Analiza cheltuielilor publice

CHELTUIELILE PUBLICE Posted on 13:18 by Softspot CHELTUIELILE PUBLICE

10.1. Conceptul de cheltuieli publice

Inlaturarea unor disfunctionalitati ale pietei, armonizarea vietii sociale in interiorul granitelor unui stat, ca si armonizarea vietii internationale in cadrul relatiilor bi sau multilaterale, presupun o serie intreaga de optiuni publice care stau la ba za unor decizii publice corespunzatoare fiecarei optiuni in parte. In cadrul national, statul este cel mai important decident public care, pe masura cresterii gradului de democratizare a vietii publice si a cresterii complexitatii vietii economice si sociale, renunta la o parte tot mai mare din deciziile publice in favoarea colectivitatilor locale. locale. Pentru realizarea practica a deciziilor publice, statul, colectivitatile locale si alte entitati publice ocazioneaza costuri financiare, cunoscute ca cheltuieli publice. Deci, cheltuielile publice reflecta optiunile politice ale statului (guvernului), ele reprezentand costurile realizarii realizarii acestor politici. Cheltuielile publice sunt ocazionate de realizarea rolului statului ca autoritate publica si ca actor economic si ele sunt suportate de cetatenii acestuia. Deoarece rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice, pe care autoritatile publice (birocratia) le transpun in viata, cheltuielile publice pot fi definite ca fiind costurile realizarii politicilor publice. Discutand despre rolul statului in economie, am retinut ca el este furnizorul bunurilor si serviciilor publice care presupun costuri ce sunt incluse in bugetul de stat. Aceste costuri reprezinta, in mod obisnuit, interpretarea cheltuielilor publice. Dar reglementarile si legile impuse de stat dau nastere si la cheltuieli in sectorul privat al economiei. Datorita acestui fapt, unii economisti considera astfel de cheltuieli ca fiind tot cheltuieli publice, rezultand o definitie mai larga a cheltuielilor publice, si anume„costurile actiunilor statului (guvernului)”. Totusi, noi consideram ca aceste costuri, generate de reglementarile si legile impuse de stat agentilor economici privati, sunt costurile sociale suportate de acestia din urma ca orice alt cost generat de alti agenti economici si suportat de agentul economic respectiv. Din aceasta cauza, vom privi in continuare cheltuielile publice ca fiind costurile realizarii politicilor publice. Conceptul de cheltuieli publice este indisolibil legat de conceptul de sector public, care poate fi privit ca reflectand tranzactii bugetare, intreprinderi publice, reglementare publica, etc. Toate aceste componente sau politici sunt semnificative in privinta ocazionarii de cheltuieli care sunt menite sa acopere acopere nevoi de interes general (educatie, sanatate, aparare, etc.). Pentru a defini mai bine conceptul de cheltuieli publice, consideram util a face o paralela intre cheltuielile private pentru bunuri si servicii private si cheltuielile publice pentru bunuri si servicii publice.Aceasta paralela, in opinia noastra ar arata astfel:

 Ads by Online Browser AdvertisingAd Advertisin gAd Options

Cheltuieli private

-se refera la satisfacerea unor preferinte individuale, avand la baza optiunea individuala -privesc aproape in exclusiviitate plati facute pentru a obtine in schimb bunuri si servicii (rareori au loc transferuri in afara tranzactiilor cu bunuri si servicii, de exemplu-donatii filantropice)

-sunt facute direct de beneficiarul bunurilor si serviciilor, care este in cunostinta de cauza in legatura cu pretul platit, putand compensa cheltuielile ocazionate cu beneficiile obtinute de pe urma bunului sau serviciului achizitionat

-marimea lor depinde de inclinatia individuala spre consum a membrilor societatii

Cheltuieli publice

-se refera la satisfacerea unor preferinte colective (se considera ca exista un anumit grad de omogenitate a  preferintelor) stabilite pe baza optiunilor colective

-privesc finantarea realizarii de bunuri si servicii publice, dar si transferuri in scopul redistribuirii veniturilor in societate --sunt facute de un intermediar (statul), beneficiarii bunurilor si serviciilor publice neputand face legatura directa dintre contributia lor la aceste cheltuieli (impozite platite) si  beneficiile obtinute din utilizarea (consumarea) bunurilor si serviciilor publice; cu alte cuvinte, beneficiarii bunurilor si serviciilor publice nu cunosc pretul platit de fiecare dintre ei  pentru accesul la “consumul”   unui anumit bun sau serviciu  public -marimea lor depinde de mai multi factori, printre care: inclinatia populatiei spre consumul de bunuri si servicii  publice;  potentialul economic al tarii respectve; ideologia partidelor aflate la putere; inclinatia populatiei spre civism fiscal, etc.

Cheltuielile publice pot fi privite si ca fiind actiunile care stabilesc obligatii ce vor avea drept rezultat plati imediate sau viitoare, care au ca sursa de finantare veniturile publice si, in special, veniturile fiscale. Aceasta definitie pune in evidenta rolul de alocator de resurse al sectorului public, care folosind veniturile din impozite si taxe stranse de la contribuabili, satisface cererile acestora de politici publice, prin ocazionarea de cheltuieli publice. Din enuntul acestei definitii rezulta ca cheluielile publice depind de politicile publice intreprinse de puterile publice, dar si de resurse care includ veniturile fiscale si imprumutul public. Cheltuielile publice pot fi definite si in functie de aria lor de cuprindere: - cheltuieli ale puterilor publice centrale si locale prevazute in bugetul de stat; - plati efectuate din bugetul asigurarilor sociale de stat pentru securitate sociala (ajutoare de somaj, indemnizatii, etc.); - cheltuieli publice totale (cele de mai sus) la care se adauga cheltuielile intreprinderilor publice. Marimea cheltuielilor publice va depinde de definitia adoptata. Acest lucru poate duce la concluzii cand sunt facute comparatii in timp sau internationale. Daca, de exemplu, intr-o tara cheltuielile publice sunt definite in functie de cheltuielile autoritatilor centrale si locale, iar in alta, pe langa aceste cheltuieli, sunt incluse si cheltuielile intreprinderilor publice, comparatia poate fi viciata.

