Monografia de Regionalizacion Martes 16

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO TEMA: PROCESO DE REGIONALIZACIÓN INTEGRANTES ESCOBEDO CONDORI LIZ HERNÁNDEZ CÁCERES Pilly ILLESCAS CHARUN Shirley PAREDES ROJAS Sergio RODRÍGUEZ CONTRERAS Catherin TAMBRA ARANGOITIA Celina VALENCIA YALLE Martha Elizabeth VIDAL MORALES, Michael VALVERDE, Alain

DOCENTE Augusto Macedo Navarro

LIMA – PERÚ PERÚ 2015 1

Nuestro Agradecimiento

A Dios por darnos la oportunidad oportunidad de vivir una nueva experiencia en esta etapa de nuestras vidas, a nuestro profesores; profesores; quienes día a día comparten comparten experiencias nuevas y enriquecedoras y de quienes tenemos mucho que aprender.

2

Proceso de Regionalización

DEDICATORIA

A

Nuestras

familias familias

quienes

nos

brindan su apoyo y cariño. A nuestros hijos y padres; que día a día nos muestran su ayuda incondicional.

3


ÍNDICE

1 índice 1. Regionalización Regionalización

7

2. Fundamentos de la regionalización.

9

3. Perspectivas del proceso de regionalización

10

3.1 Ventajas y desventajas

15

4. La regionalización en la historia peruana

15

4.1 Regionalización Regionalización solución al centralismo

17

4.2 Modelos de regionalización 18 4.2.1 Regionalización Regionalización transversal

18

4.2.2 Regionalización Regionalización geopolítica

18

4.3 Propuesta de regionalización del ejecutivo

19

5. Principios de la Regionalizacion

19

5.1 El Perú y las macro tendencias económicas

19

5.3 El Proceso Político e institucional de la Regionalización

23

6. Estructura del gobierno regional

27

6.1 Gobernador regional

30

6.2 El consejo de coordinación regional

30

6.3 Gerencia Regional

30

6.4 Competencia de los Gobiernos Regionales

31

7. Funciones generales del gobierno regional

32

7.1 Facultades, funciones y atribuciones de las divisiones del servicio administrativo del gobierno regional

33

4


7.2 Control y defensa de los intereses del gobierno Regional 7.3 Los procuradores públicos y el sistema de defensa jurídica del estado

34 34

8. El retroceso de la descentralización descentralización en el gobierno de Alberto Fujimori

36

8.1 Las doce regiones creadas inicialmente fueron

37

8.2 La reactivación del proceso de regionalización

38

8.3 Segundo proceso de consulta

39

8.3.3 Logros de una regionalización

41

9. El Ordenamiento con Estrategias Transversales

42

10. Hacia una estrategia Regional

45

10.1 Contexto Inequidad y Canon , Agua

45

10.2 Elementos para una estrategia de Regionalización

48

Conclusiones

53

Bibliografia

54

5


INTRODUCCIÓN

La regionalización es la revolución más importante del siglo XXI porque es un procedimiento para modificar el orden territorial de un Estado en unidades territoriales regiones más pequeñas, con la consiguiente transmisión de poder desde el gobierno central a las regiones, es la delimitación geográfica que se realiza en consideración de elementos comunes, sean económicos, sociales, culturales, geográficos, administrativos y/o políticos, la regionalización de un territorio constituye un marco adecuado para la adopción de decisiones que promuevan el desarrollo del país dentro del proceso de planeación. La regionalización en el Perú con fines de desarrollo se inicio en 1987 después de la publicación de la ley de Bases de la Regionalización del Perú. Hasta 1990 ya se habían organizado 12 regiones quedando por decidir la de Lima Metropolitana. Posteriormente se fueron juntando na serie de dificultades político – económico que crearon descontento entre los habitantes de cada región. Las nuevas sedes regionales se convirtieron en los lugares privilegiados mientras que sus periferies siguieron abandonados como antes. Además la burocracia se extendió absorbiendo una buena porción de los magros presupuestos. Ello dio lugar a que la administración del Sr. Fujimori les quitara el respaldo político, dejando a las regiones como entidades administrativas, sin capacidad de decisión, y con un futuro incierto. ¿Cuáles fueron estas dificultades político económicas?. ¿Cómo manejo el proceso de regionalización en el Perú?. ¿ Era este proceso respuesta al estancamiento periférico del país?, ¿ Como se entendió este proceso en la nueva Constitución Política del Perú?.

6


1. REGIONALIZACIÓN Si bien es cierto, la Republica del Perú es un estado unitario, cuya máxima es el Presidente de la república, con el proceso de regionalización el país se subdividirá en unidades menores, con el propósito de mejorar la integración del territorio y facilitar su administración. El Objetivo de la regionalización es promover mayor equidad política social e intra territorial. Esto ese alcanza a través d la apertura del funcionamiento y el servicio que presta la municipalidad a las comunidades, La Regionalización es coherente con la planificación estratégica de la municipalidad. Con este proyecto, el país expande la implementación de un trabajo regional. Al fomentar el trabajo en conjunto de ciudadano, instituciones comprometidas y autoridades municipales, se busca promover un desarrollo en conjunto y fortalecer la participación. Se busca promover un desarrollo en conjunto y fortalecer la participación ciudadana. A través de la creación de posiciones comunitarias, regionales y municipales, la regionalización

incrementa las oportunidades para la

formación de líderes locales. A raíz del proyecto, las regiones proveerán un espacio y un foro para expresar que representantes comunitarios expresan sus necesidades a las regiones. En adición, al eliminar complicaciones geográficas, la regionalización creara un sistema administrativo de mayor transparencia y asegurara la provisión de servicio a la comunidad. Esta técnica crea una experiencia vivencia reflexiva y activa entre la población y multiplicara el impacto que tendrán los residentes de las comunidades sobre el proceso de desarrollo sostenible e integral el municipio La teoría de la administración pública ha acuñado diversas definiciones de una región; sin embargo todas ellas contienen como rasgo central la proximidad espacial, La interacción mutua y la influencia reciproca de comunidades municipios o entidades cuyo desarrollo económico y social es semejante, incluso podría decirse que ese desenvolvimiento es el rasgo que la identidad da a una región. El actual proceso de regionalización del Perú comienza a implementarse a partir del año 2002. Este proceso consiste en una división interna del territorio y una reforma administrativa, de tal forma que las acciones gubernamentales serán mas eficientes, tanto en el ámbito económico como en lo político y social. El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao, Estas administraciones son gobiernos regionales.

7


Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual ´procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional. La Ley determina las competencias y facultades adiciones, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas, Los gobiernos regionales tienen autonomía política, económica y admirativa en los asuntos a su competencia. Coordinan con las municipalidades sin inferir funciones y atribuciones. La Estructura organiza básica de estos gobiernos la confrontan el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación regional integrado por los alcaldes provinciales y por representante de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades. Con las funciones y atribuciones que les señale la ley. El consejo regional tendrá un mínimo de 7 miembros y una máximo de 25, debiendo haber un mínimo de 1 por provincia y el resto de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de población electoral. El presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un periodo de 4 años y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual periodo. El mandato de dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a Ley. La ley establece porcentajes mínimos para hace accesible la representación de genero, comunidades nativas y pueblos originales en los Consejos Regionales. Igual tratamientos se aplica para los Concejos Municipales. Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicio públicos de su responsabilidad en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. El objetivo de la regionalización es generar un nuevo ordenamiento territorial que permita reducir las profundas desigualdades espaciales que se originan en la gran concentración del poder económico y político de nuestra sociedad. Una visión de estas características nos permite entender que sólo estamos dando los pasos iníciales de un proceso que se proyecta en el mediano y largo plazo. Transformar una sociedad tan

8


centralista como la peruana requiere cambios sostenidos en la estructura económica, política, institucional y cultural

2. FUNDAMENTOS DE LA REGIONALIZACIÓN Una buena regionalización se fundamenta en la necesidad de lograr una efectiva integración del territorio nacional considerando los aspectos económicos y sociales, políticos ya administrativos, Esta integración se logra a través de Equilibrio entre recursos naturales y distribución de población, Equilibrio entre población y espacio ocupado así como la igualdad de oportunidades para todo los habitantes del país participación de la población en el proceso de desarrollo. Equilibrio entre recursos naturales y distribución de población. Esto significa que cada región debe contar con una base de recursos naturales y población que e permiten tener un espacio propio dentro de la economía nacional, alcanzando un desarrollo económico equilibrado con el resto del país. Como complemento de esta medida existirán en cada región los organismos técnicos asesores, de Planificación y Coordinación y se creara un Fondo Nacional de Desarrollo Regional el que aportara los Recursos necesarios para proyectos y estudios. Equilibrio entre población y espacio ocupado.

Se refiere a la densidad poblacional que

debe procurar a la ocupación efectiva del territorio nacional, evitando los espacios, los cuales atentan del territorio nacional evitando los espacios vacíos, los cuales atentan contra la soberanía del país a la vez que desaprovechan los recursos naturales. Igualdad de oportunidad para todos los habitantes del pais participación de la población e el proceso de desarrollo.

El estado debe tender a terminar con el excesivo centralismo,

brindando una igualdad de acceso a los servicios y acciones del gobierno. El desarrollo debe alcanzar a todas las áreas del país por igual, evitando la concentración de las ventajas que mantienen las áreas urbanas en desmedro de las áreas rurales. Se deben descentralizar todas aquellas acciones administrativas que puedan ser asumidas por las regiones. Lo anterior implica que en las región habrá autoridades de igual nivel y jerarquía que en el nivel central, pero manteniendo la perspectiva de que el estado unitario. Así, existirán los presidentes Regionales que representaran a cada región, como así también autoridades similares para los niveles provinciales y distritales. Se crearan para tal efecto los Consejos

9


regionales y Locales, en los cuales la comunidad podrá participar en las decisiones que le afecten.

3. PERSPECTIVAS DEL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN El debate en torno al número de regiones adecuadas para el Perú está en pleno proceso. La opción política que adoptó el gobierno de Alejandro Toledo en 2002, identificando las regiones con los departamentos pre-existentes, no se basa en criterios técnicos de demarcación territorial, sino simplemente busca mantener el statu quo. Según las propuestas y planteamientos de creación de regiones, en el Perú desde la década de 1931, coinciden en que en el país solo deberían de existir entre un mínimo de 5 y un máximo de 12 regiones. El problema actual entonces, es como reencauzar este proceso de modo tal que las 25 regiones que hoy existen, se reduzcan sustancialmente. El criterio seguido por la legislación vigente consiste en promover la fusión o integración de las actuales regiones en unidades de mayor tamaño o macro regiones, ofreciéndose incentivos tributarios y presupuestales, y dejando la decisión final a los propios pobladores mediante referéndum. Cuadro 1 Principales propuestas de regionalización en el Perú

PROPUESTAS

REGIONES

Anteproyecto de Constitución 1. Provincia Litoral de Tumbes – Departamento de Piura elaborado en 1931 por Manuel

– Provincia de Jaén.

