlo en la entrada del municipio. A todo el mundo le gusta; y si todos los municipios tuvieran qué mostrar, seguramente todos lo presentarían. Por supuesto que hay municipios e intendentes que no les interesa y no llegarán a llenar los formularios. Para este premio convocan estos organismos: Convocan el Senado de la Nación; el IFAM; la FAM; el PNUD Argentina; Secretaría de Desarrollo Social de la Nación; Ministerio de Economía y el Banco de Experiencias Locales. Este año se sumó la Universidad de San Martín que tiene la Maestría en Desarrollo Local, para la difusión crónica. Habrá municipios a los que no llegue, por eso digo que el número no es representativo. Pero da una señal. Si atendemos a la distribución por provincias vamos a encontrar que, la provincia de Buenos Aires es la que más presenta prácticas o casos. Después viene Córdoba; Santa Fe; y Mendoza. Del otro lado, están La Rioja, Santiago del Estero, Formosa. Si bien no puede analizarse de modo totalizante debemos tener en cuenta que en la provincia de Buenos Aires hay 134 municipios; en la provincia de Tierra del Fuego hay 3. En Córdoba hay 400; en Mendoza hay 18. Por supuesto, vamos a verlo como proporción porcentual de gobiernos participantes respecto al total de las provincias; del total de municipios, cuántos se presentan a esta búsqueda de reconocimiento. O sea, volvemos a encontrar las provincias de la zona Centro, que todos sabemos que es donde hay mayor cantidad de recursos económicos y humanos en general en los gobiernos locales; donde hay mayores capacidades institucionales. Pero esto si bien no son datos concluyentes, dan una idea de las características que tenemos de los gobiernos locales y todo lo que tenemos por trabajar. Tomando como variable de análisis el tamaño de los municipios , encontramos que el 10% de los casos son presentados por municipios de más 250.000 habitantes, lo cual es muy alto porque apenas son el 4% del total de los municipios en Argentina 9* El 38% son municipios medianos y el 52% son municipios de 10.000 habitantes.
Acá aparece una cuestión interesante: para la innovación, para estas prácticas que los propios municipios reconocen que significan alguna mejora, algo original, la realidad es que también hay muchos municipios pequeños. Es más: el único municipio que ha repetido presentaciones, ha sido un municipio muy pequeño, Quilino, que obtuvo dos veces premio 9
Usamos la clasificación de Mónica Iturburu: más 250.000 como municipios grandes; de 10.000 a
250.000 como municipios medianos y menos de 10.000 municipios o gobiernos locales pequeños 12
a lo largo de todos los años; con estrategias de carácter productivo. Con lo cual, lo que vamos a decir es que no solamente los municipios grandes son generadores; sino que hay excelentes experiencias en todos lados. Si observamos las presentaciones por tema, vemos que el 24% son de desarrollo económico. Y ésto es bien interesan te porque casi un cuarto tienen que ver con el “tema estrella” en cierta forma de la agenda municipal contemporánea. Básicamente, están en un curso de Desarrollo Local y Economía Social; algo los trae aquí. Un tema muy interesante es que el 21% son casos de procesos de mejora en la administración, en la búsqueda básicamente de eficacia o eficiencia donde entran todas las reformas de la propia administración; políticas de manejo de recursos humanos, políticas tributarias; servicios de mejora de calidad de atención al cliente, certificación (recuerdo municipios que han ganado por tener normas de certificación ISO en la gestión). Después viene otro tema importante, nuevo en la agenda, que es el tema del medio ambiente. Luego cultura y educación (11%); salud y salubridad (10%); seguridad ciudadana (3%), que es poco pero es mucho para ser un tema, porque uno, con el tema de desarrollo económico, está metiendo agencias de desarrollo, planes de promoción del empleo, un montón de cosas. En seguridad ciudadana el 3%; puede ser una llamada de atención para un tema que evidentemente, los municipios tienen. Es muy significativo que el tema más clásico de los gobiernos locales, como es la obra pública, aparece solamente con el 3%; El único caso ganador en esta tema fue en el 2002, por el municipio de Neuquén, que presentó un plan de pavimentación. Con lo cual, es muy interesante hacer la correlación entre las nuevas funciones y -pareciera- las pr esentaciones donde los municipios cuentan, creen que lo que están haciendo tiene algún grado de innovación. III.2 El orígen de la innovación
Como último tema vamos a trabajar el origen de la innovación, según los actores del cambio. Hay tres grandes modelos que explican el origen de la innovación por sus actores. El primero es el modelo centrado en la institución y sus valores. Son aquéllos teóricos que proponen que la innovación está implícita dentro de la organización. Una organización ha crecido con valores innovadores, con determinada calidad de valores y en cada una de esas acciones se ve un estímulo de la innovación. Hay un segundo modelo de los que creen que el modelo está centrado en la dependencia ambiental o externa. Este es el más común por ejemplo, de los modelos vistos en los análisis que hacen los organismos internacionales, que parten del supuesto que en la innovación, lo que uno tiene es la organización municipal y hay mucha presión del contexto, del ambiente, que presiona y entonces la organización sometida a presiones, responde de manera innovadora. La innovación es un producto clásico de la presión de afuera; si no, la organización no respondería. Ellos han tenido este enfoque que es por ejemplo el de los bancos, de la red de la Fundación Ford, que está el banco que tiene el CIDE en México; el de la Universidad de Los Lagos, que lo tuvo por muchos años la Universidad de Chile ; que tiene la Fundación Getulio Vargas de Brasil, etc. 13
