Gerencia Pública Digerible

MIGUEL ANGEL CERON HURTADO

GERENCIA PUBLICA DIGERIBLE

PUBLICACIONES FUCSO

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Fundación Colombia Social (FUCSO) NIT 900.037.364-0 [email protected] Cali Colombia ISBN 978-958-46-3624-9 Agosto de 2013

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A MI HIJO SANTIAGO

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CONTENIDO

INTRODUCCION 1. CONTEXTO HISTORICO DE LA GERENCIA PÚBLICA 2. TRANSFORMACION DEL ESTADO 3. EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO 4. PARADIGMA PRIVADO Y GERENCIA 5. PREFACIO DE LA GERENCIA PÚBLICA 6. INSTRUMENTO DE OPERACIÓN DE LA GERENCIA PUBLICA 7. INSTRUMENTO DE CONTROL DE LA GERENCIA PÚBLICA 8. EPILOGO

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INTRODUCCION

El presente libro es un ensayo casi sin bibliografía. La fuente principal para crear la posición personal del autor frente al tema central del contenido, como todo ensayo, no reposa en documentos ni medios escritos, sino en la observación directa que a través de los procesos misionales de formación profesional, asesoría y capacitación de la ESAP Territorial Valle del Cauca, se ha realizado a múltiples organismos estatales en el territorio departamental durante los siete años desde 2005 a 2012. La gerencia pública es una disciplina relativamente nueva que todavía se encuentra en construcción; pues dos decenios largos que van desde que tomó fuerza la difusión, es un período corto en el contexto de la historia. Está en construcción porque tampoco se encuentra hoy un paradigma acabado y un desarrollo conceptual unificado que permita abordar el tema de manera universal, razón por la cual el autor de este ensayo pretende ensamblar un enfoque, recogiendo las diferentes normas jurídicas y técnicas establecidas en el Estado colombiano a partir de 1991, dentro del proceso que se le conoce como la transformación del organismo para la nueva administración pública. La bibliografía disponible es limitada y cuando se consulta, se observa diferencias entre varios enfoques, todos con argumentos válidos, pero que no permiten la definición única ni la construcción de modelos operativos montados sobre un tronco común. Dentro del concepto postmoderno de lo público, ya no como lo exclusivo del Estado sino como lo que es de interés general que nos compete a todos y ante la ola privatizadora de lo público que se adelanta en Colombia, la gerencia pública también corresponde a empresas y organismos privados; pero como el concepto de gerencia es ante todo inherente a la empresa privada que ya tiene mucho recorrido en este terreno, el presente ensayo se orienta fundamentalmente, a analizar el tema en lo concerniente al Estado de modo que bien pudiéramos decir que se trata de la gerencia pública estatal. GERENCIA PÚBLICA DIGERIBLE pretende ordenar las diferentes normas legales existentes identificando los aspectos de orden práctico, con la finalidad de armar un esquema cohesionado bajo los principios gerenciales, para que, partiendo de las raíces históricas, se pueda comprender el tema y de esa manera facilitar la aplicación de algunas normas que son de obligatorio cumplimiento en la organización estatal colombiana y que en muchos casos, no ha sido posible implementar. Es sólo un enfoque entre muchos existentes, que busca precisiones

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y aclaraciones sobre aspectos de la gestión pública que aun se encuentran confusos, muchas veces, por el desorden mismo que se ha presentado en el proceso de transformación del Estado colombiano y la expedición de las normas legales y reglamentarias pertinentes. Después de analizar el marco general, histórico y conceptual, en el que se desarrolla esta disciplina, el ensayo termina conjugando las normas técnicas NTCGP 1000:2009 y MECI 1000:2005, como instrumentos de la gerencia pública de obligatoria complementariedad y coexistencia, mediante los cuales es posible llevar al terreno práctico el propósito de transformar el modelo de Estado Burocrático al modelo de Estado Gerencial en el marco de la Constitución Política vigente.

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CAPITULO 1: CONTEXTO HISTORICO DE LA GERENCIA PÚBLICA

1.1. EL CAPITALISMO EN EL SIGLO XX Hace medio siglo poco se hablaba de la gerencia pública. El boom de la industrialización derivada del modelo recomendado por la CEPAL, colmaba todos los círculos de opinión y el aun en estreno el Frente Nacional, no daban espacio para hablar del tema, cuya relevancia era mínima en razón a otras prioridades en los círculos políticos, gubernamentales y académicos. El Capitalismo del Siglo XX tiene su máxima expresión después de 1945, por cuanto las dos guerras mundiales con afán imperialista de los países industrializados y la crisis de los años treinta, distorsionan el funcionamiento normal del sistema, de modo que es después del año señalado cuando debemos examinar los hechos y su relación con la gerencia pública. Sin embargo, no podemos olvidar los antecedentes ocurridos en la segunda mitad del siglo anterior, el siglo XIX, cuando la terminación de la guerra de secesión en USA y la introducción de la energía eléctrica al aparato productivo, habían incidido en los cambios ocurridos en la economía mundial, que se dieron simultáneamente con la terminación de la Era Victoriana de Inglaterra y su afán expansionista de carácter imperial, aunque al principio del siglo veinte, todavía el carácter “semicolonialista” de las relaciones económicas internacionales continuaba siendo dominado por los británicos. Las guerras habían dejado enseñanzas importantes para la economía mundial, principalmente por los efectos en el comercio internacional y la gran depresión de los años treinta había obligado a proponer alternativas doctrinarias como las fundamentales de Keynes y Hayek1 . A mediados del siglo, ya con un mundo supuestamente en paz, con un nuevo país dominante y con posibilidades tecnológicas importantes, las cosas son a otro precio. Nuevas relaciones mundiales que giran en torno a las Naciones Unidas, nuevo orden monetario con base en las reglas de Bretton Woods, nuevas relaciones económicas ahora basadas en la red de empresas multinacionales que constituyen un esquema “neocolonialista” donde la relevancia no estaba en la conquista de mercados mediante la exportación de mercancía a través del

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John Maynard Keynes y Frederick Von Hayek. El primero, economista inglés cuya obra principal es “Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero” a quien le considera el creador de la macroeconomía y a su teoría la Doctrina Keynesiana. El segundo, economista austriaco considerado el padre del neoliberalismo, exponente de la Escuela Austriaca que retoma los principios clásicos del libre mercado y formula proposiciones actualizadas a la realidad de los años treinta.

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comercio internacional, sino en la exportación de capitales para inversión directa de riesgo en el país receptor, donde se debía producir los bienes y servicios con destino a su mercado interno. La economía del mundo se vuelve monopolar con hegemonía en Estado Unidos, como único país industrializado cuyo aparato productivo no había sido afectado por los impactos de la guerra. En estas condiciones, donde el sector industrial es la vanguardia de la economía y por supuesto donde se concentra la mayor proporción de la acumulación de capital, la instancia política de la organización social y las características socioeconómicas de los países dependientes, debían ajustarse a los requerimientos e imposiciones de quienes ejercían la dominación en el mercado. Por esa época se acuña la denominación de “tercer mundo” para señalar a los países que estaban dentro de órbita capitalista, pero que no contaban con una base industrial significativa, por lo que dependían de los avances tecnológicos de los países llamados desarrollados. Así, los países subdesarrollados debían someterse a las reglas impuestas por los industrializados, donde el mayor poder se encontraba en Estados Unidos, y en estos eran los industriales quienes poseían la sartén por el mango de tal manera que las políticas y demás acciones del Estado, estaban ajustadas a las necesidades de los verdaderos dueños del poder; donde la actividad del petróleo y sus derivados y las manufacturas propias de la química del petróleo, imponía las condiciones de la oferta agregada. La carta de navegación que se le entregó a Colombia y a los demás países latinoamericanos donde se localizaba el patio trasero de Estados Unidos, fue la que distribuyó la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) bajo la denominación de “Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones”, que no era otra cosa diferente a crear las condiciones más favorables para la aplicación en los suelos latinos, de las estrategias empresariales del poder de las grandes industrias del mundo cuya hegemonía la ejercía la industria norteamericana. En este país se derrocó el gobierno dictatorial existente, se reformó la constitución política por la vía del plebiscito para terminar con un conflicto interno que no permitía el clima adecuado al nuevo modelo, se creó el Departamento Nacional de Planeación (DNP) como instrumento institucional doliente de los intereses extranjeros y se adoptó los lineamientos de planificación macroeconómica de largo plazo para garantizar que la estrategia de las multinacionales pudiera lograr sus propósitos dentro de la cronología requerida. Por su parte el Estado colombiano vigente, proveniente de la Constitución de 1886, era adecuado en sus fundamentos y estructura de manera que bastaba con simples reformas como fue la de 1957, para que el andamiaje jurídico del país permitiera el florecimiento de los intereses de las empresas multinacionales, quienes necesitaban un Estado que asegurara el éxito de sus operaciones.

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Debería ser un Estado que realizara las obras de infraestructura básica necesaria para el establecimiento de las plantas industriales, un Estado que propiciara las condiciones adecuadas para los factores de la producción principalmente del factor trabajo, un Estado que compartiera el riesgo de la inversión directa y un Estado que implantara las políticas fiscal, monetaria y cambiaria, acorde con las necesidades del capital extranjero. No era un Estado al que se le exigiera eficiencia, eficacia y efectividad, sino un aparato que cumpliera debidamente con el suministro de condiciones para la inversión directa de riesgo proveniente de las empresas multinacionales. En estas condiciones el tema de la gerencia pública no tenía resonancia. Pasados treinta años de dicha modalidad de desarrollo, las condiciones cambiaron. Varios hechos trascendentales coincidieron y el resultado fue el de los cambios profundos en todo el ordenamiento económico mundial. Por un lado, los avances científicos que disminuyeron la relevancia de la tecnología del petróleo en las preferencias del mercado y que habían mantenido a Estado Unidos como su principal bastión, para hacer de la biotecnología y principalmente de la microelectrónica, los objetos preferidos por la industria y la demanda en el mercado mundial. Por otro lado la diversificación de negocios en algunos sectores tradicionales, gracias a las nuevas tecnologías que atraen capitales y nuevas empresas; de la misma manera, la movilidad intersectorial de la acumulación de capital que después de una saturación en el sector secundario, encuentra en los sectores terciarios, como las comunicaciones y las finanzas, la gran oportunidad subexplotada de grandes inversiones y nuevos mercados; complementariamente, el surgimiento de nuevos propietarios del capital, en muchos casos herederos de las grandes fortunas construidas con el esfuerzo de los empresarios fundadores del capitalismo empresarial moderno. Son todos estos hechos potentes que por lógica consecuencia tendrían que introducir cambios profundos en la estructura del sistema económico mundial. Durante los últimos veinte años del siglo anterior, otros patrones determinan el andamiaje económico, porque los grupos de poder, los que detentan la mayor riqueza del mundo, son otros diferentes, con intereses diferentes y por lo tanto con fenómenos de presión contra las instancias política e ideológica, que producen alteraciones significativas en todo el andamiaje de las formaciones sociales. Ya ese viejo capitalismo empresarial que sustentaba el poder en la actividad industrial perdió protagonismo. Ahora prevalece el Capitalismo Rentista que también le llaman postindustrial, donde los propietarios del ahorro social acumulado durante muchos años prefieren utilizar su capital comprando papeles de renta fija, que les disminuya el riesgo que tienen las inversiones empresariales y que les asegure una ganancia fija previamente determinada.

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Con ello por supuesto, se generan cambios en las políticas macroeconómicas, ahora para defender los intereses de los rentistas en sustitución de las políticas para defender a los empresarios, y también cambios en las instancias ideológica y política de la organización social. Los fondos de todo tipo se convierten en los agentes principales de la economía, siendo los fondos mutuales de inversión los principales protagonistas de la escena. El mercado de bienes y servicios deja de ocupar las secciones económicas de los noticieros de televisión, quedando los espacios informativos de la sección económica para el mercado de capitales y las actividades de las bolsas de valores. Ahora, el tema de la gerencia pública se reviste de otra connotación y otro lugar comienza a ocupar en las esferas académica e institucional. 1.2. EL CAPITALISMO EMPRESARIAL Por allá, cerca del año 1800, en la época de los clásicos, cuando escribieron sus pensamientos Smith y Ricardo2, se sentaron las bases de lo que podemos llamar el “Capitalismo Empresarial”, el único que existió hasta finales del Siglo XX; no porque las diversas manifestaciones del negocio capitalista no hubiesen existido, sino por la connotación histórica y su influencia en las demás instancias de la vida social como la ideológica y la política. De todos los escritos realizados por los pensadores entre 1750 y 1850, se deduce la gran preocupación en la economía en esa época: eran aspectos relevantes, los relacionados con el valor, la riqueza, la producción y el cambio, los cuales fueron abordados de distinta manera y formalidades pero en el fondo, la esencia conserva estos temas como elemento común en la teoría económica. Con base en esos mismos términos se formaron los capitalistas de la época y se establecieron las reglas de juego en el sistema. La producción, la distribución y el consumo de bienes y servicios eran los aspectos relevantes y de este círculo dependía las ganancias y la acumulación. De ahí que una gran preocupación de los clásicos fue la “Teoría del Valor” que pretendía demostrar de dónde salía la riqueza en la economía, la cual acrecentada en la propiedad de las personas constituía la acumulación capitalista. Edgar Vásquez3 dice que “La naturaleza y las causas de la Riqueza de las Naciones constituyen el objeto fundamental de la investigación de Smith. En su obra busca develar las leyes que rigen ‘la marcha de los progresos de la opulencia’ o de la acumulación. De aquí la importancia que 2

Adam Smith y David Ricardo. El primero, autos de la obra “La Riqueza de las Naciones” es uno de los pensadores clásicos de la economía. El segundo, también de los economistas clásicos, hizo grandes contribuciones a la teoría del valor y al análisis de la renta de la tierra. 3 VASQUEZ, Edgar. La Economía Clásica. Ediciones Prensa Colombiana. Cali, 1992

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adquiere, no sólo la división del trabajo, sino la generación de excedentes reinvertibles”. Sobre David Ricardo dice Vásquez que la misiva dirigida a Malthus el 18 de junio de 1811 “es reveladora del estado del debate y la posición de Ricardo: el valor del metal precioso ‘en pasta’ se rige por las mismas leyes que regulan el valor de cualquier mercancía”. Sobre los fundamentos de los clásicos, quienes precisamente piensan así porque la realidad del momento histórico les hacía reflexionar de esa manera, se construyó el espíritu capitalista. Es la creación de valor resultante de la actividad empresarial la esencia del pensamiento capitalista, que motiva la acción detrás de las ganancias y la acumulación, la cual se podía realizar gracias a que la máquina de vapor había entrado a la industria y los incrementos de la productividad armonizaban con la racionalidad que justificaba el pensamiento: obtener mayor producto al menor costo posible; obtener la mayor ganancia por cada unidad de inversión, obtener la mayor diferencia entre el precio y el costo. Durante dos siglos el espíritu que movía la economía se sustentaba en los principios fundacionales y la acumulación capitalista se incrementaba a partir de los excedentes logrados en la actividad productiva, por lo tanto los sectores primarios y secundarios eran la clave para la acumulación individual y la riqueza general. Así, actividades de extracción como la pesca, la minería, la tala de bosques, las de procesamiento y manufactura o las de construcción, eran para el ideario económico la clave para producir riqueza. Ya lo decían Hammer y Champy en la introducción de su propuesta sobre Reingeniería: “Nuestros empresarios, ejecutivos y gerentes crearon y dirigieron compañías que durante más de cien años correspondieron a la demanda siempre creciente de productos y servicios para un mercado masivo” significando que durante tantos años se impusieron unos parámetros de conducta económica que los autores señalan como que “un conjunto de principios sentados hace más de dos siglos ha dado forma a la estructura, la administración y el desempeño de los negocios durante los siglos XIX y XX.”4 El período se caracteriza, además del fenómeno de la demanda siempre creciente que ocasionaba un mercado en expansión, por patrones ideológicos coherentes con la realidad económica existente. El ideal en materia de enriquecimiento, es el de conseguir dinero a partir de los negocios o empresas y así los grandes emporios empresariales se construyeron porque sus creadores iniciaron muy jóvenes la labor empresarial y con esfuerzo, dedicación y constancia y al cabo de 4

HAMMER, Michael & CHAMPY, James.- Reingeniería.- Editorial Norma. Bogotá, 1994. Pag. 1

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varias décadas vieron realizados sus sueños constituidos en grandes empresas. El espíritu empresarial era un motor psicológico que dinamizaba la economía. Ser empresario era el sueño de todo niño que forjaba su futuro de ambición. En ese proceso la riqueza del mundo se concentró en los sectores primarios y secundarios de la economía. Los ricos y por lo tanto las personas influyentes que ejercían poder real frente al régimen político, eran los empresarios donde se destacaban los industriales. Paralelamente, la tecnología dominante estaba en concordancia con la actividad económica predominante y las políticas de gobierno también se establecían en consecuencia con los hechos económicos. Cerón incluye el siguiente texto en su ensayo sobre Gerencia Social: “Remontándonos a la mitad del siglo, cuando recién se terminaba la segunda guerra mundial, (acontecimiento trascendental que marcó el inicio de nueva etapa histórica), vemos hechos universales que han incidido en la relevancia de paradigmas, modelos y propuestas teóricas en las ciencias sociales. A cada etapa histórica y a partir de sus características, le corresponde un determinado paquete ideológico y una determinada construcción teórica en el seno de la ciencia. En aquel tiempo, Europa y Asia habían quedado seriamente afectadas. Sus economías casi destruidas y en igual forma sus condiciones físicas. No tenían capacidad de imponer voluntades ni de determinar hechos en la geopolítica mundial. Sus economías deterioradas estaban a merced de quienes habían vencido en la guerra y eran estos quienes imponían las reglas de juego. Así que la tercera de las cuatro partes del siglo, se caracterizó por los hechos que surgieron como consecuencia del conflicto. La economía mundial era monopolar. Un centro de poder era predominante como reflejo también de la hegemonía que un sólo país ejercía en el panorama económico mundial. El poderío de Estados Unidos era indiscutible y su capacidad para imponer decisiones incuestionable y consecuente con sus intereses. El mundo todavía giraba en torno del meridiano cultural de Océano Atlántico y como lógica consecuencia las teorías predominantes eran las concordantes con esa realidad económica. Las relaciones económicas internacionales se caracterizaban por el predominio del esquema que algunos economistas le han llamado “Neocolonialismo”. Las empresas multinacionales en su mayoría con la casa matriz en Estados Unidos eran muy importantes; la tecnología de punta giraba en torno al petróleo y de ahí su importancia estratégica en la geopolítica; el sistema monetario internacional se basaba en el tipo de cambio fijo según los acuerdos de Bretton Woods; eran relevantes el sector secundario de la economía y en el comercio internacional, la

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exportación de capital de riesgo como sustituto de la exportación de mercancías físicas; y por supuesto, la imposición de modelos económicos acordes con este ordenamiento mundial estaba en el orden del día para los países subdesarrollados. Las empresas norteamericanas y obviamente, casi no tenían competencia. Parecía que eran únicas en el mercado mundial y durante el decenio de los cincuenta reinaban en los mercados de la mayoría de países capitalistas. Su interés entonces se concentraba en la protección de los mercados donde instalaban sus filiales y en lograr en estos territorios las dotaciones complementarias que facilitaran sus operaciones y garantizaran su éxito financiero. De otra parte y siguiendo la misma línea, se imponía en los países que ya para esa época se les denominaba del “Tercer Mundo”, el tan mentado modelo de desarrollo de “Industrialización por sustitución de importaciones”. En lugar de importar productos era mejor importar capital, pero siempre y cuando se le asegurara al inversionista exportador del capital las condiciones para el éxito. Para eso, era necesario dotar al país receptor de la infraestructura básica y complementaria requerida por el sector industrial, lo que se hacía a través de la inversión pública; y también era necesaria la participación de algunos socios locales menores que compartieran con las multinacionales el riesgo de la inversión. Para el efecto, el más idóneo acompañante o complemento local del inversionista extranjero era el Estado. El Estado en ese entonces era importante, pero ante todo necesario; pues sin ese poder no era posible garantizar el éxito de las multinacionales. El Estado debía construir la infraestructura física y de servicios, preparar la mano de obra y garantizar su calidad física e intelectual, convertirse en socio que también arriesgara inversión para que fuera buen aliado del capital extranjero, ser partícipe de la demanda para tener un cliente con buena capacidad de compra pero ante todo, que le protegiera el mercado para evitar molestas y desagradables competencias de empresas de otros países, de modo que el mercado nacional quedaba debidamente reservado a la filial de la empresa multinacional que se instalaba en el respectivo país. Los países latinoamericanos adoptaban modelos de desarrollo nacional consecuentes con este ordenamiento mundial. Las fuerzas económicas universales propiciaban las condiciones y los organismos internacionales de apoyo se encargaban de promover las acciones pertinentes. La CEPAL difundía las propuestas y los gobiernos muy obedientes las adoptaban bajo el esquema ya citado de desarrollo nacional a través de la industrialización por sustitución de importaciones, acompañado de una organización estatal de cobertura nacional fuerte, centralizada, de carácter sectorialista a través de ministerios e institutos

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descentralizados, con importante intervención complementaria a la acción de las multinacionales.”5 En resumen, podemos afirmas que esta fase de la historia económica se identifica por las siguientes características relevantes:          

La riqueza del mundo se concentra principalmente en los sectores primarios y secundarios, siendo la industria el nicho más importante. Quienes ejercen la influencia política son los empresarios y de estos principalmente los industriales Los gobiernos adoptan las políticas gubernamentales en concordancia con los intereses de los industriales. La teoría del desarrollo considera que industrialización es sinónimo de desarrollo. La organización económica del mundo gira en torno a la red de empresas multinacionales. El icono ideológico del progreso personal es el enriquecimiento mediante la propiedad de empresas. La inversión capitalista se concentra principalmente en la inversión de riesgo mediante papeles de renta variable. En la teoría económica predomina la doctrina keynesiana. La concepción del Estado es congruente con los intereses de los empresarios y principalmente de los industriales. El empleo era la variable económica más importante en las políticas macroeconómicas

Pero al cabo de un siglo de acumulación capitalista expresada en los términos en que la teoría del valor-trabajo lo explica, es decir a partir de la acumulación del Excedente Económico6, varios sucesos históricos coinciden, los cuales, sin pretender definir las relaciones de causalidad ni el orden cronológico de la ocurrencia que no son propósito del presente ensayo, determinan los cambios en el ordenamiento económico mundial y nacional y las modificaciones al sistema económico capitalista. Las simple observaciones obtenidas de los informes de prensa, las publicaciones en revistas especializadas y en algunos autores como los que citaremos más adelante, muestran varios fenómenos que convergen hacia los cambios de fondo en la organización económica. 5

CERON, Miguel.- La Gerencia Social Municipal. Publicaciones ESAP. Popayán, 2001. Pag. 12. BARAN, Paul.- La Economía Política del Crecimiento. Fondo de Cultura Económica. México, 1975. Pag. 73. 6

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i) El más elemental y obvio dentro de las reglas de la naturaleza, fue el envejecimiento del grupo generacional que construyó el Capitalismo Industrial, o sea los empresarios fundadores de las empresas; los empresarios fallecieron dejando las empresas en manos de sus herederos, personas que habían vivido condiciones diferentes a las de sus padres en su formación humana, herederos con otros principios y otras aspiraciones. ii) La tecnología para el último quinto del siglo XX había entrado en importantes avances introduciendo nuevas alternativas al mercado lo cual, según las reglas de la teoría del Materialismo Histórico, hacen parte de las fuerzas productivas y con ello se constituye en el elemento más dinámico del avance social7. Al inventario de tecnologías entra la microelectrónica y con ello la oportunidad de desarrollar nuevos negocios dentro de ramas de la actividad económica donde este recurso puede tener incidencia. iii) Otro hecho destacable en el conjunto de factores de cambio fue la alta cobertura en el cubrimiento a la demanda del mercado mundial, que se acentuó no solo porque con el tiempo el tejido de multinacionales se extendió por todos los países, sino también porque desde finales de los sesentas, Europa ya reconstruido de los daños de la guerra, estaba entrando en mercados nacionales de muchos países lo mismo que en los años ochenta lo hiciera Japón y otros países del oriente lejano. iv) Complementariamente, la gran acumulación de capital en los sectores secundarios como resultado de varios años de cuantiosas utilidades, acumulación ésta que para no quedarse ociosa buscaba colocación en actividades diferentes a las tradicionales empresariales. v) El derrumbamiento de las economías socialistas de Europa Oriental y la transformación política de China, que dan fin a la guerra fría y otros escenarios en la geopolítica permiten nuevas manifestaciones económicas internacionales. Por todo lo anterior más otros fenómenos de menor cuantía, la última quinta parte del siglo XX es testigo del nuevo capitalismo que también lo han denominado el Capitalismo Postindustrial.

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Dice esta teoría sociológica que los avances tecnológicos son pasos adelante que dan las fuerzas productivas, las cuales arrastran cambios en las instancias económica, ideológica y política de la formación social.

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1.3. EL CAPITALISMO RENTISTA Realmente el “rentismo” en su forma o manifestación, ha existido desde cuando existe la economía de intercambio y la moneda. Pero para los fines del presente ensayo, solamente haremos referencia a lo sucedido durante el siglo XX. De la misma manera, las operaciones de colocación de dinero esperando la retribución de un interés, ha estado presente en toda la historia del capitalismo; pero su significado en el contexto de la economía, muestra cambios durante este momento histórico. El dinero es la mercancía universal que permite el intercambio, por cuanto todas las mercancías se pueden convertir en dinero y este es su papel básico en la economía. Pero en sí mismo el dinero no es una mercancía que contenga satisfactores directos de necesidades. Sirve para comprar cualquier satisfactor pero no contiene en sí mismo el satisfactor. Por ello la operación de buscar ingresos o utilidades a partir de transacciones basadas en la moneda misma, es una acción al margen de la naturaleza del sistema económico. A pesar de no ser parte de las raíces naturales del sistema, ahora se ha hecho común la práctica de hacer negocio y ganar dinero realizando operaciones donde el objeto del negocio es el mismo dinero. Pero, si ha existido siempre esta práctica económica, el interrogante es: ¿por qué ahora podemos resaltar el fenómeno dentro de la caracterización del sistema económico? Son varios los hechos para destacar. Tanto que varios conceptos se han transformado, como se puede ver en el concepto de inversión: al comienzo del sistema, invertir se refería a la colocación del capital con riesgo en negocios de bienes o servicios con destino al mercado. Hoy inversionista es quien coloca su capital para especular en el mercado de títulos valores. El fenómeno que le imprime la relevancia al ejercicio de la especulación con el capital y a los negocios con moneda, es la trascendencia, importancia y magnitud que han tomado los fondos de inversión y la banca de inversión. Hasta que los fondos de inversión no se generalizaron y se extendieron por todo el mundo y el sector bancario no se diversificó en distintos tipos de negocio a través de la banca de inversión, no se consolidó la fase del capitalismo rentista. En Estados Unidos el primer fondo de inversión fue fundado en 1924, antes del desplome de los mercados bursátiles de 1929, cuando se inició el período de la Gran Depresión. Después, en los años 30 se aprobaron las primeras leyes que regulan la actividad de los fondos de inversión y estas leyes exigieron que cada

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fondo tuviera que estar registrado y debía proporcionar a los inversores la información necesaria sobre el fondo, sus activos y sus administradores. Desde 1940, ha habido tres tipos básicos de sociedades de inversión en los Estados Unidos: 1) los fondos abiertos, también conocido en los EE.UU. como los fondos mutuos, 2) fondos de inversión de la unidad (UTI) y 3) fondos de inversión cerrados. Fondos similares operan también en Canadá. Sin embargo, en el resto del mundo, los fondos de inversión se utilizan como término genérico para los distintos tipos de canales de inversión colectiva. Hay fondos de inversión de composición abierta; hay sociedades de inversión puestas en unidades de fondos de seguros y empresas de inversión colectiva en valores mobiliarios. Un fondo mutuo es un producto en el régimen de inversión colectiva, que aglutina el dinero de muchos ahorradores e invierte los recursos en acciones, bonos, instrumentos de corto plazo del mercado de dinero u otros valores. El fondo mutuo tiene un administrador de los recursos que decide sobre las inversiones de los recursos. Las ganancias o pérdidas netas se distribuyen después a los inversores o se acumulan aumentando el importe del propietario. Según publicación en Internet,8 a finales de la década de 1960, había aproximadamente 270 fondos con US$ 48 mil millones en activos. El primer fondo de índice al por menor, primer índice de Fideicomiso de Inversión, se formó en 1976 y lo dirigía John Bogle, quien ideó muchos de los principios clave de la industria en su tesis de 1951 de la Universidad de Princeton. Ahora se llama el Vanguard 500 Index Fund y es uno de los fondos más grandes del mundo, con más de US$ 100 mil millones en activos. Un factor clave en el crecimiento de los fondos de inversión fue el cambio en el Código de Rentas Internas de 1975 que permite a los particulares abrir cuentas de retiro individual (IRA). Incluso las personas ya inscritas en planes de pensiones de las empresas podrían contribuir con una cantidad limitada (en su momento, hasta $ 2.000 al año). En octubre de 2007, había 8.015 fondos de inversión que pertenecen a la Investment Company Institute (ICI), una asociación nacional de empresas de inversión en los Estados Unidos, con activos combinados de 12.356 mil millones dólares. A principios de 2008, el valor de todo el mundo de todos los fondos de inversión ascendió a más de $ 26 billones de dólares. 8

Historia de los Fondos Mutuos de Inversión. www.Wikipedia.org

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Al cambiar la modalidad de colocación de los capitales por parte de los ricos, obviamente también cambiaron muchos otros aspectos de la organización económica y política en todo el mundo y con ello se consolidó la transformación del sistema capitalista alejándose de los fundamentos que habían tratado los economistas clásicos. Ahora el motor de la economía no es la inversión de riesgo en actividades empresariales sino la colocación de capitales en fondos de inversión y las operaciones especulativas de estos en los mercados de capitales. Se concentra el gran volumen de valor en el campo monetario y se disminuye la proporción en el campo real, donde están los bienes y servicios, alejándose así la economía de su razón de ser natural, cual es la de producir y suministrar satisfactores de las necesidades humanas. El mercado de bienes y servicios disminuye su importancia y se relieva el mercado de capitales. Los sectores secundarios de la economía bajan su protagonismo y los terciarios pasan a ejercer su dominación siendo el financiero y el de comunicaciones los principales actores. El rentismo desdibuja el espíritu empresarial; difunde una mentalidad pasiva con la ilusión de ganancias sin esfuerzo y la convicción de que más vale ganar poco pero fijo, sobre la creencia de que asegurando la renta fija se tiene menor riesgo. Para ello, el capitalismo financiero internacional adopta las previsiones y precauciones tratando de evitar el fiasco de 1930. La manera más expedita para proteger la inversión es recurrir al Estado. Sobre la base de que “el Estado nunca quiebra”, lo más seguro es entregar a este organismo los recursos para que, de esa manera, no sólo se elimina la incertidumbre con la renta fija, sino que, además, se tiene la seguridad de que el deudor o tenedor del capital no está sometido a las turbulencias del mercado, como les ocurre a las empresas privadas que colocan papeles en el mercado de capitales y que están sujetas a los resultados de mercado de bienes y servicios para disponer de los dineros de pagar los intereses y el principal a los inversores. Con el Estado no existe este riesgo; basta con que el fisco adelante una eficaz labor recaudadora de impuestos y un recorte drástico de gasto público, para que siempre tenga los dineros para pagar a los inversores. Lo novedoso y que además arrastra las demás particularidades del cambio en el sistema económico es el nuevo papel del Estado en la economía. Antaño, el papel del organismo era de Interventor-Benefactor; ahora es el ser objeto de negocio o explotación por parte del capitalismo rentista. Siendo interventor, el Estado era el miembro más grande de la oferta en el mercado y el más grande comprador en la demanda agregada. Siendo benefactor era el responsable de las necesidades de los pobres y quien se encargaba de suministrar directamente la oferta de

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satisfactores de necesidades básicas a los grupos vulnerables de la población. Ahora como cliente de los especuladores del dinero, es simplemente un regulador de las interacciones sociales que protege derechos. En esta fase de la historia del capitalismo, la dinámica industrial se transformó en el mundo. Los informes de los medios de comunicación muestran que con el transcurrir del tiempo, el número de unidades productoras en las distintas ramas de la actividad industrial están disminuyendo y cada vez van quedando menor número, pero más grandes. Las empresas grandes compran las pequeñas, se dan las fusiones, las incorporaciones, las transformaciones, la compra-venta de acciones entre empresas, las alianzas estratégicas entre multinacionales, es decir una gran variedad de operaciones comerciales que al final desemboca en la disminución de unidades empresariales pero de tamaño más grande. Se observa un fenómeno de “oligopolización” de la economía mundial, ya no con predominio en algún país en especial, sino con sede principal en cualquier lugar del mundo, dentro del marco de la globalización económica que pretende convertir la economía en un solo mercado mundial. Por supuesto, al cambiar el papel del Estado frente a la economía y la sociedad, en su interior también ocurrieron transformaciones de fondo que modificaron sus políticas. Cambió el enfoque de las políticas macroeconómica, fiscal, monetaria y cambiaria y también las políticas de desarrollo. La política macroeconómica de corte keynesiano con prevalencia del pleno empleo fue sustituida por la política de estabilidad monetaria; la política fiscal de redistribución del ingreso con prevalencia de los impuestos directos y progresivos fue reemplazada por la de los impuestos indirectos con restricciones en el gasto público; la política monetaria expansiva con banco central bajo el mando del gobierno fue modificada por la del banco autónomo con limitaciones en la emisión sin patrón oro y meta de inflación; y la política cambiaria del tipo de cambio fijo definido por la autoridad monetaria, se sustituyó por la de tipo de cambio variable fijado por las leyes del mercado. 1.4. LA GLOBALIZACION La globalización se convirtió en el paradigma rector de la economía mundial y el tema obligado en los escenarios académicos e institucionales. La aldea global es una frase de clisé y la inserción de los países en la economía mundial es propósito exigido en las políticas de Estado.