10.2. Tendinta pe termen lung a cheltuielilor publice

Cheltuielile publice, alaturi de alti indicatori macroeconomici ca: marimea veniturilor fiscale si marimea deficitului bugetar, constituie indicatorul cel mai utilizat pentru masurarea gradului interventiei statului in economie. Dar, deoarece, asa cum am subliniat, cheltuielile publice propriu-zise, care dau nastere la consum de fluxuri monetare, nu includ si costurile pe care statul le provoaca agentilor economici privati pe calea reglementarilor si legilor, cheltuieliile publice nu constituie un indicator de masurare cu mare acuratete a gradului

de interventie a statului in economie, care masurat pe baza marimii cheltuielilor publice va aparea mai redus decat este el in realitate. La problema enuntata deja se mai adauga si altele. Spre exemplu, pentru calcularea indicatorilor amintiti in vederea stabilirii marimii interventiei statului in economie se folosesc date statistice care necesita o grija marita din partea utilizatorului. Aceasta face sa nu existe indicatori precisi de masurare a marimii interventiei statului in economie (marimii statului).  Ads by Online Browser AdvertisingAd Options

Deoarece exista o legatura destul de stransa intre marimea cheltuielilor publice si alti indicatori, precum numarul populatiei, venitul acesteia, outputul total si altele, cheltuielile publice in marime absoluta sunt un instrument de masura inexpresiv. Din aceasta cauza, marimea sectorului public (a statului) este in mod obisnuit masurata pe baza de indici prin raportarea cheltuielilor publice la PIB(sau alti indicatori similari, cum ar fi PNB sau VN). Indicatorii la care se raporteaza cheltuielile publice pot fi calculati pe baza preturilor pietei, a costului factorilor si a consumului brut sau net.  Avand in vedere ca, prin definitie, preturile pietei sunt mai mari decat costul factorilor cu diferenta neta dintre impozitele indirecte si subventii, indicele care masoara marimea sectorului public va fi mai mic sau mai mare, dupa cum se foloseste o evaluare sau alta a outputului total la care se raporteaza cheltuielile publice. Cel mai potrivit indice de masurare a marimii sectorului public este (se poate demonstra) cel care se bazeaza pe PIB cuantificat pe seama costurilor factorilor, deoarece el nu reflecta variatiile in structura veniturilor publice. Din aceasta cauza el este utilizat pe scara larga, mai ales cand se compara marimea sectorului public intre diferite tari. Din analiza pe care am facut-o in legatura cu rolurile statului, a reiesit ca, din diverse motive, statul si-a intarit in timp pozitia atat ca autoritate publica, cat si ca agent economic. Concluzia priveste, in general, toate statele dezvoltate ale lumii (si nu numai), chiar daca exista diferentieri intre acestea, sau in i nteriorul aceluiasi stat au existat perioade de „relaxare” a marimii sectorului public. Cresterea de-a lungul timpului a ponderii cheltuielilor publice care au loc in economiile statelor atat in marime absoluta, cat si in marime relativa indica, in mod evident, cresterea ponderii sectorului public in cadrul economiei. Astfel, un studiu privind cheltuielile publice al Organizatiei pentru Cooperare Economica si Dezvoltare (OCDE) din 1978 aaratat ca, in intervalul a doua decenii (mijlocul anilor 1950-mijlocul anilor 1970), cheltuielile publice in toate marile tari au crescut cu o rata mai inalta decat PIB (de la o medie mai mica de 30% la peste 40%, iar in multe tari si 50%). Pentru Romania, evolutia cheltuielilor publice ca procent din PIB este prezentata in tabelul de mai jos, cu precizarea ca nu au fost incluse date din perioada cand economia tarii noastre a fost o economie de comanda, deoarece datele din aceasta perioada sunt nerelevante din perspectiva analizei ponderii sectorului public in cadrul economiei de piata.

Tabel Evolutia cheltuielilor publice in Romania ca procent PIB

Cheltuieli  publice%

1926

1933 1934  / 

1938 1939  / 

1990

1994

1997

7.6

8.5

7.8

46.8

31,0

34,9

2000

38,5

2004

33,5

2006

35,3

2007

36,0

2008

38,4

10.3. Analiza cauzelor cresterii cheltuielilor publice

Importanta analizei cauzelor cheltuielilor publice rezida in preocuparea cercetarilor domeniului si a opiniei publice in legatura cu cresterea puternica a presiunii fiscale suportate de cetatenii-contribuabili pentru acoperirea lor, cu amplificarea distorsiunilor incluse in functionarea mecanismului pietei, precum si cu limitarea libertatii individului in societate, in mod paradoxal aceasta limitare fiind finantata prin intermediul impozitelor si cheltuielilor publice, de chiar el insusi.  Ads by Online Browser AdvertisingAd Options

Cauzele cresterii cheltuielilor publice trebuiesc cautate mai intai in modificarea nevoilor economice si preferintelor consumatorilor, si apoi in functionarea necorespunzatoare a sistemului politic. Altfel spus, avem de a face cu cauze economice si cu cauze politice ale cresterii, ca tendinta, a cheltuielilor publice. La aceste cauze trebuie sa le adaugam pe cele sociale raspunzatoare, in special, de cresterea cheltuielilor de transfer in cadrul cheltuielilor publice totale. Pentru o interpretare mai semnificativa a datelor statistice privitoare la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care iau in considerare laolalta cauzele economice, politice si sociale ce determina cheltuielile publice. O prima clasa a acestor modele o constituie asa zisele „modele macroeconomice”   care explica cresterea in timp a cheltuielilor publice in functie de variabile macroeconomice cum ar fi PNB sau rata inflatiei. A doua clasa de modele poate fi considerata cea a modelelor„microeconomice”  care incearca sa explice fundamentele microeconomice de baza ale procesului decizional, care in ultima instanta genereaza cresterea cheltuielilor publice . In randul modelelor macroeconomice, literatura de specialitate include in principal pe urmatoarele trei: (1) modelele dezvoltarii privind cresterea cheltuielilor publice, (2) Legea lui Wagner a e xtinderii activitatii statului si (3) studiile clasice ale lui Peacock si Wiseman privind cresterea cheltuielilor publice.