Vicente Villarán, por encargo 2. Departamento de le Libertad y Lambayeque ( sin Pataz) del Presidente David Samanez 3. Departamentos de Cajamarca y amazonas. Ocampo.

4. Departamentos de Loreto y san Martin. 5. Departamento de Ancash, con las Provincias de Pataz y Marañón (Huánuco). 6. Departamentos de Junín y Huánuco. 7. Departamentos

de

Lima

e

Ica

y

provincia

Constitucional del Callao. 8. Departamentos de Ayacucho y Huancavelica. 9. Departamento de Taca y Provincia de Moquegua. 10. Departamento de Tacna Litoral de Moquegua.

10


11. Departamento de Puno y Provincia Tambopata (Madre de Dios). 12. Departamento de Cusco y Apurímac y Provincia de Manu y Tahuamanu ( Madre de Dios) Propuesta de Víctor Andrés Belaunde,

presentada

congreso

Constituyente

1. Piura – Tumbes. Región del Petróleo.

al 2. La Libertad – Lambayeque, Región del Azúcar. en

3. Cajamarca – Amazonas.

1931, en función a criterios

4. Lima – Ica. Región de Algodón y la Vid.

económicos.

5. Arequipa – Moquegua – Tacna. Región del comercio Internacional. 6. Cusco – Arequipa. 7. Huancavelica – Ayacucho . Región del Cobre. 8. Iquitos – San Martin y la Selva amazónica 9. Puno, esencialmente altiplano pastoral.

Propuesta de Emilio Romero 1.

Tumbes Piura y la Provincia de Jaén.

en 1932

2.

Lambayeque.

3.

Cajamarca y Amazonas, considerando parte de Chita y Hualgayoc y todo Cutervo, Contumazá, la provincia de Cajamarca y la provincia de Cajamarquilla en la Libertad hasta las proximidades de Bambamarca.

4.

La Libertad, considerando la totalidad de la Cuenca del rio Chicama y afluentes y parte del Sur de la Provincia de Cajabamba.

5.

Áncash

6.

Loreto y San Martin.

7.

Huánuco, Pasco y la provincia de Chancay.

8.

Junín, Ayacucho y Huancavelica, con las provincia de Yauli, Jauja, Huancayo, Tayacaja, Huancavelica, Angaraes, Catrovireyna, Huanta, La Mar, Cangallo, Huamanga y Lucanas.

9.

Ica, con las provincias de Yauyos y Cañete y parte de Castrovirreyna y Lucanas.

10. Cusco y Apurímac, más la cuenca de Marcapata.

11


11. Arequipa, mas parte de Lucanas y Parinacochas. 12. Puno, Moquegua y Tacna.

PROPUESTAS

REGIONES

Propuesta de a Junta Militar de 1. Región Norte, con sede en Chiclayo (incluye 7 Gobierno 1962

departamentos). 2. Región Oriente, con sede en Iquitos (3 departamentos). 3. Región

Centro,

con

sede

en

Huancayo

(6

Departamentos). 4. Región Sur, con sede en Arequipa (4 Departamentos). 5. Región Sur Oriente, con sede en Cusco (3 Departamentos). Propuesta

del

Instituto 1. Metropolitana (Provincia de Lima y la Provincia

Nacional de Planificación en

constitucional del Callao).

1967, organizando al país en 8 2. Norte ( Departamentos de Lambayeque, Piura, Tumbes) regiones. Se baso en los 3. Norte Medio ( Departamentos, Amazonas, Áncash, desequilibrios

económicos

Cajamarca, La Libertad, San Martín)

regionales, por eso proponía 4. Nororiente (Departamento de Loreto sin la Provincia una política regional agresiva.

doce Coronel Portillo).

Para ello se establecieron 5. Central (Departamento de Huánuco, Junín , Lima prioridades: 

excluyendo provincia de Lima, Paseo, Loreto –

Considerar dos espacios:

Provincia. Coronel Portillo)

La Región Nor Media, 6. Sur considerada con mayores recursos

(

Departamentos

de

Ayacucho

Huancavelica)

agropecuarios 7. Sur Oriente ( Departamentos de Apurímac, Cusco,

potenciales y al Región Centro. 

Medio

Incluye a la Región Norte,

Madre de Dios) 8. Sur (Departamentos Arequipa Moquegua, Cisco, Tacna).

Sur Oriente y Sur Medio 

Que comprende Regiones Sur, Nor Oriente y Lima Metropolitana.

12


Propuesta planteada en los debates de constitución de 1. Región Norte, cuencas costeras de Zarumilla hasta el 1979, en base a las regiones

Requena y el Alto Marañón con sus cuencas, desde

naturales postuladas por Javier

Chichipe a Utcubamba, que abarcaría los departamentos

Pulgar Vidal en 1936

de Tumbes, Piura, Amazonas, norte y centro de Cajamarca y Lambayeque, son el valle de zaña. 2. Región Nor Centro, cuenca del Zaña hasta la de Chancay en Lima, vinculándose con los orígenes del Alto Marañón, que abarcaría La Libertad y Ancash, parte sur de Lambayeque y Cajamarca y el norte del Departamento de Lima. 3. Región Central, cuencas del Tambo al Aguaytia y las del Alto Huallaga, desde el Mayo hasta el Huallabamba, integrando los departamentos San Martín, Huánuco, Pasco y Junín, sin el calle del Mantaro. 4. Región Sur Centro, desde las partes altas del Chillón y del Rímac hasta la cuenca del Acarí en el costa con el Mantaro y el Pampas, que abarcaría la sierra central y el sur de Lima ( desde el valle Mala), los departamentos de Ica, Huancavelica y Ayacucho ( sin la naciente del Ocoña) y el Valle de Pampamarca en Apurímac. 5. Región Sur, de la cuenca de Chala a la del Caplina en la Costa , con las cuencas que van del Maule hasta el Callacome, en el altiplano, que integraría los departamentos de Tacna, parte de Moquegua y el centro y sur de Puno. 6. Región d Sur Oriente, cuenca del Apurímac, Urubamba, Llavero y Alto Madre de Dios, el valle de Inanbari y la cuenca del Alto Perú ( Ucayali), que comprendería Apurímac ( sin el Valle de Pampamarca), el norte de Puno y el sur de Ucayali. 7. Región Nor Oriente, cuenca d del Bajo Ucayali, Bajo Huallaga, Bajo Marañón y Amazonas, que comprende

13


Loreto y Ucayali.

1. Tumbes – Piura. Propuesta implementada en 2. Lambayeque – Cajamarca - Amazonas. 1987, en el primer gobierno de 3. La libertad – San Martin Alan García

4. Ancash – Huánuco. 5. Loreto. 6. Ucayali. 7. Pasco - Junín - Huancavelica. 8. Ica – Ayacucho. 9. Cusco – Apurímac – Madre de Dios. 10.Arequipa. 11.Puno – Moquegua – Tacna. 12.Lima – Callao.

Fuente: Elaboración en base a CND (2006) No está del todo claro que sucederá en el país si, como resultado de los respectivos referéndum, no se llegara a crear ninguna nueva región o macro región. O, en todo caso, aunque se conformaran nuevas regiones, quedaría por definir cual sería la situación futura de los departamentos existentes. El cronograma de creación de nuevas regiones contenido en la Ley de Bases de la Descentralización, contempla que habrían tres referéndums: uno en 2005, otro en 2009 y otro más en 2013. A juzgar por los resultados del primer referéndum realizado en octubre de 2005, en que mayoritariamente las poblaciones de los departamentos consultados decidieron no integrarse con ninguna otra circunscripción, no habrían mayores perspectivas de modificar la división político-administrativa existente. De acuerdo a la interpretación legal del CND10, al término del proceso en 2013, el Perú solo

14


puede tener regiones, provincias y distritos, con lo cual desaparecería la figura de los departamentos. Entonces, al no integrarse o fusionarse ningún departamento con otro, en el Perú definitivamente tendríamos 25 regiones, además de Lima Metropolitana. Una excesiva cantidad de circunscripciones políticas puede implicar una elevada carga económica a la población - que tiene que solventar sus instituciones burocrático administrativas - que es necesario tener en cuenta al diseñar esquemas de descentralización política y económica nacional.

3.1 Ventajas y desventajas de la regionalización La ventaja es que permite la descentralización del poder de la capital económica y política de un Estado, lo que posibilita un mayor desarrollo de las provincias del interior del País. Las regiones se dividen según rasgos comunes en términos de producción de recursos e industria presente, así como también de la densidad de población. El principal objetivo de la regionalización es hacer que un país se desarrolle a la par en todas sus ciudades y que los centros urbanos logren autonomía entre sí, lo anterior implica mayor equidad en las rentas de los habitantes, impulso a la economía, mayor acceso a educación y sistemas de salud de calidad. Las ventajas son que aumenta la competitividad en todo sentido, mayor oferta de productos y mano de obra. También puede que decaigan las actividades industriales, agrícolas, comerciales, etc. del centro urbano más importante en pro del resto de las regiones.

4. LA REGIONALIZACIÓN EN LA HISTORIA PERUANA. En la historia del Perú la regionalización no ha constituido un esfuerzo permanente y un objetivo constante de las capas dirigentes del país. Mientras que en algunos períodos se intentó consolidar niveles regionales o por lo menos departamentales de gobierno, en otros momentos de la República la regionalización ha sido vista más bien como un esfuerzo por constituir entidades artificiales regiones sin capacidad de aportar nada al desarrollo de los pueblos del interior, y más bien destinadas a disputar y entrar en conflicto con las verdaderas instancias de la descentralización, de las municipalidades. Ello explica

15


la debilidad y el carácter episódico y finalmente frustrado que tuvieron algunas iniciativas emprendidas por algunos gobiernos desde inicios de la República para regionalizar el país: La Constitución de 1823 establece Juntas Departamentales trasladando al país el modelo vigente entonces en Europa que buscaba dotar a los órganos regionales y locales de poderes capaces de contrarrestar el poder absoluto de las monarquías. La Constitución de 1828 buscó reforzar el sistema de las Juntas Departamentales atribuciones de tipo político y administrativo con la idea de más adelante en parlamentos regionales o federales, que hagan frente al enorme poder que ya concentraba Lima como la capital del país. La inestabilidad política y la debilidad económica de la naciente República frustraron este proyecto de regionalizado de base departamental. Cinco décadas después, en el año 1873 se restablecieron por ley los concejos departamentales (también los concejos municipales) con el objetivo de encargarles alguna forma de administración económica de los departamentos. La crisis económica desatada en esta década y posteriormente la guerra con Chile impidió consolidar este esfuerzo de descentralización. En 1896, como parte del esfuerzo de reconstrucción del país después de la guerra, se intentó por ley una forma de descentralización fiscal de modo que los impuestos recaudados en cada región o departamento fueran administrados y aplicados en su propio beneficio. La Constitución de 1919 introdujo en el país el funcionamiento de congresos regionales para dar lugar a regiones de carácter transversal, es decir procurando combinar espacios de costa, sierra y selva, como una forma de promover el desarrollo de esos ámbitos. Su impacto fue prácticamente nulo por que dichos congresos no tuvieron posibilidad de actuar. La Constitución de 1933 nuevamente crea concejos departamentales, en un contexto político en el que las ideas y programas descentralistas habían logrado avanzar en importantes sectores de la sociedad, sobre todo en los departamentos del sur del país. Estas instancias dotadas de algún nivel de competencias como órganos de gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Los gobiernos de tipo autoritario que luego se sucedieron en el país (Benavides, Prado, Odría) tornaron mucho más difícil la emergencia de proyectos de regionalización.