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No es posible desligar el fenómeno de la globalización del caso del G-7, o sea el grupo de los siete países más industrializados del mundo que luego se convirtió en G-8 con la vinculación de Rusia. Si bien este grupo tuvo sus orígenes en 1975 por iniciativa del presidente de Francia, fue en los años ochenta cuando se revistió de una gran connotación para la economía mundial. El grupo surge con el fin de tratar asuntos económicos pero con el tiempo en las cumbres han considerado temas de otra índole. Por ello no se puede separar la globalización de la transformación del grupo que, aunque no es una institución internacional con estructura permanente, sus reuniones son suficientes para determinar las reglas de juego en la economía mundial y entre ellas la globalización; pues lo que se ha visto en la realidad histórica, es que los países que conforman este grupo se han tomado el mundo con plena libertad para entrar y salir de los demás países como “Pedro por su casa”. La globalización, entendida como el desarrollo de procesos a lo largo del mundo sin interferencia de las fronteras nacionales no es nueva. Ya en la época de Cristóbal Colón, período que se identifica como “el mercantilismo”, los procesos comerciales circulaban por el globo sin restricciones geopolíticas. En el siglo XIX en plena era victoriana del reino británico, los capitales ingleses también circulaban por el mundo. Por ello el primer pensamiento que llega a la mente es el interrogante sobre qué es lo nuevo que trae la actual globalización que se le destaca como si fuera diferente a los procesos comerciales universales anteriores. Cuando se habla de crear un solo mercado universal, con una sola oferta y una sola demanda sin fronteras nacionales que obstaculicen los procesos comerciales, se supone que el fenómeno opera para bienes y servicios y también para el mercado de los factores. También se supone que todos los lugares del mundo, independientemente del país donde se encuentren, está en las mismas condiciones de igualdad frente al mercado. Pero en la realidad, lo que ha ocurrido es diferente. Por el lado de los bienes y servicios, lo que se observa es la invasión de productos de los países más competitivos a los mercados de los menos competitivos, mediante un flujo de un solo sentido. No se aprecia la doble vía; y en el mercado de los factores, se observa que el factor capital circula libremente por todos los países del mundo, mientras el factor trabajo no lo puede hacer. Justamente, los países tradicionalmente ricos son los que disponen de capital mientras que en la periferia este recurso es escaso, pero en cambio la mano de obra es abundante y desempleada. Es decir, se observa la globalización del capital pero para la mano de obra lo que ocurre es lo contrario, aunque los movimiento migratorios legales e ilegales originados en los países pobres y con destino a Norteamérica y Europa se producen como una acción instintiva de la

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especie que obliga a buscar horizonte en otros países por culpa del desempleo masivo que se presenta en los países pobres. La globalización nos muestra que el mundo se lo han repartido los del G-7, cuyos miembros compiten por la conquista de los mercados nacionales, ya no con espíritu bélico sino con el arma de la competitividad. Cada país dispone de la libertad de invadir a otro, siempre que su competitividad se lo permita. Las ventajas comparativas derivadas de las fortalezas naturales y geoestratégicas de los países fueron reemplazadas por las ventajas competitivas que se construyen con base en la productividad y ésta a partir de la tecnología, el conocimiento y la información. Se habla entonces de que los hechos ocurridos en cualquier lugar del mundo tienen relación de doble vía con los demás puntos de la geografía mundial, apareciendo con ello el concepto de “glocalización”, como un fenómeno donde el manejo de lo local no se puede desarticular de los fenómenos mundiales y viceversa, introduciendo así una variable más para el análisis de las economías y los gobiernos locales. Ahora les toca a los gobiernos locales asumir las consecuencias de fenómenos económicos y sociales derivadas de hechos ocurridos en otro lugar del mundo. Paralelamente y con la ayuda de los avances tecnológicos como el internet, la globalización cultural tampoco se ha hecho esperar pero en las mismas condiciones: en una sola vía. Los patrones mentales de comportamiento, la simbología y los valores, circulan en un solo sentido invadiendo los principios y la identidad de los países pobres e imponiéndose los rasgos de Norteamérica y Europa en las costumbres y la vida cotidiana de todos los lugares del mundo, donde la propia idiosincrasia lo permita. Lo nuevo entonces de la actual globalización, es que los viejos y conocidos procesos comerciales universales, se presentan pero con una nueva connotación: se realiza bajo las condiciones del capitalismo rentista y para atender los requerimientos del capital financiero, más que para conquistar mercados de bienes y servicios. Lo que circula globalmente son los capitales de especulación que siempre buscan donde haya mejor tasa de interés.

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CAPITULO 2: TRANSFORMACION DEL ESTADO

2.1. MARCO DOCTRINARIO La transformación del Estado, que marca la huella del final del siglo veinte, encierra una serie de fenómenos que conjugan aspectos económicos, ideológicos y políticos, todos como efecto de la evolución del sistema capitalista mundial; y por supuesto, todos esos fenómenos amparados por paradigmas y teorías que sustentan los cambios. Es necesario examinar dicha transformación, para identificar los factores que generaron la adopción del modelo gerencial en la administración del Estado; ver primero el Estado Moderno y luego el Estado Postmoderno. El primer elemento conceptual que se debe examinar para comprender el nacimiento de la gerencia pública es el derecho. Tanto porque esta disciplina es la que sustenta el Estado, como por el hecho de que desde la antigüedad se ha hablado de esta materia y hoy aparenta ser una novedad en el tipo de Estado entronizado en 1991. Cuando se consulta en diferentes fuentes acerca del concepto de Estado, se encuentra que existen muchas y diversas apreciaciones de los autores que han intentado definir al Estado. La historia romana afirma que Cicerón dijo que "Es una multitud de hombres ligados por la comunidad del derecho y de la utilidad", o sea que desde la antigua Roma ya se pensaba en el concepto. Luego por la época feudal, se le atribuye a San Agustín la afirmación de que "Es una reunión de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la común participación de las cosas que aman". Pero fue en la transición entre feudalismo y capitalismo, cuando fue necesario darle forma al organismo, que los autores y pensadores más se preocuparon por construir un concepto. Bodino dijo que "Es un conjunto de familias y posesiones comunes gobernadas por un poder de mando según la razón"; Kant afirmó que "Es una variedad de hombres bajo leyes jurídicas" y entre 1650 y 1750 varios escritos figuran haciendo el esfuerzo de crear un concepto. Tomado del Internet9 encontramos otros autores que, según dice el autor del artículo, han construido conceptos así:

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MENDEZ Beltran, Thanya Patricia. Análisis estructural de la Teoría del Estado. www.monografias.com

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Oppenheimer: "Es la institución social impuesta por el grupo victorioso al derrotado, con el propósito de regular su dominio y de asegurarse contra la rebelión interna y los ataques del exterior" Jellinek: "Es una asociación de hombres sedentarios dotada de un poder de mando originario" Bluntschli: "Es la personificación de un pueblo" Duguit: "Es una corporación de servicios públicos controlada y dirigida por los gobernantes" Spengler: "El Estado es la historia considerada sin movimiento. La historia es el Estado pensado en el movimiento de fluencia" Kelsen: "El Estado es el ámbito de aplicación del derecho. El Estado es el derecho como actividad normativa. El Derecho es el Estado como actividad normal. En el Estado alcanza el pueblo su personalidad jurídica" Heller: "El Estado es la conexión de los quehaceres sociales. El poder del Estado es la unidad de acción organizada en el interior y el exterior. La soberanía es el poder de ordenación territorial exclusiva y suprema" Carre de Malberg: "Es la comunidad política como territorio propio y que dispone de una organización" Adolfo Posada: "Son los grupos sociales territoriales con poder suficiente para mantenerse independientes" Groppali: "Es la agrupación de un pueblo que vive permanentemente en un territorio con un poder de mando supremo, representado éste en el gobierno" Agrega la autora de la monografía que “existen infinidad de definiciones más, de entre las cuales Arnaiz, elige tres, las cuales se citan a continuación” y cita: 1) Definición ahistórica: "El Estado como Institución Política es la forma política de un Pueblo o la organización política suprema de un pueblo". 2) Definición moderna (Jellinek): "El Estado es la agrupación humana sedentaria con un poder de mando originario" 3) Definición del Estado Moderno (Duguit): "El Estado existe y existió allí donde hubo una relación entre gobernantes y gobernados en orden a la solidaridad social" Además de las definiciones, también existen conceptos extensos en los que se observa al Estado desde diferentes puntos de vista. Está el enfoque marxista10 que resalta el poder de Estado como el aparato a través del cual la clase dominante ejerce su dominación, atribuyéndole al Estado el único fin de reproducir las condiciones de las relaciones de producción y por lo tanto la tarea de perpetuar la dominación de clase. En el enfoque marxista, el Estado, junto con 10

ALTHUSSER, Louis. Ideología y aparatos ideológicos del estado. Oveja Negra Editores. Bogotá, 1970

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el régimen político, constituyen la instancia política del modo de producción, que conjuntamente con la instancia ideológica, tienen el rol principal de reproducir las condiciones de la base económica caracterizada por las relaciones de producción, las que en el capitalismo, son de propiedad privada de los medios de producción y venta de fuerza de trabajo por quienes no son propietarios de estos medios. También cita el artículo de internet un concepto que afirma que “En la base del Estado se encuentra una serie de hechos sociales, una serie de relaciones humanas; estas relaciones son actos del hombre, condicionados por el contenido psíquico propio de la naturaleza anímica de los seres humanos; por consiguiente, el Estado es una creación humana consistente en relaciones de voluntad de una variedad de hombres” y lo que la autora llama el Concepto jurídico del Estado, señalando que es “La corporación formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio da como resultado un Estado.”11 Según las clases elementales de la escuela secundaria, el Estado tiene elementos esenciales que lo constituyen y siempre que estos elementos existan, está configurado un Estado. Son el territorio, la población, el gobierno y la soberanía. En Internet, el territorio, como el espacio o porción geográfica en la que se realiza la actividad estatal, que comprende el suelo con todos sus accidentes estructurales, el subsuelo y el espacio aéreo. El territorio constituye la base física del Estado, y por lo tanto, existen relaciones entre la geografía y la política. La población, o sea la totalidad de individuos que habitan el territorio y que presenta dos aspectos: uno, demográfico o cuantitativo, referido a su número y densidad; otro, demológico o cualitativo, vinculado a la raza, herencia y selección. La población, es decir, la totalidad de los individuos que forman el pueblo en el Estado, son sujetos activos y pasivos de derechos y obligaciones. El gobierno que es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea de conducta, un precepto, a individuos humanos; su misión principal es ordenar, naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecución del bien público. La soberanía como elemento modal de la estructura dinámica de la forma política moderna; es un elemento o atributo del Estado y una cualidad del poder que convierte un determinado poder político en supremo, adicionando a su capacidad de dirección la de obrar como instancia final de decisión, acción y sanción; el poder determinado como soberano no se encuentra subordinado ningún otro; tiene superioridad, siendo, en su especie, el poder más alto; la soberanía se encuentra relacionada con el imperio de la ley, ya que una hace posible la existencia de la otra, el orden jurídico impera en función de la soberanía. En tales condiciones entonces

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MENDEZ. Ibidem

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podemos afirmar que el Estado es una población asentada en un territorio, que se somete a un gobierno quien adopta poder soberano12. De todas las diversas consideraciones referidas en las notas anteriores, algunos elementos son comunes: los romanos se refieren al derecho; los escolásticos al enlace según un elemento común; los pre-modernos se refieren a la razón y el poder jurídico; en la mayoría se encuentra referencia a la autoridad, la organización y las reglas de juego del conjunto humano que se rige por dicho ente. Por todo lo anterior, se deduce que el Estado se constituye en un instrumento importante de la especie para defender la subsistencia y para avanzar en el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida. Por eso el debate político contemporáneo gira en torno a una organización social con alta o baja presencia del Estado en la economía, siendo ésta, la base sobre la cual se erige el conglomerado social. La discusión conceptual del siglo veinte en materia de economía para proponer las fórmulas que se deben aplicar en beneficio de la sociedad, de una u otra forma, colocaban al organismo como eje de la discusión; así que cuando se discute sobre gerencia pública, los conceptos se derivan de las fuentes doctrinarias que argumentan una u otra posición frente al papel del Estado. Dos autores son los más relevantes en este debate: por un lado John Maynard Keynes, economista inglés y por el otro Friedrich August von Hayek, economista y filósofo austriaco. El primero, quien pensando en la economía, termina sentando las bases de una postura política. Fue la preocupación que tenía por la ocupación, es decir, porque la economía utilizara todos los recursos disponibles, en ese tiempo, tierra, capital y trabajo, de modo que se pudiera lograr el pleno empleo de todos ellos, que le hizo ver en el Estado un papel determinante. En su teoría general, sentó las bases para el principal avance teórico de la época, consistente en la confianza sobre la capacidad gubernamental para influir, si no determinar, mediante las políticas fiscal y monetaria el nivel de la actividad económica. Se prestó gran atención al modo como, mediante los gastos del gobierno, podía remediarse la subocupación en el corto plazo, sobre la base de la proposición keynesiana de que la inversión y la propensión al consumo de la gente, determinan conjuntamente el ingreso y la ocupación. Luego otros autores como Samuelson13 , entre otros, sobre las mismas bases desarrollaron conceptos que consolidan una teoría acerca del papel del Estado en la economía y por supuesto en el contexto de lo social bajo el concepto de la política social. 12 13

www.wikipedia.com SAMUELSON, Paul. Curso de Economía Moderna. Ediciones Aguilar. Madrid, 1969

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Por el otro lado está Hayek, de quien el periodista francés Denis Boneau, miembro de la sección francesa de la Red Voltaire, escribe en la página web de Corriente Roja el 13 de octubre de 2009, las siguientes notas sobre este economista:14 “Friedrich von Hayek se ha empeñado en desacreditar a toda costa la regulación económica alegando que es demasiado compleja para pretender organizarla. Su teoría del «Estado mínimo» se ha convertido en la religión del Partido Republicano de los Estados Unidos en oposición tanto al «New Deal» de los demócratas como al marxismo de los soviéticos. Su escuela, financiada por las fundaciones de las grandes transnacionales, se ha estructurado alrededor de la Sociedad del Monte Peregrino, ha obtenido siete veces el premio Nobel de Economía y ha inspirado a los gobiernos de Pinochet, Reagan y Thatcher. El pensamiento económico y político de Friedrich A. von Hayek se ha impuesto como fundamento ideológico del orden liberal. Constituye al mismo tiempo el producto de una historia particular y de una red de relaciones desarrollada a la sombra de las grandes fundaciones norteamericanas. Hayek, dando continuidad a la tradición liberal iniciada por Adam Smith, defiende una concepción mínima del Estado. Su especial aporte corresponde a la crítica radical de la idea de «justicia social», noción que disimula, según él, la protección de los intereses corporativos de la clase media. Preconiza la eliminación de las intervenciones sociales y económicas públicas. El Estado mínimo es un medio para escapar al poder de la clase media que controla el proceso democrático a fin de obtener la redistribución de las riquezas mediante el fisco. Su programa es expuesto en La constitution de la liberté [La Constitución de la Libertad] (1960): desreglamentar, privatizar, disminuir los programas contra el desempleo, eliminar las subvenciones a la vivienda y el control de los alquileres, reducir los gastos de la seguridad social y finalmente limitar el poder sindical. El Estado no puede asegurar la redistribución, sobre todo en función de un criterio de «justicia social». Su papel se reduce a brindar un marco jurídico que garantice las reglas elementales del intercambio. En 1976 llega a proponer la desnacionalización de la moneda, es decir, la privatización de los bancos centrales nacionales para someter la creación monetaria a los mecanismos del mercado. Otras de sus posiciones parecen matizar el radicalismo de su liberalismo; preconiza, por 14

www.correntroig.org. Corriente Roja es un movimiento político con sede en Cataluña España.

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ejemplo, la creación de un ingreso mínimo, pero esta propuesta debe verse como una rehabilitación de la ley inglesa de los indigentes y no como la marca de un «socialismo hayekiano». La teoría desarrollada por Hayek está basada en una creencia compartida por todos los liberales, desde los clásicos hasta los partidarios de las tesis austriacas. La metáfora de la «mano invisible», que asegura en el pensamiento de Adam Smith la adecuación de la oferta y la demanda en los diferentes mercados, ilustra perfectamente este presupuesto común que tratan todos de demostrar a partir de diferentes postulados: equilibrio general de Walras, desarrollado por Pareto; orden espontáneo del mercado o catalaxia para la escuela austriaca, lo que es el resultado de acciones no concertadas y no el fruto de un proyecto consciente. No se quiere, no se planifica el orden del mercado, es espontáneo. Más vale un régimen no democrático que garantice el orden espontáneo del mercado que una democracia planificadora. Es el razonamiento que justificará la presencia de los «Chicago boys» en Chile. El pensamiento de Hayek es una mezcla de conservadurismo (crítica a la democracia inspirada en la denuncia de la Revolución Francesa de Edmund Burke) y de liberalismo (Adam Smith). Alerta contra la democracia ilimitada que conduce irremediablemente al reino de la democracia totalitaria. En realidad Hayek está obsesionado por las clases medias que controlan los regímenes democráticos: «Hay una gran parte de verdad en la fórmula según la cual el fascismo y el nacional-socialismo serían una especie de socialismo de la clase media». Por otra parte, teme a los pobres cuyas reacciones son imprevisibles. Reclama un ingreso mínimo «aunque sólo sea en interés de los que pretenden permanecer protegidos de las reacciones de desesperación de los necesitados». Aunque haya rechazado la idea de justicia social, Hayek desarrolla una concepción especial de la justicia, liberal, pero a la vez conservadora, incluso si se defiende en un artículo titulado: Pourquoi je ne suis pas conservateur? [Por qué no soy un conservador?. Sus posiciones contra la «tercera vía democrática y social» simbolizada por el New Deal rooseveltiano y el laborismo inglés explican la marginación de los ultraliberales a principios de los años 50, especialmente en el seno de la más poderosa de las organizaciones de intelectuales anticomunistas, el Congreso para la Libertad de la Cultura”.

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En la biografía del personaje se lee que15 Hayek es nombrado profesor en la London School of Economics en 1931 y luego en Chicago en 1950. En 1962 es profesor de Economía Política en Alemania Federal... Este recorrido universitario no es casual: la London School of Economics, financiada por la Fundación Rockefeller, y la universidad de Chicago son bastiones de la economía liberal. Constituye así una red política e intelectual internacional en la que ha sabido reunir a liberales, a conservadores británicos y norteamericanos, pero sus teorías han sido difundidas también en toda Europa Occidental. Cercano a Raymond Aron, quien populariza sus tesis en Francia, se pretende un «liberal intransigente» comprometido al mismo tiempo contra el sovietismo y el fascismo. La retórica del antitotalitarismo constituye una vez más el instrumento ideológico privilegiado de los intelectuales comprometidos con el Congreso para la Libertad de la Cultura, organización dirigida por la CIA desde 1950 hasta 1967. Sin embargo, a partir de 1955, los ultraliberales conducidos por Hayek son marginados frente a los «laboristas», que representan una «tercera vía» socialdemócrata y que contribuyen a redefinir las orientaciones ideológicas del Congreso para la Libertad de la Cultura. Así, un nuevo programa surge de la Conferencia Internacional de Milán. En París, Josselson, con el apoyo de la Fundación Rockefeller, recluta y financia a los participantes. La lista de ponentes es aprobada por un comité compuesto por Raymond Aron, Michel Collinet, Melvin Lasky, Sidney Hook, Denis de Rougemont... Cinco oradores son cooptados. Son los encargados de establecer las directrices de la ideología anticomunista del Congreso para la Libertad de la Cultura en la sesión inaugural. El coloquio Walter Lippman (1938), en el que participan Mises y Hayek, fue la ocasión de reunir a profesores universitarios liberales hostiles al fascismo, al comunismo y a todas las formas de intervencionismo económico del Estado. El libro de Walter Lippman, The Good Society, constituye el manifiesto temporal, en espera de La route de la servitude (Camino de servidumbre), del grupo de intelectuales relativamente marginados en la época del keynesianismo triunfante. Según Walter Lippman16 , el colectivismo es la raíz común de los totalitarismos fascista y comunista. En 1947, en la lógica del plan Lippman, Hayek participa activamente en la fundación de la Sociedad del Monte Peregrino17 , que en cierta forma «constituye 15

www.wikipedia.com LIPPMAN, Walter. Periodista norteamericano. The Good Society.www.wikipedia.com 17 DAVALOS, Pablo. El proyecto político de la Sociedad del Monte Peregrino. www.desdeabajo.info.com 16

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la casa matriz de los think tanks neoliberales». Un empresario suizo, Albert Hunold, permite concretar las propuestas de Hayek, que desea implementar un «forum liberal internacional», y de Wilhem Röpke, que trata de lanzar una revista internacional. Hunold reúne a industriales y banqueros suizos a fin de financiar el think tank liberal. Reúne a intelectuales provenientes de variadas corrientes pero que comparten la misma creencia en el equilibrio espontáneo del mercado: a monetaristas como Milton Friedman, a miembros de la escuela del Public choice (James Buchanan), así como a personalidades asociadas a la corriente neoaustriaca. Las reuniones internacionales son financiadas, en un primer momento, por las fundaciones Relm y Earhart. La Sociedad del Monte Peregrino recibe a continuación el apoyo de las siguientes ultra conservadoras instituciones: La Fundación John Olin, la Lilly endowment, la Fundación Roe, la Scaife Family Charitable Trust y la Fundación Garvey. La Sociedad del Monte Peregrino ara en el mar durante veinticinco años. Los ideólogos neoliberales permanecen aislados en un contexto de consenso intervencionista. Será necesario esperar hasta la crisis del keynesianismo para que las ideas de Hayek se impongan entre las élites políticas. Gran Bretaña será el terreno de la implementación de las medidas preconizadas. Fundado en 1955, el Institute of Economic Affairs (IEA) trabaja para difundir las tesis de Hayek y del monetarismo, teniendo principalmente como objetivo a los medios patronales (que permanecen por largo tiempo desconfiados) y financieros. Ralph Harris, quien fue director de la organización, es magnificado desde 1979 por Margaret Thatcher. Para apoyar esta dinámica de conversión liberal, miembros del Partido Conservador (entre ellos Margaret Thatcher y Keith Joseph) crean en 1974 el Centre for Policy Studies. En 1977 surge otra organización: el Adam Smith Institute. Gran Bretaña entra en una etapa de «revolución conservadora». La victoria de Thatcher en 1979 consagra el éxito de los think tanks neoliberales. Miembros de estas organizaciones como Geoffrey Howe y Nicholas Ridley fueron los pilares de los gobiernos conservadores. En los años setenta, que son los de la conversión de numerosos políticos británicos, se asiste a un acercamiento entre los conservadores y los liberales, a un matrimonio entre los herederos de Burke y de Smith. Esta rápida historia de los think tanks neoliberales resalta el peso político de las concepciones económicas de Hayek. A partir de la Sociedad del Monte Peregrino supo imponer su idea de Estado (mínimo, sin ningún poder de intervención

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económica) y del mercado («laissez-faire»). Como prueba de su hegemonía intelectual recibe el premio Nobel en 1974, que luego le es atribuido a seis de sus amigos ultraliberales: Milton Friedman (1976), George Stigler (1982), James Buchanan, Maurice Allais (1988), Ronald Coase (1991) y Gary Becker (1992). De cierta forma es el programa que había formulado en su obra “La Constitution de la Liberté” que se impuso como «pensamiento económico único» a finales del siglo XX18. 2.2. EL ESTADO MODERNO Llámase Estado Moderno al Estado Burgués, ese que se diseñó y construyó en la segunda mitad del Siglo 18, con los aportes conceptuales y teóricos de ideólogos como Bodino con "Los Seis Libros de la Republica”, Grocio con "El Derecho a la Guerra y a la Paz", Altusio con "Política”, Hobbes con "El Leviatán”, Locke con "Ensayo Sobre el Gobierno Civil”, Rousseau con "El Contrato Social”, Montesquieu con "El Espíritu de las Leyes” y demás procesos intelectuales que ocurrieron después de la separación de la Iglesia y del Estado al finalizar la guerra de los 30 años en la Paz de Westfalia. El Estado Burgués se erigió sobre el concepto de libertad. Se trataba de esa libertad individual tan necesaria para conseguir dinero dentro de las nuevas condiciones económicas históricas, derivadas del sistema capitalista que se estaba gestando. Libertad que se contraponía a los amarres de tipo feudal que venían de la anterior fase histórica cuando el absolutismo monárquico impedía el libre pensar, decidir y actuar. Una libertad indispensable para que el sistema de mercado pudiera operar con sus propias leyes y los procesos económicos de la empresa con trabajadores libres, pudiera tener éxito. Por supuesto, una sociedad basada en la libertad individual necesitaba un ordenamiento y unas reglas de conducta individual que evitaran la generalización del caos. Para ello, era necesario un ente con autoridad y poder que pusiera orden y regulara las interacciones de los individuos y la ocupación común de los territorios. Ese ente no podía ser otro que el Estado, el cual para ser neutral y objetivo en el ejercicio del ordenamiento social, no podía sustentarse en las normas religiosas de las que se había emancipado en Westfalia, sino que debía tener nuevos criterios y pautas que se agruparían dentro del concepto de Derecho. Igualmente, para tener independencia con equilibrio para todo el conglomerado, no podía depender del poder religioso sino de la misma base social que lo sostiene y hacia dónde se dirige su papel. El poder del Estado radica en el 18

Tomado de BONEAU, Denis. Friedrich von Hayek, el padre del neoliberalismo. Artículo publicado en www.voltairenet.org

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pueblo y su funcionamiento se rige por el derecho; solo así la libertad individual, que no es otra que la libertad para el enriquecimiento económico, encuentra las condiciones propicias para una nueva sociedad: la Sociedad Capitalista con su propio régimen político, el Régimen Democrático. El móvil que impulsó la creación del Estado Moderno fue económico. Si no hubiera nacido una clase burguesa con poder económico resultante de los nuevos procesos económicos de producción y distribución, no hubiera sido necesario un nuevo tipo de Estado y hubiera continuado el Estado monárquico. Por esa razón las funciones que se le asignaron son en concordancia y dependientes de las condiciones del sistema económico, donde prevalecen los intereses y requerimientos de los más beneficiados económicamente por el sistema. Desde aquella época y durante dos siglos, los beneficiados del sistema fueron los industriales. Personas que con su capacidad de trabajo lograron acumular riqueza (Excedente Económico) a través de actividades productivas del sector secundario. La riqueza social estaba concentrada en la actividad industrial y las funciones del Estado estaban acondicionadas para proteger los intereses del los industriales. Además de los fines que se le asignaron al Estado como son la defensa frente al exterior y la conservación de la paz y el orden dentro del territorio, en últimas se dice que su principal tarea es lograr el bien común, lo cual se traduce en buscar el bien para todos, sin excepción, los miembros de la sociedad. Pero ante un sistema económico cuya principal características es la de propiciar desigualdades de todo orden, la misión del Estado se vuelve difícil. ¿Cómo hace este ente por mucho poder que tenga, para luchar en contra de las leyes que rigen el sistema capitalista y alcanzar el objetivo general de bien para todos, si esto va en contra de las minorías más beneficiadas del sistema económico? 2.3. CAMBIOS CONSTITUCIONALES Precisar los factores del tipo de Estado que conlleva el modelo gerencial requiere comprender los fenómenos históricos determinantes de la Constitución Política, de la cual se desprende los elementos inherentes a la administración del Estado. Algunos análisis muestran cómo son los sucesos supranacionales derivados de los procesos universales y estos a la vez consecuenciales de los intereses de los grupos de poder económico mundial, los hechos que explica el por qué se cambia la Constitución Política en países dependientes como Colombia. Un ensayo elaborado como trabajo de grado en la Especialización en Derecho Constitucional de la Universidad Libre seccional Cali, muestra un análisis

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comparativo entre la constitución de 1886 y la de 1991, donde señala los hechos internacionales que determinan los cambios en la Constitución Política colombiana19. 2.4. LA CONSTITUCION EN EL SIGLO XIX Dice el citado ensayo académico: “La vanguardia del desarrollo industrial por esa época estaba en manos de Inglaterra y por tanto la mayor influencia internacional la ejercía ese país, la cual se extendió durante toda la segunda mitad del siglo, período que se le conoce como la “Era Victoriana” por haber estado en el trono la Reina Victoria. Estados Unidos, por su parte, país de este continente que en el siguiente siglo emergió en el concierto mundial, durante el comienzo de la segunda mitad del siglo le tocó vivir una guerra civil que le obligó a postergar hasta finales del mismo su ímpetu en el desarrollo económico y la influencia hacia el exterior. De modo que Inglaterra era el centro de poder económico mundial y con ello también el epicentro de la influencia política.” “El epicentro tecnológico de la economía inglesa era la metalurgia. La existencia de carbón y hierro acompañados de importantes avances en la agricultura y el alejamiento de los problemas de guerra de otros países europeos, permitió a este país consolidar la industria que aprovechó la capacidad energética interna para llevar la máquina a la actividad productiva. Con ello generó una oferta cuantiosa de bienes, suficiente para cubrir su mercado interno y salir al resto del mundo buscar otros lugares donde vender, con el complemento de la actividad colonial que le permitía extraer las materias primas de otros países para alimentar su industria metalúrgica y metalmecánica. Ya lo dicen los textos de historia: “En Política Exterior, Inglaterra se consolida como potencia política, militar y económica, con un Imperio colonial de primer orden. La política con respecto a Europa de aislamiento, permitió centrar todos sus esfuerzos en la expansión colonial. A pesar de esto, participó en algunas cuestiones, así apoyó los nacionalismos, belga, italiano y alemán y se opondrá a la expansión rusa en su enfrentamiento contra los turcos. Pero como hemos dicho, será a su expansión colonial a la que dedicará sus mayores esfuerzos. Australia, Estados Unidos, Canadá y Sudáfrica, eran zonas de poblamiento inglés, unos dependían de ella y en el caso de Estados Unidos le servía como mercado para sus productos

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El Contexto Internacional de la Constitución Política de Colombia. Melina Cerón Ramírez. Universidad Libre Seccional de Cali. Facultad de Derecho. Cali, octubre de 2009

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manufacturados. A partir de la segunda mitad del siglo XIX, India será la colonia más importante del reino británico la joya de la Corona”20 . “Paralelamente al fortalecimiento industrial y al expansionismo imperial hacia otros países, en el interior se desarrollaban actividades políticas de especial significado para el pensamiento universal. Se destacan pensadores como Gladstone y Disraeli21. “Se ubican entonces dos líneas de pensamiento bien demarcadas: por una parte, el librecambio o sea el dominio de las fuerzas del mercado con un Estado permisivo sin mucho poder en la economía, con libertad para el comercio exterior y con libertades extremas que se emancipan del pensamiento religioso. Por otra parte, la propuesta de un Estado interventor proteccionista, que cierra las fronteras y con una tarea benefactora que también se le ha llamado paternalista pero también aferrado a la tradición conservadora de las costumbres y la moral.” “En el campo económico, además de los ímpetus imperiales del Reino Unido, se destaca el desarrollo industrial con la inclusión de la energía en la motricidad de las fábricas. Ramas industriales relevantes como la transformación de productos primarios como la lana y su derivado estrella el paño inglés, la industria metalmecánica con su producto estrella los ferrocarriles y otros bienes de producción como las máquinas y las herramientas, lo mismo que los bienes intermedios como los insumos para la construcción. Todas estas actividades industriales, ávidas de mercados por fuera de las fronteras del reino.” “Para 1863 se había instaurado una Constitución Política mediante la cual se había implantado un Estado federalista con existencia de Estados de cobertura regional, que obedecían a las élites locales de poder y correspondían con la doctrina de liberalismo radical que hasta incluía la separación del Estado y la Iglesia, con serios efectos en la política fiscal por el cambio de propiedad de las tierras que pertenecían a la Iglesia y que ahora se convertían en fuente de pago de servicios al Estado o en bienes susceptibles de gravamen.” “Después de serios conflictos entre los grupos de poder de Bogotá y los territoriales, dice la historia que “El conflicto dio el triunfo a Mosquera quien, desde 1861, se había proclamado presidente provisional de la República.