A. Modelele dezvoltarii privind cheltuielile publice

Teoria conform careia dezvoltarea economica este esentialmente responsabila de cresterea cheltuielilor publice apare in lucrari precum cele ale lui Musgrave si Rostow . Modelele elaborate de cei doi prezinta pe larg procesul dezvoltarii. In fiecare etapa a cresterii si dezvoltarii economice, investitia din sectorul public, ca parte a investitiei totale din economie, constituie element de baza pentru cresterea economica.

In fapt, sectorul public este considerat furnizor al infrastructurii din societate (sosele, sisteme de transport, sanatate, educatie, aparare si ordine publica, etc.). Investitiile din sectorul public se argumenteaza ca sunt necesare adaptarii economiei pentru „demaraj” spre etapele medii de dezvoltare economica si sociala. In etapele medii ale cresterii, statul continua sa ofere bunuri de investitii, dar, in acelasi timp, investitiile publice sunt complementare cresterii investitiilor private. Pe durata tuturor etapelor de dezvoltare, insuficientele (slabiciunile, esecurile) pietei continua sa existe, ingreunand eforturile pentru maturizarea economiei; de aici, cresterea implicarii statului pentru contracararea insuficientelor pietei.  Ads by Online Browser AdvertisingAd Options

Musgrave sustine ca, pe parcursul perioadei de dezvoltare, in timp ce investitiile totale ca procent din produsul national brut cresc, investitiile sectorului public scad. La randul sau, Rostow considera ca odata atins stadiul maturizarii economiei, continutul cheltuielilor publice va cunoaste o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu infrastructura la cele de educatie, sanatate si asigurarea bunastarii. In etapa„consumului de masa”, programele de mentinere a venitului si politicile de redistribuire a bunastarii vor creste semnificativ comparativ cu alte feluri de cheltuieli publice si, de asemenea, comparativ cu produsul national brut.  Argumentele lui Rostow pleaca de la postulatul, introdus de el, conform caruia societatile trec prin cinci etape (stadii) de dezvoltare: (a) societatea traditionala, (b) preconditiile pentru demaraj (avant), (c) demaraj, cand cresterea devine o caractreristica normala a economiei, (d) indreptarea catre maturitate, dupa aproximativ sase ani de la demaraj, (e) maturitatea, atinsa in perioada consumului de masa ridicat.

B. Legea lui Wagner 

Economistul german Adolf Wagner (1835-1917) a enuntat in 1880 o„lege a extinderii crescande a activitatilor publice si, in special, ale statului”, conform careia cresterea locului cheltuielilor publice in ansamblul activitatior economice este legata de industrializare. Aceasta este insotita, in fapt, de o dezvoltare a urbanizarii, de o complexitate crescanda a activitatilor economice si de o ridicare a nivelului de viata. Este necesar ca statul, in aceste conditii, sa intervina si sa cheltuiasca mai mult pentru a dezvolta actiunea sa de reglare si de reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales cele rezultate din urbanizare (cheltuieli de administratie generala, de mentinere a ordinii si cele aferente justitiei), pentru a raspunde nevoilor crescande ale indivizilor in domeniul educatiei, culturii si actiunii sociale, precum si pentru realizarea lucrarilor de infrastructura, in special in domeniul comunicatiilor.  Ads by Online Browser AdvertisingAd Options

Cresterea cheltuielilor publice pentru educatie, recreere si cultura, sanatate si servicii legate de bunastare a fost explicata de catre Wagner in functie de elasticitatea cererii pentru aceste activitati functie de venit. Pentru Wagner, aceste servicii reprezinta nevoi cu elasticitate superioara functie de venit. Astfel, daca veniturile reale in economie cresc (de exemplu creste PNB), cheltuielile publice pentru aceste servicii vor creste mai mult decat proportional, ceea ce va conta in cresterea indicelui cheltuielilor publice in PNB.

Daca G reprezinta suma cheltulelilor publice, Y venitul national si N numarul de locuitori, aceasta semnifica ca: G/Y

=

f(Y/N)

cu dG/dN>0, adica elasticitatea cheltuielilor publice in raport cu venitul national este superioara unitatii.  Al treilea motiv considerat de Wagner a sta la baza cresterii cheltuielilor publice de-a lungul timpului (in afara industrializarii si modernizarii economiei si cererea de bunuri colective sau cvasicolective care este elastica fata de evnit) il constituie „ineficienta fundamentala a intreprinderilor private” care in conditiile cresterii economice poate solicita statul sa impuna monopolul natural asupra activitatii si managementului. Elementele care au stat la baza formularii „legii” discutate sunt de sorginte empirica. Wagner a observat cresterea sectoarelor publice intr-un numar de tari europene, la care s-au adaugat SUA si Japonia, pe parcursul secolului al XIX-lea. De aici, „el considera, poate anticipand tendintele ce vor fi realizate cincizeci pana la o suta de ani mai tarziu, ca dezvoltarea societatii industriale moderne va determina cresterea din punct de vedere politic a « presiunii pentru progres social » si cerinta pentru cresterea alocatiilor din « considerente sociale » in domeniul industriei. In consecinta, trebuie asteptata expansiunea continua a sectorului public si protectia sa ineconomie” . Desi nu este clar daca Wagner s-a referit la cresterea relativa a cheltuielilor publice sau la cresterea in marime absoluta a acestora, interpretarea data de Musgrave legii lui Wagner este o expresie a cresterii relative a sectorului public, interpretare care este cel mai adesea amintita in literatura de specialitate. Modelul lui Wagner, cu toate ca dovedeste multa patrundere in observarea si anticiparea faptelor, nu contine o teorie bine articulata a optiunii publice care sta la baza politicii publice si a deciziilor publice. In domeniul finantelor, legea lui Wagner se poate formula ca „legea nevoilor financiare publice crescande ale statului si organelor autonome” si ea explica nevoia de crestere a veniturilor fiscale. O varianta a Legii lui Wagner a fost elaborata de George Stigler care argumenteaza ca exista grupuri cu venituri mijlocii si sperioare care sunt beneficiarii principali ai programelor de cheltuieli publice si, deci, datorita acestui fapt cererea pentru servicii publice va fi relativ puternica. Aceasta se intampla deoarece grupurile cu venituri superioare si medii sunt atat utilizatorii majoritari, cat si furnizorii majoritari ai anumitor servicii publice.