El tercer modelo, centrado en los actores y su poder de cambio, el énfasis está puesto en lo que se ha denominado el “funcionario innovador”. Es muy interesante este modelo; por muchos años fue lo que yo encontraba en los análisis que hacía. Aquí, la innovación tiene claramente que ver con los liderazgos y con determinado tipo de liderazgo. Esto se asocia a las ideas schumpeterianas*10 de la búsqueda de la gloria, donde no sé si a los políticos los mueve la búsqueda de la gloria, la búsqueda de los votos, pero donde la innovación tiene que ver básicamente con conductas personales. La innovación se da en la organización de la siguiente forma: hay un funcionario que siendo innovador tiende a aumentar su prestigio; resulta que los otros funcionarios se dan cuenta que tienen algo. Entonces, este funcionario decide, por ejemplo, hacer un programa de promoción del empleo. Su prestigio social aumenta. Entonces, la innovación en la administración se va generando donde hay gente que sigue queriendo ganar las internas y entiende que debe redoblar los esfuerzos. Analizando desde la Universidad de Quilmes, los municipios de la provincia de Buenos Aires Nosotros encontramos que en doce casos no existió una presión ni de la ciudadanía, ni de los niveles superiores de gobierno para generar una innovación. Hubo sí participación de actores externos, representados en una ONG, pero cuando ya se estaba elaborando la política, no en el momento en que se originaba la misma. En 12 casos, detectamos que las innovaciones se originaron en decisiones personales del funcionario, con lo cual, esto en parte ha condicionado, por ejemplo, nuestra propia acción en la Universidad de Quilmes, de transferencia porque nosotros decimos: si el énfasis de la innovación, si la mejora de procesos, si mejorar la relación con la ciudadanía está en decisiones personales, pues tenemos que armar un programa de capacitación, porque esto está condicionando fuertemente nuestra propia acción. Entonces, elaboramos una tipología del personaje innovador. En el momento en que lo hicimos, en general era algo que tenía que ver con funcionarios que se habían desarrollado políticamente durante la transición democrática, o sea que habían tenido actuación política después del 198311*, tenían un promedio de 43 años; eran profesionales universitarios y todos tenían actuación política dentro de los partidos políticos locales; en altos cargos y un número bastante significativo (8) eran los propios actores reconocían que era el propio intendente al que se le había ocurrido. Si bien esto se asociaría en principio a 10
En referencia a Joseph Alois Schumpeter (1883-1950) Economista austriaco que postulaba que en el
sistema capitalista, el ordenamiento económico está establecido de la siguiente forma: (1) Propiedad e iniciativa privada. (2) Producción para el mercado y subdivisión del trabajo. (3) El papel importante de la creación de créditos por parte de las entidades bancarias. Según estas tesis el sistema capitalista sería estable por sí mismo, perdurando indefinidamente, como una mentalidad determinada de la sociedad y de su modo de vida. Asimismo determinó que este proceso psicológico se vería alterado como consecuencia de la actitud moderna ante la vida familiar, herencias, impuestos, etc. Así, para Schumpeter el capitalismo es una "racionalización" de las mentes, a partir de la Edad Media y sus instituciones: la Iglesia, el castillo del señor feudal, la comunidad de la aldea y los procesos comunitarios de producción, que repetían las secuencias de producción año tras año. La sociedad vivía en un ambiente "estable" de producción, perteneciendo su trabajo a la Iglesia o al señor feudal. 11
Año de la vuelta de la democracia en Argentina luego de la última dictadura (1976-1983). 14
la idea de la innovación casi como “que se les prendió la lamparita”, la realidad es que en ese momento, lo que se produjo fue la catalización de todo lo que es la actuación política, de todo lo que había hecho en la organización.
IV. Las políticas de cooperación intermunicipal: conflictos, debilidades y fortalezas. En Argentina, en la actualidad tenemos 1.200 gobiernos locales que tienen categoría de municipio y otros 1.000 gobiernos locales que no tienen categoría de municipio. Es decir un total de 2.203 gobiernos locales, con una gran diversidad . La categoría de “municipio / no municipio” muchas veces no es adecuada porque encontramos por ejemplo, que una comisión municipal en Tierra del Fuego, tiene intendente electo, Concejo Deliberante y un presupuesto de 7 millones de pesos para 500 habitantes. Y por otro lado, una comisión municipal de la provincia de Santiago del Estero, no tiene intendente electo (o sea que el gobernador e lige al intendente, al comisionado municipal) y tiene un presupuesto que a lo mejor no llega a los $ 100.000 por año. Entonces, dentro de esto, de “otros tipos de gobiernos locales” entran características muy distintas. El fenómeno que queremos ver es la caracterización poblacional del municipio argentino, con esta misma división que hemos hecho de: menos de 10.000 / entre 10.000 y 250.000 / y los municipios grandes (más de 250.000). El 81% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes. Esto es todo un dato, porque estamos hablando de más de 1.600 gobiernos locales que tienen de 10.000 habitantes. Pero si yo quisiera los de menos de 5.000, tengo el 70%. Si voy a los que tienen menos de 1.000, tengo el 50%. Con lo cual, encontramos un fenómeno llamado inframunicipalismo*; que nos muestra que la mayoría de los gobiernos locales en Argentina tienen muy poca población. Por supuesto que alguien me puede decir “en Francia hay 36.000 gobiernos locales” y gobiernos locales que inclusive no tienen población. En el caso español hay más de 8.000 gobiernos locales y no estoy contando las provincias que son 50, que también son gobiernos locales y tienen que ver básicamente con ayuntamientos. O sea que los fenómenos de inframunicipalismo, en Italia se llaman el fenómeno de los municipios pulverizados, de estos micromunicipios, pero es un fenómeno que también tenemos en Argentina.