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TOWNSON, Duncan. “Breve Historia de Inglaterra”. Alianza Editorial. Madrid, 2004. William Gladstone: Durante el reinado de Victoria este político liberal ocupó el cargo de Primer Ministro entre 1868 y 1874. Benjamin Disraelí: Este Ministro fue el favorito de la reina Victoria, quien le concedió el título de Conde. Aunque Gladstone y Disrelí pertenecían a partidos opuestos y compitieron por el cargo de Ministro, ambos impulsaron la política expansionista británica. 21

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Posesionado de su cargo, ejerció la presidencia como un dictador mientras convocaba a una convención para redactar una nueva constitución. En medio de la guerra se creó el estado de Tolima”. “El rasgo más sobresaliente de la dictadura de Mosquera fue su política anticlerical. Poco después de asumir la presidencia ordenó la expulsión de los jesuitas y el destierro del Arzobispo de Bogotá. Además, decreto la tuición de cultos, es decir, una ley que prohibía a los religiosos ejercer sus funciones sin autorización del Gobierno. Mediante el decreto de desamortización de bienes de manos muertas, expropió los bienes que pertenecían a comunidades religiosas que no podían ser puestos en venta. Las comunidades que se opusieron a este decreto fueron abolidas.” “En realidad, lo que se pretendía con esta ley no era solamente atacar a la Iglesia sino también mejorar la situación del Tesoro Nacional. Las tierras expropiadas pasaron a manos del Estado que las vendió al mejor comprador. En esta forma, la ley no favoreció a los campesinos sin tierras ya que los bienes expropiados fueron adquiridos por ricos comerciantes y terratenientes.” “En medio de la guerra civil, que continuaba porque algunos sectores de la población no estaban conformes con la dictadura, Mosquera convocó a una convención para elaborar una nueva constitución. La convención, compuesta en su mayoría por liberales radicales, es decir, por el ala del liberalismo que pretendía aplicar en el país los más puros principios del liberalismo clásico, se reunió en Rionegro en 1863, y redactó una nueva carta constitucional. Se inició entonces el período radical, que se extendió hasta 1885.”22 La Constitución de 1863 proclamó libertades individuales tales como libertad de comercio, de opinión, de imprenta, de enseñanza, de asociación, etc. Así mismo, concedió a los ciudadanos el derecho de portar armas y de comerciar con ellas y libertad para entrar y salir del país sin pasaporte ni autorización. También suprimió la pena de muerte. Además, concedió la ciudadanía colombiana a cualquier ciudadano de las repúblicas hispanoamericanas que residiera en nuestro país. Estableció la separación entre la Iglesia y el Estado y prohibió al clero adquirir propiedades. Igualmente, proclamó el derecho del gobierno para inspeccionar todos los cultos religiosos. Redujo el período presidencial de 4 a 2 años y quitó poderes al presidente de la República. La máxima autoridad de la nación residía en el Parlamento por ser este el representante de los ciudadanos. La administración de justicia dependía de las leyes de cada Estado.

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www.memo.com.co/historia. Vía Internet

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El papel del Estado quedó reducido al de vigilar el orden público y garantizar que se respetaran las libertades individuales y se le privó de intervenir en las actividades económicas. O sea un Estado al puro estilo liberal clásico, muy similar a los planteamientos del inglés Gladstone. Entre 1874 y 1880, Inglaterra había tenido a Disraeli como Primer Ministro, período en el cual el imperio desplegó su mayor esfuerzo colonialista. Los intereses de la economía inglesa se basaban en obtener materias primas en los países satélite para alimentar su industria nacional y así mismo vender los productos de su industria en los mercados de ultramar lo que, de paso, aseguraba también el negocio para las empresas de transporte marítimo inglesas, que en esa época eran las más poderosas del mundo gracias al desarrollo de la industria naviera. Para la Constitución de 1863 se encontró con un terreno abonado en los comerciantes a quienes les interesaba el librecambio. En la revolución del medio siglo, que fue una guerra intestina, habían triunfado los grandes comerciantes de modo que ellos tenían el poder y les convenía la libertad para importar mercancía y a la vez para exportar las materias primas que ya para esa época, necesitaba la industria inglesa. Pero ya en el decenio de los ochenta, treinta años después, las condiciones económicas internas eran diferentes y las políticas que aplicaba el reino a comienzos del decenio, seis años antes de la constitución, eran las de Disraeli. Por supuesto, las influencias de un país a otro siempre llegan con más de un lustro de retardo. Al respecto dice Tirado: “En 1885 todavía era más barato el transporte de una mercancía entre un puerto inglés y Medellín que entre esta ciudad y Bogotá. La exportación de tabaco amplió la capacidad importadora que fortificó a la burguesía comerciante e hizo posible la navegación a vapor por el río Magdalena, lo cual a su vez rebajó costos para la introducción de mercancías y golpeó la producción manufacturera nacional. De contera, ese fortalecimiento de los comerciantes, y el peligro para los artesanos, creó la instancia política para que la burguesía comerciante pudiera movilizar a esta clase social en el proceso revolucionario de mediados del siglo XIX.”23 Como efecto de las políticas basadas en el radicalismo que fueron incluidas en la Constitución de 1863, se fortalecieron elites regionales de terratenientes y comerciantes a quienes el Estado solicitaba préstamos para aliviar la situación fiscal. Además el gobierno nacional había perdido imagen y las exportaciones de tabaco se habían ido al suelo. El liberalismo se había dividido en dos tendencias, los radicales que defendían la Constitución vigente y los moderados que, junto 23

TIRADO Mejía, Álvaro. “Introducción a la Historia Económica de Colombia”. Universidad Nacional. Bogotá, 1971

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con los conservadores, querían cambiar hacia el centralismo. A pesar de la división, Aquileo Parra, quien era radical, fue elegido presidente y tuvo que enfrentar la sublevación de los conservadores de Tolima y Antioquia. Luego fue elegido Julián Trujillo con el apoyo de liberales moderados y conservadores, quien inició los cambios políticos en lo que se refiere a las relaciones con la iglesia aunque el Congreso de mayoría liberal radical, no estuvo de acuerdo. Sin embargo este presidente creó las condiciones para facilitar los cambios en contra de las normas de la Constitución de Rionegro. Dicen los historiadores que “El gobierno de Trujillo abrió el camino a la Regeneración, un movimiento político cuyo objetivo era la restauración política y económica del país, el restablecimiento de la paz y el fortalecimiento de las instituciones y del poder del Estado. A la cabeza de este movimiento estaba Rafael Núñez, quien contaba con el apoyo de los liberales moderados y de los conservadores.”24 Desde 1880 en adelante, con los gobiernos de Núñez, Zaldúa y Otálora se aceleró el derrumbe del radicalismo y se comenzó a promover una nueva constitución de carácter centralista. Los radicales y caudillos regionales se opusieron a esta idea y atacaron a Núñez mediante un conflicto que se inició en Santander y se extendió a otros estados; pero con el apoyo de los conservadores y los liberales moderados que se unieron en el Partido Nacional, Núñez pudo vencer a los sublevados y declarar la nulidad de la Constitución de Rionegro. La constitución de 1886 consagró el pensamiento de Núñez y del Movimiento de Regeneración el cual decía que la Constitución debía reflejar un equilibrio entre el poder del Estado y las libertades individuales y que se debía imponer la libertad y el orden como bases para gobernar, lo cual sólo sería posible si existiera un Estado centralizado con un poder ejecutivo fuerte. La Constitución de 1886 estableció la descentralización administrativa y la centralización política. Solamente existirían un congreso y un poder ejecutivo centrales, una legislación para toda la nación y un ejército único. Los antiguos estados, que de ahí en adelante se llamarían departamentos, gozarían de autonomía para asuntos administrativos tales como obras públicas, educación y servicios públicos entre otros, pero el nombramiento de los gobernadores era responsabilidad del presidente de la República. Proclamó la religión católica como elemento esencial dentro del orden social y la responsabilidad del Estado de proteger la Iglesia. Además, la educación pública 24

Biblioteca Luis Angel Arango. Biblioteca Virtual. Anuario Colombiano de Historia

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quedó a cargo de la Iglesia. Respetaba las libertades individuales pero establecía ciertos límites a las mismas. Restableció la pena de muerte para delitos graves y reservó para el gobierno el derecho exclusivo de fabricar y comerciar con armas. Otorgó el derecho de votar por concejales y diputados a los varones mayores de 21 años que ejercieran profesión, arte u oficio y sólo los varones con renta superior a los $500 anuales y propietarios de bienes inmuebles podían votar por los representantes y designar a los electores encargados de elegir presidente y vicepresidente. Un Estado Nacional con un gobierno central fuerte, era un campo apropiado para los intereses expansionistas de Inglaterra. El país europeo necesitaba mercados nacionales extensos que permitieran la colocación de grandes volúmenes de mercancías para lo cual se requería fronteras y trámites de comercio exterior únicos. También era adecuado un solo gobierno para facilitar los trámites y con la suficiente fortaleza para brindar protección de la competencia de los demás países europeos y de Estados Unidos que ya para esa época había terminado la guerra civil y con el triunfo del norte, estaba fortaleciendo su desarrollo industrial. Por ello, a las empresas inglesas en el extranjero no les convenía el librecambio que fue favorable a mediados del siglo, cuando ni USA ni Alemania le podían competir. Adicionalmente, la construcción de mercados nacionales en países extranjeros, le permitía a Inglaterra vender sus ferrocarriles desde la construcción, la concesión y los productos como locomotoras, vagones y rieles, así como la navegación fluvial donde podían vender sus barcos de vapor. Las buenas relaciones entre Iglesia y Estado era un principio típicamente inglés. El gobierno central fuerte era un postulado propio de los conservadores ingleses y la construcción de mercados nacionales integrados a través de los medios de transporte que fabricaba la industria inglesa como buques de vapor y trenes, era la mejor oportunidad para vender paños, productos de hierro y acero, medicamentos, bebidas, insumos agrícolas y demás productos del reino, además con financiamiento a través de préstamos de los bancos ingleses que brindaban servicio fácilmente a los gobiernos. 2.5. EL ESTADO BUROCRATICO Para comprender las características del Estado Burocrático, necesariamente hay que recurrir a Max Weber25 y con ello a situaciones históricas de comienzos del siglo XX. El término burocracia fue acuñado por dicho autor, quien lo derivó del alemán «büro», que significa oficina y luego se ha dicho que una burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales. El 25

ROLL, Eric. Historia de las doctrinas económicas. Fondo de Cultura Económica. México, 1994

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propio Weber consideró a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema social, un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su clase en el poder, la clase dominante. Según se deduce de sus escritos, es la autoridad la que genera el poder, de donde se deduce que tener autoridad es igual a tener poder, aunque en la realidad se observa que tener poder no siempre significa tener autoridad. Tanto la autoridad como el poder que de ella emana dependen de la legitimidad, es decir, de la capacidad de justificar su ejercicio. Para Weber los tipos de autoridad son la autoridad tradicional, la autoridad carismática y la autoridad racional, legal o burocrática. El Modelo Burocrático26 que se aplica para analizar el Estado Moderno es un concepto organizacional que se deriva de los trabajos de Weber. Aunque el punto de vista de este pensador alemán tuvo un profundo efecto entre los Sociólogos y Politólogos desde comienzos del siglo pasado, ha sido desde cuando se utilizan sus conceptos en el estudio académico de la administración, cuando ha tomado relevancia para el análisis de la administración pública. Según Max Weber, La Burocracia es una organización eficiente por excelencia y por lo tanto la indicada para resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y de las organizaciones. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, por cuanto para conseguir la eficiencia planeada, el modelo burocrático necesita detallar y precisar por anticipado cómo deben hacerse las cosas. El modelo se basa en diez principios o fundamentos que determinan sus características generales así: a) EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS, lo que significa que la organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos escritos y que constituyen su propia legislación. La reglamentación organizacional prevé todo lo necesario para que funcione, toca todas las áreas de la organización y procura que no existan vacíos. Las normas son racionales y están adecuados a los fines de la organización y son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de coacción sobre los subordinados. Pero en la realidad esa apreciación teórica sufre desviaciones que alejan el modelo de su imaginaria perfección, ya que el exagerado apego a los reglamentos 26

TRELLEZ, Gustavo. Burocracia-Max Weber. www.Monografias.com

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convierte las normas y reglamentos en objetivos en, lugar de ser medios, y con ello se vuelven absolutos y prioritarios haciendo que los medios se vuelven fines. b) LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES, lo cual implica que, además de normas y reglamentos, la comunicación escritas sea el otro medio de cohesión que une la estructura organizacional. Las decisiones, reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar la correcta interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación se establecen mediante el uso de formatos para sistematizar el cumplimiento. Pero el exceso de formalismo y papeleo y el afán de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la organización, ocasiona magnitudes de trámites y papeles que dificulta la agilidad de los procesos. c) LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO, que es inherente a la burocratización de una estructura y que por supuesto implica una sistemática división del trabajo en función de la racionalidad, o sea en concordancia con la adecuación a los objetivos propuestos. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, definiendo las competencias de cada participante, los medios para obligar y las condiciones. Los cargos deben estar bien definidos, con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todo ello adheridos a un manual de funciones o de procedimientos, con las rutinas especificadas. Complementariamente se adopta un organigrama para representar gráficamente la disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad y responsabilidad vertical y horizontal. Con ello se crea la resistencia al cambio y se instaura la tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos, la cultura de siempre lo mismo, como sensación de estabilidad y seguridad respecto del futuro en la entidad y por supuesto ocasionando dificultades de rigidez cuando la organización se ve obligada a ajustarse a cambios en su entorno. d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES. La distribución de funciones, actividades y tareas, propia de la división del trabajo, es impersonal, por cuanto se definen cargos y funciones sin el nombre del funcionario. El funcionario se concibe independientemente de sus condiciones humanas en cuanto a emociones, sensaciones y problemas y de la misma manera la autoridad de la persona se deriva del cargo; una vez sale del puesto, la persona pierde su investidura. Consecuencialmente, es impersonal la obediencia prestada al superior a quien se obedece en razón al cargo y no a la persona. Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. Despersonalización de las relaciones. El modelo ignora que la organización informal trasciende y supera a la organización formal. De hecho, se observa que la verdadera

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organización, la que realmente existe en las empresas es, precisamente la informal. e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD mediante el cual el principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas de control o las jurisdicciones. Con base en la jerarquía se construyen los niveles y la pirámide burocrática, donde la jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al nivel del cargo y su distribución en la estructura protege al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, debido a que la interacción de niveles se realiza dentro de un conjunto de reglas mutuamente reconocido. No obstante, la categorización del proceso decisional y la rígida jerarquización de la autoridad sólo existe en el papel; en los hechos no sucede así. Independientemente de esto, una fuente de ineficiencia es que siempre toma la decisión el funcionario de más alto rango, independientemente del conocimiento que tenga del asunto. La relevancia de la jerarquía conduce a las personas al uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición; el uniforme, la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, indican quienes son los jefes. f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS es otra característica del modelo teórico. El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas y todo está establecido de modo que ningún funcionario en un cargo puede actuar caprichosamente, sino lo que la burocracia le impone de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predeterminados para cada cargo y en todos los niveles de la organización. Los manuales de funciones y procedimientos son una manifestación de esta característica del modelo burocrático. En la realidad, la exagerada rutina y procedimientos y el apego a la regla escrita, transforma las rutinas y procedimientos en valores absolutos. Los funcionarios por cumplir la norma escrita en el manual, deja insatisfecho al cliente. Pero la calidad no importa en la medida en que la norma se cumpla. La organización burocrática es endógena y entrópica; está diseñada para satisfacer sus propios requisitos, los requisitos internos y no las demandas y exigencias de sus clientes expresadas en forma de requerimientos y requisitos. g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA hace parte del diseño teórico del modelo aunque en la realidad colombiana esto no se cumple. La selección del personal se basa en el mérito y en la competencia técnica y no en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son

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iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN que parte de la separación entre “el principal y el agente”, es decir entre los propietarios de la organización y quienes la administran. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio lo que permite el surgimiento del administrador como profesional especializado en manejar la organización. Los medios de producción, los recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas pero están en sus manos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa. i) PROFESIONALIZACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRADORES es una característica complementaria a la anterior que aparece porque según Weber, la organización no puede funcionar si no cuenta con administradores profesionales. El administrador es profesional porque es un especialista en el desempeño de las actividades a su cargo; es remunerado y por lo general el trabajo en la empresa es su principal fuente de ingresos; ocupa un cargo y las funciones son su principal actividad; supuestamente, es nombrado en el cargo por sus méritos; su designación es por tiempo indefinido y supuestamente su permanencia depende del desempeño; puede escalar posiciones haciendo de la empresa el escenario de su carrera; no es propietario de los activos que maneja; profesa lealtad al cargo y a la organización. j) PREVISIBILIDAD DEL FUNCIONAMIENTO que surge por Weber pretendía que además de la eficiencia racional, hubiera completa previsibilidad en el comportamiento de sus miembros. Se supone que el comportamiento humano laboral es previsible y por ello este modelo puede establecer consecuencias y efectos claramente. 2.6. ESTADO SOCIAL DE DERECHO Durante los últimos dos decenios se ha venido creando en la opinión pública la idea de que el único Estado de derecho que ha existido es el que se instauró en Colombia en 1991, ocultando que el Estado Moderno también se sustentaba en el derecho como ocurrió también en la antigüedad con las formas de estado que existieron y que de una u otra manera, sustentaban el poder y la autoridad en algunos argumentos principalmente de orden ideológico.

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Para los fines del presente ensayo, es intrascendente el significado del concepto; pues lo fundamental es resaltar la utilización que se ha hecho de él por parte de las fuerzas contemporáneas de poder internacional. Debemos recordar varios conceptos que tuvieron su debate hace un siglo: el Estado del bienestar, el Estado social y el Estado de derecho, en todos los casos, con gran protagonismo de los pensadores alemanes, tal vez por las realidades económicas, sociales y políticas que se vivieron en ese país desde el último cuarto del siglo XIX y hasta mediados del siglo pasado. Preocupaciones de los pensadores por los conceptos jurídicos y las realidades socioeconómicas donde estos conceptos tenían que operar, cuyos orígenes se pueden ubicar en la confrontación entre las ideas de John Locke y de Juan Jacobo Rousseau y las desigualdades sociales resultantes del funcionamiento del sistema capitalista. En el terreno de lo político se pensaba en el derecho y en las bases para la conformación del Estado; en lo social se pensaba en las necesidades humanas y en el papel del organismo en la satisfacción de las mismas. Antes del Estado Social de Derecho estaban los conceptos de Estado de Derecho por una parte y Estado Social por otra27. El Estado de Derecho, que se contraponía al Estado absolutista y que hacía énfasis en la necesidad de que el organismo se controlara a sí mismo para evitar los abusos en contra de los individuos, razón por la cual algunos de los elementos constitutivos eran una constitución escrita, la separación de poderes, el principio de legalidad, la garantía de los derechos fundamentales, la seguridad jurídica, entre otros, siempre relevando los derechos políticos y civiles en la esencia del espíritu estatal. El Estado Social que era pariente cercano del Estado del Bienestar, en el que se resaltaba el deber del organismo ante las necesidades sociales resultantes de las desigualdades inherentes al sistema capitalista donde ocurre la concentración de riqueza en unos pocos y la pobreza generalizada en extensas capas del conglomerado social. Y el Estado Social de Derecho que hace una conjunción entre los dos; convierte en derechos las necesidades sociales y hace que el Estado intervenga en la atención de las necesidades humanas por la vía de los derechos. Sin duda la intención de los creadores del concepto era admirable; pues los derechos son la base de la libertad y la garantía de que el Estado esté al servicio del ciudadano y las necesidades humanas son la esencia de lo social que resulta de la unión de las necesidades individuales.

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VILLAR Borda, Luis. Estado de Derecho y Estado Social de Derecho. Revista Derecho del Estado N° 20. Diciembre de 2007. Universidad Externado de Colombia.

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Pero lo llamativo es que, tal como ocurrió con la doctrina económica de Hayek, también fue por la época de los años treinta cuando se propuso el modelo. Por esa época no tuvo tanta trascendencia ni la importancia que se le dio medio siglo después, cuando ese tipo de Estado le cae como anillo al dedo a los intereses del tipo de capitalismo que se impuso después de los años ochentas. El tipo de Estado que fue acogido y prosperó después de los años treinta y durante medio siglo, fue el Estado del Bienestar, al que también se le denominó Estado Interventor-Benefactor, el cual fue apoyado en gran parte del mundo por los grupos de poder económico nacionales e internacionales. No se puede discutir que es loable la intensión de elevar a la categoría de derechos las necesidades sociales. El Estado de Derecho ya había formulado sólidos argumentos para demostrar las bondades de sustentar el ejercicio del Estado con base en los derechos civiles y políticos, por lo cual las necesidades humanas merecían alcanzar también esta categoría. Pero por aquella época, los años treinta, no era posible todavía ni siquiera imaginarse las variantes que se le podrían introducir en el devenir histórico. A finales del siglo pasado y comienzos del siglo XXI, los hechos muestran fenómenos diferentes a las buenas intensiones de los creadores del Estado Social de Derecho. En la vida real y durante estos dos decenios, lo que se observa es que el mayor énfasis sigue puesto en los derechos civiles y políticos y los derechos sociales siguen siendo simples retóricas de discurso, a pesar de que el mismo organismo ha creado el mecanismo de autoprotección como es la tutela, la cual no ha pasado de ser, en su gran mayoría, un factor de congestionamiento de la Rama Judicial del Estado, pero con serias limitaciones como protector de los fundamentos del organismo y por ende de aseguramiento de la satisfacción de las necesidades humanas. El Estado Social de Derecho se acomoda perfectamente a los intereses y conveniencias del Capitalismo Financiero Internacional con su modelo de globalización financiera y modalidad rentista. Ahora cuando las diversas clases de fondos de acumulación han tomado al Estado como su mejor cliente por la seguridad de la inversión, la ubicación de las necesidades humanas en el terreno de los derechos, es la mejor opción entre las doctrinas posibles, para que el mecanismo operativo de mercado les permita lograr sus objetivos de rentabilidad y seguridad en la colocación de los recursos ahorrados. La preocupación de los alemanes a finales del siglo XIX y comienzos del XX, que obligó a crear el concepto de derechos de segunda generación, por motivo de los intereses económico de los grupos dominantes del mundo, pasó de ser de la salvación de los grupos sociales más necesitados, al mecanismo salvador de los intereses financieros de los grandes capitalistas.

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El concepto de Estado Social de Derecho ha sido distorsionado. En lugar de servir para elevar de categoría y posicionar las necesidades humanas, se ha convertido en el pretexto para disminuir el gasto público y canalizar las finanzas públicas hacia las conveniencias del capitalismo rentista. Al organismo se le acentúa su papel como defensor y protector de los derechos y se le reduce su responsabilidad en la satisfacción de las necesidades humanas principalmente de la población más pobre, así como también su responsabilidad en el financiamiento del desarrollo económico. La estructura de financiamiento del Estado se ha modificado para acomodarla a las conveniencias de los rentistas y se han adoptado los mecanismos expeditos para someter las finanzas del Estado a la colocación de papeles en las manos de los rentistas y con ello a orientar gran parte de los recursos tributarios al pago de este servicio, disminuyendo el monto destinado a atender las necesidades públicas y el gasto social.

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CAPITULO 3: CONCEPTO DE LO PÚBLICO

Si nuestra reflexión se refiere al examen de viabilidad de la gerencia pública, el primer elemento que debemos mirar es el objeto que se pretende gerenciar y los aspectos que ocasionan la diferencia respecto a la gerencia privada, la que tradicionalmente conocemos de manera popular. Al hablar de gerencia pública, no hay precisión si la disciplina se refiere al sujeto o al objeto: si lo público es la gerencia o si lo público es lo gerenciado. 3.1. RAICES DEL CONCEPTO El término viene del vocablo latino publicus la cual a la vez proviene del término populicus que significa lo perteneciente al populus, este último que se refiere a pueblo28. En el lenguaje contemporáneo, el término puede ser sustantivo o adjetivo, según la connotación que se le imponga. Los objetos a los que se refiere el tema de lo público han existido en la humanidad desde tiempos remotos, pero la connotación que hoy tiene el concepto, apareció más recientemente como resultado de dos procesos históricos: Por una parte el proceso que llevó la concentración de lo público al seno del Estado y por otra parte el proceso histórico que incluyó en la política a los “nuevos ricos” de esa época; es decir a aquellos sujetos cuya riqueza no provenía de la renta de la tierra como la de la aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial capitalista, propiamente de la actividad manufacturera. Fue el paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que relevó el concepto y le dio la dimensión con la que lo conocemos hoy; por cuanto, sin desmontar el aparato estatal existente, trasladó la dimensión de lo público hacia la sociedad, haciendo de este tema un asunto de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés público, las libertades públicas, la seguridad pública o la opinión pública. Si bien decimos que lo que hoy llamamos “público” pudo haber estado presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace referencia es a su separación del otro campo, el privado, que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen capitalismo y liberalismo, después de la ruptura histórica con los lazos feudales. En ese momento se hace evidente la distinción entre las actividades que con libertad pueden hacer las personas, principalmente la libertad para conseguir riqueza económica, que ya no se alimenta de tributos de la servidumbre sino del éxito en las operaciones de mercado, por una parte, y por la otra, las actividades propias del Estado. 28

www.wikipedia.com

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En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término “público” con diversidad de intenciones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio que un sujeto le brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en lugares cerrados. Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un artículo publicado en la Revista “Derechos y Libertades” editada por el Instituto Bartolomé de las Casas: “persona pública, actividad o prestación pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés general objetivo y especialmente relevante.”29 También se hace referencia a lo público cuando un objeto es apto para satisfacer el interés público, cuando cumple una finalidad pública, cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es necesario para cumplir una función pública o cuando la propiedad es pública. Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla cuando se 29

SAAVEDRA, Modesto. Revista Derechos y Libertades Nº 5. Universidad de Granada. España.

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pronuncia, no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo; pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera? Realmente, lo público, como objeto, nace simultáneamente con la especie humana por allá en épocas del comunismo primitivo y es ocasionado por el instinto de conservación que ha impuesto la ley de la naturaleza. El individuo de la especie homo sapies, para poder subsistir, tuvo que recurrir a dos medios: por un lado, a unirse con otros individuos de la misma especie y por otro lado, compartir con el grupo la solución conjunta de necesidades. Tanto para defenderse de individuos de otras especies animales como las fieras, como para obtener medios de subsistencia mediante la apropiación directa de la naturaleza ya sea animal, vegetal o mineral (caza, pesca, armas, herramientas, alojamiento), tuvo la necesidad de compartir o solucionar conjuntamente con el grupo, la satisfacción de la necesidad. La naturaleza misma, como fuente de los medios de subsistencia se debió compartir con otros individuos de la especie que también necesitaban los recursos generados por ella. Fue la naturaleza el primer objeto de interés general que les compete a todos por lo que en comunidad la especie se apropió de los medios. En forma individual y aislada, ningún individuo de la especie hubiese logrado subsistir. Por ejemplo, para cazar un animal, una sola persona no lo podía hacer, tenía que realizar la cacería conjuntamente con otros individuos; para calmar la sed, todos podían recurrir al mismo río a tomar el agua; para alojarse en una caverna, el grupo podía alojarse en ella30. 3.2. NACIMIENTO DE LO PRIVADO Lo público, entendido como lo de interés general y que le compete a todos los individuos, entonces existe desde los orígenes de la humanidad y lo público desde el punto de vista jurídico, también es muy antiguo; ya los romanos debatían el concepto en este terreno. Pero el concepto se revistió de la connotación que hoy tiene, solo cuando se colocó sobre el relieve el concepto de lo privado, ya en la época del mundo moderno y después de la caída del sistema feudal. Es conveniente recordar que la esencia fundamental del derrumbamiento del régimen feudal fue la aparición de siervos libres con la capacidad de generar y acumular riqueza. La libertad fue la base de la que en esa época se llamó “nueva construcción social”, libertad para generar ingresos, conseguir medios y adquirir

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MARX, Carlos y HOBSBAWN, Eric. Formaciones económicas precapitalistas. Siglo XXI Editores. Bogotá, 2004.