16


La Constitución de 1979 dio lugar al proceso más avanzado de regionalización con la creación, a fines de los ochenta, de gobiernos regionales, cuyo funcionamiento en condiciones muy difíciles fue rápidamente truncado por el golpe de Estado de Fujimori en 1992. En la sección siguiente se presenta una evaluación de esta importante experiencia en el país.

4.1 Regionalización solución al centralismo Desde tiempo atrás, los estados que imperaron en el Perú buscaron la descentralización y para ello dividieron el territorio en regiones, con miras a organizar mejor el espacio territorial; y que esto a su vez permita un desarrollo integral. En razón a ello se han planteado en la actualidad varios modelos de regionalización, basado en criterios geográficos, económicos, políticos, históricos y geopolíticos. Lo que se debe tener en cuenta es que el modelo que se asuma debe ser producto de un enfoque multidisciplinario y que cada región goce de autonomía en beneficio de su propio desarrollo. Se define como región a las unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, integradas, históricas, económicas, administrativas, ambiental y culturalmente, qué componen distintos niveles de desarrollo, de especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales (Ley de Bases de la Descentralización n° 27783).

4.2 MODELOS DE REGIONALIZACIÓN 4.2.1 Regionalización Transversal "Se regionaliza para descentralizar y se descentraliza para desarrollar" Regionalizar transversalmente1 el territorio nacional es dividirlo en sectores que, partiendo del mar territorial con sus doscientas millas de amplitud, comprendan todas las regiones naturales, pisos ecológicos y geo sistemas andinos, hasta terminar en el semi-llano surcado por el río Amazonas y sus grandes afluentes. Propuesto por Javier Pulgar Vidal, con el objetivo de 1 Los principios y propósitos de la regionalización transversal del Perú - Fundamentos de la regionalización transversal del Perú - Primer proyecto de regionalización transversal en nueve regiones - Segundo proyecto de regionalización transversal en seis regiones y el área metropolitana - Tercer proyecto de regionalización transversal en cinco regiones y el área metropolitana.

17


que cada región pueda contar con recursos naturales de las tres regiones Costa, Sierra y Selva. Bajo este planteamiento surgen un total de nueve regiones político-administrativas. Posteriormente, en 1987, Pulgar Vidal presentó un nuevo proyecto de regionalización transversal, pero esta vez consideró la existencia de solo cinco regiones. Para consolidar este modelo de regionalización, se hace necesario que se integre el territorio nacional con carreteras de penetración; pero este proceso tendría grandes dificultades por la presencia de los Andes.

4.2.2 Regionalización Geopolítica Planteado por Edgardo Mercado Jarrín, quien considera la conformación de cinco núcleos de cohesión, bajo los criterios geoeconómicos, geo históricos y geoestratégicos. Los cinco núcleos propuestos, son las áreas más desarrolladas en lo amplio del territorio nacional, permitiendo que estos núcleos generen influencias hacia el resto del territorio (espacio de crecimiento). Núcleo norte (secundario) comprende las ciudades de Chimbote, Trujillo y Chiclayo. Este

núcleo ejercería influencia hacia Cajamarca, Tumbes, Piura, Amazonas, San Martín y Huánuco (.lado occidental). Núcleo centro oriental (primario) tiene como sede a Lima Metropolitana, el cual llegará a tener influencia hacia Pasco, Junín, Pucallpa, Ica y Huancavelica. Núcleo sur medio oriental (terciario) la ciudad que asume el papel de mayor desarrollo es Cusco y este ejercerá influencia hacia el sur de lca, Ayacucho, Apurímac y Madre de Dios. Núcleo Sur (secundario) tiene como sede a la ciudad de Arequipa y su área de influencia comprende Moquegua, Tacna y Puno. Núcleo Amazónico (terciario).

El centro de núcleo se ubica en Iquitos, el cual ejercerá

influencia a todo el departamento de Loreto.

4.3 PROPUESTA DE REGIONALIZACIÓN DEL EJECUTIVO Proceso que tuvo como objetivo principal lograr la descentralización política administrativa, pero debido a la falta de una adecuada planificación así como por intereses de los gobiernos de turno tanto local como nacional fue desestimada, teniendo tan solo una vigencia limitada. Para su ejecución se contó con un marco legal como es la Ley de Bases

18


de Regionalización No 24650 que fue publicado el 11 de febrero de 1988. Durante el proceso de regionalización no se llegó a crear la región Lima, pues existían serias pugnas con la Provincia Constitucional del Callao. A partir de 1990 se restauró el sistema departamental - creando el Consejo Transitorio de Administración Regional, que administran los 24 departamentos. En donde concluyeron sus funciones el 01 de enero del 2003. En esta fecha el Perú se dividió políticamente en 25 regiones administrativas, excepto a Lima-Metropolitana que no integra ninguna región, razón por la cual la ley orgánica de regionalización debe difundir con claridad las funciones y competencias de cada gobierno regional. La sede de cada gobierno es la capital del departamento respectivo.

5. PRINCIPIOS DE LA REGIONALIZACIÓN Artículo 8.- Principios rectores de las políticas y la gestión regional La gestión de los gobiernos regionales se rige por los siguientes principios: 1. Participación.- La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales. 2. Transparencia.- Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del Gobierno Regional serán difundidos a la población. La implementación de portales electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información pública se rige por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Nº 27806. 3. Gestión moderna y rendición de cuentas.- La Administración Pública Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño. Los gobiernos regionales incorporarán a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión. La Audiencia Pública será una de ellas. Los titulares de la administración pública regional son gestores de los intereses de la colectividad y están sometidos a las responsabilidades que la ley establezca. 4. Inclusión.- El Gobierno Regional desarrolla políticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusión económica, social, política y cultural, de jóvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y organizados en comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus perspectivas y aportes. Estas acciones también

19


buscan promover los derechos de grupos vulnerables, impidiendo la discriminación por razones de etnia, religión o género y toda otra forma de discriminación. 5. Eficacia.- Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los planes y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de objetivos y metas explícitos y de público conocimiento. 6. Eficiencia.- La política y la gestión regional se rigen con criterios de eficiencia, desarrollando las estrategias necesarias para la consecución de los objetivos trazados con la utilización óptima de los recursos. 7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente constitutivo y orientador de la gestión regional. La gestión regional promociona, sin discriminación, igual acceso a las oportunidades y la identificación de grupos y sectores sociales que requieran ser atendidos de manera especial por la gestión regional. 8. Sostenibilidad.- La gestión regional se caracteriza por la búsqueda del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad. 9. Imparcialidad y neutralidad.- Los Gobiernos Regionales garantizan la imparcialidad y neutralidad en la actuación de la Administración Pública. 10. Subsidiariedad.- El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones. 11. Concordancia de las políticas regionales.- Las políticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas nacionales de Estado. 12. Especialización de las funciones de gobierno.- La organización de los gobiernos regionales integra las funciones y competencias afines, evitándose en cualquier caso la existencia de duplicidad de funciones entre sus distintas gerencias u oficinas. 13. Competitividad.- El Gobierno Regional tiene como objetivo la gestión estratégica de la competitividad regional. Para ello promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos; y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación. 20


14. Integración.- La gestión regional promueve la integración intrarregional e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva. El cumplimiento de los principios rectores establecidos son materia de evaluación en el Informe Anual presentado por el Presidente Regional. La gestión regional es parte de la gestión pública del Estado, lo cual implica el redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad respecto de las competencias compartidas; y la creciente integración espacial de ejes de desarrollo.

5.1 El Perú y las macro tendencias territoriales. Las distintas formas de organizar la sociedad y la economía que se adoptaron a lo largo de la historia del Perú han dejado sus huellas en la organización y en las tendencias del territorio. Este proceso se vio sometido a grandes transformaciones, sobre todo a partir de la segunda mitad del pasado siglo veinte, cuando se acelera la migración hacia las grandes ciudades de la costa, principalmente Lima. En las décadas recientes se perciben cambios profundos inducidos por la apertura de la economía peruana y su inserción en los mercados globalizados. La combinación de los factores geográficos, socioeconómicos y demográficos ha dado lugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento de dos grandes dinámicas territoriales: 

Una dinámica longitudinal, fuertemente sometida a la influencia de la Cordillera de los Andes y que ha significado partir en cuatro grandes regiones naturales el espacio peruano: costa, sierra, ceja de selva y selva. Hay que agregar que en estas regiones de carácter longitudinal se configuran a su vez zonas y espacios muy heterogéneos.



Una dinámica transversal, que conecta los espacios de costa, sierra y selva a través de ejes determinados. Esta dinámica responde a los impulsos provenientes del proceso económico y social, donde la acción del Estado ha sido determinante en

21


distintos períodos. La construcción de carreteras y ferrocarriles de penetración para explotar nuevos recursos en la sierra y selva es un claro ejemplo de impulso transversal de origen económico apoyado en decisiones políticas de los gobiernos. La dinámica territorial longitudinal conecta principalmente las ciudades del eje de la costa dando lugar a la formación de regiones relativamente homogéneas. En cambio, la articulación transversal enlaza pisos ecológicos, climas y paisajes distintos de costa, sierra y selva; y ha sido y continúa siendo el factor determinante para la formación de las grandes áreas o macroregiones en el espacio peruano. Así, podemos concluir que: E n el Perú la dinámica transversal representa el factor pri ncipal generador de macroregiones. Hasta el presente, y seguramente también en el futuro, la ocupación del espacio y la estrategia de desarrollo terri torial depende en muchos sentidos, de estrategias y políticas de incorporación de nuevos espacios desarrollando ejes de penetración desde la costa hacia la sierra y la selva para facilitar el asentamiento de población y el aprovechamiento de los recursos que allí se locali zan.

