1
CHAPTER I MEMPERKENALKAN PERENCANAAN STRATEGI DAN MANAJEMEN Tujuan dari bab ini : 1. Menempatkan perencanaan strategis dan manajemen di sektor publik dalam konteks kontemporer; 2. Menggarisbawahi sifat dinamis serta berkembangnya praktik manajemen strategis di sektor publik; 3. Menekankan bahwa manajemen startegis di sektor publik tidak bisa disamakan dengan sektor swasta, meskipun mempunyai beberapa kesamaan pada gagasan inti seperti pada tingkat yang sangat umum maupun abstrak.
PENGENALAN Perencanaan strategis dan manajemen telah diterima secara luas dalam lima belas tahun terakhir sebagai cara modernisasi membuat kebijakan publik dan pemerintahan. Keberadaannya menjadi sangat penting dalam pemerintahan dan organisasi sektor publik di seluruh dunia baik dalam kapasitas sebagai politisi, PNS atau public manager yang diadopsi dari sektor swasta. Di buku ini terdapat teori serta praktek perencanaan strategis dan manajemen di sektor publik. Membaca buku ini anda diajak berpikir kritis tentang beberapa asumsi-asumsi yang mungkin terlalu mudah menerima ketika berpikir tentang perencanaan strategis dan manajemen di sektor publik, bukan hanya meniru teknik pada perencanaan strategis dan manajemen pada sektor swasta namun ada harapan bahwa politisi, PNS serta public manager untuk memodifikasi ataupun bereksperimen. Harus dipertimbangkan secara hati-hati untuk memodifikasi perencanaan strategis dan manajemen sektor publik untuk memastikan kesuksesan dan kelembagaan. Sifat khusus disebabkan peran politik dan masyarakat, hal ini menjadi spekulasi mengapa ada kecenderungan besar untuk mengabaikannya dalam begitu banyak diskusi. Dengan asumsi bahwa di sektor swasta berfokus pada pemikiran
2
strategis/kepemimpinan oleh manajer individu atau tim manajemen. Peran masyarakat dalam perumusan strategi juga diabaikan di sektor swasta, sedikit pertimbangan masyarakat selain sebagai pelanggan produk atau jasa. Politisi serta masyarakat menjadi penting dalam sektor publik dan pemerintahan, sebagai kepala lembaga pemerintahan tidak berarti ia hanya dapat mengabaikan para politisi. Bab ini memberikan gambaran dengan pertimbangan dari proses pengambilan keputusan yang strategis. Mengkaji ide-ide tentang perbedaan antara perencanan strategis dan manajemen, serta manfaat dari perencanaan strategis oleh manajer di sektor publik. Terdapat tinjauan singkat dari literatur sektor swasta tentang perencanaan strategis dan manajemen. Bagian terakhir dari bab ini memandang manajemen strategis telah telah menjadi suatu aspek kritis dari reformasi pemerintahan umum.
PERENCANAAN
STRATEGIS
DAN
MANAJEMEN:
PROSES
PENGAMBILAN KEPUTUSAN Definisi perencanaan strategis oleh Berry dan Wechsler (1995, p.159) dalam konteks sebuah survei dari instansi negara di Amerika Serikat: Perencanaan strategis di definisikan sebagai sebuah proses yang sistematis untuk mengelola organisasi dan arah masa depan lingkungan dan tuntutan pemangku kepentingan eksternal, termasuk tahap formulasi strategi, analisis kekuatan dan kelemahan, identifikasi agen pemangku kepentingan, pelaksanaan tindakan strategis, dan masalah manajemen. oleh Ansoff (1968), diagram yang menetapkan suatu proses perencanaan strategis dan manajemen disebut “decision flow diagram” merupakan urutan untuk mengumpulkan data, menganalisis data, serta membuat keputusan tentang tujuan, tentang situasi, tentang pilihan, tentang alokasi sumber daya. Diagram ini memberikan kerangka kerja konseptual penting bagi praktek manajemen strategis serta bagi yang ingin melakukan penelitian sebagai fenomena di sektor publik. 3
Gambar dibawah ini merupakan contoh versi sederhana perencanaan strategis dalam sektor publik
“DECISION FLOW DIAGRAM” SESUATU YANG BERGUNA Baik pemimpin serta manajer dapat melihat diagaram, akan merasa cepat menangkap ide-ide penting sebagai suatu cara pengambilan keputusan strategis, bahkan untuk semua elemen utama pengambilan keputusan strategis. Mereka dapat melihat bagaimana keputusan mungkin akan perlu diurutkan serta bagaimana terhadap beberapa keputusan harus dipengaruhi oleh orang lain/tergantung pada yang lain. Kebijaksanaan perencanaan strategis tampaknya akan dirumuskan dalam satu diagram.
4
INI DAPAT DISALAHARTIKAN DAN MENDORONG KITA UNTUK MELIHAT MANAJEMEN STRATEGIS SEBAGAI SESUATU SEDERHANA DARIPADA KENYATAANNYA Kenyataan terdapat lebih banyak menjadi seorang praktisi ahli daripada mengetahui dan memahami istilah decision flow diagram dalam definisi konseptual. Praktisi strategis yang sangat berpengalaman dapat menggunakan diagram untuk menyarankan cara untuk meningkatkan pemahaman dan kemampuan dalam pengambilan keputusan strategis. Misalnya, mereka dapat menggunakannya untuk menciptakan peluang-peluang baru untuk belajar dari praktek. Diagram digunakan dalam siklus baik pelaksanaan, evaluasi, serta pembelajaran. Namun ketika diagram tersebut didukung oleh “template-style system of strategic planning” ada bahaya (tapi bukan sebuah keniscayaan) dimana rendahnya kualitas dan perkembangan strategi. Rumelt (2011) menyatakan makna dan bahaya “template-style system of strategic planning”.Dia menyarankan sebagai langkah pertama menuliskan visi masa depan untuk organisasi dan menindaklanjuti ini dengan pernyataan misi yang benar secara politik dan tujuan organisasi (Rumelt, 2011, p.67). Langkah berikutnya menulis sebuah pernyataan nilai-nilai non-kontroversial bagi organisasi, kemudian langkah terakhir adalah mengisi beberapa aspirasi ataupun tujuan. Yang menjadi masalah sebenarnya bukan terletak pada decision flow diagram atau template-style system of strategic planning, melainkan gagasan bahwa strategi dapat dirumuskan dan diimplementasikan dengan sedikit usaha dan sedikit resiko (Heifetz dan Linsky, 2002). Jika perencanaan strategis enggan dilakukan oleh manajer, dan dilakukan hanya untuk mematuhi requirement ditempatkan pada mereka, perencanaan strategis template-style system mungkin sama sebagai “bentuk mengisi latihan” (Ansoff dan McDonnell, 1990).
5
“DECISION FLOW DIAGRAM“ TIDAK SAMA SEBAGAI TEORI Perencanaan strategis merupakan intervensi dalam situasi, dan jika kita ingin memahami variabilitas dari hasil yang diperoleh dalam praktek, kita perlu memahami teori yang mendasari intervensi, kita juga perlu untuk mengetahui efek dari keadaan dan apa lagi yang terjadi dalam situasi.
PERBEDAAN ANTARA PERENCANAAN STRATEGIS DAN MANAJEMEN STRATEGIS Dalam literatur pada manajemen di sektor swasta (tahun 1960-an dan 1970an) merujuk pada perencanaan strategis atau perencanaan perusahaan daripada manajemen strategis. Perencanaan strategis yaitu, misalnya, pekerjaan sebuah perusahaan yang memerlukan pemikiran dan analisa, apakah harus dilakukan pemasaran produk baru atau memasuki industri-industri baru, apakah harus saling terkait atau tidak dalam diversifikasi kegiatannya, dan seterusnya. Intinya, perencanaan strategis digunakan untuk membuat keputusan tanpa berasumsi bahwa masa depan dengan mudah mengekstrapolasi dari masa lalu. Itu sebabnya perusahaan yang seharusnya untuk menganalisis tren, peristiwa, peluang dan ancaman untuk membuat penilaian tentang seberapa baik yang akan mereka lakukan dimasa depan dan bagaimana mereka mungkin mencapai sasaran-sasaran strategis mereka. Dengan demikian, perencanaan strategis merupakan ketergantungan pada pengambilan keputusan analitis dan logis untuk posisi perusahaan. Pada kondisi 1970-an konsep manajemen strategis mulai dikenalkan dalam literatur manajemen bisnis yang sulit. Dan selama 20 tahun terminologi baru yang memperoleh penerimaan lain, termasuk istilah-istilah seperti “ manajemen masalah strategi”, “sumber daya berbasis strategi”, “kompetensi inti”, “aliansi strategis” (misalnya Ohmae 1982; Ansoff dan McDonnell, 1990; Hamel dan Prahalad, 1994; dan Hamel, 2002) dll.
6
Manajemen strategis merupakan sebuah istilah yang menunjukkan suatu perencanaan strategis sebagai latihan yang analitis dan logis untuk efektivitas seperti pemecahan masalah kreatif, belajar, ketangkasan, manajemen konflik dan negosiasi, motivasi dan persetujuan dari manajer dan karyawan. Perencanaan strategis di sektor publik tidak dilihat sebagai alat analisis untuk kerangka penyusunan strategi tetapi juga mencakup kegiatan lain yang diperlukan untuk mencapai efektivitas.
IDE APA SAJA YANG DIPEROLEH DARI MANAJEMEN STRATEGI SEKTOR SWASTA? Pada akhir 1980-an Bryson (1988) menggambarkan sektor swasta di US dijadikan sebagai “gudang” pengalaman tentang bagaimana menerapkan perencanaan strategis dalam sektor publik. Gagasan tentang pengambilan keputusan strategis dalam manajemen bisnis muncul di tahun 1950-an dan 1960-an dan menjadi utama terkait dengan gaya profesional manajemen yang ditemukan di bisnis swasta. Kembali di tahun 1950-an, Peter Drucker, seorang penulis yang menonjol pada manajemen, meramalkan bahwa manajer bisnis masa depan harus memahami dan membuat keputusan strategis (Drucker, 1954). Meskipun beberapa klaim bahwa perencanaan strategis bisa terlalu birokrasi dan bahkan disfungsional (Mintzberg, 1991), survei internasional bisnis pada 1990-an dan di dekade pertama abad ke XXI terus menunjukkan bahwa perencanaan strategis adalah salah satu teknik-teknik manajemen yang paling luas digunakan dan salah satu alat bantu manajemen yang secara konsisten diterima berdasarkan tingkat kepuasan eksekutif (Lihat Rigby dan Bilodeau, 2013). Banyak yang telah ditulis tentang perencanaan strategis dan manajemen di sektor swasta yang pada permukaan yang sangat tidak relevan, bahkan jika kadangkadang diklaim menjadi dasar argumen bahwa organisasi sektor swasta juga mempunyai misi untuk menyediakan pelayanan publik sehingga dalam beberapa pengertian sektor publik sekarang lebih seperti sektor swasta. 7
Tapi itu mungkin untuk menggeneralisasi konsep-konsep tertentu yang jelas cocok untuk pengalaman sektor swasta dan untuk memahami tekanan dalam persaingan. Hal ini menghasilkan konsep-konsep yang lebih abstrak yang berlaku dalam sektor publik. Beberapa nama-nama besar di bidang teori manajemen: Ansoff (1968), miles dan snow (1978), Porter (1980), Ohmae (1982), Mintzberg (1991), Hamel dan Prahalad (1994) dan Hamel (2002). Mereka dapat dikelompokkan dalam berbagai cara. Sebagai contoh, Ansoff (1968) memberikan perhatian lebih untuk formal dan tujuan sebagai bagian dari proses pengambilan keputusan strategis daripada Porter (1980), yang berhasil menyoroti external lingkungan dan strategi generik. Namun, Ansoff (1968) dan Porter (1980) adalah penulis yang paling hati-hati dan sistematis analisis dalam merumuskan strategi, sedangkan Mintzberg (1991) tampaknya mencoba untuk memperbaiki analitisnya dalam kepentingan manajer-manajer tertinggi yang belajar dalam situasi dengan mengidentifikasi pola-pola yang muncul. Miles dan Snow (1978) dan Porter (1980) melakukan banyak untuk membuat siswa dan praktisi waspada akan pilihan tindakan, atau pilihan, menghadapi bisnis dalam industri yang kompetitif. Pilihan antara alternatif generik strategi yang berbeda dari saingan dan menjadi inovatif di satu sisi; dan di sisi lain yang murah dan efisien. Pendekatan mereka sangat berbeda dari pendekatan yang lebih kreatif untuk menentukan langkah-langkah strategis yang dianjurkan oleh Ohmae (1982). Ansoff (1968) dan HAmel dan Prahalad (1994) menarik perhatian pada pentingnya kemampuan sebagai satu aspek dari strategi, dan lebih dari, katakanlah, Porter (1980), yang sangat terfokus pada analisis industri dan memahami tekanan kompetitif eksternal. Mungkin Ohmae (1982)d Hamel dan Prahalad (1994) bersama-sama berbagi penghargaan dalam sorotan mengenakan “foresight” dan mengambil serius kebutuhan untuk memikirkan bagaimana sebuah perusahaan dapat bertahan. Berikut adalah titik kecil dalam mengeksplorasi literatur sektor swasta secara rinci karena konteks yang berbeda. Akan terlihat secara mendalam ide-ide penulis manajemen strategis di sektor publik dalam bab-bab berikutnya, dan itu adalah 8
sebuah fakta bahwa ketika melihat secara rinci, akan tampak menyerupai ide-ide sektor swasta.
Gambar 1.2 Keputusan Strategic di tingkat yang paling umum
Pada tingkat paling umum dan paling abstrak, pengambilan-keputusan strategis di kedua sektor swasta dan publik bersangkutan dengan hal-hal serupa (Lihat gambar 1.2): 1. mendefinisikan dan menjelaskan tujuan; 2. menganalisis situasi; 3. analisis dan perencanaan penggunaan sumber daya; 4. mengidentifikasi kursus alternatif tindakan dan memilih antara mereka berdasarkan kelayakan dan kriteria lain; 5. memiliki perhatian untuk melihat ke depan ke masa depan dan perencanaan untuk hasil jangka panjang. Inspeksi daftar ini menunjukkan sebuah pengamatan: dapat mengamati bahwa itu adalah ide-ide pada tingkat keumuman dan abstractness yang muncul dalam keputusan flow diagram. Jika ini diterima, ini juga menyiratkan bahwa ciri-ciri
9
konteks sektor publik hanya benar-benar menjadi jelas ketika sektor publik untuk menerapkan keputusan flow diagram situasi mereka sendiri.
APA
YANG
DIPEROLEH
MANAJER
UMUM
DALAM
PRAKTIK
PERENCANAAN STRATEGIS DI SEKTOR PUBLIK? Flynn dan Talbot (1996) memberikan bukti tentang kegunaan perencanaan dan manajemen strategis untuk praktisi di sektor publik dengan menggunakan hasil survey 1994 dari manajer senior sektor publik Inggris. Penggunaan perencanaan strategis di sektor publik sebagian besar menurun pada tahun 1980 dan baru mulai bangkit kembali di akhir 1980-an.
Tabel 1.1.Manfaat perencanaan strategis yang dirasakan oleh manajer senior di pemerintah daerah UK (1994 survei terhadap manajer pelayanan publik UK) (N = 241) Perencanaan No
Efek
strategis membantu dalam ... (persentase)
1
Mencapai tujuan dan sasaran
81
2
Tentukan pencapaian prestasi organisasi
70
3
Pemanfaatan sumber daya yang lebih baik
69
4
Menyamakan visi masa depan organisasi untuk staf
59
5
Mengidentifikasi peluang dan ide-ide baru
54
6
Mencapai penghematan biaya
43
7
Sumber daya langsung ke daerah-daerah kesempatan
41
Sumber: Flynn dan Talbot, 1996 Dari Tabel 1.1 tampak bahwa perencanaan strategis berguna karena membantu organisasi mencapai sasaran dan tujuannya. Selain itu juga membantu
10
organisasi dan staf untuk merencanakan pencapaian prestasi organisasi, menyamakan visi masa depan organisasi. Mereka juga melihat kegunaan perencanaan dan manajemen strategis dalam kaitannya dengan penyebaran sumber daya, yaitu kesadaran bahwa sumber daya yang sekarang menjadi lebih baik fokus pada pencapaian tujuan dan masa depan organisasi, dan untuk mencapai penghematan biaya. Perencanaan strategis berguna dalam mengidentifikasi peluang baru (yang diasumsikan berasal dari analisis strategis situasi organisasi) dan berguna dalam membantu
mengarahkan
sumber
daya
ke
daerah-daerah
(yang
berarti
mengidentifikasi program tindakan yang mungkin mengambil keuntungan dari peluang-peluang dan kemudian alokasi sumber daya mereka). Berry dan Wechsler (1995) meneliti persepsi praktisi mengenai perencanaan strategis. Penelitian ini dilaksanakan di AS yang menyelidiki persepsi eksekutif senior negara di lembaga negara. Tabel 1.2 di bawah ini menunjukkan respon dari hampir 300 eksekutif untuk pertanyaan tentang hasil dari perencanaan strategis.
Tabel 1.2 .Manfaat Perencanaan Strategis Bagi Eksekutif Senior Negara Bagian di AS (1992 survey) (N = 295) Persentase dalam No
Hasil
responden mengidentifikasi
hasil yang paling penting dari proses perencanaan strategis
1
Arah pengelolaan yang ditetapkan
30
2
Prioritas lembaga Klarifikasi
17
3
Panduan untuk keputusan kebijakan
11
4
Panduan untuk keputusan anggaran
9
5
Mendapatkan dukungan untuk prioritas anggaran
7
11
Persentase dalam No
Hasil
responden mengidentifikasi
hasil yang paling penting dari proses perencanaan strategis
6
Peningkatan hubungan konstituen
3
7
Dukungan legislatif meningkat
3
8
Peningkatan dukungan gubernur
2
9
Komitmen yang lebih besar untuk kepuasan pelanggan
6
10
Peningkatan kerja sama tim
4
11
Peningkatan komunikasi internal
3
12
Budaya perusahaan ditingkatkan
1
13
Peningkatan semangat staf
0
14
Badan reorganisasi
1
15
Peningkatan pelayanan pengiriman
3
Total
100
Sumber: Berry dan Wechsler, tahun 1995. Dari tabel 1.2 ditemukan bahwa hampir semua responden (90 persen) memiliki persepsi bahwa hasil paling penting adalah membantu organisasi untuk menetapkan arah manajemen dan memperjelas prioritas. Selanjutnya adalah bahwa hal itu telah membantu keputusan kebijakan atau keputusan dalam anggaran. Untuk beberapa temuan hampir serupa dengan penelitian Flynn dan Talbot. Dalam kedua penelitian perencanaan strategis dalam kaitannya dengan masa depan Berry dan Wechsler menyoroti mengenai arah manajemen dan prioritas lembaga, dan Flynn dan Talbot berfokus pada prestasi organisasi dan visi masa depan untuk staf. Penelitian di US diidentifikasi sebagai nilai bahwa perencanaan strategis telah membantu keputusan anggaran, dan penelitian Flynn dan Talbot disebut perencanaan strategis membantu dalam membuat penggunaan sumber daya yang lebih baik. Satu
12
poin tambahan yang muncul dari survei Berry dan Wechsler, yang tidak muncul dalam studi UK, adalah nilai untuk praktisi perencanaan strategis membimbing keputusan kebijakan.
MANAJEMEN STRATEGIS YANG BERKEMBANG DI SEKTOR PUBLIK Menurut salah satu pengamat, perencanaan strategis adalah hal biasa dalam sektor publik US karena telah berjalan(Bryson, 2010). Penggunaan Proses perencanaan strategis dapat berfluktuasi dalam sektor publik di masa depan, mengetahui bahwa penggunaannya menawarkan manfaat, dan merefleksikan alangkah pentingnya dalam pengalaman sektor publik pada dekade terakhir, kita akan sulit untuk tidak membayangkan bahwa itu sudah diatur untuk keberhasilan lebih lanjut dalam beberapa tahun ke depan. Jadi, seperti kita melihat kembali ke masa lalu dan melihat ke depan, gambaran perencanaan strategis di sektor publik tampaknya cukup cerah. Dalam penilaian optimis tentang pentingnya dan efektivitas perencanaan strategis saat ini ada tantangan penting untuk setiapteksbook dari manajemen strategis pada sektor publik. Penilaian di atas tidak hanya menyiratkan bahwa ada bagian dari sektor publik di mana tidak dapat ditemukan pada perencanaan strategis, tetapi juga menunjukkan bahwa ada variabilitas dalam hasil yang diperoleh. Serta sering menjadi hanya cukup sukses, perencanaan strategis kadang-kadang mencapai hasil yang mengesankan, dan, tidak diragukan lagi, pada waktu hasil lain yang sangat mengecewakan. Hal ini juga harus dicatat bahwa mungkin tidak ada sejarah yang memadai dari perencanaan strategis dan manajemen di sektor publik. Jika ada sejarah seperti itu, itu pasti harus mengevaluasi praktik periode sebelumnya yang tidak mungkin telah diberi label perencanaan dan manajemen strategis tetapi mungkin juga cocok dengan definisi yang dibuat untuk tujuan mengakui keberadaannya dalam beberapa dekade sebelumnya. Disebutkan hanya beberapa, ada Rencana Nasional dan sistem perencanaan-pemrograman-penganggaran di tahun 1960, ada perencanaan perusahaan (misalnya di pemerintah daerah di Inggris pada 1970-an), dan ada rencana 13
masyarakat pada 1990-an dan sebelumnya , rencana perkotaan, dan sebagainya. Sejarah seperti tersebut di atas menyuguhkan kemungkinan bahwa ada siklus dalam perencanaan dan manajemen strategis di sektor publik , yang mencerminkan keadaan yang kurang lebih menguntungkan(lihat Bab 2).
MANAJEMEN STRATEGIS DAN TATA KELOLA PUBLIK BARU Bagi beberapa politisi, strategi dan proses untuk memproduksi dan mempertahankan strategi adalah bagian dari pemerintahan umum suatu negara. Public Administration Select ComitteeInggris baru-baru ini menghasilkan sebuah laporan yang mengatakan bahwa pemerintah membutuhkan pemikiran strategis dan Strategi Nasional yang termasuk dalam konsep 'good governance' (Public Administration Select Comittee,2010, p.3). Mengutip contoh seperti terorisme di AS pada tahun 2001, krisis keuangan dan perbankan 2007-9 dan tantangan kronis perubahan iklim, Public Administration Select Comittee mengambil pandangan bahwa pemerintah harus mampu mengantisipasi dan merespons secara efektif terhadap tantangan utama ini. Public Administration Select Comittee tidak sendirian dalam pandangan ini: memang, pemerintah di seluruh dunia telah mencoba untuk mengembangkan perencanaan strategis mereka sendiri dan mendorong pembuatan kebijakan yang lebih strategis. Badan-badan internasional seperti UNDP dan OECD telah mendorong pemerintah untuk meningkatkan kapabilitas untuk pemerintahan umum melalui menempatkan penekanan lebih besar pada strategi dan meningkatkan keahlian dari layanan sipil dalam perencanaan strategis. Bisa dikatakan, keadaan seperti ini butuh beberapa puluh tahun untuk terwujud, awal munculnya ditandai dengan terbitnya buku oleh Osborne dan Gaebler (1992) mengenai menciptakan kembali pemerintahan, yang berpendapat untuk pemisahan pemerintah “steering” (yaitu strategis fungsi) dari “rowing” (yang termasuk pelayanan publik). Tahap awal periode dua puluh tahun ini juga ditandai dengan melalui hukum Kinerja 14
Pemerintah dan Hasil Act of 1993 di AS, yang membawa, pertama, sistem rencana strategis dan rencana kinerja untuk badan-badan federal, tetapi juga kemudian menyebabkan diskusi tentang bagaimana untuk memindahkannya ke rencana strategis pemerintah secara keseluruhan perlunya koordinasi dan integrasi dari tindakan untuk mengatasi kebijakan lintas sektoral yang lebih baik. Komitmen untuk tata kelola badanpublik berdasarkan perencanaan strategis tampaknya berkembang cepat sekitar 2003-4, dengan negara-negara seperti Cina, Rusia dan Inggris dengan mencoba pendekatan yang lebih strategis. Dekade dari titik ini adalah salah satu di mana tekanan dibangun untuk memodernisasi dan bergerak dari 'pemerintah pasca-birokrasi' ke model baru dari 'negara strategis'. Deskripsi dari “negara strategis” telah dicoba beberapa kali (Paquet, 2001; Joyce, 2011;
OECD,
2013).
The
Prime
Minister”s
Strategy
Unit
di
Inggris
memperkenalkan konsep “strategic and enabling state” kembali pada tahun 2007 sebagai bagian dari proses peninjauan kebijakan (Prime Minister”s Strategy Unit, 2007). Unit ini menekankan bahwa negara tersebut berfokus pada hasil, mengembangkan
pusat
strategis
yang
lebih
kecil,
dan
berusaha
untuk
memberdayakan warga, membangun kepercayaan mereka, mengatasi ketidakamanan mereka dan memastikan bahwa warga negara mengambil tanggung jawab bersama dengan negara untuk kesejahteraan mereka. Penyerapan konsep dari perencanaan strategis dan strategi ke dalam formulasi ke dalam bentuk yang lebih efektif oleh negara diperlukan untuk keberhasilan ekonomi, kesejahteraan masyarakat dan kualitas lingkungan alam kadang-kadang bahkan tidak diisyaratkan dalam banyak studi yang ada ataupun pada penafsiran perencanaan dan manajemen strategis sector publik. Hal ini hanya dilihat sebagai proses pengambilankeputusan atau alat tetapi sering tidak lebih dari itu. Selain itu, sangat umum untuk melihat perencanaan dan manajemen strategis hanya sebagai cara untuk membuat keputusan yang lebih baik atau jangka panjang dan kemudian mengimplementasikannya, cara yang telah ditransfer di dari sektor swasta.
15
RINGKASAN BAB Pengambilan keputusanstrategis pada umumnya meliputi: 1. mendefinisikan dan menjelaskan tujuan; 2. menganalisis situasi; 3. menganalisis dan merencanakan penggunaan sumber daya; 4. mengidentifikasi tindakan alternatif dan memilih di antara mereka atas dasar
kelayakan dan kriteria lainnya; 5. memiliki kepedulian untuk melihat ke depan ke masa depan dan merencanakan
untuk hasil jangka panjang. Perencanaan strategis didefinisikan (oleh beberapa penulis) dengan menunjukkan bahwa perencanaan strategis adalah penggunaan analitisdan logika semata dalam perumusan strategi. berangkat dari definisi ini, beberapa penulis mendefinisikan manajemen strategis terdiri dari perumusan strategi dan implementasi strategi. Pada bab ini dinyatakan bahwa tidak begitu penting untuk mempertahankan perbedaan yang kaku antara konsep perencanaan strategis dan manajemen strategis di sektor publik karena praktisi sering menggunakan label 'perencanaan strategis' dengan arti lebih dari pekerjaan analitis dari perumusan strategi. Perencanaan strategis pada umumnya dianggap bekerja dan menghasilkan hasil yang bermanfaat di sektor publik. Ini membantu manajer senior menjadi lebih jelas tentang menurut arah masa depan organisasi, tentang jalan untuk kesuksesan masa depan dan sekitar visi masa depan untuk staf. Hal ini dapat membantu untuk mengidentifikasi peluang baru dan ide-ide baru. Ini dapat membantu pengelolaan sumber daya, membantu manajer senior membuat keputusan sumber daya dan anggaran yang lebih baik, dan membantu mereka meningkatkan efektivitas biaya. Adalah penting bahwa kita melihat perencanaan dan manajemen strategis di sektor publik dalam kompleksitas. Dalam dunia akademis kita masih cenderung melihat manajemen strategis hanya sebagai alat manajemen yang diimpor dari sektor swasta yang dapat membuat pengambilan keputusan yang lebih baik dan terutama digunakan oleh para manajer organisasi publik. Untuk pemerintah di seluruh dunia, 16
dan untuk badan seperti Bank Dunia dan OECD, kemampuan strategis pemerintah adalah penting untuk pembangunan nasional. Kita harus menghargai manajemen strategis sebagai alat pengambilan keputusan dalam organisasi publik yang dipelopori di sektor swasta . Pada saat yang sama, banyak negara-negara besar dan wilayah di dunia (termasuk Cina dan Rusia, serta AS dan Eropa) telah berusaha untuk mengembangkan visi strategis jangka panjang, rencana strategis dan kemampuan strategis untuk menciptakan tata kelola publik yang lebih efektif dan menjadi lebih efektif dalam hal pembangunan nasional (ekonomi, kemajuan sosial, lingkungan). pada berbagai poin dalam buku ini, akan terlihat bahwa manajemen strategis sebagai aspek reformasi tata kelola publik dikaitkan dengan isu-isu koherensi dan integrasi dalam tindakan pemerintah, serta dengan gilirannya menuju focus jangka panjang, selektivitas, menetapkan target, menggunakan data dan monitoring dan evaluasi.
17
CHAPTER II DIFFERENT NATIONAL EXPERIENCES OF PLANNING Pendahuluan Sebuah studi perbandingan yang meliputi enam negara yang berbeda menyimpulkan pengalaman dari manajemen strategis dalam pemerintahan dengan mengatakan bahwa hal itu telah menjadi pengalaman yang positif (Proeller, 2007). pemikiran strategis dan tindakan telah didirikan dan diperkuat, dan orientasi pada hasil memiliki tingkat implementasi dan pengembangan yang bervariasi di beberapa negara. Akhirnya, peringatan diberikan kepada pemerintah: perlu waktu dan biaya yang mahal untuk membawa manajemen strategis ke tingkat negara. Dalam bab ini kita menganggap secara serius tentang ide utama yang penting, dan kami melihatnya secara khusus pada konteks negara. perencanaan strategis dan manajemen di pemerintah mungkin memiliki banyak kesamaan di seluruh dunia tetapi juga akan ada variasi di kedua praktek dan hasilnya. Untuk waktu yang lama gagasan perencanaan oleh pemerintah adalah bagian dari kehidupan kontroversi politik tentang jenis sistem sosial yang terbaik untuk modernisasi negara. Sebagaimana Perang Dunia kedua berakhir terdapat dua jenis utama dari sistem sosial yang diperdebatkan dan dipromosikan: sistem kapitalis barat dan sistem sosialis Rusia. Pelaksanaannya, dalam hal yang sangat mendasar, dipandang sebagai suatu sistem di mana ada kepemilikan pribadi dari perusahaan yang memproduksi barang dan jasa, dimana kekuatan pasar dan persaingan merupakan mekanisme kunci untuk diarahkan kepada mengejar keuntungan. Pada waktu itu banyak orang melihat sistem sosialis sebagai salah satu dasardari kepemilikan rakyatterhadap organisasi ekonomi (perusahaan), di mana ada perencanaan negara dalam hal mengalokasikan sumber daya dan konsumsi, dan tujuannya adalah untuk membuat keputusan dengan tujuan sosial, bukan untuk keuntungan pribadi.
18
Perencanaan Dalam Sistem Sosial Pesaing Seperti disebutkan di atas, ada saat ketika pembahasan konsep perencanaan oleh
pemerintah
merupakan
bagian
penting
dari
pembandingan
antarapersainganpolitik sistem sosial - kapitalis dan sosialis. Dalam prakteknya ini berarti sebuah pendapat tentang keuntungan dan kerugian dari sistem kapitalis barat dan sistem sosialis komunis Uni Soviet. Amerika Serikat, sebagai negara terkemuka kapitalis Barat, digambarkan sebagai negara yang berkomitmen terhadap pendekatan laissez-faire untuk ekonomi, yang berarti bahwa sektor swasta dan kekuatan pasar dipandang sebagai lokus pengambilan keputusan ekonomi. Uni Soviet terlihat telah memiliki perencanaan terpusat, dan perencanaan yang sangat komprehensif pada saat itu. Berbeda dengan model laissez-faire dari AS, Uni Soviet memiliki ekonomi yang direncanakan oleh Komite Perencanaan Negara Uni Soviet (Gosplan), yang memiliki tugas menciptakan Rencana Lima Tahun. Pertama Rencana Lima Tahun Uni Soviet dilaksanakan di bawah Stalin dari tahun 1928 dan pada saat Perang Dunia Kedua,Perencanaan telah membuat perbedaan besar bagi perekonomian (Cole, 1947, pp.221-2): Uni Soviet menetapkan, di bawah keberhasilan Rencana Lima Tahun berturutnya, pada suatu intensif program pembangunan industri yang dirancang baik untuk meningkatkan standar hidup di masa depan dan sepenuhnya untuk tujuan perang. Pertanian adalah kolektif baik untuk menjamin pasokan makanan ke kota-kota dan untuk "mensosialisasikan" pikiran petani sehingga membuatnya harmonis bukan elemen sumbang dalam pekerjaan dari suatu Negara Sosialis. Perkembangan terbaru AS dan Rusia Situasi akhirnya berubah di Amerika Serikat dan Uni Soviet. AS dimulai pada tahun 1960-an dan 1970-an untuk mengembangkan kemampuan perencanaan, dan langkah-langkah ke hal melembagakan penggunaan perencanaan strategis tersebut ke dalam pemerintah federal AS dimulai pada tahun 1990-an. Pengembangan kemampuan perencanaan strategis dalam pemerintahan federal AS secara jelas 19
dilanjutkan dengan perubahan hukum yang dibuat setelah krisis keuangan tahun 2007-2009. Upaya memperkenalkan sistem perencanaan di pemerintah AS terkadang mengingatkan kembali ke tahun 1961 dan yang mana pada masa itu diidentifikasi dengan pengenalan sistem perencanaan-programning-penganggaran di Departemen Pertahanan. Presiden AS, pada tahun 1965, memutuskan untuk memperpanjang sistem perencanaan-programning-penganggaran ke seluruh pemerintah federal. Inisiatif ini, tampaknya relatif berumur pendek: menurut Pollitt (1993, hal.42), "dalam waktu kurang dari satu dekade [sistem perencanaan-programningpenganggaran] telah layu di sebagian besar lembaga federal". Upaya untuk lebih memperkenalkan perencanaan dan Pengembangan Sumber Daya dilakukan tahun 1974 dan yang mana melibatkan penyiapan sistem perencanaan yang terdiri dari perencanaan kesehatan daerah, lembaga perencanaan negara dan dewan perencanaan antar negara, dilaporkan telah dilanda masalah lalu membatalkannya pada tahun 1980-an oleh pemerintahan Reagan. Perencanaan strategis mulai muncul di pemerintah AS pada tingkat negara pada 1980-an, dan kemudian, pada tahun 1993, hukum yang telah disahkan membutuhkan lembaga federal untuk menghasilkan rencana strategis lima tahun. Seiring waktu, kekhawatiran muncul tentang seberapa baik sistem perencanaan strategis federal bekerja. Sebagai contoh, terdapat masalah tentang siklus perencanaan strategis dari badan-badan federal yang menghubungkannya ke dalam siklus pemilihan presiden dan ada masalah apa yang umumnya disebut "silo", yang mana merupakan bagian organisasi kerja pemerintah dalam isolasi melalui Modernisasi UU GPRA tahun 2010, pemerintah federal AS membuat perubahan pada siklus perencanaan strategis sehingga terhubung ke siklus pemilu dan juga meningkatkan syarat-syarat di lembaga federal untuk berkonsultasi dengan Kongres AS ketika mengembangkan atau membuat penyesuaian untuk rencana strategis lembaga federal. Kedua perubahan ini seharusnya telah membuat pengaruh politisi terpilih lebih besar atas perencanaan strategis lembaga federal sebagai akibat dari UU tahun 2010 yaitu 20
terciptanya tujuan prioritas pemerintah federal, yang mana tujuan jangka panjang merupakan hasil alami yang berjumlah terbatas dari daerah kebijakan lintas sektoral, sama baiknya dengan tujuan untuk pengembangan di bidang manajemen umumnya. Hal ini juga berubah dalam kasus Uni Soviet. Faktanya, disintegrasi politik Negara Soviet pada tahun 1991 juga berarti akhir dari sistem terpusat Rencana Lima Tahun. Meskipun ada negara baru, Federasi Rusia, ada hambatan dalam perencanaan jangka panjang nasional dan ini tampaknya telah berlangsung selama beberapa tahun. Menurut laporan UNDP yang diterbitkan pada tahun 2005, untuk sebagian besar tahun 1990-an pemerintah Federasi Rusia memiliki krisis untuk menangani dan sibuk dengan pengembangan kelembagaan, dan sebagai akibatnya sedikit perhatian terhadap tujuan dan strategi jangka panjang. Laporan ini menyarankan, perubahan pada tahun 1999 (UNDP, 2014, hal.18): Pada tahun 1999 Vladimir Putin memberikan solusi dari masalah sosial-ekonomi jangka panjang sebagai prioritas nasional untuk pertama kalinya di Rusia pascakomunis, sebagai kepala pemerintahan, ia menyoroti kebutuhan untuk merancang Strategi Pembangunan Sosial Ekonomi untuk periode 10 tahun. Disusun pada musim panas tahun 2000, Strategi peletakkan dasar Program Pemerintah Rusia dalam tahun-tahun berikutnya dan tetap menjadi titik acuan perencanaan kebijakan pemerintah. Ada perkembangan selanjutnya dalam perencanaan dan strategi. Pada tahun 2004 pemerintah Rusia mulai melakukan perubahan dalam sistem pengelolaan anggaran. Menurut Kudryashova (2014), perubahan ini merupakan pergerakan penting menuju manajemen strategis oleh pemerintah Rusia: Langkah-langkah serius pertama menuju manajemen strategis di Rusia yaitu prioritas pada proyek-proyek nasional. Dalam pesan anggaran untuk tahun 2004 presiden Rusia menguraikan tiga prioritas pembangunan: kualitas dan aksesibilitas pelayanan kesehatan, pendidikan, dan perumahan. Pada tahun berikutnya - tahun 2005 - empat prioritas proyek nasional diumumkan. Antara lain : perawatan kesehatan, pendidikan, perumahan, dan pembangunan pertanian. 21
Pada awal 2014, pemerintah Rusia sudah menempatkan sistem federal yang ditargetkan dengan tujuan strategis untuk pembangunan negara, senilai lebih dari 1 juta rubel investasi. Salah satu perkembangan program negara oleh Kementerian Pembangunan Ekonomi disebut "Economic Development and the Innovation – Driven Economy". Program ini termasuk sembilan sub-program, salah satunya adalah "meningkatkan
sistem
strategis
administrasi
publik".
Situs
kementerian
diujikepentingannyajika dikaitkan dengan manajemen strategis dalam pemerintahan (Kementerian Pembangunan Ekonomi Federasi Rusia, 2014): Faktor yang paling penting dalam memastikan daya saing ekonomi Rusia dalam kondisi yang modern adalah adanya sistem yang secara efektif berfungsi sebagai manajemen strategis publik. Sistem manajemen strategis publik memungkinkan untuk: •
Membangun prioritas jangka panjang dari negara dalam pembangunan sosialekonomi, yang memungkinkan perusahaan swasta untuk mengurangi risiko, termasuk ketika membuat keputusan investasi jangka panjang;
•
Menyebarkan solusi jangka panjang (dengan periode implementasi dari 7 tahun atau lebih) dalam kisaran target menengah dan jangka pendek yang disepakati di antara mereka;
•
Menyeimbangkan tindakan perencanaan yang membutuhkan signifikan organisasi dan sumber biaya (proyek energi, transportasi, demografi, keamanan nasional, di bidang pembangunan manusia);
PERENCANAAN LIMA TAHUNAN CINA Sistem rencana lima tahunan telah menjadi pusat bagi prosesnya pemerintahan umum di Cina selama lebih dari 50 tahun dengan difokuskan pada pertumbuhan PDB. Antara 1978 dan 2012 PDB Cina tumbuh pada tingkat yang menakjubkanyaitu sebesar 4.000%, seperti halnya PDB per kapita sebesar 1.617%.