C. Analiza lui Peacock si Wiswman

Economistii englezi A. T. Peacock si J. A. Wiseman isi bazeaza analiza lor pe o teorie politica a determinarii cheluielilor publice. Potrivit acesteia, „statele (guvernele) doresc sa cheltuiesca multi bani, ca cetatenii nu doresc sa plateasca impozite mari si ca statul trebuie sa fie atent la dorintelecetatenilor”. Peacock si Wiseman privesc alegatorul (cetateanul care voteaza) ca pe un individ care se bucura de avantajele oferite de bunurile si serviciile publice (ca si de transferurile publice), dar care nu doreste sa plateasca impozite. Ei presupun ca exista un anumit „nivel tolerabil al impozitarii” care actioneaza ca o constrangere asupra comportamentului statului in privinta nivelului cheltuielilor publice. Aceasta presupunere este o varianta a „scolii catastrofice” a impozitarii a lui Clark .

Desi nu subscriu explicit la punctul d evedere al lui Clark, Peacock si Wiseman vad impozitarea ca exercitand o constrangere asupra cheltuielilor publice. Daca economisirea si veniturile cresc, veniturile fiscale, la o rata de impozitare constanta, trebuie sa creasca, permitand astfel cheltuielilor publice sa creasca proportional cu PNB. Deci, in perioadele de calm, cheltuielile publice vor cunoaste o tendinta de crestere, chiar daca in cadrul societatii pot exista divergente in privinta nivelului de dorit al cheltuielilor publice si cel al impozitarii. Din contra, pe parcursul perioadelor cu evenimente grave (razboi, foamete sau anumite dezastre sociale) aceasta tendinta graduala de crestere a cheltuielilor publice va fi tulburata, determinand o crestere rapida a cheltuielilor publice. Pentru a finanta cresterea cheltuielilor publice in aceste perioade, guvernul va forta cresterea nivelurilor de impozitare. Cu toate acestea, aceasta crestere a nivelurilor de impozitare va fi privita ca acceptabila de catre electorat pe perioadele de criza. Peacock si Wiseman numesc acest fenomen „efect de deplasare”. Cheltuielile publice se deplaseaza, in general, in sus (cresc) iar pe perioadele de criza, cheltuielile private din economie se deplaeaza spre cheltuielile publice. Procesul reprezinta o deplasare in sus a tendintei lineare a cheltuielilor publice. Adica, dupa trecerea perioadelor de criza, chiar daca cheltuielile publice tolerabile scad, ele nu revin la nivelul inregistrat anterior, astfel incat pot fi atinse noi paliere. In locul cheltuielilor provocate de evenimente grave vor apare noi cheltuieli publice (de exemplu, cheltuieli de reconstructie, dupa razboi).  Atingerea unor paliere mai mari a cheltuielilor publice tolerabile de catateni dupa trecerea evenimentelor grave (a perioadelor de criza) este posibila ca urmare a modificarii, in urma acestor crize, a conceptiei cetatenilor in ce priveste sarcina fiscala tolerabila. Un alt efect pe care cei doi l-au pus in evidenta este efectul de inspectie (examinare ). Acest efect, dupa autori, rezulta din ascutirea constiintei alegatorilor privind problemele sociale ale timpului in perioadele de miscari sociale. De aceea, guvernul isi extinde rolul sau si la serviciile pentru imbunatatirea conditiilor sociale ale acestora. Ca urmare, perceptia electoratului in privinta nivelului tolerabil al impozitarii se schimba (in bine pentru puterea publica) si astfel guvenul este capabil sa finanteze nivele mai mari ale cheltuielilor publice in scopul expansiunii. Desi aceasta teorie nu este necriticabila, ea se aplica in mod cert pentru explicarea cresterii puternice a cheltuielilor publice si a presiunii fiscale care au fost inregistrate in numeroase tari cu ocazia celor doua razboaie mondiale. Ea poate fi extinsa la perioadele crizelor economice si contribuie astfel la explicarea cresterii presiunii fiscale in timpul crizelor din 1929, a celor din anii 1970 si 1980 si probabil si a altor crize care vor mai apare (inclusiv cea mondiala declansata in 2007). Puterile publice dispun, in astfel de ocazii, de mijloace pentru a ajuta intreprinderile aflate in dificultate, de a acorda indemnizatii de somaj si de a sustine activitatea economica prin masuri keynesiene de relansare a cererii globale. Incercand sa tragem cateva concluzii referitoare la macromodelele cresterii cheltuielilor publice putem sublinia urmatoarele: 

In modelele dezvoltarii ale lui Musgrave si Rostow, cresterea cheltuielilor publice reflecta rolul statului in

procesul dezvoltarii ca furnizor de capital necesar infrastructurii si de investitii sociale, precum si in incercarea de a acoperi esecurile pietei.

 Legea

lui Wagner se concentreaza in special pe elasticitatea cererii functie de venit pentru bunuri si servicii

publice, punand in evidenta totodata esecul pietei in furnizarea unor astfel de activitati.  Analiza

lui Peacock si Wiseman are la baza ideea ca in perioadele tulburi se schimba conceptia cetatenilor

despre fiscalitate in sensul acceptarii unei fiscalitati mai mari care va permite cheltuieli publice superioare, chiar si dupa depasirea unor astfel de evenimente (razboi, crize, etc).  Analiza cheltuielilor publice prin prisma cauzelor care genereaza cresterea acestora se poate face si plecand de la studierea factorilor microeconomici   ce determina modificari in nevoile economice si preferintele consumatorilor pentru bunuri si servicii publice. In aceasta ordine de idei, cheltuielile publice pot fi explicate in functie de:

1. 2.

modificarile in cererea de bunuri si servicii publice, modificari in ansamblul activitatilor de productie utilizate pentru realizarea bunurilor si serviciilor si astfel modificarile in mixul intrarilor utilizate i n procesul de productie,

3. 4. 5. 6. 7. 8.

modificarile in numarul si structura populatiei, modificarile in calitatea bunurilor si serviciilor publice, modificarile in preturile intrarilor, regionalizarea si globalizarea economiei, capacitatea de a plati impozite, factori politici si sociali.