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Puse antes el ejemplo de Colonia Anita, que tiene 23 habitantes; tienen un Concejo Deliberante de tres miembros; el intendente más algún funcionario municipal y su familia. Córdoba es la provincia donde el fenómeno de la pulverización municipal es particularmente llamativo. Este fenómeno tiene que ver básicamente con una política bastante generosa que ha habido en la Argentina, sobre todo en la época de la transición; una política histórica. Voy a dar un ejemplo: en la provincia de Buenos Aires, por la ley de reforma de los municipios, de los 34 municipios que había en 1864, hoy hay 135. Esos 101 municipios salieron de una subdivisión de los 34 municipios originarios. Estos mismos fenómenos se produjeron en otras provincias donde hubo siempre una suposición de que es mejor el municipio más pequeño porque está más cerca de los ciudadanos. Este argumento se ha utilizado permanentemente. Sin embargo, dejo flotando en el aire, la pregunta por, por ejemplo, el proceso de subdivisión de municipios que vimos en el Conurbano, en la década de los ’90, si significó que los vecinos de esos lugares tengan mejores servicios. Entonces, el problema que tenemos en la Argentina sobre estos gobiernos locales... ¿qué puede pasar en un municipio que tiene 23 habitantes, 100 habitantes? ¿Qué calidad de servicio doy? Si no hubiera una comisión municipal de Palo Negro, por ejemplo, de 176 habitantes ¿cuál es el ingreso mensual propio del municipio por habitante en el año 2003? 60 centavos. O sea, cada ciudadano de Palo Negro aporta en concepto de i ngresos al municipio, 60 centavos y el municipio tiene 10 empleados. ¿Qué pueden hacer estas 10 personas? ¿Cuál es el servicio que le pueden dar al ciudadano? El comisionado municipal viene a la capital a pedir algo, queda uno al frente del municipio y el otro andará con el tractor arreglando las calles. Tenemos gobiernos locales así en la Argentina. Pero, en un municipio más grande, el ingreso mensual propio no es de 60 centa vos, es de 51 centavos. O sea, cada habitante aporta a su municipio, todos los meses, 51 centavos. ¿Qué puede hacer la autoridad? Claramente, el ingreso mensual propio del municipio (50 centavos por 2.600 habitantes) era en el año 2003, $ 1.300. Eso es lo que recauda el municipio ¿qué se puede hacer con $ 1.300 en un municipio? Por más que tengan 32 empleados municipales y que los empleados 16
municipales cobraran en ese momento un promedio de $ 600, para toda la provincia. Entonces, el problema es de viabilidad. Puedo suprimir municipios. Además violando lo que ha marcado la Corte Suprema, que es imposible suprimir municipios en Argentina, porque son preexistentes a la Nación. Ahí es donde toma vitalidad la cooperación intermunicipal. La cooperación intermunicipal es la herramienta que permite superar las condiciones de inframunicipalismo.
Porque inframunicipalismo no es solamente recaudar 50 centavos, sino es que para las demandas ciudadanas que hay, puedo tener un municipio de 10.000 habitantes, de 300 empleados y sin embargo no tengo las capacidades como para desarrollar los servicios que necesita la población. Entonces también soy un inframunicipio porque no puedo dar respuesta a las demandas. La realidad es que las constituciones provinciales, poco a poco empiezan a hablar de la cooperación intermunicipal. Por supuesto, las que más amplitud le da al municipio es la de Córdoba; los municipios de Córdoba pueden hacer de todo. En el caso de Corrientes y Río Negro pueden acusar organismos para la construcción de obras y prestación de servicios comunes. La Constitución de la provincia de Buenos Aires, que dice “consorcios de municipalidades para la construcción de usinas generadoras de energía eléctrica” y de ahí se ha desarrollado toda la política de cooperación forzando absolutamente a la Constitución, la ley orgánica. Después hay un conjunto de constituciones más nuevas, que en general reconocen la posibilidad de los municipios de organizarse, de trabajar en conjunto con otros municipios, pero no mucho más que esto. Encontramos dos tipos de entes intermunicipales : Los entes intermunicipales con gerencia autónoma; esto es donde los municipios hacen que la coordinación sea delegada en un gerente al cual todos financian. Los entes que hacen coincidir en la figura de un funcionario de un municipio, este tipo de coordinación. Hay un conjunto de problemas políticos generales que tiene la cooperación intermunicipal en Argentina, que se resume en la asociación entre política y territorio.