22
Pada tahun 2003, Pemerintah Cina melalui Departemen perencanaan strategis Komisi Reformasi Pembangunan Nasional, mulai mengembangkan ide-idenya tentang proses perencanaan pembangunan nasional dan isi dari strategi nasional, yang merupakan lembaga yang bertanggung jawab untuk mempersiapkan perencanaan lima tahun. Perencanaan lima tahunan ke-11 tahun 2006 agenda strategis diperluas dan tidak hanya berfokus pada pertumbuhan PDB tetapi juga pembangunan dengan mengandalkan pendekatan yang berpusat pada orang, mengambil peningkatan standar hidup sebagai titik awal sebagai tujuan utama pekerjaannya, dan mengubah pola pengembangan dari menekankan akumulasi kekayaan materi yang berlebihan untuk lebih memfokuskan pada perkembangan keseluruhan manusia serta keseimbangan pembangunan ekonomi dan sosial. Awal tahun 2014, sistem perencanaan lima tahunan mempersiapkan Rencana tahun ke-13 meliputi 2016 sampai 2020. Periode sejak tahun 1978 menunjukkan bahwa rencana lima tahun dengan adanya reformasi pasar dapat menghasilkan tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi. EROPA: PERENCANAAN STRATEGIS DAN STRATEGI Dua perkembangan terakhir di tingkat Eropa yang menunjukkan arah pengembangan sistem yaitu : 1. Tahun 2000 Neil Kinnock, Wakil Presiden Komisi Eropa, menyajikan proposal reformasi untuk meningkatkan administrasi Komisi Eropan, dan di antaranya adalah pengenalan strategis perencanaan dan pemrograman pengaturan kegiatan komisi.. 2. Kedua pada tahun 2010, pengembangan pada formulasi dan pelaksanaan strategi Eropa2020 yang disiapkan setelah krisis keuangan global 2007 dan dimaksudkan untuk memungkinkan negara-negara Eropa keluar dari krisis dan dapat mengejar pertumbuhan
ekonomi
yang
lebih
cepat
dan
berkelanjutan.
Dengan
mengidentifikasi tiga prioritas :
23
a. Pertumbuhan smart: pengembangan ekonomi based pada pengetahuan dan inovasi. b. Pertumbuhan berkelanjutan: mempromosikan ekonomi yang lebih efisien sumber daya, lebih hijau dan lebih kompetitif. c. Pertumbuhan
yang
inklusif:
mendorong
ekonomi
tinggi-kerja
yang
memberikan kohesi sosial dan teritorial. Komisi Eropa meyakini bahwa keberhasilan strategi bergantung pada kuatnya sistem ekonomi yang mengaturorganisir pada Uni Eropa.Strategi Eropa tahun 2020, dan struktur tata kelola ekonomi Uni Eropa, diajukan sebagai respon jangka panjang untuk masalah Eropa, yang mencakup masalahyang disebabkan oleh krisis keuangan 2007-9 dan juga masalah-masalah ekonomi yang mendahului krisis itu. Survei singkat di AS, Rusia, Cina dan Eropa, menunjukkan bahwa : o Mereka semua telah berusaha untuk meningkatkan efektivitas pemerintah melalui reformasi dan inovasi yang melibatkan perencanaan strategis. o Budaya politik negara-negara yang menggunakan perencanaan strategis bisa sangat bervariasi, dari negara yang masih cukup laissez-faire ke negara yang secara resmi komunis dan negara satu partai. o Perencanaan strategis telah/sedang dibawa, untuk meningkatkan kegiatan administrasi publik (ex. Federasi Rusia dan Komisi Eropa). o Perencanaan strategis juga digunakan untuk mengatasi tujuan sosial serta ekonomi (China dari 2006 dst) dan sedang dilakukan upaya untuk mengembangkan strategi mengatasi tujuan ekonomi, lingkungan dan sosial (ex. Eropa 2020). o Perencanaan strategis tidak hanya sedang dilembagakan dalam pemerintahan, tetapi juga sedang dikembangkan untuk mencapai integrasi lintas sektoral dari tindakan pemerintah (ex, AS)..
Strategi dan Kinerja Nasional Efektivitas pemerintahan telah berkorelasi dengan pemerintahmenjadi strategis.Hal ini telah diisyaratkan oleh Mulgan.Disisi lain, kelemahan dalam 24
efektivitas pemerintahan efektivitas dikaitkan dengan kinerja ekonomi yang buruk. Hal ini dapat dilihat dari sebuah penilaian terhadap efektivitas pemerintahan yang diukur dengan PDB per kapita.Data efektivitas pemerintahan seperti PDB per kapita tersebut bersumber dari Bank Dunia.Penilaian dilakukan terhadap Negara-negara di bagian barat Eropa terdiri atas 15 (lima belas) negara. Urutan peringkat kelima belas Negara tersebut pada tahun 2012 adalah Finlandia, Denmark, Swedia, Norwegia, Swiss, Belanda, Belgia, Jerman, Irlandia, Inggris, Islandia, Perancis, Spanyol, Portugal dan Yunani. Hasil penilaian menunjukkan bahwa ada sedikit perubahan dalam kinerja relatif dari sampel negara di efektivitas pemerintahan antara 1996 dan 2012, meskipun Finlandia dan Norwegia tampaknya meningkat di peringkat dan Belanda dan Inggris jatuh di peringkat selama periode yang bersangkutan. Terlihat juga bahwa Perancis, Spanyol, Portugal dan Yunani memiliki skor persentil peringkat rendah pada pemerintah. Efektivitas di kedua 1996 dan 2012 dan juga memiliki kinerja ekonomi terburuk pada tahun 2012 yang diukur dengan PDB per kapita. Menurut Mulgan (2009), meskipun mengacu pada sampel Negara yang sedikit berbeda dan menggunakan data Bank Dunia sebelumnya, negara-negara teratas dalam hal efektivitas pemerintahan adalah negara-negara yang telah mengambil strategi serius. Mulgan menyatakan bahwa Denmark berada di sekitar bagian atas peringkat internasional untuk tingkat GDP dan kesempatan kerja serta hasil-hasil sosial dan lingkungan setelah menerapkan strategi berkelanjutan dan efektif dalam menanggapi guncangan ekonomi dari tahun 1980-an yang membantu melestarikan tingkat yang sangat tinggi dari ketentuan social. Negara-negara lain
juga bekerja keras untuk menjadi strategis. Swiss
mewajibkan pegawai negeri senior untuk belajar metode strategi formal; Norway telah menjadi salah satu negara yang paling bijaksana dalam menghasilkan keuntungan dari sumber alam.Sementara Belanda telah melakukan lebih dari negara lain untuk menanamkan pemikiran masa depan ke dalam pengambilan keputusan.
25
Sebelum kerja keras saat ini, Islandia menunjukkan dirinya sebagai laboratorium bagi dunia, sebuah bangsa dimana masa depan akan tiba pertama. Pemerintah Finlandia juga dinilai oleh Mulgan sebagai pengambil strategi serius. Penilaiannya dapat dilengkapi dengan penilaian yang sistematis dari pemerintah Finlandia yang dilakukan oleh Anckar et al. (2011) dan dari penilaian ini kita dapat menyimpulkan bahwa itu telah mengembangkan kemampuan Negara strategis yang signifikan. Pertama, ada bukti dari pemerintah memperhatikan kebutuhan berpikir jangka panjang (Anckar et al., 2011). Pemerintah menyajikan laporan jangka panjang di masa depan untuk parlemen Finlandia. Ada juga Komite Parlemen untuk Masa Depan, yang tampaknya berkaitan dengan perencanaan strategis jangka panjang. Kedua, menurut Anckar et al. (2011, p.21), perencanaan strategis digunakan untuk pengambilan keputusan pemerintah: Tujuan Strategis dari program pemerintah dicatat dalam suatu dokumen strategi pemerintah. Dokumen strategi ini mengacu jangka waktu satu tahun dan mencakup rencana untuk mengejar tujuan prioritas, digunakan untuk keputusan-keputusan kunci yang akan dibuat dan indikator untuk mengevaluasi kinerja pemerintah dalam mencapai tujuan strategis. Pelaksanaan program pemerintah dinilai dalam laporan setengah waktu yang mendefinisikan bagaimana tujuan strategis harus dicapai dalam periode kabinet yang tersisa. Ketiga, ada bukti bergabungnya pemerintah di Finlandia.Pemerintah memberi perhatian melalui kabinetnya untuk masalah lintas sektoral melalui kebijakan program yang membahas isu-isu lintas sektoral; program ini disusun dan dipantau oleh kelompok menteri.Keempat, ada bukti dari upaya aktif oleh pemerintahan
pusat
untuk
menyediakan
koordinasi
dan
menciptakan
koherensi.Kantor Perdana Menteri adalah bagian inti dari pusat pemerintahan di Finlandia. fungsi koordinasinya tampaknya berkembang dengan baik.; tugas meliputi (Anckar et al, 2011, p.22.):koordinasi kerja pemerintah dan parlemen, manajemen dan pemantauan program kabinet, persiapan umum pedoman kebijakan Uni Eropa Finlandia dan persiapan dan penanganan masalah berkaitan dengan Uni Eropa di 26
kementerian, penyusunan laporan atas ukuran-ukuran yang diambil oleh pemerintah, koordinasi komunikasi dari pemerintah dan berbagai kementerian, perencanaan kebijakan social berorientasi masa depan, promosi kerjasama antara pemerintah dan berbagai cabang administrasi publik, dan sebagainya. Kelima, telah diklaim bahwa pemerintah Finlandia sangat baik konsultasinya pada pembuatan kebijakan untuk memastikan dukungan publik yang baik untuk kebijakan pemerintah.Akhirnya, ada sistem review, dikelola oleh Kantor Perdana Menteri, terdiri dari review jangka menengah dan akhir. Pandangan positif dari pemerintah Finlandia ini dan kemampuannya untuk menjadi strategis mungkin berlawanan dengan Negara lainnya Di bagian selatan Eropa. Misalnya, Sitoropoulos et al. (2011, hal.31) mengatakan bahwa pemerintah Yunani: 'Pola jangka panjang administrasi pemerintah secara keseluruhan telah dipertahankan negara koordinasi lemah yang kronis, dengan sedikit kapasitas untuk perencanaan strategis. 'Meny et al. (2011) menyarankan bahwa oportunisme daripada perencanaan strategis ditandai pemerintah Perancis, dan bahwa hierarki dan sentralisasi berkaitan dengan kerjasama horizontal yang buruk antara kementerian pemerintah Perancis. Sebuah gambar muncul dari penghakiman kasus Perancis mentalitas silo di kementerian; dikatakan bahwa koordinasi dengan departemen lain tidak menjadi perhatian (Meny et al., 2011, hal.27): "Pertahanan kementerian 'hak prerogatif sering masalah utama' Ada.laporan bahwa konsultasi stakeholder oleh pemerintah Perancis telah berkembang lambat dalam beberapa tahun terakhir, tapi ini melawan tradisi pemerintahan 'topdown'. Pemerintah Spanyol, tampaknya, telah memiliki masalah integrasi baik 'horisontal' dan dalam hal tata kelola multilevel. Molina et al. (2011) menyatakan kementerian lebih tertarik pada kepentingan mereka sendiri kepentingan daripada tujuan strategis pemerintah dan lemahnya koordinasi implementasi kebijakan karena daerah otonom. Kasus pemerintah Portugis, bertentangan dengan Gagasan tentang korelasi antara skor efektivitas pemerintahan suatu negara dan pengembangan perencanaan strategis oleh pemerintah itu.Perencanaan strategis telah dinilai penting dalam 27
kaitannya dengan pengambilan keputusan di Portugal (. Bruneau et al, 2011, hal.28). Di sisi domestik, ini didasarkan oleh UU 43/91 (UU Kerangka Perencanaan), yang mendefinisikan tiga jenis perencanaan nasional: yang disebut Mayor Perencanaan Options (Grandes Opções melakukan Plano, GOP), yang harus disetujui di parlemen; rencana tahunan; dan rencana jangka menengah. Seiring dengan kebutuhan [Strategis] perencanaan untuk mengakses dana regional dan struktural, dan sebagai bagian dari pelaksanaan kebijakan Uni Eropa, keanggotaan Portugal dalam mata uang tunggal memainkan peran penting sehubungan dengan perencanaan pada periode 2008-2010. Stabilitas dan Pertumbuhan Program (SGP) telah menjadi instrument perencanaan terkemuka Portugal dalam hal kebijakan ekonomi, menggantikan instrument domestik (termasuk anggaran).Hal itu dibuktikan pada awal 2010, ketika sebagian besar ukuran-ukuran yang disajikan tidak dalam anggaran Januari 2010 tetapi di SGP Maret 2010. Di sisi lain, pemerintah Portugis memberikan sedikit perhatian formal pada prioritas lintas sektoral dan koordinasi antar kementerian. Hal ini juga mungkin bahwa pusat pemerintahan lemah, dengan Kantor Perdana Menteri Swasta (kantor pemerintah) yang terkonsentrasi pada penyediaan dukungan pribadi dan politik kepada Perdana Menteri, tapi tidak menonjol di kemudi kementerian dan koordinasi dan memberikan fokus untuk agenda pengiriman strategis .Mungkin ini karakteristik organisasi ini menggerogoti kemampuan dari pemerintah Portugal untuk merumuskan dan memberikan strategi pemerintah.
28
Bab ini disusun untuk menyediakan pengetahuan atas perkembangan manajemen strategis di dunia internasional melalui studi kasus yang berbeda.
Studi kasus
tersebut terdiri dari: 1. Manajemen Strategis memungkinkan para pemimpin FHWA untuk menyelaraskan upaya-upaya lembaga dan memperoleh hasil (Amerika). 2. Pemerintahan Perancis dan rencana jangka panjang. 3. Manajemen strategis di Pemerintah Jerman. 4. Peralihan ke Perencanaan Strategis di Arab Saudi. 5. Manajemen Strategis dan Demokrasi di Arab Saudi. 6. Sistem ekonomi China telah berubah dari ekonomi terencana ke ekonomi pasar dengan karakteristik China - sistem perencanaan lima tahun tetap menjadi salah satu kekuatan pendorong pembangunan nasional. Studi kasus tersebut di atas mewakili perbedaan karakteristik dari pengalaman dan situasi nasional terkait manajemen strategis. Baik Jerman dan Perancis mungkin memperlihatkan budaya yang sama karena mereka berasal dari Eropa, tetapi mereka memiliki pengalaman yang cukup berbeda dalam hal perencanaan Pemerintah. China dan Arab Saudi memiliki perbedaan yang sangat mencolok dalam hal situasi ekonomi dan budaya, tapi mereka memiliki pengembangan perencanaan nasional 5 tahunan yang telah lama dipraktekkan. Amerika tidak begitu kental pada penerapan rencana strategis di seluruh instansi Pemerintah, tetapi mereka telah menghabiskan 20 tahun untuk mengembangkan dan menggunakan perencanaan strategis di instansi Pemerintahan federal. China dan Arab Saudi keduanya mulai memperkuat monitoring dan evaluasi rencana mereka di tingkat nasional. Arab Saudi telah mencoba untuk
29
menggunakan visi dan perencanaan strategis untuk mengurangi ketergantungan pada pendapatan minyak dan memperkuat kinerja ekonomi secara umum, sementara China lebih fokus kepada tujuan sosial, di samping sektor ekonomi. Studi kasus tersebut bisa memberikan beberapa petunjuk, atau menyarankan beberapa dugaan, tentang jalan yang bisa diambil oleh Pemerintah untuk mengembangkan perencanaan strategis dan meningkatkan kemampuan mereka dalam mengendalikan ekonomi dan masyarakat negara mereka. Hasil dari studi kasus tersebut, mungkin juga berguna bagi perkembangan manajemen strategis secara global.
STUDI KASUS KE-SATU: Manajemen Strategis Memungkinkan Para Pemimpin FHWA Untuk Menyelaraskan Upaya-Upaya Lembaga Dan Memperoleh Hasil (Amerika). Oleh J. Woody Stanley J. Woody Stanley adalah salah seorang pemimpin tim manajemen strategis di Federal Highway Administration (FHWA), Departemen Transportasi di Amerika (USDOT). Dia memiliki pengalaman 19 tahun dalam memperkenalkan praktek manajemen strategis dan manajemen berdasarkan kinerja di USDOT, termasuk 13 tahun di FHWA. Sebelum bergabung di Pemerintahan federal, dia bekerja di sektor swasta selama 16 tahun, termasuk 9 tahun sebagai konsultan manajemen. Dia sekarang juga merupakan staf pengajar tambahan di Universitas Georgetown. The Federal Highway Administration (FHWA) adalah sebuah lembaga didalam Departemen Transportasi Amerika (USDOT). Selama satu dekade terakhir, para pemimpin FHWA telah menggunakan perencanaan strategis, manajemen risiko dan kinerja berbasis proses pelaporan untuk mempertajam fokus internal mereka pada hasil dan menunjukan value dari misi mereka kepada para karyawan, stakeholder, mitra dan masyarakat.Sebuah steering committee eksekutif dibentuk, yang bertugas untukmelakukan pengawasan pada praktek manajemen strategis tersebut. Pada tahun 2009, pemimpin FHWA mengadopsi kerangka kerja dengan empat tujuan yang merupakan landasan rencana strategis mereka, yaitu :
30
Kinerja sistem, memelihara dan meningkatkan kinerja sistem jalan raya dengan menyediakan mobilitas yang aman, handal, efektif dan berkelanjutan untuk semua pengguna. Kepemimpinan nasional, memimpin dalam pengembangan dan memperjuangkan solusi untuk kebutuhan transportasi nasional. Penyampaian program, program-program The Federal Highway secara efektif dan konsisten disampaikan melalui kemitraan yang berhasil, nilai tambah pelayanan dan pengawasan yang berbasis risiko. Kapasitas korporasi, sumber organisasi secara optimal dikerahkan untuk memenuhi misi sekarang dan yang akan datang. Menggunakan kerangka kerja multi tahun, tim lintas sektor manajer dari kantor perwakilan mengembangkan Rencana Pelaksanaan Strategi (SIP) setiap tahun yang menguraikan prioritas FHWA dalam jangka pendek. Sampai pada gilirannya, semua kantor di FHWA mengembangkan, rencana operasi berbasis kinerja tahunan yang sesuai dengan tujuan kinerja secara nasional, langkah-langkah dan inisiatif-inisiatif yang ada di SIP. Rencana tahunan ini dikembangkan sesuai batasan kewenangan yang diberikan oleh Kongres dan anggaran yang disediakan sebesar $ 30 - $ 40 miliar per tahun yang merupakan bantuan Pemerintah Federal kepada Negara bagian untuk program jalan raya. Hasil kinerja akan sangat dipengaruhi oleh tersedianya anggaran program, tapi FHWA memiliki fleksibilitas yang terbatas untuk menetapkan kembali atau mengalokasikan sumber daya dengan anggaran di luar biaya operasional sebesar $ 400 juta per tahun. Hal ini menjadi tantangan lebih lanjut dalam mengalokasikan sumber daya berupa staf dalam memenuhi prioritas jangka pendek, dan persyaratan untuk pelaksanaan SIP yang merupakan sumber input penting bagi pengambilan keputusan. Di semua level dalam organisasi, rencana strategis dan operasional untuk tahun berikutnya diinformasikan melalui penilaian risiko program secara tahunan.Risiko
31
utama diidentifikasi selama penilaian tahunan yang dilakukan oleh masing-masing kantor FHWA, kemudian dikompilasi dan direview oleh tim dari lintas-kantor, yang menentukan risiko paling signifikan yang harus ditangani di tingkat lembaga di SIP. Eksekutif senior pada tim kepemimpinan memiliki tanggung jawab secara keseluruhan untuk pencapaian tujuan kinerja tingkat nasional, sementara individu pada setiap unit operasional dimana satu atau lebih dari kegiatan terencana mereka saling terkait dengan tujuan kinerja di tingkat unit atau nasional dalam rencana kinerja mereka masing-masing. Pelaporan mengenai kemajuan terjadi di semua level di FHWA di sepanjang tahun. The agency’s Leadership Team Dashboard yaitu sebuah tim yang dibentuk karena tujuan strategis yang merupakan cara utama untuk menilai kemajuan di tingkat lembaga, menampilkan kemajuan dalam pengukuran kinerja oleh semua kantor FHWA sama baiknya dengan hightlight terhadap program yang disampaikan oleh semua kantor FHWA. Selain itu, digunakan pula scorecard semi-tahunan untuk melaporkan progres dalam pelaksanaan inisiatif tingkat nasional di SIP. Sebuah tim yang terdiri dari staf ahli dibentuk untuk mendukung pekerjaan para anggota steering committee eksekutif dalam menjaga kontinuitas proses dari tahun ke tahun yang bekerja di balik layar. Sebagai contoh, dalam mengidentifikasi ukuran kinerja utama dan target tahunan yang akan ditetapkan, mereka bekerja sama dengan direktur eksekutif dan anggota lain dari tim leadership. Staf ahli tersebut memastikan selama bertahun-tahun bahwa laporan dashboard terus menerus diselaraskan dengan tujuan dan pengukuran-pengukuran dalam rencana strategis saat ini. Selain itu, mereka juga mampu secara berkala memperbarui ukuran-ukuran utama dalam rencana strategis ketika prioritas baru muncul. Dan laporan dari staf ahli tersebut sekarang menjadi sumber penting dari informasi yang digunakan oleh pemimpin FHWA untuk mengelola hasil dalam organisasi. FHWA telah berhasil mencapai kontinuitas dalam perencanaan strategis dan proses pelaporan berbasis kinerja, meskipun konteks di mana lembaga beroperasi terus berubah. Misalnya pada tahun 2013, sekretaris baru departemen perhubungan 32
memperluas serangkaian prioritas termasuk pertimbangan yang lebih besar kepada sepeda dan keselamatan pejalan kaki, meningkatkan konektivitas antara moda transportasi dan lebih menekankan pada peningkatan pembiayaan publik untuk jalan raya dan perbaikan jembatan. Sebagai respon, para pemimpin FHWA mampu beradaptasi dan menangani berbagai prioritas tersebut di dalam kerangka kerja tujuan yang ada dan proses manajemen strategis yang sedang berlangsung. Praktek terbaru manajemen strategis oleh FHWA memberikan beberapa pelajaran bagi instansi Pemerintah lainnya, yaitu : Keterlibatan kepemimpinan sangat penting - sebuah steering committee tingkat eksekutif digunakan untuk mengarahkan praktek manajemen strategis, yang menjamin keterlibatan mereka terhadap perencanaan dan pelaporan. Keselarasan usaha yang diperkuat melalui implementasi perencanaan-perencanaan tahunan oleh kantor sebagai satu unit, dan individu pada setiap tingkat dalam organisasi, mempromosikan buy-in dan akuntabilitas bagi upaya yang lebih terkoordinasi. Menghubungkan manajemen risiko dan pengukuran kinerja dengan strategi penilaian program risiko diintegrasikan ke dalam proses perencanaan strategis dan pemilihan ukuran kinerja berdasarkan kerangka tujuan dalam rencana strategis. Dengan mengadopsi dan terus memperbaiki praktik manajemen strategis, para pemimpin FHWA menunjukkan komitmen terus menerus untuk mencapai hasil yang sejalan dengan misi dan tujuannya. STUDI KASUS KE-DUA: Pemerintahan Perancis Dan Rencana Jangka Panjang. Oleh Professor Robert Fouchet and Professor Rodolphe Lopez Robert Fouchet professor dibidang ilmu manajemen, merupakan direktur pendiri dari Institut Publik Manajemen dan Pemerintahan Wilayah (IMPGT), Ia sekarang menjadi direktur penelitian di Universitas Aix Mairseille. Selain di Universitas Aix Mairseille, ia juga menjadi wakil direktur pusat penelitian di public manajemen (CERGAM), dan
33
anggota dari sekolah kedoktoralan. Penelitiannya membawanya untuk ikut pada perubahan manajemen dan strategi, mengubah sistem di Universitas, mode baru di Pemerintahan dan manajemen budaya. Rodolphe Lopez adalah profesor kehormatan ilmu manajemen di Universitas AixMarseille, Perancis. Memiliki perencanaan, mengisyaratkan ide tertentu tentang bagaimana merubah dunia dan masyarakat kita. Sebuah rencana, berdasarkan antisipasi terhadap peristiwa dan tren, merupakan sebuah maksud dan niat untuk mengubah peristiwa dan tren tersebut, dan untuk meningkatkan pembangunan nasional. Di level masyarakat secara keseluruhan, terdapat otoritas publik yang mengarahkan pada perencanaan dan membuat perubahan untuk masa depan. Di Perancis, sebuah Negara dengan tradisi Jacobin, asumsi tersebut tumbuh alami. (Dengan tradisi Jacobin yang dimaksudkan di sini yaitu keberadaan dan operasi dari sebuah Negara Perancis terpusat dan hirarkis di tingkat nasional). Asumsi ini akan terjadi secara khusus akan sangat kuat ketika negara dalam keadaan krisis. Hal ini dapat dipahami sebagai isyarat kesenjangan antara keadaan yang nyata sekarang dan keadaan masa depan yang diinginkan. Colbert, menteri keuangan perancis yang sangat terkenal dari abad ke-17, melambangkan intervensi dari Pemerintah Pusat untuk membawa pembaharuan dan kemajuan dalam menghadapi krisis.Keinginan yang sama ini untuk membawa perbaikan nasional terus didorong setelah terjadinya krisis pada tahun 1929. Pemerintah Vichy (1940-4) juga menggunakan asumsi tersebut. Segera setelah perang dunia kedua Negara Perancis beralih pada rencana nasional terpusat untuk mengambil keuntungan dari Marshall Plan dan untuk mengembalikan vitalitas ekonomi dan modernisasi industri di Perancis. The outdated sectoral logic Rencana empat tahunan pertama pada periode pasca perang dimulai pada tahun 1947. Hal Ini menekankan pada modernisasi dan perlengkapan yang dimaksudkan untuk peningkatan standar hidup penduduk. Prioritas utama (Jean Monnet, kemudian 34
Hirsch) yaitu rekonstruksi infrastruktur, produksi batubara dan pembangkit listrik tenaga air, pembentukan industri baja dan jaringan jalan. Rencana Ketiga (1960-1) merupakan rencana interim dan dengan penetapan sebuah target pertumbuhan yang tinggi.Rencana Keempat 1962-5) menandai sebuah perubahan arah, dengan tujuannya yaitu pembangunan ekonomi dan sosial. Rencana ini mengalihkan fokus dari penekanan sektoral menjadi kepedulian terhadap fungsi ekonomi secara keseluruhan, dan menetapkan tingkat pertumbuhan ekonomi makro. Terdapat perhatian pada logika akuntansi nasional yang mengutamakan keseimbangan global antara pasokan dan permintaan barang dan jasa. Terdapat proyeksi ekonomi dalam hal produksi dan impor. Rencana tersebut juga memproyeksikan investasi oleh Pemerintah nasional dan tabungan nasional, dan mempertimbangkan manfaat publik atau sosial dari penerapan rencana, termasuk perumahan, pendidikan dan keseimbangan daerah. Computational rationality Penggunaan statistik sebagai dasar perencanaan dilaksanakan tepat di awal tahun 1946. Perhitungan menjadi penting dalam model proses perencanaan yang digunakan pada rencana keempat. Proses perhitungan dimulai dengan asumsi bahwa perekonomian akan berkembang sebesar 5,5 persen per tahun, Target untuk ekonomi (mis. neraca pembayaran) tersebut kemudian didasarkan pada asumsi ini. Angkaangka yang dihasilkan menjadi target bagi perekonomian, bukan untuk perusahaanperusahaan swasta individu. Pada Rencana keenam elemen perhitungan menjadi lebih rumit, perhitungan tidak lagi berupa proses linear dan diupayakan menjadi model hubungan yang saling ketergantungan. Pembentukan model menjadi jauh lebih canggih yang didasarkan pada rasionalitas perhitungan, tapi ternyata hal itu tidak meningkatkan kewajaran dari harapan.Rasionalitas perhitungan ini jelas diragukan dengan datangnya kejadian yang tak terduga, seperti krisis minyak tahun 1973-4. The temporal ambitions Pada periode 1970-1980 terdapat langkah pengembangan rencana jangka panjang, dimana yang menjadi perhatian utama jangka panjang tersebut pada pertanyaan 35
seperti : Akan seperti apa perusahaan-perusahaan Perancis pada 25 sampai 30 tahun ke depan? Berapa banyak jumlah orang? Gaya hidup seperti apa yang akan terjadi? Perilaku seperti apa yang akan muncul? Daerah produksi baru seperti apa yang akan dibuat? Sektor industry manakah yang mengalami kemunduran? Visi jangka panjang ini dimaksudkan untuk memberikan kerangka kerja bagi asumsi perencanaan. Pendekatan ini menghasilkan komitmen anggaran khusus pada tahuntahun mendatang. Issues of power Logika perencanaan di Perancis berkembang pada tahun 1960-an. Komisariat Général au Plan, membuat “template” yang menggambarkan masa depan semua sektor masyarakat dan perekonomian negara, menjadi “markas besar”. Selama logika ini dimaksudkan dan diterima oleh Presiden Republik, segala hal bekerja dengan benar, dan arbitrase dibuat untuk kepentingan umum. Pada awal 1970-an, pemilihan mantan Menteri Keuangan untuk Kepresidenan Republik, dan juga terjadinya krisis minyak yang terbuka di Eropa, menghasilkan trade-off untuk jangka pendek. Yang menjadi prioritas bukan perencanaan untuk masa depan, tapi lebih kepada stabilisasi ekonomi dibandingkan dengan. Model ramalan yang dipilih menjadi anggaran dan informasi yang dihasilkan hanya untuk satu tahun saja dan untuk penilaian dari parlemen, yang penting adalah menyelenggarakan fungsi Negara. Pada 1980-an, segala sesuatu hal mulai bergerak menjauh dari model centralisasi Negara. The Defferre Act of 1982 membentuk sebuah proses desentralisasi, yang memberi kekuatan yang kuat kepada komunitas dengan wilayah yang berbeda (kota, departemen, wilayah). Pada 1990-an perjanjian perencanaan Negara-Daerah menggantikan rencana regional yang telah disiapkan sebagai bagian dari rencana nasional. Perjanjian ini membuat dewan negara dan daerah bermitra dalam hal perencanaan.Perencanaan mengalami evolusi. Rencana merupakan hasil dari proses “bottom-up”, berdasarkan kontrak perencanaan negara-wilayah, dan peran tingkat nasional adalah untuk menyelaraskan segala sesuatu dan mengukur konsekuensi eksternal. 36
What are these contracts? Can we still speak of a plan? Ya, kita bisa berbicara tentang rencana karena anggota dewan daerah rencana yang sesuai dengan pembangunan daerah mereka. Rencana bukan lagi sebuah rencana nasional yang terpusat pada Negara atau hierarkis. Dalam konteks ini kontrak perencanaan Negara-wilayah berjalan karena daerah menentukan tindakan apa yang akan diambil dalam ruang ekonomi yang bersangkutan, dan terlibat dalam pembiayaan dewan daerah serta pembiayaan Negara dan Eropa. Where are we today? General de Gaulle mendefinisikan rencana sebagai 'kewajiban yang membara'. Pada logika yang sama, Pierre Masse, Komisaris Jenderal 1959-1966, mendefinisikan perencanaan sebagai salah satu instrumen yang mencerahkan pada mekanisme yang buta terhadap pasar.Visi gaya lama dari rencana nasional telah dirusak oleh krisis ekonomi beruntun, semakin pentingnya otoritas lokal pada tahun 1980an dan tingkat pengangguran yang tinggi. Selanjutnya, dan tentu saja, perkembangan Uni Eropa telah bergerak pada beberapa pengambilan keputusan atas dari tingkat nasional, termasuk dalam membentuk pembangunan ekonomi jangka panjang, dan dalam hal pemantauan keterbatasan anggaran untuk masing-masing negara Eropa. Salah satu konsekuensi dari perkembangan ini adalah rekonstruksi ruang publik, atau setidaknya operasinya, lebih menyoroti konsep hasil dan kinerja daripada caranya. Dengan demikian, negara, dihadapkan pada opini publik (krisis keuangan dan restrukturisasi industri), memasang alat manajemen dengan hukum/peraturan yang organic yaitu peraturan keuangan (Loi Organique Relative Aux Lois de Fina), dan telah terjadi penggantian rencana jangka menengah dengan perencanaan jangka pendek tentang perdebatan anggaran tahunan es, LOLF).
STUDI KASUS KE-TIGA: Manajemen Strategis Di Pemerintah Jerman. Oleh Harald Plamper
37
Harald PLAMPER adalah anggota dewan kota di Laichingen, manajer kota di Kota Nuremberg, CEO dari koperasi konsultasi publik, anggota dewan pengawas dari Universitas Erlangen-Nürnberg di Jerman, dosen tamu di manajemen publik di Bocconi University di Italia dan konsultan strategi pengelolaan pengeluaran publik kepada Departemen Keuangan Kerajaan Yordania. Dalam pekerjaannya di level nasional dan internasional dan di berbagai publikasi ia menjembatani teori dan praktek manajemen umum. Di Usia pensiunnya, Harald mendukung pengungsi dari Suriah dalam upaya mereka untuk dimasukkan ke dalam masyarakat Jerman. The venue Dalam review manajemen strategis di pemerintahan Jerman salah satu yang harus diperhitungkan adalah fragmentasinya. Pertama-tama, Jerman memiliki sistem federal dengan prinsip tiga tingkatan - tingkat national, regional (Jerman terdiri dari 16 Länder dengan mereka sendiri, meskipun parsial, bersifat kedaulatan) dan local (daerah).Misalnya pendidikan sebagian besar adalah urusan.regional (Länder).Jadi tingkat nasional tidak terlibat dalam pendidikan dan strategi pembangunan di sektor kebijakan yang ditangani di tingkat Länder. Tapi kadang terdapat beberapa sektor kebijakan di mana kedua tingkat nasional dan tingkat Länder harus bekerja sama. Maka koordinasi kebijakan mungkin menjadi masalah. Di sisi lain, tingkat daerah bebas untuk mengangkat isu apapun, kecuali jika tingkat nasional telah mengarahkan hal yang berbeda. Tingkat daerah juga bebas untuk mengatur dan mempekerjakan stafnya sendiri. Terdapat Sebuah keganjilan federalisme Jerman dalam memberikan pemerintah Länder peran legislatif di tingkat nasional. The “Bundesrat”, terdiri dari Perdana Menteri, walikota, menteri dan senator (semuanya di sisi eksekutif), adalah badan legislatif kedua dalam sistem bikameral di tingkat nasional sebagai tambahan dari “Bundestag”, yang merupakan badan legislative pertama.Bundesrat adalah alat utama dari Länder untuk mempengaruhi kebijakan nasional. Meskipun terdapat keberadaan Bundesrat, namun tidak ada strategi nasional yang menyeluruh untuk semua sektor kebijakan. Yang paling dekat yang bisa didapatkan 38
adalah strategi nasional untuk sektor-sektor kebijakan yang diberikan ke level nasional dan strategi regional untuk sektor-sektor kebijakan dalam kisaran kompetensi yang diberikan kepada Länder. Yang agak aneh adalah koordinasi di bidang kesehatan karena banyaknya pihak yang terlibat dan fragmentasi dalam pembuatan kebijakan.Selain organisasi profesi Bund dan Länder (dokter, apoteker, ahli psikoterapi, dll), perusahaan asuransi kesehatan masyarakat terkait dengan pemangku kepentingan lainnya seperti rumah sakit umum dan swasta.Di sektor Ini sudah banyak stakeholder yang dikelilingi oleh kebanyakan pelobi.Oleh karena itu sektor kesehatan Jerman juga dapat digambarkan sebagai “kekacauan terorganisir” (Cohen and March, 1974, p.95). Tiga prinsip hidup berdampingan dalam struktur pemerintah nasional: kabinet (badan terdiri dari Kanselir dan menteri yang membuat keputusan), Kanselir (orang yang menetapkan garis kebijakan yang luas yang akan dianggap sebagai arahan bagi para menteri) dan prinsip-prinsip Ressort (menteri).Tradisi panjang pemerintahan koalisi dengan partai-partai telah menyepakati bahwa koalisi memberikan menteri lebih banyak lagi kelonggaran karena kesetiaan mereka dibagi antara ke partai mereka dan Kanselir. Pada level dari 16 Länder situasi yang terjadi adalah kurang lebih sama. Dengan pengecualian dari Stadtstaaten (negara-kota) Berlin, Hamburg dan Bremen, tiga prinsip yang disebutkan di atas hidup berdampingan dalam emanasi yang berbeda.The Stadtstaaten memiliki organisasi yang lebih terpusat dengan principle kabinet yang kuat (Senat sebagai badan eksekutif dengan pengambilan keputusan kolektif) secara bersamaan. Di tingkat local, Sekitar 13.000 kota dan kabupaten memiliki beragam kompetensi otonomi daerah tingkat tinggi dan sebagai hasilnya memiliki keanekaragaman tingkat tinggi. Walikota atau Landrat (kepala daerah) memiliki hubungan yang cukup kuat dengan dewan kota atau kabupaten. Berkenaan dengan strategi terdapat kelompok penting yang lain dari lembaga-lembaga public yang harus ditambahkan, yaitu: lembaga, perusahaan publik di tingkat nasional, Länder dan daerah dengan tingkat otonomi kurang atau lebih (bentuk usaha sosial, utilitas umum, rumah sakit umum, 39
universitas, dll). Mungkin dapat dinyatakan bahwa lembaga-lembaga tersebut tunduk pada lembaga induk dimana mereka terikat dan menerima wewenang darinya.Akan tetapi pada kenyataannya terjadi sebaliknya,cukup sering terjadi “ekor yang mengibaskan anjing”. Hanya beberapa pertimbangan luas yang mungkin dipilih pada ruang yang terbatas. Namun, jawaban yang pertama harus diberikan segera yaitu : petunjuk dari pemerintahan tingkat yang lebih tinggi ke tingkat yang lebih rendah berkaitan dengan strategi jarang ditemukan. Setiap lembaga, baik itu kementerian, sebuah daerah, sebuah kota atau utilitas publik bebas untuk memiliki manajemen strategis di tempat dan di tempat dimana strategi berjalan atau menahan/menjauhkan diri dari strategi. Kemudian jawaban kedua yang juga mungkin adalah: manajemen strategis bisa berada di salah satu institusi tanpa menyebut output dari strategi, sedangkan lembaga lain mungkin memiliki unit manajemen strategis, bahkan beberapa keinginan dicap sebagai strategi, tetapi tidak memiliki strategi yang koheren. Jadi kita harus melihat realitas terlepas dari pengaturan kelembagaan dan label/pencapan tersebut. A brief history Ketika Willy Brandt menjadi Kanselir Jerman Barat pada tahun 1969, Bundeskanzleramt yang agak kecil dirubah (Cabinet Office atau Kantor Kanselir), diisi dengan staf tambahan dan dilengkapi dengan Planungs Abteilung (unit perencanaan) dan dipimpin oleh Horst Ehmke, seorang profesor hukum karismatik yang berkedudukan di cabinet. Mandat utama dari Unit perencanaan yang baru dibentuk adalah untuk melakukan review kebijakan pusat atas setiap kebijakan yang diajukan oleh menteri. Selanjutnya, unit ini diserukan untuk bertindak proaktif, mendefinisikan masalah dan mendesain kebijakan untuk mengatasinya. The Mittelfristige Finanzplanung (juga didirikan pada tahun 1969) - sebuah siklus perencanaan keuangan lima tahun tahunan - seharusnya menjadi penghubung antara perencanaan kebijakan dan anggaran tahunan. Namun, 'Planungs Euphorie' ini berakhir dengan cepat karena tiga alasan.Pertama, tidak tersedianya uang yang cukup untuk melaksanakan semua kebijakan yang dikembangkan.Kedua, menteri dan 40
birokrasi mereka, terutama yang dipimpin oleh menteri dari mitra koalisi, membenci sentralisasi melekat pada kekuasaan di Kantor Kanselir. Ketiga, Horst Ehmke, kepala unit perencanaan, ternyata bukan hanya sekedar karismatik, tetapi juga percaya diri/optimis dan tidak populer di kalangan teman-temannya. Ketika Willy Brandt harus merampingkan unit perencanaan pada periode keduanya, Ehmke harus pergi, dan Planungs Abteilung pada akhirnya dirombak oleh Helmut Schmidt, yang menggantikan Willy Brandt pada tahun 1974.Tidak sampai kabinet pertama merah-hijau Gerhard Schröder (1998) bahwa upaya baru untuk memperbesar kapasitas perencanaan Bundeskanzleramt dibuat - tanpa adanya keberhasilan yang terlihat (Sturm dan Pehle, 2014, pp.67-8). Pada periode waktu yang sama perkembangan serupa terjadi di Länder dan di kotakota, Sebuah contoh yang bagus yaitu Kota Nuremberg (500.000 jiwa), kemudian terkenal di kalangan ahli untuk pendekatan strategisnya. Kelompok kerja Arbeitsgruppe Nürnberg-Plan didirikan pada tahun 1970 untuk mengatasi perkembangan jangka panjang yang menyeluruh dan, mengembangkan kebijakan serta menggabungkan mereka dengan perencanaan investasi jangka menengah dan anggaran tahunan.Tim ini didukung oleh kantor statistik kota yang menyediakan informasi kelas satu. Itu adalah keberhasilan pada tahun 70-an, penurunan bertahap pada 80-an dan kehancurannya di awal 90-an. Dua alasan kehancurannya mirip dengan tingkat nasional yaitu : Perencanaan didasarkan pada asumsi pertumbuhan yang abadi karena 'lebih cepat, lebih tinggi, lebih jauh'.Dengan memuncaknya tekanan keuangan menjadi lebih sulit untuk menyelaraskan sebuah keberhasilan dari keinginan dengan sumber daya keuangan yang terbatas. Selain Arbeitsgruppe Nurnberg-Rencana kelompok perencanaan baru dengan fokus kebijakan yang sedikit berbeda (pemuda, budaya, lingkungan) telah diciptakan. Konsekuensi kekuatan sektor kebijakan di pemerintahan kota dan di
41
dewan kota meningkat dan adanya kolusi di antara mereka sehingga meningkat utang kota. Berkaitan dengan pengendalian unit dan instrumen kita akan menemukan kekosongan di tingkat nasional, beberapa kegiatan di tingkat Länder (terutama di Hessen dan di Stadtstaaten Bremen dan Hamburg) dan pada lebih dari rata-rata unit dan kegiatan di tingkat daerah. Adopsi lebih luas dari instrumen tersebut di tingkat daerah dibandingkan dengan tingkat yang lebih tinggi dari pemerintah memiliki kemungkinan besar telah dipercepat oleh perubahan (pada tahun 2014 jauh berkembang) dengan accrual akuntansi, pada tingkat Lander kita harus memuji Hessen dan Hamburger dengan dorongan mereka untuk akuntansi akrual dan upaya untuk membangun beberapa bentuk pengendalian.Sementara itu Lander lain telah memutuskan untuk mengadopsi akuntansi akrual. Akhirnya kita harus ingat bahwa pemerintah nasional jarang menerapkan kebijakan nasional.Biasanya hal ini dilakukan oleh Länder dan kota-kota.Misalnya, berdasarkan peraturan nasional; jalan raya nasional dibuat dan dikelola oleh daerah dan terutama dibiayai oleh Pemerintah nasional.Konsekuensinya adalah bahwa tingkat yang lebih tinggi memutuskan dan menetapkan strategi,tapi jarang sekali mengimplementasikan strateginya. Strategic management on the national level Sebuah
lembaga
manajemen
strategis
yang
bersifat
komprehensif,
yaitu
Bundeskanzleramt (kantor Kanselir atau kantor kabinet). Dipimpin oleh seorang menteri dengan staf kurang dari 500 orang, dimana fungsinya yaitu : Pertama-tama kantor ini melayani Kanselir dan kabinet dalam operasional sehari-hari.Kedua, kantor ini telah melakukan koordinasi fungsi berkaitan dengan kementerian.Dan untuk tujuan ini semua kementerian “tercermin” di unit Kanselir. Ketiga Organisasi ini melayani atas nama Kanselir sebagai koordinator partai nya sendiri (termasuk cabang di Länder), anggota partai parlemen, kelompok masyarakat yang penting dan mitra atau mitra-mitra dalam koalisi (Kaiser, 2014).