1. Modificarile in cererea de bunuri si servicii publice pot fi determinate de mai multe variabile: preturile bunurilor si serviciilor din sectorul privat, venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale si cele ale economiei, rata fiscalitatii. Dintre variabilele functiei cererii de bunuri si servicii publice, cea mai importanta este cea a venitului.  Asa cum a aratat Ernest Engel in 1857, compozitia cheltuielilor consumatorilor se modifica ca urmare a cresterii veniturilor. Mai exact, Legea Engel afirma ca, in conditiile unor preferinte si gusturi date, proportia venitului cheltuit pentru alimente se diminueaza pe masura ce venitul creste. Modificari similare ale structurii consumului se pot astepta sa aiba loc si la nivelul intregii economii. Totusi, este dificil de precizat cu exactitate tendintele de miscare a cheltuielilor publice la o crestere a venitului, mai ales in ceea ce priveste cheltuielile pentru furnizarea de servicii publice legate de satisfacerea unor nevoi, precum siguranta, educatia, sanatatea. Relatia dintre cresterea venitului si cresterea cheltuielilor publice este mai observabila in legatura cu furnizarea publica a bunurilor capital (sosele, aeroporturi, etc.). Asa cum am vazut cand am discutat despre modelul macroeconomic al dezvoltarii, cheltuielile publice pentru bunurile capital cunosc o evolutie diferita in functie de stadiul de dezvoltare pe care-l atinge, la un moment dat, o tara sau alta. Trebuie subliniat si faptul ca o crestere a veniturilor personale este asociata, in general, in tarile industrializate, cu cresterea activitatii economice si a complexitatii vietii sociale. Aceasta situatie impune in mod firesc, si datele statistice o confirma, o crestere a nivelului cheltuielilor publice. Totodata, cresterea veniturilor

personale permite in mod corespunzator cresterea veniturilor fiscale, care pot fi folosite la finantarea unui nivel mai ridicat al cheltuielilor publice.

2. Modificarile in activitatile de producere a bunurilor si serviciilor publice  se refera, in principal, la modificarile in tehnologie. Astfel, schimbarile ce pot interveni in tehnologie pot sa afecteze in mod semnificativ cheltuielile publice. Ca urmare a unor schimbari tehnologice au loc modificari sub aspectul eficientei, si in procesul de productie si in raportul dintre bunurile private si cele publice. Aceste schimbari in tehnologie pot fi de asa natura incat sa determine cresterea sau descresterea importantei relative a bunurilor publice si care trebuie, deci, furnizate de stat. Modificarile din domeniul tehnologiei au drept rezultat si cresterea uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce semnifica o crestere a costurilor de inlocuire si deci a cheltuielilor publice. Musgrave da ca exemplu inventia motorului cu combustie interna care a avut ca rezultat cresterea industriei de automobile si, in consecinta, cresterea imensa a cererii pentru sosele. Acest fapt a contribuit la cresterea sectorului public pentru satisfacerea acestei cereri.

3. M o d i f i c a r i l e i n n u m a r u l , s t r u c t u r a s i d e n s i t a t e a p o p u l a t i e i   pot fi de asemenea un factor important in cresterea cheltuielilor publice. Astfel, modificarile in numarul populatiei pot afecta anumite servicii publice, cum ar fi cele de ordine interioara (politie), aparare, sanatate. In mod intuitiv, trebuie sa ne asteptam la cresterea nivelului acestor servicii si a cheltuielilor publice aferente lor. Structura populatiei influenteaza si ea cheltuielile publice. Daca populatia unei tari este caracterizata prin imbatranire (cresterea populatiei de varsta a treia in totalul populatiei) trebuie sa ne asteptam, in mod normal, la cresterea cheltuielilor publice pentru sanatate. Dimpotriva, daca populatia tanara (de varsta scolara) are o pondere semnificativa in totalul populatiei unei tari, atunci cheltuielile pentru educatie vor avea si ele o pondere semnificativa in sectorul cheltuielilor publice. Densitatea populatiei afecteaza si ea structura cheltuielilor publice si nivelul total al acestora. In cazul marilor aglomerari umane, de exemplu, cresc cheltuielile publice privind depoluarea, cele legate in general de urbanizare (infrastructura si servicii publice). Natura relatiei dintre marimea populatiei si marimea cheltuielilor publice depinde de natura bunurilor si serviciilor publice furnizate de sectorul public. Astfel, in cazul unui bun public pur (iluminatul public), costul social marginal al cresterii cu o unitate a populatiei este prin definitie zero. Deci, in acest caz, nu exista nici un motiv de crestere a cheltuielilor publice ca urmare a cresterii numarului populatiei. Dar, cum in realitate exista bunuri publice „impure”, este de asteptat ca a priori la o crestere a numarului populatiei, in conditiile ramanerii constante a nivelului consumului pe fiecare membru al populatiei respective, sa aiba loc o crestere mai putin decat proportionala a cheltuielilor publice.

4.

Modificari in calitatea bunurilor si serviciilor publice

Daca se are in vedere faptul ca alegatorul median (care este cetatean - contribubil) evolueaza in prezenta gusturilor, preferintelor si asteptarilor, atunci trebuie sa presupunem ca aceasta evolutie se exprima

printr-o cerere de produse si servicii publice de o calitate mai buna. Cresterea calitatii acestui gen de produse si servicii realizate, in general, pe o piata neconcurentiala se obtine, in majoritatea cazurilor, prin ridicarea preturilor la aceste produse si servicii. Acest rationament conduce la concluzia ca prin modificarea calitatii bunurilor si serviciiilor publice, in sensul cresterii calitatii acestora, se genereaza cresterea cheltuielilor publice. Intr-adevar, calitatea serviciilor sanitare la nivel global, spre exemplu, este alta in anul 2010 decat cea asigurata in 1970. Acest fapt a putut fi realizat prin utilizarea unui instrumentar medical mai sofisticat si mai performant, prin cresterea calitatii actului medical, etc., ceea ce echivaleaza cu o crestere corespunzatoare a cheltuielilor aferente. Cheltuielile publice vor creste, deci, daca alegatorul median cere produse cu o calitate mai ridicata, care sunt mai costisitoare. Rezulta, asadar, ca cheltuielile publice se pot modifica in urma schimbarilor ce au loc in calitatea produselor si serviciilor publice.