El problema más clásico es la asociación entre política y territorio . El ejemplo clásico: dos municipios colindantes que tienen una calle en común, está asfaltada la mitad de la calle y la otra mitad, no. El límite de mi acción pública como funcionario acaba en este límite. Poco pensamos muchas veces los que hemos pasado por la función pública, q ue las acciones que estamos tomando nosotros aquí, están repercutiendo de una determinada forma en otros territorios. Y esto va a condicionar fuertemente la cooperación intermunicipal. Otro problema es el de las iniciativas microrregionales , por oposición al modelo de los entes de servicio. En otros países es más fácil (por ejemplo, en el caso español) diferenciar este tema de iniciativas microrregionales y entes de servicios; las diferencias que hay en el caso español entre comarcas y comunidades. 17
La iniciativa microrregional implica que se toma el conjunto de municipios y se decide que todos ellos van a hacer el trabajo conjunto en el área de desarrollo económico, de seguridad ciudadana; van a hacer un sistema común de compras conjuntas y van a poner juntos una universidad, etc. El mecanismo de este servicio, en Argentina está puesto en las grandes iniciativas microrregionales: juntos vamos a hacer todo . El modelo de entes de servicios -que yo creo que es más flexible- implica un modelo donde, dados los municipios A, B, C y D, por ejemplo, A y B deciden trabajar juntos en el tema de los residuos; A, B y D, deciden hacer algo en salud; B y C deciden hacer algo en producción; A y C van a hacer algo de seguridad, etc.
Nadie se siente obligado a que haya que hacerlo todo con todos. Este modelo es más propio de Córdoba; es un modelo mucho más flexible. Porque en este modelo, nosotros vamos a encontrar los sentimientos de crisis de las microrregiones; lo vamos a encontrar en provincia de Buenos Aires; éramos 13, somos 6, porque han ido desapareciendo los entes y la cooperación intermunicipal no sirve para nada; así es vivida. Mientras que en este modelo, ¿B no quiere participar más?, no trabaja más; hago con C. Y después, si B quiere volver, vuelve. Estos modelos, más de tipo mancomunidad, son bastante más flexibles y permiten un ajuste más fácil en relación a las medidas políticas que son obviamente, las que terminan definiendo este tipo de procesos. IV.1. Políticas provinciales poco favorables para el desarrollo de las iniciativas.
Vamos a encontrar muy pocas provincias que han tenido políticas de promoción de la cooperación intermunicipal de alguna forma. Las únicas han sido Buenos Aires, Córdoba y el Chaco, o de apropiación de los procesos de asociativismo intermunicipal, como el caso de Córdoba. En Buenos Aires fue parcialmente así también, habiéndose originado un proceso desde los municipios, la provincia quiere contener este fenómeno y entonces genera una política para ésto. En el caso del Chaco, la creación de consorcios intermunicipales fue promovida desde la provincia. En un segundo escalón, está Entre Ríos, que ha tenido alguna política de cooperación, de promoción; están discutiendo una ley; hay un coordinador para todos los consorcios intermunicipales de la provincia. Después el gran vacío, donde los consorcios surgen desde abajo, desde los propios municipios. Fenómeno que es verdaderamente muy interesante. En el último relevamiento que hicimos detectamos 75 casos de entes intermunicipales que están activos en este momento en el país. El relevamiento del 2002 del IFAM tenía alrededor de 50. Es un proceso interesante. En el pasado había alrededor de 400 municipios integrando esos consorcios intermunicipales y ahora se está llegando casi a 700. Existen proyectos y experiencias de entes intermunicipales entre municipios de distintas provincias; e incluso entre municipios de distintos países, básicamente con Chile (hay 5 entes intermunicipales que son de Argentina y Chile). Muchos proyectos realmente muy interesantes. Y a pesar de la poca difusión que se da a esto, cada vez se desarrollan más. La realidad es que ha habido políticas poco favorables para el desarrollo de estas iniciativas. En términos políticos, no es agradable que haya muchos intendentes que 18
se estén juntando por ahí, que estén debatiendo, que estén haciendo cosas, que puedan hacer perder la tutoría de la provincia.