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bienes materiales de uso personal e individual, es decir libertad para la propiedad privada. Dos procesos históricos son importantes en la elaboración del concepto: por un lado, la concentración de lo político en el seno del Estado, lo político refiriéndose a las relaciones diferentes a la explotación de la tierra por parte de la aristocracia pero complementarias a esta explotación y necesarias para la continuidad del poder de clase, lo que originó los conceptos de poder público y función pública. De otro lado, la vinculación al campo político de quienes habían acumulado riqueza por medios diferentes a la renta feudal de la tierra, lo que originó las ideas de interés público, libertades públicas, seguridad pública y opinión pública. Es la necesidad de reservar los asuntos y la propiedad privada y de proteger sus linderos, lo que eleva la connotación de los demás asuntos diferentes al interés privado, los cuales implica conservación de la estructura de poder y ejercicio de la autoridad, pero ya no sobre la base de la voluntad divina, sino con el sustento de la voluntad popular. Se vuelve más importante por residuo, lo que está por fuera de lo privado, es decir todo lo que no es privado se convierte en público y así el concepto moderno de lo público surge como creación residual del concepto de lo privado, que no sólo es un concepto, sino una realidad de pertenencia. 3.3. MODERNIDAD DE LO PÚBLICO Según Kant31, uno de los pensadores que aportó a la construcción del Estado Moderno, el Estado jurídico se funda en tres principios: el de la libertad, el de la igualdad y el de independencia. La libertad mediante la cual cada miembro de la sociedad es considerado como un ser humano. La igualdad que es el principio que hace del individuo un súbdito frente al Estado. La independencia, el principio que constituye al ciudadano, esto es, al ser humano como colegislador, puesto que la ley ha de ser el acto de una voluntad pública que obligue a todos y proteja a todos por igual. En ese sentido, el Estado Moderno se erigió sobre los aspectos individuales y al acentuar los tres principios, se está matriculando en la defensa de lo privado pero a la vez en garantizar lo que no pertenece con exclusividad al individuo, es decir, lo público. La defensa de lo privado significa por simple lógica, el amparo de los asuntos contrapuestos, es decir de los que no son privados pero que existen en la vida social. Hacia lo privado, el amparo, la protección y la defensa, en tanto lo privado es una consecuencia de la individualización de los asuntos sociales y el 31

La filosofía de Kant y la teoría política kantiana. www.webdianoia.com. VIQUEZ, Daniel. Kant. www.monografias.com

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individuo es la base esencial del Estado. Hacia lo que no es privado, como las interacciones de los individuos para la conservación del mismo esquema y todos los demás asuntos complementarios de lo privado que requieren intervención para la organización y la racionalización bajo el principio de igualdad, el papel es el de interventor y directo responsable. Los aspectos en los que ningún individuo en particular tiene dominio pero en cambio todos los requieren para facilitar las necesarias interacciones, corresponde al dominio del Estado, lo que eleva el significado de lo público como asunto opuesto a lo privado, quedando el control y manejo de todo lo existente, solamente bajo estas dos categorías: lo privado y lo público. Lo público tiene dos campos de intervención: como dominación y control y como administrador y regulador. Algunos asuntos públicos requieren la posesión y dominio por parte del Estado, algunos otros basta con la administración y racionalización para el uso y aprovechamiento de todos los individuos. Surge entonces la identidad o confusión entre el Estado y lo público, ya sea por su posesión o por su manejo. Todo lo del Estado es público y lo público es únicamente del Estado. Todos los bienes de propiedad del Estado o los servicios que ofrece este organismo, son públicos. Todos los bienes que no tienen propiedad privada pero que son utilizados por todos los individuos bajo el principio de libertad y que son administrados por el Estado, son públicos. Todas las actividades que realizan los individuos que no se someten a las restricciones de la privacidad, son públicas y por ende, son reguladas por el Estado. 3.4. POSTMODERNIDAD DE LO PÚBLICO Durante la última parte del Siglo XX, vino la transformación del Estado en el mundo capitalista. El tradicional Estado Interventor-Benefactor, también conocido como Estado del Bienestar que operó bajo las pautas del Modelo Burocrático, fue cambiado por el otro tipo, aquel creado por los alemanes desde el comienzo del siglo, que se le conoce como Estado Social de Derecho. Ya hemos examinado los argumentos históricos sobre los cuales se justificó el cambio y de ellos hacemos referencia en varias partes de este ensayo. Ahora debemos observar los efectos en el concepto de lo público de este mismo fenómeno. Durante la época del Estado Moderno se presentó una confusión o identidad entre el Estado y lo público. El hecho de que el organismo era el único administrador y operador de los bienes y servicios públicos, hizo que se asimilará el Estado a lo público y con ello lo público se convirtió en un sector institucional

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o sector administrativo, generalizándose la dicotomía como sector público y sector privado, siendo el primero lo correspondiente al Estado y el segundo al que pertenece a los particulares. Lo público era lo mismo del Estado y lo que estaba por fuera era privado. Pero en la nueva fase, en la era postindustrial, bajo la impronta de la ideología de la postmodernidad y ya en el imperio del Estado Social de Derecho, lo público es otra cosa. Ahora lo público es lo de interés general que nos compete a todos, independientemente de que el operador o administrador sea una entidad del Estado o un organismo privado. Es decir lo público es considerado en el objeto y no en el sujeto, para este caso el Estado. En esta nueva fase se observa un esfuerzo de muchos pensadores para realizar una construcción teórica en torno a lo público que distinga y separe lo que tradicionalmente se había planteado en relación con el Estado. Hurtado Vera en el artículo titulado “La enseñanza de lo público en la construcción de sociedad en Colombia”32, dice que “Lo público es conceptualizado como un espacio de aparición que permite que las obras y las palabras sean mutuamente reconocidas por los actores y que la pluralidad, constitutiva de la condición humana, se manifieste. Este sentido aparece cada vez que los hombres se reúnen y se revelan ante los demás. En un segundo sentido lo público refiere al mundo en común, que al mismo tiempo relaciona y separa y que proporciona el contexto físico, el marco de referencia común y la continuidad temporal al espacio de apariencias.” lo cual citamos para sustentar nuestra afirmación de que se han realizado trabajos por construir nuevos conceptos relacionados con lo público, diferentes a la identidad con el Estado. Otros intentos por conceptualizar lo público que también citamos como ejemplo son: “Ámbito de interés compartido por la sociedad, de interés privilegiado, prioritario y primordial, que por su índole requiere mayor intervención del Estado sin que este se constituya en el protagonista excluyente” (A. Neri) “Conjunto de instancias para la deliberación colectiva y para la adopción de decisiones que afectan la colectividad en cuanto tal” (Gómez, 1996)

32

GUIDO GERMAN HURTADO VERA, "La enseñanza de lo público en la construcción de sociedad colombiana" Revista Cibionte ISSN: 1794-7316 ed: Universidad Autónoma de Occidente. Cali, 2005.

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“Ámbito en el cual, a través de la participación formalmente igualitaria de todos los ciudadanos, se dirimen un conjunto de contenidos normativos: alcances y límites de la acción estatal; procedimientos, derechos y obligaciones relativos a la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad colectiva y de las normas vinculantes (leyes); derechos y obligaciones respecto del disfrute de la propiedad, los bienes y la vida privada,” (Duhau y Girola, 1990). "Es la participación política, el ejercicio político de los ciudadanos, en sus más diversas formas lo que funda y configura lo público" (Sánchez-Parga, 1995) En el texto de la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991, se cuentan aproximadamente 145 veces la palabra “público”, sin incluir los femeninos. El término aparece en aproximadamente 92 artículos sin contar los transitorios. El adjetivo “público” acompaña los sustantivos: poder, servidor, tesoro, cargo, organismo, servicio, interés, uso, documento, bien, espacio, patrimonio, seguridad, salubridad, autoridad, tratado, orden, ataque, establecimiento, ministerio, empleo, concurso, recursos, crédito, administración, fondos, dineros, fuerza, ente, asunto y gasto. Se destacan los siguientes textos: en el Artículo 3, La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. En el Artículo 58, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social y en el Artículo 123, los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, e igualmente que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. De dichas normas se deduce fácilmente que lo público no es lo del Estado sino que emana del pueblo, que corresponde al interés social y que los particulares también podrán ejercer funciones públicas. Realmente no se encuentra con facilidad a autores que de una manera directa hayan abordado la conceptualización general de lo público. El término se utiliza indistintamente sin que se precise un concepto unificado. En la bibliografía se encuentra enfoques diferentes de modo que sólo podríamos reiterar, que en esta fase de la historia de la humanidad, lo público es lo de interés general que nos compete a todos.

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3.5. GENESIS DE LO PÚBLICO Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo, pero queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera? Las preguntas que surgen son entonces: ¿qué característica o especificidad tiene un objeto, tangible o intangible, para que se le pueda catalogar como público? Sabemos cuáles son los objetos públicos, pero, ¿por qué son públicos? Qué es lo que hace que algo sea público? Cuál es la esencia de lo público? Qué atributos tiene un fenómeno o un objeto que le permite cumplir los requisitos para que se le llame público? En resumen, cuál es la génesis de lo público? Para aproximarnos a la génesis del concepto de lo público, conviene volver a mirar la época del comunismo primitivo, cuando la especie humana era nómada, subsistía recolectando frutos de los árboles, se cubría el cuerpo con pieles de animales que cazaba y residía transitoriamente en cavernas. El razonamiento estaba aún en fases rudimentarias por lo que el instinto derivado de la ley natural, era el factor determinante de la conducta humana. Por mandato de la ley de la naturaleza, todos los seres vivos crean y mantienen los instrumentos que garantizan la conservación de la especie sobre la tierra, de modo que la especie del homo sapiens, siguiendo la misma norma, también motivada por los impulsos innatos creó y desarrolló los mecanismos para que se conservara, razón por la cual todavía existe. Entre estos mecanismos están la reproducción biológica, el instinto de conservación, el sistema económico y la conformación de grupos de individuos de la misma especie como las manadas o las jaurías y las hordas. Los individuos de las especies vivas, por mandato del instinto, tienden a agruparse entre iguales para que, juntos, les quede más fácil protegerse y defenderse de otros individuos o fenómenos que les pueden afectar. Estando agrupados, surgen necesidades comunes que pueden atender de manera conjunta utilizando los mismos medios para todos. Por lo tanto, para comprender el nacimiento de lo público es necesario tener en cuenta la ley de la naturaleza, el instituto y la imposibilidad de mantener viva una especie animal si los individuos viven aislados. Fue la necesidad de conservación de la especie y las ventajas de la unión entre semejantes para este fin, lo que dio origen a los bienes y servicios compartidos por la utilidad común y el beneficio colectivo.

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LAS IDEAS DE LOS CLASICOS En la segunda mitad del siglo XVIII y la primera del siglo XIX encontramos la importancia nuevamente de la ley natural en aspectos sociales, económicos y políticos. Smith y Ricardo y posteriormente Marx, señalan temas de reflexión que le dieron solidez al concepto moderno de lo público, pero sobre todo mostraron el camino para entender el origen del concepto, como también lo hicieron varios filósofos de la época, sin adentrarse en los temas económicos. El pensamiento de aquella época había roto radicalmente con las ideas escolásticas y canonistas e igualmente con las teorías mercantilistas, pero habían profundizado las creencias sobre el papel de la naturaleza y le habían asignado importante rol a la ley natural. Si lo que mueve a la especie humana, como a todas las especies vivientes, es su propia subsistencia o conservación, es aquí, en las leyes de la naturaleza, donde se encuentran los soportes para identificar los factores que definen el “interés general”. Son los factores inherentes a la especie, creados por la ley de la naturaleza, los que demarcan la igualdad o crean la homogeneidad que hacen semejantes a todos los individuos de la especie. No importan las diferencias de etnia, ni de género, ni de estrato social, ni de riqueza, ni de cultura; independientemente de todas estas diferencias, están los factores que hacen que todos los individuos de la especie tengan “sangre roja” y estos factores, son los que determinan lo que es de interés general. De estas deducciones derivadas del pensamiento clásico se extrae la respuesta a uno de los interrogantes más importantes sobre lo público: Descriptivamente o empíricamente ya sabemos qué es lo público. Ya sabemos que lo público es lo de interés general; ya sabemos que es el antagonista de lo privado o lo que se puede publicar y que está a la vista de todos. Pero no sabíamos el porqué de esos atributos. Por qué ese objeto tangible o intangible tiene esa característica? Por qué, precisamente, lo que llamamos público, es público? Del pensamiento clásico pero sobre todo del método marxista, se desprende fácilmente que lo de interés general, lo que compete a todos los individuos de la especie sin distingo alguno, es decir, lo que es público, es todo aquello que se desprende de la ley natural. Así mismo, que lo publicable o publicitable y que está a luz de todos, es lo que tiene parentesco con la ley natural. Es decir, los acercamientos con la naturaleza y sus leyes dan la clave para entender la esencia o el génesis de lo público. Por supuesto, la anterior consideración deja otros interrogantes sobre asuntos u objetos que hoy no son catalogados como públicos, siendo que tienen relación

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directa con la ley natural; y viceversa, objetos que aparentemente no tienen relación con la ley natural y sin embargo son públicos. Por ejemplo, la educación y el transporte son asuntos públicos; pero, cuál es su relación con la ley natural? De la misma manera, la alimentación tiene estrecha relación con la ley natural, en tanto el hambre que se produce así la persona no lo quiera, es resultado del instinto; no obstante, la alimentación no se cataloga como asunto público y en el mercado, la producción, distribución y consumo se maneja con el paradigma privado, aunque la seguridad alimentaria es objeto de política pública. Cuando se habla de la ley natural, inmediatamente se invoca las necesidades humanas, entendidas estas como los requerimientos que el ser biológico presenta para conservar viva la especie; y la economía se concibe como el mecanismo que el conjunto de la especie ha establecido para generar los medios de satisfacer dichas necesidades. De este modo, lo público tiene relación con las necesidades naturales de la humanidad. Si lo público tiene relación con las necesidades humanas, la vinculación entre la ley natural y lo público puede también ser diversa, según la clase de necesidad y según el grado de vinculación ya sea directo o indirecto. Por eso a simple vista y de manera desprevenida, en ocasiones no se percibe la relación entre lo público y la naturaleza. Por ejemplo, la alimentación es un bien que satisface una necesidad de origen natural, que hace funcionar los órganos por lo tanto atiende necesidades fisiológicas y atiende las mínimas necesidades subsistencia humana. Mientras que la educación es de origen cultural, armoniza con las necesidades psicológicas y permite la dignificación humana si el nivel es más alto; pero dadas las condiciones del sistema capitalista, la educación se convierte en un recurso indispensable para la mínima subsistencia humana y sin ella satisfacer las necesidades naturales y fisiológicas es mucho más difícil. Si bien la alimentación es privada, la Seguridad Alimentaria de la comunidad es objeto de las políticas públicas y de programas gubernamentales como es el caso de los restaurantes escolares. En esa línea podemos afirmar entonces que hoy existen temas o asuntos que deberían estar dentro del paradigma público pero que se encuentran total o parcialmente dentro del paradigma privado, como la satisfacción de las necesidades de alimentación, vestuario, vivienda, recreación, comunicación, que sólo parcialmente se incluyen dentro de las políticas públicas. Lo único que puede ser igual para todos y que puede ser de interés general, es lo que todos tienen en común. Lo que todos tienen en común son las especificidades inherentes a la especie biológica determinadas por la ley de la naturaleza, ya sea que tengan relación directa o que la relación sea indirecta. El aire, el agua, el

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paisaje son públicos; el espacio urbano y la movilidad tienen relación con la necesidad natural de buscar los medios de subsistencia y de integrarse entre los individuos de la misma especie, lo mismo que la comunicación. La salud está estrechamente relacionada con la ley natural y la protección en general, tanto la que se logra con la seguridad social como la que se logra con la seguridad pública, son bienes que satisfacen requerimientos establecidos por la ley de la naturaleza. La pregunta obligada es entonces: por qué lo del Estado es público? Qué tiene que ver el Estado con la ley de la naturaleza? Recordemos que el Estado Moderno nace en la segunda mitad del Siglo XVII, cuando se aceptó el fundamento que el poder viene del pueblo, para sustituir el fundamento que el poder viene de Dios. Recordemos también que en el Estado Feudal, donde el poder viene de Dios, era el monarca, príncipe o rey, quien se encargaba de sostener a la clase social menos favorecida, o los pobres, que no eran libres porque pertenecían, como los árboles, a la tierra o feudo donde estaban ubicados. Su sostenimiento por lo tanto estaba a cargo del propietario de esa tierra donde estaban ubicados. Pero cuando las relaciones sociales de producción cambiaron y la clase pobre pasó a ser libre de la servidumbre y ya no pertenecía a la tierra, quién la iba a sostener? O quién se va a encargar de manejar los bienes libres de la naturaleza, si ya el poder no viene de Dios? El Estado Moderno entra a suplir un vacío que se genera con las nuevas condiciones de la propiedad, la producción y la libertad de los siervos que se convierten en trabajadores asalariados. Los alemanes a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX nos muestran con precisión el papel del Estado frente a lo social cuando proponen para la humanidad el Estado Social.

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CAPITULO 4: EL PARADIGMA PRIVADO Y LA GERENCIA

4.1. PRINCIPIOS CLÁSICOS Y RACIONALIDAD ECONÓMICA Si bien desde la segunda mitad del siglo XVII los pensadores fueron cimentando las bases del sistema capitalista y su Estado Moderno, fue en la segunda mitad del siglo XVIII cuando se consolidó la plataforma conceptual que sustenta todos los fenómenos económicos, sociales y políticos que durante dos siglos han permitido la existencia del sistema. En el período clásico, que se define a partir de la obra de Smith (1776) y Ricardo (1817) se establecen los fundamentos teóricos sobre los cuales se construye toda la economía y el Estado Moderno. Smith, quien también incursionó en el campo de la filosofía, escribió en su obra “Teoría de los sentimientos morales”33, que la conducta humana es movida naturalmente por seis motivaciones: el egoísmo, la conmiseración, el deseo de ser libre, el sentido de la propiedad, el hábito del trabajo y la tendencia a trocar, permutar y cambiar una cosa por otra. Así, los patrones ideológicos que justifican la acción en el campo social y económico, a pesar de que se erigen sobre la ley natural, relevan el individualismo y el beneficio económico en la conducta humana. La gerencia es un producto del mundo capitalista y por supuesto del mercado. Es el afán de salir adelante bajo las reglas del mecanismo de funcionamiento del sistema, lo que ha propiciado el surgimiento de patrones de conducta en todos los niveles, por lo cual es procedente examinar los orígenes de ese afán de superar los obstáculos de mercado que en el mundo postmoderno se ha hecho tan necesario. Para los clásicos fue tema de interés el valor y con ello el interrogante sobre el origen de la riqueza. Rompiendo con el pensamiento mercantilista y apartándose de las teorías de los fisiócratas, sobre las bases sentadas por Petty. Steuart y Cantillon, Smith y Ricardo consolidaron el pensamiento que soportó las bases del sistema capitalista por más de dos siglos34. Surge el concepto de homo economicus para crear una categoría de la especie humana que justifica el comportamiento individual en el contexto social, del cual dice el diccionario de Wikipedia que “es un término que define una aproximación 33 34

SMITH, Adam. Teoría de los sentimientos morales. Fondo de Cultura Económica. México, 1979. ROLL. Eric. Historia de las Doctrinas económicas. Fondo de Cultura Económica. México.-1994.

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o modelo del Homo sapiens, como ente que actúa para alcanzar el bienestar más alto posible dada la información disponible sobre oportunidades y restricciones, tanto naturales como institucionales, y teniendo en cuenta su capacidad para lograr unos objetivos predeterminados” y más adelante la misma fuente señala que este sujeto “se considera racional en el sentido que el bienestar, tal como se define en la función de utilidad, es optimizado según las oportunidades percibidas. Es decir, el individuo trata de alcanzar objetivos muy específicos y predeterminados en la mayor medida posible con el menor coste posible. Téngase en cuenta que este tipo de racionalidad no implica que los objetivos reales de la persona sean racionales en un sentido ético, social o humano más amplio; sólo que trata de alcanzarlos a un costo mínimo. Sólo aplicaciones ingenuas del modelo homo economicus suponen que esta persona hipotética sabe lo que es mejor a largo plazo para su salud mental y física y puede asegurarse que tomará siempre la decisión más correcta para sí mismo.”35 Simultáneamente que se construía la teoría económica buscándole sustentación epistemológica para convertirla en ciencia, el pensamiento filosófico, el político y el de las demás ciencias sociales también avanzaba, estableciendo patrones y criterios que permitían justificar la existencia del, por esa época, nuevo orden económico. Una de las corrientes de pensamiento destacadas es el Racionalismo que se desarrolló durante los siglos XVII y XVIII, término que viene del latín ratio o razón. Se destacan René Descartes36 quien la inició, pero con sus variantes también contribuyen Kant, Spinoza y Leibniz, aun con la oposición de los ingleses Locke y Hume. Si bien la discusión entre el racionalismo y el empirismo no se resolvió plenamente por esa época, los argumentos que acentúan el papel de la razón en el sistema de pensamiento con fines de conocimiento y el papel del método deductivo y el parentesco que se le atribuye con la naturaleza, han sido gran contribución a la formación del pensamiento que soporta los principios del sistema de mercado. En la economía de mercado, un supuesto importante para explicar el comportamiento de los agentes económicos es la racionalidad y probablemente este supuesto también sustenta el ejercicio de la gerencia. Señala que todos los sujetos que intervienen en la economía van a procurar la maximización de sus beneficios, de tal modo que los consumidores tratarán de 35

Wikipedia. Vía Internet. Marzo 2013. René Descartes, también llamado Renatus Cartesius, es conocido como el padre de la filosofía moderna. La obra citada es “El Discurso del Método” Editorial Alfaguara. Madrid, 1981. www.wikipedia.org. 36

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lograr la mayor utilidad o beneficio del ingreso que perciben y las empresas harán lo mismo; pues buscarán alcanzar la maximización de sus utilidades. Según este argumento, el comportamiento racional es la acción que se elige por medio de la reflexión y no del hábito, prejuicio o emoción. Es una acción que alcanza las metas más óptimas. Se considera que el individuo es racional cuando busca fines coherentes entre sí y cuando emplea medios apropiados a los fines para lograrlos. Por lo tanto, el análisis del comportamiento racional es la articulación teórica de las condiciones que dan posibilidad de alcanzar un objetivo cuando existe un conjunto de restricciones que obstaculizan el propósito. La racionalidad económica supone, en el caso de las organizaciones, el comportamiento racional de los empresarios y directivos, lo cual implica analizar todos los elementos que componen las actividades estratégicas de la organización como son: definir el problema, conocer el problema, buscar los cursos de acción que se pueden seguir para solucionar el problema, o sea definir los pasos estratégicos que se deben seguir. Con ello, adecuar los medios apropiados para alcanzar los fines y finalmente elegir las alternativas de ejecución de las acciones necesarias precisando los requerimientos apropiados para su realización37. 4.2. EVOLUCIÓN DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO Históricamente el concepto de gerencia ha estado asociado al de administración. La palabra Administración viene del Latín ad que significa hacia, dirección, tendencia; y minister que significa subordinación, obediencia. Así, la administración es la ciencia social y técnica encargada de la planificación, organización, dirección y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnológicos, del conocimiento, etc.) de una organización, con el fin de obtener el máximo beneficio posible, que puede ser económico o social, dependiendo de los fines perseguidos por la organización. Por su parte la palabra gerencia viene del latín “gerere” que significa administrar, más el sufijo ente, que significa quien hace la acción38. Así que para comprender el significado y los conceptos contemporáneos de los vocablos, es mejor examinar en la historia la aplicación de los términos y los diferentes objetos a los que se aplicó según las características culturales, sociales y económicas en que se aplicó. Sobre la historia de la administración existen varios trabajos en los cuales se encuentra bastantes aproximaciones y coincidencias, de manera que no hace 37

CASTAÑO; Germán www.virtual.unal.edu.co 38 www.wikipedia.org

Alberto.

La

Racionalidad

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en

el

comportamiento

administrativo.

falta realizar mayor esfuerzo investigativo para logar los fines de este ensayo, en el sentido de conocer las raíces que sustentan los conceptos aplicables a la gerencia pública postmoderna. Según se deduce con facilidad del concepto anterior, la primera aplicación de la administración y/o la gerencia fue en la familia y desde ese punto de vista, dicha institución es tan antigua como la especie humana. Luego debió de haber pasado a la organización tribal y en ese mismo orden de ideas, cuando se instauró en concepto de autoridad y poder, también se debieron de haber aplicado de manera rudimentaria y simple estos conceptos. Por supuesto lo más importante para este análisis es el momento histórico desde cuando se le llama la administración científica, ya en el siglo veinte. A pesar de que los conceptos de gerencia y administración toman fuerza real e importancia práctica con el nacimiento del sistema capitalista cuyo mecanismo de funcionamiento es el mercado y por lo tanto del éxito en este escenario depende la vida de las empresas, podríamos pensar que los desarrollos conceptuales y técnicos se inician a finales del siglo dieciocho, después de que Smith escribió “La Riqueza de las Naciones”. No obstante, la “administración científica” comienza con Frederick Taylor39 (1856-1915), quien destaca en su enfoque, la producción a partir de tareas. 

ESCUELA DE LA ADMINISTRACION CIENTÍFICA40

Taylor decía que la aplicación del método científico a la administración servía para evitar y superar las aparentes dificultades que ha existido entre trabajadores y patrones, sustituyendo el antagonismo por la cooperación y la ayuda mutua. Consideró al hombre como económico y propuso un sistema de salario e incentivos ya sean económicos o materiales. Taylor señaló cinco principios generales de la administración: 1) Substituir las reglas por la ciencia (conocimiento organizado), 2) Obtener armonía más que discordia en la acción de grupo, 3) Lograr la cooperación entre los seres humanos, en vez del individualismo caótico, 4) Trabajar en búsqueda de una producción máxima en vez de una producción restringida y 5) Desarrollar a todos los trabajadores hasta el grado más alto posible para su propio beneficio y la mayor prosperidad de la empresa.

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Considerado el padre de la administración científica Todos los comentarios sobre las diferentes escuelas son tomados de: HISTORIA DE LA ADMINISTRACION.www.docs.google.com 40

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En este mismo sentido y pensando también en la administración científica, aparece Henry Gantt (1861-1919), a quien se le considera como el más seguidor de Taylor ya que por mucho tiempo trabajó colaborando con él; sin embargo, en los momentos en que empezaba la crítica a las teorías de Taylor a las que se les endilgaba el riesgo de la deshumanización, Gantt mostro un especial interés no solo teórico sino practico por el aspecto humano. Quizá su interés por el hombre es lo que lo hace más característico y lo que más destaco de este. Uno de los instrumentos más valiosos creados y que actualmente es conocido, es la gráfica de barras, hoy conocida como la gráfica de Gantt, la cual consiste en un diagrama en el cual el eje horizontal representa las unidades de tiempo, y en el vertical se registran las distintas funciones, las que se representan por barras horizontales, indicando los diversos tiempos que cada una de ellas exige; esto sirve para tener un control perfecto de que es lo que hay que hacer en cada día, de cuando debe comenzar una actividad al terminar otra que le es necesariamente previa. Gantt enfatizo en que el éxito está ligado al entrenamiento de los trabajadores y que este y la capacitación son responsables de la administración. En esta escuela también está Frank Gilberht (1868-19249, quien trató de profundizar hasta el máximo en los aspectos físicos y el control de los movimientos realizados en el trabajo. Henry Ford (1863-1947), quien utilizó un sistema de integración vertical y horizontal, produciendo desde la materia prima inicial hasta el producto final, además de una cadena de distribución comercial a través de agencias propias. A través de la racionalización de la producción creó la línea de montaje, lo que le permitió la producción en serie, esto es, el moderno método que permite fabricar grandes cantidades de un determinado producto estandarizado. Ford adoptó tres principios básicos: a) Principio de intensificación que consiste en disminuir el tiempo de producción con el empleo inmediato de los equipos y de la materia prima y la rápida colocación del producto en el mercado; b) Principio de la economicidad que consiste en reducir al mínimo el volumen de materia prima en transformación y c) Principio de la productividad que consiste en aumentar la capacidad de producción del hombre en el mismo período (productividad) mediante la especialización y la línea de montaje. Emerson, quien buscó simplificar los métodos de estudios y de trabajo de su maestro Taylor, creyendo que aun perjudicando la perfección de la organización, sería más razonable realizar menores gastos en el análisis del trabajo. Fue el hombre que popularizó la administración científica y desarrolló los primeros trabajos sobre selección y entrenamiento de los empleados. Los principios de rendimiento pregonados por Emerson son: Trazar un plan objetivo y bien

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definido, de acuerdo con los ideales; Establecer el predominio del sentido común; Mantener orientación y supervisión competentes; Mantener disciplina; Mantener honestidad en los acuerdos, o sea, justicia social en el trabajo; Mantener registros precisos, inmediatos y adecuados, Fijar remuneración proporcional al trabajo; Fijar normas estandarizadas para las condiciones de trabajo; Fijar normas estandarizadas para las operaciones; Establecer instrucciones precisas; Fijar incentivos eficientes al mayor rendimiento y a la eficiencia 

ESCUELA DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

La escuela del proceso administrativo fue creada por Henry Fayol (1841-1925), la cual tiene como enfoque principal la forma de organización o estructura; propuso como elementos de la administración: Prevenir, Organizar, Mandar, Coordinar y Controlar. Propuso los 14 principios así: 1) División del trabajo (especialización de las tareas de las personas para aumentar la eficiencia), 2) Autoridad y responsabilidad (autoridad es el derecho de dar órdenes y el poder de esperar obediencia; la responsabilidad es una consecuencia natural de la autoridad e implica el deber de rendir cuentas, 3) Disciplina (obediencia, dedicación, energía, comportamiento y respeto de las normas establecidas), 4) Unidad de mando (cada empleado debe recibir órdenes de un solo superior), 5) Principio de autoridad única o unidad de dirección (asignación de un jefe y un plan a cada grupo de actividades que tengan el mismo objetivo, 6) Subordinación de los intereses individuales a los generales (los intereses generales deben estar por encima de los intereses particulares), 7) Remuneración del personal (debe haber retribución justa y garantizada para los empleados y para la organización, 8) Centralización (concentración de la autoridad en la cúpula jerárquica de la organización), 9) Cadena escalar (línea de autoridad que va del escalón más alto al más bajo), 10) Orden (debe existir un lugar para cada cosa y cada cosa debe estar en su lugar), 11) Equidad (amabilidad y justicia para conseguir la lealtad del personal), 12) Estabilidad del personal (la rotación tiene un impacto negativo en la eficiencia de la organización), 13) Iniciativa (capacidad de visualizar un plan y asegurar personalmente su éxito y 14) Espíritu de equipo (la armonía y unión entre las personas constituyen grandes fortalezas para la organización). Fayol dividió las operaciones industriales y comerciales en seis grupos: 1) Funciones Técnicas (relacionadas con la producción de bienes o de servicios de la empresa, 2) Funciones Comerciales (relacionadas con la compra, venta e intercambio, 3) Funciones Financieras (relacionadas con la búsqueda y gerencia de capitales, 4) Funciones de Seguridad (relacionadas con la protección y preservación de los bienes de las personas), 5) Funciones Contables (relacionadas con los inventarios, registros balances, costos y estadísticas y 6) Funciones Administrativas (relacionadas con la integración de las otras cinco funciones)

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Los seguidores de Fayol fueron: James Mooney, quien comienza hacer un análisis de los diversos pueblos e instituciones, con el fin de poder deducir mejor los principios de la administración. Lyndall F.Urwick, quien distinguió la fase mecánica y la fase dinámica del proceso administrativo, señalando que la fase mecánica se divide en: 1) Previsión, 2). Planeación, 3) Organización, y la fase dinámica en: 1) Integración, 2) Dirección Y 3) Control. 

ESCUELA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO

Esta escuela fue creada por Elton Mayo (1880-1949) con el propósito de enfatizar que el comportamiento humano es la esencia de la administración, teniendo en cuenta que la administración es hacer que otros sientan, reaccionen y actúen. El principal énfasis de esta escuela es la motivación de los individuos como seres psicológicos, de modo que toma al individuo con todas sus relaciones. Esta escuela también se basó en identificar a los grupos formales e informales dentro de una empresa y explicó que las personas deben ser entendidas como tales. Lo principal de esta escuela era la motivación y las relaciones interpersonales entre los trabajadores. La conclusión que sacó Mayo fue que los factores técnicos y económicos son menos importantes que los factores emocionales, las actitudes y los sentimientos. Destacó que los factores que influyen en las actitudes de los empleados y sus sentimientos son los que surgen de la participación en grupos sociales. Uno de los seguidores de esta escuela es: Hugo Münsterberg quien estudio la fatiga y es el padre de la psicología industrial. 

ESCUELA EMPIRICA

Ernest Dale (1917-1996), creó esta escuela sobre la base de la experiencia y los hechos reales. La administración consiste en aprender a tomar decisiones con base en el análisis de casos reales e igualmente esta disciplina de conocimiento debe tener un constante avance. Pesan muy poco las reglas y los métodos aplicables. Dale establece que uno de los mejores métodos para la enseñanza de la administración, además del estudio de casos, es el de las simulaciones. Sus seguidores fueron Peter Drucker, Lawrence y Urwick. 