Cabe señalar que sobre todo a partir del siglo veinte, la articulación transversal del territorio peruano ha significado consolidar el dominio de las grandes ciudades de la costa (Lima, en primer lugar) sobre los espacios y ciudades de la sierra y la selva del país. El reto del período presente es revertir esa tendencia y hacer de la dinámica transversal del territorio un factor de integración de los territorios postergados, andinos y amazónicos.

6. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO REGIONAL Es importante evitar que los gobiernos regionales se conviertan en entidades burocráticas ineficientes. Justamente una ventaja de la descentralización es la de crear instituciones de escala adecuada, relativamente eficientes y ágiles, que enfrenten y resuelvan prontamente los requerimientos de las poblaciones en cada localidad, sin necesidad de recurrir al gobierno central, que suele ser lento y burocrático. Por ello, es necesario analizar el tamaño y la composición de los trabajadores de los gobiernos regionales y su eficiencia relativa en la prestación de servicios públicos. Los gobiernos regionales del Perú son las instituciones públicas encargadas de la administración superior de cada una de las regiones y departamentos. Son consideradas

22


personas jurídicas de derecho público con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Los gobiernos regionales del Perú se componen de órganos: un consejo regional , Gobernador Regional Y el consejo de coordinación regional (hasta antes de 2015 se usó el término de Presidente Regional).

La estructura administrativa de los gobiernos regionales es similar para todos ellos, ya que la misma está establecida en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. El Consejo Regional es el órgano normativo y fiscalizador, encargado de aprobar los planes y presupuestos del Gobierno Regional, fijar la remuneración del Presidente Regional, autorizar el endeudamiento y proponer la creación o supresión de tributos regionales, entre otras atribuciones. El Presidente Regional es el ejecutivo, encargado de dirigir y supervisar la marcha de la institución y administrar sus recursos. Para esta labor, cuenta con el apoyo del Gerente General Regional, y varios Gerentes Regionales, a cargo de áreas tales como Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Planeamiento y Presupuesto, Infraestructura y Recursos Naturales y Medio Ambiente. Un cargo muy importante en esta estructura es el de los Directores Regionales de cada sector, como Agricultura, Educación, Salud, Transportes, etc. Estos Directores, si bien son parte de las respectivas Gerencias Regionales, sin embargo en la práctica están sujetos a una dualidad funcional, ya que también dependen de los respectivos Ministerios. Así, aunque sean nombrados por el Presidente Regional, los Directores Regionales deben de ejecutar las normas dadas por la administración nacional en Lima y deben de rendir informes ante ella. Un Director Regional de Educación, por ejemplo, no puede contratar o promover maestros, ni dar pautas educativas, sino solo ejecuta las directivas impartidas por el Ministerio de Educación. En opinión de un funcionario regional entrevistado, ellos solo “son secretarios o intermediarios de la sede central, encargados de pagar los sueldos a los

maestros que trabajan en la región, designados en Lima”. Así, en las regiones no hay liderazgo, gerencia ni equipos técnicos adecuados dedicados al tema pedagógico. Aun cuando todos los gobiernos regionales presentan una organización similar, no todos cuentan con los mismos recursos humanos (ni financieros). Según el censo de empleados públicos de 2006 suministrado por el MEF (ver el Cuadro 20), el personal total (activo) del sector público del país, incluyendo nombrados, contratados y servicios no personales, es de 827.983 trabajadores43, distribuidos casi por igual entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales. Así, hay 413.550 trabajadores en los

23


gobiernos regionales (incluyendo personal administrativo, maestros, servidores de salud, etc.) y 414.433 en el gobierno nacional o central. Con respecto a las remuneraciones de los trabajadores públicos, según la Contaduría Pública de la Nación,( http://cpn.mef.gob.pe/. Esta fuente también proporciona cifras sobre la cantidad de empleados públicos, pero que difieren un poco de las cifras del MEF. Según la CPN hay 818,746 trabajadores públicos activos,de los cuales 399,190 están en los gobiernos regionales y 419,556 en el gobierno central), éstas en promedio son menores en las regiones que en el gobierno nacional (1.298 y 1.852 nuevos soles mensuales, respectivamente). Esto implica que, en términos de mano de obra, resulta menos costosa la prestación de servicios públicos a través de los gobiernos regionales que del gobierno nacional. Sin embargo, por otro lado, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales45, el régimen laboral de los trabajadores de los gobiernos regionales es el mismo que el de la administración pública nacional, por lo cual no habría diferentes escalas salariales entre ellos. En este caso, no sería menos costosa la provisión de servicios públicos desde los gobiernos regionales que desde el gobierno nacional, asi Mendoza, Waldo, et. al.2006, en su libro “La Política Fiscal Actual y los Retos para la Gestión 2006-2011”, nos dice que:

En realidad, la mayor diferencia salarial entre empleados del gobierno central y los gobiernos regionales se da entre los trabajadores contratados y no tanto entre los nombrados, que tienen un régimen común a nivel nacional, ajustado al costo de vida. Así, la remuneración promedio de un trabajador nombrado en las regiones es equivalente al 75% de la remuneración de un empleado nombrado en el gobierno central. Para los contratados, sin embargo, dicha relación es solo de 54%. Del total de 413 mil empleados públicos regionales, la gran mayoría, aproximadamente unos 300 mil, son maestros y servidores de salud Este es un estimado propio debido a que la información que disponemos no presenta cifras detalladas.Según el censo mencionado, a nivel nacional hay 386,618 maestros y 72,559 servidores de salud. Si a este total le restamos los que dependen de los Ministerios de Educación y Salud en Lima, y les deducimos además un porcentaje estimado de personal administrativo en tales sectores, habría aproximadamente unos 260 mil maestros y 40 mil servidores de salud en los gobiernos regionales.

24


Mientras que el personal que labora en las sedes centrales o administrativas de las regiones, llega a unos 10.000 trabajadores48. El censo reporta 9.870 empleados en las sedes centrales regionales, pero no hay datos sobre el personal que labora en las oficinas subregionales. Asumiendo que éstos equivalen al 30% de la sede central, el total de personal administrativo en los gobiernos regionales llegaría a alrededor de 13 mil personas. Los restantes 100 mil trabajadores de los gobiernos regionales serían trabajadores agrícolas, obreros de construcción, personal de limpieza y mantenimiento, etc. El detalle de empleados (nombrados y contratados) de las sedes centrales de cada gobierno regional se presenta en el Cuadro 21. Se puede observar que el personal más numeroso se encuentra en Loreto, Piura, Arequipa, Huánuco y Puno, mientras que el más reducido está en Lima Provincias, Cajamarca, Pasco y Madre de Dios. Dado que hay marcadas diferencias de población total entre las regiones, es menester relacionar el tamaño de la burocracia del gobierno regional con el total de habitantes de cada región, lo cual se muestra en la columna 2 del mismo cuadro. Vemos por ejemplo que en regiones como Lima Provincias, Cajamarca y La Libertad, hay 7.333, 6.333 y 5.703 habitantes por cada funcionario de la sede central, respectivamente. En el otro extremo, en regiones como Madre de Dios, Moquegua y Consejo Regional: En el Perú, el consejero regional es la sub-autoridad que se encarga de ordenar la administración del Gobierno Regional. Son elegidos por el presidente regional antes de ser elegido por el Jurado Nacional de Elecciones, es decir, a 5 integrantes con su secretario general es decir el Secretario de Consejo. Esto es regulado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Así también, en el Colegio profesional, hay consejeros que administran por cada región. 

Órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional.



Conformado por el presidente y el vicepresidente regional, además de los consejeros de las provincias de cada región.



Se reúne 2 veces al mes



Aprueba normas que regulen las labores del gobierno.

25


GOBERNADOR REGIONAL: El Gobernador Regional constituye el órgano ejecutivo y sus funciones incluyen proponer y ejecutar el presupuesto, designar a los oficiales de gobierno, promulgar decretos y resoluciones, ejecutar planes y programas regionales y administrar las propiedades y rentas regionales

EL CONSEJO DE COORDINACIÓN REGIONAL: Está integrado por los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad civil y tiene un papel consultivo en los asuntos de planeamiento y presupuesto, no tiene poderes ejecutivos ni legislativos

GERENCIA REGIONAL: Las funciones administrativas del Gerencias Regionales o Gobierno Regional se desarrollan por las Gerencias Regionales a cargo de los Gerentes Regionales. Los Gerentes Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el Presidente Regional. 

Tiene la función administrativa, mediante un Gerente Regional.



Son responsables legal y administrativamente por sus actos.



Son nombrados por el Presidente Regional.

Según el ordenamiento jurídico peruano, la gestión de los Gobiernos Regionales corresponde al gobierno a nivel regional . Este nivel de gobierno fue introducida en la legislación peruana con la puesta en vigencia de la Constitución del 79, pero inició su activación en los años 2000, al modificarse la constitución para añadirla. En el proceso que se contempla en ella y en el orden jurídico peruano, todos los departamentos del país han de integrarse para conformar regiones mediante referéndum 2 hasta que la totalidad del territorio se encuentre regionalizado, salvo la Provincia Constitucional del Callao y la Provincia de Lima, territorio último el cual cuenta con autonomía regional por ser la sede de la capital, Lima, por cuanto la Municipalidad tiene tanto funciones de Gobierno Regional como de Municipalidad.

2 Se trata de un procedimiento para tomar decisiones por el cual los ciudadanos ejercen el derecho de sufragio para decidir acerca de una decisión de resolución mediante la expresión de su acuerdo o desacuerdo. Para llegar al acuerdo tiene que haber la mayoría absoluta entre los votos

26


De acuerdo a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las responsabilidades de los gobiernos regionales incluyen el desarrollo de la planificación regional, ejecución de proyectos de inversión pública, promoción de las actividades económicas y administración de la propiedad pública (Ley de Bases de Gobiernos regionales - 27867).

COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Es necesario racionalizar y aclarar debidamente las distintas competencias de los diferentes niveles de gobierno, lo cual debe hacerse antes o paralelamente al traslado de funciones de un nivel a otro. Existe bastante confusión y desacuerdo respecto a los respectivos roles de cada uno de ellos, y sería recomendable desarrollar a la brevedad, un amplio debate nacional sobre el tema de competencias y responsabilidades de cada nivel de gobierno. En todo caso, el principio a seguir debe ser el de la subsidiaridad, en el que cada nivel de gobierno resuelve los problemas propios de su jurisdicción. Es decir que los gobiernos distritales se aboquen a los temas de su distrito únicamente; los gobiernos provinciales se

27


ocupen de los asuntos interdistritales; los gobiernos regionales traten los temas interprovinciales y el gobierno nacional los asuntos interdepartamentales o interregionales. Dado que siempre hay zonas grises en las cuales no es tan fácil diferenciar las responsabilidades de cada nivel de gobierno, es necesaria una permanente labor de coordinación entre tales autoridades, evitando duplicidad o abandono de funciones, promoviendo la colaboración y no la competencia entre las diversas autoridades. En el ámbito regional, la instancia de coordinación es el Consejo de Coordinación Regional, que reúne a las autoridades del gobierno regional con los Alcaldes Provinciales y los representantes de la sociedad civil del departamento.