En relación a los municipios grandes, prácticamente no hay entes que los nucleen o hay muy pocos. Por ejemplo, en el área metropolitana actualmente hay solamente dos. Las grandes aglomeraciones urbanas de Gran Córdoba no tienen; hay un intento siempre de hacerlo pero la provincia tiene una política de que no; que eso tiene que ver con el gobernador y el intendente de Córdoba. En el Gran Rosario sería imposible en términos también políticos. Es en general, en los municipios medianos y chicos, donde se dan estos temas o en capitales de provincia, algunas existen. Hay un ente intermunicipal en el cual estamos trabajando en la Universidad de Quilmes, que es un ente intermunicipal donde están Río Gallegos y Ushuaia como capitales de provincia; en general son municipios chicos. Además son capitales de provincias chicas, medianas; donde hay municipios grandes no se verifica porque los consorcios tienen un espíritu que entre otras cosas, tiene que ver con el lobby, con búsqueda de más oportunidades que los municipios grandes no ven. En cambio, el intendente de pueblo chico, tiene más claro que necesita escala, volumen para ciertas cosas. Quizás la política que más claro tuvo un proceso de apoyo a los entes intermunicipales, sin intervenir absolutamente en su vida institucional, fue la provincia de Buenos Aires en su época del IPAC. En Córdoba, el proceso siempre se va tratando de regular. En el Chaco, el proceso ha sido muy vinculado fuertemente a una política de regionalización. La regionalización no es un asociativismo intermunicipal, es una regionalización; es solucionar los problemas de la provincia, no de los municipios. Lo del Chaco está a mitad de camino: nació como regionalización y hay iniciativas interesantísimas de asociativismo. Patagonia es un territorio particular donde se encuentra, por razones de distancia muchas veces, cosas bien interesantes, respecto de cooperación intermunicipal. En Chubut están cuatro de los cinco casos de cooperación entre municipios de Argentina y de Chile. En este sentido podemos diferenciar las políticas de apoyo y las polític as de intervención. Las políticas de apoyo, en la época del IPAC, en el año 1998, propuso a los consorcios intermunicipales financiarles estructuras de gestión y de coordinación. Hay fondos que son para utilizar en iniciativas de cooperación intermunicipal; esto es una cosa. Distinto es una política donde –caso Córdoba- si ustedes no entran en las comunidades regionales, no reciben, no hay solución de determinadas deudas que tienen los municipios con la provincia. A mí me generan más simpatía los entes donde las provincias apoyan las iniciativas de los municipios. La realidad es que la mayoría de los casos que encontramos son sin intervención de las provincias. Con muchas dificultades, pero la mayoría de los casos que funcionan están sin apoyo de V. La experiencia en nueve casos argentinos de innovación en la gestión municipal,
En esta última sección vamos a analizar algunos casos de innovación en la gestión municipal, identificando algunas caracteristicas centrales de los mismos y sus principales logros y dificultades. 19
V.1. Consorcio del Sudoeste de la Prov. de Buenos Aires
Este fue el primer caso de creación de un consorcio en la provincia de Buenos Aires y refiere a un caso típico de desarrollo productivo. Ese era el espíritu, por más que hizo alguna otra cosa como sistema de compras conjuntas. Al mismo tiempo es el típico caso, de falta de cooperación horizontal intermunicipal, si bien tenían una gerencia independiente, ya que cada uno de los municipios tenía vínculo directo con una gerencia que estaba en una de las ciudades; era un gerente que lo pagaban entre todos, le pagaban un salario, había un jefe de compras y un tesorero. El gerente tenía contacto bastante asiduo con los secretarios o los encargados de producción de los municipios pero el problema era que no había vínculo entre los municipios. Lo que estaba apareciendo era una suerte de iniciativa regional coordinada por el gerente. En un trabajo de investigación de la universidad, en el cual estuvimos en 6 municipios que seleccionamos, le preguntábamos al secretario de producción cuándo había sido la última comunicación que habían tenido con el gerente, y nos decían dos o tres semanas. Entonces ¿qué había ahí? ¿Había una verdadera cooperación horizontal intermunicipal? No. Sino que nos encontrábamos con la reproducción de la lógica de articulación radial con la gerencia del consorcio. El consorcio “era el gerente y sus políticas”. Muy clara era la concentración de actividades en algunos gobiernos locales. También fue una dificultad la dependencia del liderazgo político. La influencia de las cuestiones partidarias: la realidad es que eso pesó mucho cuando cambió el signo político. Mencionamos entre los logros: la colocación en la agenda provincial del tema de la cooperación intermunicipal. La provincia de Buenos Aires, siendo la más importante del país por múltiples razones, incluye el tema en su agenda a partir de este consorcio. La enseñanza que encontramos es que la cooperación debe ser sustentada en un proyecto estratégico de largo plazo, socialmente construido, y no como un juego de la política sin la participación de los actores sociales. V.2. Universidad provincial del Sudoeste Bonaerense.