42
Bagan organisasi dari Bundeskanzleramt mengisyaratkan keberadaan dari unit-unit embrio strategi,yaitu : Unit
kecil
yang
disebut
“Stab
politische
Planung,
Grundsatzfragen,
Sonderaufgaben” (unit untuk perencanaan kebijakan, menjawab pertanyaan sentral dan melayani kewajiban khusus) terkait langsung dengan menteri, yang mengepalai Bundeskanzleramt, dan Kanselir. Unit “Referat 334” turunan di dalam hirarki berurusan dengan perubahan demografis dan Unit “Referat 324” berurusan dengan pembangunan berkelanjutan dengan cara holistik di kementerian dan di seluruh tingkat pemerintahan. Unit-unit ini dapat dianggap sebagai inti dari “Pemerintahan Gabungan” di Jerman, karena perubahan demografi dan kebijakan yang berpengaruh secara berkelanjutan dari semua kementerian dan semua level di Pemerintahan. Berkenaan dengan tindakan strategis, jarang ditemukan dokumen yang diterbitkan oleh Kanselir. Hal ini disebabkan karena : Karena otonomi konstitusionalnya menteri Jerman bukan merupakan boneka dari Kanselir, Dengan pengecualian di satu periode legislatif yaitu pada tahun 1957-1961 Jerman selalu memiliki pemerintah koalisi. Semua persiapan pekerjaan strategis biasanya dikemas dalam negosiasi partai untuk membentuk pemerintahan berikutnya. kompromi yang dihasilkan dalam bentuk perjanjian tertulis oleh partai koalisi (Koalitionsvertrag) harus dianggap sebagai dokumen strategis utama untuk periode legislatif berikutnya. Para pemimpin partai yang bertanggung jawab membangun koalisi dapat mengandalkan tiga sumber terkait kompetensi strategis, yaitu : Kantor pusat partai dengan kelompok mereka bekerja dan meja bundar (mereka biasanya memiliki staf kecil untuk persiapan dan dokumentasi, ini dimungkinkan karena dana publik sesuai dengan tingkat partisipasi pemilih pada pemilu sebelumnya);
43
Perkumpulan-perkumpulan di Bundestag dengan staf yang direkrut untuk pengembangan strategi; Länder mempengaruhi kebijakan nasional melalui Bundesrat (setiap Land memiliki Vertretung (hampir seperti kedutaan) di Berlin untuk koordinasi kebijakan). Sebenarnya tidak ada pemahaman umum yang seragam terkait strategi atau manajemen strategis (Glaab, 2007, p.108).Beberapa kementerian memiliki unit strategi
di
bawah
pengawasan
langsung
mereka.departemen
lain
tidak
mengungkapkan adanya unit strategi. Hal ini mungkin disebabkan oleh kenyataan bahwa kompetensi mereka mencakup banyak sektor kebijakan yang beragam (misalnya urusan rumah, pegawai negeri, olahraga, dll, di Kementerian Dalam Negeri).Kementerian dengan kompetensi terarah (riset dan teknologi, kerjasama pembangunan,
lingkungan,
pertahanan)
memperlihatkan
unit
strategi
lebih
terlihat.Kementerian Pertahanan memiliki sejarah terpanjang dari pengembangan strategi.Lalu ada kementerian seperti Kementerian Luar Negeri, di mana sebagian besar unit harus berurusan secara implisit dengan strategi. Setelah kajian terhadap kebijakan intensif, kabinet memberlakukan strategi baru tentang hubungan Jerman dengan Negara-negara Afrika pada Mei 2014.Kantor luar negeri menjadi lokomotifnya dan Kementerian Pertahanan dan Kerjasama Pembangunan merupakan mitra utama dalam mempersiapkan strategi. Departemen lain yang terlibat dalam cara yang minor. Selain itu beberapa kementerian memiliki lembaga dalam portofolio mereka yang juga menangani strategi.Sebuah contoh yang bagus adalah Kementerian Lingkungan Hidup dengan Umweltbundesamt nya (Environmental Protection Agency) dan dengan Lembaga Federalnya untuk Perencanaan Teritorial Konstruksi.departemen lain memiliki dewan penasihat yang ditetapkan oleh hukum. Akhirnya ada kementerian yang menggunakan saran dari konsultan dan lembaga penelitian. Pertanyaannya apakah struktur ini benar-benar digunakan untuk kegiatan strategis. Jika orang harus bergantung pada dokumen yang diterbitkan, maka jawabannya akan 44
ambigu.Beberapa dokumen mengungkapkan bahwa dokumen tersebut ditulis setelah upaya strategis yang serius, sedangkan yang lainnya tampaknya tidak bergantung pada dokumen tersebut. Penelitian komparatif menjelaskan situasi Jerman, mengakui kekurangan reformasi dan menyarankan perbaikan kelembagaan juga dengan mengadaptasi solusi yang baik dari luar negeri (Knill et al, 2014;. Kaiser 2014; Fischer et al, 2007;.dan Proeller 2007). Dalam semua studi kekurangan kelembagaan pengembangan strategi Jerman terlihat jelas.Pemerintah nasional tampaknya menyadari akan kekurangan ini dan telah mengkombinasikan upaya dengan Bertelsmann Foundation untuk memperbaiki kekurangan tersbut. Beberapa penelitian telah dipublikasikan dan saran telah dibuat.Bertelsmann Foundation menerbitkan laporan berisi “Indikator Tata Kelola Berkelanjutan” yang mencakup berbagai macam topik, di antaranya “Kualitas Demokrasi”, “Kinerja Kebijakan Berkelanjutan” dan (relevan di sini) “Indeks Pemerintah” dengan “Kapasitas Executive” dan “Akuntabilitas Eksekutif” sebagai sub-judul. Dengan rubrik kapasitas yaitu “Kapasitas Strategis” dan “Koordinasi antar kementerian” disertakan sebagai sub-sub-judul. Dalam evaluasi terakhir pada 2011 Jerman menduduki peringkat sedikit di atas ratarata Negara-negara di OECD, seperti Amerika Serikat dan Inggris, sementara negaranegara Skandinavia dan Selandia Baru menduduki peringkat teratas. Paparan perkembangan di luar negeri telah membantu dalam menyadari akan kesenjangan dan dalam membina pemikiran strategis. Strategic management on the Lander level The
land
Schleswig-Holstein
pada
tahun
1989
menciptakan
“Denkfabrik”perusahaan dituntut untukberfikir dikaitkan dengan kantor perdana mantari,dan dipimpin oleh seorang ilmuwan politik yang masih muda.Prekursor pengembangan strategi ini dalam suatu negara bergantung dari dukungan perdana menteri, Björn Engholm, dan telah dimulai pada tahun 1993. Bagian SchleswigHolstein mungkin telah terdepan, tetapi kebutuhan untuk menghadapi dan mempengaruhi tren jangka panjang, kebutuhan hasil - dalam strategi untuk pendek 45
sekarang dikenali (setidaknya secara lisan) oleh semua Lander. Masih fokus tidak bersandar pada pengembangan strategi. Sebuah studi empiris, berdasarkan wawancara, menunjukkan bahwa dayto hari-kementerian koordinasi diantara dengan DPR dan komunikasi eksternal dengan stakeholder adalah fungsi utama dari kantor kabinet (Schiling et al., p.8). Pengembangan Strategi cenderung menjadi terpinggirkan.Kebutuhan untuk meningkatkan dalam jangka panjang dan analisis kerja strategis diterima, walaupun dianggap sebagai sulit untuk menyadari. Kunjungan ke situs web dari kantor kabinet dan departemen Länder yang menyediakan sebuah gambaran yang mirip dengan yang di tingkat nasional.
Strategic management at the local level Manajemen strategis ditingkat lokal di Jerman diwarnai point-point yang lebih mengedepankan gambaran nasional daripada kondisi keuangan tingkat lokal.berbagai reformasi untuk menentang kotamadya mewujudkannya ,hal ini disebabkan karena oleh fakta tidak adanya otoritas nasional yang mengarahkan atas batas kekuasaan dalam prinsip otonomi daerah/lokal (Kommunale Selbsterwaltung). Perhatian
pada reformasi yang terjadi di kotamaya ,diaman muali
menerapkan sistem pencatatat akrual dalam pembukuannya dan anggaran berbasis output.Benchmaking melibatkan warga negara dalam pembuatan keputusan dan dalam memberikan pelayanan dengan memperhatikan masalah-masalah seperti perubahan demografi atau integrasi antar imigran.Empat pertanyaan yang penting dalam pengembangan strategi adalah 1. Apa yang ingin dicapai? ( Hasil ) 2. Apa yang akan kita lakukan ? ( Output) 3. Bagaimana kita melakukannya? ( Proses) 4. Apa yang kita perlukan ? ( Input)
46
Jawaban yang konsisten diperlukan bagi sebuah strategi untuk membentuk kesinambungan dengan anggaran,dengan proyek-proyek pembanguan strategis dan garis produk dari kota.
Strategic management in agencies and public enterprises Keberagaman terlihat ketika memperhatikan lembaga-lembaga publik,atau perusahaan
publik di tingkat nasional,lender,dan lokal.Kegiatan usaha meliputi
kegiatan penyelidikan tentang perkembangan meski ada pembatasan hukum dan gelombang privatisasi.Warga negara baru-baru ini semakin sadar tentang resiko yang melekat pada privatisasi .Layanan sebelumnya yang disediakan oleh Pemerintah Daerah yang sekarang sering disediakan oleh BUMN yang dimiliki oleh kotamadya, sekarang dalam bentuk hukum dari sebuah perusahaan swasta. Bahkan sering dijumpai perusahaan ini adalah sebagian atau bahkan benarbenar dijual dan lebih banyak dan lebih dari lembaga-lembaga dan perusahaan di dalam menghadapi persaingan. Jumlah mereka yang lebih besar, lebih mereka terlibat dalam manajemen strategis seperti perusahaan swasta. Dibandingkan dengan kepemilikan awal kotamadya, suatu negeri atau pemerintah nasional, dan terlepas dari kenyataan bahwa serikat buruh adalah mitra tambahan dalam pembuatan keputusan pada board (Mitbestimmung), mereka sering lebih canggih dan lebih berorientasi jangka panjang. Singkatnya, yang mereka lakukan adalah strategi hidup akibat memperoleh komunitas Lembaga dan perusahaan umum memberikan jarak yang cukup bukti bahwa badan umum yang dapat berorientasi secara strategis dan dapat melakukan strategi. Pemerintah nasional, Lander dan kotamadya dapat belajar dari pengalaman mereka.
Results of strategic management
47
Keadaan dengan strategi yang sarat nilai terbukti secara empirik memperoleh hasil yang lebih baik daripada suatu keadaan tanpa strategi.Kemungkinan relatif mudah untuk mengevaluasi pelaksanaan strategi dengan membandingkan rencana dengan pelaksanaannya. Dengan mengevaluasi hasil dari impelmentasi kemudian membandingkan situasi ex posts setelah pelaksanaan rencana strategis dengan situasi yang diandaikan expost tanpa pelaksanaan strategis. Jerman terlihat tertinggal terutama dalam strategi yang dievaluasi baik oleh perusahaan-perusahaan swasta atau oleh lembaga masyarakat khususnya dibuat untuk evaluasi seperti DEval, Institut Jerman untuk evaluasi pembangunan, atau IQWIG, Bahasa Jerman Institute for berkualitas di sektor kesehatan. Kekuatan mereka bersandar pada kualitas pekerjaan mereka dan pada evaluasi yang memiliki reputasi secara keseluruhan. Dibandingkan dengan negara-negara lain seperti Finlandia atau Australia Jerman masih memiliki jalan yang panjang.
Conclusion Di Jerman strategi pembangunan bukanlah hal umum dalam semua pemerintahan,secara umum ada 3, yaitu : 1. Strategi adalah lazim pada lembaga-lembaga publik dan perusahan dan sedikitnya kepemilikikan terhadap perusahaan atau mengarah pada kelembagaan 2. Dalam sistem multi-tier Jerman, kotamadya lebih maju daripada lander dan lander lebih maju daripada Pemerintah nasional 3. Semakin banyak reformasi manajerial dan keterlibatan warga dimasa lalu, strategi adalah sekarang.Kotamadya meninggalkan reformasi dan melakukan strategi sekarang Sehubungan dengan pemerintah nasional, strategi telah menjadi masalah. Pandangan Jerman juga diarahkan ke luar negeri. Selandia Baru, Inggris dan negaranegara Skandinavia dianggap sebagai contoh untuk reformasi pemerintah Jerman pada semua tingkatan, khususnya Bundeskanzleramt pada tingkat nasional. Tes lakmus untuk kebutuhan strategi, pengembangan strategi implementasi strategi, 48
lembaga-lembaga publik menunjukkan bahwa lembaga-lembaga publik dengan diselaraskan dengan kondisi yang lebih baik, belum dibuat. Studi empiris tidak tersedia. Sehubungan dengan evaluasi reguler Jerman hanya menutup kesenjangan.
STUDI KASUS KE-EMPAT: Peralihan Ke Perencanaan Strategis Di Arab Saudi. Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi menyiapkan Rencana Pembangunan Kedelapanuntuk periode 2005-2009. Dibuka dengan kata pengantar yang memberitahu pembaca bahwa rencana ini menandai tahap baru dalam Proses pengembangan negara: persiapannya telah dirangkai dengan visi jangka panjang baru untuk negara dan strategi yang muncul disebut sebagai Strategi Perekonomian Nasional jangka Panjang. Setelah 30 tahun penerapan rencana lima tahun yang “sederhana”, Rencana pembangunan kedelapan ini dimaksudkan untuk menjadi sesuatu yang berbeda. Oleh karena itu dimaksudkan untuk menjadi yang pertama dari empat rencana lima tahun yang akan bersama-sama memberikan Visi di 2025. Perencanaan telah diarahkan dari horizon perencanaan lima tahun ke horison perencanaan 20 tahun. Hal ini juga dimaksud dalam bagian tubuh dokumen (Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi, 2005, hal.50) :
Sebuah landmark utama di jalan pembangunan sosial ekonomi dari Kerajaan, Rencana Pembangunan Kedelapanadalah rencana lima tahun pertama yang disusun dalam konteks strategi pembangunan jangka panjang dengan sasaran dan tujuan yang pasti: strategi yang dirancang untuk menyediakan kerangka kerja untuk empat rencana lima tahun berturut-turut sampai 2024 yang ditujukan untuk mencapai visi yang komprehensif di akhir periode.
Dimulai dengan visi jangka panjang, berdasarkan persetujuan Kerajaan pada tahun 1998,Kementerian Ekonomi dan Perencanaan diberi tanggung jawab untuk
49
menyelenggarakansimposium nasional tentang visi masa depan perekonomian Saudi. Simposium visi masa depan diselenggarakan dan berlangsung di Riyadh pada tahun 2002. Rencana Pembangunan Kedelapandiikuti kesimpulan simposium dan rekomendasi. Hal itu juga diinformasikan oleh Resolusi Dewan Shourah (Badan konsultatif nasional Saudi untuk membantu kerja Pemerintah) dan melalui suatu laporan pelaksanaan. Jadi, unsur-unsur apa yang membentuk Rencana Pembangunan? Beberapa dokumen menunjukkan adanya pernyataan visi jangka panjang perekonomian Saudi (Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi, 2005, hal.58):
Dengan Kehendak Allah, pada tahun 2024, perekonomian Saudi akan menjadi maju,
ekonomi
berkembang
dan
makmur
berdasarkan
fondasi
yang
berkelanjutan. Ini akan memperpanjang kesempatan kerja yang bermanfaat untuk semua warga negara, akan memiliki sistem pendidikan dan pelatihan dengan kualitas tinggi, perawatan kesehatan yang sangat baik untuk semua warga, dan akan memberikan semua layanan yang diperlukan untuk menjamin kesejahteraan semua warga negara, disamping menjaga nilai-nilai sosial dan agama dan melestarikan warisan nasional.
Pada bab 2 dokumen, terdaftar 12 tujuan umum dan apa yang disebut sebagai basis strategis. Mungkin yang paling signifikan untuk pengembangan ekonomi adalah salah satu tujuan umum yang diuraikan dalam Bab 2 yang disebut diversifikasi basis ekonomi dan tujuan umum lain yang meningkatkan partisipasi sektor privat dalam pembangunan sosial dan ekonomi. Salah satu dasar strategi adalah untuk mendorong investasi domestik dan asing yang kompetitif atas produk dalam negeri. Pada bab 2 juga tercantum tantangan domestik dan internasional (misalnya sumber daya air dalam negeri berlebihan dan meningkatnya kompetisi internasional untuk investasi yang masuk).
50
Bab 3 dokumen berkonsentrasi pada strategi jangka panjang bagi perekonomian Saudi, termasuk bagian di mana variabel kunci diproyeksikan dari tahun 2004 sampai 2024. Hal ini tercermin pada beberapa tujuan umum Bab 2. Misalnya, salah satu tren yang diproyeksikan adalah mengurangi ketergantungan pada minyak dan gas ekspor. Dan bagian lain menunjukkan proyeksi bahwa sektor produktif non minyak akan mengalami tingkat pertumbuhan tahunan rata-rata 7,1 persen selama periode 20042024, terhadap 4,3 persen untuk sektor minyak. Dengan kata lain, tren didasarkan pada tujuan strategis untuk mewujudkan diversifikasi yang jauh dari ketergantungan pada minyak. Bab 4 dokumen dimulai dengan daftar dari tujuh tujuan dan kebijakan yang paling penting dari Perencanaan. Setelah itu, banyak dokumen yang menggambarkan sektor per sektor (misalnya pariwisata, perdagangan, industri, jasa keuangan, transportasi, keluarga dan masyarakat, perempuan dan pembangunan, pemuda, dan sebagainya) di beberapa detail berikut: kondisi saat ini, masalah dan tantangan, visi masa depan, strategi pembangunan, sasaran, kebijakan, sasaran dan persyaratan keuangan. Tidak semua judul muncul untuk semua sektor, tetapi merupakan judul yang sangat umum. Sehingga Rencana telah dibingkai untuk setiap sektor strategi, tujuan, kebijakan dan sasaran. Akan tetapi dokumen juga membuat perhatian khusus dalam bentuk perhatian baru atas masalah implementasi (Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi, 2005, p.46): . . . fitur yang membedakan Rencana Pembangunan Kedelapandengan pendahulunya adalah kekhawatiran untuk masalah implementasi kebijakan, tujuan, program dan proyek. Dengan demikian, selain memperluas cakupan sasaran dan tujuan hal yang diperlukan pula untuk mencapai tujuan strategis adalah mengidentifikasi mode pelaksanaan Rencana dan instansi yang bertanggung jawab, serta menentukan bagaimana kemajuan akan diukur; semua hal yang membuat identifikasi yang lebih baik atas pertanggungjawaban. Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi akan terus mengembangkan prosedur pemantauan pelaksanaan dan metode untuk memastikan bahwa 51
lembaga berkomitmen untuk melaksanakan kebijakan yang dirancang untuk mengembangkan kegiatan dan bahwa target telah tercapai; sehingga mempengaruhi kualitatif maju dalam pemantauan pelaksanaan.
Sama seperti dengan ulasan pemerintahan umum OECD dalam beberapa tahun terakhir dan menekankan pada integrasi antara strategi nasional dan strategi kementerian / sektor, dalam pernyataannya Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi memberikan perhatian untuk integrasi antara strategi nasional (jangka panjang),
rencana
lima
tahun
dan
strategi
sektoral.
menggarisbawahi bahwa pengalaman di Arab Saudi
Juga
layak
untuk
tampaknya sejajar dengan
China, bahwa pada waktu yang sama dimana keduanya mengembangkan sistem perencanaan lima tahun dan keduanya khawatir tentang kapasitas data untuk monitoring dan kekokohan pemantauan sehingga kemajuan dalam pembangunan nasional bisa dilacak dengan benar.
STUDI KASUS ke-LIMA: Manajemen Strategis Dan Demokrasi Di Arab Saudi Pengantar Kerajaan Arab Saudi terletak di bagian selatan dari Asia Barat. Dengan luas 2.250.000 km persegi, Kerajaan menempati 80 persen dari semenanjung Arab. Berbatasan dengan laut merah di sebelah barat; Teluk Arab, UEA dan Qatar di sebelah timur; Irak dan Yordania di utara; dan Yaman dan Oman di sebelah selatan. Populasi Arab Saudi adalah 29.190.000 jiwa menurut SAMA (2013) Data resmi untuk 2012, diantaranya 19,8 juta jiwa adalah warga lokal Saudi dan sisanya adalah ekspatriat. Pada awal tahun 2000-an, Arab Saudi menghadapi tekanan dari ancaman sosial dan finansial dari eksternal dan internasional. Rasio utang dalam negeri terhadap
52
PDB mencapai 93,2 persen pada tahun 2002 sesuai dengan buletin investasi Jawda bulan Oktober 2007.
Manajemen Strategis Manajemen strategis, menurut Nag (2006) berarti mengembangkan penjelasan tentang kinerja perusahaan dengan memahami peran lingkungan internal dan eksternal, posisi dan manajemen lingkungan dan berkaitan dengan kompetensi dan keunggulan atas peluang dalam lingkungan eksternal pada perspektif manajemen. Strategi adalah rencana, bentuk singkat dari tujuan atas tindakan dan sebagai pedoman (seperangkat pedoman) untuk menangani situasi (Mintzberg, 1987). Pada awal 2000-an, defisit Arab Saudi lebih dari 100 persen dari PDB. Raja Fahd harus menerapkan dan menciptakan Majlis Ash-Shura dan Dasar Hukum Pemerintah Kerajaan Arab Saudi. Melihat instansi Pemerintah Saudi, realitas praktek manajemen strategis berada dalam berbagai tahapan (formulasi, implementasi, evaluasi) dan hambatan yang mencegah aplikasi. Sebuah studi 2006 menunjukkan bahwa sebagian besar badan-badan Pemerintahan tidak memiliki latihan manajemen strategis (Hassim, 2006). Kurangnya manajemen strategis dan kelemahan dalam formulasi praktek kegiatan dan implementasi dikaitkan dengan kurangnya personil khusus dalam perumusan dan implementasi strategi. Selain itu, ketika strategi lembaga Pemerintah ditulis dan disetujui, strategi ini meliputi identifikasi misi dan tujuan strategis. Menurut studi Hassim (2006), alasan yang paling penting yang mencegah penerapan konsep manajemen strategis di instansi Pemerintah Arab Saudi adalah sebagai akibat rintangan berikut: kurangnya spesialis dalam perencanaan strategis; kurangnya manajemen spesialis untuk mengembangkan rencana strategis; dan tidak adanya konsep kompetisi.
Rencana Pembangunan Saudi Arabia
53
Rencana Pembangunan Arab Saudi diperkenalkan pada tahun 1970, sebagai sarana untuk meningkatkan perekonomian negara dan diversifikasi yang berbasis minyak. Pembentukan dari infrastruktur fisik, penguatan sektor swasta, peningkatan efisiensi
sektor
industri,
peningkatan
investasi
nasional
dan
asing
serta
pengembangan sumber daya manusia semuanya telah dibahas dalam rencana ini. Semua perbaikan ini hanya dapat dicapai melalui program perencanaan dan pelaksanaan pembangunan terencana yang berisi tujuan yang jelas (Kedutaan Saudi, 2004). Berdasarkan Rencana Pembangunan VII (2000-2004), Kerajaan Arab Saudi mencapai pertumbuhan ekonomi yang baik, sebagaimana tercermin dalam pendapatan per kapita yang lebih tinggi dan kesempatan kerja yang lebih besar, selain volume perdagangan eksternal yang lebih besar dan surplus perdagangan yang lebih tinggi. Rencana Pembangunan Kedelapan (2005-2009) menandai fase baru dalam proses pembangunan yang telah berlangsung lebih dari tiga dekade.Rencana tersebut merupakan penerapan metodologis baru. Sebelumnya, tujuan umum jangka panjang, mendefinisikan tujuan pengembangan strategi, penyediaan titik awal untuk menetapkan prioritas dan menentukan penekanan untuk setiap rencana (MOEP, Rencana Pembangunan Kedelapan, 2005-2009). Rencana
Pembangunan
Kesembilan
(2010-2014)
memastikan
konten
akuntabilitas dan hasil dari rencana strategis. Dewan Syura harus mematuhi dan memastikan akuntabilitas dari Pemerintah untuk rencana strategis dan hasil-hasil pembangunan. Misalnya, pada mei 2014, saat bencana baru-baru ini melanda Arab Saudi terkait Sindrom Virus Corona MERS, Menteri Kesehatan dibebastugaskan dari jabatannya karena kenaikan jumlah orang yang terinfeksi dan tidak adanya penahanan virus. Pemerintah Saudi membentuk kerangka terpadu untuk kelanjutan dan percepatan keseimbangan yang meliputi tema sebagai berikut : 1. Melanjutkan upaya untuk meningkatkan standar hidup dan kualitas hidup warga; 2. Pengembangan sumber daya manusia nasional dan pekerjaan; 54
3. Restrukturisasi ekonomi Saudi; 4. Pembangunan yang seimbang antar daerah; 5. Peningkatan daya saing perekonomian nasional dan produk Arab Saudi baik di pasar domestik maupun eksternal. Visi masa depan ekonomi Arab Saudi hingga 2024 mencerminkan jalan pembangunan jangka panjang sosial ekonomi dan prioritas strategis yang diadopsi oleh Kerajaan selama periode tersebut. Keterlibatan masyarakat atau partisipasi publik yang lebih, yang mengarah ke masyarakat yang demokratis dan keterbukaan dalam menciptakan lapangan kerja, baik pelayanan kesehatan dan pendidikan, pembangunan seimbang daerah dan memberantas kemiskinan dengan mengikuti standar pengerjaan yang diterima secara internasional, bekerja lebih banyak dengan Non Governmental Organizations (NGO) dan dalam organisasi sendiri, yang memungkinkan partisipasi dari semua pemangku kepentingan yang mempengaruhi atau dipengaruhi dalam pencapaian tujuan organisasi, bukan hanya para pengambil keputusan. Arab Saudi diklasifikasikan sebagai negara otoriter dan rente. Negara rente ditandai dengan tidak adanya pendapatan relatif dari pajak dalam negeri, dengan tidak adanya pajak, warga memiliki insentif yang kurang dan menempatkan tekanan pada Pemerintah untuk responsif terhadap kebutuhan warga. Sebaliknya, Pemerintah pada dasarnya 'menyuap' warga negara dengan program-program kesejahteraan sosial luas, alokasi atau negara distributif. Anggaran pada dasarnya merupakan suatu bentuk program yang sedikit lebih luas dari sebuah program pengeluaran, karena kontrol sumber sewa produksi terkonsentrasi ditangan Pemerintah. Pedoman Rencana pengembangan Arab Saudi dan kebijakan yang dirumuskan dan diimplementasikan untuk membuka jalan bagi ekonomi Arab Saudi yang kuat, sehingga Pemerintahan berjalan secara efektif untuk kepentingan rakyat dan masyarakat. Dengan demikian, melalui perencanaan strategis, meskipun lambat, Arab Saudi akan mencapai demokrasi. Kementerian Ekonomi dan Perencanaan Arab Saudi 55
berkoordinasi dengan PBB (UN-ESCWA) untuk meningkatkan pelaksanaan dan memantau rencana strategis yang masuk dalam Rencana Pembangunan Kesepuluh (2015-2019), yang akan menyebabkan lebih banyak rencana pembangunan berkelanjutan.
Kesimpulan Dari penjelasan di atas, dapat dilihat bahwa ada kebutuhan untuk mengadopsi strategi yang efektif agar Pemerintah dapat mencapai tujuan strategis, dan para pengambil keputusan harus mengerahkan upaya lebih dalam penyusunan rencana dan strategi yang akan memberikan Pemerintah kemampuan untuk memilih alternatif strategi yang sesuai dengan perubahan yang dinamis dalam lingkungan.
STUDI KASUS ke-ENAM: Sistem Ekonomi China Telah Berubah dari Ekonomi Terencana ke Ekonomi Pasar dengan Karakteristik China - Sistem Perencanaan Lima Tahun sebagai Salah Satu Pedoman Pembangunan Nasional Oleh Profesor Weili Teng
Perencanaan pembangunan di negara China menggunakan sistem lima tahunan (Five-Year Plans (FYPs)). FYPs dimulai sejak tahun 1955 yang disetujui dan disahkan oleh Kongres Rakyat Nasional. FYP mempunyai tujuan dan sasaran strategis berdasarkan analisis situasi saat itu, sehingga tidak bersifat statis tapi dinamis, seperti dikatakan Hu (2014) bahwa proses perumusan FYPs telah berkembang dari waktu ke waktu. FYPs dibagi dalam beberapa tahapan: 1. Tahap pertama (FYP 1 s.d. FYP 2 paruh pertama) sebagai tahap evolusi yang merupakan proses perumusan difokuskan pada pengambilan keputusan kolektif internal.
56
2. Tahap kedua (FYP 2 s.d. FYP 4 paruh kedua) tahap ini fokus pada keputusan yang dibuat oleh pimpinan tertinggi. 3. Tahap ketiga (FYP 5 s.d. FYP 6) kembali untuk memperbaiki proses pengambilan keputusan kolektif di internal. 4. Tahap keempat (FYP 7 s.d. FYP 9) pengambilan keputusan dengan model konsultasi. 5. Tahap kelima/terakhir (FYP 10 s.d. FYP 12) model pengambilan keputusan kolektif. FYP bersifat dinamis, dan bukan hanya karena proses evolusi dari perencanaan setiap periode, prioritas pembangunan/fokus FYP dibagi dalam dua variabel yaitu variabel ekonomi (yaitu pertumbungan ekonomi dan struktur ekonomi) dan variabel non-ekonomi (misal ilmu pengetahuan teknologi, sumber daya dan lingkungan, standar hidup). Fokus pertumbuhan FYP mengalami perubahan dari fokus pada variabel ekonomi yang mencapai 60,7% (di FYP 6) menjadi lebih fokus pada pertumbuhan variabel non ekonomi mencapai 87,5% dan variabel ekonomi hanya 12,5% (di FYP 12/tahun 2011). Sistem ekonomi China telah berubah dari ekonomi terencana ke ekonomi pasar sejak FYP 6. Namun sistem perencanaan lima tahunan tetap menjadi salah satu kekuatan pendorong dari prioritas pembuatan kebijakan, dengan menyesuaikan parameter dan mandat dari prioritas kelembagaan dan membentuk hubungan politik di semua tingkat Pemerintahan (Heilmann dan Melton, 2013, p.581). Proses perumusan FYPs di China dipandang oleh dunia sebagai hal unik dan sebagai metode yang efektif dalam mendorong perekembangan ekonomi dan sosial di China sejak 60 tahun terakhir. Perumusan FYP telah membawa China meningkatan pertumbuhan GDP dari -27,1% (atau $92) pada tahun 1960-an dan menjadi $6.091 pada tahun 2012 (World Bank 2013). Selain rencana lima tahunan
yang digunakan untuk
perencanaan
pembangunan nasional, China juga memiliki dokumen strategis pembangunan sepuluh tahun yang digunakan untuk memandu perumusan FYPs. Dokumen 57
pembangunan strategis menetapkan arah perkembangan jangka panjang dan memberikan acuan untuk FYP dalam hal prinsip. Itu tidak memiliki indikator yang rinci. Namun, telah ditemukan bahwa orang-orang menambahkan hal strategis untuk FYP dalam versi China, yang disebut 'lima tahun strategis' (Hu, 2014), sedangkan dokumen resmi tetap sama seperti FYP tersebut. Pengaturan ini mencerminkan perubahan peran Pemerintah dari mengatur ke mengarahkan.
58
CHAPTER 4 PEMBUATAN KEBIJAKAN STRATEGIS
Tujuanbabiniadalah : 1. Untukmengeksplorasikonseppembuatankebijakanstrategis 2. Untukmempertimbangkansifatbudayabirokrasi; dan 3. Untukmemberikancatatan 'resistensi' untukmanajemenstrategis di sektorpublik.
PENDAHULUAN Dalam bagian ini akan membahas beberapa pertanyaan yang muncul seperti, Apa yang dimaksud dengan konsep pembuatan kebijakan? Apakah realitas pembuatan kebijakan? Apa yang para politisi inginkan dari proses perumusan kebijakan pemerintah? Pembuatan kebijakan telah dilihat sebagai fungsi utama dari pegawai senior (Osborne dan Gaebler, 1992). Isu-isu politik dan demokrasi. Materi ini juga akan memberikan kesempatan bagi kita untuk melihat konsep 'kekuatan dasar' untuk manajemen strategis. Selain itu, dalam bagian ini kita meningkatkan pertanyaan tentang apakah pembuatan kebijakan dan strategi manajemen mungkin menawarkan paralel di sektor pemerintah. Apa yang terjadi pada pembuatan kebijakan ketika politisi mencoba untuk memodernisasi pembuatankebijakan lebih strategis dan lebih peduli dengan memberikan tujuan jangka panjangpemerintah? Apakah itu dengan mudah menampung modernisasi ini atau ada resistensi? Apakah resistensi itu bertujuan untuk menjaga pembuatan kebijakan gaya lama? PROSES KEBIJAKAN DI DEPARTEMEN PEMERINTAH Yang melatar belakangi adalah adanya ketidakjelasan antara konsep 'kebijakan' dan 'strategi', terutama tentang apakah ada batas jelas antara dua konsep tersebut. Terkadang konsep-konsep pembuatan kebijakan dan perencanaan
59
strategis telah digunakan hampir secara bergantian. Kesulitan definisi ini disoroti dalam laporan terbaru mengenai pembuatan kebijakan (OECD, 2007, hal.10): Salah satu cara untuk memahami konsep kebijakan dan strategi, adalah untuk melihat proses sejarah di tempat kerja di mana sifat keadaan berubah, dan bersamaan dengan itu fungsi layanan sipil, dengan hasil adalah proses pembuatan kebijakan 'murni' berkembang lebih dan lebih ke dalam proses dengan karakteristik manajemen strategis. Pembuatan kebijakan didefinisikan sebagai suatu proses yang dipengaruhi oleh keputusan politisi, dan melibatkan bekerja dengan pegawai pemerintah; menghasilkan kebijakan, yang kemudian, pada gilirannya, menyebabkan tindakan oleh pemerintah. Tindakan dapat sangat bervariasi, termasuk lewat undang-undang, desain baru pelayanan publik, dorongan untuk bisnis dan masyarakat untuk mengambil tindakan sendiri, bekerja dalam kemitraan dengan pemangku kepentingan untuk memecahkan masalah, penegakan peraturan dan sebagainya. Dalam prakteknya, pada tingkat yang berbeda dari pemerintah, berbagai kelemahan dalam pembuatan kebijakan dapat ditemukan. Contohnya, pemerintah daerah mungkin memiliki kekurangan staf dengan ketrampilan kebijakan untuk mengatasi volume tekanan pada otoritas lokal yang dibuat oleh inisiatif dari pemerintah pusat dan mengubah keadaan setempat. Realitas sehari-hari pembuatan kebijakan di pemerintahan, bisa ada sinisme tentang penggunaan model ideal dari pembuatan kebijakan. Sementara mungkin ada pendapat tentang kebijaksanaan untukmencoba mengadopsi model tersebut dalam praktek, dalambabini penting untuk melihat mereka sebagai resep, dan bukan sebagai deskripsi dari apa yang mungkin akan diamati dalam praktek.
60
• 1 definisi prioritas (Perdana Menteri Kabinet, dll.) • 2 kebijakan dan legislatif perencanaan (Pemerintah)
• 9 implementasi
Politik keputusan (Pemerintah )
Implementasi (Departemen Pusat kota & Pemerintah)
• 10 pemantauan dan Evaluasi
Kebijak pengembangan an (Pelayana ) n
Pemerintah keputusan kebijakan instrumen dan
• 3 penyiapan kebijakan proposal • 4 persiapan hukum konsep • 5 Interministerial konsultasi • 6 finishing off kebijakan pengembangan
• 7 keputusan politik oleh Pemerintah • 8 Parlemen proses dan bagian
Gambar Model ideal proses penyusunannya sebagai siklus-diadaptasi dari model 12langkah (OECD, 2007) Model ideal pada dasarnya disiapkan dan diselesaikan dengan beberapa pengetahuan perbandingan pembuatan kebijakan di negara-negara Eropa, dan dengan tujuan memberikan panduan kepada pemerintah Barat (OECD, 2007). Begitu juga mungkin berisi asumsi-asumsi yang sesuai dalam konteks Eropa tetapi kurang diterapkan pada beberapa negara lain di dunia dengan berbagai budaya dan tradisi. Siapa
yang
melakukanapadalampembuatankebijakan
pemerintahakantergantungpadaundang-undang,
laid-down
prosedur,
di
kebiasaan,
politikalbudaya, danseterusnya. Proses dapatditetapkandalamsatudokumen, yang mungkindisebutaturanprosedur.