7. FUNCIONES GENERALES DEL GOBIERNO REGIONAL Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región, así como su proyecto de presupuesto, los que deberá ajustar a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la Nación. Para efectos de asegurar la congruencia entre las políticas y planes nacionales y regionales, el Ministerio de Planificación y Cooperación asistirá técnicamente a cada gobierno regional en la elaboración de los correspondientes instrumentos, emitiendo, a solicitud del gobierno regional, los informes pertinentes; Resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aquéllos que procedan de acuerdo al artículo 74 de esta ley, en conformidad con la normativa aplicable; Decidir la destinación a proyectos específicos de los recursos de los programas de inversión sectorial de asignación regional, que contemple anualmente la Ley de Presupuestos de la Nación; Dictar normas de carácter general para regular las materias de su competencia, con sujeción a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las que estarán sujetas al trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la República y se publicarán en el Diario Oficial; Asesorar a las municipalidades, cuando éstas lo soliciten, especialmente en la formulación de sus planes y programas de desarrollo;

28


Adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe, en conformidad a la ley, y desarrollar programas de prevención y protección ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades nacionales competentes; Participar en acciones de cooperación internacional en la región, dentro de los marcos establecidos por los tratados y convenios que el Gobierno de Chile celebre al efecto y en conformidad a los procedimientos regulados en la legislación respectiva; Ejercer las competencias que le sean transferidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de esta ley; Mantener relación permanente con el gobierno nacional y sus distintos organismos, a fin de armonizar el ejercicio de sus respectivas funciones, y Construir, reponer, conservar y administrar en las áreas urbanas las obras de pavimentación de aceras y calzadas, con cargo a los fondos que al efecto le asigne la Ley de Presupuestos3. Para el cumplimiento de esta función, el gobierno regional podrá celebrar convenios con las municipalidades y con otros organismos del Estado, a fin de contar con el respaldo técnico necesario.

7.1 Facultades, funciones y atribuciones de las divisiones del servicio administrativo del Gobierno Regional El intendente, para el cumplimiento de las funciones que la presente Ley le asigna como ejecutivo del gobierno regional, contará con la siguiente estructura administrativa, que le estará directamente adscrita: Una división de administración y finanzas, encargada de la gestión administrativa y financiera, de la formulación y ejecución del presupuesto y de la provisión de los servicios generales del gobierno regional, y

3

La aprobación de los presupuestos constituye una de las atribuciones básicas del congreso o parlamento de un país,

mediante la correspondiente Ley de presupuestos; que es una norma legal, contemplada en diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a finales de año (generalmente los últimos días de diciembre) que regula todo lo concerniente a los presupuestos para el año siguiente

29


Una división de análisis y control de gestión, que colaborará en la elaboración del proyecto de presupuesto en lo relativo a la inversión del gobierno regional y en su seguimiento y control

7.2 Control y defensa de los intereses del Gobierno Regional El control y defensa de los intereses dentro del gobierno Régimen de acuerdo a la fiscalización y el control: Fiscalización El Gobierno Regional está sujeto a la fiscalización permanente del Congreso de la República, del Consejo Regional y la ciudadanía, conforme a ley y al Reglamento del Consejo Regional. La fiscalización se ejerce con arreglo a los principios de gestión pública regional señalados en la presente Ley. Control El control a nivel regional está a cargo del Órgano Regional de Control Interno, el cual depende funcional y orgánicamente de la Contraloría General de la República conforme a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

7.3 Los Procuradores Públicos y el Sistema de Defensa Jurídica del Estado Si bien la norma del Sistema de Defensa Jurídica del Estado contiene aspectos positivos, creo que aún subsisten algunos puntos como la selección y nombramiento de los Procuradores que deben ser materia de una mejor regulación legal a efecto de lograr una efectiva lucha contra la corrupción. El Procurador Público, es un abogado inscrito en un Colegio de Abogados que ejerce la representación del Estado en un proceso judicial en defensa de sus derechos e intereses. El Procurador Público, es el garante para la protección de la igualdad de partes en un proceso judicial, de tal forma que su poderdante, esto es el Estado no pierda la posibilidad de ejercer sus derechos e interponer recursos. Al Procurador le corresponde velar por la normalidad del proceso, evitar dilaciones y obstáculos que alarguen el tiempo en un procedimiento judicial.

30


El reciente Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, ha clasificado a los Procuradores Públicos de la siguiente manera: Procuradores Públicos del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los Organismos Constitucionalmente Autónomos. Procuradores Públicos Ad Hoc, que asumen la defensa jurídica del Estado en los casos que la especialidad así lo requiera, siendo su designación de carácter temporal. Procuradores Públicos Especializados, que ejercen la defensa jurídica del Estado en los procesos o procedimientos que por necesidad y/o gravedad de la situación así lo requiera. Presidentes Regionales Elegidos El 2010 Después de ser elegidos mediante elecciones, muchos de ellos contarán con el respaldo de su mayoría en cada consejo regional, lo que significa una gran ventaja para poder aprobar sus propuestas. Pero los gobiernos regionales deben coordinar con el gobierno central, con miras a lograr la unidad política, económica.

31


8. EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI La constitución peruana de 1979 contuvo previsiones para la descentralización del poder mediante la creación de regiones autónomas pero éstas no fueron implementadas. Durante los últimos años del primer gobierno de Alan García (1985 – 1990), el gobierno enfrentó la posibilidad de perder las elecciones presidenciales de 1990 debido a una crisis económica generalizada y a la inestable aprobación popular. Como forma de establecer una fuente de poder alternativa, el régimen estableció doce regiones autónomas el 20 de enero de 1989 con la esperanza de ganar algunas elecciones a este nivel. Sin embargo, debido a lo apresurado de su creación, los gobiernos regionales carecieron de recursos fiscales propios, así que dependieron de la bondad del gobierno central para los fondos. Alberto Fujimori destruyó la descentralización formando un Estado hipercentralismo4 mencionando a Manuel Dammert Ego Aguirre. Según este importante sociólogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan las nuevas autoridades. Con la creación del Ministerio de la Presidencia en el año 1992, los CTARES toman más poder debido a que el ministerio de la presidencia se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central. El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hipercefálica Lima. Con respecto a los Gobiernos Locales, entes Provinciales y municipales, el régimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitándoles responsabilidades y

4 Disolvió el Congreso de la República, se intervino el Poder Judicial y hubo persecución y detención de líderes de la oposición. En pocas palabras, fue un atentado directo contra la democracia peruana

32


entregándoles programas asistenciales buscando así la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son: 

El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)



Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).



Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP)



Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero añadir que estas políticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raíz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantenía la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formándose así las clientelas y prebendas que tanto daño hacen al país.

8.1 Las Doce Regiones Mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991, la población del ex Departamento de San Martín decidió separarse de la Región Víctor Raúl Haya de la Torre, derogándose su ley de creación el 17 de agosto de aquel año. Las elecciones presidenciales de 1990 estuvieron marcadas por el descrédito al sistema partidario, evidenciado por la elección de Alberto Fujimori, un candidato independiente. Fujimori retuvo las transferencias financieras a los gobiernos regionales y luego, el 29 de diciembre de 1992, las reemplazó con los Consejos Transitorios 5 de Administración Regional creados para cada departamento. Habiendo disuelto el congreso durante la crisis constitucional de 1992, Fujimori convocó a elecciones para una Asamblea Constituyente la cual promulgó la constitución de 1993. Este nuevo texto incluyó provisiones para la creación de regiones con gobiernos elegidos y autónomos, pero no fueron llevadas a cabo. La Ley Marco de Descentralización 5 En el año 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se las reemplazó con los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), creados para cada departamento; en Apurímac funcionó un CTAR de infeliz recordación. Promulgada la Constitución Política de 1993, en su texto se incluyó provisiones para la creación de regiones con gobiernos elegidos y autónomos, pero no fueron llevadas a cabo durante esta gestión.

33


promulgada el 30 de enero de 1998, confirmó la permanencia de los consejos transitorios, ahora bajo la supervisión del Ministerio de la Presidencia. 

Región Amazonas



Región Andrés Avelino Cáceres



Región Arequipa



Región Chavín



Región Grau



Región Inca



Región José Carlos Mariátegui



Región Los Libertadores-Wari



Región Lima



Región Nor Oriental del Marañón



Región Ucayali



Región Víctor Raúl Haya de la Torre

8.2 La Reactivación del Proceso de Regionalización: En noviembre de 2000, Fujimori fue forzado a renunciar debido a acusaciones de autoritarismo, corrupción y violaciones de derechos humanos. Después de un gobierno de transición dirigido por Valentín Paniagua, Alejandro Toledo fue elegido presidente para el periodo 2001 – 2006 en un contexto que incluyó la creación de gobiernos regionales. La nueva administración dispuso el marco legal para las nuevas divisiones administrativas en la Ley de Bases de la Descentralización, promulgada el 17 de julio de 2002, y la Ley orgánica de Gobiernos Regionales promulgada el 19 de noviembre de 2002. Flamantes Gobiernos Regionales fueron elegidos el 20 de noviembre de 2002, uno por cada departamento y uno en la Provincia Constitucional del Callao, y se le dio a la Municipalidad Metropolitana de Lima rango de Gobierno regional a fin de que la provincia de Lima, que contiene a la capital, fuera destinada a no conformar parte de ninguna de las futuras regiones. El partido del presidente Alejandro Toledo. La combinación de una fuerte oposición y un gobierno deficiente llevaron a la preocupación sobre una inminente crisis política, sin embargo, este no fue el caso ya que los nuevos gobiernos regionales fueron absorbidos por problemas locales y mostraron poca iniciativa en la política nacional.

34


Aún quedaba por ser dado el último paso para la conformación de regiones: La fusión de departamentos debido a que las circunscripciones territoriales que los gobiernos regionales heredaron de los departamentos son consideradas muy pequeñas, mediante referéndum con aprobación mayoritaria en todos los departamentos de una propuesta de región, de conformidad con la Ley Bases de la Descentralización prevé la fusión de las regiones luego de que exprese su aprobación. El primer referéndum de este tipo fue llevado a cabo el 30 de octubre de 2005 con las siguientes propuestas a ser consultadas en las urnas: 

Región Cusco-Apurímac: Apurímac, Cusco



Región Ica - Ayacucho-Huancavelica: Ayacucho, Huancavelica, Ica



Región Nor – Centro - Oriental: Ancash, Huánuco, Junín, Lima, Pasco



Región Norte: Lambayeque, Piura, Tumbes

Estas propuestas fueron rechazadas por el electorado de todas las regiones involucradas con la excepción de Arequipa, por lo que ninguna fusión fue puesta en marcha.