5.

Modificarile in preturile intrarilor 

Cresterea cheltuielilor publice poate fi, de asemenea, determinata de cresterea preturilor intrarilor folosite la realizarea produselor si serviciilor publice din sectorul public. La aceasta crestere contribuie, indeosebi, inflatia si diferenta dintre productivitatea din sectorul privat si cea din sectorul public, acesta din urma fiind mai putin receptiv la progres tehnic decat sectorul privat. Teza diferentei de productivitate a fost sustinuta de Baumol care nu a avut ca tel initial sa explice cresterea cheltuielilor publice, ci dificultatile de gestiune a anumitor sectoare. In societate exista doua tipuri de activitati: cele in care este posibil sa se obtina in permanenta castiguri importante de productivitate, de exemplu in industria de automobile, si cele in care este imposibil, practic, sa se economiseasca munca folosita in decursul timpului. In randul acestora din urma, Baumol include invatamantul, sanatatea, cultura, si constata ca in cazul acestora castigul de productivitate este foarte slab, chiar inexistent. Spre exemplu, cu toate ca in medicina sunt folosite din ce in ce mai multe instrumente medicale perfectionate, medicului ii trebuie cam acelasi timp, ca si in cazul nefolosirii acestor instrumente, pentru a pune un diagnostic, pentru a face prescriptiile pentru pacientul sau, etc. Avem de a face deci cu o crestere a calitatii actului medical si nu cu o crestere de productivitate. Aceeasi explicatie se poate da si in privinta artistilor carora le trebuie, spre exemplu, acelasi timp pentru a interpreta o lucrare din Schubert sau de a pune in scena o piesa de teatru de Racine. Sectorul din economie in care se obtin castiguri de productivitate permite salariatilor sai sa beneficieze de salarii care vor avea o curba ascendenta, ca si productivitatea (dar situata sub aceasta din urma). In schimb, in sectorul in care activitatile nu beneficiaza de nici un castig de productivitate exista doua alternative: fie sa nu se creasca remuneratiile, caz in care gestiunea lor ramane valabila (nu se obtin pierderi si nu dispar activitatile), fie sa se creasca remuneratiile, caz in care costurile de productie vor creste in mod inevitabil. Dar cum este dificil de a gandi ca pe termen lung anumite salarii nu vor creste deloc, este normal sa se ia in considerare cea de a doua alternativa, a cresterii in timp a salariilor.  Admitand cea de a doua alternativa, se pune intrebarea daca solicitantii de servicii din sectorul in care nu se obtin cresteri de productivitate vor fi dispusi sa cumpere astfel de servicii la un pret relativ ridicat. Baumol

retine ipoteza ca ei nu vor fi dispusi la acest lucru pe termen lung. Aceste activitati nu vor putea deci subzista si sa raspunda cerintelor sociale latente decat daca ele sunt finantate in alt mod, de exemplu prin impozit. De asemenea el remarca ca o parte importanta a interventiilor crescatoare ale statului are loc in legatura cu activitati precum educatia, sanatatea, cultura, bunastarea (mentinerea unui nivel minim de trai) unde castigurile de productivitate sunt reduse sau absente. Acest fapt explica deci, de ce interventile publice sunt crescatoare in anumite activitati in care castigurile de productivitate sunt in mod sistematic mai slabe decat altele, iar costurile sunt ridicate. Modelul lui Baumol furnizeaza, asadar, o explicatie posibila a cresterii cheltuielilor publice. Daca in sectorul public productivitatea creste mai putin decat in celelalte sectoare ale economiei si daca salariile functionarilor din sectorul public cunosc aceeasi tendinta ca salariile din celelalte sectoare ale economiei, atunci, ceteris paribus, cheltuielile publice vor creste. Efectul Baumol se bazeaza pe paritatea cresterii salariilor dintre lucratorii sectorului public si ai celui privat, iar efectul poate fi impiedicat prin decizia statului de a mentine plata drepturilor salariale din sectorul public sub nivelul celor din sectorul privat. Desi „efectul Baumol”  poate fi folosit la explicarea faptului de ce exista probabilitatea ca de-a lungul timpului indicele cheltuielilor publice la PIB sa creasca, el nu explica de ce cheltuielile publice per se trebuie sa creasca. Pentru a raspunde la ceasta chestiune este necesar sa se examineze factorii determinanti ai cheltuielilor publice. Din modelul lui Baumol nu rezulta explicit ca fenomenul cresterii cheltuielilor publice ca urmare a diferentelor de productivitate provine din mai slaba eficienta a muncii din sectorul public. Totusi, Baumol si-a revizuit in mare parte primele sale pozitii. El a raspuns ca una este sa se i dentifice factorii obiectivi ai deficitului de productivitate din sectorul public, si alta este sa se foloseasca modelul sau pentru a legitima deficitele inadmisibile legate de gestiunea bi rocratilor.

6. Regionalizarea si globalizarea economiei sunt tendinte tot mai evidente. Constituirea Uniunii Europene, spre exemplu, presupune o serie de costuri din partea tarilor membre pentru sustinerea politicilor comunitare, costuri care in cea mai mare parte a lor se regasesc in cheltuielile publice ale statelor respective. Internationalizarea econimiei are ca rezultat, printre alte consecinte, intensificarea concurentei. Ca urmare a acestui fapt, economiile nationale sunt mai expuse la influentele economiei mondiale. Acest lucru conduce la masuri contradictorii. Pe de o parte, sunt necesare masuri de sprijinire a agentilor economici de catre stat prin reducerea impozitelor si a contributiilor la asigurarile sociale pentru a fi reduse costurile de fabricatie. Pe de alta parte, statele sunt nevoite sa sprijine ramurile strategice prin acordarea de subventii si alte facilitati care, in fond, sunt cheltuieli publice.