Este es un proyecto estrechamente vinculado al primero porque nació como una iniciativa del corredor productivo que vimos antes. Es el caso de una universidad y de un proyecto de educación universitaria para toda la región. Los intendentes que integran el consorcio decidieron avanzar en una política conjunta. Proyecto que originalmente iba a ser financiado por todos los municipios; con el know how*12 de la universidad nacional más cercana (originalmente la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires, después la Universidad Nacional del Sur con sede en Bahía Blanca. Uno de los logros, cuando uno verifica la pérdida del corredor productivo, es que ese proyecto que funciona, surgió del otro. Es muy positivo que un proyecto de cooperación termine y se reconvierta en otro. Es verdad que este proyecto tiene un problema: si bien fue liderado por el corredor productivo, la crisis económica hizo que el proyecto se provincializara, que los municipios no pudieran financiarlo y que los fondos se lograran a
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Del inglés, conocimiento técnico adquirido con práctica 20
través del apoyo financiero de la provincia. Pero la realidad es que desde ese momento, los municipios perdieron capacidad de ingerencia respecto de la universidad. El principal aporte de esta experiencia es la necesidad de sostener financieramente las iniciativas de cooperación intermunicipal que se emprenden, porque este proye cto que hizo la universidad, que está funcionando, la realidad es que los municipios lo previeron, lo imaginaron, lo llevaron adelante, pero cuando hubo que poner la plata, no la tuvieron y además en un contexto de crisis económica como fue la crisis financiera de la provincia después de 1999. V.3. AMUDER
El caso de AMUDER, es un ente intermunicipal del Sur de Tucumán, del Este de Catamarca y de la provincia de Santiago del Estero. Municipios muy pequeños, pobres, rurales. Si miramos la población, vamos a ver que salvo Frías, que tiene 25.000 habitantes, el resto son gobiernos locales relativamente pequeños como Simoca, 7.900; Ojo de Agua , con 5.800; como corresponde a toda esa zona. Sin embargo, en relación a los logros en esa región: el ente logró 250 emprendimientos productivos; más de medio millón de pesos prestados a microempresarios; capacitación a 450 personas; la capacitación de agencias de desarrollo local y a los gobiernos locales; hay toda una generación de gente que se formó en AMUDER; hicieron un plan integral de reconversión caprina con la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires. ¿Dónde estuvo el secreto? En que estos municipios, que no tenían política de desarrollo productivo pudieron entre todos financiar a una persona -efectivamente de muy buenas calidades profesionales- que se tomaba el micro los lunes y hasta los viernes andaba por todos los pueblos. Iba haciendo docencia; hicieron un proyecto apícola con el INTA en Famaillá; realmente fue una iniciativa que funcionó muy bien. Los principales problemas que tuvo fueron que hasta el 2001 venían negociando para colocar productos en el mercado español –incluso viajaron a Andalucía- y después se quedaron sin la oportunidad porque no podían viajar: les faltaban recursos. Dificultades: bajo nivel de institucionalización por incompatibilidad de regímenes multinorma; Santiago del Estero tiene uno, en Catamarca otro, y en Tucumán no tienen autonomía municipal, -los santiagueños tampoco- así que se les complicó bastante.
Otro problema fue la falta de apoyo de las autoridades provinciales de las tres provincias . La dependencia de los gobiernos locales y de su homogeneidad política; la realidad es que este ente desaparece porque desaparece una generación de políticos en un determinado momento político; desaparecen casi todos al mismo tiempo y la iniciativa tiende a desaparecer. Por último, las capacidades institucionales de los gobiernos locales; un municipio de 6.000 habitantes en la provincia de Santiago del Estero, hoy no debe tener más de $ 1.200.000 de presupuesto, cuando en la provincia de Buenos Aires, un municipio de 6.000 habitantes, no debe tener hoy menos de 8.000.000. Con lo cual, hay diferencias substanciales. Fortalezas: opción de la gerencia independiente profesional; aprovechamiento selectivo de oportunidades. Enseñanza: la cooperación intermunicipal por un proyecto, puede
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constituirse desde gobiernos locales pequeños sin capacidad de gestión desarrollada. Al contrario, AMUDER fue un instrumento de aprendizaje para muchos municipios. V.4. Juzgado Regional de Faltas. Catriló, La Pampa.
Este es el juzgado regional de faltas de la municipalidad, liderado por Catriló. El caso constituye una experiencia que agrupó a 8 municipios con un total de 15.000 habitantes en su conjunto. Uno de los problemas que tienen los juzgados de faltas, es que en los municipios más chicos no hay poder de faltas independiente; el intendente suele ser el juez de faltas, con lo cual el que quiere cobrar y el que juzga es el mismo, lo cual pareciera que no conlleva mucha preservación de los derechos de los ciudadanos. Pero mantener un juzgado de faltas implica tener un costo alto: hay que tener un juez de faltas, un secretario, un subrogante*13 Lo que hicieron en este grupo de municipios fue crear una jurisdicción territorial intermunicipal para entender todo lo relativo a faltas. Hicieron un código regional de faltas; todos los gobiernos locales sancionaron el mismo código de faltas; s alvo en materia tributaria o disciplinaria del personal. Pagaron, entonces, un juez de faltas (son municipios chicos) de carácter itinerante, con calendario fijo. Entonces, los lunes a la mañana atiende en un municipio; los lunes a la tarde atiende en otro; los martes a la mañana en otro. Y así, los viernes, la jueza no tr abaja, trabaja en su casa, haciendo los casos y el lunes empieza la vuelta otra vez por todos los municipios. Lo que hicieron fue que cada municipio aprobó -su Concejo- el mismo código. Después, todos nombraron al mismo juez de faltas, al mismo profesional; y cada gobierno local paga un porcentaje proporcional al número de habitantes. Son dos personas (tienen un juez y un secretario) y los gastos de apoyo, o sea, la oficina donde va el juez, lo pone cada uno de los municipios. Entonces, yo digo acá que la cooperación intermunicipal puede subsanar problemas que no pueden resolverse sencillamente en el Estado local; si no, no hay justicia de faltas porque no puede un municipio de 2.000 habitantes, pagar a un juez de faltas. V. 5. Sistema de compras conjuntas, Gral. Pinto.