ESCUELA MATEMATICA O DE LA ADMINISTRACIÓN CUANTITATIVA

Esta escuela se refiere a que la esencia de la administración es la matemática. Las bases que sustentan esta doctrina son: a) La empresa es una unidad económica, b) La administración a través de decisiones tiene que seguir una serie

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de procesos lógicos, c) Dado que estos procesos lógicos pueden expresarse en símbolos matemáticos al igual que sus relaciones, es lógico que las matemáticas dependa que se llegue o no a resultados eficaces 

ESCUELA DEL SISTEMA SOCIAL

Esta escuela surge de considerar al hombre lo más importante de la administración y por ello se interesa más por las relaciones interculturales. Así como la escuela del comportamiento humano busca aspectos psicológicos, esta busca aspectos sociológicos y a pesar de que cada día más se conectan estos dos campos, la escuela trata de identificar a los diversos grupos sociales internos como los externos que forman el medio ambiente y más en concreto, las fuerzas que determinen los cambios. El fundamento en que se apoya esta escuela es el siguiente: si la esencia de la administración es la coordinación, este es un elemento esencialmente sociológico y por consiguiente debe ser estudiado con todas las formas de cooperación entre los hombres. El principal seguidor de esta escuela fue Chester I. Barnard (1886-1961), quien distinguió tres funciones que debe cumplir un ejecutivo: 1) Proveer un sistema de comunicación para los demás sistema corporativos, 2) Proveer los esfuerzos necesarios para la operación del sistema y 3) Formular y definir los objetivos o propósitos del sistema. Esto llevo a Barnard a considerar que el individuo sea inducido a cooperar, lo cual puede realizarse con base en un orden si el individuo lo realiza así: a) entiende, b) consciente de los propósitos de la organización, c) compatible con sus propios intereses, d) puede cumplir la cooperación. 

ESCUELA DE LA TEORIA DECISIONAL

También llamada escuela racional. Plantea que el hombre no es algo que pueda manipularse, sino que es capaz de adaptarse y evaluar diferentes tipos de circunstancias. El enfoque principal son los aspectos sociológicos y psicológicos que conducen a la decisión, de manera que se tome la más adecuada. Según esta escuela, el proceso decisorio consiste en: 1) Identificar el problema, 2) Buscar alternativas, 3) Analizar las diferentes alternativas, 4) Elegir la mejor alternativa. 5) Implementar la alternativa elegida y 5) Evaluar los resultados. 

ESCUELA BUROCRATICA

El creador de esta escuela es Max Weber (1864-1920), quien es conocido como el padre de la burocracia. La administración bajo esta forma de pensamiento se centra en el seguimiento de normas, reglas y procedimientos, así como el concepto de racionalidad, considerándose éstos como elementos totales para que la organización alcance sus objetivos. La teoría burocrática ya no se interesa en la

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manera como el individuo percibe la organización y su medio ambiente, sino que se preocupa por la organización total como sistema social. La corriente burocrática pretende equilibrar los recursos de la empresa, prestando atención tanto a su estructura como al recurso humano, abordando aspectos tales como la correspondencia entre la organización formal e informal, entre los objetivos de la organización y los objetivos personales y entre los estímulos materiales y sociales. Tiene como objetivo principal estudiar los problemas de las empresas y sus causas prestando especial atención a los aspectos de autoridad y comunicación. Considera que hay cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) autoridad, 2) comunicación, 3) estructura de comportamiento y 4) estructura de formalización. Sus funciones son de especialización, estructuración, predicción, estabilidad, racionalidad democracia. 

ESCUELA ESTRUCTURALISTA

La corriente estructuralista, pretende equilibrar los recursos de la empresa, prestando atención tanto a su estructura como al recurso humano. Es una corriente que tiene como objetivo principal estudiar los problemas de la empresa y sus causas, prestando especial atención a los aspectos de autoridad y comunicación. Esta corriente considera que hay cuatro elementos comunes a todas las empresas: 1) Autoridad (Todas las organizaciones cuentan con un grupo de personas o persona que tienen a su cargo la dirección de otras), 2) Comunicación (En mayor o menor grado, la comunicación es necesaria para lograr los objetivos), 3) Estructura de comportamiento (Elemento que se refiere a la división del trabajo, a la forma en cómo funciona las empresas y al comportamiento del personal), 4) estructura de formalización (Consiste en estudiar las normas, las reglas y políticas bajo las que trabaja la empresa). 

ESCUELA DE LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS

La Teoría General de Sistema (TGS) surgió con los trabajos del alemán Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), publicados entre 1950 y 1968. La TGS no busca solucionar problemas o intentar soluciones prácticas, pero sí producir teorías y formulaciones conceptuales que pueden crear condiciones de aplicación en la realidad empírica. Los supuestos básicos de la TGS son: 1) Existe una nítida tendencia hacia la integración de diversas ciencias naturales y sociales, 2) Esa integración parece orientarse rumbo a una teoría de sistemas, 3) Dicha teoría de sistemas puede ser una manera más amplia de estudiar los campos no-físicos del conocimiento científico, especialmente en ciencias sociales, 4) Con esa teoría de los sistemas, al desarrollar principios unificadores que atraviesan verticalmente los universos particulares de las diversas ciencias involucradas, nos aproximamos al objetivo de la unidad de la ciencia, 5) Esto puede generar una

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integración muy necesaria en la educación científica. La TGS afirma que las propiedades de los sistemas, no pueden ser descritos en términos de sus elementos separados ya que su comprensión se presenta cuando se estudian globalmente. La TGS se fundamenta en tres premisas básicas: 1) Cada sistema existe dentro de otro más grande, 2) Cada sistema que se examine, excepto el menor o mayor, recibe y descarga algo en los otros sistemas, generalmente en los contiguos. Los sistemas abiertos se caracterizan por un proceso de cambio infinito con su entorno, que son los otros sistemas, 3) Las funciones de un sistema dependen de su estructura. Aplicada a la administración, con el enfoque de sistemas la empresa se ve como una estructura que se reproduce y se visualiza a través de un sistema de toma de decisiones, tanto individual como colectivamente. 4.3. HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Como ya se ha señalado en otro aparte del presente ensayo, desde que apareció el Estado, la administración de lo público ha estado asociada al manejo de este organismo por lo cual la historia de la administración pública coincide con la historia del Estado. Si bien lo público surge antes del Estado, la administración pública siempre ha estado inmersa en las entrañas del organismo el cual en todas las fases históricas, ha sido manejado por las élites que sustentan el poder económico. Por ello, la evolución de la administración pública ha sido paralela a las transformaciones históricas que han sucedido en el seno del Estado, así que conocer la historia de la administración pública significa examinar la evolución del aparato de Estado. Según el recorrido histórico que hace Gladden41 la administración pública en sus distintas fases históricas se ha referido a los mismos aspectos, siempre en concordancia con los intereses de quienes dominan el Estado, el cual, se coloca al servicio de las élites de poder y estas dedican sus esfuerzos a conservarlo, de modo que la administración pública desde la época esclavista, pasando por la del feudalismo y terminando en la del capitalismo, siempre ha sido lo mismo: defender los intereses de las clases dominantes. El mantenimiento del poder por quienes en ese momento lo detentan, es uno de los aspectos de la administración pública; los mecanismos adoptados, las formas, los procedimientos y la organización, así como los pensamientos que justifican la acción, se han diseñado en concordancia con los requerimientos para mantener el estatus quo. 41

Gladden E. N.- Una Historia de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica. México, 1989. Traducción de Fernanda Meraz.

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También se refiere la administración pública, a los organismos de poder, los cuales han cambiado según el momento histórico, la cultura y las condiciones de lucha de las castas dominantes, así como la manera de tomar las decisiones para ejercer la autoridad y los conductos para transmitirlas a los súbditos. Son también aspectos de la administración públicas la aplicación del poder en el territorio o en las porciones regionales que hacen parte de un Estado y, lo más relevante, la aplicación de sanciones o castigos a quienes van en contra de los intereses de la casta dominante. Las normas se establecen para favorecer a los grupos de poder o para salvaguardar el interés público y quienes las violan se hacen merecedores de castigos por lo cual el castigo a los infractores siempre ha hecho parte de la administración pública. Para los de la casta dominante la administración era importante porque definía elementos propios del manejo de los palacios y casas de gobierno, lo mismo que las cortes y grupos que rodean al gobernante. La realización de las obras físicas para uso colectivo como los caminos, puentes, acueductos y demás obras de infraestructura para el uso común también ha estado presente en todas las épocas históricas como parte de la administración pública. Cuando la época esclavista, donde el Imperio Romano fue el máximo exponente, el poder se sustentaba en la posesión de esclavos y para conservar esta posición era necesario también mantener un ejército que mediante el uso de las armas asegurara la continuidad del ordenamiento social. En este caso, también el mantenimiento del ejército era parte de la administración pública. En la época feudal, el sostenimiento de la aristocracia y el costo de mantener los palacios, castillos y toda la opulencia de la nobleza, era un asunto de administración pública que tuvo como aliada a la ideología religiosa, lo que facilitó la aplicación de los factores de poder. En todos los casos, la administración pública estuvo en el seno del Estado. Importantes los aportes que hace Gladden cuando trata los casos de las comunidades precolombinas asentadas en América. Se refiere a los incas, los mayas y los aztecas, como civilizaciones que muchos avances lograron y donde también estuvo presente la administración pública en según sus propias particularidades. Es importante detenerse a mirar los escritos del autor señalado en la obra citada, por cuanto tradicionalmente la historia hace referencia a Europa y muy poco a territorios como el lejano oriente, el oriente medio, África y Latinoamérica.

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Examinando los textos que tomamos de Gladden42 podemos sacar conclusiones sobre la administración pública de las comunidades precolombinas como se detalla a continuación: LOS INCAS “Entre los incas el ayllu era la unidad social básica que incluía una especie de clan o grupo de familias, la cual podía variar en tamaño desde una unidad, habitante de un área pequeña, hasta una compleja ciudad como Cuzco, la capital. El ayllu era propietario de la tierra, que otorgaba en préstamo a sus miembros para afrontar sus necesidades vitales. Un ayllu era controlado por un líder electo, guiado por un consejo de ancianos. Sobre esta base se erigía un sistema jerárquico, donde un grupo de ayllus constituía un distrito, los distritos formaban territorios y los territorios se disponían en cuatro cuartos del reino, cada uno bajo un Prefecto responsable por todos ante el Sapu o Señor Inca (o Inca Real). Básicamente, tanto el modelo político como el económico formaban una jerarquía decimal, en cuya base estaba el puric o trabajador varón, físicamente capaz. Diez trabajadores eran controlados por un falso gamonal, diez gamonales por un capataz, diez capataces por un supervisor, quien podía ser el jefe de la aldea, y así sucesivamente hasta el Señor Inca, quien estaba en la cúspide de la jerarquía”. “Los matrimonios eran arreglados. Una vez al año se reasignaban al pueblo las tierras comunales del ayllu recibiendo cada pareja casada una parcela de medidas iguales y suficientes para satisfacer sus necesidades, de manos del jefe. Estas tierras eran divididas en tres porciones, primero para el pueblo, segundo para el Inca, es decir el Estado, y tercero para la religión del sol; siendo estas dos últimas porciones labradas y cosechadas comunalmente como parte del trabajo tributario. Las aldeas se proyectaban de acuerdo a un plan general presumiblemente bajo dirección pública. Se llevaron a cabo, también bajo la dirección oficial, obras avanzadas de ingeniería: sobre irrigación y sistemas de terraplenes, superando el trabajo de sus predecesores. Los excedentes de lana y otros elementos se guardaban en almacenes oficiales para ser contados por funcionarios, quienes registraban las provisiones en el quipu (cuerdas para contar), con las cuales los incas superaron la falta de números escritos. Con frecuencia se organizaban oficialmente mercados, siendo el mercado el "lugar para hablar" donde la gente iba a escuchar los decretos surgidos del Señor Inca, o su consejo. Como no había impuestos sobre la propiedad, solamente el servicio laboral, mita, el pueblo podía disponer de su producción excedente en el mercado”

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Gladden E. N. Op. Cit. Pags. 131-151

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“El Señor Inca era supremo gobernante y dios, siendo su principal preocupación el bienestar de su pueblo y solicitaba personalmente las cuentas a sus funcionarios, por cualquier malversación. En virtud de su liderazgo religioso, cualquier crimen era considerado enseguida como desobediencia y sacrilegio. Por lo tanto, el castigo era severo, aunque parece que la ley era mucho más benevolente de lo que algunos relatores españoles concluyeron superficialmente de lo que observaron y pensaron que veían. El Señor Inca detentaba su posición en forma hereditaria y era reverenciado por todos, pero no había una línea de sucesión clara ya que él mismo elegía a su heredero aparentemente entre los hijos más competentes de su esposa principal. El elegido era sometido a un duro entrenamiento para sus responsabilidades futuras, en cuanto a armas, religión y el arte de gobernar. La administración no era menos importante entre sus habilidades esenciales.” “Al carecer de un sistema de escritura, incluso de tipo pictórico como el desarrollado por las otras civilizaciones precolombinas, la administración pública inca sufrió de serias desventajas. Los funcionarios debían tener buena memoria, pero estaba el quipu para registrar las estadísticas de las que dependía gran parte de su organización.” “Los funcionarios se establecían en cada uno de los distritos y, bajo el título de quipucamayus o 'guardas de los quipus', eran requeridos para informar al gobierno sobre diversas cuestiones importantes. Uno estaba a cargo de los ingresos, reportaba la cantidad de materias primas distribuidas entre los trabajadores, la calidad y cantidad de los materiales hechos con ellas, y la cantidad de provisiones de diversas especies pagadas a los almacenes reales. Otro mostraba el registro de nacimientos y muertes, de casamientos, el número de aquellos elegidos para portar armas, y los detalles semejantes en relación a la población del reino. Estos informes eran remitidos cada año a la capital, donde eran sometidos a la inspección de funcionarios que conocían el arte de descifrar estos registros místicos. De esta forma, el gobierno se proveía de un volumen considerable de información estadística; y las madejas de hilos de muchos colores, reunidas y conservadas cuidadosamente, constituían lo que podría llamarse los archivos nacionales.” “El sistema de los incas era una mezcla del autocrático y el socialista. Estaban bajo control completo las vidas de todos, literalmente de la cuna a la tumba. Todo mundo conocía su propia casilla y esto se aplicaba también al Señor Inca. La religión era administrada por el Estado bajo la inspiración suprema del Viracocha, el Creador.”

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LOS MAYAS “En esta civilización, la sociedad dependía del clan, al que los ancianos o consejeros de la ciudad repartían parcelas de los dominios del dios. Se cree que cada familia recibía una parcela de cuatrocientos pies cuadrados o uinic, el cual era medido con una cinta de cuarenta pies. Esta era definitivamente una sociedad de clases, de agricultores y nobles, sobre un modelo sencillo pero con un nivel de vida avanzado para la época.” “A la cabeza de cada una de las ciudades-Estado mayas estaba el halach uinic, que puede traducirse como el "hombre", el "verdadero hombre" o "el hombre de verdad", quien detentaba los poderes absolutos de un semidios, sometido solamente a un Consejo que se presume que estaba relacionado con él por los lazos de sangre. Era conocido también como ahau, que se define como "rey, emperador, monarca, príncipe o gran señor". El sistema no era ni selectivo, como el inca, ni electivo, como el azteca. Sus acciones estaban sujetas a los rituales más restrictivos e incluso su persona era moldeada y adornada de acuerdo con las costumbres religiosas: cabeza, cara, orejas y fosas nasales eran torcidas, alargadas y encogidas para conformarlas de acuerdo con un concepto tradicional de la belleza, cuyos daños a la forma humana de ninguna manera estaban limitados al gobernante. El halach uinic se vestía en forma diferente para cada uno de sus distintos oficios o de los aspectos de su oficio único, portando un símbolo de autoridad diferente de acuerdo con la función que estuviera desempeñando en el momento. El puesto pasaba de padres a hijos, generalmente al mayor, aunque podía ocuparlo un hermano en caso de que ninguno de los hijos se considerara apto y, de no haber ningún miembro de la familia real disponible, podría elegirse, por acción del Consejo, un pariente más lejano pero capaz.” LOS AZTECAS “El sistema social azteca era tribal, basado en los clanes, constituido cada uno por un grupo de familias. El consejo tribal dividía la tierra equitativamente entre los clanes, dedicándose también porciones para la manutención del personal del templo, para provisiones de guerra, para el pago del tributo, así como para otros gastos del gobierno y religiosos, y para la construcción de grandes obras de ingeniería.” “Había veinte clanes en la tribu de los tenochcas, cada uno con su líder electo. Los más viejos y sabios entre éstos constituían un consejo ínter-clan, que representaba el vínculo entre los clanes y el cuerpo gobernante de la tribu. La economía era básicamente agrícola, dependiente de la producción de un excedente, la mayor parte del cual pasaba a manos de la tribu gobernante. En tanto las tribus rindieron

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tributo, tanto en hombres cuanto en recursos, se dejó que actuaran conforme a su voluntad. El sistema se fundaba esencialmente en la explotación y la inexistencia de una verdadera unidad que se convertiría en una de las principales razones del rápido colapso azteca.” “El gobernante de la tribu de los tenochcas y señor de los aztecas -conocido como "Aquel que habla"- era elegido, pero de un grupo muy selecto. Para este y otros fines importantes el consejo inter-clán era reducido a cuatro tlatoani o jefes, quienes actuaban como consejeros del gobernante. Los elegían de entre los hermanos o sobrinos del gobernante anterior, eligiendo al hombre que consideraran que más se distinguiera en valor, en la guerra y por su sabiduría. Así había sido elegido Moctezuma -"Señor Valeroso"- en 1503 como señor de los aztecas, quien siguió en el trono dieciséis años después, hasta cuando Cortés llegó a Tenochtitlan. No obstante que era elegido, el Gran Señor era considerado como un semidiós. Él era supremo sacerdote, gran jefe guerrero, jefe de Estado y gobernante absoluto, cuyo poderío se mantenía vigilado finalmente sólo por una vieja costumbre.” “Moctezuma tiene la fama de haber sido un buen gobernante. Se dice que su reino se extendió más que nunca, cubriendo hasta 371 Estados de los que se recaudaba el tributo. La justicia estaba bien organizada, si bien se inclinaba a ser excesivamente estricta. Una de las formas en que vigilaba personalmente a sus funcionarios era viajando de incógnito entre el pueblo.” “Los procesos de la administración funcionaban mediante el consejo de los cuatro, que ya se mencionó, hasta el clan, a través de los jefes de clanes, donde otro funcionario desempeñaba los asuntos administrativos normales en época de paz, y, naturalmente, fungía como jefe del clan en tiempos de guerra, lo cual ocurría con bastante frecuencia.” “Se establecieron graneros centrales para almacenar alimentos que los clanes ofrecían como tributo, lo cual puede notarse en los libros de relación del Contador del Tributo del Gran Señor." Además, los grupos de clanes tenían que ofrecer mano de obra para las obras públicas, las cuales comprendían diques, acueductos, edificios ceremoniales, caminos y otros semejantes, construidas bajo la dirección de arquitectos-constructores cuyas realizaciones siguen siendo testimonio de la gran capacidad de los ingenieros aztecas y la gran habilidad de sus diseñadores.” “Para los aztecas, la religión y la guerra eran inseparables. El sistema político era completamente teocrático, considerándose las funciones sacerdotales del Gran Señor antes que sus responsabilidades. Los sacerdotes dirigían la vida intelectual, tanto de los aztecas como la de las tribus conquistadas. Estaban bajo el control de los dos altos sacerdotes (tlamacazqui) bajo los cuales un tercero era el responsable

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de administrar el tributo, educar a nuevos sacerdotes y establecer la fe en los pueblos recién conquistados. Los sacerdotes, de quienes se dice que llegaron a ser hasta cinco mil solamente en los templos centrales, se encargaban del ritual, de manejar las escuelas religiosas, así como de enseñar la escritura jeroglífica y los complicados símbolos matemáticos y astronómicos esenciales en esta religión que en todos penetraba. El objetivo de la religión azteca era atraer a las fuerzas favorables que beneficiaran la comunidad, especialmente para mantener la producción mediante las lluvias.” “La administración azteca era extremadamente eficiente. El personal del jefe estaba compuesto por los parientes del gobernante que ocupaban altos cargos, miembros del sacerdocio y ciertos elementos oficiales del clan. De esta forma, había un alto grado de descentralización administrativa en su génesis. Además, el sistema en su conjunto estaba entrelazado por un efectivo sistema de comunicaciones, el cual facilitaba el traslado tanto del poderío como de la información a puntos apremiantes sin demora. Los guerreros, mensajeros y comerciantes podían transportarse fácilmente sobre una red de caminos eficientes.” 4.4. ALTERNATIVAS DOCTRINARIAS Si deseamos examinar las fuentes que alimentan los conceptos que hoy sustentan la gerencia pública, debemos ubicarnos a mediados del siglo XX, cuando después de la segunda guerra mundial, se introdujeron profundos cambios en el ordenamiento económico mundial y con ello en los esquemas organizacionales y operativos de las empresas, para ajustarse a las condiciones del entorno inmediato y lejano de su accionar. La guerra permitió avanzar en la ciencia y la tecnología y con ello sacar conclusiones con repercusiones en la vida civil y económica, que en el decenio de los años cincuenta penetraron al mercado y orientaron cambios en los paradigmas y conceptos vigentes en muchos frentes de las esferas económica y social, como es el caso de la organización empresarial y los patrones para la conducción de las empresas. Así como la tecnología militar pasó a ser utilizada en la actividad empresarial, también algunos conceptos hasta esa fecha reservados para el mundo militar fueron trasladados al campo empresarial, como los conceptos de estrategia y táctica. De los diversos escritos existentes sobre administración y gerencia donde se consignan las experiencias y realizaciones de las empresas en el mundo, se puede percibir que durante los años cincuenta se generalizaron dos tendencias de cambio en los esquemas de dirección: por un lado toma fuerza la utilización del presupuesto como una herramienta para mejorar el control de las operaciones,

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que al principio fueron anuales y luego se extendieron hacia el mediano plazo; y por otro lado se observa la producción de la escuela de Harvard que hace fuerza en la importancia de una estrategia corporativa, inspirando su propuesta en los conceptos ya conocidos en el otro campo sobre estrategia. Para esa época se inicia el uso de los procesos estratégicos como herramienta fundamental para alcanzar objetivos y se introduce los conceptos de misión y visión, con la finalidad de alcanzar resultados financieros satisfactorios para los inversionistas. Posteriormente, ya en el decenio de los sesenta, se generaliza el enfoque y los planes estratégicos se convierten en la esencia de la dirección de las empresas. Para los años setenta el concepto de calidad pasa a ocupar el protagonismo y en los años ochenta la competitividad se convierte en el tema de moda para la alta gerencia, hasta terminar el siglo con las propuestas de Michael Porter como eje conceptual relevante, donde la estrategia genérica y la ventaja competitiva se convierten en aspectos centrales. Pero a pesar de esta evolución que fácilmente se puede palpar al ver los libros publicados y las fechas de las ediciones, tres (3) marcos doctrinarios sientan los fundamentos de los conceptos y los modelos gerenciales, tal como lo plantea el colombiano Morales (1992)43 haciendo referencia las escuelas americana, europea y japonesa cuando se trata de la planeación estratégica, haciendo la claridad de que no es que existan tres escuelas establecidas, sino que se aprecian tres estilos para hacer planeación estratégica que por su carácter esencial, podemos denominar escuelas. Según el autor, así como hay diferencias también se presentan elementos comunes como es el caso de que las tres plantean que primero está lo de afuera y después se organiza lo de adentro e igualmente para las tres lo importante es el entorno. Lo que fácilmente se puede notar, es que los contenidos de las tres escuelas reflejan de manera clara los patrones culturales que imperan en las sociedades asentadas en los territorios donde se generaron. La escuela americana basa su propuesta en la competencia y la importancia de sobrepasar a las empresas rivales que ofrecen el mismo bien o servicio. Para ello la mayor preocupación de la gerencia son los movimientos de las empresas competidoras y a partir de ellos definir las acciones de ella misma, como si ellas fueran el enemigo y por lo tanto es necesario desequilibrarlas, para lo cual obliga a entablar una guerra de mercadotecnia. En el interior de la organización, son factores determinantes del éxito los relacionados con la productividad, que le permita abordar en la parte externa de la empresa la competitividad. La escuela europea pone relevancia en aspectos del servicio, sin destacar tanto los factores de competencia, para lo cual la relación de la empresa con el cliente 43

MORALES Nieto, Enrique. La Gerencia del Futuro. Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1992

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es un asunto estratégico. Ello significa que conjuntamente con el cliente se toman muchas decisiones relacionadas con el producto para lo cual pierde importancia la producción masiva y estandarizada y se destaca la producción de pequeñas cantidades por artículo con mayor cantidad de artículos de manera que haya diversidad para una demanda variada. El asocio con los proveedores es un aspecto fundamental, lo cual permite la rápida expansión de la empresa sin mayor inversión en activos fijos, que se puede suplir, esta última, con la especialización de los proveedores; de modo que el negocio no es solamente vender, sino vender y comprar. Se trata más de una gerencia corporativa donde se enfoca hacia proveedores y clientes conjuntamente, para mirar hacia la expansión. Por su parte la escuela japonesa, que prácticamente revolucionó los modelos gerenciales en los años setentas con resultados en los ochentas, introdujo importantes elementos que hoy hacen parte del catálogo de conceptos de la gerencia pública. Para la escuela japonesa el principal factor del éxito empresarial es la satisfacción del cliente y con ello la introducción de un particular concepto de calidad. Independientemente de lo que haga o deje de hacer la competencia, independientemente del enfoque corporativo amarrando los proveedores, si el cliente está satisfecho la empresa tiene asegurado su futuro. La planificación estratégica se realiza en función del cliente y para ello los factores claves del éxito están determinados por la necesidad de brindar la calidad apropiada a los requerimientos del cliente. El aprendizaje, la superación de lo aprendido, el consenso, la innovación, son factores integrados al enfoque estratégico japonés, que contiene especial método para el control de calidad y lograr la satisfacción del cliente mediante procesos continuos de mejoramiento de los procedimientos, como principal motor de la gestión empresarial. 4.5. LOS MODELOS GERENCIALES Una fuente importante que hoy alimenta la gerencia pública es la de los modelos gerenciales. El término modelo proviene del concepto italiano de modello. La palabra puede utilizarse en distintos ámbitos y con diversos significados y si lo aplicamos al campo de las ciencias sociales, un modelo hace referencia al arquetipo que por sus características especiales, amerita ser imitado o reproducido. Un modelo es un esquema ordenado y simple que contiene símbolos con los cuales se representa una realidad compleja, el cual se puede utilizar para comprender procesos reales y con ello facilitar intervenirlos y manejarlos. En este sentido, la gerencia como el arte de hacer que las cosas se hagan, tiene la posibilidad de adoptar modelos o esquemas organizacionales con características

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definidas, que pueden replicarse para aplicar en las organizaciones donde las especificidades y condiciones aseguren su aplicabilidad y beneficios. En la literatura sobre el tema se encuentra muchas opciones que por sus características pueden utilizarse total o parcialmente en la gerencia pública. Si bien puede ser que su aplicación requiera de ajustes y adaptaciones, los fundamentos que sustentan el modelo pueden estar presentes en el ejercicio de la gerencia pública. Algunos modelos gerenciales podemos examinar a continuación44 . MODELO DEMING DE LA EXCELENCIA. Es importante en este modelo tener en cuenta los 14 Puntos de Deming: 1. Cree una constancia del propósito para el mejoramiento del producto y del servicio. La visión debe orientar la cultura empresarial y proporcionar un objetivo a la organización. Esta visión le da a la organización una perspectiva a largo plazo. Evalúe el compromiso de la dirección, y determine cómo está actuando la organización en relación con otras empresas. 2. Adopte la nueva filosofía: El sector directivo de occidente debe despertar el desafío, y asumir un nuevo papel en el liderazgo. La revolución de la calidad es comparable en importancia económica a la Revolución Industrial. 3. Deje de depender de la inspección para lograr calidad: Introduzca herramientas modernas de calidad, como el control estadístico de procesos, las operaciones evolutivas, el diseño de experiencias y el despliegue de la función de la calidad. La inspección sólo sirve para evaluar un problema, y no permite ninguna corrección. 4. Minimice el coste total operando con un solo proveedor. Termine con la práctica de asignar operaciones sólo sobre la base del precio. Opte por un solo proveedor para cada artículo, estableciendo una relación a largo plazo sobre la base de la lealtad y la confianza. 5. Mejore constantemente y para siempre cada proceso. Ya no basta simplemente con resolver los problemas. El mejoramiento continuo de la calidad y de la productividad reduce constantemente los costes. Prevenga los defectos y mejore el proceso. Para lograr un mejoramiento es imprescindible conocer la respuesta de los consumidores y de los vendedores o proveedores. 6. Instituya la capacitación en la función. La capacitación se aplica a todos los niveles de la organización, desde el más bajo hasta el más alto. No desestime la posibilidad de que los mejores instructores puedan ser sus propios empleados. 44

Tomado de www.modelosgerenciales.blogspot.com

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7. Adopte e instituya el liderazgo. El liderazgo surge de los conocimientos, la pericia y las habilidades interpersonales, no de la autoridad. Todos pueden y deberían ser líderes. Las cualidades del liderazgo ya no se consideran innatas y enigmáticas; pueden ser adquiridas. Los líderes son capaces de eliminar las barreras que impiden al personal y a las máquinas alcanzar su nivel óptimo de rendimiento. 8. Elimine el temor. El temor nace del liderazgo inseguro que se respalda en las normas laborales, en la autoridad, en el castigo y en una cultura empresarial que promueve la competencia interna fuera de lugar en una empresa eficiente. El temor extingue la creatividad, que es el motor del mejoramiento de la calidad. Los factores inherentes al sistema también pueden generar temor, como las evaluaciones de performance, los programas de bonificaciones y las cuotas de trabajo. 9. Derribe las barreras entre las áreas del personal. Todos deben trabajar como un equipo, en pos de una meta común. El trabajo en equipo es un imperativo en la administración moderna. 10. Elimine los eslóganes, las exhortaciones y los objetivos para la plantilla. Los programas o campañas que imponen una tarea pero dejan al trabajador sin poder como para lograr un objetivo representan una administración por medio del temor. 11. Elimine las cuotas numéricas para los trabajadores y las metas numéricas para la dirección. Deje de lado la administración por objetivos o, más precisamente, la administración por números. Substituya el liderazgo. Las cuotas numéricas no tienen en cuenta los factores estadísticos que afectan a todos los trabajadores. No todos los trabajadores pueden estar por encima del promedio; tampoco todos por debajo del mismo. 12. Elimine las barreras que impiden que el personal experimente orgullo por la tarea. Elimine el sistema de calificación anual. Elimine todo aquello que prive al trabajador del orgullo por su trabajo. La responsabilidad de los supervisores debe pasar del volumen y el resultado final a la calidad. 13. Instituya un vigoroso programa de capacitación y autosuperación para todo el personal. La capacitación produce un cambio inmediato de conducta. Los resultados de la formación pueden no manifestarse de inmediato, pero suelen tener efectos importantes en el largo plazo. La autosuperación es una tarea progresiva de educación y desarrollo de uno mismo. Esto puede significar la implementación de cursos de administración del tiempo, la reducción del estrés, permitir al personal que utilice su tiempo de trabajo para practicar una actividad física en caso de que desarrolle una tarea sedentaria o permitir a los empleados que tienen trabajos más activos participar en tareas intelectuales o cursos. 14. Haga trabajar a todo el personal de la compañía para lograr la transformación. Es necesario un compromiso de los altos niveles directivos a fin

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de lograr el esfuerzo necesario para la transformación. La transformación es tarea de todos. MODELO DE CALIDAD – JURAN. El enfoque de Juran sobre la administración por calidad se basa en lo que llama la Trilogía de Juran: planear, controlar y mejorar la calidad. Juran recomienda seguir las siguientes estrategias utilizadas por Japón para ser líder en calidad a nivel mundial: - Los administradores superiores se deben encargar personalmente de dirigir la revolución de la calidad. - Todos los niveles y funciones de la organización deberán involucrarse en programas de capacitación en administración por calidad. - El mejoramiento de la calidad se debe realizar continuamente, y a un paso revolucionario, no evolucionario. - La fuerza de trabajo se involucra con el mejoramiento de la calidad a través de los ciclos de calidad. - Los objetivos de calidad son parte del plan de negocio. Trilogía de Juran: 1. Planeación de calidad: Independientemente del tipo de organización, producto o proceso de planeación de calidad, se puede generalizar en una serie universal de pasos de entrada-salida llamado "mapa de planeación de la calidad", como sigue: - Identificar quiénes son los clientes. - Determinar las necesidades de esos clientes. - Traducir las necesidades al lenguaje de la organización - Desarrollar productos con características que respondan en forma óptima a las necesidades de los clientes. - Desarrollar un proceso que sea capaz de producir las características del producto. - Transferir el proceso a la operación. 2. Control de calidad: La alta administración debe utilizar un proceso universal para controlar las operaciones. Las actividades de control son: - Establecer un lazo de retroalimentación en todos los niveles, y para todos los procesos. - Asegurarse de que cada empleado se encuentre en estado de autocontrol. - Establecer objetivos de calidad y una unidad de medición para ellos.