7. Capacitatea de a plati impozite   poate fi un suport solid pentru tendinta de crestere a cheltuielilor publice. Astfel, in tarile dezvoltate, unde veniturile personale sunt ridicate este posibila si impozitarea venitului, profitului si a cheltuielilor de consum, fara dificultate. In aceste tari, guvernele dispun de o masa impozabila nationala considerabila care le permite sustinerea unui volum de cheltuieli publice mai mare decat in tarile slab

dezvoltate. De asemenea, existenta unor venituri ridicate in tarile dezvoltate da posibilitatea puterilor publice sa creasca impozitul pe venit, precum si a celorlalte impozite si, in consecinta, sa creasca cheltuielile publice. Cu totul alta este situatia in tarile slab dezvoltate. In aceste tari, datorita veniturilor reduse, este mult mai dificila impozitarea decat in tarile dezvoltate. Aici, baza impozabila fiind restransa (ca arie si ca amplitudine), impozitele procura resurse modeste pentru finantarea cheltuielilor publice. In plus, fenomenul evaziunii fiscale, care este foarte extins, „torpileaza” actiunea de colectare a impozitelor si asa modeste ca valoare absoluta.  Asadar, pe masura ce o tara se dezvolta, creste si avutia acesteia, care poate fi impozitata, si creste posibilitatea finantarii unor cheltuieli publice tot mai mari.

8. Factorii politici si sociali  sunt si ei raspunzatori de cresterea cheltuielilor publice. Datorita sistemului de vot (votului majoritar) are loc o supraoferta de bunuri si servicii publice, ca urmare a faptului ca minoritatea trebuie sa contribuie prin impozite la finantarea unor priecte pe care le-a votat. O alta cauza a supraofertei o reprezinta faptul ca a legatorii tind sa subestimeze costul impozitarii pe care ei o suporta in realitate. Pe langa impozite „vizibile”  (impozitul pe venit, impozitul pe avere, etc.), cetatenii contribuabili suporta si impozite „invizibile” (impozite indirecte: TVA, accize, etc.) Avem de a face in acest caz cu o iluzie fiscala. Dar aceasta iluzie mai are o fateta. In timp ce contribuabilii pot sa subestimeze sarcina lor fiscala, ei pot de asemenea sa subestimeze beneficiile obtinute de pe urma cheltuielilor publice. Beneficiile care sunt obtinute din cumpararea bunurilor private sunt vizibile si recunoscute prin pretul platit. Nu acelasi lucru se intampla in cazul bunurilor si serviciilor publice, al caror pret este platit in mod continuu prin impozite permanente (pe intreaga viata a contribuabilului), iar avantajele obtinute din bunurile si serviciile publice sunt difuze (ori nu se poate face legatura directa intre pretul platit prin impozite si avantajul rezultat din utilizarea unui anumit bun sau serviciu public, ori nu exista o utilizare palpabila a acestora de catre contribuabil). In fine, o alta cauza a supraofertei o reprezinta faptul ca functionarii publici, ca alegatori, pe langa faptul ca beneficiaza de avantajele obtinute de utilizarea bunurilor si serviciilor publice, sunt si beneficiarii unor bugete mari, deoarece prin acestea sunt create locuri de munca pentru ei. Aceasta face ca birocratii sa fie cei mai fideli votanti putand inclina balanta in favoarea politicilor urmarite de puterile publice si factorii politici. Sistemul de vot nu este singura cauza care conduce la supraoferta si la cresterea bugetului. Birocratii si politicienii contribuie de asemenea la aceasta. Ei nu urmaresc numai sa puna in aplicare ceea ce doresc alegatorii, ci se straduiesc sa-si impuna propriile lor vointe. Deoarece sunt in postura de a face acest lucru, ei contribuie la cresterea, in acest fel, a bugetului (a cheltuielilor publice). Schimbarile care au avut loc in secolul XX in filozofia sociala au condus la modificari in rolultransferurilor de fonduri bugetare. Ele au ca tinta programe de furnizare a unor bunuri si servicii sociale pentru grupurile cu venituri modeste, precum si programe de transfer pentru redistribuirea avutiei in urmarirea unei mai mari echitati sociale. Cu toate ca pe termen lung se constata, pe baza de date statistice, o crestere a ponderii cheltuielilor publice in PIB, totusi teoreticienii au fost si sunt preocupati de nivelul optim al cheltuielilor publice (ca si de cel al fiscalitatii). Acest nivel poate fi definit ca punctul in care beneficiul tuturor indivizilor pe seama cheltuielilor publice aditionale este egal cu sacrificiul aditional la care sunt supusi acestia prin plata unor impozite mai mari. Cu toate

acestea, in teorie si in practica, nu exista o identitate de pareri in legatura cu marimea optima a cheltuielilor publice. Aceasta si din cauza ca ceea ce este considerat un nivel de dorit este influentat de factori politici, sociali si economici. Din acest motiv, nivelul optim al cheltuielilor publice difera de la tara la tara si se modifica in timp. Capacitatea statului de a cheltui, intr-o societate democratica, depinde, pe termen lung, de urmatorii factori: - resursele nationale, - nivelul fiscalitatii cerut pentru finantarea cheltuielilor, - gradul de acceptare al programelor de cheltuieli publice de catre electorat. La stabilirea nivelului optim al cheltuielilor publice, pe langa factorii obiectivi care contribuie la cresterea acestuia, trebuie sa se aiba in vedere si consecintele cresterii cheltuielilor publice.

10.4. Clasificarea si compozitia cheltuielilor publice

Cheltuielile publice se concretizeaza in cumpararile de bunuri si servicii efectuate de sectorul public pentru a le pune la dispozitia cetatenilor, in platile de transfer (transferuri), adica cele pentru pensii, subventii, ajutoare de somaj, etc., si in platile de dobanzi la imprumuturile contractate de stat. Daca in cazul cheltuielilor pentru cumparari de bunuri se servicii, aceste cheltuieli reprezinta un drept asupra resurselor societatii din partea sectorului public, in cazul cheltuielilor de transfer si a celor pentru plata dobanzilor la imprumuturile contractate de stat reprezinta o redistribuire a resurselor intre membrii societatii care se realizeaza prin intermediul sectorului public. Pentru a decela mai bine rolul si modul concret in care se materializeaza cheltuielile publice, este utila si instructiva clasificarea acestora avand la baza mai multe criterii. Un prim criteriu este cel administrativ, dupa care exista o clasificare organicapotrivit careia cheltuielile publice sunt grupate dupa institutiile la care se refera (ministere, unitati administrativ teritoriale, institutii) si o clasificare functionalacare grupeaza cheltuielile dupa profilul activitatii institutiilor publice (Parlament, Executiv, justitie, politie, armata). Acest criteriu de clasificare da posibilitatea sa se discearna cine sunt solicitatorii institutionali de cheltuieli publice si modul in care acestia cheltuiesc banii publici. Clasificarea economica  a cheltuielilor publice distinge cheltuielile de functionare, cheltuielile de investitii