8.3 Segundo Proceso de Consulta:

Nuevas elecciones para los gobiernos regionales fueron celebradas el 19 de noviembre de 2006; la mayoría de los gobiernos regionales fueron a manos de movimientos políticos locales en lugar de ir a partidos nacionales. El apra, que ganó las elecciones presidenciales del 4 de junio de 2006, sólo logró ganar en dos departamentos, todos los otros partidos nacionales ganaron aún menos. Tras el retroceso que significó el referéndum de 2005, pocas propuestas de conformación de regiones han sido presentadas. En octubre de 2006, comenzaron las primeras conversaciones entre los gobiernos regionales de Ancash, Huánuco y Ucayali. Las conversaciones desembocaron en la primera propuesta de conformación regional tras el referéndum a la fecha (2009), la Macro Región Nor – Centro Oriente acto que fue oficializado en Palacio de Gobierno en menos de cuatro meses, el 10 de diciembre de 2008. Del lado opuesto, los sucesos de la Paralización de la Región Moquegua de 2008 confrontaron a los departamentos de Moquegua y de Tacna por la repartición del canon minero en medio de protestas violentas en ambas regiones, que dejó distancias políticas poco salvables para su ingreso en un proceso común de conformación regional. 35


8.1.1 Importancia: Constituyen un paso importante en la reforma del Estado: transferencia de finanzas; promoción del desarrollo; distribución, regulación y recaudación tributaria. Incrementar la presión tributaria. Convertirse en poderoso factor para promover el desarrollo territorial y humano. Cada región debe conformar una oferta exportadora competitiva, tanto para el exterior como interior del país. Abrir las puertas a la formación de regiones fuertes, integrando varios departamentos; potenciando sus capacidades productivas, reteniendo parte importante de la recaudación tributaria y promoviendo planes de desarrollo, capaces de contrapesar el desarrollo de Lima. El crecimiento económico regional es el camino para viabilizar la descentralización, pues: “a mayor producción y empleo más impuestos. A más impuestos mayor educación, salud,

infraestructura y promoción del desarrollo. Si todo esto se logra, gobiernos regionales y locales ampliarán su base de legitimidad y apoyo”.

8.1.2 Objetivos: El objetivo de la regionalización es generar un nuevo ordenamiento territorial que permita reducir las profundas desigualdades espaciales que se originan en la gran concentración del poder económico y político de nuestra sociedad. Una visión de estas características nos permite entender que sólo estamos dando los pasos iníciales de un proceso que se proyecta en el mediano y largo plazo. Transformar una sociedad tan centralista como la peruana requiere cambios sostenidos en la estructura económica, política, institucional y cultural. Un objetivo que define una forma de entender la regionalización es la modificación del patrón económico y político centralista y excluyente. En esa perspectiva consideramos que la autonomía política, legal y fiscal del Estado regional debe estar en función de: Avanzar hacia la conformación de nuevos espacios económicos sostenibles y competitivos; Fomentar la competitividad de los productores y emprendedores regionales y locales para promover el empleo y la inclusión económica;

36


Promover el fortalecimiento de los principales actores sociales, políticos e institucionales locales y regionales; Potenciar los recursos humanos existentes en las localidades y regiones; Consolidar los referentes culturales compartidos, asumiendo que la diversidad es un capital a potenciar.

8.1.3 LOGROS DE UNA REGIONALIZACIÓN: Generar un nuevo ordenamiento territorial, necesario para reducir las profundas desigualdades espaciales, generadas por la concentración del poder económico y político. Reformar el patrón económico y político centralista y excluyente, reforzando la autonomía política, administrativa y fiscal; buscando armonizar crecimiento económico y sostenible. Promover diversificación económica de mayor escala, fomentando diversas formas de asociación entre sectores empresariales en los distintos niveles de gobierno. Enfatizar el enfoque de las cadenas productivas, ampliar el potencial exportador. Ampliar los recursos públicos y mejorar la calidad de su utilización, fortaleciendo las débiles capacidades de planeamiento y gestión. Pasar del asistencialismo social al impulso de procesos efectivos de desarrollo social. Demostrar que la descentralización es el camino adecuado para lograr el desarrollo humano y la gobernabilidad. Articular la descentralización con la participación, la transparencia y la rendición de cuentas. Articular los roles de los gobiernos regionales con la de los gobiernos locales (provinciales y distritales).

37


9. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL CON MACRO REGIONES TRANSVERSALES HASTA LA ACTUALIDAD. El Presidente Ollanta Humala aseguró que para desarrollar el país es necesario un nuevo proceso de regionalización para formar macroregiones transversales. En este sentido la frontera más importante del Perú es Brasil, la octava potencia mundial, que tiene proyección de salir desde Manaos a través de Yurimaguas para llegar a Paita en el Océano Pacífico. “Loreto, Amazonas, Cajamarca, Tumbes, Piura y Lambayeque integrarían la macro región Norte”, manifestó durante su exposición el 18 de marzo de este año en el evento Tiempos

de Afirmación Democrática, organizado por Ideele Radio, y donde participaron más de un centenar que periodistas. El gobierno peruano anunció que impulsará la creación de macroregiones “autosuficientes económica, política y socialmente”.

El presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner Ghitis, señaló que con ello se persigue acabar con la delimitación territorial de 24 departamentos. “No podemos seguir

teniendo departamentos pobres y ricos, no podemos seguir fraccionando la demarcación del territorio nacional”, afirmó Lerner.

El funcionario precisó que este proceso se hará mediante previa discusión democrática con cada gobierno regional “desde abajo y no hacer una reforma, un cambio de la demarcación del territorio desde arriba. Eso creo que es inviable”.

El impulso que le dará el Gobierno a la creación de macroregiones transversales: macronorte amazónica, macrosur, centro sur, centro andino-Lima y Callao; obtuvo el respaldo mayoritario de las regiones. El presidente de La Libertad, José Murgia, se mostró de acuerdo con la iniciativa del Ejecutivo, pero indicó que, para lograr una consolidación económica y territorial, es indispensable que primero se mejore la infraestructura vial con el fin de que exista interconexión entre los pueblos. El presidente regional de Piura, Javier Atkins, y el vicepresidente regional de Lambayeque, Juan Pablo Horna, dijeron que la propuesta es acertada. Atkins añadió que ello le permitirá

38


al

Estado

ahorrar

dinero

y

priorizar

las

obras

según

la

importancia.

A su turno, el presidente regional de Cajamarca, Gregorio Santos Guerrero, manifestó que el proyecto del Ejecutivo apunta a fortalecer la descentralización y derrotar la pobreza. El único que se opuso fue el presidente de Tumbes, Gerardo Viñas, quien calificó la propuesta como un “absurdo” pues se les daría prioridad a las grandes regiones.

El Secretario de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),

Manuel Dammert, explicó que uno de los principales desafíos del Gobierno es consolidar las macroregiones: “Los desafíos

con muy claros. En estos cinco años tenemos que

consolidar las macroregiones. Hay posibilidades justamente de hacer todas las acciones

39


territoriales que permitan integrar infraestructuras, energías urbano – regionales, consolidar la unidad de los pu eblos”. “Además de consolidar las macroregiones, hay que lograr que los niveles de gobierno funcionen adecuadamente en su competencia”.

En ese contexto, dijo que el Gobierno proyecta dotar de autonomía fiscal a las regiones para

darles

mayor

facultades

y

tener

una

mejor

ejecución

presupuestal.

“De lo que se trata es de que el Estado sea descentralizado, pero unitario, ése es el punto central. Buscar que se haga una verdadera reforma descentralista”, explicó Dammert.

César Villanueva Arévalo, presidente regional de San Martín, informó que junto con Amazonas y La Libertad se conformaría una macrorregión en el período de gobierno 2011 – 2014, a la

cual podría sumarse Cajamarca.

“Seguimos con la idea de impulsar el proceso de integración, que empezó como pil oto

con

Amazonas y luego avanzó formando una mancomunidad con La Libertad, a la que también se integraría Cajamarca”, declaró.

Dijo que la invitación a las autoridades cajamarquinas fue extendida y se mantienen a la espera de la ratificación de una respuesta positiva. Con el nuevo titular de Amazonas hubo ya una comunicación favorable. “Existe mucha motivación para darle continuidad a este proyecto. Los avances son lentos pero hay optimismo. No se busca forzar las cosas, sino que éstas se den paso a paso”,

manifestó la autoridad regional. Señaló que una de sus propuestas, encaminadas a evitar estancamientos en el proceso, es que la nueva macrorregión no tenga una sola cabeza sino que sea dirigida por un directorio de presidentes regionales. “También estamos planteando que

no exista una sola sede, sino que la sede esté en cada

una de las regiones, con lo que romperemos el mito del centralismo que se repite en las capitales de región”, enfatizó.

40


Sostuvo que ello, sumado, a proyectos de inversión comunes como las vías de integración desarrollo social, permitirá que la opinión pública tenga un mejor concepto de la regionalización y la apruebe mediante voto popular. Mencionó que si bien aún no hay fecha tentativa para concretar la unión como macrorregión, se trabajará el tema en el período de gestión 2011 – 2014. La reunión de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales sería la ocasión para conciliar ideas con sus similares de Amazonas, La Libertad y Cajamarca. El pedido del líder aymara Walter Aduviri Calizaya, para que no se desarrolle alguna actividad minera en Puno es no negociable, sostuvo Víctor Caballero Martín, jefe de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros. Fue al referirse a las declaraciones del también titular del Frente de Defensa de los Recursos Naturales de la Zona Sur de Puno quien dijo que “no habrá minería en el Altiplano” y quien pidió además la renuncia del ministro del Ambiente, Ricardo Giesecke

por desconocer su representatividad. “Eso no se negocia

[el pedido de no minería], nosotros [en el Gobierno] tenemos que

hablar con los líderes representativos de la población, con las autoridades legítimamente elegidas por la población, con los presidentes de las comunidades campesinas”, manifestó

en el programa No Hay Derecho de Ideeleradio. “El error que se comete es empoderar a los grupos radicales en el diálogo y devaluar la

autoridad de los presidentes regionales, alcaldes, gobernadores, y presidentes de las comunidades. El haber empoderado a esos grupos radicales que no tienen lealtad al país, ni a ningún tipo de demanda popular ha terminado por fortalecer este tipo de acciones”,

expresó. Caballero Martín argumentó que muchas veces los pobladores se equivocan al otorgarles poder y representación a los líderes de organizaciones radicales y no a sus autoridades locales. Indicó que muchos de estos dirigentes no utilizan los canales de diálogo apropiado, sino que tratan de imponer sus propias decisiones con el empleo frecuente de la violencia como herramienta.