Rupanya,
dokumentersebutkurangrinci,
relatifberbicara, padalangkah-langkahpengembangankebijakan yang harusdiikutioleh PNS di kementerian. Keputusan politik untuk memulai proses pembuatan kebijakan mulai dengan penerimaan bahwa ada suatu masalah yang memerlukan perhatian pemerintah. Masalah dapat bervariasi, misalnya, warga bisa menjadi lebih dan lebih peduli tentang waktu penundaan dalam mendapatkan perawatan medis di rumah sakit. Di banyak negara di Eropa dan di tempat lain, para politisi akan melihat pelayanan 61
tertentu sebagai relevansi untuk memecahkan masalah tertentu. Kementerian akan memiliki tanggung jawab untuk sektor (misalnya, Kesehatan, pendidikan, keadilan, transportasi dan sebagainya) di mana masalah (diperkirakan) berada. Kementerian berdasarkan sektoral juga dikenal sebagai 'garis kementerian dan dapat dibedakan dari kementerian pusat, seperti kementerian keuangan. LANGKAH-LANGKAH DALAM PROSES PENYUSUNANNYA Langkah pertama melibatkan partai politik di dalam memutuskan seperangkat prioritas selama kampanye dalam pemilihan umum. Berdasarkan peluang pada beberapa daerah pilihan, daerah dapat diidentifikasi berdasarkan poling opini dan fokus kelompok sebagai bidang kepedulian yang tinggi kepada publik. Pendekatan politik lain untuk setting prioritas adalah tempat pemerintahan koalisi dibentuk. Prioritias baru dapat muncul selama periode pemerintah, ketika beberapa peristiwa tak terduga atau beberapa tren baru tiba-tiba menghadapi mereka. Contohnya adalah Krisis keuangan 2007-9 adalah contoh cara peristiwa tak terduga dapat mengakibatkan perubahan besar-besaran di prioritas government. Tiba-tiba pemerintah yang dihadapi oleh kegagalan potensial sebagai sebuah industri jasa keuangan, swift peningkatan pengangguran dan defisit fiskal. Ada kesempatan ketika politisi di pemerintah, setelah mereka telah dipilih dan dikendalikan pemerintah, telah melakukan perencanaan strategis dan perencanaan jangka panjang. Tak pelak lagi, pengalaman seperti untuk politisi, mungkin karena paparan ide-ide baru dan informasi baru, dapat mendorong munculnya prioritas baru juga. Beberapa kebijakan akan bertujuan untuk memecahkan apa yang tampaknya menjadi masalah terselesaikan dan proses pengembangan kebijakan karena itu akan membuat tuntutan atas rata-rata pada pengumpulan informasi dan analisa. Dalam beberapa kasus, Departemen mungkin memiliki kapasitas spesial/khusus untuk membantu dengan kebijakan pembangunan dan penyusunan hukum untuk
62
melengkapi upaya PNS relevan. Ada contoh PNS dalam pelayanan yang didukung oleh unit di pusat pemerintahan (misalnya, di kantor pemerintah). Pengamatan menarik dan kritis yang dibuat dalam laporan OECD kebijakan (OECD, tahun 2007, p.20) adalah bahwa di beberapa negara Kementerian cenderung hampir langsung menuju penyusunan undang-undang tanpa cukup analisis yang cukupsebelumnya. Apakah ini masalah? Laporan OECD menunjukkan beberapa konsekuensi dari kurangnya analisis sebelumnya: undang-undang tidak didasarkan pada kenyataan; implementasi kesulitan dan biaya; kebencian oleh orang-orang yang dimaksudkan untuk memperoleh manfaat dari kebijakan; dan waktu yang dihabiskan amandemen undang-undang. Sekali lagi, dengan mengacu pada variasi dalam budaya pegawainegeri, terutama antara orang-orang yang lebih legalistik dan sisanya, konsultasi kementrian lain selama proses pembuatan kebijakan kadang hanya diperlukan pada tahap di mana ada draft legislatif, dan tidak pada tahap kebijakan sebelumnya.Pengamatan kritis yang lain dari laporan OECD adalah bahwa konsultasi Kementerian lainnya dapat formalistik dan terfokus pada titik-titik rinci penyusunan. Tahap finishing dalam pengembangan kebijakan menyelesaikan rancangan kebijakan dan mendapatkan persetujuan Menteri. Sebagai akibat dari keputusan pemerintah pada kebijakan, kebijakan baik kembali untuk pekerjaan lebih lanjut oleh Kementerian, disetujui untuk implementasi, atau hasil untuk parlemen sehingga undang-undang dapat diberlakukan. Jika kebijakan dimasukkan ke dalam proses parlementer, pegawai negeri sipil dalam pelayanan mungkin diperlukan untuk membantu Menteri mereka mempersiapkan diri untuk perdebatan yang akan berlangsung di bagian dari undang-undang. Setelah hukum berlalu, kebijakan diimplementasikan. Dengan review ini langkah-langkah dalam pembuatan siklus kebijakan, dapat disimpulkan bahwa kelengkapan dan kualitas pembuatan kebijakan di pemerintah
63
dapat bervariasi. Selain itu, dapat juga diambil kesimpulan di mana politisi mungkin menjadi tidak puas dengan pembuatan kebijakan. Kesimpulan tersebut meliputi, pertama, jika pembuatan kebijakan lemah pada analisis kebijakan dan program legislatif apakah menggunakan pendekatan bawah-atas, dan jika ada sedikit kontrol kualitas dan koordinasi oleh pemerintahan pusat, maka pembuatan kebijakan mungkin terbukti menjadi jangka pendek di alam dan reaktif.Kedua, jika ada sedikit konsultasi oleh dinas yang akan terpengaruh oleh kebijakan, ada risiko bahwa kebijakan dan undang-undang tidak akan layak, akan membangkitkan ketidakpuasan dan perlawanan dari umum atau stakeholders lainnya, dan akan tidak bersemangat dirancang. Akan ada tuduhan proses kebijakan yang mengarah ke buruknya rancangan undang-undang, dan terlalu banyak contoh undang-undang memerlukan amandemen awal untuk membuatnya lebih dapat dilaksanakan. Ketiga,kelemahan dalam pelaksanaan dapat mengakibatkan tuduhan oleh politisi bahwa pegawai negeri sipil tidak memiliki keahlian pengiriman kebijakan yang baik. Keempat, kurangnya evaluasi oleh kementerian dapat merusak kemampuan pegawai untuk belajar dari pembuatan kebijakan, dan membuat mereka lebih berhati-hati dalam hal pilihan kebijakan dan rekomendasi kebijakan yang mereka berikan kepada politisi. MAX WEBER AND THE BUREAUCRATIC STATE Apa yang terlewatkan sejauh ini dalam analisis pembuatan kebijakan merupakan ide dari budayaorganisasi dimana pembuatan kebijakan terletak. Diperdebatkan,kitahanyabisamemahami
efek
regulerdari
mekanisme
pembuatankebijakanketikakitabisa menempatkannya dalam konteks budaya, dan salah satu cara kita dapat mencoba untuk mengeksplorasi budaya ini melalui karya Max Weber.
64
Max Weber termasuk negara-negara Eropa modern dan perusahaan kapitalis modern besar dalam daftar nya contoh sejarah birokrasi yang besar. Dengan menghargai negara-negara modern, katanya (Weber, 1948, p.211): Jelas bahwa secara teknis negara modern yang besar sangat bergantungpada suatu birokrasi. Semakin besar negara, atau telah menjadi negara super power, maka semakin tidak bisa dikondisikan dalam masalah ini. Dia menghubungkan penyebaran organisasi birokrasi untuk kinerja teknis (Weber, 1948, p.214): Presisi, kecepatan, unambiguity, pengetahuan tentang file, kontinuitas, kebijaksanaan, kesatuan, subordinasi yang kaku, pengurangan gesekan antara material dan biaya pribadi
- ini semakin meningkat ke titik optimum dalam
administrasi birokrasi yang kaku, dan terutama dalam bentuk monocratic. Dia mencantumkan beberapa hal penting pada sistem kompensasi pejabat dandijelaskan birokrasi modern yang berbasis pada gaji pejabat. Sebaliknya, ia berpendapat
bahwa
kelangsungan
sebuah
birokrasi
besar
membutuhkan
pendapatan tetap dan selama ini telah dipenuhi dengan pajak. Biaya administrasi dinegara birokratis yang dikelola melalui anggaran. Apa yang muncul dari akun birokrasi Weber adalah gambar dari beberapa jenis ‘mesin’ manusia untuk administrasi. Dia mengacu pada satu titik untuk pengembangan birokrasi dalam hal administrasi yang 'manusiawi'. Dengan iniia mengartikan pekerjaan administrasi dilakukan tanpa 'cinta, kebencian,dan semua elemen murni personal, tidak rasional, dan emosional yang mengabaikan kalkulasi '(Weber, 1948, p.216). Sebagai hasil dari proses dehumanisasiadministrasi publik maka seorang PNS harus mampu menjadi seorang yang mampu melakukan peran yang disandangnya dan selalu bersikap obyektif. Pengambilan keputusan harus berdasarkan 'alasan yang tepat', dan semua keputusan yang sesuai dengan normanorma atau keputusan harus memberikan manfaat untuk masyarakat. Jadi
65
keputusan yang berdasar alas an yang tepat harus dipahami dalam konteks birokrasi mereka, yaitudalam hal 'formalitas', dan mengikat, dan menjadi fakta pendekatan kepada administrasi. Weber melihat keputusan berdasarkan alasan dan hal-hal lain (formalisme, masalah-fakta, dll), pada dasarnya adalah, karakter 'rasional'birokrasi. Birokrasi,
menurut
Weber,
adalah
penggabungan
manusiawimesin
untuk
administrasi dan ekspresi rasionalitas. Weber sebenarnya mengacu pada 'mesin'birokrasi. Dia menggambarkan PNS secara individu yang dimanfaatkan dalam struktur birokrasi (Weber, 1948, p.228): Sebagian besar masalah ini, sebenarnya sederhana saja dalam mekanisme yang tetap. Bila secara resmidipercayakan dengan tugas-tugas khusus, maka ini diluar mekanisme akan tetapi perintah dari atas. Individubirokrat sudah ditempa untuk melayani masyarakat dari semua fungsinya sudah diintegrasikan ke dalam suatu mekanisme. Akhirnya, Weber menyajikan sketsa hubungan antara politisi danbirokrat kemudian dijadikan dasar praktek oleh banyak orang.Dia berargumen bahwa keahlian memberi kekuatan pada birokrat. Dia menulis (Weber, 1948, p.232):'Ahli politik' menemukan dirinya dalam posisi 'delettante' yangberdiri diseberang 'ahli', menghadapi PNS terlatih yang berdiri di dalammanajemen sebuah system administrasi. Ini menentukan siapa 'ahli' yang melayani ‘orang’, dilengkapi dengan senjata
'inisiatif
legislatif', dimanaterdapat
'referendum', dan hak untuk
memberhentikan pejabat, atau parlemen,terpilih secara 'demokratis' atau terpilih secara aristokrat atau lebih dan dilengkapi denganhak untuk memilih dengan ketidak percayaan, atau dengan kewenangan yang sebenarnya untuk memilih itu. Gagasan Weberian tentang hubungan antara politisi dan birokrat mungkindilakukan diatassiklus pembuatan kebijakan dengan efek yang menarik. Untuk langkah-langkah formal dari proses kebijakan, yang berarti bagaimana melihatpolitisi sebagai penentu kebijakan dan birokrat hanya sebagai orang-orang
66
yang bekerja karena pilihan kebijakan, membuat rekomendasi dan melaksanakan kebijakan. Maka dapat disimpulkan, bahwa politisi amatir meninggalkan birokrat dalam membuat kebijakan publik. Mungkin ini menjelaskan mengapa lebih sering dicap sebagai pelayan masyarakat daripada politisi dalam hal pembuatan kebijakan. Pertentangan antara politisi sebagai ‘delettante’ dan birokrat sebagai ahli adalah bagian dari tema Weber dalam hal pertentangan antara demokrasi dan birokrasi.Contoh lain adalah bahwa birokrasi menyukai informasi parlemen yang lemah. Sekali lagi, asimetri pengetahuan sangat penting untuk keseimbangan kekuatanmenurut Weber. Birokrasi administrasi publik menolak upayaparlemen untuk mendapatkan pengetahuan yang dimiliki oleh birokrat. Apakah ini asal mula yang membuat pemerintahan yang lebih terbuka dan untuk meningkatkan transparansi? Sensitivitas situasi politik mungkin kontras dengan temuan dari penelitian terbaru dari pembuatan kebijakan di Inggris, yang berpendapat bahwa banyakupaya untuk meningkatkan pembuatan kebijakan tidak terlalu memperhatikan peran menteri pemerintah dan peran politik (Hallsworth et al., 2011). Namun demikian,pembuatan kebijakan harus dilihat sebagai suatu proses yang dilakukan oleh pelayan masyarakat dantanpa banyak referensi politik. MODERNISASI: STRATEGI PENYUSUNAN KEBIJAKAN Dengan pertumbuhan perencanaan strategis formal oleh pemerintah maka kebijakan di kementerian harus berpedoman dandokumen strategis pemerintah sebagai kerangka kerja penyusunan kebijakan. Pelayan masyarakat yang terlibat dalam pengembangan kebijakan bahwa mereka harus menganalisisdokumen strategi pemerintah dan kemudian memastikan bahwa mereka mengembangkan kebijakan sejalandengan strategi yang relevan, yang akan berarti bahwa kebijakan juga membantumemberikan strategi pemerintah.
67
Kita sekarang beralih ke topik strategis penyusunan kebijakan. Namun, initopik tampaknya melibatkan lebih dari kebutuhan bagi para pembuat kebijakan untuk menggunakandokumen strategi sebagai kerangka. Mungkin
salah
satu
petunjuk
bagaimana
politisi
UK
penyusunan
kebijakandan apa yang mereka inginkan dalam pembuatan kebijakan dapat disimpulkan dari 1999 Modernising Government White Paper, yang teridentifikasi sejumlah perubahanuntuk pembuatan kebijakan. Ini menganjurkan bahwa kebijakan harus strategis, outcomefocused, joined-up, inklusif, fleksibel, inovatif dan kuat. Pada tahun yang sama Tim Penyusunan Kebijakan Strategis di Kabinet KantorPemerintah Inggris melaporkan pada sebuah proyek mereka telah bekerja pada sehubunganpembuatan kebijakan (Strategic Policy-Making Team, 1999). Sebagai bagian dari proyek, tim telah menciptakan model deskriptif modernpembuatan kebijakan dan dilakukan audit dari praktik yang baik. Laporan yang terkandungcontoh praktek yang baik. Satu titik mereka disorot adalah penggunaan pilot untukmencari tahu apa kebijakan akan bekerja. Contoh termasuk yang menggunakan pilot untukSure Start dan New Deal untuk Orang Muda dan Pemerintah lebih baik untuk LamaProgram orang. Hal lain yang mereka buat adalah bahwa lebih inklusif dalam kebijakan (yaitu, mengambilAkun semua kepentingan) yang langsung melibatkan berbagai orang ataukelompok dalam pembuatan kebijakan sehingga pemahaman yang lebih baik dari dampak kebijakan bisadicapai. Hal ini dapat dilakukan disamping penggunaan penilaian formal teradap dampakteknik. Pengalaman dari Departemen Perdagangan dan Industri saatbekerja pada sebuah White Paper pada persaingan ekonomi digunakan untuk menggambarkankeberhasilan melibatkan pemangku kepentingan dalam
pembuatan
kebijakan.
Dilaporkanbahwa
ratusan
pemimpin
bisnis
berkontribusi kedalam enam persaingan kelompok kerja dan ini menghasilkan sejumlah rekomendasi yang berakhir.
68
Pelatihan lain yang sukses adalah review strategi pembangunan Irlandia Utara ditugaskan oleh seorang menteri pada tahun 1998. Lebihdari 300 peserta eksternal yang terlibat dalam proses tersebut. Sebuah kelompok pengarahuntuk memimpin review terdiri dari orang-orang dari sektor swasta, pemerintah daerah, serikat pekerja dan pejabat pemerintah. Ada 7 kelompok kerja lintas sektor, 11 kelompok kerja sektor dan panel konsultasi dengan beberapa 65anggota yang mewakili 30 organisasi yang berbeda. Pebisnis dan akademisimemimpin kelompok kerja. Laporan ini juga diperkenalkan hal baru yaitu Comprehensif Spending Review, yang mulai mendefinisikan lintas sektoralhasil-hasil di tingkat pemerintah. Public Service Agreement dihasilkan oleh Comprehensive Spending Review berarti bahwa dalam beberapa kasus kerjasamadua atau lebih departemen untuk pembuatan kebijakan yang diperlukan untuk memberikan hasil yangsedang aktif diselenggarakan oleh pusat pemerintahan (Departemen Keuangan dalam hal ini). Meskipun bukti dari praktek yang baik, laporan ini juga dibuat gambaranpembuatan kebijakan dalam praktek. Ini adalah pada poin lebih rumit daripada beberapa model buku teks dan dalam beberapa hal penting praktik yang sebenarnya sangat ideal. Misalnya, dalam hal kenyataan lebih rumit,ditemukan bahwa
dalam
praktek
pembuatan
kebijakan
dipicu
oleh
hal-hal
yang
berbeda,termasuk komitmen manifesto, keputusan pengadilan dan kejadian eksternal. Telah dicatat bahwa tekanan dan peristiwa di luar kendali mereka yang membuat kebijakanbisa memaksa proses untuk menyimpang dari langkah-langkah yang diharapkan dalam pembuatan kebijakan. Tim Pembuatan Kebijakan Strategis menemukan bahwa para pembuat kebijakan berkonsentrasi padabeberapa bagian dari proses dan diabaikan bagian lain. Secara khusus ditemukanbahwa dalam prakteknya PNS berkonsentrasi pada analisis kebijakan yang mengarah ke saran untukmenteri, pada pengembangan dan
69
pilihan menilai, pada desain dan pengolahanundang-undang dan pada koordinasi dan mendapatkan izin dari kebijakan dalam pemerintah pusat. Jadi, apa yang tidak diperhatikan? Pertama, laporan tersebut tampaknya mengatakan bahwapandangan jangka panjang yang hilang dari pembuatan kebijakan karena pembuat kebijakan terlaludifokuskan terhadap masalah, merumuskan dan melaksanakansolusi. Kedua, pembuat kebijakan dikatakan mengakui bahwa mereka tidakmemperhatikan pelajaran dari masa lalu serta kurang melihat masa depan. Laporan itu merujuk ke Inggris Foresight Program, berdasarkandi Kantor Sains dan Teknologi, yang membantu industri untuk menghubungkanuntuk kemajuan ilmiah. Sementara mereka menyadari upaya oleh layanan sipil untuk melihatdepan, mereka tidak yakin itu adalah masukan ke dalam pembuatan kebijakan. Kesimpulan kami adalah bahwa, meskipun ada banyak kegiatan di seluruh departemen yang visioner telah bergabung secara efektif juga tidak memberi hal sistematis ke dalam arus utama pembuatan kebijakan dengan cara yang perlu jika berpikir jangka panjang adalah untuk menjadi roh dalam proses kebijakan. Jadi, ada masalah signifikan yang ditemukan dalam keadaan saat pembuatan kebijakan di Whitehall. Laporan ini menarik perhatian tidak hanya untuk kebutuhan kebijakan menjadi visioner dan jangka panjang, tetapi juga menyoroti kelemahan pembuatan kebijakan denganimplikasi untuk inovasi dan kreativitas. Sedikit bukti ditemukan bahwa risikosedang diidentifikasi dan dikelola. Ada kebutuhan bagi pemerintah untuk mengaturprioritas lintas pemerintah yang lebih jelas untuk departemen. Pembuat kebijakan melaporkan evaluasi variable kebijakan dalam hal kualitas, dan karena itu tidak akanmembantu pegawai negeri untuk belajar dari pengalaman merancang dan melaksanakan kebijakan. Ada kebutuhan, kata laporan itu, untuk meningkatkan praktek evaluasi. Tim
Strategis
Kebijakan-Membuat
menyarankan
bahwa
pusat
pemerintahanbisa mengejar acara pelatihan bersama untuk menteri dan pegawai
70
negeri sipil untuk mendoronglebih berbagi pemahaman tentang apa yang seharusnya diterapkan. Mereka secara khusus disebutkanmenyiapkan Jaringan Pemerintah Senior yang memungkinkan para menteri dan pejabat tinggiuntuk mengeksplorasi kebijakan lintas sektoral dan isu-isu manajemen bersama-sama. Gagasanmenyatukan menteri dan pegawai negeri senior untuk pelatihan bersama benar-benar dipraktekkan hanya beberapa tahun kemudian, dan disebutkan oleh Geoff Mulgan,Kepala Kebijakan Perdana Menteri Inggris, ketika memberikan buktiuntuk Pilih Komite (House of Commons Public Pilih Komite Administrasi, 2007a, p.Ev 7): Dalam dua atau tiga tahun lalu ada beberapa perubahan menarik untuk memprosesdi jantung pemerintahan, khususnya mencoba untuk mendapatkan menteri kabinet dansekretaris permanen menghabiskan lebih banyak waktu dalam diskusi, mencampur departemen yang berbeda, melihat tantangan masa depandan melihat apa yang terjadi di negara-negara lain, mencoba untuk mendapatkan lebih banyak hal pemerintah dari apa yang benar-benar perlu dilakukan untuk menjadisiap untuk lima, 10 atau 15 tahun. Kita bisa menemukan bukti semacam bahwa latihan yang telah dilakukan pada masa lalu, mencampur politik dankepemimpinan ternyata mendapatkan mereka untuk meninggalkan topi departemen mereka dipintu dan mengambil tanggung jawab bagi bangsa secara keseluruhan. Sebuah hal yang wajar apakeluar dalam hal rencana strategis [tahun 2004], tinjauan pengeluaran terakhir danseterusnya, diberitahu oleh proses musyawarah kolektif dan dicontoh beberapa pmerintahan lain di seluruh dunia sekarang mencoba untuk menyalin, karena merekamelihat bahwa praktik sebagai terbaik. Tim juga menyarankan mengembangkan pengetahuan kebijakan untuk memfasilitasi penyebaran informasi tentang pembuatan kebijakan, dan penciptaan
71
peran peneliti kebijakan,yang akan menyebabkan peningkatan kemampuan dalam pembuatan kebijakan berbasis bukti. APAKAH INI BERUBAH? Pada tahun 2011 laporan lain pada layanan sipil pembuatan kebijakan di Inggris diterbitkan oleh THINK TANK independen. Hal ini didasarkan pada serangkaian bukti, termasukBukti dari wawancara dengan pegawai negeri senior dan mantan menteri. Satu dekade setelah White Paper, penelitian ini melaporkan bahwa tidak hanya memiliki PrimeStrategi Satuan menteri telah sejak tahun 2002, tetapi juga sangat banyak departemen pemerintahsekarang memiliki unit strategi utama yang biasanya akan menangani masalah jangka panjang lintas sektoral (Hallsworth et al., 2011, hal.10). Keberadaan iniunit strategi di pusat departemen mungkin mengatakan bahwa departemenpembuatan kebijakan sekarang akan menjadi makin visioner. Kami akan lihat di bawah bahwa saran ini hanya sebagian ditanggung oleh merekapenelitian. Bahkan, laporan tersebut terdapat kesimpulan bahwa kelemahan dalampembuatan kebijakan masih ada (Hallsworth et al., 2011). Seperti orang lain telah dilakukan sebelumnya, para penulis laporan ini menyarankan bahwa realitas itulebih kompleks daripada model formal siklus kebijakan yang disarankan. (Sekali lagi, itu adalahSayang sekali bahwa tidak ada lebih banyak diskusi tentang sifat model formal. Apakah merekadimaksudkan sebagai deskripsi dari kenyataan? Atau apakah mereka adalah saran? Hal ini, misalnya,sangat mungkin bahwa model formal pembuatan kebijakan gagal mendeskripsikan realitas saat ini dalam pembuatan kebijakan, tetapi berfungsi cukup baik sebagai resep karenaorang-orang yang mencoba untuk menggunakan model untuk mencapai yang lebih baik dari sebelumnya.) Laporan ini mengambil posisi bahwa kebijakan itu produk bersama menteri danPNS; mereka mengatakan kebijakan adalah tanggung jawab kedua belah pihak.
72
Mereka jugamelaporkan definisi peran pembuat kebijakan sendiri (Hallsworth et al.,2011, hal.6): Pembuat kebijakan setuju solusinya adalah 'eksplorasi diarahkan', di mana menteri menjelaskan tentang tujuan mereka, dan kemudian siap untuk terlibat secara jujur,diskusi berulang tentang bagaimana untuk mencapainya. Namun, diskusi tersebutterhambat oleh kurangnya waktu, pengaturan kelembagaan yang tepat, dan masalah dalam hubungan layanan menteri-sipil. Tampaknya
bahwa
praktisi
(menteri
dan
pegawai
negeri
senior)
yangmenggambarkan proses di mana ada beberapa unsur kemitraan dalam membuatKebijakan - jika tidak, mengapa ia perlu melibatkan diskusi yang interaktif dan jujur? Karena kemitraan berdasarkan menteri mendefinisikan tujuan kebijakan,atau seperti yang dikatakan dalam kutipan, menjadi jelas tentang tujuan mereka. Apa yang mungkin menjadi masalah dalam hubungan layanan menterisipil?Menurut laporan itu, para peneliti telah mendengar banyak laporan dari masalah transparansi. Menteri itu tampaknya yang bersangkutan untuk mengetahui apakah PNSsepakat dengan mereka sebagai menteri. Dengan kata lain, yangada kesempatan ketika seorang PNS benar-benar tidak setuju dengan menteri mereka tetapi tidakmerasa mampu atau tidak mau mengungkapkannya? Masalah kedua itu diungkapkan keluhan oleh para menteri pemerintah yangmereka 'terlibat dalam proses kebijakan terlambat, akan dihadapkan dengan Pilihan yang sudah dibuat sebelumnya (Hallsworth et al., 2011, hal.12). Ini bisa dipandang sebagai gejala dari proses kebijakan yang benar-benar dikendalikan oleh PNS danmenteri yang relatif tidak berdaya dalam proses. Penelitian lain telah menekankan aspek kepercayaan hubungan antara politisi terpilihdan pejabat yang ditunjuk. Temuan penelitian dari Hallsworth et al.Penelitian menunjukkan bahwa kedua pegawai negeri dan menteri pemerintah
73
bercita-cita untuk transparansi dan kepercayaan berbasis hubungan, tetapi juga mereka ingin hubungan kerjayang menantang (Hallsworth et al, 2011, hal.13.): 'Kedua kelompok secara konsisten menggunakankata-kata seperti "terbuka", "percaya",
dan
"menantang"
untuk
menggambarkan
cara
yang
mereka
inginkanuntuk bekerja sama. " Dalam prakteknya, kesalahan pembuatan kebijakan muncul sebagai 'diskontinuitas tajam', 'keputusan tidak logis 'dan koherensi pemerintah. Disana adajuga masalah dalam praktek tekanan tergesa-gesa proses pengambilan keputusan, yangdisebabkan oleh kekhawatiran untuk reputasi (misalnya, keinginan itu harus dilihat untuk bertindakpada suatu masalah) dan hubungan masyarakat (misalnya, ingin mendapatkan berita yang baik). Penelitian untuk laporan termasuk survei PNS dan mantan menteri pemerintah, di mana responden diminta untuk menilai kebijakan pemerintah. Tanggapan dianalisis untuk mengungkapkan persepsi kekuatan dankelemahan dari proses pembuatan kebijakan. Kelemahan terbesar, di matakedua kelompok, adalah 'evaluasi, review dan belajar' dan kebijakan yang 'bergabung'. Dari hasil penelitian ada beberapa kelemahan layanan sipil, diantaranya memiliki kelembagaan yang buruk, kelemahan dalam evaluasi dan proses pembelajaran. Dan disisi lain kelemahan dalam inovatif, fleksibel dan kreatif (Hallsworth et al, 2011, p.9). Hasil wawancara menyimpulkan menteri mendorong layanan sipil menjadi lebih inovatif, berani mengambil risiko dan sebagai keseimbangan. Namun sejak tahun 1999 terjadi reformasi layanan sipil di Inggris dalam pembuatan kebijakan strategis. Penulis juga tertarik pada pegawai negeri sipil dalam upaya meningkatkan pembuatan kebijakan. Pembuat kebijakan dipilih dari politikus, sehingga untuk memperbaiki pembuatan kebijakan perlu memperhatikan perilaku dan peran politisi dan pegawai negeri sipil.
74
PERUBAHAN DAN BASIS KEKUASAAN Untukmelakukan perubahan dalam layanan sipil tidaklah mudah. karena layanan sipil secara alami akan menolak adanyainovasi.Hasilwawancaramengatakan menteri yang ingin lebih inovatif dalam pengambilan risiko kebijakan dan pegawai negeri sipil bertindak sebagai mengimbangi kepada mereka. Selain itu, pegawai negeri cenderung melihat kebijakan yang inovatif, fleksibel dan kreatif sebagai suatu kelemahan. Politisi jikaingin mengubah atau menggantikan pembuatan kebijakan yang lama, maka perlu ada kekuatan dasar untuk sistem baru. Salah satu aspek basis kekuatan adalah kehadiran menteri pemerintah yang kuat dan juga berkomitmen untuk strategis pembuatankebijakan. Pentingnya kekuatan menteri diakui di Hallsworth et al. studi tentang pembuatan kebijakan, dan mereka digambarkan ini dengan mempertimbangkan perbedaan. David Miliband ketika ia diangkat sebagai Sekretaris Negara di Defra dianggap sebagai Sekretaris Negara yang kuat, pengangkatannya dikaitkan dengan perkembangan cepat dalammemutuskan pemotongan emisi sebagai bagian dari program perubahan iklim. Salah satu aspek dari kekuatan seorang menteri adalah kemampuan untuk mendapatkan kebijakan yang disepakati dalam kabinet atau didukung oleh Perdana Menteri. Jika menteri memiliki power dalam pemerintahan dan dalam partai politik, ini memberi kekuatan di Kementerian atau Departemen mereka. Tapi pegawai negeri sipil senior jugamemiliki kekuatan. Hallsworth et al. menunjukkan, pegawai negeri sipil melakukan 'edit' ketika melaksanakan analisiskebijakan. Mereka memiliki editorial kekuatan dalam menyusun apa yang disajikan kepada menteri; mereka memutuskan berapa banyak pilihan yang disertakan. Pada yang ekstrim, mengedit ini meninggalkan beberapa pengetahuan penting dan membiarkan kebijakan yang disukai oleh Menteri gagal karena telah dirancang buruk.
75
Perlawanan juga dapat berbentuk menjaga seorang menteri melalui ‘gunung dokumen’. Menteri menjadi sibuk hanya mendapat volume dan rincian dari informasi yang disediakan oleh pegawai negeri sipil. Mereka tidak punya waktu untuk mendapatkan 'cengkeraman' agenda kebijakan dalam pelayanan. Kesuksesan perlawanan terhadap reformasi pembuatan kebijakan adalah ketika orang-orang yang tidak menyukai pembuatan kebijakan strategis, dan mereka mungkin menteri atau pegawai negeri sipil, dapat memaksa melalui peran dan perubahan organisasi yang mengurangi kemampuan pemerintah untuk menjadi lebih jangka panjang dan strategis. Akhirnya padadekade 1999 di Inggris tingkat kebijakan berbasis bukti, memandang kebijakankebijakan, kebijakan melihat ke luar dan kebijaksanaan yang semua lebih memuaskan daripada kebijakan dan evaluasi, review dan belajar, yang lemah. Penolakan terhadap perubahan karenamengancam kepentingan pegawai negeri
sipilsaatinidanmengganggupeluangkarir.
Kebutuhan
untuk
kolaborasi
dariseluruh jalurotoritas yang ada dan konsekuensinyadinyatakan oleh Nutt dan Backoff (1992, pp.94–6): Strategi ini diperlukan karenaperubahan lingkungan di mana kebutuhan yang cepat berubah dan diperlukan untuk meresponnya.... Mutualist strategy memastikan bahwa jenis turbulensi, berasal dari mengubah sikap tentang kebutuhan..., dapat dikelola dengan sumber daya dan programprogram yang diambil dari badan-badan yang sesuai. . . . Mutualist strategy untuk relasi organisasi yang melompat di seluruh tradisional otoritas, menciptakan struktur yang kompleks,sehingga kolaborasi dipandang penting… mutualist strategi mengubah hubungan struktural untuk berurusan dengan kebutuhan yang muncul.
76
Ide-ide Nutt dan Backoff (1992) dapat diterapkan ke batas-batas organisasi antara Kementerian. Jika dua menteri diperlukan untuk berkolaborasi (dalam pembuatan kebijakan atau dalam penyampaian layanan) mereka dapat melakukan hal ini. Di beberapa titik pemerintah mungkin memerlukan restrukturisasi formal untuk meningkatkan kolaborasi. Selama proses restrukturisasi isu-isu kepentingan diri menjadi lebih terlihat. Pembuatan kebijakan cenderung meningkat persyaratan untuk kementerian dalam bekerja sama, dan jika bekerja melintasi batas-batas menteri pada waktunya akan menyebabkan merger dan restrukturisasi.Ini akan menciptakan ketidakpastian dan ketakutan dari individu pegawai sipil (di semua tingkat) tentang karir dan keamanan pekerjaannya. Departmentalism dan 'mentalitas' menjadi faktor utama dalam perlawanan yang dihadapi untuk memodernisasi pembuatan kebijakan. Untuk mengevaluasi dan meninjau pelaksanaankebijakan secara jujur dan benar-benar adalah untuk membuka kemungkinan pegawai negeri sipil terlibat dalam pembuatan kebijakan dan pengiriman mungkin mengkritik dan dianggap gagal. Dalam mengevaluasi kebijakan, penilai mengevaluasi para pembuat kebijakan dan orang-orang yang memberikan kebijakan. Jadi, evaluasi dan review dapat dirasakan berbahaya untuk pegawai negeri sipil.
STUDI KASUS: KEADILAN RESTORATIF DI INGGRIS-PEMBUATAN KEBIJAKAN DI POLISI TINGKAT LOKAL Oleh Tom Joyce Penciptaan polisi dan crime commisioners adalah komponen kunci dari pemerintahan dan reformasi kepolisian, tujuannyauntuk meningkatkan akuntabilitas demokratis polisi kepada publik. Akibatnya, kebijakan strategi diformulasikan oleh komitmen
polisi
dan
crime
commisioners,
prioritas
nasional
yang
ditetapkankantorpusat dan tujuan strategis lokal yang diidentifikasi oleh kepala
77
polisi
(bersama
dengan
pengaruh
lainnya).
UntukpolisiWest
Midlands,
adasepuluhprioritas strategis utama yang disetujui oleh kepala polisi dan komisaris yang diartikulasikan dalam Police2013 and Crime Plan.. Antara prioritas meningkatkan kepercayaan masyarakat, meningkatkan layanan kepada para korban dan saksi, mengurangi kejahatan dan memaksimalkan nilai untuk uang. Meskipun objektif tidak secara eksplisit, namunurutan di mana objektif diletakkan menunjukkan perbedaan antara tujuan untuk meningkatkan akuntabilitas polisiWest Midlands dan orang-orang yang bertujuan untuk meningkatkan pelayanan. Dengan sepuluh tujuan yang terdiri dari 2 prioritas, ada sejumlah tonggak diidentifikasi. Dalam beberapa kasus, tonggak diartikulasikan secarakualitatif (misalnya, sebuah tonggak untuk 'nilai untuk uang' tujuan adalah untuk mengembangkan kemapuanstafdan efektif), sementara tujuan lainnya (seperti pengurangan kejahatan) expressed sebagai target kuantitatif dibandingkan dengan kinerja saat ini sebagai baseline. Sebagai akibatnya, pencapaian tujuan strategis memerlukan analisis multidimensi. Pelaksanaan keadilan restoratif dipandang langsung terkait dengan sejumlah tujuan strategis. Keadilan restoratif diakui sebagai suatu istilah payung yang mencakup berbagai kegiatan. Namun, dalam tafsiran paling murni, ini adalah proses di mana korban dan pelaku bertemu muka serta terlibat dalam percakapan yang terstruktur. Fokus pada kerugian emosional yang disebabkan oleh kejahatan tertentu,
dan
bagaimana
memperbaikinya.
Evaluasi
dilakukan
dengan
membandingkan dampak strategi dalam hal tingkat kepuasan korban dan resource biaya-manfaat, menggunakan sampel kasus 88. Evaluasi ini menyarankan manfaat yang signifikan. Ancaman, risiko dan peluang yang dianalisis secara rinci. Secara keseluruhan Efek tekanan untuk memberikan tingkat layanan yang sama dengan sedikit uang, investasi dalam pengembangan strategi baru.
78
Di sampingmasalah eksternal, rintangan internal dalam bentuk budaya polisi. Wajar untuk menunjukkan bahwa ada derajat skeptisisme antara beberapa petugas tentang keadilan restoratif seberapa efektif. Perlawanan tersebut menyoroti fakta bahwa dalam banyak hal, keadilan restoratif mewakili perubahan mendasar filsafat untuk banyak pejabat. Petugas polisi yang merupakanstakeholder kunci dalam pembangunan keadilan restoratif, dan pandangan mereka diwakili ancaman berpotensi penting bagi keberhasilan pelaksanaannya. Bernada terhadap potensi resistensi ini pola-pikir progresif kepemimpinan angkatan. Meskipun, mengembangkan keadilan restoratif mengharuskan berinvestasi untuk kemampuansemua staf. Pada awalnya, ini dianggap bahwa investasi dalam keadilan restoratif harus mengambil bentuk kelompok-kelompok kecil petugas dilatih dengan ambisi jangka panjang untuk mengembangkan ketentuan eksternal oleh mitra sektor perundang-undangan. Namun, pengalaman inimungkin mewakili beban yang lebih kecil pada sumber daya organisasi. Sumber daya lebih besar untuk mengembangkan kemampuan internal akan menghasilkan kesempatan untuk menggunakan taktik yang lebih proaktif, angkatan bisa lebih fleksibel dan dinamis. Setelah pendekatan yang luas telah diidentifikasi, tiga model pelatihan yang menyusun. Angkatan terbatas jumlah pelatihkeadilan restoratif, yang dapat memberikan pelatihan tanpabiaya, meskipun biaya sumber daya manusia jelas akan signifikan. Selain itu, pelatihan bisa outsourcing dengan biaya uang, tetapi tanpa merampas sumber dayanya. Pilihan akhir adalah hibrida dari dua pendekatan, dan itu adalah konfigurasi ini yang pada akhirnya dipilih. Lebih lanjut komponen kunci dari perencanaan strategis yang menyelaraskan anggaran dengan tujuan strategis. Dalam hal ini, Angkatan menyisihkan £50.000 dalam pendanaan untuk membayar pelatihan dan implementasi. Dana tersebut berasal dari anggaran operasi secara keseluruhan, dan oleh karena itu dibatasi oleh kendala keuangan polisi secara keseluruhan.
79
Sementara pendanaan injeksi berguna untuk polisiWest Midlands, perubahan legislatif memiliki efek besar pada rencana strategis, karena mereka pertanggungjawaban
pada
berbagai
lembaga
perundang-undangan
untuk
berkolaborasi pada penyediaan keadilanrestoratif. Oleh karena itu, polisi dipimpin membentuk komponen rencana strategis pengiriman yang lebih luas, daripada mengembangkan
secara
isolasi.Sehingga
proses
analisis
stakeholder
menjadilebihkompleks. Ada kebutuhan yang jelas untuk menggabungkan penggunaan keadilan restoratif dengan kinerja manajemen data. Data kuantitatif dasar diperlukan untuk menunjukkan frekuensi penggunaan; tapi begitu juga elemen yang kualitatif. Hal itu penting bahwa manajer harus dapat memastikan keadilan restoratif sedang dijalankan dengan standar yang tinggi. Namun, sistem informasi tidak dikonfigurasi untuk mengumpulkan data tersebut. Oleh karena itu, salah satu prioritas pertama adalah untuk memperbarui sistem sehingga frekuensi aktivitaskeadilan restoratif dapat dilacak. Sifat keadilan restoratif dalam strategi kedepan oleh pemerintah, berarti bahwa setiap lembaga peradilan pidana memiliki minat dalam keadilan restoratif. Bersama-sama semuapihaksentral dialokasikan dana untuk polisi dan crime comisioners, tapi tantangan awal adalah untuk menyetujui pandangan yang sama tentang bagaimana, mana dan oleh siapa restoratif keadilan harus dikirim. Representasi yang lebih akurat bahwa strategi secara luas diidentifikasikan dengan berbagai komponen kemudian dikembangkan dalam menanggapi masalah muncul. Hal ini mencerminkan fakta bahwa ada tidak ada model, proses pelaksanaan berdasar pengalaman belajar saat sedang berlangsung. Namun, hal ini juga mencerminkan fakta bahwa arsitek dari rencana implementasi tidak memiliki pemahaman yang menyeluruh tentang prinsip-prinsip perencanaan strategis.