sau de capital si cheltuielile de transfer. Cheltuielile de functionare  (sau curente) sunt cele necesare bunului mers al activitatii institutiilor publice (salarii, servicii si cheltuieli cu procurarea materialelor necesare activitatii curente, etc.). In categoria cheltuielilor de investitii (capital) sunt incluse cele care se materializeaza in bunuri publice cu caracter durabil (construirea de scoli, sosele, spitale, etc)Cheltuielile de transfer   cuprind sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv si nerambursabil (platile pentru pensii, pentru ajutoare de somaj si alte ajutoare sociale, subventii, dibanzile aferente datoriei publice, etc.) Dupa rolul lor in viata economica, cheltuielile publice se impart in cheltuieli reale (negative), care reprezinta consum definitiv de venit national (cheltuielile militare, cheltuielile cu intretinerea aparatului administrativ, etc.), cheltuieli economice (pozitive) care contribuie la cresterea avutiei nationale (constructie de drumuri,

sustinerea unor proiecte economice, etc) si cheltuieli neutre care nu au (in aparenta) nici o influenta asupra venitului national (cercetarea fundamentala, de exemplu). Dupa modul in care se repercuteaza, cheltuielile publice pot fi grupate astfel:

a)

cheltuieli care se autolichideaza , in sensul ca acest gen de cheltuieli se recupereaza de la beneficiarii bunurilor si

serviciilor finantate prin aceste cheltuieli (cheltuielile pentru intretinerea imobilelor proprietatea statului care sunt inchiriate),

b)

cheltuieli reproductive sunt acele cheltuieli care contribuie la cresterea venitului national (cheltuieli pentru

proiecte economice, pentru sanatate, etc.),

c) d) e)

cheltuieli care au ca scop bunastarea imediata  includ in special cheltuielile de transfer, cheltuieli neproductive  sunt acele cheltuieli care n u sunt rationale, constituind o risipa de resurse, cheltuieli prezente pentru economisirea unora viitoare  sunt in general cheltuieli care se„amortizeaza” la scadente

viitoare lungi (cheltuieli de educatie). Dupa modelul in care cheltuielile publice se materializeaza, deosebim cheltuieli de personal (salarii) si cheltuieli materiale. Dupa

caracterul

lor,

permanent

sau

incidental,

cheltuielile

publice

se

impart

in ordinaresiextraordinare (exceptionale). In fine, din punct de vedere juriidc, cheltuielile publice sunt fie cu titlu definitiv,fie cu titlu temporar (avansuri, imprmuturi).

Cand ne referim la compozitia cheltuielilor publice, avem in vedere gruparea acestora pe principalele functii prevazute in bugetul de stat, si anume: educatie si cultura, sectorul social, sanatate, utilizarea fortei de munca, aparare, etc. In bugetul de stat al Romaniei sunt prevazute urmatoarele grupe de cheltuieli publice:

1)

Cheltuieli social-culturale (invatamant, sanatate, cultura si arta, asistenta sociala, alocatii de stat si alte ajutoare pentru copii, pensii, ajutoare si intemnizatii, activitate sportiva si de tineret),

2) 3) 4) 5)

Cheltuieli de gospodarire comunala si locuinte, Cheltuieli pentru aparare nationala, Cheltuieli pentru ordinea publica, Cheltuieli pentru autoritatile publice (Presedentie, Organele activitatii legislative, organele autoritatii judecatoresti, organele autoritatii executive, alte organe ale autoritatii publice),

6)

Cheltuieli pentru actiuni economice (cercetare stiintifica, prospectiuni si lucrari geologice de cercetare, cheltuieli pentru unele ramuri ale industriei - extractiva, energetica, metalurgica, chimica, etc., cheltuieli pentru agricultura, silvicultura, ape si mediu inconjurator, transporturi si telecomunicatii, alte actiuni economice),

7)  Alte actiuni, 8) Transferuri, 9) Datorie publica, 10) Rezerve. Desigur, fiecare grupa de cheltuieli publice prevazuta in bugetul de stat are importanta ei, iar marimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depunde de o serie de factori de ordin politic, social si

economic. Aceasta marime difera de la un an la altul, in functie de posibilitatile si necesitatile economiei, de presiuni politice si sociale, etc. Compozitia cheltuielilor publice, ca grupare a acestor cheltuieli si ca sume alocate pe fiecare grupa, difera de la tara la tara. Astfel, in Marea Britanie exista urmatoarea compozitie a acestora : (1) consumul sectorului public (cheltuieli curente pentru bunuri se servicii ale puterilor publice centrale si autoritatilor locale), (2) investitiile in sectorul public, (3) subventii, (4) ajutoare curente (pensii, ajutoare de somaj, ajutoare acordate tarilor in curs de dezvoltare, etc), (5) transferuri de capital (platile, nerecunoscute, din fondul de capital al guvernului sau colectivitatilor locale catre sectorul privat si strainatate), (6) dobanzile la datoria publica si (7) imprumutul net la sectorul privat si la extern. Compozitia cheltuielilor publice, marimea fiecarei grupe sau subgrupe de cheltuieli prevazute in bugetul de stat ofera indicii despre felul in care statul isi asuma fiecare din rolurile sale, la momentul respectiv. O pondere mai mare a cheltuielilor de transfer, d e exemplu, sugereaza asumarea de catre stat la un nivel mai ridicat a rolului sau distributiv. Dimpotriva, cresterea ponderii cheltuielilor pentru actiuni economice si a cheltuelilor social culturale in totalul cheltuielilor publice denota un rol pronuntat de alocare asumat de stat, precum si a unui puternic rol de stabilizare. In fine, o pondere prea mare in totalul cheltuielilor publice a cheltuielilor pentru ordine publice, pentru autoritatile publice si pentru aparare duce la concluzia intaririi pozitiei de „stat  jandarm” al tarii respective