41


“Eso [el pedido de renuncia del ministro del Ambiente] es el resultado de haber

empoderado a grupos que no representan a la población, por ejemplo, el error en Puno es haber evitado el diálogo con el presidente regional o haberlo dejado de lado, cuando las autoridades legítimas con las cuales había que dialogar eran los alcaldes provinciales y el presidente regional. Sustituir a estas autoridades y darles poder a este tipo de grupos es volver a repetir este círculo vicioso de violencia que ha vivido el país”, señaló.

10. HACIA UNA ESTRATEGIA DE REGIONALIZACIÓN

10.1 El Contexto actual Del Proceso El contexto en el que deberá desenvolverse el proceso de regionalización en nuestro país se ha tornado en extremo complejo. Particularmente la presencia combinada de dos tendencias provenientes del escenario internacional previsiblemente será el origen de severas dificultades para los países en desarrollo. Estos procesos tienen que ver con: la crisis de la producción alimentaria inducida por el uso creciente de tierras

•

agrícolas para la producción de biocombustibles; y El cambio climático, (calentamiento global) que afecta a todo el planeta y cuya

•

intensidad y ritmo se muestran mayores de lo que inicialmente se había previsto.

Inequidad territorial y conflictos interregionales. Una característica esencial del actual proceso de descentralización es que se han acentuado las desigualdades territoriales. Contrariamente a lo que cabría esperar de cualquier experiencia descentralista, en el Perú, durante el último quinquenio, en que se ha puesto en marcha un nuevo ciclo de descentralización, las diferencias entre departamentos, provincias y distritos se han incrementado notoriamente.

Inequidad y canon. El canon es ahora el más importante componente de la descentralización fiscal, y se ha convertido en un factor de crecientes desigualdades territoriales. En el origen de esta situación se ubican dos factores: 

El crecimiento extraordinario del canon, sobre todo minero, petrolero y gasífero, que beneficia a los gobiernos regionales y locales de las zonas donde se explotan recursos naturales; y

42




La desigual distribución de estos recursos, de acuerdo a lo estipulado en la correspondiente ley.

El canon minero y gasífero constituye el caso más visible del crecimiento desproporcionado de ingresos para algunos gobiernos regionales y locales, muy por encima del avance de la transferencia de competencias y funciones a estos mismos gobiernos. Los incrementos del canon son del orden del 38% el año 2004, 55% el año 2005, y 15.4% en el año 2006. Las cifras de la desigual distribución de los recursos del canon muestran que en el periodo 2004 – 2007, 8 departamentos concentraron el 75% de las transferencias. En el otro extremo los cinco departamentos con menos canon reciben el 0.02% del total. Al interior de los departamentos también se reproduce esta desigualdad. En Ancash, el año 2007, las provincias de Huari y Huaraz recibieron el 60% del total de recursos por canon minero correspondientes a las municipalidades del departamento. En Cusco, las provincias de La Convención y Espinar concentraron el 59% de los recursos del canon del gas para las municipalidades del departamento. Los conflictos en torno a la distribución de los recursos del canon ya se han hecho presentes en la escena nacional y amenazan con extenderse a distintos puntos del país. En el último año ha destacado el conflicto que enfrenta a los departamentos de Moquegua y Tacna por la distribución del canon derivado de la minería, el mismo que aún no tiene visos de solución definitiva por la resistencia de Tacna al establecimiento de cuentas separadas para calcular la asignación de recursos. Otra tensión que se ha hecho manifiesta es la que se origina por la distribución de losrecursos derivados del gas de Camisea, entre Cusco, por un lado, y los departamentos de Ica, Ayacucho y Huaancavelica, por otro. En el caso del cusco, la evolución de los ingresos del canon gasífero ha pasado de los 301 millones de nuevos soles en el2005, para subir a los 394 millones en el 2006 para llegar a los 604 millones del 2007. Ello contrasta con los reducidos ingresos que perciben Ayacucho, Huancavelica, Ica, Lima provincias y la provincia de Aguaytía como receptores del llamado FOCAM, es decir el Fondo de Desarrollo Económico de Camisea. En conjunto recibieron ingresos de 116 millones nuevos soles. El Cuadro 3 ilustra esta distribución sumamente desigual.

La disputa por el agua.

43


Otra fuente de conflictos entre regiones es el desigual acceso a los recursos hídricos, situación que además se torna agravada por la creciente escasez del agua motivada por las alteraciones inducidas por el cambio climático en curso. Las principales tensiones relativas a la gestión del agua y que en algunos casos han derivado ya en conflictos abiertos son las siguientes: •

La disputa entre Piura y Lambayeque por el uso de las aguas del río Huancabamba, las mismas que son requeridas por el Proyectos Olmos y por el Proyecto Alto Piura. Los estudios realizados hasta el momento indican que no es posible satisfacer completamente y de manera simultánea los requerimientos de ambos proyectos. Por otro lado está el tema de la real rentabilidad económica sobre todo del Proyecto Olmos.

•

Entre Huancavelica e Ica existe una creciente tensión por el uso de las aguas situadas en las partes altas de Huancavelica y que alimentan a los valles de Ica actualmente situados en medio de un auge agroexportador. Es evidente a estas alturas que las enormes necesidades de riego para sostener el dinamismo de la agricultura de exportación en el valle de Ica empiezan a verse comprometidas por la escasez del recurso, lo que ha forzado a un uso intensivo de la napa freática, lo que eleva además los costos de los agroexportadores y afecta en general a la actividad agropecuaria de Ica. Este es un caso en donde existe la urgencia de lograr un acuerdo de largo lazo que atienda las necesidades y derechos de ambos departamentos, en base a un esquema racional y eficiente de gestión integral de las cuencas involucradas

•

Otro conflicto que incluso ha llegado a niveles de enfrentamiento muy serio es el que opone a Arequipa y Moquegua por el uso de las aguas del río Tambo. Aquí colisionan los intereses de los agricultores del Valle de Tambo en Arequipa que demandan tener acceso a las aguas de la represa de Pasto Grande ubicada en Moquegua. El conflicto llegó a su punto más alto cuando el gobierno Regional de este departamento, bajo la anterior administración pretendió suprimir la entrega del agua al valle del Tambo. Se conoce que en esta decisión influyó el interés de la minera Quellaveco para hacer uso de esas aguas.

•

En los últimos meses se ha hecho también visible la disputa entre los departamentos de Arequipa y Cusco en torno a las aguas que demanda un proyecto de gran

magnitud como es Majes-Siguas en su segunda Etapa. Según los

pobladores de la provincia de Espinar en el Cusco, la ejecución del Proyecto Majes44


Siguas II all usar las aguas del rio Apurímac, tendría como consecuencia dejar sin recursos hídricos suficientes a estas zonas. Se ha producido una acción judicial orientada a paralizar ese Proyecto, y posteriormente se han establecido conversaciones entre ambos gobiernos regionales para alcanzar un acuerdo equitativo.

10.2. Elementos para una estrategia de regionalización en el Perú. Contribuciones de las regiones al desarrollo y la democracia. La regionalización en el Perú continúa siendo una tarea histórica, necesaria y factible. En una sección anterior hemos las razones por las que la regionalización constituye un componente fundamental del proceso descentralista. Una sustentación la estrategia de regionalización requiere no perder de vista la contribución a la descentralización y al desarrollo, que se espera de las regiones integradas. Esa contribución se ubica en varios niveles: a. En lo político, las regiones formadas por integración de departamentos permitirán constituir núcleos de poder político e institucional de magnitud suficiente para actuar como polos compensatorios frente al enorme poder político y económico que ha acumulado Lima a lo largo de la historia. La regionalización apunta a la concentración de una masa crítica de competencias y recursos, las asienta en territorios (regiones) de tamaño adecuado y dota a estas entidades regionales de capacidades políticas de decisión para producir un esquema más equilibrado en el ejercicio del poder territorial. b. En lo económico, las regiones integradas harán posible el aprovechamiento de potencialidades, manejo de recursos y proyectos que superan la dimensión local para generar impactos efectivos de carácter regional. Específicamente se asume que la escala regional es la apropiada para promover la competitividad de base territorial, ocupar y usar racionalmente el territorio, desarrollar capacidades empresariales y redes de innovación para enfrentar los desafíos nacionales y la inserción en el proceso mundial de la globalización. Estas posibilidades de impulso económico y productivo pueden verse acrecentadas por los recursos que la propia Ley de Incentivos a la Conformación e Integración de Regiones manda que sean puestos a disposición de las nuevas regiones: el 50% de lo recaudado en cada territorio regional por concepto de IGV, Impuesto a la Renta e Impuesto Selectivo al Consumo, además de otras ventajas referidas a tratamiento

45


preferencial en el financiamiento del FIDE, en avales para financiar proyectos, endeudamiento y adjudicación y contratación del Estado. c. En lo territorial, el proceso de integración busca hacer converger las regiones políticas por crearse con los territorios económicos preexistentes o que se han venido formando en el país durante las últimas décadas. Se trata de cerrar la brecha que el Perú ha confrontado desde su origen republicano. A pesar de ser un país donde la geografía y la historia condicionan la existencia de territorios regionales muy diferenciados, éstos no han logrado una expresión política definida. No debe perderse de vista que el divorcio entre espacios políticos y territorios económicos es fuente de tensiones, ineficiencias y dificultades para la gestión del desarrollo nacional y regional. d. Adicionalmente, la integración de departamentos para conformar regiones significa revertir la fragmentación del poder de decisión y de los recursos que se observa en muchos espacios del país. La descentralización no puede ser concebida como una fragmentación del poder y una simple dispersión de las competencias, recursos y capacidades de gestión inicialmente concentrados en el poder central. Así, en un escenario como el actual, dominado por la lógica que identifica descentralizar con fragmentar y arremete contra cualquier tipo de concentración de poder y recursos, la integración de regiones viene a marchar a contracorriente, y por eso mismo adquiere una importancia especial y representa un esfuerzo progresivo innovador, audaz y desafiante, orientado a sostener un modelo de descentralización eficiente y, en el largo plazo, políticamente sustentable. e. Finalmente, la integración de regiones puede contribuir a mejorar la complementariedad y cooperación entre gobiernos regionales y locales, superando la actual superposición. En efecto, un problema reiterado que surge de los procesos de descentralización es la superposición de competencias, funciones y sobre todo proyectos de inversión pública, entre los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Dentro de un esquema adecuado de asignación de competencias, tal superposición no debería producirse, esperándose más bien que se genere una provechosa complementación y generación de sinergias entre la acción y los proyectos de las regiones y de las municipalidades. Debe superarse la actual situación en la en muchos casos los gobiernos regionales están operando como si fueran municipalidades departamentales, y eso genera pérdidas de eficiencia y anula una dinámica territorial efectivamente complementaria. 46