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Proporcionar a las fuerzas operativas medios para ajustar el proceso, de conformidad con los objetivos. Transferir responsabilidad de control a las fuerzas operativas, para responsabilizarlas de mantener el proceso en su nivel planeado de capacidad. Evaluar el desempeño del proceso y la conformidad del producto, mediante análisis estadísticos. Aplicar medidas correctivas para restaurar el estado de conformidad con los objetivos de calidad.

3. Mejoramiento de la calidad: Este proceso se basa en los siguientes conceptos fundamentales: - Realizar todas las mejoras, proyecto por proyecto. - Establecer un comité de calidad con la responsabilidad básica de lanzar, coordinar e institucionalizar la mejora de calidad anual. - Definir un proceso de selección de proyectos que incluya nominación, selección, declaración de misión y publicación del proyecto. - Designar para cada proyecto un equipo de seis a ocho personas, con la responsabilidad de completar el proyecto. - Otorgar reconocimiento y premios públicos para destacar los éxitos relacionados con mejoras de calidad. - Aumentar el peso del parámetro de calidad en la evaluación del desempeño en todos los niveles organizacionales. - Participación de la alta administración en la revisión del progreso de las mejoras de calidad. - Proporcionar entrenamiento extensivo a todo el equipo administrativo en el proceso de mejora de calidad. MODELO KAIZEN DE MEJORAMIENTO CONTINUO Este modelo destaca las cinco ese. Las 5-S son: SEIRI: Desechar lo que no se necesita: consiste en retirar del área o estación de trabajo todos aquellos elementos que no son necesarios para realizar la labor, ya sea en áreas de producción o en áreas administrativas. SEITON: Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar: orden significa más que apariencia. SEISO: Limpiar el sitio de trabajo y los equipos y prevenir la suciedad y el desorden: además de la actividad de limpiar las áreas de trabajo y los equipos, incluye el diseño de aplicaciones que permitan evitar o al menos disminuir la suciedad y hacer más seguros los ambientes de trabajo.

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SEIKETSU: Preservar altos niveles de organización, orden y limpieza: pretende mantener el estado de limpieza y organización lograda con la aplicación de las primeras tres S. Solo se obtiene cuando se trabajan continuamente los tres principios anteriores. En esta etapa o fase de aplicación, que debe ser permanente, son los trabajadores quienes adelantan programas y diseñan mecanismos que les permitan beneficiarse a sí mismos. SHITSUKE: Crear hábitos basados en las 4S anteriores: significa evitar que se rompan los procedimientos ya establecidos. Solo si se implanta la disciplina y el cumplimiento de las normas y procedimientos ya adoptados se podrá disfrutar de los beneficios que ellos brindan. MODELO DEL MÉTODO JUSTO A TIEMPO (JUST-IN-TIME) Permite reducir el costo de la gestión por pérdidas en almacenes debido a acciones innecesarias. No se produce bajo suposiciones, sino sobre pedidos reales. Una definición del objetivo del Justo a Tiempo sería: producir los elementos que se necesitan, en las cantidades que se necesitan, en el momento en que se necesitan. Se trata de sincronizar el tiempo y las cantidades en las etapas del proceso productivo donde se destacan cuatro componentes: - El tiempo de movimiento, que se reduce acercando las máquinas, simplificando los desplazamientos, estableciendo rutas más racionales o eliminando la necesidad de desplazar materiales. - El tiempo de espera, que puede mejorarse programando mejor la producción e instalando más capacidad. - El tiempo de adaptación de las máquinas: es con frecuencia el gran cuello de botella al que se enfrentan las empresas, y su reducción constituye uno de los elementos vitales del sistema JIT. - El tiempo de procesamiento, que puede reducirse disminuyendo el tamaño de los lotes o incrementando la eficiencia de la maquinaria o los operarios. Reducir el tamaño del stock también obliga a una muy buena relación con los proveedores y subcontratistas, y además así ayuda a disminuir en gran medida los costes de almacenamiento. Tolerancia cero a errores: Nada debe fabricarse sin la seguridad de poder hacerlo sin defectos, pues los defectos tienen un coste importante y además con los defectos se tiene entregas tardías, y por tanto se pierde el sentido de la filosofía JIT.

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MODELO DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL. El CMI es un sistema administrativo que va más allá de la perspectiva financiera con la que los gerentes acostumbran evaluar la marcha de una empresa. Es un método para medir las actividades de una compañía en términos de su visión y estrategia. Proporciona a los gerentes una mirada global del desempeño del negocio. Es una herramienta que muestra continuamente cuándo una compañía y sus empleados alcanzan los resultados definidos por el plan estratégico. Sugiere que se mire a la organización desde cuatro perspectivas, cada una de las cuales debe responder a una pregunta determinada: - Desarrollo y Aprendizaje: Se puede continuar mejorando y creando valor? - Interna del Negocio: En qué se debe sobresalir? - Del cliente: Cómo ven los clientes a la empresa? - Financiera: Cómo ven la empresa los propietarios? El CMI es por lo tanto un sistema de gestión estratégica de la empresa, que consiste en: - Formular una estrategia consistente y transparente. - Comunicar la estrategia a través de la organización. - Coordinar los objetivos de las diversas unidades organizacionales. - Conectar los objetivos con la planificación financiera y presupuestaria. - Identificar y coordinar las iniciativas estratégicas. - Medir de un modo sistemático la realización, proponiendo acciones correctivas oportunas. MODELO DEL EMPODERAMIENTO. Empoderamiento o apoderamiento, se refiere al proceso por el cual las personas aumentan la fortaleza espiritual, política, social o económica de los individuos y las comunidades para impulsar cambios positivos de las situaciones en que viven. Generalmente implica el desarrollo en el beneficiario de una confianza en sus propias capacidades. El término empoderamiento humano abarca una extensa gama de significados, interpretaciones, definiciones, disciplinas que van desde la psicología y la filosofía hasta la muy comercializada industria de automotivación y las ciencias de la motivación. Según los principios de automotivación, el empoderamiento conlleva un proceso multidimensional de carácter social en donde el liderazgo, la comunicación y los grupos autodirigidos, permiten crear una estructura horizontal o circular diferente a la tradicional piramidal, donde la participación de todos y cada uno de los individuos dentro de un sistema forman parte activa del

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control del mismo, con el fin de fomentar la riqueza y el potencial del capital humano que posteriormente se refleja tanto en el individuo como en toda la organización. El empoderamiento se construye teniendo en cuenta: - Tener poder de decisión propio. - Tener acceso a la información y los recursos para tomar decisiones. - Tener opciones de alternativas donde escoger. - Tener habilidad para tomar decisiones acertadas. - Tener con pensamiento positivo y habilidad para hacer cambios. - Contar con habilidad para aprender y para mejorar la propia capacidad. - Tener habilidad para cambiar las percepciones por medios democráticos. - Mejorar el auto imagen y superar la estigmatización. - Involucrarse en un proceso autoiniciado de crecimiento y cambios continuo sin parar. MODELO DE REINGENIERÍA DE PROCESOS Los autores se refieren a que Reingeniería es la reconcepción fundamental y el rediseño radical de los procesos de negocios para lograr mejoras dramáticas en medidas de desempeño tales como en costos, calidad, servicio y rapidez. La reingeniería de procesos es radical porque no trata solamente de mejorar los procesos, sino de reinventarlos, con el fin de crear ventajas competitivas osadas, con base en los avances tecnológicos. Se mantienen los objetivos y estrategias básicas del negocio, pero se cambian las ideas para alcanzarlos. Puede aprovechar o no los procesos ya existentes, haciéndose así un rediseño parcial. En todo caso se requiere: Sensibilidad al cambio, Planeación estratégica, Automatización, Gestión de Calidad Total, Reestructuración Organizacional, Mejora Continua, Valores compartidos, Perspectiva individual, Comportamiento en el lugar de trabajo. Las etapas de la reingeniería pueden ser las siguientes: - Identificación de los procesos estratégicos y operativos necesarios, y creación de un mapa (un modelo) de dichos procesos. - Jerarquización del mapa de procesos para su rediseño, y determinación de los procesos clave, aquellos que se abordarán primero o con mayor interés. Desarrollo de la visión de los nuevos procesos mejorados. - Reingeniería (creación y rediseño) de procesos. - Preparación y prueba de los nuevos procesos (procesos pilotos). - Procesos posteriores de mejora continua.

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MODELO DE GESTIÓN POR COMPETENCIAS Las competencias de los humanos son las del ser, del saber y las del saber hacer. Se trata de posibilitar la formación del capital intelectual de una empresa o institución recurriendo al fortalecimiento las competencias de los trabajadores. Las competencias se manifiestan en los comportamientos de las personas mediante los cuales se evidencia que dominan mejor que otros algunos atributos y por ello se hace más eficaces en una determinada situación. Son conocimientos, habilidades, actitudes e intereses que, puestas en acción, diferencian a unas personas de otras. Al establecer un modelo de gestión por competencias, se hace necesario adoptar algunas premisas básicas que avalarán las acciones gerenciales: -

-

-

Concientizarse de que cada tipo de negocio necesita personas con perfiles específicos y que cada puesto de trabajo existente en la empresa tiene características propias y debe ser ocupado por profesionales que posean un determinado perfil de competencias. Reconocer que aquéllos que ocupan puestos gerenciales, son responsables de ofrecer oportunidades que permitan el desarrollo y adquisición de nuevas competencias. Estar convencidos de que siempre habrá espacio para el desarrollo de nuevas competencias, y que a lo que hoy se exige como buen desempeño de una tarea, mañana podrán agregársele nuevos desafíos.

Estas premisas básicas deben ser difundidas hasta que sean parte de la cultura general y sean internalizadas en las actitudes y comportamientos de todos. Los pasos recomendados para implantar el modelo son: 1. Sensibilización: Adhesión de las personas clave que gerencian los puestos de trabajo mediante la sensibilización en busca de un compromiso. 2. Análisis de los puestos de trabajo: Dos acciones son fundamentales en este momento, una, verificar si las misiones o planes estratégicos de las áreas en particular son compatibles con la Misión de la empresa, y dos, realizar una descripción completa de cada puesto de trabajo, listando las actividades correspondientes a cada uno. 3. Definición del perfil de competencias requeridas: listar las competencias requeridas para cada área y delinear los perfiles con base en ello. 4. Evaluación sistemática y redefinición de los perfiles: Los colaboradores que demuestren un desempeño acorde o encima del perfil exigido, recibirán nuevos desafíos y serán estimulados a desarrollar nuevas competencias. Los colaboradores que presenten un desempeño por debajo del perfil exigido, serán entrenados y participarán de programas de capacitación y desarrollo.

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MODELO DE LAS ORGANIZACIONES INTELIGENTES Para lograr las organizaciones inteligentes se requiere seguir cinco pasos así: 1. Desarrollar la Maestría Personal: Consiste en aprender a reconocer las capacidades personales propias y las de la gente que rodea. Solo si se conoce a sí mismo, lo que se quiere y lo que se es capaz de hacer se puede tener la capacidad para identificarnos con la visión de la organización, de proponer soluciones creativas, y de aceptar el compromiso de crecer cada vez más junto con la organización. 2. Identificar y Desarrollar nuestros Modelos Mentales: Nuestras formas de pensar o modelos inconscientes (paradigmas), en ocasiones restringen nuestra visión del mundo y la forma en que actuamos. Para descubrirlos debemos voltear el espejo hacia nuestro interior y descubrir todos esos conceptos que nos gobiernan desde adentro. 3. Construir la Visión Compartida: La clave para lograr una visión que se convierta en una fuente de inspiración y productividad para la empresa es que todos los miembros de la organización aprendan a descubrir en sí mismos la capacidad de crear una visión personal que dé sentido a su vida y a su trabajo, que apoye la visión central propuesta por el líder. Todas las visiones personales van alimentando la gran visión de la organización, y cada uno siente en ella una conexión intima que lo impulsa a dar todo de sí para convertirla en realidad. 4. Aprendizaje en Equipo: El crear y fortalecer a los equipos de trabajo se centra fundamentalmente en el diálogo, en pensar juntos para tener mejores ideas. Los mecanismos de grupo funcionan bajo patrones que permiten aprender a reconocer y manejar los obstáculos cuando están a punto de aparecer, es una escuela de conocimientos que conduce a la inteligencia del grupo. 5. El Pensamiento Sistémico. Esta quinta disciplina ayuda a pensar en términos de sistemas, ya que la realidad funciona en base a sistemas globales; para ello es necesario que comprendamos cómo funciona el mundo que nos rodea. Para reducir nuestro grado de ansiedad en relación a la complejidad del mundo, desde pequeños se nos enseña a aislar los elementos que integran la realidad, asignando siempre una causa a cada efecto en cadenas más o menos complejas. MODELO DEL OUTSOURCING, EXTERNALIZACIÓN

SUBCONTRATACIÓN,

TERCERIZACIÓN

O

Es un proceso planificado de transferencia de actividades para que éstas sean realizadas por subcontratistas o terceros. Opera a través de la asociación entre una compañía principal y un tercero, a quien se le delega procesos que no generan valor agregado al negocio principal de la empresa. La empresa debe

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dedicarse al desarrollo y ejercicio de sus competencias trasladar a otra persona externa algunos de los procesos manera se optimiza integralmente el proceso productivo decisión de dedicarse de manera exclusiva al negocio de la todo aquello que no le genera valor agregado.

centrales pudiendo marginales. De esta cuando se toma la empresa eliminando

MODELO DE LA GERENCIA PARTICIPATIVA Proceso por el cual se involucra a los trabajadores en la toma de decisiones que correspondían exclusivamente a los jefes. Con ello se pretende que la experiencia y la creatividad de los trabajadores encuentren cauces para manifestarse y mejorar la gestión. El involucramiento no sólo se presenta en las labores manuales sino también en la mente, siempre que se cumpla con la condición de que la participación debe ser en la toma de decisiones importantes. La autoridad no se pierde sino que se comparte y trae consigo responsabilidad de quienes simplemente cumplen órdenes. Los cambios en las tomas de decisiones y la participación de los trabajadores, debe traer consigo un cambio cultural en el cual los participantes se integren a dar soluciones a los problemas de la organización utilizando las distintas experiencias que permitan contribuir en las tomas de decisiones integrales. 4.6. ATRIBUTOS DE LA GERENCIA PÚBLICA Para precisar las propiedades que hacen parte de la gerencia pública es necesario contemplar la dicotomía que sobre el tema se genera como efecto de los procesos históricos y la transformación del sistema capitalista mundial. Se hace necesario reconocer la línea divisoria entre el sujeto y el objeto y la aplicación del concepto de lo público en relación con el uno y el otro. Desde los primeros estadios de la civilización en la era del comunismo primitivo, se forma lo público en el objeto, como todo aquello que es común para todos los individuos de la especie, las necesidades y los satisfactores que de ello se desprendan. Luego aparece el Estado y se encarga del manejo de estos asuntos comunes que les interesan a todos y se traslada el concepto de lo público al sujeto, o sea al organismo rector de los objetos públicos. Desde entonces la administración pública hace referencia al sujeto, hasta ahora a fínales del siglo XX, cuando los bienes y servicios de interés general que les competen a todos por ser de beneficio común, se extraen del interior del Estado y se trasladan al mercado. Por eso hay quienes afirman que la gerencia pública trata las relaciones entre el Estado y la sociedad a través del mercado.

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En la historia, veinte años no son cifra significativa, por lo cual podemos afirmar que la Gerencia Pública es nueva y como tal, está recién en proceso de construcción. A finales de 2012 no se conocía una teoría acabada y los textos publicados apenas muestran reflexiones y análisis sin que se evidencie una doctrina que soporte modelos y métodos para aplicarla de manera sistemática. En la mayoría de los casos, se refieren a los cambios necesarios en la administración del Estado como efecto de las nuevas condiciones impuestas por la realidad global, desconociendo así los aspectos tratados en capítulos anteriores de este ensayo, donde se ha destacado la separación de lo público del Estado y la necesidad de abordar este tema como un asunto de mercado donde confluyen indistintamente organismos del Estado o empresas privadas y organizaciones civiles por el lado de la sociedad, todas con el propósito de manejar lo público. Así, la Gerencia Pública no se debiera referir a la Rama Administrativa del Poder Público únicamente, sino a la producción y distribución de bienes y servicios públicos, independientemente de quien realiza esta labor sea organismo estatal o privado. No obstante, de todos los planteamientos que sobre el tema han hecho desde distintos ángulos y observando las situaciones que afrontan las entidades territoriales que operan en el Valle del Cauca, podemos establecer como fundamentos sobre los cuales se construye el concepto, los mismos que anteriormente habían identificado para la Gerencia Social45 . En ese sentido, en los aspectos teóricos de la Gerencia Pública, sólo se cuenta con: a) los citados fundamentos, b) los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad y c) el concepto de gerencia que ya antes habíamos señalado en este texto 46 . El resto, todos los demás aspectos inherentes a la gerencia pública, todavía se encuentran en construcción. Son entonces características que se deben tener en cuenta para la construcción de la Gerencia Pública los siguientes: MULTIORGANIZACION El objeto donde se aplica la gerencia, que es la masa social, es compleja y encierra diversidad de elementos. Históricamente el concepto de gerencia en lo público surge cuando se establecen nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. El Estado tiene multiplicidad de organismos. La sociedad tiene multiplicidad de formas. El responsable de los procesos de cambio y beneficio que recibe la sociedad es el Estado. Aunque la sociedad intervenga en la solución y 45 46

CERON Hurtado, Miguel. Gerencia Social Municipal. Publicaciones ESAP. Popayán, 2001 Citando a Pablo Roberto Motta.

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satisfacción de sus propios problemas y necesidades dentro del concepto de Democracia Participativa, siempre tiene que estar presente el Estado. En consecuencia, los objetivos de bienestar social, desarrollo humano o calidad de vida, requieren que intervenga un número plural de actores por lo cual la Gerencia Pública debe concebirse como un mecanismo que encierra un número plural de organismos tanto oficiales como civiles y que requieren articulación o integración lo cual se logra mediante acciones gerenciales. PARTICIPACION Si bien el responsable y conductor de los procesos de cambio hacia los objetivos futuros de la organización social es el Estado, no es posible alcanzar dichos objetivos sin el compromiso e involucramiento de la misma sociedad beneficiaria, según las teorías postmodernas de desarrollo. Existen diferentes formas de participación47, pero en todos los casos la Gerencia Pública sólo se puede realizar si se adopta un mecanismo adecuado al desarrollo de los procedimientos gerenciales, los cuales por la misma esencia del concepto, se debe insertar dentro de la democracia participativa. La Democracia Participativa consiste en involucrar directamente a los actores sociales en la gestión de los procesos para que mediante un modelo de responsabilidad compartida entre el Estado y la Sociedad, donde conjuntamente se realicen los procesos de planificación, ejecución y control, se avance hacia el logro de los objetivos. La participación así concebida ya sea para operadores estatales o privados de la administración de bienes y servicios públicos, deben incorporar la participación en las prácticas comerciales y en esas circunstancias el mercadeo o marketing de los bienes y servicios públicos no puede concebirse sin un componente de participación social apropiado. CONCERTACION Existe el reconocimiento general de que no puede haber Gerencia Pública ni cogestión con responsabilidad compartida, sin acuerdos, negociaciones y compromisos entre los diversos actores que participan en los procesos de gestión. Por ello se afirma que el más eficaz gerente público es quien llega con más facilidad a la concertación. No pueden haber imposiciones ni aplicación de mecanismos unilaterales, sino acciones que resulten de consensos, donde todos los actores estén de acuerdo y comprometidos. Nadie se compromete con un propósito donde no se sienta reflejado. La concertación es pues, una de las más importantes características de cualquier modelo de Gerencia Pública. 47

Información, Ejecución, Consulta, Iniciativa, Veeduría, Decisión, Co-gestión

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FLEXIBILIDAD El mundo que encierra una realidad velozmente cambiante, no puede recibir beneficios de esquemas rígidos de operación. La conducción de procesos sociales, eje central de la gerencia pública, tiene que acomodarse a las circunstancias que van apareciendo con el transcurrir del tiempo, que hoy cambia a un ritmo acelerado por motivos de la tecnología y la globalización. La Gerencia Pública exige entre sus condiciones, tener dispositivos que reaccionen rápidamente ante la evolución del entorno donde actúa. La vida social cada día presenta circunstancias diferentes que requieren de intervención, por lo que los procesos e instituciones deben ser flexibles para ser pertinentes con las características del objeto. Si la gerencia como arte de hacer que las cosas se hagan requiere de pragmatismo para dar respuesta pertinente a las realidades cambiantes, el atributo de la flexibilidad debe estar presente en cualquier esquema gerencial. INNOVACION Por lo general no existen fórmulas preestablecidas y únicas para resolver problemas y satisfacer requerimientos en el manejo de lo público. Cada situación concreta tiene sus propias particularidades de modo que muy pocas veces se encontrarán recetas ya elaboradas para intervenirlas. Dice Bernardo Kliksberg sobre la Gerencia que “Practicarla requiere ante todo pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque esencialmente “heurístico”. Esta no es un área donde los problemas se pueden solucionar recurriendo a “recetas” disponibles, o a manuales, que prescriben qué se debe hacer. Es un terreno denso, surcado de complejidades, donde se debe hacer “un trabajo heurístico” explorar la realidad, prestar máxima atención a sus particularidades, tener muy en cuenta las experiencias comparadas, construir conocimiento a través del ensayo y error, ajustar continuamente los marcos de referencia en función de los hechos”48. TRABAJO EN EQUIPO Un principio elemental de la gerencia efectiva es el trabajo en equipo. Es necesario elevar la eficacia social a través de la sinergia que se produce cuando se trabaja en equipo. Los equipos son necesarios debido a que los problemas que se presentan en la atención de las necesidades públicas son cada vez más complejos y multifacéticos. La resolución de estos problemas requiere muchos puntos de 48

KLIKSBERG, Bernardo. “La modernización del Estado para el desarrollo social”. Conferencia dictada en seminario realizado en Bogotá, diciembre de 1995.

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vista divergentes y la colaboración eficaz de muchas personas. Con equipos hay conocimiento práctico más completo del proceso. Se crea un ámbito de trabajo más amplio donde no se culpa tanto a los demás por los problemas. Hay un mayor número de ideas para resolver problemas y mejorar procesos. Hay una mayor aceptación de las soluciones y un índice de implementación más alto. Por supuesto, los principios del trabajo en equipo aplicados a este objeto, difieren en los procedimientos por cuanto el campo de aplicación es multiorganizacional y encierra partes del interior de la empresa y del exterior donde se encuentra la comunidad. En la gerencia pública, el trabajo en equipo se asocia con el concepto de Capital Social, donde la asociatividad, la mutualidad y la confianza son insumos esenciales para lograr resultados. En una comunidad donde exista mayor dotación de capital social, es más fácil aplicar la gerencia pública. 4.7. EL “GERENCIALISMO” Con frecuencia se encuentran textos en las esferas universitarias que hacen referencia a la modernización del Estado como eje central de la gerencia pública, considerando que esa denominada “modernización”, se refiere a la transformación del Estado pasando del modelo Burocrático al Modelo Gerencial, por la necesidad de implantar la también denominada “Nueva Administración Pública”, que surge por el traslado de lo público desde el interior del Estado al escenario del mercado, con la finalidad de que los organismos privados, ya sean mercantiles o civiles, puedan intervenir en el manejo de lo público. La “nueva administración pública” dista sustancialmente de la “vieja administración pública”, por el alejamiento del modelo burocrático y el acercamiento al paradigma privado, cuyas raíces han estado formadas en concordancia con las leyes del mercado. Por esta razón, si se quiere llevar al Estado al escenario del mercado, los cánones de la actividad económica privada son perfectamente recomendables para el ejercicio de la acción estatal. Pero ya no tratándose del sujeto, en este caso el Estado, sino del objeto de la administración, dicha recomendación no es procedente. Desde sus orígenes, la actividad económica privada se relacionaba con la producción y distribución social de los bienes y servicios privados, por cuanto los públicos se concentraban en manos del Estado y en estas condiciones, el paradigma privado se refiere a los objetos privados. Así que aplicar ese paradigma al pié de la letra cuando se trata de bienes y servicios públicos, no es lo más recomendable. Los bienes y servicios públicos, como objeto de administración, es decir como objetos de producción y distribución social, son diferentes a los bienes y servicios privados, como objeto, independientemente de que el sujeto administrador sea

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empresa privada u organismo estatal. Las diferencias, tal como se tratan en otro aparte del presente ensayo, radican en los lazos de lo público con la ley natural y la consecuencial diferencia en las variables de la función demanda, que originan una conducta del consumidor con importantes efectos en los procesos de marketing. En estas circunstancias, no se debe considerar que la gerencia pública consiste en meter a la fuerza y a rajatabla en el seno del Estado el paradigma privado. En primer lugar, porque lo público no es exclusivo del Estado y en segundo lugar porque los objetos públicos son diferentes de los privados y por lo tanto necesitan de otras reglas de juego diferentes. En consecuencia esa postura de concebir la gerencia pública como la inyección al Estado del paradigma privado, es simplemente “Gerencialismo”.

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CAPITULO 5: PREFACIO DE LA GERENCIA PÚBLICA

Desde 1991 se viene implementando el modelo gerencial en la organización del Estado colombiano. Ha sido un proceso al que se le ha denominado “modernización” pero que le cae mejor el nombre de “postmodernización”, por cuando corresponde a la era postindustrial o sea la del Capitalismo Rentista. Si bien es cierto que la gerencia pública debería considerarse como un instrumento para manejar lo público desde cualquier tipo de empresa ya sea oficial o privada, el tema tiene mayor relevancia cuando se trata del Estado, porque es en este organismo donde se concentran los cambios más pronunciados y porque el Estado, aunque todo sea privatizable, no puede abandonar su responsabilidad sobre los asuntos públicos, sobre todo, los que no son atractivos para la empresa privada porque no generan las utilidades que a ellas les gusta. Las empresas de propiedad privada sólo se interesan en manejar lo público cuanto esto es susceptible de generar ganancias en las operaciones de mercado, por lo cual, los bienes y servicios públicos que no producen utilidades financieras, siempre quedan en manos del Estado. De otro lado, los fines esenciales del Estado y su papel conductor de la economía, el ejercicio de la soberanía y los fundamentos de la autoridad, obligan a que la gerencia pública sea tema obligado y central en el terreno del Estado y secundario en el sector privado. Por ello, el análisis de la gerencia pública y la instrumentación para llevarla a la práctica, en este ensayo se concentra en el Estado y no en las empresas privadas o civiles. Dice Cruz, profesor de la Universidad Libre de Cali, que “Para dar inicio al tema de la Gerencia Pública en Colombia es pertinente manifestar que tal como se ha evidenciado en los países latinoamericanos, las transformaciones en la administración pública colombiana han tenido su origen en la mayoría de los casos en, “recomendaciones internacionales de misiones y organismos que han logrado introducir nuevos elementos destinados al fomento de una cultura de lo público, atemperada a las realidades internacionales del momento, como ocurrió en 1951, con la misión Currie y Lebret, AID, Cepal, que expusieron e introdujeron en Colombia nuevos conceptos económicos y recomendaciones sobre los enfoques y estrategias de la administración pública, partiendo de un estado paternalista, para luego incursionar en las décadas de los ochenta (80) y noventa (90) en el denominado neoliberalismo.”49 Agrega Cruz que “Cuando se hace referencia al 49

CRUZ Hernández, José. Gerencia Pública en Colombia. Haciendo énfasis en el actual gobierno. Revista Entramado. Universidad Libre. Cali. Vol 5 N° 2. 2009

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último impacto del tema en cuestión, es indispensable mencionar la “Carta Iberoamericana de la Función Pública”, que contiene conceptos adoptados en la legislación a través de la Ley 909 de 2004; que consagra la Gerencia Pública, los nuevos requisitos del empleo público, los acuerdos de Gestión, la evaluación del desempeño y la carrera administrativa, entre otros. Los anteriores aspectos como una propuesta para ser acogida por los Estados signatarios.” Esto significa que la Gerencia Pública no se gestó en el interior de Colombia como resultado del convencimiento de los actores sociales sobre sus bondades y capacidad de respuesta a las necesidades nacionales, sino que se introdujo en el país por influencia de organismos internacionales. Esto explica y permite comprender muchos de los fenómenos ocurridos después de 1991 y la misma promulgación de la Constitución Política que data desde ese año. El comienzo de la transformación del Estado colombiano, no surge desde el interior por la convicción de quienes lo manejan sobre las bondades del nuevo modelo, sino como consecuencia de la presión internacional ocasionada por las fuerzas de poder mundial consolidadas con la evolución del sistema económico. Si bien es cierto, la Constitución Política de 1991 no dice expresamente que se debe cambiar el modelo de administración del Estado, son decenas de artículos que establecen normas que obligan este cambio y el sentido hacia donde se debe dirigir el proceso; fijan los resultados donde se debe llegar y con ello queda claro el espíritu de la norma y el necesario proceso para llegar allá.. El hecho mismo de declarar el Estado colombiano como Estado Social de Derecho, ese tipo de organismo que los alemanes habían creado en los años treinta, muestra la conveniencia de adoptar un modelo organizacional en consecuencia. La interpretación es sencilla y clara: la Constitución Política pretende transformar el Estado colombiano mediante el abandono del Modelo de Estado Burocrático y el establecimiento del Modelo de Estado Gerencial, por lo cual el tema de la gerencia pública se concentra en el paradigma que sustenta la nueva administración pública. El proceso de transformación ha sido desordenado y difícil, probablemente porque no se originó al interior sino por presión externa. La cronología de las leyes y sus respectivos decretos reglamentarios muestran el desorden y falta de lógica en la implementación, además de la impertinencia y la poca viabilidad real en los campos político y social. Para verificar esto, simplemente se compara las fechas de las normas con el marco conceptual que encierra la gerencia y de ahí se deduce la falta de sentido lógico de la norma respecto a los requerimientos técnicos que ella misma encierra.

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5.1. REVISIÓN DE LAS NORMAS Para efecto de realizar la comparación, tengamos en cuenta tres elementos básicos del esquema conceptual: a) la definición de gerencia, b) los fundamentos de la gerencia y c) los procesos gerenciales. En cuanto a la definición, Crosby50 define a la gerencia como “el arte de hacer que las cosas ocurran”. Pablo Roberto Motta dice que “es el arte de pensar, de decidir y de actuar; es el arte de hacer que las cosas se realicen y de obtener resultados, los cuales pueden ser definidos, previstos, analizados y evaluados, y deben obtenerse a través de las personas en una interacción humana constante”51 Por su parte dice Israel Fermín52 que Krygier la define como un cuerpo de conocimientos aplicables a la dirección efectiva de una organización. Es decir, la gerencia encierra dos conceptos ampliamente conocidos: -

Ejecución Resultados.

También hay una especie de consenso entre muchos autores en afirmar que la gerencia implica la articulación de todos los actores y recursos de una organización para que a través de los procesos de planificación, ejecución y control se logren los objetivos previamente establecidos, de lo cual se deduce que en la gerencia están los procesos de gestión donde se define la organización y se toman decisiones. Así, podemos afirmar que los fundamentos de la gerencia reposan sobre los conceptos de: -

Planificar Ejecutar Controlar.