80
CHAPTER 5 Bagaimana melakukan perencanaan strategis
PENDAHULUAN Materi dalam bab ini didasarkan pada tiga dokumen panduan praktis dalam membantu pegawai sipil dan manajer publik melaksanakan perencanaan strategis yang berisi ide-ide yang diambil dari teori akademik dan penelitian sebelumnya dengan latar belakang budaya dan kondisi yang berbeda. 1. Panduan pertama berasal dari organisasi sektor publik di Turki setelah adanya reformasi berdasarkan hukum dari manajemen publik yang mulai berlaku pada tahun 2005. 2. Panduan kedua merupakan dokumen sumber yang sudah direvisi di tahun 2005
oleh
Transparency
and
Accountability
OfficePemerintah
Newfoundland dan Labrador. 3. Panduan ketiga dikembangkan di Australia yang disiapkan untuk digunakan dalam perencanaan strategis berfokus pada penggunaan lahan dan transportasi. Semua dokumen tersebut menawarkan saran tentang bagaimana membangun rencana strategis yang cocok untuk sektor publik sesuai konteks yang dihadapi oleh masingmasing wilayah tersebut.
KERANGKA UMUM UNTUK ORGANISASI ADMINISTRASI PUBLIK Reformasi di Republik Turki dalam perencanaan strategis dalam administrasi publik termotivasi sebagian oleh keinginan untuk meningkatkan pengelolaan keuangan oleh pemerintah. Keinginan ini merupakan respon terhadap krisis keuangan yang melanda pada tahun 2001 yang telah berkembang sejak akhir 1990-andengan masalah di pasar sahamdan suku bunga, dan berkurangnya cadangan bank sentral Turki. IMF pada tahun 1996 telah memperingatkan akan terjadi krisis keuangan. Negara ini kehilangan investasi asing karena permasalahan politik. Ditahun 2000 81
terjadi masalah pengangguran. Privatisasi dan pinjaman dari IMFdilakukan untuk menyeimbangkan anggaran. Latar belakang ini disebut dalam penilaian berikut tentang reformasi manajemen publik (Kesik dan Canpolat, 2014, p.227): Konsep manajemen strategis baru-baru ini muncul melalui PEIR (Public Expenditures and Institutional Review) laporan yang disiapkan dalam kolaborasi dengan Bank Dunia pada tahun 2000 setelah program ekonomi baru yang didukung IMF diberlakukan pada akhir tahun 1999 di Turki. Selanjutnya, reformasi sistem manajemen publik dipercepat ketika terjadi krisis ekonomi parah yang terjadi pada tahun 2001. Ada unsur politik disini ketika terjadi reformasi manajemen publik setelah krisis ekonomi pada tahun 2001. Pedoman perencanaan strategis, (the Guide), yang dikeluarkan oleh Organisasi Perencanaan Negara pemerintah Turki pada tahun 2006 menunjukkan bahwa perencanaan strategis akan membawa efisiensi untuk manajemen keuangan public dan budaya dan identitas korporat menjadi kuat. Tujuannya adalah bahwa perencanaan strategis baru akan masuk ke dalam kerangka kerja rencana pembangunan nasional dan strategi. Dalam arti, rencana strategis yang dihasilkan oleh kementerian dan organisasi sektor publik lainnya diharapkan dapat membantu mewujudkan rencana pembangunan nasional. Panduan itu mensyaratkan bahwa perencanaan strategis merupakan perspektif jangka panjang. Dalam Hukum Manajemen Keuangan Publik Nomor 5018, diatur tentang perlunya administrasi publik nasional dan lokal untuk membawa perencanaan strategis, yang disahkan pada tahun 2003, dan mulai berlaku pada awal 2005. Panduan yang berisi panduan tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis lebih lanjut diatur dalam ketentuan Pasal 9 dan 13 UU 2003. Dalampasal 13 dikatakan, kementerian dan administrasi publik lainnya (tapi bukan kota dan pemerintah daerah lainnya) diminta untuk mengirimkan draf rencana mereka kepada Organisasi Perencanaan Negara untuk dilakukan penilaian. Salah satu kriteria untuk menilai rencana strategis rancangan adalah kesesuaian rencana strategis dengan 82
rencana pembangunan, program jangka menengah nasional dan sebagainya. Kriteria penilaian lain adalah kesesuaian rencana strategis rancangan dengan hukum dan panduan tentang perencanaan strategis. Panduan perencanaan strategis baru ini dimaksudkan untuk mengikuti jalur yang cukup konvensional (Organisasi Perencanaa Negara, 2006, hal.1): dengan undang-undang ini, administrasi publik diwajibkan untuk menyiapkan rencana strategis dengan metode partisipatif dengan tujuan membangun misi dan visi mereka terhadap masa depan dalam kerangka rencana pembangunan nasional, program, yang peraturan yang relevan dan prinsip-prinsip dasar yangdiadopsi, menentukan tujuan strategis dan tujuan yang terukur, mengukur kinerja sesuai dengan indikator yang telah ditentukan dan melakukan pemantauan dan penilaian dari proses ini. Dua fitur penting dari pendahuluan ini adalah : 1. Menekankan aspek tata kelola multilevel (rencana strategis yang berada dalam kerangka rencana pembangunan nasional) Di Turki, pemerintah terbagi pada empat tingkat: nasional, sektoral (menteri), provinsi dan kota. Undang-undang mensyaratkan bahwa kota dengan populasi lebih dari 50.000 dan pemerintah provinsi agar menyiapkan rencana strategis(Municipalities Law Number 5393, Metropolitan MunicipalitiesLaw Number 5216 and Special Provincial Administrations Law Number 5302).Walikota kota diminta untuk menyiapkan rencana strategis yang selaras dengan rencana pembangunan nasional dan program dan rencana regional. Rencana strategis itu harus dipersiapkan melalui konsultasi dengan universitas, profesional dan organisasi non-pemerintah.Di tingkat provinsi, gubernur
mempersiapkan
rencana
strategis
sesuai
dengan
rencana
pembangunan nasional dan program dan rencana regional.Pada kedua level pemerintahan itu, kota dan provinsi, anggaran harus didasarkan pada rencana strategis dan program kinerja. 2. Persiapan tersebut melibatkan metode partisipatif. 83
Dalam artian kontribusi dan dukungan oleh 'pihak terkait, pihak berwenang lainnya, administrator dan personil di semua tingkatan'dianggap penting untuk keberhasilan perencanaan strategis. Implikasi dari panduan ini adalah bahwa perencanaan strategis seharusnya tidak hanya dilakukan oleh orang yang berada di atas kekuasaan.
Salah satu fitur dari panduan ini adalah dimasukkannya penjelasan konsep dalam proses manajemen strategis agar seluruh proses dapat dipahami dengan cara sederhana.Misalnya, penjelasan mengenai proses manajemen strategis untuk menjawab empat pertanyaan, yaitu: Dimana kita? Kemana kita ingin pergi? Bagaimana kita bisa sampai di sana? Bagaimana kita bisa memantau dan mengevaluasi keberhasilan kita?Dan ada delapan langkah yang terkait dengan empat pertanyaan tersebut, yaitu : analisis situasi; misi dan nilai-nilai; visi; tujuan dan sasaran; strategi; kegiatan dan proyek; monitoring; dan pengukuran kinerja dan evaluasi. Proses ini digambarkan dalam Gambar 5.1, yang menunjukkan bagaimana pertanyaan dan langkah-langkah dalam proses berkorelasi. Perlu dicatat bahwa penetuan biaya dan penganggaran berkaitan dengan langkah mengatasi kegiatan dan proyek, yang pada gilirannya terkait dengan pertanyaan tentang bagaimana organisasi bisa sampai ke tempat yang dituju.
84
• Analisis Situasi
• pemantauan • Pengukuran dan Evaluasi Kinerja
Dimanakah Kita?
Kemana kita ingin pergi
Bagaimana kita bisa memantau dan mengevaluasi kami keberhasilan?
Bagaimana kita bisa Kesana?
• Misi dan Nilai-nilai • Visi • sasaran dan Tujuan
• Strategi • Aktivitas dan Proyek
Gambar 5.1 Republik Turki : proses manajemen strategis untuk administrasi publik
Dalam melaksanakan perencanaan strategis ada beberapa asumsi dasar dalam panduan. Perencanaan harus realistis,
yaitubahwa tujuan
yang diinginkan
diidentifikasi dapat dicapai. Perencanaan strategis akan memberikan dasar bagi akuntabilitas. Rencana strategis harus dimasukkan ke dalam tindakan. Anggaran tidak mengarahkan perencanaan strategis; Perencanaan strategis harus mengarahkan anggaran. Beberapa elemen dasar yang harus ada dalam dokumen rencana strategis formal yaitu : 1. ringkasan temuan analisis situasi; 2. pernyataan yang menjelaskan bagaimana partisipasi dicapai; 3. pernyataan misi, visi, nilai-nilai; 4. tujuan dan sasaran; 5. kriteria pengukuran (jika tujuan tidak dinyatakan secara terukur);
85
6. strategi; 7. perkiraan biaya selama 5 tahun Hal ini menunjukkan rencana strategis mengindikasikan niat untuk menghubungkan tujuan dan strategi dengan manajemen kinerja (tujuan yang terukur dan kriteria pengukuran) dan dengan anggaran (5 tahun perkiraan biaya). Komitmen penggunaan metode partisipatif perencanaan strategis ini diperkuat dengan persyaratan bahwa rencana strategis secara eksplisit menjelaskan bagaimana partisipasi dicapai. Pernyataan ini membuat konsep partisipasi bagian dari definisi perencanaan strategis. Pesannya adalah bahwa kesuksesan tergantung pada kepemilikan rencana strategis oleh semua pihak dalam organisasi sektor publik (Organisasi Perencanaan Negara 2006, p.11): Keberhasilan perencanaan strategis hanya mungkin jika rencana tersebut dimiliki oleh semua karyawan. Perencanaan strategis tidak harus dianggap sebagai pekerjaan unit tertentu atau kelompok . . . Manajemen puncak harus berbagi informasi mengenai penerapan dari pendekatan rencana strategis dengan personil lembaga dan memastikan kepemilikan institusional. Panduan memungkinkan partisipasi karyawan di semua tingkatan dalam organisasi. Perlu untuk mempersiapkan perencanaan dengan mengidentifikasi siapa orang utama yang perlu dilibatkan dan apa fungsi mereka dalam proses perencanaan strategis. Panduanmembahas secara rinci tentang aspek organisasi dari proses perencanaan strategis. Misalnya, harus ada strategi pembangunan unit atau satuan koordinator lainnya yang mendukung proses, yang meliputi mengatur pertemuan, memastikan komunikasi dalam kaitannya dengan proses dan mengurus dokumen. Sebuah tim perencanaan strategis, biasanya terdiri tidak lebih dari 16 orang, dipimpin oleh seorang kepala yang bertanggung jawab untuk menunjuk anggota tim, menyiapkan tim, kegiatan perencanaan, memotivasi anggota tim dan memberikan link antara manajemen dan tim.Mereka harus bekerja secara harmonis dalam tim, harus bisa mewakili unit di mana mereka bekerja, harus memiliki waktu yang cukup 86
untuk kegiatan perencanaan strategis dan mereka harus memiliki informasi yang diperlukan dan pengalaman untuk berkontribusi dalam kerja tim. Hal ini juga menyarankan bahwa mereka harus rela berpartisipasi dalam kegiatan tim perencanaan strategis. Satu hal yang muncul dari profil ini adalah bahwa model perencanaan strategis di Turki dalam administrasi publik tidak hanya partisipasi tetapi juga penggunaan perwakilan dari perencanaan strategis tim. Jadi, penting bahwa anggota tim memiliki informasi dan pengalaman untuk berkontribusi pada kegiatan perencanaan strategis, dan unit layanan utama badan harus terwakili dalam tim perencanaan strategis. Tim perencanaan strategis harus melakukan analisis kebutuhan pelatihan untuk melihat kebutuhan pelatihan yang memungkinkan mereka berkontribusi dalam kegiatan perencanaan strategis. Termasuk mempertimbangkan penggunaan konsultan eksternal untuk memberikan bantuan selama proses perencanaan strategis namun tidak terlibat dalam hal isi dari rencana strategis.Anggaran harus menutup biaya pelatihan, konsultasi, data, dan sumber daya lainnya yang diperlukan untuk penyusunan rencana strategis. Tim perencanaan strategis disarankan untuk mengidentifikasi tahapan dalam proses perencanaan strategis dengan tanggal pada jadwal.Daftar kegiatan yang termasuk dalam pekerjaan persiapan oleh tim perencanaan strategis adalah sbb : 1. Analisis kebutuhan pelatihan 2. Analisis kebutuhan untuk konsultan eksternal 3. Penentuan anggaran untuk proses perencanaan strategis 4. Penentuan Jadwal (tahap, tanggal) 5. Identifikasi siapa saja yang harus terlibat dalam proses perencanaan strategis dan tugas-tugas mereka.
ANALISIS SITUASI Panduan Perencanaan Organisasi Negara (The State Planning Organization’s Guide ) mengidentifikasi analisis situasi sebagai langkah pertama dalam delapan 87
langkah proses perencanaan strategis.Alasannya adalah keinginan realistis. Dengan penekanan pada sumber daya yang dimiliki dan kendala yang dihadapi dan keinginan untuk mendapatkan hasil yang dapat diandalkan. Agar dapat mengembangkan tujuan, sasaran, dan strategi ke masa depan, pertama-tama harus menilai sumber daya saat ini. Oleh karena itu, analisis ini akan membantu untuk memahami kondisi dan lingkungan dengan lebih baik dan memastikan bahwa hasil yang lebih handal dapat diperoleh dari tahapan-tahapan rencana strategis (State Planning Organization,2006, p.17). Berbeda dengan saran yang diberikan oleh para akademisi administrasi publik, yang cenderung tidak menempatkan analisis situasi sebagai langkah pertama, tapi pada langkah keempat Bryson (2004). Dia menyarankan urutan berikut: pertama, memulai dan menyetujui proses perencanaan strategis; kedua, mengidentifikasi mandat organisasi; ketiga, menjelaskan misi dan nilai-nilai organisasi; keempat, menilai lingkungan eksternal dan internal untuk mengidentifikasi kekuatan, kelemahan,
peluang
dan
ancaman,
sebelum
melakukan
perumusan
strategi,pelaksanaan, dan sebagainya. Panduan ini menguraikan penilaian kebutuhan untuk analisis situasi. Terdiri penilaian perkembangan sejarah; analisis legislasi (yang Bryson sebut sebagai identifikasi mandat organisasi); bidang kegiatan, produk dan layanan ; analisis stakeholder; analisis internal; dan analisis eksternal. Penilaian perkembangan sejarah meliputi penilaian lembaga: kapan didirikan, tujuan, tahap penting dalam pengembangan dan perubahan struktural utama di lembaga tersebut. Analisis legislasi meliputi identifikasi daftar kewajiban hukum. Digunakan untuk membantu menentukan bidang aktivitas lembaga dan juga untuk menyusun pernyataan misi. Adapun daftar pertanyaan untuk melakukan analisis legislasi yaitu : 1. Bagaimana kewajiban hukum menentukan ruang lingkup barang dan layanan yang dihasilkan oleh lembaga 88
2. Menurut hukum apa manfaat dari barang dan jasa yang dihasilkan oleh lembaga? 3. Persyaratan hukum apa saja hal kualitas dan kuantitas pelayanan? 4. Bagaimana struktur organisasi lembaga, prosedur dan proses kerja dipengaruhi oleh hukum? 5. Bagaimana hubungan lembaga dengan lembaga sektor publik dan swasta lainnya? 6. Apakah pernyataan misi memenuhi semua kewajiban hukumnya? 7. Apakah program dan kegiatan mencerminkan kewajiban hukum? 8. Apakah semua kewajiban hukum dicakup oleh program dan kegiatan? 9. Apakah semua program dan kegiatan berhubungan dengan kewajiban hukum? Setelah analisis undang-undang dilakukan, lembaga membuat daftar lengkap kelompok produk dan layanan dengan bidang kegiatannya. Hal ini membantu untuk meninjau struktur organisasi lembaga dan kegiatan-kegiatannya.
STAKEHOLDER ANALISIS Analisis stakeholder diperkenalkan dengan mengingatkan kembali akan arti penting partisipasi. Dalam hal ini, partisipasimencakup pemangku kepentingan internal, pemangku kepentingan eksternal dan pihak penerima manfaat. Sekali lagi, dasar pemikiran pragmatis dikemukakan (Organisasi Perencanaan Negara, 2006, pp.19-20): Stakeholders didefinisikan sebagai orang, kelompok atau lembaga yang berhubungan dengan produk dan layanan serta dapat mempengaruhi atau dipengaruihi organisasi. Dampak dari pemangku kepentingan bisa positif atau negatif dan dampak dapat terjadi secara langsung maupun tidak langsung. contoh stakeholder adalah: Menteri, karyawan dan administrator, organisasi sektor publik dan swasta yang terlibat dengan kegiatan organisasi,serikat pekerja dan pelanggan.
89
Hal ini menyarankan bahwa analisis pemangku kepentingan dapat menghasilkan informasi mengenai hal-hal berikut: a. pendapat dan harapan stakeholder; b. hubungan dan potensi konflik kepentingan antara pemangku kepentingan; c. penilaian stakeholder tentang kekuatan dan kelemahan dari organisasi; d. informasi tentang hambatan untuk merealisasikan efisiensi atas layanan atau produk organisasi. Hal ini juga menyarankan bahwa analisis pemangku kepentingan akan membantu halhal sebagai berikut: a. memperoleh perhatian dan kontribusi stakeholder dalam perencanaan strategis proses; b. merencanakan tahapan di dalam proses di mana para pemangku kepentingan dapat terlibat; c. menciptakan rasa memiliki rencana strategis kepada para pemangku kepentingan karena itu meningkatkan kemungkinan keberhasilan rencana strategis; d. merumuskan strategi yang mengatasi hambatan dalam merealisasi layanan atau produk organisasi.
Panduan dalam analisis stakeholder sebagaimana di jelaskan dalam gambar 5.2 terdiri dari empat langkah. Langkah yang pertama adalah dengan menentukan siapakah stakeholdernya, dimulai dengan memunculkan daftar panjang stakeholder dengan mencoba untuk menjawab serangkaian pertanyaan. Yang berkaitan dengan kegiatan badan? Yang mengarahkan kegiatan badan? Yang menggunakan kegiatan? Yang dipengaruhi oleh kegiatan? Yang mempengaruhi kegiatan? Strategis analis proses perencanaan didorong untuk menjadi bijaksana selama proses pelaksanaan semua pemangku kepentingan.
90
Gambar 5.2tahapan dasar dalam proses analisis stakeholder Bagian kedua dari pekerjaan dalam menentukan siapa yang menjadi stakeholder adalah memikirkan bagaimana memahami hubungan stakeholder dengan lembaga, yang dapat dilakukan dengan mengidentifikasi alasan untuk kelompok pemangku kepentingan menjadi pemangku kepentingan. Bagian ketiga dan terakhir dari pekerjaan adalah untuk mengklasifikasikan setiap stakeholderke dalam daftar menurut kriteria sebagai pemangku kepentingan internal, pemangku kepentingan eksternal, atau pelanggan.
91
Langkah kedua dalam proses analisis stakeholder dibenarkan dalam bimbingan dikarenakan daftar stakeholder terlalu panjang, dalam arti bahwa organisasi sektor publik tidak dapat membangun hubungan yang efektif dengan mereka semua. Jadi memprioritaskan daftar stakeholder, memutuskan siapa stakeholder nomor satu, nomor dua, dan sebagainya, disajikan dengan efisien dalam mengumpulkan pendapat dari para stakeholder dan mencerminkan rencana strategisnya. Organisasi sektor sebagai sangat penting, dan tepat di pusat tujuan organisasi. Oleh karena itu, daftar stakeholder yang kuat dan daftar penting pemangku kepentingan mungkin tumpang tindih, tetapi belum tentu sama. Jika seorang analis ingin menggunakan kedua kriteria untuk memprioritaskan stakeholder, mereka akan perlu untuk mengharmoniskan konflik antara evaluasi terpisah berdasarkan kekuatan dan kepentingan. Pada tahap akhir dari langkah kedua dalam analisis stakeholder, daftar panjang para pemangku kepentingan dapat dikurangi untuk dikelola stakeholder yang terdiri dari kelompok yang telah diprioritaskan (misalnya, bagian delapan teratas). Pada langkah ketiga dari analisis, dilakukan usaha untuk membuat penilaian yang komprehensif dari masing-masing stakeholder. Hal ini dilakukan dalam tiga bagian yang terpisah dari pekerjaan: penyelidikan, persiapan dari matriks
92
pemangku kepentingan dan kegiatan organisasi dan penyusunan dampak stakeholder dan matriks pentingnya. Bagian ketiga dari kegiatan evaluasi stakeholders didasarkan pada dua kriteria yang disarankan untuk prioritas. Sebuah matriks dibuat untuk mengklasifikasikanapakah stakeholder sebagai kelompok yang lemah atau kuat, dan sebagai stakeholder yang penting atau tidak penting. Kegiatan tersebut dibuat melalui matrik 2 × 2. (Organisasi Perencanaan Negara, 2006, p.24). Dalam dokumen pedoman, kegunaan pentingnya matriks dijelaskan dalam hal membantu organisasi sektor publikuntuk merencanakan bagaimana berinteraksi dengan para pemangku kepentingan selama proses perencanaa strategis.Seperti bisa ditebak, empat jenis interaksi yang diusulkan yang sesuai untuk masing-masing dari empat jenis pemangku kepentingan yang telah didefinisikan dalam matriks: pemantauan, menginformasikan, melindungi dan bekerja bersama-sama. Matriks dan pola interaksi selama proses perencanaan strategis ditunjukkan pada Tabel 5.4.
93
Sebuah pertanyaan yang berbeda dapat digunakan untuk mengumpulkan pendapat dari masing-masing kelompok stakeholder. Pemangku kepentingan mungkin diberikan pertanyaan sebagai berikut: a. Manakah dari kegiatan organisasi yang penting bagi Anda? b. Apa aspek positif (kekuatan) dari organisasi? c. Aspek apa dari organisasi (kelemahan) harus ditingkatkan? d. Apa harapan Anda dari organisasi? Jika kita bercermin dari keempat pertanyaan tersebut, dengan cepat opini yang terkumpul dari stakeholder dapat digunakan dalam SWOT analisis. (Kekuatan, kelemahan, peluang dan ancaman) dan juga bisa memberi umpan ke dalam pernyataan misi dan visi serta perumusan tujuan strategis. Jika hal ini terjadi dengan baik, hasilnya akan menjadi rencana strategisorganisasi yang sangat responsif terhadap stakeholder, termasuk penerima manfaat dari organisasi sektor publik tertentu yang dimaksudkan.
ANALISIS SWOT Definisi dari istilah kunci dalam analisis SWOT adalah sebagai berikut. kekuatan adalah aspek positif dari organisasi sektor publik yang dapat digunakan untuk menyampaikan tujuan strategis. Kelemahan merupakan aspek-aspek negatif dari organisasi yang mungkin mencegah keberhasilan dalam mencapai tujuan strategis. Kekuatan dan kelemahan adalah hal-hal yang berada dalam kendali organisasi sektor publik. Peluang didefinisikan sebagai faktor dalam lingkungan organisasi yang memiliki potensi untuk menjadi keuntungan. Ancaman hal-hal dalam situasi eksternal dengan dampak negatif dan hal tersebut harus dicegah atau dibatasi. Peluang dan ancaman keduanya dianggap di luar kendali organisasi. Sebagian besar saran dalam melakukan analisis SWOT menggunakan daftar yang pemikiran yang cepat tentang item-item yang mungkin berguna untuk
94
dipertimbangkan. Lihat Gambar 5.3,yang menampilkan petunjuk untuk kedua analisis internal dan analisis eksternal. Analisis eksternal yang disarankan dalam panduan membuktikan, pada pemeriksaan lebih dekat, untuk menjadi bagian utama dari pekerjaan. Pertama, ada kebutuhan untuk melihat perkembangan di negara dan di dunia, yang diperkirakan melibatkan berbagai faktor yang disarankan, termasuk yang akrab disebut dengan analisis PEST (Politik, ekonomi, sosial dan teknologi). Kedua, analisis eksternal melibatkan analisis masalah, dalam kaitannya dengan negara dan dunia. Ketiga, kelima item dalam daftar untuk analisis eksternal menyiratkan kebutuhan untuk analisis risiko. Keempat, ada apresiasi dari implikasi pemerintahan bertingkat, sebagai ditampilkan di sini dengan saran dari kebutuhan untuk menganalisis tujuan, prinsip dan kebijakan dari rencana pembangunan nasional, dan rencana sektoral dan regional.
Jadi, mereka menulis panduan tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis di administrasi publik di Turki dalam pemikiran analisis eksternal yang cukup ambisius. Hal ini dimungkinkan untuk membuat konsep dari implikasi ini sebagai suatu
95
kebutuhan untuk membawa sebuah analisis PEST (diperluas untuk mencakup faktorfaktor lain), analisis masalah, analisis risiko dan analisis untuk memastikan koherensi dalam situasi multilevel governance. Semua ini kemudian akan ditangkap dalam analisis eksternal.
KEMANA KITA AKAN MELANGKAH? Sebagaimana kita lihat sebelumnya, tahap kedua dari proses manajemen strategis (kemana kita ingin pergi) memerlukan perumusan dari misi, visi, nilai-nilai dan tujuan serta sasaran. Perencanaan strategis mengarahkan karyawan menuju mengamati integritas ini dalam disiplin cara. Para penulis dari bimbingan dapat menunjukkan bahwa organisasi sektor public adalah organisasi yang lebih efektif di mana ia memiliki identitas yang kuat dan jelas, berdasarkan misi, visi dan prinsipprinsip, dan di mana identitas ini dirasakan dan disahkan oleh karyawan organisasi. Pernyataan misi didefinisikan sebagai cara untuk memayungi seluruh organisas dengan menunjukkan perhatian dan alasan keberadaan organisasi termasuk informasi tentang kegiatan utama organisasi, untuk siapa mereka dilakukan, dan bagaimana mereka dilakukan. Pernyataan itu seharusnya mendefinisikan jasa atau produk apa yang disediakan, penerima layanan dan tujuan dari penyediaan layanan. bimbingan menjelaskan bahwa pernyataan misi dibuat oleh manajemen puncak dan tim perencanaan strategis. Tujuan didefinisikan sebagai hasil yang diinginkan organisasi. Mereka seharusnya cukup tahan lama, hanya berubah dalam menghadapi perubahan besar dalam lingkungan organisasi. Mereka harus diidentifikasi atau dirumuskan sehingga dapat berkontribusi untuk pengiriman misi organisasi dan pernyataan visi dannilainilai organisasi harus mempengaruhi mereka. Hal ini juga menyarankan bahwa tujuan harus didasarkan pada analisis situasi dan harus dapat dicapai. Jadi, sekali lagi kitamelihat ada kekhawatiran dalam panduan ini untuk realisme. Beberapa pertanyaan untuk dipertimbangkan oleh tujuan-tujuan penyusunan adalah sebagai berikut: 96
a. Apa yang harus dilakukan untuk memenuhi misi? b. Apa yang ingin dicapai oleh organisasi dalam jangka menengah? c. Bagaimana seharusnya organisasi beradaptasi dengan lingkungan eksternal? Salah satu contoh dari tujuan strategis diambil dari rencana strategis yang dihasilkan oleh Direktorat Jenderal Bina Marga. Ini adalah: untuk meningkatkan kenyamanan penumpang dan transportasi barang dan untuk mengurangi waktu dan kerugian ekonomi minimum. Seperti dapat dilihat, tujuan ini adalah jelas tentang hasil yang diinginkan (meningkatkan kenyamanan, mengurangi waktu dan kerugian ekonomi minimum). Tujuan didefinisikan sebagai sub-tujuan dan karena itu harus dinyatakan dalam yang tepat hal sehubungan dengan kualitas, kuantitas dan tanggal penyelesaian. Hal ini menjelaskan bahwa tujuan strategis mungkin memiliki satu atau lebih tujuan yang berhubungan dengan itu. Analis perencanaan strategis disediakan dengan sejumlah pertanyaan yang berguna yang dapat digunakan untuk memeriksa bahwa tujuan telah dirumuskan secara cerdas. Termasuk diantaranya sebagai berikut: a. Ketika semua tujuan terkait dengan tujuan tertentu tercapai, sampai sejauh manatujuan itu tercapai? b. Berapa banyak waktu yang diperlukan untuk memberikan hasil yang diinginkan? c. Bagaimana progress kearah tujuan tersebut diukur? d. Data apa yang
akan diperlukan untuk pengukuran dan bagaimana
memperolehnta? e. Dalambenchmark, apa yang bisa dicapai? Panduan mengusulkan perumusan indikator kinerja dimana tujuan tidak bisa diungkapkan dengan cara yang terukur. Lima jenis indikator kinerja diidentifikasi sebagai berikut: input, output, produktivitas, hasil dan kualitas. indikator masukan mengacu pada jumlah sumber daya (manusia, keuangan dan fisik) yang diperlukan untuk aktivitas yang bersangkutan. Indikator Output berhubungan dengan jumlah produk atau layanan yang diproduksi (misalnya, jumlah anak divaksinasi dalam 97
program vaksinasi). indikator produktivitas berhubungan dengan input dan output; Misalnya, biaya per unit output adalah indikator produktivitas. Dalam panduan, indikator hasil didefinisikan sebagai indikator yang menunjukkan sejauh mana tujuan atau tujuan telah dipenuhi (misalnya, pengurangan penyakit yang dapat dicegah dengan vaksinasi). Indikator Kualitas didefinisikan sebagai tingkat mencapai dalam memenuhi harapan pelanggan (yaitu, yang dimaksudkan untuk mendapatkan keuntungan dari barang atau jasa dari organisasi). HOW CAN WE GET THERE? Strategi memberikan jawaban atas pertanyaan “Bagaimana kita bisa sampai disana?” Strategi didefinisikan sebagai perangkat yang terintegrasi dalam bagaimana mengambil keputusan untuk mencapai tujuan dan sasaran. Beberapa ide-ide yang ditawarkan dalam perumusan strategi antara lain:
Analisis SWOT Kemungkin untuk menggunakan analisis SWOT dengan memasangkan beberapa item dari analisis menyeluruh dan menempatkan item-item tersebut bersama-sama untuk menyarankan strategi. Misalnya, strategi yang dirancang untuk mengurangi kelemahan dan mengatasi ancaman iniberlabel strategi WT. Strategi SO menggunakan kekuatan dan mengambil keuntungan darikesempatan. Sebuah strategi WO mungkin mencoba untuk menghilangkan kelemahan dengan menanggapiuntuk kesempatan
eksternal.
Strategi
ST
menggunakan
kekuatan
diidentifikasi
untukmelawan ancaman eksternal. Sebuah saran alternatif adalah untuk mengidentifikasi masalah diantisipasi dalam mencapaitujuan dan sasaran dan kemudian merancang tindakan yang akan mengatasi masalahdan mengambil organisasi menuju tujuan dan sasaran. Ada beberapa saran terkait pertanyaan yang mungkin diajukan sebagai bagian dari proses penentuan strategi. Dengan kata lain, harus ada upaya untuk memeriksa
98
kelayakan dan keinginan strategi alternatif. Pertanyaan-pertanyaan yang diajukan adalah: 1. Apa cara alternatif dan metode apa yang dapat diterapkan untuk mencapai tujuan dan sasaran? 2. Berapa biaya, aspek positif dan negatif dari beberapa alternatif? Diketahui dari penelitian (Poister dan Streib, 2005) bahwa suksesnya perencanaan strategis di pemerintah daerah telah berkorelasi dengan memeriksa kelayakan strategi alternatif sebelum menjalankan suatu strategi. Jadi dua pertanyaan yang baru saja disebutkan mungkin dilengkapi dengan pertanyaan ketiga tentang “ada atau tidak adanyausulan strategi yang ditolak karena tidak layak”. Perencanaan Biaya dan Sumber Daya Perencanaan strategis diperkenalkan sebagai bagian dari paket untuk meningkatkan pengelolaan keuangan publik pada saat krisis 2001 di Turki. Anggaran harus diletakkan pada dasar yang lebih baik sebagai hasil dari perencanaan strategis, dan karena itu mungkin tidak mengherankan bahwa aspek perencanaan biaya diperlakukan sebagai sesuatu yang sangat penting. Gagasan dari proses perencanaan strategis adalah untuk membangun hubungan yang kuat antara rencana strategis baru dan anggaran pemerintah, yang diharapkan akan sangat membantu dalam membuat keputusan tentang pengeluaran prioritas. Strategi harus menghasilkan signifikansi untuk organisasi sektor publik, baik yang mengarah ke perubahan dalam kegiatan yang sedang berlangsung dari unit atau dengan
pengaturan
dari
proyek.
Penetapan
biaya
melanjutkan
dengan
menghubungkan kegiatan dan proyek-proyek dengan tujuan--tujuan dalam rencana strategis. Dengan biaya estimasi kegiatan dan proyek-proyek yang dibuat, biaya-biaya ini dapat dikaitkan dengan tujuan dalam rencana strategis, dan kemudian dikumpulkan untuk memberikan perkiraan biaya rencana strategis untuk setiap tahun dari rencana lima tahun. Hal ini dapat ditetapkan sebagai tabel biaya, yang ditunjukkan pada Tabel. 5.5.
99
Tabel 5.5 Tabel Biaya untuk rencana strategis Sasaran
Tahun Perencanaan
Strategis
Tahun 1
Tahun 2
Tahun 3
Tahun 3
Tahun 5
Sasaran 1 Tujuan 1.1 Tujuan 1.2 Sasaran 2 Tujuan 2.1 Tujuan 2.2 ..... Total
Selain memperkirakan biaya perlu dipertimbangkan juga perencanaan sumber daya. Jadi, mereka yang melakukan perencanaan strategis harus merencanakan sisi sumber daya. Ini melibatkan identifikasi sumber daya baik dari anggaran dan dari luar anggaran. Dalam kasus kementerian Turki saat ini, sumber daya yang tersedia akan mencakup anggaran yang ditetapkan dalam Rencana Keuangan Jangka Menengah, yang mencakup 3 tahun pertama dari 5 tahun. Memperhitungkan baik biaya dan sumber daya, perencanaan yang seharusnya mengubah rencana sehingga proyeksi biaya sesuai dengan ketersediaan sumber daya keuangan. Strategi yang lebih murah mungkin harus mengganti yang lebih mahal. Mungkin harus ada pemangkasan tujuan strategis dan tujuan. Ini akan memerlukan proses iterasi sehingga ketersediaan estimasi sumber daya (sebagian didasarkan pada Rencana Keuangan Jangka Menengah) dan pembiayaan dari rencana strategis selama lima tahun konsisten. Rencana sumber daya kemudian dapat disajikan dalam format seperti yang ditunjukkan pada Tabel 5.6.
100
Tabel 5.6 Tabel sumber daya untuk rencana strategis Sumber
Tahun Perencanaan Tahun 1
Tahun 2
Tahun 3
Tahun 4
Tahun 5
General Budget Spesial Budget Local administrations Social security institutions Non-budgetary funds Revolving fund Foundations and associations External Fund Other (source will be specified) Total
Terlihat di sini adalah perhatian yang diberikan kepada kehati-hatian dalam estimasi pasangan sumber daya keuangan dan penerimaan bahwa strategi mungkin perlu disesuaikan atau bahkan turun untuk memastikan kelayakan finansial strategis rencana.
Rencana Operasional Tahunan Rencana strategis diselesaikan pada langkah ketiga dari proses manajemen strategis yaitu merubah rencana strategis menjadi rencana operasional tahunan. Rencana strategis tidak dimaksudkan untuk memberikan rincian tentang kegiatan dan proyek. Perencanaan operasional dilakukan melalui apa yang disebut program kinerja yang digambarkan sebagai segmen pelaksanaan tahunan rencana strategis. Hubungan antara rencana strategis dan anggaran akan terlihat lebih detail sebagai hasil dari program kinerja. Hal ini karena program kinerja berisi rincian kegiatan dan proyek 101
yang sedang berlangsung sebagai pelaksanaan rencana strategis dan akan didukung oleh rencana aksi dan akan dianggarkan.
BAGAIMANA KITA BISA MONITOR DAN EVALUASI KEBERHASILAN? Pemantauan dan evaluasi secara jelas dibedakan, pemantauanadalah proses formal yang terdiri dari pemeriksaan dan pelaporanpelaksanaan rencana strategis. Pemantauan dilaksanakanmenggunakan data yang berkaitan dengan indikator kinerja. Sebaliknya, evaluasi berkaitan dengan menilai apakah tujuan strategis dantujuan telah dipenuhi. Hal ini digambarkan dengan melibatkan perbandingan hasildari pelaksanaan rencana strategis dengan tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Data yang akurat dan konsisten dipandang sebagai persyaratan mutlak untuk mengukurdan mengevaluasi keberhasilan dari rencana strategis. Hal ini juga dipertimbangkan bahwa pemantauandan evaluasi akan mendukung pembelajaran dan perbaikan terus-menerus darikegiatan. Monitoring dan evaluasi juga dianggap penting dalam kaitannya denganAkuntabilitas. TEORI-TEORI IMPLISIT DALAM PANDUAN Jika kita merenungkan panduan yang diberikan kepada pegawai negeri Turki dan manajer umum tentang cara untuk melakukan perencanaan strategis, kita bisa melihat semua hal yang ditekankan, mengingat banyak perhatian dan berbeda dari apa yang diharapkan. Dan ini dapat digunakan untuk membuat kesimpulan tentang teori pragmatis yang digunakan oleh para penulis panduan. Ada beberapa yang dapat disarankan, dengan banyak dari mereka yang berfokus pada pembuatan rencana strategis yang lebih sukses. Pertama, ada panduanyang akurat dalam perumusan misi, visi dan tujuan. Semakin akurat formulasi dari misi, visi dan tujuan penting maka semakin mudah dipahami bila strategi dirancang dan penerapan strategis dikelola. Jika ada perumusan yang tidak akurat akan menimbulkan kekecewaan di kemudian hari karena sedikitnya pilihan strategi dan sasaran dalam upaya mengelola pelaksanaannya. 102
Kedua, PNS dan manajer umum dipandu untuk memulai perencanaan strategis dengan analisis situasi (analisis hukum, analisis stakeholder, SWOT analysis) sebelum perumusan misi, visi dan tujuan. Ketiga,lebih banyak detail tentang biaya dan perencanaan sumber daya. Panduan yang diberikan pada bagaimana tujuan, sasaran, waktu dan strategi akan perlu ditinjau jika biaya dari rencana strategis melebihi total estimasi sumber daya yang tersedia. Keempat, disarankan bahwa keterlibatan perwakilan penerima manfaat dalam rencana strategis akan membantu menghasilkan pemahaman yang lebih baik dari apa yang mereka inginkan. Kelima, proses perencanaan strategis akan mendorong persepsi yang lebih kuat diantara karyawan akan identitas kelembagaan menyeluruh, dan pada gilirannya akan menyebabkan layanan yang disampaikan sesuai dengan identitas kelembagaan. Proses perencanaan strategis akan mendidik karyawan dan mereka akan menginternalisasi misi, visi dan tujuan, yang akan mendukung pelaksanaan rencana strategis. Keenam, menyegerakan dan mengulang kepedulian untuk membangun metode partisipatif dalam proses perencanaan strategis diharuskan karena akan membangun rasa
memiliki
dari
rencana
strategis,
yang
pada
gilirannya
akan
mendorongpenerapanrencana strategis yang lebih baik. Ketujuh, dianjurkan dalam memilih anggota tim perencana strategis dilakukan sedemikian rupa sehingga unit utama organisasi, berbagai tingkat administrasi dan semua spesialisasi terwakili. Hal ini memungkinkan tim untuk bernegosiasi tentang keputusan yang sesuai dengan pluralitas kepentingan dalam organisasi. Kedelapan dari teori implisit menyarankan, dokumen panduan menekankan pentingnya data yang akurat dan lengkap sebagai dasar pemantauan dan evaluasi rencana strategis, proses ini penting sebagai pembelajaran organisasi dan akuntabilias.