Elementos para sustentar un nuevo modelo de regionalización flexible y abierto. Las lecciones extraídas de estos años señalan que la integración de regiones es un proceso mucho más complejo y prolongado de lo previsto. Al mismo tiempo se impone recomponer en la sociedad un consenso sobre la necesidad y ventajas de la regionalización. En gran medida permanecen los problemas y obstáculos que determinaron el fracaso de la consulta del año 2005, por lo que resulta crucial un nuevo diseño estratégico del proceso., basado en la flexibilidad, la participación y el consenso. Las líneas básicas orientadas a un nuevo modelo de regionalización en el país, flexible y abierto, son:

A. Adoptar una visión de largo plazo para la regionalización en el país Es fundamental recuperar la visión de largo plazo y la estrategia gradualista que presidió y dio inicio al proceso de descentralización. Esa orientación gradualista suscitó un importante consenso entre todas las fuerzas políticas y sociales involucradas, el mismo que se tradujo en los acuerdos sobre la Ley de Bases de la Descentralización y las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades aprobadas en el año 2002. Este mismo consenso no ha existido, sin embargo, en cuanto al proceso de integración de regiones. La Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones en lugar de aplicar la estrategia gradual del proceso, ha tratado de acelerarlo y de “quemar etapas” para la formación de regiones. Se trata ahora de revertir ese enfoque, recuperar la perspectiva gradualista y de largo plazo, asumiendo que la integración y conformación de regiones es un punto de llegada, tras un recorrido largo y complejo de construcción económica y de creación de condiciones políticas. B. Apoyar la construcción económica de territorios regionales como condición previa a la constitución de regiones políticas El crecimiento económico en el ámbito regional y el impulso a la articulación económica de los territorios representan las condiciones básicas para echar a andar luego un proceso orientado a conformar regiones políticas, estableciendo por vía democrática órganos de representación y de gobierno. Este esfuerzo previo de construcción económica de las regiones implica en primer lugar el impulso al desarrollo de mercados, el desarrollo de cadenas competitivas para el tejido productivo regional, la creación de una masa crítica de emprendedores y de espacios de innovación, etcétera. Debe ser revertida la concepción muy extendida entre algunos analistas y políticos, según la cual la formación inmediata de regiones políticas es la condición para el desarrollo económico regional. Muchos estudios sobre la economía peruana revelan la precaria base 47


económica actual de la mayor parte de los departamentos. En tales condiciones, forzar el proceso hacia la formación inmediata de regiones políticas generaría previsiblemente mayores conflictos y una inestabilidad que haría muy difícil sostener luego el crecimiento económico en las regiones.

C. Inscribir la regionalización dentro de una estrategia de organización territorial en el país. La integración de regiones debe formar parte de una propuesta más amplia e integral referida a la organización territorial que se necesita para el país. Ello implica definir la forma en que las estructuras territoriales propuestas interactúan con el proceso de descentralización en marcha. Los actores políticos y sociales deben hacer conciencia de que se ha tornado insostenible el desorden de la actual organización territorial del país. Si la descentralización aspira a tener éxito debe abordar de inmediato esta cuestión crucial. Los temas aquí involucrados son definir qué tamaño o escala de territorio es eficiente para cumplir cuál función en el desarrollo nacional; y ello se relaciona estrechamente con la definición de qué nivel de gobierno ejerce cuáles competencias. De modo que las escalas territoriales y niveles de gobierno son dos aspectos del mismo problema clave que debe abordar la descentralización: la asignación racional de competencias y funciones y su referente territorial.

D. Articular la dinámica regional con la dinámica local como condición clave para una regionalización sostenible. Para superar el divorcio actual entre la dinámica regional y la local y entre los departamentos y las provincias a lo largo de todo el país se requiere una estrategia que se apoye en una unidad territorial capaz de jugar el papel de bisagra o puente entre los espacios regionales y locales. Esa unidad puede ser la provincia, la misma que puede ser convertida en el eje de la planificación territorial, empezando por el proceso de acondicionamiento de infraestructura y zonificación económica y ecológica. El supuesto básico es que la construcción de regiones fuertes requiere apoyarse en provincias fortalecidas y con capacidad de articular hacia abajo los distritos de su jurisdicción. De este modo una estrategia basada en la articulación regiones municipalidades, podría incorporar a los gobiernos locales al proceso de regionalización y movilizar desde abajo a la población y sus organizaciones locales.

E. Flexibilizar el proceso político-institucional La enorme heterogeneidad existente a nivel de los departamentos y las provincias del país hacen previsible que el proceso de regionalización requerirá plazos de maduración a ritmos 48


y velocidades diferentes. No hay razón, por lo tanto, para establecer una fecha única de las consultas a nivel nacional. La uniformidad de procedimientos simplemente choca con la realidad. Por lo tanto resulta esencial modificar la legislación para adecuarla a la maduración diferenciada de estos procesos y tornar flexibles los calendarios de las consultas. Ello no impide reconocer y normar que en caso de que las circunscripciones (departamentos y provincias) que consideren encontrarse en condiciones de convertirse en región puedan solicitar la realización del respectivo referéndum. Es decir, operaría también el “mecanismo de demanda” para activar los procesos de consulta.

Así, en el campo de la regionalización, el reto en realidad es conducir un largo período de transición con velocidades desiguales según las condiciones distintas de cada ámbito regional. Más aún, cabe esperar que de la estrategia propuesta de impulsar primero la articulación económica, surjan posibilidades y procesos de ritmo diverso que por ahora no es posible prever. F. Incluir a las provincias como unidad de referencia para el referéndum de la conformación de regiones. Un aspecto relacionado con la estrategia abierta y flexible y que merece un análisis detenido se refiere a ampliar la opción de los departamentos como la unidad política y territorial de referencia en la consulta a la población para la formación de regiones. Desde la pasada experiencia de regionalización de la década de 1980 hasta el presente, se ha evidenciado que las identidades que generan los departamentos son, por decir lo menos, de diversa intensidad. Aun así, y sin dejar de reconocer que en algunos casos estas identidades son fuertes, lo cierto es que existen también en el país otras identidades referidas a los ámbitos provinciales, que en algunos casos pueden ser más intensas que las departamentales. Se trataría entonces de modificar las normas vigentes e incluir las provincias como unidades territoriales de referencia en futuras consultas a la población para la formación de regiones. La regionalización necesita relanzarse en base a una estrategia y un modelo abierto y flexible. Abierto, porque admite variantes y posibilidades diversas a ser exploradas conforme avance el proceso complejo de construir la base económica de las regiones y la articulación correspondiente de sus territorios.Flexible, porque postula suprimir la rigidez de los plazos únicos, incorpora las Provincias como unidades de referencia, y se torna dispuesto a modificar y adecuar la base normativa, los mecanismos y las etapas en función de las necesidades del proceso real.

49


CONCLUSIÓN La regionalización debe llevarse adelante como una política de Estado. Una debilidad estratégica del proceso de regionalización es la ausencia de un proyecto concertado para la construcción de un nuevo ordenamiento del territorio. La consulta democrática a la población no sustituye la necesidad de una visión de conjunto sobre la demarcación política, ni de una estrategia que articule esta dimensión política con los grandes espacios económicos que se han ido formando en el Perú y que son expresión de una tendencia de varias décadas. La regionalización debe orientarse a promover dinámicas económicas de mayor escala fomentando diversas formas de asociación entre sectores empresariales y entre los diversos niveles de gobierno. El enfoque de las cadenas productivas es una propuesta que puede contribuir a mejorar las condiciones de competitividad de los distintos espacios económicos y regiones. Asimismo, implementando estrategias orientadas a incrementar el potencial exportador de las regiones, entendiendo por ello no solamente el mercado internacional sino también el de otras regiones, aprovechando las ventajas productivas surgidas con la nueva forma de organizar el territorio nacional. Conviene insistir en que la regionalización es una modificación del ordenamiento del territorio, lo cual significa poner en debate elementos centrales del modelo de desarrollo nacional. Requiere de un cambio en la mentalidad de las autoridades y dirigentes políticos, de los empresarios y dirigentes sociales e institucionales en relación con el rol del Estado. La regionalización sólo tiene viabilidad en tanto sea un proyecto colectivo. No se trata de construir acuerdos y proyectos estáticos o de negar la existencia de intereses y conflictos, sino de dar forma a un conjunto de propuestas estratégicas flexibles, abiertas al debate y al procesamiento de los cambios en un mundo en que éstos parecen ser lo único constante. Por ello es necesario que se desarrolle un proceso de regionalización para formar macroregiones transversales, de manera que pueda dotar de autonomía fiscal a las regiones para darles mayor facultades y tener una mejor ejecución presupuestal. De eso se trata de que el estado siga la propuesta de DESCENTRALIZACIÓN.

50


RECOMENDACIONES

Recomendamos que es necesario recordar para lograr la Regionalización se debe Mejorar la calidad de vida y el nivel de bienestar de amplios sectores secularmente marginados, olvidados y desvalidos, desarrollando r proyectos agroindustriales, mineros, turísticos y artesanales para generar empleo digno y con salario justo para la clase trabajadora. Asi mismo es necesario: 1. La reforma de la estructura del Estado, para adscribirse en un nuevo estilo de desarrollo sostenido, dinámico e integrado, flexible y desburocratizado sobre la base sólida de una concepción científica de la planificación para el desarrollo regional y nacional, que sea capaz de corregir los desequilibrios estructurales y de funcionamiento irregular de la economía peruana. 2. Incorporación y desarrollo de la filosofía de la descentralización y la regionalización en los planes de estudios de todas las carreras profesionales de las universidades. 3. Creación de Bancos Regionales como fuente financiera de desarrollo. 4. Implementación de mecanismos efectivos para la distribución de las inversiones públicas, que privilegie a las provincias, distritos y caseríos del interior del país. 5. Organización de los gobiernos regionales con una conciencia nueva favorable a la transformación estructural del Perú, con conciencia de responsabilidad histórica y moralidad, con conciencia social concertada para el mejor uso y distribución equitativa de los recursos naturales y recursos productivos. 6. Afianzar el cambio de estructuras que procuren la cohesión social y el desarrollo armónico de los gobiernos regionales, tras la aplicación de una política de moralización en los diversos estamentos y sectores públicos de las regiones. 7. Formar gobiernos regionales con la integración de varios departamentos. Resaltamos participación de otros profesionales ajenos al derecho a fin de generar en la ciudadanía una definida conciencia acerca de la necesidad de formar regiones para impulsar el desarrollo del País.

51

Monografia de Regionalizacion Martes 16

Recommend Documents