Y el tercer aspecto que se debe contemplar se refiere a los principios mediante los cuales se logran los objetivos previstos y los impactos esperados utilizando de la mejor manera los recursos disponibles para arrojar los resultados esperados, por lo cual los procesos de planificación, ejecución y control, deben contener: -

Eficiencia, Eficacia Efectividad,

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CROSBY, Philip. Dinámica Gerencial. McGraw Hill. México, 1988. MOTTA, Pablo. El arte y la ciencia de ser dirigente. Ediciones Uniandes. Bogotá, 1997. 52 FERMIN, Israel. Gerencia y Gerente. Monografías.com 51

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Si examinamos con estos criterios las normas establecidas para realizar la modernización del Estado, que es más una postmodernización del mismo, vemos la incongruencia con la lógica de los conceptos. En la visión lógica de la gerencia, el orden de los procesos de gestión es: primero, planificar; segundo, ejecutar; y tercero, controlar; pero la expedición de las normas no obedece a este orden lógico, donde se ejecuta lo planificado y se controla lo ejecutado. Por razones elementales, los procesos de gestión: planificar, ejecutar y controlar, se deben realizar sometidos a normas técnicas que permitan la organización y racionalidad suficientes para asegurar eficiencia, eficacia y efectividad. El Estado colombiano adoptó las correspondientes normas técnicas como referentes para que la gestión no se realice de manera anarquizada y caótica. Pero la adopción de dichas normas parece más el resultado de presiones de parte de organismos internacionales, que decisiones tomadas por los organismos competentes, para regular de manera adecuada el proceso de postmodernización del organismo o sea la transformación del modelo burocrático al modelo gerencial. La norma que establece el paradigma de control es la Ley 87 de 1993 y la ley que adopta la norma técnica de planificación y ejecución es la Ley 872 de 2003, o sea diez años después. Es decir, se adoptó un paradigma de control en abstracto; pues el control al que se refiere no se puede aplicar en concreto sino después de diez años, cuando se adoptó la norma técnica de operación. Más adelante, cinco años después de la ley de control, se expidió la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, paquete normativo que establece las reglas de juego para la rama administrativa del poder público, donde se fijan los principios y finalidad de la función administrativa destacando los principios de “eficiencia y eficacia” y como finalidad de la función administrativa y se fija “la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes”, es decir se adopta la aplicación del concepto de calidad. Esta ley señala como aspectos que deben contemplar las políticas de desarrollo administrativo, los siguientes: 1. Diagnósticos institucionales. 2. Racionalización de trámites, métodos y procedimientos de trabajo. 3. Ajustes a la organización interna de las entidades, relacionadas con la distribución de competencias de las dependencias o con la supresión, fusión o

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creación de unidades administrativas fundamentadas en la simplificación de los procedimientos identificados y en la racionalización del trabajo. 4. Programas de mejoramiento continuo de las entidades en las áreas de gestión, en particular en las de recursos humanos, financieros, materiales, físicos y tecnológicos, así como el desempeño de las funciones de planeación, organización, dirección y control. 5. Adaptación de nuevos enfoques para mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados, metodologías para medir la productividad del trabajo e indicadores de eficiencia y eficacia. 6. Estrategias orientadas a garantizar el carácter operativo de la descentralización administrativa, la participación ciudadana y la coordinación con el nivel territorial. 7. Identificación de actividades obsoletas y de funciones que estén en colisión con otros organismos y entidades, que hubieren sido asignadas al nivel territorial, o que no correspondan al objeto legalmente establecido de las entidades. 8. Estrategias orientadas a fortalecer los sistemas de información propios de la gestión pública para la toma de decisiones. 9. Evaluación del clima organizacional, de la calidad del proceso de toma de decisiones y de los estímulos e incentivos a los funcionarios o grupos de trabajo. 10. Identificación de los apoyos administrativos orientados a mejorar la atención a los usuarios y a la resolución efectiva y oportuna de sus quejas y reclamos. 11. Diseño de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participación ciudadana en general y de la población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en la fiscalización y el óptimo funcionamiento de los servicios. Mediante Decreto 4110 de 2004 se adopta la norma técnica de calidad en la gestión pública para lo cual se adapta la norma ISO 9001 del sector privado, agregándole el capítulo de riesgos y se convierte en la NTCGP 1000:2004. Más adelante, el año siguiente, en mayo de 2005 se dicta el Decreto 1599 mediante el cual se adopta el modelo de control interno que se detalla en la norma técnica MECI 1000:2005. Hasta ahí todo está dentro de la lógica: primero se adopta la norma de planificación y ejecución y posteriormente la norma de control. Pero en la práctica surge otra inconsistencia: la norma de planificación y ejecución (NTCGP 1000:2004), según el decreto respectivo, es obligatoria para “los organismos, entidades y agentes obligados conforme al artículo 2° de la Ley 872 de 2003”. Esta ley, establece de carácter obligatorio el sistema de gestión de la calidad para los organismos del orden nacional, dejando a discreción de las corporaciones administrativas territoriales la fijación del carácter obligatorio para los departamentos y municipios. En cambio en el Decreto 1599 de 2005, establece que el MECI es obligatorio para todos los organismos del Estado por

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cuanto el artículo 5° de la Ley 87 de 1993 así lo determina. Así, a pesar de que el MECI es posterior a la NTCP 1000:2004, la cobertura obligatoria del uno difiere del otro y con ello surge la inconsistencia de aplicar el control en abstracto o en el aire. Más adelante en el año 2009, se corrige la inconsistencia, cinco años después, cuando mediante el Decreto 4485 de 2009, se actualiza la NTCGP y ya en esta norma se fija la obligatoriedad de amarrar la MECI 1000:2005 a la NTCGP 1000:2009. Estando las dos amarradas, lo obligatoriedad de la norma de control, indirectamente establece la obligatoriedad de la norma de operación con lo cual el control deja de aplicarse en abstracto. 5.2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA El concepto de democracia fue creado por los griegos varios siglos antes de Cristo y el término estuvo perdido en la historia por más de cuatro mil años, hasta que la burguesía lo desempolvó para construir el régimen político propio del capitalismo. Claro que con relación a los griegos, le adicionó un “apellido” para crear el concepto de “democracia representativa” en la cual los pobres votan para elegir a los ricos que los representan. A finales del siglo XX, cuando los nuevos ricos del mundo necesitaban desempolvar el Estado Social de Derecho creado por los alemanes al comienzo del siglo, para poder aplicar los principios de la doctrina neoclásica fue necesario hacer un ajuste al régimen político y con ello revisar el uso de la palabra para lo cual fue necesario acuñar el término de “democracia participativa” que es algo así como la “democracia semidirecta”, quedando la “democracia directa” únicamente la del régimen de los griegos en la época de Pericles. En tal sentido, el modelo de Estado gerencial y en consecuencia la gerencia pública, sólo es pertinente dentro del régimen político de democracia participativa. Revisando las modalidades de participación para establecer las características del modelo organizacional que permite la aplicación de la gerencia pública, se aprecia que de las señaladas (información, ejecución, consulta, iniciativa, veeduría, decisión y co-gestión), es la co-gestión la que mejor se adapta a los fundamentos de la gerencia pública. En el régimen de democracia participativa son elementos fundamentales: -

El Referéndum: El pueblo elige «por sí o por no» sobre una propuesta. El Plebiscito: El pueblo concede o no concede la aprobación final de una norma. La Iniciativa popular: Un grupo de ciudadanos puede proponer la sanción o derogación de una ley.

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La Revocación de mandato: Los ciudadanos pueden destituir a un representante electo antes de finalizado su período.

Al citar la modalidad de co-gestión, afirmando que es la más adecuada para aplicar la gerencia pública, es necesario trasladarse a revisar el concepto de “gestión” y con ello establecer la diferencia cuando se aplica en las organizaciones privadas y en las estatales. Para las privadas, gestión es realizar actividades arrojando resultados positivos. Para las organizaciones estatales, gestión es el conjunto orgánico de acciones a través del cual se aplican los principios generales de planificación, organización, dirección y control en el cumplimiento de funciones y ejecución de proyectos que se realizan para ejecutar la misión. Como estamos asociando la gerencia pública a la aplicación de los principios gerenciales en las organizaciones del Estado, la co-gestión se refiere a la aplicación del concepto de democracia participativa o semidirecta y en tal caso, es el conjunto orgánico de acciones a través del cual se aplican los principios generales de planificación, organización, dirección y control, con responsabilidad compartida entre las entidades del Estado y los organismos de la sociedad. Es la construcción con aportes de ambas partes de los procesos orientados a los objetivos de desarrollo o mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad. Modelo de Co-gestión para la Gerencia Pública

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FUENTE: Construcción del autor.

El compromiso de la Gerencia Pública es entonces promover la democracia participativa dentro del esquema de co-gestión con responsabilidad compartida en los procesos asociados a la gestión. Significa que los procesos de planificación, los de ejecución y los de control, se deben realizar de modo que en ellos intervengan igualitariamente tanto los organizamos estatales como los de la sociedad a través de políticas públicas. Bajo este esquema, las políticas públicas ya no se refieren a las dictadas por el gobierno unilateralmente, sino al conjunto de pautas y criterios para tomar decisiones sobre algún tema, con la condición de que sean concebidas, planificadas, construidas, ejecutadas y controladas mediante mecanismos que articulen conjuntamente a organismos del Estado junto con los de la sociedad. Para el efecto, la gerencia pública debe crear los espacios o escenarios de articulación, el Estado debe adoptar los mecanismos de coordinación interinstitucional y la sociedad debe crear y fortalecer las organizaciones idóneas

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para entrar en la concertación con el Estado ya sea para planificar, ejecutar o controlar. En la práctica existen diversos tipos de sociedades u organizaciones sociales: -

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Se parte de la sociedad familiar cuya esencia radica en la reproducción de la especie por lo que su génesis es de carácter natural; constituye la célula básica de la sociedad. Se cuenta con la sociedad comunal, nacida en la época del viejo Estado del Bienestar, cuyo factor de cohesión son los asuntos de vecindad y se refiere a la unión de esfuerzos para atender problemas y necesidades comunes derivadas de los factores de vecindad. Existe la sociedad gremial cuya esencia es de carácter económico cuyo factor de homogeneidad es el ejercicio de la misma actividad generadora de ingreso. La sociedad solidaria cuyo máximo exponente es la sociedad cooperativa, se fundamenta en la aplicación del principio de la ayuda mutua dentro de esquemas asociativos, ya sea para realizar empresas económicas o sociales. La sociedad política, organizada en partidos y movimientos y constituye el eje del régimen político. La sociedad civil, amparada en Código Civil, que presenta diversas manifestaciones como los clubes, las corporaciones, las fundaciones, las asociaciones, etc. para realizar actividades también diversas como las deportivas, culturales, ambientales, etc. y que son idóneas para la participación en los procesos de gestión de políticas públicas, por lo cual son la columna vertebral de la democracia participativa.

5.3. LOS SOPORTES LEGALES DE LA GERENCIA PÚBLICA Si bien es cierto que el piso jurídico de la transformación del modelo de Estado Burocrático al de Estado Gerencial comienza en la Constitución Política, la ley 489 de 1997 amplia los principios. Aunque explícitamente no existe una norma que afirme de manera contundente dicha transformación, es la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, la que expresamente se refiere al concepto aunque de manera parcial. Dice la norma que el objeto de esa ley es la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. Incluye un Título dedicado al tema denominado

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“de los principios de la gerencia pública en la administración” en el cual establece que los empleos de naturaleza gerencial son: 1. Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva en la administración pública de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial tendrán, a efectos de la presente ley, el carácter de empleos de gerencia pública. 2. Los cargos de gerencia pública son de libre nombramiento y remoción. No obstante, en la provisión de tales empleos, sin perjuicio de las facultades discrecionales inherentes a su naturaleza, los nominadores deberán sujetarse a las previsiones establecidas en el presente título. 3. La gerencia pública comprende todos los empleos del nivel directivo de las entidades y organismos a los cuales se les aplica la presente ley, diferentes de: a) En el nivel nacional a aquellos cuya nominación dependa del Presidente de la República y b) En el nivel territorial, a los empleos de secretarios de despacho, de director, gerente; rector de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos. Según la citada ley, que se convierte en la única fuente normativa explícita sobre el tema, los principios de la función gerencial son: 1. Los empleados que ejerzan funciones gerenciales en las entidades públicas a las cuales se refiere esta Ley están obligados a actuar con objetividad, transparencia y profesionalidad en el ejercicio de su cargo, sin perjuicio de la subordinación al órgano del que dependan jerárquicamente. 2. Los gerentes públicos formularán, junto con los jefes del organismo o entidad respectiva, las políticas públicas o las acciones estratégicas a cargo de la entidad y serán responsables de su ejecución. 3. Los gerentes públicos están facultados para diseñar, incorporar, implantar, ejecutar y motivar la adopción de tecnologías que permitan el cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de los planes, programas, políticas, proyectos y metas formulados para el cumplimiento de la misión institucional. 4. Los gerentes públicos formularán, junto con los funcionarios bajo su responsabilidad y en cumplimiento de las políticas gubernamentales, así como de las directrices de los jefes del organismo o entidad respectiva, las políticas públicas o las acciones estratégicas a cargo de la entidad y serán responsables de su ejecución. En tal sentido, darán las instrucciones pertinentes para que los evaluadores tengan en cuenta en la evaluación del desempeño los resultados por dependencias, procesos y proyectos. 5. Los gerentes públicos están sujetos a la responsabilidad de la gestión, lo que significa que su desempeño será valorado de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia. El otorgamiento de incentivos dependerá de los resultados conseguidos en el ejercicio de sus funciones.

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6. Todos los puestos gerenciales estarán sujetos a un sistema de evaluación de la gestión que se establecerá reglamentariamente. Complementariamente, la ley introduce el procedimiento de ingreso a los empleos de naturaleza gerencial, el cual se describe de la siguiente manera: 1. Sin perjuicio de los márgenes de discrecionalidad que caracteriza a estos empleos, la competencia profesional es el criterio que prevalecerá en el nombramiento de los gerentes públicos. 2. Para la designación del empleado se tendrán en cuenta los criterios de mérito, capacidad y experiencia para el desempeño del empleo, y se podrá utilizar la aplicación de una o varias pruebas dirigidas a evaluar los conocimientos o aptitudes requeridos para el desempeño del empleo, la práctica de una entrevista y una valoración de antecedentes de estudio y experiencia. 3. La evaluación del candidato o de los candidatos propuestos por el nominador, podrá ser realizada por un órgano técnico de la entidad conformado por directivos y consultores externos, o, en su caso, podrá ser encomendado a una universidad pública o privada, o a una empresa consultora externa especializada en selección de directivos. 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará técnicamente a las diferentes entidades públicas en el desarrollo de estos procesos. 5. El Departamento Administrativo de la Función Pública, formulará políticas específicas para la capacitación de directivos, con la finalidad de formar candidatos potenciales a gerentes de las entidades públicas. Un instrumento adicional que complementa la reglamentación sobre los gerentes públicos es el medio mediante el cual, se supone, se asegura el cumplimiento de los principios y la aplicación de los cánones que rigen para la gerencia pública. Dice la ley en su artículo 50 que los citados funcionarios deben celebrar acuerdos con su superior inmediato en los siguientes términos: 1. Una vez nombrado el gerente público, de manera concertada con su superior jerárquico, determinará los objetivos a cumplir. 2. El acuerdo de gestión concretará los compromisos adoptados por el gerente público con su superior y describirá los resultados esperados en términos de cantidad y calidad. En el acuerdo de gestión se identificarán los indicadores y los medios de verificación de estos indicadores. 3. El acuerdo de gestión será evaluado por el superior jerárquico en el término máximo de tres (3) meses después de acabar el ejercicio, según el grado de cumplimiento de objetivos. La evaluación se hará por escrito y se dejará constancia del grado de cumplimiento de los objetivos.

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4. El Departamento Administrativo de la Función Pública apoyará a las distintas autoridades de las respectivas entidades públicas para garantizar la implantación del sistema. A tal efecto, podrá diseñar las metodologías e instrumentos que considere oportunos. En las demás normas fijadas para regular el ejercicio de la gerencia pública se establece los siguientes aspectos: -

La capacitación y desarrollo de los gerentes públicos debe establecerse a partir de la evaluación de los resultados de su gestión y orientarse a la identificación, definición y fortalecimiento de las competencias gerenciales.

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La evaluación de la gestión gerencial se realizará con base en los Acuerdos de Gestión, documentos escritos y firmados entre el superior jerárquico y el respectivo gerente público, con fundamento en los planes, programas y proyectos de la entidad para la correspondiente vigencia.

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El Acuerdo de Gestión se pactará para una vigencia anual, la cual debe coincidir con los períodos de programación y evaluación previstos en el ciclo de planeación de la entidad.

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El Acuerdo de Gestión debe ser producto de un proceso concertado entre el superior jerárquico y cada gerente público, entendiendo la concertación como un espacio de intercambio de expectativas personales y organizacionales, sin que se vea afectada la facultad que tiene el nominador para decidir.

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En un plazo no mayor de cuatro (4) meses, contados a partir la fecha de la posesión en su cargo, el gerente público y su superior jerárquico concertarán y formalizarán el Acuerdo de Gestión, tiempo durante el cual desarrollará los aprendizajes y acercamientos necesarios para llegar a un acuerdo objetivo.

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Los compromisos pactados en el acuerdo de gestión deben ser objeto de seguimiento permanente por parte del superior jerárquico. De dicho seguimiento se debe dejar constancia escrita de los aspectos más relevantes que servirán de soporte para la evaluación anual del Acuerdo.

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Al finalizar el período de vigencia del Acuerdo se debe efectuar una valoración para determinar y analizar los logros en el cumplimiento de los compromisos y resultados alcanzados por el gerente público, con base en los indicadores definidos.

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Del texto de la ley se desprenden algunos comentarios obligatorios: Para el gobierno nacional, la gerencia pública se reduce a la gestión del talento humano y no a los esquemas organizacionales y operativos que de manera integral y holística deben implantar las organizaciones para aplicar los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad. Según el gobierno, la gerencia pública no contempla la adopción de modelos gerenciales ni considera todos los aspectos inherentes a la toma de decisiones en materia de planificación, ejecución y control, sino que se concentra únicamente en la regulación de algunos cargos en materia de funciones y responsabilidades. Pero lo más curioso del enfoque que aplica el gobierno colombiano sobre el tema, es que, precisamente, los servidores públicos en quienes recae la responsabilidad y la toma de decisiones, a quienes corresponde la tarea de dirigir el proceso de transformación del Estado, los excluye de esta responsabilidad, como se puede ver en el artículo 47 de la Ley 909 de 2004, no obstante que, de manera contradictoria, en las normas que establecen los instrumentos legales para el ejercicio de la gerencia, asigna la responsabilidad de la implementación de los instrumentos a estos mismos servidores públicos. No tiene alcance el propósito de transformación del modelo de Estado, si están por fuera de la responsabilidad gerencial los ministros, directores de departamentos administrativos, institutos descentralizados, gerentes de empresas industriales y comerciales, secretarios de despacho y demás cargos que libremente designan los gobernadores y alcaldes dentro de la repartición burocrática propia del régimen político vigente. 5.4. MARKETING PÚBLICO Es tal vez en este componente de la cadena, el eslabón que permite el contacto entre la producción y el consumo de bienes y servicios, donde se concentran los motivos de la diferencia entre la gerencia pública y la privada. Si, como hemos anotado en textos anteriores del presente ensayo, la génesis de lo público radica en sus lazos directos o indirectos con la ley natural, la conducta del consumidor de lo público está influida por esta ley y en consecuencia por factores del instinto, propios de la condición biológica de la especie. Si lo público está en el mercado tanto para la producción como para la distribución social, las leyes de oferta y demanda juegan un papel fundamental. De modo que la función demanda es una variable importante para la gerencia pública. En lo privado y tal como lo reseña la teoría microeconómica, la función demanda encierra un conjunto de variables que determinan la cantidad

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demandada de un bien o servicio tales como el precio del mismo bien, el precio de los bienes sustitutos y de los complementarios, el nivel general de ingresos, los gustos y preferencias de los consumidores. En lo público, la función demanda incluye una variables diferente, basada en el instinto que influye en la conducta del consumidor e impone otro comportamiento en la conducta del consumidor, el cual se escapa de la racionalidad tradicional de la que habla la teoría microeconómica. La racionalidad ortodoxa se basa en la obtención de la mayor utilidad al menor precio posible, siempre ajustada al pensamiento del consumidor, mientras que el factor instintivo impulsa la acción por fuera de la racionalidad mental. En estas condiciones, la curva de demanda presenta una elasticidad totalmente rígida, ya que el móvil del consumidor está basado más en la necesidad humana que en la racionalidad capitalista. Así, el mercado de lo público no está segmentado como ocurre en el de lo privado cuyo motivo es la diferencia en los niveles de ingreso del consumidor, por lo cual la pendiente de la curva de demanda surge por la estratificación de la comunidad, que el Estado establece con el propósito de focalizar el gasto social. Esta es una diferencia grande en la demanda de lo privado y lo público: mientras en lo privado el mercado se segmenta por motivos de los niveles de ingreso, en lo público se estratifica por obra de la autoridad del Estado. Si el comportamiento del consumidor está directamente relacionado con la necesidad humana y no con el nivel de ingreso, la clase de necesidad humana es un factor para considerar en la demanda; para el efecto, es conveniente tener en cuenta la siguiente tabla: Clasificación de las necesidades humanas SEGÚN SU ORIGEN Naturales Culturales

SEGÚN SU FUNCION Fisiológicas Psicológicas

SEGÚN SU CATEGORIA Subsistencia Dignificación

El marketing de lo público tiene sus condiciones especiales: por una parte porque en la mayoría se refiere a un servicio con todas las particularidades que tiene el marketing de servicios y por otra parte porque se trata de objetos públicos que tienen una función demanda especial, donde la conducta del consumidor se escapa de la racionalidad de lo privado. El mercado de lo público tiene sus particularidades: El mercado no está segmentado por lo cual es necesario estratificarlo; la elasticidad precio es

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inelástica; la conducta del consumidor tiene un factor determinante basado en el instinto natural; la racionalidad de la demanda no se limita a la racionalidad financiera según los precios; las necesidades humanas ejercen presión sobre la demanda. En el concepto de calidad intervienen varios factores como: costumbres y tradiciones, patrones culturales, nivel general de ingresos de la comunidad, nivel de escolaridad situación de salud pública, organización social, liderazgo social, entre otros. Y lo más importante, el concepto de calidad se construye con la participación simultánea de vendedor y comprador, que se realiza en el momento en que se suministra el servicio. Para el marketing público es necesaria la relación estrecha entre oferta y demanda por tratarse principalmente de servicios, donde el concepto de calidad se construye simultáneamente en el momento de entrega del satisfactor, por lo cual la participación del cliente es determinante. La empresa debe establecer mecanismos de operación permanente, que mantengan las relaciones con el cliente donde la educación del consumidor, la organización y la participación en el proceso de entrega del bien o servicio son relevantes. Para efecto de diseñar una estrategia de marketing es recomendable tener en cuenta las diferencias entre bienes y servicios que se puede apreciar en la siguiente tabla. Tabla de diferencias entre bienes y servicios BIENES Tangibles Homogéneos Producción separada del consumo Es un objeto El valor se produce en la fábrica El cliente no participa en la producción Puede almacenarse Se transfiere la propiedad

SERVICIOS Intangibles Heterogéneos Producción y consumo son simultáneos Es una actividad o proceso El valor se produce en la interacción prestatario-usuario El cliente participa en la producción No se puede almacenar No se transfiere la propiedad

FUENTE: Construcción del autor

Si el marketing es el punto de contacto entre el productor del satisfactor y el receptor del mismo, el servicio al ciudadano se convierte en el piso legal para realizar este contacto, el cual está debidamente reglamentado por las normas como se aprecia en otro aparte del presente ensayo.

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5.5. INSTRUMENTOS DE LA GERENCIA PÚBLICA Para efecto de llevar a la realidad los fundamentos de esta disciplina, es necesario establecer los instrumentos con los cuales se aplique los procedimientos que permiten alcanzar los propósitos. La legislación colombiana no ha expresado de manera concreta y clara cuales son los instrumentos con los cuales se puede hacer realidad el modelo de Estado postmoderno. No obstante, interpretando las normas vigentes aun en el desorden en que se dictaron, se puede determinar las características del modelo en el país y con ello ensamblar un conjunto normativo que permita aplicar los procesos de planificación, ejecución y control. La planificación y la ejecución, como partes del componente de operación y el control como complemento obligado para asegurar que la operación logre los objetivos en este caso los de satisfacción de los requerimientos de la ciudadanía. En los capítulos siguientes se describen los instrumentos que permiten armar el enfoque de gerencia pública para Colombia a partir de las normas legales vigentes, que constituyen acciones de obligatorio cumplimiento por parte de los organismos del Estado. El enfoque se resume en la siguiente tabla: Esquema instrumental de gerencia pública FASE Operación Operación Control

PROCESO Planificación Ejecución Control

NORMA TECNICA NTCGP 1000:2009 NTCGP 1000:2009 MECI 1000:2005

FUENTE: Propuesta del autor

Desde el punto de vista práctico administrativo, las observaciones realizadas a los diferentes organismos del territorio analizado, muestran la conveniencia de que las entidades establezcan un cargo o una dependencia de la estructura, que se dedique a realizar las funciones de “secretaría técnica” del proceso conjunto de operación y control. Se trata de un perfil profesional que conozca sobre la ingeniería industrial y se convierta en el administrador de los diferentes manuales y guías que se utilizan para alimentar las normas técnicas y brinde apoyo o soporte a todas las dependencias y procesos de la organización. La realización de las acciones en el día a día aplicando los procedimientos y formatos establecidos por parte de todos los servidores públicos, requiere ser acompañados con el soporte técnico que asegure el manejo de los procedimientos establecidos, sobre todo en lo que se refiere a los controles de los procesos.

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CAPITULO 6: INSTRUMENTO DE OPERACIÓN

Sin instrumentos para llevar a la práctica los fundamentos y conceptos de la gerencia pública no es posible realizar la transformación del modelo de Estado Burocrático al modelo de Estado Gerencial. Los instrumentos son los medios con los cuales se accionan los procesos reales y por eso es a partir de ellos como se hace realidad un propósito. Ya lo señalamos en capítulos anteriores: para efecto de hacer que las cosas se hagan con criterios de eficiencia, eficacia y efectividad, operando en el mercado generando resultados, es necesario Planificar, Ejecutar y Controlar, utilizando métodos ordenados, racionales y sistémicos. De las diferentes normas legales tratadas en capítulos anteriores, se deduce que el instrumento para realizar la operación dentro de un esquema gerencial es la Norma Técnica de Gestión de la Calidad en el Sector Público, conocida como NTCGP 1000:2009. La norma técnica establece las reglas para realizar los procesos de planificación y ejecución de manera ordenada, racional y sistémica, evitando que en la toma de decisiones se imponga el sentido común o el subjetivismo y con ello una operación desordenada e irracional. La norma es el mecanismo que asegura el logro de los resultados previstos con criterios de eficiencia y eficacia, en materia de servicio al ciudadano. 6.1. COMENTARIOS GENERALES AL SISTEMA Las normas técnicas son similares a las normas jurídicas: tienen interpretación. Pero a diferencia de las jurídicas, no cuentan con jurisprudencia ni doctrina; es necesario recurrir a los conceptos para resolver inquietudes de orden práctico. La norma de operación para el Estado colombiano, es una adaptación de otras normas privadas internacionales como son la ISO 9000:2005 y la ISO 9001:2008 sobre gestión de la calidad. En esta medida, la implementación de dicha norma permite el cumplimiento de la ISO 9001:2008, por cuanto ajusta la terminología y los requisitos de ésta a la aplicación específica en las entidades del Estado; pero como la norma matriz se refiere a lo privado, cuando se aplica a lo público la terminología no se adapta consecuentemente. Es el caso del término “cliente” que se refiere específicamente a la transacción de bienes y servicios privados, que cuando se aplica en los bienes públicos no se ajusta a la realidad objetiva. De ahí

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que posteriormente el CONPES en su documento N° 3649 de marzo de 2010 dice textualmente: “El encuentro de iniciativas de mejoramiento de servicios estatales y de políticas de gestión de calidad, ha generado en varias entidades del orden nacional discusiones sobre el término a emplear con los destinatarios o beneficiarios directos e indirectos de sus actividades. De este modo se han empleado conceptos tales como “usuario”, “cliente” o “consumidor” de manera indistinta sin tener en cuenta la carga de cada término. En este sentido el término “usuario”, tradicionalmente aplicado en nuestro país a la persona que es destinataria de algún servicio público o privado, empresarial o profesional, implica una perspectiva en la que el contratante o beneficiario del servicio es un mero receptor, siendo así necesario darle la amplitud derivada del espíritu constitucional y de derecho comparado, fuentes que han animado las normas en materia de servicios públicos”. 2Por su parte, el término “cliente”, entendido como el sujeto que accede a un producto o servicio por medio de una transacción financiera (dinero) u otro medio de pago, ha sido adoptado en diversos escenarios en la legislación colombiana, llegando incluso a ser equiparado con el de “consumidor” en la legislación financiera. Igualmente, en la implantación del Sistema de Gestión de Calidad el término “cliente” ha encontrado cabida a través de la NTCGCP 1000:2004, la cual fue adoptada en virtud del Decreto 4110 de 20049 y actualizada por el Decreto 4485 de 2009, adoptando la versión 2009 de dicha Norma”. “Sin embargo, es necesario entender este concepto de manera amplia y ajustarlo a la naturaleza, principios y fines del Estado Social en Colombia. Al respecto, es importante señalar que dicho término debe contemplar de manera amplia los procesos de participación de la ciudadanía, pues la misma, en especial cuando se presenta la gestión indirecta del servicio, tiende en algunos casos a asemejarse más a un derecho de consulta dentro de una práctica de consumo que a una verdadera participación en la configuración o control del mismo”. “En efecto, la noción de cliente, debido a su enfoque en la relación específica entre el ciudadano y la entidad con ocasión del servicio o el trámite respectivo, requiere ir más allá, basándose en una visión holística del ciudadano. Esta situación cobra relevancia cuando se tiene en cuenta que a pesar de los cambios que se han operado en los últimos años en materia de provisión de bienes y servicios públicos, el mercado no es el instrumento único para tal fin, sino que coexiste con las acciones del Gobierno que por perseguir objetivos como la redistribución y la equidad requieren de un enfoque que sea más sensible a las condiciones de la ciudadanía y que considere con mayor amplitud postulados como la efectividad de los derechos fundamentales. En relación con lo anterior también puede verse que

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varios servicios prestados por el Estado o por articulares tienen, en razón a su sensibilidad (vgr. atención al desplazamiento forzado, atención a víctimas de la violencia, etc.), la carga adicional de ser implementados con un enfoque de derechos cuyo propósito, como ha sido señalado por organismos internacionales es “analizar las desigualdades que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo”. De tal forma, dentro de las actividades estatales, tanto los servicios como los programas deben cumplir entre otros con un atributo especial que es el despliegue de actividades para fortalecer la capacidad de los titulares de derechos para pedir el respeto y efectividad de los mismos (o incluso para ejecutar labores encaminadas a su efectiva restitución), así como facilitar la labor de los obligados a garantizarlos”. “En este contexto, el concepto de cliente debe ser entendido con un alcance amplio de manera que aprehenda rasgos que son propios de la actividad estatal o la provisión de bienes públicos, toda vez que su énfasis en la calidad del producto y la eficacia en la respuesta, que obviamente es deseable en la Administración Pública, debe incluir el establecimiento de herramientas para la superación de las desigualdades a través de los servicios y bienes ofrecidos” “Por lo expresado y con el fin de ampliar el alcance de los términos reseñados, sin desconocer su contribución y utilidad y, por supuesto, con el ánimo de hacer más compatible su uso con los principios y valores constitucionales, se propone, al menos para los objetivos que se trazan en el presente documento de lineamientos de política pública, el uso del término “Ciudadano” o “Ciudadano-cliente”53. La norma establece que para su aplicación, se debe adoptar un modelo de operación basado en procesos en el que se gestiona un conjunto de actividades relacionadas entre sí, en donde la combinación e interacción de los procesos es un componente relevante. Pero en la aplicación práctica del concepto en entidades complejas y diversas como las entidades territoriales, el tema de interacción y combinación de procesos se hace difícil, por cuanto las dependencias de la administración operan procesos sectoriales algunos muy diferenciados y de esta manera la interacción y combinación no se presenta. Es importante destacar que la Nota 3 de la norma dice que “De manera adicional, puede aplicarse a todos los procesos la metodología conocida como "PlanificarHacer-Verificar-Actuar"54 (PHVA), donde:

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DNP. Documento CONPES 3649. Bogotá marzo 15 de 2010 Norma Técnica NTCGP 1000:2009

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Planificar es establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir resultados, de acuerdo con los requisitos del cliente, los legales aplicables y las políticas de la entidad. Hacer es implementar los procesos. Verificar es realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos y/o servicios respecto a las políticas, los objetivos y los requisitos para el producto y/o servicio, e informar sobre los resultados. Actuar es tomar acciones para mejorar continuamente el desempeño de los procesos.