103
Teori implisit panduan diatas kemudian dirakit membentuk jaringan kausal, yang merupakan representasi dari model teoritis yang menjelaskan saran tentang cara untuk melakukan perencanaan strategis. Jaringan kausal ditampilkan dalam Gambar
5.4.
104
Gambar 5.4Jaringan kausal disimpulkan dari panduan tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis
STRATEGIC PLANNING – GOVERNMENT OF NEWFOUNDLAND AND LABRADOR The Transparency and Accountability Office of the Government of Newfoundland and Labrador merevisidokumen Excellence in Strategic Planning pada bulan Mei 2005. Dari dokumen ini beberapa perhatian utamanya adalah memastikan bahwa perencanaan strategis telah menentukan mandat organisasi, klien, tujuan dan isu-isu strategis. Dokumen ini dirancang untuk mendukung pengembangan rencana strategis departemen dan badan pemerintah. Berdasarkan salah satu template yang termasuk dalam dokumen, proses perencanaan strategis memiliki langkah-langkah yang ditunjukkan pada Gambar 5.5.
Implementing , monitoring and reporting
Planning the process
Environmental scan
Reviewing / approving strategic plan
Vision, mission, values
Drafting strategic
Lines of business
Performance measurement
Goals Operational plans
105
Gambar 5.5. Proses Perencanan Strategis– Newfoundland and Labrador (2005)
Untuk batas tertentu ada upaya untuk menggunakan proses perencanaan strategis ini untuk memastikan bahwa departemen dan lembaga pemerintah yang fokus dan selektif. Jadi, misalnya, ketika mempertimbangkan 'lini bisnis', yang didefinisikan sebagai seperangkat program, layanan dan/atau produk yang dikirim ke klien eksternal, manajer publik didorong untuk mempertimbangkan apakah mereka memahami tentang bisnis apa yang mereka masuki. Mereka harusmemastikan bahwa bisnis yang dijalankan sesuai dengan arah strategis pemerintah, mempertimbangkan tumpang tindih dengan organisasi lain dan untuk mempertimbangkan perubahan atau perbaikan pada lini bisnis yang ditangani oleh organisasi mereka. Panduan kali ini memberikan perhatian bahwa perencanaan strategis memiliki beberapa makna dalam organisasi. Manajer publik ditanya apakah karyawan mengerti nilai-nilai dalam rencana strategis. Dengan kata lain, apakah nilai-nilai yang ditetapkan dalam rencana strategis yang dipahami oleh anggota organisasi? Mereka ditanya apakah nilai-nilai mempengaruhi tindakan. Mereka ditanya apakah nilai-nilai mempengaruhi arah yang diambil dalam organisasi. Kami mungkin menyarankan bahwa penulis dokumen ini mengungkapkan perhatian pada waktu bagi kredibilitas perencanaan strategis. Mereka yang terlibat dalam penyusunan rencana strategis didorong untuk berpikir sistematis tentang klien, yang didefinisikan sebagai: 'Setiap orang, kelompok, atau organisasi yang dapat menempatkan klaim atas organisasi, sumber daya, atau layanan '(TransparancyandAccountability Office, 2005, p.11). Mereka didorong untuk berpikir tentang baik klien internal dan maupun eksternal, apa yang mereka butuhkan dari organisasi, bagaimana mereka mempengaruhi dan menilai organisasi, dan, akhirnya, apakah klien berpikir organisasi memenuhi kebutuhanmereka. Pernyataan visi didefinisikan sebagai suatu pernyataan ideal jangka panjang untuk klien. Penyusun rencana strategis diberitahu untuk memeriksa apakah pernyataan visi mengungkapkan outcome yang akan disampaikan jika mandat 106
terpenuhi. Sehingga tampak bahwa pernyataan visi adalah pernyataan dari outcome untuk klien, dan hasilnya harus diidentifikasi dalam mandat untuk lini bisnis organisasi. Antara lain, manajer mengatakan bahwa pernyataan visi harus mengekspresikan rasa identitas yang jelas, singkat dan mudah diingat dan melampaui status quo. Pernyataan misijuga seharusnya berisi outcome. Dokumen ini mendefinisikan pernyataan misi yang sangat baik seperti: 1. dapat dicapai oleh organisasi dalam waktu 6 sampai 10 tahun; 2. mengidentifikasi pemangku kepentingan utama; 3. menentukan outcomes yang diinginkan; 4. menggambarkan manfaat umum program dan layanan; 5. singkat dan mudah diingat; 6. dapat diukur. Sangat menarik dengan apa yang ditunjukkan terkait adanya pernyataan misi yang harus dicapai dalam waktu 6 sampai 10 tahun. Hal ini tidak terlihat dalam panduan administrasi publik Turki. Apakah ini menunjukkan adanya perbedaan asumsi (atau ideologi) tentang kelangsungan organisasi atau keberlangsungan kegiatan organisasi? Atas dasar perbandingan panduan ini dengan panduan pemerintah Turki, sudah jelas bahwa terminologi dan definisi dapat bervariasi dari satu pemerintah ke yang lain. Ini mungkin mencerminkan perbedaan dalam budaya pelayanan sipil dan politik. Sebagai contoh, ada jauh lebih sedikit penekanan pada analisis hukum dalam panduan ini, tetapi lebih menekankan pada memikirkan 'lini bisnis'. Dokumen Kanada menyimpulkan dengan enam halaman terminologi dari total 32, yang meliputi istilah seperti benchmark, tujuan, dampak, indikator, masukan, tindakan, tujuan, hasil, output, kinerja, kerangka kinerja, pengukuran kinerja, laporan kinerja, hasil dan target. Mungkin penekanan pada terminologi manajemen kinerja dalam daftar konsep mencerminkan fakta bahwa sumber nasihat tentang perencanaan strategis adalah TransparancyandAccountability Office.
107
Sebagian besar dokumen panduanyang dihasilkan oleh Transparancy dan AccountabilityOffice dialokasikan untuk scanning lingkungan dan analisis isu-isu strategis, yang lebih dari seperempat isi dokumen. Panduan juga menyediakan checklist untuk mengenali isu-isu strategis dengan membedakan mereka dari masalah operasional. Panduan ini didasarkan pada ide-ide yang bersumber dari dokumen perencanaan strategis yang diterbitkan oleh negara bagian Virginia di AS (lihat Tabel 5.7). Manajer seharusnya melihat apakah masalah yang dipasang sesuai denganisu operasional atau isu strategis. Scanning lingkungan dan analisis isu-isu strategis adalahsaling terkait. Setelah mengamati lingkungan internal dan eksternal, orang-orang menyusun rencana strategis untuk mengidentifikasi tren dan isu-isu untuk kemudian dinilai. Bagian dari penilaian difokuskan pada pengembangan masalah: Apakah klien menyadari masalah ini? apakah indikator menunjuk ke keberadaan isu? Apa perbandingan dengan yurisdiksi lain terkait tentang isu ini? Apakah krisis berkembang? Akankah organisasi harus menanggapi itu? Mereka juga seharusnya menilai dampak dari masalah pada organisasi (misi, mandat, praktek, pengeluaran, program dan layanan, sumber daya manusia dan struktur). Tabel 5.7. Cheklist : Recognizing Strategic Issue Dimension Is this viewed as important by the chief executive? Is this issue on the CEO/Deputy Minister‟s agenda? How long will it take organization to deal with this issue? How broad is the impact on the organization?
Operating Issue Strategic Issue No Yes
What is the fi nancial risk or opportunity? Will strategies to address the issue require: New goals and programmes? Will strategies to address the issue require: Signifi cant changes in revenue?
No
Yes
Months
Less than 10 % of the budget No
Two or More Years Entire organization More than 25 % of the budget Yes
No
Yes
Single Sector
108
Will strategies to address the issue require: Amendments to provincial policies? Will strategies to address the issue require: Major facility additions or modifi cations? Will strategies to address the issue require: Signifi cant increases in personnel complement? How apparent is the best approach for resolution of the issue? Lowest level of management who could decide how to deal with the issue Possible consequences of non-action
No
Yes
No
Yes
No
Yes
Approach is clear Division Head/Director Very little
Approach is wide open Section/Branch Manager/ ADM Major longterm consequences 4 or more
How many other groups are affected and None must be involved in resolution How sensitive is the issue related to our Benign Explosive clients and/or political, social, religious or cultural values Panduan kemudian mengharuskan manajer melalui proses menilaijenis dari suatu isu, membingkai tujuan dan kemudian mengidentifikasi tindakan dan hambatan,pemetaan tanggung jawab serta pelaporan pengaturan. Meskipun ada beberapa referensi untuk biaya dan anggaran dalam dokumen, akan tetapitidak ditemukan perhatian yang sama terkaitperencanaan biaya dan sumber daya seperti dalam dokumen Turki. Juga tidak ditemukan adanya tingkat partisipasi dan rasa memiliki atas rencana strategis seperti dalam dokumen Turki. Apa teori yang tersirat dalam dokumen Kanada ini? Hal ini bisa dibilang bahwa perencanaan strategis yang sukses tergantung pada tiga faktor: scanning lingkungan untuk mengidentifikasi tren dan pelaporan kinerja. Model 5.6.
Management of strategic issues
Environmental scanning (trends & issues)
dan isu-isu, manajemen isu ini ditunjukkan pada Gambar
Performance reporting
Successful strategic planning
109
Gambar 5.6 Strategic planning in the Government of Newfoundland and Labrador (2005) Strategi dalam perspektif ini adalah sebagai suatu cara terus menerus menyesuaikan diri dan mengatasidengan lingkungan yang dinamis, baik internal dan maupun eksternal. Lingkungan harus dipindai secara komprehensif untuk melihat tren dan isu-isu. Sambil menganalisa hasil scanning lingkungan, manajer harus memahami apakah ada krisis atau justru adanya kesempatan. Peran penting bagi manajemen dalam perencanaan strategis adalah untuk mengenali isu-isu strategis, menilai urgensi dan pentingnya mereka, dan merencanakan dan mengambil tindakan untuk mengatasinya. Akuntabilitas tidak hanya untuk pencapaian mandat, tetapi juga, secara implisit, untuk menangani masalah pada waktu yang tepat dan efektif. PERENCANAAN STRATEGIS DAN PERENCANAAN TATA RUANG Perencanaan tata ruang dapat diselenggarakan melalui departemen perencana kerja khusus pemerintah daerah (work of a specialist department of planners) dalam hal ini bisa ada dua rencana strategis yang terpisah di dewan lokal: satu berfokus pada perencanaan strategis pelayanan publik di daerah dan yang lain difokuskan pada pembangunan fisik daerah dalam hal penggunaan lahan dan sumber daya alam. Pentingnya perencanaan strategis daerah mungkin berubah-ubah dari waktu ke waktu di setiap kota yang diberikan atau pemerintah daerah setempat. Misalnya, hasil dalam perencanaan strategis pengembangan daerah dapat meningkat ketika lebih banyak mendapat perhatian politisi terpilih, dan pekerjaan sektor swasta untuk menciptakan regenerasi ekonomi, sedangkan perencanaan pelayanan publik pada umumnya masih kurang mendapatkan perhatian. Perencanaan strategis didefinisikan (Development Assessment Forum, 2001, p.8): “Perencanaan strategis adalah keputusan tentang aturan-aturan dasar yang digunakan terhadap pembangunan dan / atau konservasi tanah dan sumber daya alam. Dalam konteks dan instrumen dasar perencanaan (rencana keputusan hukum dan rencana amandemen, pengembangan kontrol atau kode) di mana keputusan persetujuan hibah, persetujuan bersyarat atau penolakan yang dibuat.
110
Keputusan tersebut adalah titik di mana isu-isu strategis dan kebijakan dapat secara efektif terkait dengan tindakan”. Pentingnya perencanaan strategis dalam pengelolaan yang dirancang untuk sektor publik merupakan pengakuan tentang perlunya pendekatan yang lebih halus untuk perencanaan strategis pemerintah, apakah itu dalam bentuk perencanaan pembangunan nasional, atau perencanaan di tingkat subnasional dari pemerintah. Model proses perencanaan strategis yang disajikan dalam panduan pemerintah Turki ditunjukkan pada Gambar 5.7. 1. Process design: How can all stakeholders be involved? 7. Review: Do we need to alter our strategies?
2. Strategic overview & identification of key issues: Where are we now?
3. Formulation of alternatives: Where do we want to be?
6. Monitoring and evaluation: How are we going?
5.7 Model perencanaan perencanaan Model
5. Implementation: How will we get there?
4. Formulation of strategies: What are our options?
strategis tata ruang dari
Gambar proses untuk
proses
perencanaan strategis yang diuraikan dalam panduan mengandung beberapa hal yang penting. Sebagai bagian dari langkah pertama, disarankan bahwa politik diperlukan dalam rangka memperoleh dukungan dan sebagai media untuk konsultasi, serta 111
menentukan partisipasi. Proses ini harus dirancang untuk melibatkan para pemangku kepentingan kunci sebanyak mungkin. Langkah kedua adalah untuk menganalisis masyarakat setempat dengan melihat faktor-faktor sosial, ekonomi, lingkungan dan budaya dan tren yang mungkin memerlukan tindakan. Dalam menjawab pertanyaan “Where do we want to be”/ ”ke arah mana yang kita inginkan?” harus ada proses inklusif dan yang menghasilkan nilai-nilai, pernyataan visi, pernyataan tujuan dan hasil yang diinginkan, kriteria untuk menilai strategi alternatif dan sebagainya. Yang penting, dalam langkah yang strategi pilihan dirumuskan, disarankan bahwa tolok ukur yang dibuat untuk menguji kemungkinan konsekuensi dari usulan dan alternatif lainnya. Juga termasuk dalam langkah ini adalah penentuan tindakan, tujuan dan sasaran dari visi jangka panjang dan konfirmasi dari sumber daya yang terkait dengan tindakan yang dipilih. Pelaksanaan pekerjaan termasuk mempersiapkan spesifikasi bagi pelaksanaan tindakan, identifikasi instansi/lembaga yang bertanggung jawab, mempersiapkan rencana perusahaan dan instrumen perencanaan hukum dan menyiapkan mekanisme dan proses untuk koordinasi. Disarankan bahwa strategi dan tindakan yang sedang dilaksanakan dipantau, dievaluasi dan ditinjau secara teratur. Termasuk pengukuran kemajuanhasil. Akhirnya pembaca diberitahu bahwa strategi harus dianalisis untuk melihat kemungkinan mengapa mereka tidak bekerja, melihat kebutuhan untuk mengubah arah, dan meninjau kebutuhan untuk memulai kembali proses perencanaan strategis. Selain model dari proses perencanaan strategis, panduan pada perencanaan tata ruang Australia menawarkan pernyataan tentang prinsip-prinsip perencanaan strategis. Selanjutnya, prinsip-prinsip ini dikembangkan dari prinsip awal di pertengahan 1990-an (Austroads, 1998).
Sepuluh prinsip dari pertengahan 1990-an - Fokus pada hasil
Delapan prinsip dari 2001 - Mengidentifikasi area tata ruang
112
-
Membenahi proses perencanaan - Mengembangkan visi jangka strategis atas suatu masalah panjang yang menyeluruh - Mempertimbangkan kemungkinan di - Mengintegrasikan faktor masa depan ekonomi, lingkungan, sosial, budaya dan ekuitas - Pertimbangkan berbagai sarana yang tersedia untuk mencapai hasil yang - Melakukan penelitian dan diharapkan analisis sosial dan lingkungan - Pertimbangkan semua pemangku - Hormati kapasitas lingkungan kepentingan untuk generasi sekarang dan masa depan (menghindari - Mengungkapkan pilihan dalam kejelasan dan konsekuensi untuk kerusakan permanen) diantisipasi - Melibatkan masyarakat di seluruh proses dan mengakui - Gunakan iterasi (review dan keragaman memodifikasi hasil tahap-tahap awal dalam tahap berikutnya) - Terapkan prinsip subsidiaritas - Tentukan kapan untuk berkomitmen - Mengidentifikasi tolok ukur pada pilihan strategis dan menghindari yang sesuai dan indikator kinerja penolakan pilihan yang terlalu cepat untuk monitoring dan evaluasi - Transparansi dukungan dan akuntabilitas (transparan tentang bagaimana, mengapa, dan oleh siapa keputusan dibuat dan memastikan tanggung jawab dan akuntabilitas yang jelas) - Memantau dan tindakan dengan memeriksa pencapaian yang diinginkan Gambar 5.8 prinsip perencanaan strategis (untuk area tata ruang) Mari kita lihat beberapa prinsip baru yang ditambahkan dalam Panduan Perencanaan Strategis yang Baik (Good Strategic Planning Guide): Prinsip pertama adalah prinsip mengembangkan visi jangka panjang yang menyeluruh, yang bisa menjadi 5 tahun, 10 tahun, 20 tahun atau lebih ke depan. Hal ini merupakan sikap yang lebih ambisius terhadap masa depan, tidak lagi hanya mencoba untuk mengatasi 10 prinsip dari pertengahan 1990-an dengan ketidakpastian masa depan. Prinsip baru yang kedua adalah bahwa mengintegrasikan faktor ekonomi, lingkungan, sosial, budaya dan ekuitas. Argumen dalam kasus ini adalah bahwa ada
113
kebutuhan untuk menyatukan informasi tentang semua faktor dan peluang menyelesaikan konflik antara kebutuhan ekonomi, sosial, lingkungan dan budaya. Bisa dibilang panduan ini untuk mengejar pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan dan kemajuan sosial, tidak mengejar pertumbuhan ekonomi dengan mengorbankan hasil lingkungan dan sosial. Hal ini mungkin terkait dengan prinsip baru ketiga Prinsip baru ketiga, yaitu melakukan penelitian dan analisis lingkungan dan sosial. Penelitian dan analisis ini dianggap penting untuk pengembangan kebijakan yang sehat. Pengembangan kebijakan tidak akan berarti jika gagal dalam melakukan penelitian dan menganalisis faktor yang terkait erat. Prinsip keempat adalah untuk melibatkan masyarakat dalam proses perencanaan strategis dan mengakui keragaman. Di rancangan awal prinsip sudah cukup untuk mempertimbangkan semua stakeholder. Di rancangan selanjutnya dari prinsip-prinsip keterlibatan komunitas dibenarkan atas dasar rencana strategis harus responsif digunakan terhadap masyarakat dan nilai-nilai dalam rangka mencapai kesuksesan. Ini merupakan pergeseran orientasi perencanaan strategis. Implikasinya adalah bahwa memberikan manfaat perencanaan strategis (yaitu, menjadi responsif) membutuhkan keterlibatan masyarakat dalam proses perencanaan (yaitu, perencanaan partisipatif). Prinsip baru kelima adalah menerapkan prinsip tambahan, yang berarti bahwa tingkat pemerintahan yang lebih rendah harus melakukan hal-hal yang bisa mereka lakukan untuk diri mereka sendiri dan harus mendukung strategi tingkat pemerintahan yang lebih tinggi. Bahkan, prinsip ini berkoordinasi dengan efektif dalam perumusan strategi dan konteks realitas pemerintahan berjenjang sambil menghindari sentralisasi di satu sisi dan fragmentasi pemerintahan di sisi lain. Prinsip-prinsip baru perlu ditambahkan pada tahun 2001 mengingat telah dilakukan identifikasi bahwa prinsip-prinsip dalam perencanaan strategis yang ada sebelumnya dilaksanakan dengan tidak baik dan prinsip-prinsip kunci diabaikan, atau telah terjadi pergeseran atau perubahan mengenai ide-ide tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis, adanya kecenderungan mempertimbangkan kembali peran negara dan bagaimana negara bisa efektif, dan pentingnya bekerja 114
dalam kemitraan dengan orang lain juga ketertarikan dalam integrasi. Panduan Perencanaan Strategis yang baik memberikan rincian garis besar sejumlah studi kasus perencanaan strategis. Salah contohnya adalah „Tasmania Together’, sebuah komunitas perencana masyarakat untuk Negara Bagian Tasmania di Australia, yang merupakan rencana 20 tahun, faktor fisik., ekonomi, lingkungan dan sosial budaya di Tasmania. Dalam perencanaan strategis, adanya sebuah kesepakatan atau perjanjian dengan para pemangku kepentingan atas hasil yang akan dicapai merupakan hal yang penting. Sebagaimana dalam pernyataan berikut yang dipublikasikan sebelumnya (Austroads 1998, p.11): Dalam situasi yang jelas, pemikiran strategis intuitif, diterapkan dalam kerangka prinsip-prinsip perencanaan strategis, akan menjadi lebih sesuai atau respon realistis dari latihan skala perencanaan. Ini mungkin termasuk situasi di mana Anda berkata ingin menggunakan atau tidak menggunakan sebuah palu untuk memecahkan biji kacang, atau di mana terdapat kelangkaan sumber daya dan waktu yang tidak ada alternatif. Jika kita mencari teori yang tersirat dalam buku ini, kita bisa berkonsentrasi pada prinsip-prinsip baru yang ditambahkan dalam unsur-unsur teori. Tiga faktor penyebab utama kesuksesan dalam perumusan dan penerapan strategi yaitu teori yang mencakup pentingnya pengembangan kebijakan untuk mengatasi sifat faktor kunci (ekonomi, sosial, lingkungan dan sebagainya), keterlibatan masyarakat dalam proses perencanaan, dan koordinasi yang efektif dalam tingkatan level pemerintahan. Lihat Gambar 5.9.
115
Research and analysis, leading to sound policy development (in face of interconnected factors)
Community involvement in the strategic planning process
Effective coordination of multilevel governance
Successful formulation and delivery of strategy
Gambar 5.9 Teori Implisit di Buku Panduan Development Forum Assessment (2001) BAB RINGKASAN Bab ini difokuskan pada analisis tiga contoh panduan praktis tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis di sektor publik. Hal ini mungkin akan sangat berharga bagi PNS atau manajer umum dalam memahami atau menggunakan perencanaan strategis dalam organisasinya. Banyak hal yang berbeda contoh juga Gambar 5.10).
serta
arahan Guidance reinforced through bylaws, statements of principles, etc.
Implicit theory of what causes successful strategic planning
Process questions (Where are we now?, Where do we want to be? and so on)
Strategic planning process in context
Models showing steps in a process
yang ditemukan dalam tiga praktis (lihat Issues discovered during planning (e.g. from environmental scanning)
Checklists
116
Techniques
Gambar 5.10 Beberapa yang ditemukan dalam panduan praktek Pertama, pertanyaan mengenai (Where are we now?, Where do we want to be? and so on) (Dimana kita sekarang?, Kemana arah yang kita inginkan? dan sebagainya) yang digunakan untuk menjelaskan proses perencanaan strategis, dan hal tersebut mungkin berguna dalam membantu membuat strategi proses perencanaan yang lebih mudah dimengerti dengan sangat cepat. Kedua, dokumen panduan menggunakan model proses yang ditetapkan sebagai serangkaian langkah, model tersebut juga dapat digunakan untuk struktur dokumen panduan. Ketiga, saran yang mengharuskan lebih banyak kelengkapan, ketelitian dan lebih berkualitas dalam proses perencanaan strategis. Misalnya, panduan yang dihasilkan oleh Organisasi Perencanaan Negara ditetapkan dan dijadikan panduan dalam penyusunan perencanaan strategis yang benar, dan kementerian dan organisasi sektor publik yang berada dalam lingkupnya atau dibawahnya diharuskan untuk mematuhi panduan tersebut. Keempat, perencanaan strategis sebaiknya ditekankan atau diarahkan terhadap isu-isu strategis. Kelima, beberapa perhatian dengan teknik perencanaan strategis dalam panduan (yang ada dalam contoh kasus) lebih berkaitan dengan perencanaan strategis sebagai suatu proses (baik sebagai suatu proses dengan langkah-langkah atau sebagai proses sesuai dengan prinsip). Keenam, dalam semua kasus dapat ditarik sebuah kesimpulan dalam panduan (teori). Teori-teori yang telah disimpulkan meliputi pentingnya melibatkan stakeholder dalam proses perencanaan. Faktor penyebab lainnya disimpulkan meliputi: realisme dalam proses perencanaan; mengenali dan mempertimbangkan kepentingan kelompok; mengenali lingkungan untuk mengidentifikasi masalah; koordinasi pemerintahan secara bertingkat/berjenjang; dan menangani pengambilan keputusan strategis melalui penelitian dan analisis. Memperhatikan teori-teori implisit
117
bisa berguna dalam membantu praktisi untuk menjadi lebih terampil dalam menerapkan model proses perencanaan strategis. Ketujuh, adanya variasi yang mencolok diantara tiga contoh panduan praktik yaitu refleksi dari pentingnya konteks dalam desain yang sebenarnya dari proses perencanaan strategis. Salah satu ilustrasinya adalah variasi perhatian yang diberikan atas biaya dan perencanaan sumber daya sebagai bagian dari proses perencanaan. Selain memperkirakan biaya perlu dipertimbangkan juga perencanaan sumber daya. Jadi, mereka yang melakukan perencanaan strategis harus merencanakan sisi sumber daya.
118
CHAPTER 6 IMPORTING THEORY FROM THE PRIVATE SECTOR
Tujuan dari bab ini adalah: 1. untuk memberikan gambaran penelitian yang terinspirasi dari sektor swasta dalam perencanaan dan manajemen strategis di sektor publik; 2. untuk memeriksa tidak hanya sifat praktik manajemen strategis yang ditemukan di sektor publik, tetapi juga konten dan hasil yang dicapai; 3. untuk
mempertimbangkan
dan
mengeksplorasi
mekanisme
sebab-akibat
manajemen strategis yang memungkinkan.
PENGANTAR Jumlah penelitian yang menyelidiki bidang manajemen strategis dalam publik sektorsangat
kecil
dibandingkan
dengan
yang
dikhususkan
untuk
sektor
swasta.Setidaknya ada empat baris yang berbeda dari pendekatan dalam melakukan penelitian tentang manajemen strategis di sektor publik (lihat Gambar 6.1). Yang pertama melakukan penelitian yang terinspirasi oleh konsep dan teori yang dikembangkan atas dasar bukti dari sampel sektor swasta pada bisnis perusahaan. Penelitian tersebut dapat dilakukan di sektor publik, dengan meyakini bahwa strategi adalah fenomena yang sudah diteliti di sektor swasta, tetapi juga mampu diteliti dalam konteks sektor publik. Oleh karena itu, dengan asumsi strategi yang layak di sektor publik, mencoba untuk mengambil konsep manajemen strategis dan tipologi dari literatur sektor swasta dan melihat apakah dapat digunakan untuk mempelajari strategi di sektor publik. Yang kedua disebut perspektif baru, dan sebut sebagai 'strategi sebagai praktek'. Perspektif ini tidak spesifik untuk sektor publik dan kadang-kadang diperbolehkan untuk mengisi kesenjangan antara teori-teori strategi dan praktek strategi. Pendukung strategi sebagai perspektif praktek menggambarkannya sebagai
119
pendekatan humanistik karena berfokus pada praktik praktisi. Pada akhirnya, perspektif strategi sebagai praktek kemungkinan dapat mengatasi kelemahan dari sikap normatif dalam penelitian. Baris ketiga dari pendekatan untuk melakukan penelitian yang mirip dengan strategi sebagai perspektif praktek, tetapi sebenarnya berkaitan dengan penerapan teori untuk berlatih. Ini disebut pendekatan 'politik management publik', yang sangat menarik dalam praktek. Sering kali temuannya disajikan dalam format studi kasus. Pendekatan baris keempat adalah penelitian dengan menindaklanjuti tema dan isu-isu dari studi akademis administrasi publik dan setara modern yang muncul pada 1990-an. Satu alasannya adalah pengembangan dalam hubungan antara pemerintah dan pemangku kepentingan lainnya dalam masyarakat sipil. Dalam mereviupenelitian manajemen strategis di sektor publik, dimaksudkan untuk mengembangkan beberapa pemahaman tentang mekanisme kausal yang telah muncul untuk menghasilkan konsekuensi positif dengan penerapan manajemen strategis.
■Gambar 6.1 Jenis penelitian manajemen strategis di sektor publik TEORISEKTOR SWASTA Igor Ansoff (1968) menulis salah satu perawatan strategis sistematis pertama dari pengambilan keputusan bagi perusahaan-perusahaan swasta. Gayanya sangat
120
analitis. Dia mengutamakan ide-ide yang disajikan pada perumusan strategi bisnis, dan tidak diragukan lagi dia mengutamakan sektor swasta dari Amerika Serikat. Dia melihatkeputusan kunci aksesi untuk perusahaan sebagai keputusan tentang pasar yang harus dimasuki dan produk yang harus disediakan. Kami bisa menggambarkan keputusan ini sebagai 'lingkup produk-pasar'. Dia menganggap ide-idenya sebagai persembahan teori keputusan strategis. Konsep kuncinya adalah: tujuan, strategi (dibahas dalam hal pilihan lingkup produkpasar, pertumbuhan, sinergi dan keunggulan kompetitif) dan kemampuan. Dia memahami strategi sebagai perusahaan yang bergerak dari posisi sekarang ke posisi yang didefinisikan oleh tujuan strategis. Strategi itu dibatasi oleh kemampuan dari perusahaan. (Dengan cara ini, dan dengan penekanannya pada kemampuan, ia mengantisipasi beberapa kekhawatiran sekolah berbasis sumber daya manajemen strategis.) Dia menggambarkan teorinya sebagai teori perilaku karena berurusan dengan individu yang membuat keputusan dalam perusahaan. Dia membuat asumsi bahwa perusahaan berorientasi pada keuntungan. Dia membayangkan bahwa perusahaan memiliki tujuan ekonomi, termasuk mengoptimalkan efisiensi total proses konversi sumber dayanya, dan tujuan sosial atau non-ekonomi. Dia percaya bahwa sangat sulit untuk menetapkan sasaran dan tujuan untuk perusahaan tanpa mempertimbangkan lingkungan. Dia menunjuk sebuah lingkaran ketergantungan antara tujuan dan lingkungan, sehingga manajer dapat menetapkan tujuan awalnya dan kemudian memutuskan bahwa tujuan membutuhkan revisi dalam informasi tentang lingkungan. Tujuan juga perlu direvisi setelah dilakukan penilaian sumber daya perusahaan. Ansoff juga mengusulkan sebuah ide kerangka kerja untuk profil kemampuan. Dia mengonsep kerangka kerja yang memiliki dua dimensi, yaitu fungsi daerah nasional dan kategori keterampilan dan sumber daya. Manajemen dari perusahaan bisa menggunakan kerangka profil kemampuan (lihat Tabel 6.1) untuk menganalisis sendiri kemampuan untuk memenuhi tujuan dan membandingkan dengan profil berdasarkan pesaing yang paling sukses dalam industri sendiri. Dalam kasus sebuah 121
keputusan diversifikasi (lingkup produk-pasar) kerangka kerja ini diberikan suatu metoda untuk membandingkan kekuatan dan kelemahan dengan pesaing paling sukses dalam industri yang bersangkutan. Ia memberikan saran pada data yang diperlukan untuk melaksanakan suatu penilaian eksternal. Data ini termasuk pertumbuhan dan profitabilitas karakteristik berbagai industri, produk dan peluang pasar yang tersedia untuk perusahaan di luar lingkup saat ini dan data tentang risiko yang terkait dengan keputusan strategis. Tabel 6.1 Profil Kapabilitas Kategori keterampilan dan sumber daya Area fungsi Fasilitas dan Keterampilan Kemampuan perusahaan peralatan personal organisasi Manajemen umum
Kemampuan manajemen
Keuangan Riset dan pengembangan Operasi manufaktur Marketing
Dia juga menyarankan untuk menyeimbangkan antara risiko dan imbalan ketika membuat keputusan strategis. Pertama, dia menunjukkan kemampuan bahwa manajemen untuk meramalkan masa depan secara rinci terbatas dan ia memperingatkan bahwa akan ada kejadian tak terduga. Tetapi, kedua, ia menunjukkan bahwa ada risiko yang terkait dengan peristiwa mendatang. Michael Porter adalah tokoh terkenal dalam penulisan manajemen strategis dari tahun 1980-an. Dia mendominasi pemikiran 1980-an tentang strategi dan manajemen strategis di sektor swasta. Ide Porter menjadi andalan arah kebijakan bisnis di tahun 1980-an dan arah manajemen strategis di MBA. Ada kesinambungan pasti antara karya awal Igor Ansoff dan karya Michael Porter. Pertama, mereka berdua berbagi minat dalam pemikiran analitis. Kedua, cenderung melihat pilihan industri sebagai pilihan strategis yang penting. Dan seperti Ansoff yang menarik perhatian atas peluang dalam lingkungan, Porter tertarik pada bagaimana bisnis dapat 122
diposisikan dalam sebuah industri, yang mengakibatkan teknik yang dikenal sebagai lima kekuatan analisis. Porter percaya bahwa setiap perusahaan memiliki strategi eksplisit atau implisit, dengan strategi eksplisit perusahaan dikembangkan melalui proses perencanaan. Dia memulai dengan proposisi bahwa ada keuntungan yang signifikan dari proses perumusan strategi eksplisit. Konsepsi tentang perumusan strategi dan keputusan strategis yang dihadapi setiap bisnis adalah: pertama, bisnis harus membuat keputusan tentang industri yang akan dimasuki; dan, kedua, bisnis harus memilih strategi yang akan menguntungkan dalam kaitannya dengan persaingan dalam industri yang dipilih. Ia mengembangkan lima kekuatan analisisnya untuk membantu bisnis memutuskan positioning-nya dalam sebuah industri, yang berarti melihat pola persaingan di industri dan kemudian memutuskan apa yang disebut strategigenerik. Lima kekuatan sebagai persainganmembangun dalam suatu industri adalah: pertama, persaingan antara perusahaan-perusahaan yang ada; kedua, daya tawar pemasok; ketiga, daya tawar pembeli; keempat, ancaman baru pendatang untuk industri; dan, kelima, ancaman produk dan jasa pengganti. Untuk mengatasi lima kekuatan kompetitif bisnis, telah tersedia tiga pilihan strategi generik. Dia menyebutnya kepemimpinan biaya keseluruhan, diferensiasi dan fokus. Hal itu mungkin jarang untuk bisnis yang menggunakan lebih dari satu dari tiga strategi generik ini pada satu waktu.Dia berargumen (Porter, 1980, hal.35): 'efektif dalam menerapkan beberapa strategi generik biasanya membutuhkan komitmen total dan pengaturan dukungan organisasi'. Definisi tentang kepemimpinan biaya keseluruhan adalah, mengejarbiaya relatif rendah terhadap pesaing.Ini menjadi strategi berkelanjutan jika memiliki biaya yang dicapai relatif rendah pada perusahaan untuk memperoleh keuntungan di atas rata-rata: tinggi margin dapat diinvestasikan kembali kedalam peralatan baru dan fasilitas modern dalam rangkauntuk mempertahankan biaya yang relatif rendah. Strategi generik kedua, diferensiasi, untuk membedakan produk atau jasa, yang 123
berarti bahwa bisnis dianggap dalam industri yang bersangkutan dengan menawarkan sesuatu yang unik. Ada banyak cara yang berbeda di mana diferensiasi bisa dicapai: desain, merek, teknologi, layanan pelanggan, dan sebagainya; dan mungkin ada diferensiasi sepanjang satu atau lebih dari dimensi ini. Diferensiasi yang sukses akan menghasilkan margin keuntungan yang tinggi, dan dapat digunakan (diinvestasikan) untuk mempertahankan diferensiasi. Strategi fokus adalah strategi di mana bisnis terkonsentrasi pada segmen tertentu dari pelanggan, atau segmen tertentu dari lini produk, atau wilayah geografis tertentu. Ini berarti bisa memberikan nilai pelanggan dengan biaya yang tepat untuk pelanggan yang bersangkutan. Ringkasan gagasan Michael Porter adalah bahwa keputusan strategis dilibatkan untuk memilih sebuah industri sesuai dengan potensi keuntungan,dan kemudian memanfaatkan perumusan strategi untuk posisi bisnis dalam industri, dengan mempertimbangkan kekuatan kompetitif industri. Selain menangani tahap analisis melalui lima kekuatan analisis, dan berurusan dengan pilihan tahap dalam tiga strategi generik, ia juga memperhatikan perencanaan pelaksanaan strategi generik melalui analisis rantai nilai. Miles dan Snow (1978) melakukan penelitian (terutama di bisnis sektor swasta) dan mengidentifikasi sejumlah kecil strategi kompetitif generik. Miles dan Snow menamakan organisasi ini sebagai prospectors, defender, analysers dan reactor. Mintzberg et al. (1998) kemudian menamakan Miles dan Snow sebagai sebuah teori konfigurasi manajemen strategis, yang berarti bahwa setiap jenis strategi memiliki pola dalam kaitannya dengan satu set variabel. Bisa dibilang ini terjadi karena ada sistem hubungan, dan jika terdapat salah satu perubahan variabel, maka rangkaian yang terkait perubahan dipicu variabel lainnya. Misalnya, menurut Miles dan Snow, masing-masing strategi memilikiimplikasi yang bidang fungsionalnyalebih penting. Strategi defender menyiratkan lebih penting untuk fungsi keuangan, dan strategi prospector menyiratkan lebih penting untuk fungsi pemasaran.
124
Miles dan Snow mengidentifikasi rumah sakit lain menggunakan strategi prospector. Karena berfokus dalam menemukan layanan baru dan peluang baru. Misalnya, mulai menawarkan layanan kepada masyarakat setempat dan juga pengaturan program kesehatan baru dengan masalah spesifik. Miles dan Snow (1978, p.55) mengatakan telah melakukan 'penekanan kuat pada identifikasi kebutuhankebutuhan baru dan pengembangan sistem pengiriman yang inovatif'. Gary Hamel dan CK Prahalad mempelopori kedatangan paradigma manajemen strategis baru yang besar di akhir 1980-an dan awal 1990-an, paradigma yang melakukan banyak hal untuk menantang posisi Michael Porter sebagai tokoh terkemuka di strategi sektor swasta. Hamel dan Prahalad berbasis kompetensi keunggulan kompetitif.Mereka menawarkan tiga konsep utama untuk berpikir tentang manajemen strategis: mereka mengatakan bahwa persaingan sektor swasta bisa berhasil didasarkan pada 'pandanganintelektual ke depan', 'kompetensi inti' dan 'aliansi strategis'. Hamel dan Prahalad menekankan bahwa kompetensi inti secara organisasi dan tidak bersifat pribadi, meskipun keterampilan berada di dalam pribadi seseorang. Persaingan tidak lagi mengenai cocoknya menjadi sebuah industri; persaingan adalah untuk menciptakan produk masa depan dan industri masa depan. Di tangan mereka, keunggulan kompetitif telah berorientasi masa depan. Oleh karena itu, perusahaan yang mengelola proses menggabungkan teknologi dan keterampilan dalam kompetensi bisa memungkinkan unit bisnis individu untuk merespon dengan cepat dalam mengubah peluang.
125
■Gambar 6.2 Kompetensi berbasis keunggulan kompetitif (Hamel dan Prahalad, 1994) Sumber: Diadaptasi dari Box 7.8 dari Joyce dan Woods, 1996. Penilaian kegiatan perusahaan untuk mengidentifikasi kompetensi inti seharusnya dipandu oleh tiga kriteria: 1. Apakah kegiatan ini memungkinkan perusahaan untuk memasuki berbagai pasar? 2. Apakah kegiatan ini membuat sebagian besar pelanggan yang dirasakan cocok dari produk akhir? 3. Apakah kegiatan ini sulit bagi pesaing untuk meniru? Hamel dan Prahalad (1994) benar-benar melihat pembangunan kompetensi inti sebagai salah satu dari tiga unsur dalam proses kompetisi baru untuk kepemimpinan industri: 1. Perusahaan berada di ras kompetitif untuk kepemimpinan intelektual (industri tinjauan ke masa depan); 2. Perusahaan berkompetisi dalam membangun kompetensi inti dan menciptakan aliansi dan koalisi strategis; dan 3. Perusahaan berkompetisi dalam pemasaran (selling) produk atau jasa mereka. Slywotzky (1996) mengemukakan bahwa persaingan antara perusahaan mungkin dipandang sebagai fungsi dari desain bisnis mereka (yaitu, model). Munculnya sebuah perusahaan dalam hal kompetitif menunjukkan keberhasilan
126
bisnis desain.Kerangka kerjanya untuk menggambarkan model bisnis terdiri dari tujuh komponen: empat komponen utama, atau inti, dan tiga 'jembatan' komponen. Empat komponen utama adalah:
Strategi inti;
Sumber daya strategis;
Tatap muka dengan pelanggan;
Jaringan nilai.