Esto está un poquito más difundido, pero creo que se podría avanzar muchísimo más; habría que trabajar más esta idea. Acá también nos encontramos con las restricciones de los marcos normativos, con lo cual, por ejemplo en la provincia de Buenos Aires, no existen formalmente, existen de hecho y éste es el caso. Entonces, coordinados por General Pinto, los municipios llevan un convenio particular por cada llamado a legislación, en el cual cada uno solicita los insumos que se necesita y se compromete a abonar su parte. Se reúnen todos los jefes de compras con el pedido, dicen qué van a hacer y firman un convenio particular por cada llamado a licitación diciendo “necesitamos tantas cosas y vamos a pagar tanto”; el tribunal les permite esta práctica.
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Persona que ocupa un cargo determinado como sustituto o momentáneamente, no es el titular 22
Se piensan estas iniciativas en general, siempre en términos de las áreas de salud. Han logrado reducciones en el precio de las compras del 30 al 40%. Es verdad que tienen una gran flexibilidad, porque como no pueden hacer más que el convenio marco de las compras conjuntas, no pueden armar un sistema de compras conjuntas, la realidad es que los municipios entran y salen. Esto, en cierta forma, es una herramienta beneficiosa, porque no en todos los momentos, los municipios pueden entrar en estos mecanismos; a veces, en los momentos de crisis no podían pagarle a un proveedor externo. Entonces, preferían tener un proveedor interno al cual podían diferir el pago aunque lo pagaban más caro. En ese momento, el sistema se restringió. Cuando los municipios volvieron a tener mayor capacidad de pago, volvió y el proceso tiene más de una década. Entonces podemos afirmar que la cooperación intermunicipal, puede contribuir a mejorar la gestión de los gobiernos locales. V.6. Consorcio del centro de la Prov. de Bs As
En el año 2000, PAMI abrió licitaciones públicas para que sectores públicos o privados se presentaran como prestadores de salud para la atención de jubilados y pensionados. La municipalidad de Olavarría es una municipalidad modelo respecto del tema de políticas sanitarias innovadoras; además está teniendo una política verdaderamente programada desde el Estado. La política sanitaria de Olavarría, pese a que ha tenido gobiernos mayoritariamente con un intendente pero también de signo contrario, prácticamente no ha tenido interrupciones desde 1983 hasta la fecha. Entonces, con los municipios integrantes de la misma región del PAMI*14, se presentaron a competir en la licitación del PAMI; se presentaron contra la FEMEBA. Efectivamente, el consorcio COCEBA logró ganar porque hizo una mejor oferta por la prestación de servicios. Hoy, el consorcio maneja 15.000 afiliados residentes en los cuatro municipios y por los indicadores de calidad de PAMI es una de las mejores regiones, uno de los mejores consorcios. Además, es un consorcio público. La cooperación intermunicipal permite aprovechar oportunidades que no podrían alcanzarse desde una lógica exclusivamente local; ningún municipio hubiera podido presentarse solo a una iniciativa, pero sí en conjunto. V.7. Consorcio público de gestión Intermunicipal, Mendoza, zona Este
El Consorcio Público de Gestión Intermunicipal de la Zona Este, en Mendoza, reúne a los municipios más pobres de la provincia de Mendoza. Ellos trabajan sobre un conjunto de áreas: vías públicas, servicios públicos, oferta educativa. Lo más interesante que tienen es el tema del tratamiento de los residuos sólidos.
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Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, también conocido como PAMI por
las siglas Programa de Atención Médica Integral, institución encargada de la atención médica y social de ancianos y jubilados
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Es una experiencia que también se trató de trabajar en el caso de la provincia de Buenos Aires y hubo un consorcio provincial en torno a Dolores para el tratamiento de la basura; sin embargo, en la crisis de 2001, el ente intermunicipal desapareció porque básicamente, los municipios mandaban a reciclar, pero eso tenía un costo; y en términos de costos era mucho más barato, en los momentos de crisis económica, tirar la basura en el basurero municipal, como tradicionalmente. Con lo cual el negocio que se iba a hacer la escala y que daba sustento a la experiencia, desapareció. En este caso, lo que hicieron fue un intercambio de tratamiento de residuos sólidos urbanos, una planta de tratamiento colectivo para todos los municipios. Además, está previsto que con la planta, el sistema de recolección va a ser colectivo, porque en los municipios chicos, el camión de la basura funciona unas pocas horas por día y después se para, y es un bien muy costoso. Entonces, el mejor aprovechamiento de los camiones recolectores, es a través de este sistema. Está previsto que el cobro de tasas a municipios de acuerdo a los habitantes es un reparto proporcional de las ganancias por la venta de los residuos reci clados. V.8. Patagonia Sur- Sur (Argentina y chile)