Empat komponen pada gilirannya terdiri dari sejumlah elemen: Strategi inti:
Misi bisnis, cakupan produk pasar, dasar untuk diferensiasi
Sumber daya strategis:
Kompetensi inti, aset strategis, proses inti
Tatap muka dengan pelanggan:
Cara perusahaan pergi ke pasar, informasi dan wawasan, hubungan dinamis, struktur harga
Nilai jaringan:
Pemasok, mitra, koalisi.
Empat komponen utama tersebut dihubungkan oleh tiga 'jembatan' komponen, yaitu:
Manfaat pelanggan;
Konfigurasi kegiatan; dan
Batas-batas perusahaan.
Hamel menjelaskan manfaat pelanggan menghubungkan strategi inti dan tatap muka dengan pelanggan (lihat Gambar 6.3). Hamel mengatakan bahwa manfaat dalam menawarkan pelanggan adalah aspek kunci dari model bisnis. Point akhir pemikiran Hamel tentang model bisnis adalah bahwa model bisnis sebagai totalitas terintegrasi. Hamel (2002, hal.101): “Sebuah konsep bisnis menghasilkan keuntungan ketika semua unsur saling memperkuatdan harus konsisten secara internal - semua bagian harus bekerja sama untuk tujuan akhir sama”
127
■ Gambar 6.3 Komponen sebuah model bisnis Hamel Henry Mintzberg, nama besar salah seorang ahli yang cukup kontroversial pada manajemen strategis. Mintzberg (1994a) mengklaim pada tahun 1994 bahwa perencanaan strategis telah jatuh dari tumpuannya (terjadi pada tahun yang sama diterbitkannya buku Hamel dan Prahalad.) Ia juga mengklaim ikut memahami mengapa begitu banyak manajer menengahyang menyambut 'keruntuhan'nya. Tetapi selain kontroversial, ia juga populer untuk fasilitas dalam konseptualisasi dan teori. Mulgan (2009, p.134 mengatakan, Mintzberg terkenal dengan ide-idenya. Walaupun telah menulis secara khusus pada sektor publik, Mintzberg dianggap sebagai seorang penulis pada manajemen strategis di sektor swasta. Menurut Mintzberg, pengambilan keputusan strategis adalah sebagian analitis, sebagian didasarkan pada pandangan ke depan, sebagian didasarkan pada eksperimen dan sebagian adalah proses yang muncul karena para pemimpin bisa belajar dari pola di organisasi. Penjelasan perannya dalam kepemimpinan strategis mungkin terkandung dalam sarannya bahwa kunci untuk mengelola strategi adalah (1991b, p.418), kemampuan untuk mendeteksi pola yang muncul dan membantu mereka untuk mulai membentuk. Pekerjaan dari manajer tidak hanya untuk berprasangka akan
128
strategi khusus, tetapi juga untuk mengenali kemunculan mereka di dalam organisasi lain dan turut campur ketika diperlukan. Sebelum disimpulkan,kita perhatikan daftar populer sepuluh sekolah pembentukan strategi yang disajikan dan dikritik dalam buku dengan dua rekannya (gambar 6.4.). Dari sepuluh sekolah, satudengan yang lain salingterkait. Daftar sekolah menggarisbawahi banyaknya perspektif manajemen strategis, sehingga terlihat sebuah subjekkompleks belajar secara formal.Ide-ide Mintzberg di perencanaan strategis tidak selalu dipandangbenar untuk sektor publik. Setelah bukunya The Rise and Fall of Strategic Planning (1994b) diterbitkan, Berry dan Wechsler mengomentari dengan mengutip bukti bahwa perencanaan strategis tidak berhasil di sektorswasta.
■Gambar 6.4 Sepuluh Sekolah Pembentukan Strategi (Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 1998) Berdasarkan survei dari lembaga negara di Amerika Serikat, ada komentar positif dan penilaian perencanaan strategis dari eksekutif senior negara, dan mereka menyarankan (Berry dan Wechsler, 1995, p.165) “hingga saat iniperencanaan
129
strategis telah menghasilkan sedikit kekecewaan diantara orang-orang yang telah menggunakannya di lembaga-lembaga negara. Bryson (2010) juga menilai bahwa kritik terhadap perencanaan strategis formal oleh Mintzberg et al. tidak memiliki kredibilitas dalam hubungannya dengan sektor publik. ■ Tabel 6.2 Survei International alat manajemen pada tahun 1999 (Bain & Company) Alat manajemen Persentase penggunaan alat manajemen (Sebagian besar digunakan di Amerika Utara) Amerika Di tempat lain di dunia Europe Utara (termasuk Eropa) Perencanaan strategis Pernyataan visi& misi Strategi pertumbuhan Tim integrasi merger Siklus pengurangan waktu Persediaan rantai integrasi
89% 85% 65% 38% 38% 35%
74% 74% 47% 20% 27% 27%
71% 74% 44% 17% 22% 22%
Jika kritik Mintzberg terhadap perencanaan strategis formal benar bagi sektor swasta,kita diharapkan melihat penurunan dalam penggunaan perencanaan strategis formal di sektor swasta pada 1990-an. Sebuah survei internasional tahun 1999 tentang penggunaan alat manajemen, dilakukan oleh Bain & perusahaan, menegaskan meluasnya penggunaan perencanaan strategis dan menunjukkan perencanaan strategis lebih banyak digunakan di Amerika Utara daripada di tempat lain di dunia (Rigby dan Gillies, 2000). Jika memeriksa bukti-bukti baru yang ada, tampaknya terjadi pengurangan dalam penggunaan perencanaan strategis sejak tahun 2006, tetapi tetap di bagian atas (tabel 6.3, liga alat manajemen). Perencanaan strategis mulai dan berakhir periode 2006-2012 sebagai alat manajemen yang paling banyak digunakan (Rigby dan Bilodeau, 2014). Popularitas penggunaan juga berkorelasi dengan peringkat kepuasan tinggi oleh eksekutif, dimana eksekutif di pasar negara berkembang (Cina, Brazil, India, dan sebagainya) lebih puas dengan perencanaan strategis sebagai alat daripada eksekutif dalam mengatur pasar.
130
■ Tabel 6.3 Penggunaan alat manajemen secara global (Bain &Perusahaan survei) Alat Manajemen Perencanaan Strategis Pengelolaan Hubungan Pelanggan Skema Keterlibatan Karyawan Benchmarking Balanced Scorecard Kompetensi Inti Outsourcing Perubahan Manajemen Persediaan Manajemen Rantai Pernyataan Misi dan Visi
Sepuluh Peringkat Berurutan 2006 2008 2010 2012 1 2 2 1 2 4 4 2 3 4 1 1 4 6 6 5 6 8 6 7 5 5 7 8 9 5 3 3 10
PENELITIAN SEKTOR PUBLIK TERINSPIRASI OLEH SEKTOR SWASTA KONSEP DAN TEORI Ada beberapa studi empiris di sektor publik yang telah terinspirasi oleh teoriteori dan konsep-konsep yang dikembangkan di sektor swasta. Bahkan sekilas adalah ide-ide Igor Ansoff. Michael Porter dan lainnya memperjelas bahwa pengujian komprehensif pemahaman teoritis mereka dalam konteks sektor publik akan menjadi sangat ambisius dan menuntut latihan. Atau, untuk kasus Igor Ansoff, yang cukup preskriptif dalam perawatan perumusan strategi, akan menjadi cukup kompleks untuk menyelidiki berbagai proposisinya seperti kebijaksanaan penyaringan tujuan strategis dalam temuan-temuan dari analisis lingkungan. Secara keseluruhan, para peneliti di sektor publik telah terinspirasi oleh teori manajemen strategis sektor swasta untuk merumuskan pertanyaan penelitian yang menggunakan kembali konsep, atau menggunakan konsep modifikasi, tanpa terlibat secara menyeluruh akan pengujian teori asli.
MENGUJI STRATEGI GENERIKANSOFF DAN PORTER Seperti kita ketahui, Ansoff tertarik dalam keputusan strategis pada ruang lingkup produk-pasar, yang berarti keputusan memasuki pasar baru, membuat produk
131
baru (atau jasa baru) dan memasuki pasar baru dengan produk baru (atau jasa). Penelitian ini adalah penelitian dari 119 orang Inggris lokal yang diwenangi oleh tim riset berbasis di Cardiff University (Andrews et al ., 2006). Tim peneliti menyarankan jenis tindakanstrategis dengan memanfaatkan beberapa ide dari Michael Porter (1980). Lima langkah strategis yang diidentifikasi adalah: perubahan pasar, layanan, pendapatan, organisasi eksternal dan internal. Mereka mencatat bahwa lembaga publik dibatasi kemampuannya untuk memilih pasar dan layanantetapi menunjukkan bahwa ada contoh dari organisasi sektor publik yang telah membuat perubahan dalam menyediakan layanan baru, atau memberikan jasa kelompok baru yang ada, atau berhenti untuk menyediakan layanan di daerah atau kelompok tertentu. Contoh perubahan pendapatan (seperti meningkatkan upah pendapatan), organisasi eksternal (seperti kemitraan) dan organisasi internal (seperti struktur dankepemimpinan). Penelitian ini menggunakan data sekunder untuk mengukur kinerja organisasi tetapi juga mengumpulkan data lain melalui survei dari pemerintah daerah Inggris. Informan ditanya secara langsung tentang perubahan pasar dan layanan (yaitu perubahan lingkup produk-pasar), apakah otoritas lokal mereka meneliti cara-cara baru penggalangan pendapatan, tentang kerja kemitraan dan sekitar pendekatan untuk perbaikan proses manajemen. (Andrews et al ., 2006, hal.58): "Pemerintah setempat yang mencari pasar barucenderung berkinerja baik." Studi sektor publik lain yang menggunakan konsep Porter adalah Hodgkinson (2012), yang mempelajari strategi generik di sektor rekreasi publik.Kontekstual penelitian Hodgkinson menyatakan bahwa
organisasi
masyarakat
telah
meniru
perusahaan-perusahaan
swasta,
memperkenalkan manajemen praktek sektor swasta, berusaha untuk menjadi lebih efisien dan menawarkan nilai lebih. Dia menggambarkan penelitiannya sendiri menjadi yang (Hodgkinson, 2012, p.91) 'pertama untuk mempertimbangkan strategi generik Porter (1985) yang kompetitif dan tipologi strategi Faulkner dan Bowman (1995) sebagai kerangka kerja analitis yang berguna untuk mengeksplorasi betapa berbedanya strategi generik 132
terkait dengan-dimensi kinerja yang berbeda aksesi penyedia rekreasi publik. Setelah mencatat strategi generik Michael Porter, Hodgkinson mengacu pada tipologi Faulkner dan Bowman yang mengatakan bahwa hal itu (Hodgkinson, 2012, p.95) 'memberikan sejumlah perkembangan dari tipologi Porter(1985), menggabungkan nilai pakai dan harga dan mencakup strategi hybrid berbasis harga, nilai tambah, dan strategi hybrid'. Hodgkinson merancang lima variabel independen untuk mengukur konten strategi: ■Biaya rendah: berjuang untuk biaya rendah ■Fokus kesejahteraan : mengurangi kesenjangan - mencakup semua warga negara ■ Nilai tambah: layanan unggulan dan biaya rendah ■Berbasis harga: menawarkan layanan lebih murah daripada sektor swasta (subsidi harga atau harga awal yang rendah) ■ Hybrid: menawarkan harga yang lebih rendah dan membedakan produk atau jasa. Untuk memberikan tujuan yang ditetapkan oleh organisasi. Desain penelitianuntuk menguji ide-ide Ansoff dan Porter mungkin tidak bisa sesederhana mencari korelasi antara satu variabel (misalnya strategi generik) dengan variabel lain (Standar ukuran kinerja).
PILIHAN STRATEGIS MILES DAN SNOW Boyne dan Walker (2010) mereviu sembilan penelitian terpisah yang secara empiris menyelidiki dampak dari konten strategi pada kinerja organisasi menggunakan tipologi strategi yang diusulkan oleh Miles dan Snow (1978). Penelitian mengonsep sikap strategis ini menggunakan tiga jenis strategi yang diambil dari karya Miles dan Snow (1978). Tim menjelaskan hal ini sebagai berikut: (Andrews et al ., 2006, hal.53): Dimensi sikap strategis klasifikasi kami didasarkan pada tipologi Miles dan Snow (1978) yang mencakup prospectors, defender, dan reactor. Di tingkat konseptual, kategori ini muncul untuk menutupi respon organisasi besar terhadap keadaan 133
baru: berinovasi (prospectors), konsolidasi (defender), atau menunggu instruksi (reactor). Kami juga mengusulkan bahwa organisasi dapat dipertunjukkan di berbagai strategi: mereka cenderung menjadi bagian dari prospector, defender, dan reactor, dan mencerminkan kompleksitas strategi organisasi. Prospectors digambarkan sebagai pelopor, mencari peluang pasar, dan eksperimental dalam respon terhadap kecenderungan yang muncul. Defenderdigambarkan berfokus pada peningkatan efisiensi. Reactor dikatakan enggan untuk membuat penyesuaian kecuali ada tekanan untuk melakukannya dari lingkungan. Penelitian ini menggunakan format pengujian hipotesis dengan proposisi, yang diambil dari studi Miles dan Snow (1978), bahwa prospectors dan defendermemiliki kinerja organisasi yang lebih baik dari reactor. Mereka melakukan meningkatkan kemungkinan bahwa strategi reactor mungkin cocok dalam beberapa situasi, seperti lingkungan sektor publik yang menghargai respon untuk mengubah harapan dengan pemangku kepentingan eksternal, dan mereka secara khusus menyebutkan bahwa strategi konten dapat ditentukan oleh lembaga yang berwenang. Hal ini menyebabkan mereka mengusulkan hipotesis di mana organisasi dengan strategi reactor memiliki kinerja organisasi yang relatif baik. ■ Tabel 6.4 Mengukur sikap strategi (Andrews et al., 2006, hal.56)
Data pada strategi dikumpulkan melalui email dari setiap otoritas lokal dengan menggunakan kuesioner yang dikirim ke beberapa informan. Sebuah otoritas
134
lokal tunggal dikirimkan sebanyak 30 kuesioner. Item yang digunakan untuk mengoperasionalkan sikap strategi ditunjukkan pada Tabel 6.4. Pertama, mereka menemukan pola yang menarik dari hubungan yang melibatkan item-item pada jenis strategis dan item pada tindakan strategis tertentu. Ada hubungan positif antara pemerintah daerah dengan skor likert tinggi pada item yang berada dalam pendekatan inovasi terdepan (sikap prospector) dan perubahan pasar, layanan, organisasi eksternal dan organisasi internal. Korelasi tidak ditemukan dari organisasi dengan skor tinggi pada item tentang tekanan dari auditor dan inspektur yang mengarahkan perbaikan kinerja (sikap reactor). Organisasi dengan skor tinggi pada item yang berfokus pada area bisnis inti (sikapdefender) memiliki korelasi dengan dua perubahan yaitu mencari pendapatan dan perubahan organisasi eksternal. Pola ini tampaknya konsisten dengan apa yang kita harapkan untuk masing-masing tiga sikap strategis. Temuan ini memberikan beberapa triangulasi bukti yang menunjukkan bahwa penilaian yang digunakan untuk mengukur adanya sikap strategi memiliki beberapa validitas. Kedua, mereka melakukan analisis regresi menggunakan kinerja sebagai variabel dependen. Mereka menjelaskan bahwa sejumlah besar variasi kinerja dapat dikaitkan dengan beberapa data yang kurang dan data tentang komposisi etnis dari daerah otoritas lokal. Dan itu juga tampak bahwa item tentang inovasi dikaitkan dengan kinerja yang baik disarankan kepada peneliti bahwa prospectorkemungkinan besar akan tampil lebih baik dari defender atau reactor. Mereka tidak menemukan bahwa item tentang fokus pada bisnis inti (sikapdefender) dikaitkan dengan kinerja yang lebih baik. Akhirnya, mereka menemukan bahwa survei item data pada tekanan dari auditor dan inspektur penting untuk diarahkan pada perbaikan kinerja (reactor) berhubungan negatif dengan kinerja. Tim peneliti menyimpulkan (Andrews et al , 2006, hal.58.): . . . bukti kuat bahwa konten strategi membuat perbedaan untuk kinerja organisasi publik. Sebuah sikap prospector dikaitkan dengan keberhasilan
135
organisasi, sikap defender netral, dan sikap reactor terkait dengan kegagalan organisasi. Sebelum meninggalkan penelitian ini kita dapat mencatat temuan menarik bahwa salah satu yang paling penting dari variabel penjelas dalam regresi ganda ini adalah deprivation satu. Ini muncul dari analisis mereka bahwa peningkatan tingkat deprivation dikaitkan dengan kinerja organisasi yang lebih buruk. Interpretasi ini tanpa informasi lain akan sulit; hubungan negatif mungkin disebabkan oleh sejumlah cara yang berbeda. Alternatifnyaadalah bahwa banyak bidang pelayanan tergantung pada produksi olehkaryawan dan warga negara, dan dalam warga daerah miskin memiliki materi lebih sedikit dan sumber dayabudaya, dengan demikian negara menanggung lebih dari beban yang dibawanya. Mereka menetapkan konten strategi sebagai sebuah organisasi internasional yang bertindak dengan lingkungannya dan mencoba untuk meningkatkan kinerja organisasi. Mereka menggunakan tipologi Miles dan Snow untuk konsep sikap strategi, sehingga berusaha untuk mengukur organisasi sebagai atribut prospector, defender dan reactor. Jika melihat hasil dari analisis regresi, tingkat signifikan untuk asosiasi ditemukan antara ukuran defender dan kinerja departemen pada tingkat 5 persen, sedangkan asosiasi antara ukuran prospector dan kinerja departemen kurang mengesankan, signifikan pada tingkat 10 persen. Tim peneliti menyebutkan bahwa studi sebelumnya dari organisasi multiguna telah menemukan bahwa strategi defender berkaitan dengan dampak netral pada kinerja. Sehingga meningkatkan kemungkinan bahwa akan ada variasi dalam temuan tergantung pada penelitian yang melihat organisasi multiguna atau organisasi-tujuan tunggal. Perlu dicatat bahwa dalam penelitian ini, Andrews et al. meneliti departemen dalam pemerintah daerah Welsh (yang mereka klaim sebagai organisasi-tujuan tunggal), sedangkan penelitian sebelumnya yang diterbitkan pada tahun 2006 oleh Andrews et al. adalah studi pemerintah daerah English (yaitu organisasi multiguna). 136
KOMPETENSI BERBASIS MANAJEMEN STRATEGIS DANKEMAMPUAN DINAMIS Ollila dan Vartiainen (2014) membuat klaim yang berani yang disebut 'Kompetensi Strategis Berbasis Manajemen'(ScM) pada layanan perawatan kesehatan dan sosial di Finlandia. Mereka mengatakan (2014, hal.195): Bahwa ScM dapat berfungsi sebagai alat untuk memverifikasi vitalitas organisasi perawatan kesehatan jangka panjang dan membantu organisasi menemukan solusi untuk kebutuhan pembangunan mereka. Ini berarti ScM dapat diterapkan pada proses perencanaan strategis, untuk pengembangan inovasi dan praktik. Melalui perencanaan strategis, ScM merangkum potensi untuk memastikan bahwa suatu organisasi dapat mempertahankan kompetensi bahkan di situasi perubahan struktural atau fungsional dalam sistem pelayanan perawatan kesehatan dan organisasi. Penelitian Ollila dan Vartiainen ini dilakukan pada tingkat sektor. Penelitian selanjutnya di bagian ini adalah proyek penelitian pada kemampuan dinamis. Studi ini dapat dilihat sebagai bagian dari pengembangan teori manajemen strategis yang tersambung pada munculnya kompetensi inti yang dipopulerkan oleh Hamel dan Prahalad (1994), meskipun konseptualisasi dan terminologinya mungkin sedikit berbeda. Proeller et al. (2014) meletakkan penelitian mereka dalam pandangan berbasis sumber daya manajemen strategis yang merujuk pada pandangan berdasarkan kemampuan-perusahaan. Mereka tertarik pada konsep kemampuan dinamis dan definisi kemampuan dinamis ini disamakan dengan pola kegiatan kolektif yang stabil melalui peningkatan efektivitas organisasi. Titik awal mereka adalah saran dalam literatur akademik yang berkapasitas organisasi nasional yang merupakan missing link antara strategi dan kinerja. Mereka menyelidiki konsep kemampuan dinamis dan koneksi untuk manajemen strategis dan kinerja menggunakan data dari survei terhadap 179 museum di Austria, Jerman dan Swiss. Mereka mengamati bahwa mayoritas museum ini dimiliki oleh publik dan 137
tersedianya layanan publik, ini menyebabkan mereka mempertimbangkan museum sebagai organisasi publik. Data yang dikumpulkan dari museum diperoleh melalui survei yang dilakukan pada tahun 2011. Semua museum di kota-kota besar dari 50.000 penduduk (dengan beberapa pengecualian) merupakan sampel di Austria, Jerman dan Swiss yang sebagian berbahasa Jerman. Sampel mencapai responden yang terdiri dari hampir 400 senior manajer administrasi, sebagian besar dari Jerman, dan yang mewakili tingkat respon 45 persen. Responden ditanya tentang sejauh mana mereka setuju dengan pernyataan dalam kuesioner. Dalam hal manajemen strategis, laporan disebut (a) strategi yang direncanakan dan dirumuskan secara rinci, (b) strategi yang dipilih dari pilihan yang berbeda, dan pilihan terbaik yang dipilih satu, dan (c) strategi yang terus-menerus dievaluasi dan direvisi jika perlu. Mereka diminta menjawab dengan tingkat persetujuan dengan pernyataan tentang kemampuan dinamis. Pernyataannya adalah sebagai berikut: ■ Di museum kami, pengalaman dengan proses perubahan terus-menerus tercermin untuk belajar dari masa depan. ■ Dalam pengalaman museum kami dengan selesainya tugas yang terus-menerus tercermin dalam rangka meningkatkan proses-proses secara terus menerus. ■ Di museum kami memikirkan akibatnya dan dengan sengaja meningkatkan kemampuan layanan kami. Tiga pernyataan tersebut mengukur persepsi bahwa museum memiliki kebiasaan mereviu dan belajar dari pengalaman mengubah dan menyelesaikan tugas sertamereviu kemampuan layanan. Ini bisa dipandang sebagai kebiasaan organisasi yang sangat berharga, bahkan mungkin menjadi gejala organisasi defender. Kinerja
museum
diukur
dengan
menggunakan
empat
dimensi:
mengumpulkan, melayani, meneliti dan menunjukkan. Responden diminta untuk menilai museum dalam empat kategori ini. Diasumsikan bahwa peringkat yang baik disampaikan oleh penilaian bahwa potensi peningkatan museum ini sepenuhnya 138
terpakai; rating yang rendah disampaikan oleh penilaian bahwa potensi perbaikannya besar. Ini dimaksudkan secara tidak langsung meminta penilaian pada kinerja. Analisis ini dilakukan dengan menggunakan model persamaan struktural. Mereka melaporkan tidak menemukan hubungan langsung antara manajemen strategis dan-langkah pengukuran kinerja (yaitu, jumlah potensi peningkatan yang tersedia). Mereka menemukan bahwa manajemen strategis dan ukuran kemampuan dinamis sangat terkait dan bahwa kemampuan dinamis museum juga melaporkan peringkat kinerja tinggi. Kesimpulannya adalah bahwa mandat manajemen strategis dipengaruhi kemampuan dinamis, dan kemampuan dinamis dipengaruhi kinerja.
PERUMUSAN STRATEGISDARISEKOLAH MINTZBERG Johnsen (2014) melaporkan analisis dari 12 kasus manajemen strategis di sektor publik Norwegia, berdasarkan penerapan kerangka kerja dari sepuluh sekolah yang diuraikan oleh Mintzberg, Ahlstrand dan Lampel. Data ini dikumpulkan pada musim semi 2013 dan Johnsen menjelaskan sebagai sampel yang meyakinkan. Studi lapangan penelitian dilakukan oleh kelompok mahasiswa yang mengambil program master di bidang manajemen strategis di sektor publik. Kelompok mahasiswa mengerjakan tugas untuk menggambarkan proses strategi dalam organisasi sektor publik dan mengidentifikasi sekolah yang paling penting dari penjelasan pemikiran proses strategi yang dipilih. Data diperoleh dengan menggunakan internet, dokumen dan wawancara. Berbagai macam organisasi dimasukkan ke dalam sampel. Organisasi bervariasi dalam ukuran dan relativitas hubungannya dengan pemerintah pusat. Dia menyimpulkan bahwa sekolah perumusan strategi yang paling penting adalah sekolah perencanaan, sekolah desain, kekuatan sekolah dan sekolah pembelajaran. Sekolah yang paling mungkin muncul adalah sekolah perencanaan, yang ada di semua 12 organisasi sektor publik. Mintzberg et al. , dalam bukunya Strategy Safari, menggambarkan dasar model perencanaan strategis adalah memiliki pengaturan tujuan di ujung depan, 139
memutuskan anggaran dan rencana operasi pada akhir proses dan menggabungkan analisis SWOT dan teknik lainnya serta checklist. Seperti yang kita lihat sebelumnya, Mintzberg tidak berpikir bahwa perencanaan strategis adalah strategis karena mengandalkan analisis dan bukan sintesis. (Tidak semua proses perencanaan strategis sesuai dengan stereotip yang ditawarkan oleh Mintzberg.) Dan Mintzberg sangat prihatin tentang perencanaan strategis top-down yang tidak diterima pada strategi emergent yang datang dari akar organisasi. Singkatnya, 12 studi kasus Johnsen menunjukkan bahwa berbagai bentuk pemikiran strategis terjadi di setiap organisasi, dengan perencanaan yang biasanya disajikan dalam bentuk pemikiran strategis. Kita dapat mengulangi saran Johnsen bahwa ada faktor khusus di tempat kerja yang dapat membuat perencanaan relevan sebagai pendekatan manajemen strategis di sektor publik, terutama pentingnya transparansi dan akuntabilitas dalam budaya demokrasi.
RANGKUMAN CHAPTER Sejumlah studi ulasan di bab ini mengambil konsep dari literatur sektor swasta, yang diubah dan diperiksa menggunakan analisis multivariat disertai kemampuan untuk menjelaskan variasi dalam kinerja organisasi. Hal ini menghasilkan temuan bahwa pemerintah daerah yang mencari pasar baru ternyata berkinerja lebih baik. Temuan lain adalah bahwa strategi berbasis harga tidak meningkatkan kinerja pada fasilitas rekreasi pelayanan publik dan tidak membantu interaksi sosialnya di konsumsi layanan tersebut. Temuan ketiga adalah perencana strategis konvensional di museum dikaitkan dengan kebiasaan mereviu organisasi, learning dan improving, dan pada gilirannya, menyebabkan kinerja yang lebih baik sebagaimana dinilai dari potensi untuk perbaikan organisasi. Kami juga telah melihat dalam satu studi oleh Johnsen (2014) bahwa perencana strategis formal adalah jenis yang paling populer dari pemikiran strategis yang ditemukan dalam sampel organisasi sektor publik di Norwegia, dan hal itu bisa berhasil digabungkan dengan pembelajaran strategis, yang sering disebut sebagai 140
akibat dari proses manajemen kinerja. Manfaat perencanaan strategis formal dan rencana strategis dalam hal transparansi dan akuntabilitas adalah penjelasan dari penggunaan yang luas di sektor publik Norwegia, di mana ada kebutuhan untuk memperhitungkan praktek demokrasi dan prinsip-prinsip masyarakat. Yang paling diperhatikan pada ulasan penelitian dalam bab ini adalah: efek strategi generik; refleksi dan perbaikan (kemampuan dinamis); serta jenis pemikiran strategis yang dominan di sektor publik. Hal ini konsisten dengan dengan klaim dari strategi sebagai perspektif praktek yang terdapat celah antara penelitian akademik dan teori dan praktek praktisi.
141
CHAPTER 7 RESEARCH STUDIES IN THE PUBLIC SECTOR
Tujuan dari Bab ini adalah: •
Untuk melanjutkan eksplorasi penelitian perencanan strategis dan manajemen strategis pada sektor publik;
•
Untuk memeriksa tidak hanya sifat praktik manajemen strategis yang ditemukan di sektor publik, tetapi juga konten dan hasil yang dicapai; dan
•
Untuk mempertimbangkan dan mengeksplorasi peran pihak-pihak kunci dalam manajemen strategis.
PENDAHULUAN Bab 6 melihat beberapa penelitian terbaru tentang strategi dan manajemen strategis padasektor publik yang terinspirasi oleh literatur manajemen strategis yang sebagian besar membahas sektor swasta. Sebaliknya, bab ini mengkaji penelitian yang menggunakan pendekatan manajemen strategis sektor publik tanpa pengujian konsep yang diambil dari literatur 'utama' manajemen strategis. Beberapa penelitian membahas masalah-masalah dan kekhawatiran yang jelas terkait karakter sektor publik. Masalah-masalah, kekhawatiran, perspektif dan konsep yang ditangani oleh penelitian pada 'manajemen organisasi publik' sulit untuk menempatkan batasan jelas untuk dua alasan. Pertama, judul ini digunakan di sini sebagian sebagai kategori residual untuk menyediakan rumah untuk penelitian yang tidak jelas termasuk dalam tiga kategori lainnya. Kedua, mengumpulkan penelitian yang dalam beberapa cara kembali ke administrasi publik tradisional dan sebagian mengumpulkan upaya untuk mengkonsep kembali administrasi publik sebagai manajemen publik, yang semakin diakui sebagai konteks baru pemerintahan yang modern. Penelitian jenis ini tidak mengambil tema sektor publik yang khas.
142
STRATEGI SEBAGAI SUATU PRAKTEK Hanya setelah Mintzberg menyatakan bahwa perencanaan strategis telah jatuh dari tumpuannya dan Hamel dan Prahalad gembira atas banyaknya perhatian dengan ide-ide mereka dari pandangan strategis masa depan dan kompetensi inti perusahaan, Whittington (1996) mengumumkan kedatangan pendekatan baru strategi, yang disebut perspektif dari 'strategi sebagai praktek'. Dia menjelaskan bahwa ini melibatkan pembelajaran strategi sebagai praktek sosial; melihat bagaimana praktisi strategi benar-benar bertindak dan berinteraksi. Whittington lebih menekankan pada perspektif bagaimana manajer 'melakukan strategi'. Selanjutnya, daripada hanya fokus pada efektifitas organisasi, perspektif ini lebih difokuskan pada kinerja praktisi individu dan efektivitas mereka. Dia juga menilai bahwa kompetensi praktis dalam 'melaksanakan strategi' akan bervariasi dari suatu organisasi ke organisasi lain. Whittington berpendapat bahwa seorang manajer yang memiliki kompetensi praktis dalam melakukan strategi akan perlu tahu bagaimana bekerja dalam struktur lokal dan rutin dalam organisasi tertentu. Oleh karena itu, ia mengatakan bahwa manajer individu tidak bisa hanya dengan pengetahuan manajemen strategis yang diperoleh dari buku teks; mereka juga akan membutuhkan pengetahuan tentang rutinitas lokal dalam organisasi dimana mereka bekerja - pengetahuan tentang bagaimana cara kerja di dalam organisasi. Whittington mengatakan bahwa ada berbagai jenis praktisi strategi (manajemen perusahaan, staf perencanaan, konsultan dan sebagainya) dan menyarankan bahwa masing-masing akan memiliki satu set yang berbeda dari kompetensi praktis dalam strategi. Mengapa dia menggambarkan strategi sebagai praktek sosial? Dikatakan bahwa praktek harus dilakukan dengan dan melalui orang lain dalam situasi sosial. Pendapatan ini sejalan dengan pernyataan Jarzabkowski (2003, hal.23). Salah satu tema akhir dalam presentasi Whittington untuk strategi sebagai praktek adalah apresiasi dari aspek sehari-hari dan seluk-beluk strategi sebagai praktek. Dia berkomentar bahwa mendapatkan sesuatu dalam strategi bisa 143
melelahkan dan berulang-ulang, dan menyatakan bahwa 'kegigihan dapat menang atas kecemerlangan dan inspirasi' (Whittington, 1996, p.732). Dari berbagai pendapatan Whittington tersebut dapat diambil manfaat jelas adalah bahwa penerapan disiplin dari 'strategi sebagai praktek' dalam penelitian harus membuatnya lebih mudah untuk menghubungkan antara teori dan praktek, fokus pada relevansi serta kekakuan. Di sisi lain, risiko mungkin yang dapat timbul dengan hanya berfokus pada hal biasa, pekerjaan sehari-hari dalam melaksanakan strategi, terutama rutinitas kerja dengan karakter berulang dan melelahkan, bisa jadi bahwa penelitian yang dilakukan dengan menggunakan perspektif ini mungkin juga menghasilkan model yang benar sesuai kenyataan tapi pada dasarnya tidak menarik bagi akademisi dan praktisi. Singkatnya, Whittington menganjurkan mengambil manajer individu sebagai unit analisis, dan bukan perusahaan atau unit bisnis. Dia mengatakan bahwa penting untuk berfokus pada apa yang manajer individu lakukan ketika dia melaksanakan strategi dengan cara yang kompeten, dan bagaimana hal ini terlibat ke dalam situasi lokal mereka (pola dalam organisasi mereka) dan bagaimana mereka dipasang ke salah satu peran praktisi strategi. Dan akhirnya ia mengatakan bahwa pendekatan ini akan fokus pada aspek biasa sehari-hari dari pekerjaan praktisi strategi, meskipun mungkin tidak terlihat heroik.
PRAKTEK MIKRO STRATEGI PADA TIGA UNIVERSITAS DI UK (2003) Jarzabkowski (2003) melakukan penelitian selama tahun 1990-an di tiga universitas di Inggris, London School of Economics and Political Science, Oxford Brookes University dan Warwick University, yang dipilih karena mereka jenis universitas yang berbeda satu sama lain. Dia menerapkan strategi sebagai praktek 'sebagai pendekatan dalam penelitian ini.Dia menekankan sifat sosial dari strategi sebagai praktek dan berfokus pada saran pengaruh konstruksionisme sosial.
144
Data dikumpulkan dalam berbagai cara, termasuk wawancara terbuka dengan anggota tim manajemen dan lain-lain, pengamatan terhadap pertemuan level strategis dan sebagainya. Dia juga mengumpulkan data etnografi dan data arsip. Dalam kerangka konseptual, dia mengkonseptualisasikan kegiatan praktis yang terjadi dalam konteks apa yang dia disebut sistem aktivitas. Dia mengatakan bahwa sebuah organisasi dapat dianggap sebagai sebuah sistem kegiatan dengan tiga konstituen: pelaku, struktur sosial kolektif dan kegiatan praktis. Ketika ia menerapkan ini untuk ketiga universitas tersebut, universitas adalah sistem aktivitas, para anggota tim manajemen puncak adalah pelaku utama, struktur sosial kolektif adalah struktur kolektifnya dan kegiatan praktis kegiatan strategis. Lihat Gambar 7.1. Gambar 7.1 Top management team actors
Mediation through strategic practices
Collectivepraktik structurekunci berhubungan dengan Strategic activitystrategi' dan Dia mengatakan, 'melakukan
terlibat dalam pembangunan strategi sebagai praktek. Dia juga berpendapat bahwa kapasitas untuk perubahan dalam sistem aktivitas diciptakan oleh interaksi antara aktor-aktor kunci, struktur kolektif dan aktivitas strategis. Kami dapat mendaftarkan dua pengamatan tentang kerangka konseptual Jarzabkowski. Pertama, itu adalah kerangka kerja yang sangat abstrak pada generalisasi tingkat tinggi, terdiri dari empat konsep utama (seperti yang ditunjukkan pada Gambar 7.1) dan tidak tampak dirancang khusus untuk sektor swasta atau sektor publik. Kedua, menganggap bahwa praktek strategis memungkinkan 'interaksi' terjadi, termasuk interaksi antara tim manajemen puncak dan lainnya. Implikasi dari kedua titik ini adalah bahwa efek dari konteks sektor publik pada aktivitas strategis
145
dan masalah non-interaksi harus muncul sebagai hasil pengumpulan data dan analisis. Kerangka konseptual tidak mengarahkan peneliti untuk salah satu dari hal-hal ini. Deskripsi Jarzabkowski atas ketiga universitas termasuk keanggotaan tim manajemen puncak, poin-poin penting dari rencana strategis mereka dan komite utama universitas di mana praktek strategis terjadi. Dia mengidentifikasi empat komite utama di London School of Economics: Standing Committee, Academic Board, Academic Planning and Resource Committee dan Finance Committee. Oxford Brookes University juga memiliki empat komite utama yang berkaitan dengan kegiatan strategis; yaitu Dewan Gubernur, Vice Chancellor‟s Advisory Group, Academic Board dan Strategy and Planning Committee. Menurut Jarzabkowski, yang paling penting dari komite di Oxford Brookes adalah Vice Chancellor‟s Advisory Group. Dalam kasus Universitas Warwick, ia mengidentifikasi hanya tiga komite: Komite Strategi, Earned Income Group dan Estimates and Grants. Pada dasarnya, Jarabkowski itu mengidentifikasi komite sebagai arena formal di mana percakapan strategis berlangsung dalam universitas, arena di mana tim manajemen puncak beroperasi lebih kuat atau persuasif. Dari ketiga universitas, London School of Economics tampak sebagai universitas yang paling terpusat. 'Strategi di Oxford Brookes pada awal studi tersebut berkaitan dengan mengejar reputasi, kelayakan finansial dan membangun infrastruktur modal. Selanjutnya universitas memberi perhatian terhadap kemitraan dengan perguruan tinggi pendidikan tinggi dan di luar kampus pendidikan. Analisisnya dari Oxford Brookes University menarik dibandingkan dengan dua kasus lainnya, karena selain faktor komite dia juga mengidentifikasi siklus perencanaan strategis yang diperkenalkan pada 1995-1996. Penilaiannya terhadap pentingnya siklus perencanaan strategis di Oxford Brookes disampaikan dalam pernyataan berikut (Jarzabkowski 2003, pp.41-2): Siklus perencanaan strategis adalah praktek kuat penyebaran penafsiran konsisten yang semakin bertambah terkait kegiatan strategis berdasarkan akuntabilitas dan
146
kelayakan keuangan. Pandangan yang paling umum dalam interaksi strategis ini adalah tim manajemen puncak. Sebuah tema penting dalam analisisnya adalah sejauh mana aktivitas strategis bertahan dan sejauh mana itu berubah. Dia menyarankan bahwa tim manajemen puncak menggunakan praktek (juga, komite utama) untuk mengubah interpretasi dari praktek-praktek (juga, fungsi dari komite utama). Dalam kasus London School of Economics, ia sampai pada kesimpulan bahwa Academic Planning and Resource Committee meningkatkan 'praktek' yang telah digunakan oleh tim manajemen puncak untuk mempengaruhi aktivitas strategis. Penulis berpendapat bahwa pendekatan Jarzabkowski mengingatkan pada pandangan Gary Hamel (2002) tentang 'suara-suara' dalam percakapan strategis, dan dihilangkan direferensinya untuk pentingnya termasuk suara-suara baru dalam proses strategi untuk menghasilkan revolusioner strategi adalah idenya yang lebih banyak orang baru sajikan dalam pertemuan-pertemuan untuk membahas strategi. Dalam analisis kasusnya lebih lanjut, dia membawa konsep hubungan kekuasaan dan tertarik pada siapa yang mendominasi atas praktik strategis. Singkatnya, Jarzabkowski menyampaikan hal yang Whittington sebut sebagai strategi sebagai penelitian praktek. Dia mengatakan setiap perusahaan akan memiliki rutinitasnya sendiri. Studinya menggarisbawahi kompleksitas variasi antara tiga universitas dalam hal praktek strategis. Dia ingin mengapresiasi dari aspek sehari-hari dan seluk-beluk strategi, termasuk pertemuan-pertemuan. Studinya melakukan fokus pada komite utama di mana strategi dibahas. Dia mengatakan strategi sebagai praktek adalah tentang praktek sosial. Studinya fokus pada strategi sebagai praktek sosial, melihat orang-orang yang terlibat dalam manajemen puncak dan apa yang mereka lakukan, dan hubungan mereka dengan orang lain; dia juga melihat interpretasi dan penafsiran, yang tampaknya diambil oleh dia menjadi fenomena sosial. Selain itu, ia memberi gambaran manajemen strategis sebagai mekanisme pemahaman yang bekerja melalui pertemuan, melibatkan orang-orang meyakinkan dan terlibat pembentukan interpretasi baru yang mendorong untuk membawa 147
perubahan. Ada juga petunjuk dari penjelasan tambahan tentang bagaimana manajemen strategis bekerja yang muncul sebagai referensi kekuasaan dan berbagi manfaat dari keberhasilan. Terkadang, meskipun dimensi kekuatan (power) tampaknya disamakan dengan kontrol distribusi atas interpretasi. Akhirnya, kita harus mencatat bahwa ia menerima adanya kemungkinan kerangka teoritis lain dari data yang dia dikumpulkan pada praktek strategis.
PENELITIAN POLITIK DALAM MANAJEMEN PUBLIK Pada bagian ini bab ini kita akan berkonsentrasi pada dua studi manajemen strategis dalam organisasi pemerintah. Yang pertama adalah dengan Heymann (1987) dan yang kedua adalah Moore (1995). Kedua studi ini berbagi kerangka konseptual yang hampir identik difokuskan pada dukungan eksternal, kapasitas internal dan tujuan strategis yang berharga. Buku Heymann (1987) tentang manajemen strategis dalam oragnisasi pemerintah federal dan cara kerja sistem politik di Washington. Dia menulis ini sebagian berdasarkan pada pengalamannya sendiri sebagai pejabat pemerintah dan sebagian pada studi kasus. Heymann menawarkan kerangka kerja yang sangat sederhana untuk memikirkan strategi untuk lembaga pemerintah di Amerika Serikat. Isinya lima konsep kunci, yang dapat didefinisikan sebagai berikut. •
'Strategi' didefinisikan terdiri dari satu set tujuan yang diinginkan institusi ditambah rencana untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
•
'Tujuan yang diinginkan' didefinisikan sebagai keputusan (visi) pada apa yang akan dicapai dalam rangka memenuhi kebutuhan sosial yang dipandang penting oleh manajer yang ditunjuk, atasannya dan kadang-kadang presiden.
•
'Rencana'
didefinisikan
sebagai
tindakan
yang
akan
dilakukan
untuk
mendapatkan kapasitas kebutuhan organisasi dan dukungan eksternal dan juga urutan langkah untuk mencapai tujuan organisasi.
148
•
'Kapasitas organisasi' didefinisikan sebagai ketergantungan pada kemampuan pribadi organisasi dan kemauan bekerja untuk mencapai tujuan, pada struktur organisasi dan memiliki sumber daya yang cukup dan adanya otoritas.
•
'Dukungan eksternal' didefinisikan sebagai dukungan yang diperlukan dari pihak luar untuk mencapai tujuan yang diinginkan.
Kerangka konseptual tersebut selanjutnya disebut Heymann Framework terkandung dalam pernyataan berikut: rencana tersebut harus memastikan bahwa tujuan yang diinginkan, dukungan eksternal dan kapasitas organisasi sesuai (fit). Kerangka ini disajikan sebagai berikut : Desirable goals to meet important social needs
Strategic plan
External support
Organizational capacity
Nilai-nilai tersirat dalam kerangkanya di dua titik. Pertama, nilai-nilai yang penting dalam keputusan tentang apa tujuan yang diinginkan. Tujuan adalah hasil yang memenuhi kebutuhan sosial yang penting, dan nilai-nilai penting sebagai manajer dan politisi yang terpilih membuat penilaian tentang apa yang dibutuhkan dan yang orang-orang agap penting dalam hal bekerja sebagai seorang agen federal. Kedua, dalam memutuskan untuk memberikan dukungan kepada lembaga federal, para pemangku kepentingan eksternal akan melihat tujuan untuk menilai nilai-nilai apa yang sedang diimplementasikan. Tujuan yang diinginkan mungkin perlu disesuaikan untuk membuatnya menjadi realistis dalam hal kapasitas organisasi saat ini atau dicapai dan dukungan eksternal. Tujuan yang diinginkan mungkin telah ditetapkan tetapi jika organisasi tidak memiliki keterampilan atau kesediaan untuk mewujudkannya. Demikian juga, 149
jika tujuan yang diinginkan diusulkan tetapi mereka tidak akan mendapatkan dukungan eksternal yang mereka butuhkan, ada kebutuhan untuk merevisinya. Pandangan
Heymann
tentang dua
point
penting tersebut
adalah
dengan
menggabungkan penilaian tentang apa yang diinginkan dan memperkirakan tentang apa yang mungkin. Dalam melaksanakan dan menetapkan tujuan yang layak harus memenuhi 2 kriteria yaitu : (1) harus mampu dan mau untuk mencapainya, (2) dukungan mutlak dari semua termasuk dari pihak yang tidak dapat dikontrol oleh manajemen. Pada akhirnya, Heymann menawarkan konsepsi pluralistik pemerintah sebagai koalisi organisasi yang dapat bekerja melalui kombinasi akuntabilitas demokratis dan kebijaksanaan manajerial, dan yang memperoleh kemampuannya untuk berkembang dan berdampak melalui strategi (tujuan strategis yang diinginkan ditambah rencana strategis untuk mewujudkannya). Pemikiran strategis selain dibutuhkan untuk mengidentifikasi keseimbangan alternatif (kombinasi tujuan strategis yang diinginkan, kapasitas organisasi dan dukungan eksternal), juga diperlukan dalam proses membuka jalan strategi dalam mencapai tujuan. Rencana strategis idealnya terdiri dari (1) tindakan untuk menciptakan kapasitas dan dukungan eksternal, dan diusulkan, serta
(2) proposal untuk urutan langkah-langkah yang
diambil sebuah badan pemerintah terhadap pencapaian tujuan yang diinginkan.
MARK MOORE DAN PEMBUATAN NILAI PUBLIK (1995) Dalam bukunya (1995) Moore menawarkan filosofi manajemen publik, termasuk menetapkan apa yang warga harus harapkan dari manajer publik, tanggung jawab manajemen publik dan sifat kebajikan bagi manajer publik. Dia mengatakan akan menawarkan kerangka kerja diagnostik yang manajer publik akan dapat menggunakan untuk keperluan analisis dan akan memungkinkan mereka untuk memutuskan tindakan yang akan efektif. Ia mengatakan ia akan melihat intervensi manajerial yang akan bekerja untuk keuntungan dalam situasi politik dan organisasi untuk menciptakan nilai publik.
150
Untuk menjelaskan filosofinya Moore memperkenalkan triangle strategic yang sangat mirip dengan Heymann Framework dengan mendasarkan dua hal penting, yaitu : 1.
mengembangkan gagasan nilai publik (pengembangan logis dari tujuan yang diinginkan oleh Heymann),
2.
hubungan yang lebih detail antaran memperoleh dukungan eksternal dan kapasitas organisasi.
Adapun Mark Moore Triangle Strategic digambarkan sebagai berikut :
Is the purpose publicly valuable?
Questions to check organizational purpose
Will the purpose be politically and legally suported?
Moore merujuk buku Heymann dalam
Is the purpose administratively and feasible? memperkenalkanoperationally tiga pertanyaan
dalam
triangle strategic yaitu : 1.
Apakah tujuan mempunyai nilai publik?
2.
Apakan tujuan didukung secara politik dan legal?
3.
Apakah didukung dengan adminstrasi dan operasional yang layak? Selanjutnya Moore mengasumsikan bahwa manajemen strategis di sektor
publik adalah kompatibel dengan demokrasi. Hal ini dinyatakan dalam pandangan bahwa manajemen strategis dapat membantu organisasi sektor publik berubah dan beradaptasi sebagai mandat politik (mandat demokratis) yang berubah. Itu juga tersirat dalam pandangannya bahwa keberhasilan manajerial di sektor publik harus diukur dengan seberapa baik manajer membuat organisasi sektor publik melayani masyarakat, atau, karena ia benar-benar menempatkan itu, 'meningkatkan nilai
151
mereka kepada publik baik dalam jangka pendek dan jangka panjang '(Moore, 1995, hal.10). Mark Moore dalam bukuya juga dipandu teori generasi dari awal 1990-an, yang dapat ditemukan di kedua sisi Atlantik Utara, dan yang pada dasarnya mendefinisikan kembali hubungan antara pemerintah dan masyarakat, dan merumuskan kembali hubungan antara politisi terpilih dan orang-orang yang ditunjuk untuk melaksanakan perintah mereka (Osborne dan Gaebler, 1992; Kooiman, 1993). Pemerintah adalah untuk menjadi kurang otoriter dan / atau kurang paternalistik, dan lebih memungkinkan dan memberdayakan masyarakat; dan pejabat yang ditunjuk di sektor publik adalah untuk lebih bertanggung jawab untuk, dan lebih proaktif dalam, memastikan bahwa kebutuhan publik diletakkan sebagai yang pertama. Peerintah yang lebih bertanggung jawab dan lebih proaktif merupakan pandangan manajer publik tidak hanya dikemukakan oleh Mark Moore tetapi juga dicap sebagai manajemen strategis (Moore, 1995, P.20): “ Dalam pandangan ini manajer publik dipandang sebagai penjelajah yang, dengan orang lain, berusaha untuk menemukan, menentukan, dan menghasilkan nilai publik. . . Mereka menjadi agen penting dalam membantu untuk menemukan dan menentukan apa yang akan berharga untuk dilakukan. . . Mereka menjadi inovator penting dalam mengubah apa yang organisasi publik lakukan dan bagaimana mereka melakukannya. Singkatnya, dalam pandangan ini, manajer publik menjadi ahli strategi daripada teknisi. Mereka melihat nilai apa yang mereka produksi serta kemanjuran dan kepatutan dari kemampuan mereka. Mereka terlibat dengan politik di sekitar organisasi mereka untuk membantu menentukan nilai publik serta merancang bagaimana organisasi mereka beroperasi.” Moore mengaku ada ambiguitas dalam mandat baru tentang kedua sarana dan tujuan. Dalam menyikapi ambiguitas tentang kedua sarana dan tujuan, Moore berpendapat bahwa masyarakat diuntungkan dari pemimpin organisasi pemerintah yang akan menggunakan kebijaksanaan mereka dan membantu belajar tentang apa yang diinginkan (sebagai outcome) dan layak. Salah satu contoh penerpan Triangle Strategic adalah dalam studi kasus penunjukan William Ruckelshaus sebagaipimpinanEnvironmental Protection Agency, 152
dari tahun 1970 sampai 1973. Ia menjadi administrator sekali lagi satu dekade kemudian pada tahun 1983. Moore memandang periode pertama kepemimpinannya untuk memeriksa bagaimana Triangle Strategic dapat diterapkan . Ruckelshaus mendefiniskan misi Environmental Protection Agency yang baru dibentuk sebagai pengurangan polusi. Ia mendefinisikan penegakan sebagai cara utama tentang pengurangan polusi. Moore melihat frase 'pengurangan polusi' sebagai sangat berarti, nilai publik terbaik dilayani oleh keseimbangan antara tingkat pertumbuhan ekonomi di satu sisi, dan memiliki lingkungan yang sehat, aman dan murni di sisi lain.Sebuah pertanyaan yang sangat penting adalah bagaimana orang akan tahu apa yang terbaik dalam situasi ini dari sudut pandang nilai publik pandang. Moore mengatakan itu adalah kombinasi dari mengetahui bahwa lingkungan benar-benar semakin buruk dan juga politik. Jadi, nilai publik dihitung 'baik secara politik dan substantif' (Moore, 1995, p.78). Moore menggambarkan tindakan Ruckelshaus untuk mempertahankan dukungan politik dan untuk menghindari reaksi yang kuat dari industri. Tindakan dini terhadap beberapa polusi industri besar menunjukkan kepada politisi yang mendukung lingkungan bersih-bersih bahwa Badan serius, dan memelihara dukungan mereka untuk Badan. Ada keseimbangan yang amat rumit ketika Pemerintah (Presiden) tidak begitu concern terhadap kebersihan lingkungan dengan dukungan dari Kongres. Hal ini memunculkan tindakan EPA untuk bertindak independen tetapi sekaligus menjaga hubungan baik dengan Pemerintah dan Kongres dengan menjadikan EPA sebagai lembaga yang akuntbel. Tindakan yang diambil oleh lembaga termasuk melarang pestisida, penetapan standar kualitas udara lebih awal daripada kemudian dan denda produsen truk yang gagal untuk memenuhi standar lingkungan. Tampaknya bahwa tindakan yang selektif dan dikalibrasi, yang dirancang untuk menunjukkan bahwa lembaga itu membuat perbedaan, tapi tidak menimbulkan biaya besar seperti pada industri bahwa badan tersebut akan menghadapi reaksi keras dari oposisi dari kepentingan industri.Dalam mengembangkan kapasitas organisasi juga dibentuk sebuah Kantor Penegakan dalam lembaga. Kantor ini dilaporkan 153
langsung kepadanya. Ini strategis karena niatnya pada pengurangan polusi melalui penegakan hukum. Dia juga mendirikan sebuah Kantor Sains karena ada kebutuhan untuk memperkuat keahlian ilmiah badan. Strategi pengurangan polusi melalui penegakan membuahkan hasil.Badan Perlindungan Lingkungan tidak hanya menarik staf yang baik, tetapi juga mampu memanfaatkan kemampuannya. Moore mengevaluasi prestasi Ruckelshaus cukup positif. Dia mengatakan (1995, hal.83): Tes tepat untuk strategi, maka, bukan apakah itu memecahkan semua masalah selamanya, tetapi apakah itu memecahkan masalah penting untuk beberapa tahun ke depan dan meninggalkan ruang yang wajar untuk menyesuaikan diri dengan isu-isu yang tidak diantisipasi sejak awal. Dengan tes ini strategi Ruckelshaus untuk EPA tampaknya cukup berharga. Singkatnya, Moore, seperti Heymann, konteks politik darimanajemen strategis dalam pemerintah sangat serius. Dia membawa dimensipolitik dari nilai publik dan peran pejabat yang ditunjuk dalammembuat asumsi tentang apa tindakan pemerintahdalam menciptakan nilai publik. Dia mengambil ide dasar dari segitiga konsep diidentifikasi oleh Heymann (dan ditekankan oleh Heymann sebagai pembentuk kombinasi stabil) dan berkembang karya intelektual memahami apa yang dimaksudkan untuk mempertahankan dukungan eksternal dan apa artinya untuk mengembangkan kapasitas organisasi. Dalam mempopulerkan tentang konsep 'nilai publik' ia tidak hanya mengikuti ide Heymann untuk 'tujuan yang diinginkan', tetapi juga menciptakan sebuah konsep yang menarik dan berguna untuk dikembangan oleh akademisi. Generalisasi diperoleh dari studi kasus dari sektor publik yang memungkinkan dan berpotensi bagi praktisi untuk mengembangkan dan menguji ideide dari situasi yang mereka hadapi.
MENGELOLA ORGANISASI PUBLIK Sebagai bidang akademik administrasi publik telah berfokus kepada PNS dlam melaksanakan administrasi publik dalam organisasi birokrasi. Pada awal 1990an akademisi Eropa di universitas mencoba untuk memahami pergeseran dari 154
'administrasi publik' menjadi 'manajemen publik' (lihat, misalnya, Eliassen dan Kooiman, 1993). Apakah mereka hal yang sama, dilakukan oleh orang yang sama, dengan tujuan yang sama dalam pikiran? Atau apakah meningkatnya penggunaan 'manajemen publik' menunjukkan perbedaan dengan masa lalu?. Fokus administrasi publik menekankan unsur-unsur seperti ekuitas, keadilan dan supremasi hukum yang ditangani (kasus), Aspek manajemen bisnis akan berbicara tentang efektivitas, efisiensi dan analisis biaya-manfaat (Eliassen dan Kooiman, 1993,p.4). Dalam memandang realita apakah apakah manajemen di sektor publik dan sektor swasta yang sama atau berbeda, muncullah ide tenang pemerintahan modern yang disimpulkan sebagai berikut oleh Kooiman dan van Vliet (1993, 64) : 'Tujuan' pemerintahan di masyarakat kita dapat digambarkan sebagai mengatasi masalah tetapi juga peluang dari masyarakat modern yang kompleks, dinamis dan beragam. Kompleksitas, dinamika dan keragaman telah menyebabkan otonomi eksternal menyusut dari negara nasional dikombinasikan dengan dominasi internal yang berkurang dihadapkan pada subsistem sosial. Pemerintahan modern harus dilihat sebagai upaya untuk mengaktifkan dan mengkoordinasikan aktor sosial antara public dan intervensi nonpublik dalam memenuhi kebutuhan mengatasi kompleksitas, dinamika dan keragaman. Dalam pemerintahan modern tidak lagi terkandung perbedaan Weberian tradisional antara sistem politik dan aparat administrasi. Dalam masyarakat di mana pembuatan kebijakan dan implementasi kebijakan yang saling aktif dan dapat dilihat sebagai produk bersama dari lembaga pemerintah dan kelompok-kelompok klien mereka, mengelola publik lebih dan lebih politis dalam arti tradisional. Juga PNS menetapkan agenda, mempromosikan atau menghambat konsensus, memenangi dukungan sosial dan membuat tawar-menawar(Kooiman dan van Vliet, 1993, hal.65). Beberapa pertanyaan yang menjadi basis dalam penelitian bagaimana mengelola organisasi publik (Osborne dan Gaebler, 1992) adalah sebagai berikut : 1. bagaimana untuk bekerja dalam kemitraan atau bekerja dengan jaringan? 2. bagaimana mengembangkan kapasitas masyarakat pemecahan masalah bersama yang ada keterampilan dalam penyampaian kesejahteraan dan pelayanan publik?
155
3. bagaimana memberdayakan warga negara dan masyarakat. Pada bagian ini kita akan melihat secara singkat lima studi empiris yang sangat baru-baru ini bahwa (bisa dibilang) masuk ke dalam kategori penelitian. Dua yang pertama memberikan beberapa wawasan bagaimana politisi dan administrator bekerja sama. Yang berikutnya adalah studi tentang bagaimana masyarakat diberi suara dalam perencanaan strategis oleh organisasi pemerintah. Dua berikutnya mempertimbangkan medan multi-organisasi baru bahwa pemerintah sekarang masuk lebih banyak dan lebih sebagai akibat dari reformasi baru dalam penyampaian pelayanan publik. Penelitian pertama dari Niiranen dan Joensuu (2014) tentang hubungan antara politisi terpilih dan administrator publik pada pemerintah daerah di Finlandia. Dalam penelitiannya mereka menyatakan Model birokrasi klasik paling baik dipahami sebagai ilustrasi teori sederhana dari peran para pemimpin politik dan administrator publik; para politisi membuat kebijakan dan mengembangkan strategi, dan administrator publik mengelola dan melaksanakan strategi (Mouritzen dan Svara, 2002). Politikus mewakili perbedaan pendapat rakyat, tetapi pekerjaan administratif berdasarkan netralitas dan aturan dan peraturan yang jelas. Tulisan-tulisan Wilson dan Weber memiliki kesamaan, terutama dalam menentukan peran pemimpin politik dan administrator publik, bahkan jika konteks dan pemahaman tentang peran negara sangat berbeda (Rutgers 2001). Jenis model ideal telah berkembang menjadi ideal normatif dalam masyarakat Barat (Hansen dan Ejersbo, 2002) dan merupakan faktor konteks penting dalam sektor publik strategis pengelolaan dan pengambilan keputusan (Ring dan Perry, 1985). Dua poin tambahan dalam hubungan ini adalah : 1. hubungan antara pemimpin politik dan administrator publik jauh lebih kompleks (adanya tumpang tindih dalam peran dan nilai). 2. referensi terisolasi untuk pandangan bahwa sektor publik telah mengadopsi beberapa model operasional sektor swasta
156
Mereka mengatakan (2014, p.104): '. Menurut wawancara, kepercayaan antara para pemimpin politik dan administrator publik tampaknya menjadi penting' Mereka menyimpulkan dari mereka mewawancarai bahwa apa yang penting dalam interaksi antara pemimpin politik dan administrator publik adalah saling percaya dan 'dilembagakan struktur yang operasional' yang mempromosikan dan memungkinkan diskusi. Hasil yang berbeda didapatkan dari hasil kuisioner seperti dalam tabel berikut :
Kesimpulan dari penelitian mereka (2014, p.110) adalah manajemen strategis merupakan tanggung jawab dari kedua pemimpin politik dan administrator publik. Menurut hasil penelitian ini, para pemimpin politik mendasarkan keputusan mereka pada setidaknya berikut: kepentingan warga kota, kepentingan kotamadya sebagai suatu entitas dan kepentingan partai politik mereka sendiri. Administrator publik mendasarkan keputusan mereka pada perspektif administratif dan hukum dari masalah ini, yang membuat sudut pandang yang berbeda. perspektif ini kemudian dibawa ke dalam proses interaksi antara aktor dalam pengambilan keputusan pemerintah lokal. Meskipun tradisi dan peran didirikan para pemimpin politik dan administrator publik mungkin saling percaya dan menciptakan landasan bersama untuk membuat keputusan ekonomi yang sulit, penelitian kami menunjukkan bahwa
157
peran didirikan juga dapat mencegah temuan dari solusi baru dan kreatif dalam pengambilan keputusan. Studi kedua kami juga berkaitan dengan manajemen strategis dalam kota Finlandia. Ini adalah sebuah studi oleh Lumijarvi dan Leponiemi (2014). Mereka tertarik untuk mencari tahu tentang bagaimana pemikiran strategis yang baru akan berfungsi pada realitas dan apa masalahnya. Mereka mengumpulkan bahan empiris dari lima kota menggunakan kelompok dan wawancara individu. Tujuan pembagian kelompok ini untuk mengumpulkan data dan terkumpul 26 di tahun 2011 Keadaan manajemen strategis di kota Finlandia diringkas sebagai berikut. Dewan perwakilan menyiapkan strategi dengan bantuan manager kota dan pejabat PNS (dalam kotamadya). Dewan memutuskan visi dan strategi, dan strategi untuk periode empat tahun, mendatang dimulai pada awal periode pemilu. Mereka melaporkan bahwa perumusan strategi biasanya berlangsung dalam sidang dewan. Apa yang mereka temukan dalam praktek? Mereka melaporkan bahwa pejabat PNS dan pengembang penuh waktu sebenarnya memiliki peran utama. Ada juga tim strategis yang terdiri dari wakil-wakil dari unit kota yang berbeda dan ada juga bisa menjadi jaringan eksternal dengan anggota dari mitra eksternal. Temuan positifnya adalah bahwa banyak dari responden merasa bahwa strategi memberi dampak lebih dalam mengarahkan kota mereka. Namun, pada kenyataanya manajemen strategis memiliki beberapa masalah. Pertama, para peneliti melaporkan bahwa beberapa responden merasa bahwa strategi itu tidak berkaitan praktek. Kedua, tidak semua orang tahu strategi atau seberapa penting strategi. Ketiga, ketika dewan kota memutuskan secara resmi tujuan jangka panjang dan strategi-strategi awal, pada kenyataannya, dewan tidak terlihat 'sebagai aktor yang berperan dalam pembangunan strategis' (Lumijarvi dan Lepo- Niemi, 2014, p.48). Para peneliti menyatakan bahwa metode kerja yang ada tidak mendukung dewan memiliki peran yang kuat dalam manajemen strategis atau memiliki pemahaman tentang gambaran besarnya. Mereka juga tidak menemukan bahwa 158
dewan terinformasi dengan baik atas perkembangan strategis kota mereka. Menariknya, para peneliti menemukan dukungan yang kuat agar peran dewan diperkuat dalam pengembangan strategis. Dan mereka mengatakan bahwa pengguna jasa dan staf harus terlibat lebih dalam pembangunan strategis '(Lumijarvi dan Leponiemi 2014, hal.49). Mereka menyimpulkan bahwa keadaan sebenarnya dari manajemen strategis kota tidak ideal. Mereka merekomendasikan perlu ada usaha ekstra yang dilakukan untuk memastikan bahwa visi dan strategi lebih terlihat dan lebih dipahami dengan baik. Mereka merekomendasikan sinergi yang kuat antara strategi dan proyek-proyek pembangunan. Dan hal ini dalam demokrasi mereka mengatakan (Lumijarvi dan Leponiemi 2014, pp.54-5): Kritik untuk dominasi PNS dan elitisme telah meningkat (Vrakking, 1995). Kepala kantor mungkin memiliki koneksi erat dengan beberapa mitra eksternal dan tampaknya ada jaringan pegawai senior '.Proses pembangunan strategis juga harus lebih terbuka untuk memungkinkan partisipasi lebih luas dari klien dan warga. Pengetahuan lebih dari antar klien harus dimanfaatkan. Dalam beberapa hal penelitian Eropa ini dapat dibandingkan dengan perspektif Amerika dari Heymann dan Moore. Amerika mengambil pandangan bahwa kebijaksanaan pejabat yang ditunjuk adalah hal yang tak terelakkan dan hal itu harus diakui dan dihargai sebagai demokrasi, peneliti Eropa bereaksi bahwa pejabat yang ditunjuk dominan dan menyerukan politik yang lebih demokratis, lebih banyak kekuatan untuk para politisi terpilih dan partisipasi yang lebih untuk klien kotamadya. Para peneliti, Cristofoli et al. (2014a), melaporkan bahwa rencana strategis partisipatif telah menyebar dengan cepat di Italia setelah tahun 1990-an. Mereka berpandangan bahwa meningkatnya jumlah kota Italia yang memanfaatkan perencanaan strategis partisipatif karena ada manfaat dalam penggunaannya, meskipun mebutuhkan waktu ekstra dan terdapat kesulitan di dalamnya. Mereka mengidentifikasi 40 kota Italia yang menggunakan perencanaan strategis partisipatif. Para peneliti membagi 26 kota atas dasar apakah mereka 159
memberitahu warga, berkonsultasi warga atau warga negara aktif terlibat dalam perencanaan strategis. Cristofoli dkk. tertarik membandingkan kota yang aktif melibatkan warga dalam perencanaan strategis dengan kota yang hanya memberi informasi atau berkonsultasi warga. Menggunakan analisis komparatif kualitatif untuk menganalisis data, mereka menyimpulkan bahwa kota yang secara aktif terlibat warga dalam perencanaan strategis dapat dibedakan dari yang lain dalam hal nilai tinggi pada budaya sipil. Tingkat budaya sipil diukur dengan menggunakan empat faktor: sirkulasi surat kabar, jumlah pemilih, tingkat donor darah dan keanggotaan asosiasi olahraga. Beberapa penelitian terbaru oleh Cristofoli et al. (2014b), melihat pelayanan publik di Swiss, mencoba menjelaskan variasi dalam ketersediaan layanan kesehatan dan sosial melalui jaringan penyedia. Penelitian ini pada dasarnya menemukan bahwa ada kombinasi yang berbeda dari struktur jaringan, karakteristik prosedural jaringan dan pendekatan untuk mengelola jaringan yang kompatibel dengan tingkat yang lebih tinggi dari ketersediaan layanan. Dalam hal ini tampak kemungkin bahwa penelitian akan berguna untuk strategi dalam organisasi pemerintah-pemerintah berpikir untuk komisi pelayanan publik melalui jaringan. Studi empiris lain dengan De Corte dan Verschuere (2014). Ada kemungkinan dua temuan yang signifikan tentang bagaimana hubungan ini telah berevolusi. Pertama, organisasi-organisasi non-profit terlihat akan kehilangan kapasitas pengambilan keputusan strategis mereka. Kedua, keterlibatan organisasi non-profit dalam pemberian layanan publik (dengan implikasi dari ketergantungan pada pemerintah untuk pendapatan dana mereka) masih kompatibel dengan kemauan untuk melobi atas nama bagian dari masyarakat dan bahkan bersikap kritis terhadap pemerintah. Artinya, mereka mampu menggabungkan pelayanan pemerintah dengan fungsi pengawas untuk memantau pemerintah. Singkatnya, studi yang telah dipertimbangkan di bawah judul ,mengelola organisasi publik' termasuk penelitian yang bertujuan untuk memahami bagaimana peran politisi terpilih dan administrator publik benar-benar bekerja dan bagaimana 160
mereka berubah, sebagian sebagai akibat dari reformasi yang telah terjadi Salah satu penelitian yang bisa dimasukkan, misalnya, adalah studi yang dilakukan di pemerintah daerah Amerika Serikat oleh Poister dan Streib (2005), yang telah sangat berharga dalam membuat kasus untuk memperkuat efektivitas perencanaan strategis melalui pelaporan kinerja , manajemen kinerja individu dan menghubungkan uang baru untuk rencana strategis. Mengingat fokus pada efektivitas perencanaan strategis dalam organisasi pemerintah daerah dan adanya latar belakang penelitian sebagai Kinerja Pemerintah dan Hasil UU 1993, mungkin termasuk dalam jenis keempat penelitian, mengelola organisasi publik, bukan ada yang lain. Studi penelitian terbaru melihat di sini melakukan menunjukkan keprihatinan yang cukup berbeda dari penelitian terinspirasi oleh konsep sektor swasta dan teori, penelitian berdasarkan strategi sebagai praktek, dan bahkan penelitian 'politik manajemen publik'. ====================================================== THINK PIECE Apakah manajemen strategis dalam pemerintahan mungkin? Atau Segitiga Tidak Tentu (Fickle Triangle) Oleh Janet Grauberg Pendahuluan : Segitiga Strategis Ketika saya dipanggil untuk memberikan saran strategi dalam sektor publik atau organisasi sosial, saya sering menggunakan perangkat yang dikenal sebagai 'segitiga strategis'. Dikembangkan oleh Mark Moore (1995), dalam karya Philip Heymann (1987), perangkat sederhana ini merupakan ringkasan grafis yang rapi Heymann ini 'tantangan sentral dari strategi adalah membuat tujuan yang diinginkan, dukungan luar negeri dan bekerja kapasitas organisasi bersama'. Dengan kata lain, itu adalah cara yang mudah untuk membantu Anda untuk menganalisis apa yang ingin Anda capai, sumber daya yang Anda harus bekerja dengan, dan yang Anda harus pengaruh agar dapat membuat kemajuan. (Lihat Gambar 7.4.)
161
Penafsiran kata-kata bervariasi dari sektor ke sektor dan dari organisasi ke organisasi. Dalam bekerja dengan pemerintah daerah, lingkungan otorisasi mudah dipahami sebagai anggota kabinet, dan pemain kunci lainnya seperti kursi pengawasan, dan pemain lain yang lebih jauh, misalnya inspektorat seperti kantor Standar dalam Pendidikan (Ofsted) atau Bagian Pengawas Kualitas (CQC). Di sektor sukarela, titik ini segitiga lebih mudah dipahami sebagai donor dan komisaris landscape - yang mendukung Anda untuk melakukan pekerjaan Anda? Interpretasi tersebut juga bervariasi dari waktu ke waktu; perubahan dalam lingkungan otorisasi mungkin mengharuskan Anda untuk meninjau tujuan Anda, dan mungkin sumber daya yang Anda miliki untuk mencapainya; perubahan kebutuhan klien Anda mungkin mengharuskan Anda untuk mencari sumber daya tambahan organisasi dari orangorang yang mengotorisasi pekerjaan Anda (bandingkan darurat bencana, sebagai contoh). Semakin besar laju perubahan, semakin sering organisasi perlu meninjau strategi mereka.
Menggunakan segitiga strategis di pemerintahan Dalam pemikiran jangka pendek siklus pemilu ditunjuk sebagia penyebab kesalahan ini, rendahnya keterampilan pegawai negeri dipersalahkan karena kegagalan Teknologi Informasi dan kegaduhan politik untuk perebutan disalahkan karena kurangnya kekompakan pemerintah.
162
Lingkungan otorisasi kompleks, lebar dan berubah terus menerus Secara teori, lingkungan otorisasi diterangkan dengan jelas Pada tahun 1985, Sir Robert Armstrong, Kepala Rumah Dinas Sipil, mengeluarkan catatan 'Tugas dan Tanggung Jawab Pegawai Negeri Sipil dalam kaitannya dengan Menteri', yang menjelaskan bahwa 'Pegawai Negeri Sipil adalah pelayan utama - Untuk semua praktis tujuan utama dalam konteks ini berarti dan diwakili oleh Pemerintah saat ini. "di kebanyakan undang undang jelas dinyatakan bahwa 'Sekretaris Negara' adalah pembuat keputusan, meskipun paling sering istilah umum yang digunakan, sehingga menurut undang-undang, setiap sekretaris negara bisa memutuskan.
'Penulis marah pada rencana untuk skema pemangkasan buku gratis untuk anak-anak Kebanyakan keputusan penting memerlukan negosiasi lintas-pemerintah. Dalam prakteknya, setiap bagian dari proses ini terbuka untuk diinterpretasikan yang disesuaikan komite kabinet?
Kapasitas operasi tidak merata, tidak terstruktur dan sering tak terduga Dalam
sebuah
organisasi,
'kapasitas
operasi'
relatif
mudah
untuk
didefinisikan. Ini terdiri dari staf organisasi, aset berwujud lainnya seperti cadangan, dan juga dapat mencakup aset tak berwujud seperti reputasi, budaya dan pengetahuan organisasi. Aset tidak berwujud dapat sulit untuk mengukur dalam organisasi apapun.
Dalam pemerintahan, kapasitas operasi adalah konsep sama samar-samar Kekuatan media untuk membuat kampanye dan bercerita membawa saya ke saya titik final tentang kapasitas operasi. Dalam pemerintahan, di banyak kesempatan komponen yang paling kuat dari kapasitas operasi bukan anggota organisasi atau undang-undang baru, tetapi keterampilan politik untuk membujuk orang untuk
163
percaya sesuatu yang berbeda. Dengan komitmen pribadi seorang politisi individu dapat menjadi pemicu utama untuk perubahan.
Nilai apa yang diperebutkan publik Di perusahaan yang terdafrar,
tujuan utama adalah menciptakan nilai
pemegang saham - yang kembali ke pemegang saham. Jelas sebuah perusahaan akan memiliki tujuan antara dari waktu ke waktu (pertumbuhan, produk baru, merger dan akuisisi). Moore (1995) memahami
nilai sebagai akar keinginan dan persepsi
individu dan diungkapkan melalui perwakilan pemerintahan. Tantangannya adalah bahwa kita semua sebagai warga negara memiliki segudang keinginan dan persepsi, beberapa dari mereka tidak mungkin untuk memberikan, dan beberapa dari mereka yang saling bertentangan. Pertama, dalam demokrasi, agenda kebijakan untuk setiap parlemen dibentuk oleh proses pemilu. Mesin-mesin pemilu partai kemudian pilih mana yang prioritas akan disorot selama kampanye pemilu. Ini dapat didukung oleh tema yang kuat; mereka mungkin hanya sejumlah kecil janji eye-catching. Kedua, dalam banyak kasus kompleksitas pemerintah adalah mneyamakan hal hal yang sama sah akan tetapi berbda tujuan .
Apa yang harus dilakukan? Strategis triangle membantu untuk mengidentifikasi beberapa tantangan dalam mengembangkan strategi dalam pemerintahan. Politisi, biasanya dianggap sebagai bagian dari 'kuasa lingkungan', ternyata juga menjadi bagian dari 'kapasitas operasi'. 'Nilai publik' tampaknya akan diperebutkan secara permanen, dan 'otorisasi lingkungan' harus didefinisikan berdasarkan kasus per kasus. 1. Fokus pada pengaturan arah strategis, sehingga siapa pun, siapa pun mereka berada dalam fluktuasi 'kapasitas operasi', dapat memahami arah perjalanan. Fokus pada tujuan dan perjalanan, bukan terikat mesin.
164
2. Kenali baik tuas unik pemerintah, dan Keterbatasan dari mereka. Legislasi adalah instrumen tumpul. Dalam arena kebijakan sosial, tanpa mekanisme lain untuk mendorong perubahan perilaku, tidak ada bedanya sama sekali. 3. Nilai keterampilan PNS 'dalam menjelajahi lingkungan otorisasi. Sebuah buku politik akan memberitahu Anda bagaimana sistem seharusnya bekerja, tapi naluri dan intuisi, berdasarkan pengalaman bertahun-tahun, yang akan memberitahu pegawai negeri senior. 4. Meskipun keterbatasan, 'segitiga strategis' ternyata menjadi perangkat analitik. Rahasia strategi, dengan berpikir tentang apa yang Anda lakukan, dan mengapa Anda melakukannya, Anda lebih mungkin untuk bekerja dan bagaimana mencapainya.
RINGKASAN Dalam Bab 6 penelitian kami meninjau mulai dengan konsep dan ide-ide yang sudah dikembangkan untuk sektor swasta. Ini akan diingat bahwa penelitian ini cenderung menekankan apa yang disebut strategi 'konten', tapi mungkin lebih tepat diidentifikasi sebagai susunan pilihan strategis dikonsep pada tingkat tinggi umum (mis Miles dan Snow tipologi dan strategi generik Porter). Atau cenderung menekankan strategi 'proses', yang sebagian besar berarti proses untuk merumuskan strategi.. Bab 6 juga melemparkan beberapa ide menarik tentang pembelajaran strategis, kemampuan dinamis dan pembelajaran kolektif yang menyebabkan kompetensi inti. Agak esoteris penelitian 'strategi sebagai praktek', yang Whittington (1996) dilihat sebagai 'lokal' dengan 'seluk-beluk' aspek praktek, menarik perhatian masalah internal, termasuk dominasi (atau kurangnya dominasi ) dari tim manajemen puncak, komite kunci di mana praktek strategis terjadi (atau adalah komite-komite praktik strategis?) dan bahkan siklus perencanaan strategis. Isu kemandegan dan perubahan dibahas dalam hal interpretasi dengan masa lalu dan masa depan, interaksi antara
165
aktor, kontradiksi dan intervensi dari pemimpin (yaitu para pemimpin penyebab perubahan atau tidak?). Penelitian Politik manajemen publik oleh Philip Heymann dan Mark Moore dilakukan lebih dari tiga jenis penelitian yang menggambarkan hubungan antara politik dan manajemen strategis. Dengan tegas baik Heymann dan Moore menyatakan pemimpin lembaga pemerintah merupakan tokoh sentral dari manajemen strategis. Dalam kasus Mark Moore penunjukan pemimpin dari lembaga pemerintah tampak dalam lingkup pengambilan resiko yang kreatif menuju area baru bagi nilai public. Yang juga mendesak adalah perlunya peran kreatif ini selalu dilihat sebagai subjek dalam analisia baru baru ini termasuk putusan politis termasuk para politisi demokratis yang bertindak sebagai pengawas.. Jika 'politik manajemen publik' telah terasa jelas di Amerika dengan fokus pada instansi pemerintah otonom dan pemberdayaan manajer lebih banyak dari apa yang kita melihat dalam penelitian 'mengelola organisasi publik' di Eropa. Sensitifitas Eropa ini bisa dibilang dilihat pada kekhawatiran untuk membuat demokrasi perwakilan lebih dominan dalam proses manajemen strategis dan agar warga lebih berpengaruh melalui partisipasi aktif dalam perencanaan strategis. Panduan praktis yang diuraikan dalam Bab 5 (mengakui bahwa telah banyak secara selektif dalam hal penelitian dan dalam hal praktis bimbingan), kita bisa mengatakan bahwa hanya ada tumpang tindih sederhana. Mungkin penelitian Jarzabkowskis, yang menekankan interaksi di komite antara pelaku dengan tafsir yang berbeda, bisa dikatakan untuk link lemah untuk ide di buku pemerintah Turki bahwa seleksi tim perencanaan harus mempertimbangkan berbagai kepentingan dalam organisasi. Dan panduan yang sama, yang menganjurkan pelebaran partisipasi dalam proses perencanaan strategis (termasuk melibatkan karyawan), dapat dihubungkan ke beberapa studi tentang 'pengelolaan organisasi publik' jenis. The Poister dan Streib (2005) studi bisa dilihat sebagai relevan dengan pedoman bagi perencanaan strategis di Pemerintah Newfoundland dan Labrador (2005), dengan penekanan pada pelaporan kinerja. Atas dasar ini akan terlihat bahwa keempat jenis 166
penelitian akademik, pengelolaan organisasi publik, memiliki hubungan terbaik untuk pedoman praktis masa lalu tentang bagaimana melakukan perencanaan strategis.
167