En este caso estamos trabajando nosotros, que es el de Patagonia Sur – Sur. Incluye 5 experiencias de cooperación internacional y una sexta en Mendoza que habríamos encontrado que articulan o integran municipios argentinos y chilenos. 25 de Mayo, un municipio en la provincia de Chubut; está a unos 200 Km. de Esquel y solamente a 25 Km. de un municipio chileno. Entonces, el intendente de 25 de Mayo le pidió al gobernador de la provincia, y al intendente o alcalde del municipio chileno, que les asfaltaran el camino entre ellos, porque la realidad es que el movimiento económico que hay en la región era entre ellos. Esto es una cosa verdaderamente interesante porque bastante se declama de los procesos integradores, y la realidad es que estas iniciativas son verdaderamente las de integración. Es un ente intermunicipal que tiene esta particularidad. Tenemos del lado argentino a Santa Cruz y Tierra del Fuego y la región de Magallanes en el caso chileno. La realidad es que en la región está Ushuaia,Tolwin y Río Grande; municipio con carta orgánica, comisión municipal, municipio que está ahora en proceso su carta orgánica pero municipio sin autonomía. Del lado argentino están Río Gallegos, Calafate y del chileno están los municipios de Punta Arena (el más grande de todos) y después todas las comunas. Estos procesos tienen una particularidad: que si la gente se tiene que ir a hacer un implante dental, sale más barato ir a Punta Arena que a Buenos Aires. Y los habitantes de Punta Arena tienen la costumbre, como paseo de los fines de semana, cruzar a Tierra del Fuego. Regionalmente existe un movimiento social muy intenso y se dieron cuenta de que hay oportunidades de empezar a pensar la región, de institucionalizar esos lazos que ya existen, porque más allá de que población, hay una trama social muy densa por abajo. Los municipios, reconociendo eso, deciden hacer este ente intermunicipal que tiene tres ejes: Comercio, industria y producción. Turismo Ciencia y tecnología. Estamos avanzando como primer instancia en el armado del marco normativo, que
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no es un tema menor, y después un diagnóstico territorial para ver las complementariedades productivas que hay en la región. Por supuesto que hay cosas muy parecidas, pero hay otras, como por ejemplo el turismo, que claramente es una actividad ya regional; cualquier producto Patagonia va a los dos lados. Un crucero va para Punta Arena y después hace parada en Ushuaia. Estamos trabajando muy fuertemente apoyando este proceso que tiene una multiplicidad de actores, porque están involucradas las cancillerías; del lado chileno la secretaría de municipalidades, las regiones, los municipios, etc. V.9. Plan estratégico Tuyu Mar y Campo
Por último, marcaremos algunas debilidades de las iniciativas de cooperación intermunicipal con plan estratégico. En el caso del Tuyú Mar y Campo, surgió del plan estratégico de Villa Gessell, la oportunidad de la complementación entre dos municipios que son Pinamar , General Madariaga , General Lavalle y el Partido de la Costa . Algunas de las cosas interesantes en que pudieron avanzar fue en la elaboración del plan estratégico regional. Lo que le falta a este plan, como a la gran mayoría de planes en Argentina son las políticas, con lo cual pasa a ser un plan de lo que yo llamo de la categoría “para los visitantes ilustres”, es decir el plan se hace para ser mostrado, para estar de moda con la última tendencia académica, pero no mucho más. La definición de un proyecto común de abasto, el diseño de una propuesta para fomentar la identidad regional; la confección del calendario turístico y el lobby, porque lo que han hecho es lobby. De hecho, el financiamiento del plan estratégico salió del lobby, porque venían todos los intendentes juntos, incluso siendo de signo político contrario. Entonces, podemos decir que su principal logro es la instalación en la agenda de una planificación estratégica intermunicipal, superadora de la lógica urbana. En la Argentina, la concepción del plan estratégico equivale al plan de la ciudad; tenemos una asociación muy fuerte entre el plan y pensar que no impacta otros actores. Por ejemplo, en los planes estratégicos que hay en Argentina, difícilmente participan representantes nacionales o provinciales, sin embargo cualquier política nacional o provincial puede hacer trizas una visión estratégica construida desde lo local en forma aislada. Después, la definición de distancia de participación ciudadana a escala regional; es un tema muy poco acusado en la Argentina. La compatibilización de intereses de -cinco municipios ordenados por fuerzas políticas- y ésos sí lograron la articulación con actores estratégicos: producto del lobby; es verdad, en un momento histórico particular. Lograron este apoyo; yo creo que no sería fácil hoy; en ese momento histórico, sí lo pudieron lograr. Las dificultades: las de todos los planes estratégicos en la Argentina, salvo contadas excepciones: poder plasmarse, durar en el tiempo, dejar de ser un mero ornamento. La enseñanza es la necesidad de planificar bajo la lógica de la cooperación intermunicipal. Y al revés: la cooperación intermunicipal no va a ningún lado si no existe planificación estratégica.
Finalmente, y como cierre de esta clase, podríamos preguntarnos para seguir reflexionando: 25
- ¿Qué líneas de continuidad y/o ruptura encontramos entre la agenda municipal con las de nivel provincial y nacional? ¿Qué problemas y/o potencialidades se presentan en esta compatibilidad o incompatibilidad de agendas? Y, volviendo la mirada hacia el interior del nivel l ocal: - ¿Cuáles serían los ejes de fortalecimiento municipal necesarios para construir las capacidades institucionales vinculadas a la nueva agenda municipal? - Según su experiencia o conocimiento, ¿podría señalar casos que considere de innovación en la gestión municipal ? ¿Por qué los consideraría así? ¿Conoce algún caso de planificación estratégica o asociativismo intermunicipal a nivel local? ¿Podría comentar, según su opinión, elementos de “éxito o fracaso” del mismo y/o el nivel y tipo de participación social que tuvo?
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