En varias entidades se observa que el concepto se aplica mecánicamente en el diseño y caracterización del proceso, como si fuera un mandato rígido de la norma, es decir desconociendo el sentido del texto “puede aplicarse”, lo cual trae el riesgo de que todos los procesos se diseñen iguales. Pero las interpretaciones que hacen varios autores sobre el Kaizen japonés, señalan que este principio PHVA atribuido a Edward Deming, se refiere a su utilización para lograr la mejora continua donde no se concibe la operación en forma lineal sino circular, es decir que el logro de resultados no es el final de la tarea sino el comienzo de una nueva. El ciclo PHVA es una herramienta dinámica que puede emplearse dentro de los procesos pero no diseñando el proceso con ese orden rígido, sino que la empresa planifica el proceso definiendo objetivos y metas, ejecuta el proceso, luego lo evalúa y con base en los resultados introduce los cambios en el diseño inicialmente formulado. El ciclo PHVA significa actuar sobre el proceso, resolviendo continuamente las desviaciones a los resultados esperados y no internalizarlo en el diseño del mismo. El mantenimiento y la mejora continua de la capacidad del proceso pueden lograrse aplicando el concepto de PHVA en el proceso, ajustándolo cada que se realiza una evaluación del mismo. En otras palabras, no es correcto que todos los procesos en su interior tengan las actividades de planificar, ejecutar, verificar y actuar; se trata de que el proceso con el diseño que sea pertinente y en su conjunto, sea objeto de planificación, ejecución, verificación y actuación. Señala la norma técnica que ella misma “es de aplicación genérica y no es su propósito establecer uniformidad en la estructura y documentación del Sistema de Gestión de la Calidad de las diferentes entidades”55, puesto que reconoce que el diseño e implementación del sistema está influenciado por: a) El marco legal aplicable a la entidad. b) El entorno de la entidad, los cambios y los riesgos asociados a éste. c) Sus necesidades cambiantes. 55

NTCGP 1000:2009. DAFP. Bogotá, 2009. Pag. 3.

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d) Sus objetivos particulares e) Los productos y/o servicios que proporciona f) Los procesos que emplea g) El tamaño y la estructura de la entidad. Igualmente la guía de diseño para implementar el sistema de calidad editado por el DAFP, dice que “así como un proceso se compone de varias actividades, una actividad se puede descomponer en varias tareas o trabajos que son necesarios para llevarla a cabo. Sin embargo, no existe una manera específica de determinar para cada entidad a qué se le denomina proceso, actividad y tarea. Lo que en una entidad pequeña puede ser un proceso, en una entidad más grande y compleja puede ser sólo una actividad.”56 Corresponde entonces a los gerentes públicos, definir los detalles de la aplicación de la norma en cada circunstancia concreta según las especificidades de la organización y las condiciones del modelo de operación el cual debe concebirse de manera pragmática y consecuente con la realidad. No existe un manual preciso sobre cómo se aplica la norma en cada caso. La norma señala lo que se debe hacer a través de los requisitos pero no precisa la forma de cumplirlo lo cual es competencia de los gerentes públicos de cada entidad. 6.2. LOS PRINCIPIOS DE LA NORMA Los principios se pueden utilizar por la alta dirección con el fin de conducir a la entidad hacia la mejora del desempeño. Son pautas y criterios que el gerente público utiliza para tomar decisiones y resolver asuntos no previstos en la operación de la organización. Textualmente la norma técnica dice57: a) Enfoque hacia el cliente: la razón de ser de las entidades es prestar un servicio dirigido a satisfacer a sus clientes; por lo tanto, es fundamental que las entidades comprendan cuáles son las necesidades actuales y futuras de los clientes, que cumpla con sus requisitos y que se esfuercen por exceder sus expectativas. Para el efecto, la empresa cuenta con el sistema de información primaria, contemplado en el modelo de control interno, mediante el cual es posible conocer tanto los requisitos impuestos por el cliente como sus grados de satisfacción.

56

DAFP . Guía de Diseño para Implementar el Sistema de Gestión de la Calidad. Bogotá, junio 2007. Pag. 18. 57 NTCGP 1000:2009.

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b) Liderazgo: desarrollar una conciencia hacia la calidad implica que la alta dirección de cada entidad es capaz de lograr la unidad de propósito dentro de ésta, generando y manteniendo un ambiente interno favorable, en el cual los servidores públicos y/o particulares que ejercen funciones públicas puedan llegar a involucrarse totalmente en el logro de los objetivos de la entidad. Las organizaciones cuentan con el modelo de alta dirección de que trata el sistema de control interno, pero afectado con la norma ya referenciada de la Ley 909 de 2004, que excluye de la obligatoriedad a quienes toman las decisiones. En las entidades territoriales se ha observado que precisamente quienes toman las decisiones como alcaldes, gobernadores y secretarios de despacho, no responden a esta exigencia. c) Participación activa de los servidores públicos y/o particulares que ejercen funciones públicas: es el compromiso de los servidores públicos y/o de los particulares que ejercen funciones públicas, en todos los niveles, el cual permite el logro de los objetivos de la entidad. Para este efecto, se requiere del sentido de pertenencia y este factor está lesionado por las condiciones del régimen de personal que se afecta por la dualidad entre los servidores de planta y los contratistas de prestación de servicios. A pesar de que existe sentencia de la Corte Constitucional donde señala que en el caso de que las actividades con los contratistas atendidas “demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” 58 , las entidades reiteran esta modalidad de vinculación que impide la homogeneidad necesaria en la masa laboral para alcanzar el sentido de pertenencia adecuado. d) Enfoque basado en procesos: en las entidades existe una red de procesos, la cual, al trabajar articuladamente, permite generar valor. Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso; sin embargo, en los organismos del Estado ha sido difícil superar la tradición del modelo burocrático en el que se relieva la estructura. Si bien el modelo de control interno destaca que en el nuevo modelo el soporte de la organización es el modelo de procesos, aun se 58

Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997.

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persiste en considerar como soporte de la organización el organigrama; hoy las dependencia y los cargos, con sus funciones, son el elemento fundamental para las organizaciones. e) Enfoque del sistema para la gestión: el hecho de identificar, entender, mantener, mejorar y, en general, gestionar los procesos y sus interrelaciones como un sistema contribuye a la eficacia, eficiencia y efectividad de las entidades en el logro de sus objetivos. Pero debido a los impactos del régimen político en la conformación de los equipos de gobierno de las entidades territoriales, la aplicación del enfoque sistémico tiene algunas exigencias que hasta el año 2012 no se habían podido lograr. f) Mejora continua: siempre es posible implementar maneras más prácticas y mejores para entregar los productos o prestar servicios en las entidades. Es fundamental que la mejora continua del desempeño global de las entidades sea un objetivo permanente para aumentar su eficacia, eficiencia y efectividad. La mejora continua en la realidad de los organismos del Estado es más un elemento ideal que un mecanismo práctico; pero las observaciones realizadas para la elaboración del presente ensayo, muestran que una forma apropiada para hacer realidad el mejoramiento continuo es a través del procedimiento 59 , siempre que en la definición y diseño de los procedimientos para cada actividad de los procesos, intervengan de manera decidida y determinante, los servidores públicos que directamente realizan la actividad correspondiente. g) Enfoque basado en hechos y datos para la toma de decisiones: en todos los niveles de la entidad las decisiones eficaces, se basan en el análisis de los datos y la información, y no simplemente en la intuición. Pero a pesar de que este es uno de los principios del sistema de operación, persiste en la administración de las entidades territoriales el uso del sentido común y el subjetivismo por parte de los tomadores de decisiones, sin tener en cuenta los indicadores y las cifras de que se dispone sobre la materia de la decisión. Por lo general los gobernantes territoriales son autosuficientes y confían más en su propio criterio subjetivo que en los datos que muestran una realidad objetiva.

59

Forma como se realiza una actividad dentro de un proceso

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h) Relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores de bienes o servicios: las entidades y sus proveedores son interdependientes; una relación beneficiosa, basada en el equilibrio contractual aumenta la capacidad de ambos para crear valor. Pero en las entidades se nota más el propósito de perjudicar al contratista, que el interés por aplicar el concepto de mutualidad entre las partes. A pesar de la existencia del Artículo 27 de la Ley 80 de 1993 sobre la Ecuación Contractual, es reiterativa la actitud de las entidades de desconocer los derechos de los contratistas. i) Coordinación, cooperación y articulación: el trabajo en equipo, en y entre entidades es importante para el desarrollo de relaciones que beneficien a sus clientes y que permitan emplear de una manera racional los recursos disponibles. Sin embargo, también los efectos del régimen político con la modalidad de repartición de cuotas burocráticas, dificulta la aplicación del principio de trabajo en equipo. De otro lado, esta modalidad organizacional no tiene bondades per se, sino que brinda resultados positivos según las condiciones de la situación donde se aplica. Hay casos donde el trabajo en equipo por el contrario, genera inconvenientes60. j) Transparencia: la gestión de los procesos se fundamenta en las actuaciones y las decisiones claras; por tanto, es importante que las entidades garanticen el acceso a la información pertinente de sus procesos para facilitar así el control social. Cabe recordar el Artículo 74 de la Constitución Política que dice: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.” 6.3. LOS REQUISITOS DE LA NORMA Para que el gerente público pueda ejecutar una labor eficaz, debe realizar las acciones que se definen a continuación, es decir, el qué se hace; el cómo se hace, cuándo se hacen y dónde se hacen, depende de la creatividad, el ingenio y el pragmatismo de cada gerente, según los elementos específicos de la

60

Por ejemplo, dos condiciones básicas para que el trabajo en equipo brinde resultados favorables son: que se requiera varias especialidades y que para lograr los objetivos del conjunto se exija relaciones de complementariedad.

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correspondiente entidad. La norma señala el qué se hace pero corre por cuenta del gerente público definir cómo y cuándo. 6.3.1. Generalidades 1°) El punto de partida recomendado es que la empresa debe determinar los procesos que le permitan cumplir la función que se le ha asignado, los cuales se diseñan en el mapa de procesos, que también sirve como eje para articular los sistemas de operación y control, tal como aparece con el modelo de control interno. Estos incluyen, según sea aplicable, los procesos estratégicos, misionales, de apoyo, y los de control. En el mapa de procesos es conveniente examinar la pertinencia de hacer figurar expresamente estos procesos, teniendo en cuenta que según los principios del modelo de control, el principio de autocontrol obliga a que las actividades de seguimiento y evaluación estén regadas y diseminadas a lo ancho y largo del mapa, es decir en todos los procesos del modelo operativo. -

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Son Procesos Estratégicos los relativos al establecimiento de políticas y estrategias, fijación de objetivos, provisión de comunicación, aseguramiento de la disponibilidad de recursos necesarios y revisiones por la dirección. Son Procesos Misionales, los de realización del producto o prestación del servicio que proporcionan el resultado previsto por la entidad en el cumplimiento de su objeto social o razón de ser. Son Procesos de Apoyo los que se realizan para la provisión de los recursos que son necesarios en los procesos estratégicos, misionales y de control. Son Procesos de Evaluación los que se realizan para medir y recopilar datos destinados al análisis del desempeño y la mejora de la eficacia y la eficiencia. Incluyen procesos de medición, seguimiento y auditoría interna, acciones correctivas y preventivas, y son una parte integral de los procesos estratégicos, de apoyo y los misionales.

2°) La norma establece que se debe determinar la secuencia e interacción de estos procesos. No obstante y tal como lo señalamos en otro aparte de este texto, la complejidad y el carácter multisectorial de las entidades territoriales, crea limitaciones para cumplir este requisito. 3°) El reto principal del sistema operativo como instrumento gerencial, es determinar los criterios y métodos necesarios para asegurarse de que tanto la operación como el control de estos procesos sean eficaces y eficientes, pues como se anotó en el concepto de gerencia, la eficacia constituye el fundamento esencial.

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Por supuesto, es tarea del sistema de control asegurar la eficacia de la operación y de su propia efectividad. 4°) La empresa debe asegurarse de la disponibilidad de recursos e información necesarios para apoyar la operación y el seguimiento de los procesos, para lo cual debe contar con un sistema logístico y de gestión financiera adecuado, cuyo diseño e implementación también corre por cuenta del gerente público. 5°) El modelo control interno contiene los mecanismos para realizar el seguimiento, la medición cuando sea aplicable y el análisis de los procesos adoptados en el modelo de operación. 6°) La empresa debe implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la mejora continua de estos procesos, lo cual es algo así como llover sobre mojado; pues todo el andamiaje gerencial está concebido para generar resultados los cuales se enmarcan en la filosofía de la satisfacción del ciudadano, tal como se denomina al cliente del Estado según la apreciación del Conpes. 7°) Requisito esencial en el sistema operativo es el que se refiere a la gestión del riesgo, el cual también constituye el eje del sistema de control. Si el reto del sistema operativo es lograr los objetivos y metas y si los enemigos de los objetivos y metas son los riesgos por lo cual la esencia del control es frenar cualquier ataque del riesgo, el manejo adecuado de los riesgos es tarea fundamental en la gestión gerencial GESTIÓN DOCUMENTAL En el ordenamiento y racionalización de las operaciones dentro del enfoque gerencial, la documentación es una acción importante, por cuanto el conocimiento debe ser institucionalizado y los cánones de la operación no deben quedar a juicio del subjetivismo de los servidores públicos. La documentación permite objetivizar las reglas de juego de modo que las normas de operación se apliquen independientemente de los sujetos que intervienen. El sistema operativo debe disponer como mínimo los siguientes documentos: a) La formulación de la política de calidad y de los objetivos de la calidad, teniendo en cuenta que las políticas son pautas y criterios para tomar decisiones, en este caso, decisiones relacionadas con la satisfacción de los requerimientos del ciudadano.

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b) El manual de la calidad, que como todos los manuales, es una herramienta de consulta donde se consignan las acciones que se deben realizar para aplicar los procedimientos establecidos en la operación de la empresa. c) El manual de procedimientos constituye una herramienta fundamental para la aplicación del modelo gerencial. Es un documento donde se consigna la forma o manera de realizar las actividades de los procesos, incluido los riesgos y controles de éstos. Este documento precisa la relación entre el modelo de operación y la estructura orgánica. d) Los documentos donde se reglamenta los registros establecidos, el manual y los documentos necesarios para asegurar la eficaz planificación, operación y control de los procesos. 

El Manual de la calidad

El Manual de Calidad, como cualquier manual, es un documento de consulta que se utiliza para resolver interrogantes acerca de la aplicación del sistema operativo diseñado. En este documento se incluyen, como mínimo los siguientes contenidos a) El alcance del Sistema de Gestión de la Calidad, incluidos los detalles y la justificación de la exclusión de cualquiera de los requisitos establecidos en la norma técnica. Puede suceder que según las especificidades de la empresa, alguno de los requisitos de la norma no sea necesario aplicar. b) Los procedimientos establecidos para el funcionamiento del sistema. c) La descripción de la interacción entre los procesos del Sistema de Gestión de la Calidad, resolviendo los inconvenientes para entidades complejas y multisectoriales. Este documento puede variar en cuanto a detalle y formato para adecuarse al tamaño y complejidad de cada entidad en particular, por lo tanto corre por cuenta del gerente público resolver las inquietudes en la utilización práctica. 

Control de documentos

Los documentos requeridos por el sistema operativo deben controlarse, para lo cual se establecerá un procedimiento que debe consignarse en un documento. Estos controles deben contemplar las siguientes acciones. a) Cómo se realiza la aprobación de los documentos antes de ser emitidos. b) Cómo se revisa y actualiza los documentos cuando sea necesario y aprobarlos nuevamente;

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c) Cómo se identifican los cambios necesarios en el documento y la versión que está vigente en cualquier momento; d) Cómo se asegura que las versiones vigentes y pertinentes de los documentos aplicables se encuentran disponibles en los lugares adecuados; e) Cómo se asegura que los documentos permanecen legibles y fácilmente identificables; f) Cómo se asegura que los documentos de origen externo que son necesarios para la entidad porque son útiles para la planificación y la operación del sistema operativo, se identifican y se controla su distribución, g) Cómo se previene el uso involuntario de documentos obsoletos, y cómo se identifican en caso de que se mantengan por cualquier razón. 

Control de registros

Los registros son documentos que se establecen para tener evidencia del cumplimiento de los requisitos de la norma técnica, así como de que se ejecuta una acción eficaz, eficiente y efectiva en el sistema operativo, por lo cual deben controlarse. Para el efecto, se debe establecer un procedimiento que defina los controles que garanticen la correcta identificación, el almacenamiento, la protección, la recuperación, el tiempo de retención y la disposición de estos registros. Los registros deben permanecer legibles, fácilmente identificables y recuperables. Las observaciones realizadas en varias entidades del Valle del Cauca, nos muestran la importancia de los registros y a la vez los riesgos que se presentan por una inadecuada concepción acerca de los mismos. En muchas entidades se observa el atiborramiento de registros sin que haya claridad acerca de su necesidad o conveniencia, lo cual distrae y desvía el verdadero sentido de estos en el sistema operativo. Se convierten en una carga excesiva de trabajo para el personal, que por dedicarse a atender el diligenciamiento, descuida la eficacia en la prestación del servicio. Por ello, la gerencia pública debe aplicar los criterios apropiados para cumplir los requisitos de la norma técnica, sin que esto se convierta en un bumerán para la misma norma como suele ocurrir en el caso de los registros. 6.3.2. El ciclo del modelo operativo El modelo del sistema operativo para la gestión gerencial se realiza aplicando el principio del PHVA, tal como se observa en el gráfico siguiente, donde se aprecian cuatro (4) etapas:

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Partiendo de los requisitos o requerimientos del cliente o ciudadano, se diseña el producto o servicio que se lleva a la comunidad Se verifica la respuesta de la comunidad en cuanto a la satisfacción de sus requerimientos. Se definen los ajustes para mejorar la pertinencia del bien o servicio frente a los requerimientos de la comunidad para introducir los ajustes o modificaciones con aprobación de la alta dirección. Se realizan los ajustes en la asignación de recursos y condiciones para la operación de la empresa y así nuevamente planificar la oferta del bien o servicio en una nueva fase mejorada. El esquema se observa en el siguiente gráfico: Grafico que muestra el modelo del sistema operativo

6.3.3. Las fases del Modelo Operativo 6.3.3.1. Responsabilidad de la dirección

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

Compromiso de la dirección

La alta dirección debe proporcionar evidencia de su compromiso con el desarrollo e implementación del sistema operativo, así como con la mejora continua de su eficacia, eficiencia y efectividad; no obstante, las observaciones muestran que en la mayoría de entidades territoriales, el cargo menos comprometido frente al sistema es precisamente el de la alta dirección. En las entidades territoriales, empresas dónde más debe aplicarse el modelo gerencia pública, los gobernadores y alcaldes muestran poco interés por la aplicación de la norma técnica. Las particularidades del Régimen Democrático, que rige en el país, son los principales factores que ocasionan el bajo compromiso. Este régimen donde el llamado clientelismo es relevante, donde las prácticas inmorales son comunes para la elección de gobernantes, impone a los gerentes territoriales condiciones que los desvían de la ética pública y con ello del compromiso frente a los requisitos del sistema operativo. Pero a pesar de las dificultades de orden práctico, el modelo requiere del compromiso de la alta dirección el cual se debe materializar mediante: a) La comunicación a los servidores públicos acerca de la importancia de satisfacer tanto los requisitos del cliente como los legales, lo cual se realiza mediante un adecuado sistema de comunicación organizacional del que trata el sistema de control interno. b) La adopción de la política de la calidad mediante acto administrativo que defina con claridad las pautas y criterios para tomar decisiones en materia de satisfacción de los requerimientos de la ciudadanía. c) El mecanismo que asegure la definición de los objetivos de la calidad con la correspondiente pertinencia en relación con los requisitos de la ciudadanía. d) Establecimiento de mecanismos y procedimientos mediante los cuales se asegure las revisiones por parte de la dirección, que sean necesaria según el funcionamiento del modelo operativo. e) El mecanismo y procedimientos para realizar la reasignación y disponibilidad de los recursos que se requiere para alcanzar los propósitos del sistema. 

Enfoque al cliente

Se debe establecer el mecanismo que asegure que los requisitos y requerimientos del ciudadano-cliente se determinan y se cumplen de modo que este quede satisfecho. Para el efecto, la entidad debe implantar adecuados sistemas de información primaria y secundaria de conformidad con el modelo de control interno, mediante los cuales, el primero garantiza el conocimiento objetivo de los requerimientos del ciudadano y el segundo, que el diseño de los bienes y

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servicios, corresponde a los requisitos detectados en el sistema de información primaria. El sistema de información secundaria además de permitir cerciorarse de la correspondencia de los bienes o servicios con las necesidades del cliente, también permite que los interesados verifiquen esta correspondencia. 

Política de la calidad

El conjunto de pautas y criterios que definen la orientación de la operación para responder de manera consecuente con los requerimientos del ciudadano-cliente debe cumplir con los siguientes requisitos: a) Ser adecuado al objeto social que estatutariamente está asignado a la empresa. b) Ser coherente con el plan de desarrollo, los planes sectoriales y el plan estratégico establecido. Al respecto, es necesario tener en cuenta para las entidades territoriales: -

que el plan de desarrollo no es un plan de desarrollo sino un plan de gobierno; que estas entidades tienen dos procesos de planificación, uno estratégico y otro misional; que en el proceso de planificación estratégico, se atiende la planificación corporativa, donde está incluido el plan de desarrollo administrativo.

c) La política de calidad debe incluir también un compromiso de cumplir con los requisitos de los clientes, de mejorar continuamente la eficacia, eficiencia y efectividad del sistema operativo y dentro del marco de sus funciones y competencias, de contribuir al logro de los fines esenciales del Estado, definidos constitucionalmente; d) También debe determinar un marco de referencia para establecer y revisar oportunamente los objetivos de la calidad establecidos, por cuanto estos se definen con el propósito de hacer realidad una política formulada. e) Igualmente se debe asegurar el conocimiento de la política adoptada por parte de todos los servidores públicos y/o particulares que ejercen funciones públicas dentro de la entidad, y que es entendida por ellos. f) La revisión se debe realizar en concordancia con el cambio de las situaciones para evitar el anacronismo y así asegurar también la adecuación continua.

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Planificación

La planificación es uno de los tres procesos esenciales de la gestión, que está incorporado al sistema de operación y que en el modelo de procesos, se ubica entre los procesos estratégicos. Se refiere a la planificación interna o corporativa y define el accionar de la organización para el logro de los objetivos. La forma más adecuada de resolver este componente de la gestión no es tanto con la formulación de planes, sino con el abordaje del tema dentro del enfoque sistémico. La empresa debe diseñar e implantar un sistema de planificación integral que encierre todos los aspectos de la organización y asegure la realización permanente y continua de las fases del proceso como son los diagnósticos, la formulación, la ejecución y el control, que debe estar amarrado este último, al sistema de control interno. Es por ello responsabilidad de la alta dirección, que se implante este sistema y también es su responsabilidad, velar porque funcione adecuadamente ya que el principal usuario de la planificación es el ordenador del gasto, quien toma las decisiones. Se reitera la necesidad de tener en cuenta en las entidades territoriales, que para ellas existen dos (2) procesos de planificación: uno de dirección estratégica y otro misional. 

Objetivos de la calidad:

La alta dirección debe asegurarse de que los objetivos de la calidad, incluidos aquellos necesarios para cumplir los requisitos del producto y/o servicio, se establecen en las funciones y niveles pertinentes dentro de la entidad. Para el efecto, se deben introducir los adecuados mecanismos de enlace entre el manual de procesos y procedimientos y el manual de funciones. Por supuesto, los objetivos de la calidad deben ser medibles y coherentes con la política de la calidad, por cuanto los objetivos se formulan en ejecución de una política. 

Planificación del Sistema Operativo:

En el orden de ideas de abordar la planificación con enfoque sistémico, la alta dirección debe asegurarse de que: a) La planificación del sistema se realiza con el fin de cumplir los requisitos generales del sistema ya señalados, así como los objetivos de calidad b) Se mantiene la integridad del sistema de operación cuando se planifican e implementan cambios en éste, lo cual se asegura mediante el enfoque sistémico.

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Responsabilidad, autoridad y comunicación

Responsabilidad y autoridad: El sistema de comunicación organizacional de que trata el modelo control, debe asegurar que las responsabilidades y autoridades que se han definido para la operación se comuniquen clara y oportunamente al interior de la organización. Representante de la dirección: Para asegurar el funcionamiento del sistema operativo diseñado, la alta dirección debe designar un representante suyo para que esté pendiente de que se realice todo lo diseñado y planificado. Independientemente de otras responsabilidades propias de su cargo, este representante debe tener la responsabilidad y autoridad que contemple: a) Asegurarse de que se establecen, implementan y mantienen los procesos necesarios para la operación del sistema. b) Informar a la alta dirección sobre el desempeño del sistema de operación y de cualquier necesidad de mejora. c) Asegurarse de que se promueva la toma de conciencia sobre los requisitos del ciudadano-cliente en todos los niveles de la entidad. -

Comunicación interna:

El sistema de comunicación organizacional de que trata el modelo control interno es una herramienta fundamental para la sostenibilidad del sistema operativo; por ello, la alta dirección debe asegurarse de que se establecen los procesos de comunicación apropiados dentro de la entidad y de que la comunicación se efectúa considerando la eficacia, la eficiencia y la efectividad del sistema operativo para lo cual debe contemplar el sentido vertical de arriba hacia abajo en la jerarquización y de abajo hacia arriba, lo mismo que la comunicación horizontal. 6.3.3.2. Revisión por la dirección -

Generalidades

La alta dirección debe revisar el sistema operativo, a intervalos previamente definidos, para asegurarse de su conveniencia, adecuación, eficacia, eficiencia y efectividad continuas. La revisión debe realizarse por lo menos una vez al año, pero si se realiza dos veces es mejor. Conviene que se haga coincidir con la Autoevaluación que señala el sistema de control interno. Dicha revisión debe

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incluir la evaluación de las oportunidades de mejora y la necesidad de efectuar cambios en el sistema, incluidos la política y los objetivos de calidad. Por ello, esta labor debe integrarse plenamente con el funcionamiento del sistema de control interno. -

Información de entrada para la revisión

La información de entrada para la revisión por la dirección debe incluir: a) Los resultados de auditorías tanto de gestión como de calidad b) La retroalimentación del cliente, c) El desempeño de los procesos y la conformidad del producto o servicio d) El estado de las acciones correctivas y preventivas e) Las acciones de seguimiento a los planes de mejoramiento elaborados previamente. f) Los cambios que podrían afectar al sistema operativo. g) Las recomendaciones para la mejora derivadas de la autoevaluación y la evaluación independiente. h) Los resultados de la gestión del riesgo. -

Resultados de la revisión

Como resultado de las revisiones deben generarse todas las decisiones y acciones relacionadas con: a) Mejorar eficacia, eficiencia y efectividad del sistema operativo con sus procesos incluidos b) La mejora del producto o servicio en relación con los requisitos del ciudadanocliente c) Los requerimientos sobre manejo y asignación de recursos de la empresa. 6.3.3.3. Gestión de los recursos 

Provisión de recursos

Después de las revisiones y una vez determinadas las acciones a realizar para ajustar el sistema a los factores de mejoramiento, se debe determinar y proporcionar los recursos necesarios así: a) Para implementar y mantener el sistema operativo y mejorar continuamente su eficacia, eficiencia y efectividad.

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b) Para aumentar la satisfacción del ciudadano-cliente mediante el cumplimiento de sus requisitos. 

Talento humano

Generalidades: Realmente los servidores públicos no son recursos sino que el talento humano crea recursos; pero la gerencia pública debe concentrar su mirada en el manejo de este componente de la organización. Lo principal en este aspecto se refiere a la gestión por competencias laborales las cuales se definen como “la capacidad de una persona para desempeñar, en diferentes contextos y con base en los requerimientos de calidad y resultados esperados en el sector público, las funciones inherentes a un empleo; capacidad que está determinada por los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes que debe poseer y demostrar el empleado público.”61 La conformidad con los requisitos del servicio puede verse afectada directa o indirectamente por los servidores públicos si estos no cuentan con las competencias requeridas. Por tal razón cada proceso en su caracterización, define cuáles son las competencias que deben tener las personas que laboran en dicho proceso. Competencia, formación y toma de conciencia: Para lograr los fines en materia de talento humano, la entidad debe realizar las siguientes acciones: a) Identificar la competencia de los servidores públicos que afectan la conformidad del servicio en relación con los requisitos establecidos. b) Proporcionar la formación o tomar otras acciones para lograr las competencias necesarias en el personal vinculado al proceso. Para el efecto, existe la normatividad relacionada con el Plan Institucional de Capacitación (PIC) cuyo objeto se orienta al fortalecimiento de las competencias laborales del grupo humano. Se debe tener en cuenta las normas sobre competencias que fija el Decreto 2539 de 2005. c) Evaluar las acciones tomadas, en términos de su efecto sobre la eficacia, eficiencia o efectividad del sistema operativo. d) Asegurarse de que los servidores públicos son conscientes de la pertinencia e importancia de sus actividades y de cómo contribuyen al logro de los objetivos de 61

Decreto 2539 de 2005. Artículo 2°.

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la calidad. Para el efecto es necesario lograr la pertenencia apropiada lo cual se puede alcanzar mediante un Plan de Fomento de la Cultura de Autocontrol. e) Mantener los registros apropiados de la educación, formación, habilidades y experiencia de los servidores públicos, lo que significa una adecuada administración del talento humano en la oficina respectiva. 

Infraestructura

La entidad debe determinar, proporcionar y mantener la infraestructura necesaria para lograr la conformidad con los requisitos del servicio. Se entiende como infraestructura los siguientes elementos: a) Edificios, espacio de trabajo y sus servicios asociados (por ejemplo: redes internas de suministro de servicios públicos o cableado estructural, entre otros). b) Herramientas, equipos y sistemas de información (tanto hardware como software) para la gestión de los procesos. c) Servicios de apoyo tales como transporte y comunicación. 

Ambiente de trabajo

La entidad debe determinar y gestionar el ambiente de trabajo necesario para lograr la conformidad con los requisitos del producto y/o servicio. El término "ambiente de trabajo" está relacionado con aquellas condiciones bajo las cuales se realiza el trabajo, incluyendo: factores físicos, ambientales y de otro tipo (tales como ergonomía, el ruido, la temperatura, la humedad, la iluminación o las condiciones climáticas). 6.3.3.4. Realización del producto o prestación del servicio 

Planificación de la prestación del servicio

La planificación en la elaboración del producto o el diseño del servicio se debe articular a todo el ciclo PHVA y a la vez a la aplicación del enfoque sistémico, lo cual permite que esta labor se realice con carácter integral en el contexto de toda la organización. Los procedimientos sobre la manera de realizar esta planificación deben estar debidamente documentados a través de guías o manuales. Durante la planificación de la realización del producto o prestación del servicio, la entidad debe determinar, cuando sea apropiado, lo siguiente: a) Los objetivos de la operación y los requerimientos del producto o servicio.

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b) La necesidad de establecer procesos y documentos y de proporcionar recursos específicos para el producto o servicio; c) Las actividades requeridas de verificación, validación, seguimiento, medición, inspección y ensayo, prueba específicas para el producto y/o servicio, así como los criterios para la aceptación de éste. d) Los registros que sean necesarios para proporcionar evidencia de que los procesos de elaboración del producto o prestación del servicio, cumplen los requisitos establecidos. 

Procesos relacionados con el cliente

Determinación de los requisitos relacionados con el producto o servicio: La entidad debe determinar: a) Los requisitos especificados por el cliente, incluidos los requisitos para las actividades de entrega y las posteriores a ésta, para lo cual se debe utilizar el sistema de información primaria de que trata el sistema de control interno. b) Los requisitos no establecidos por el cliente, pero necesarios para el uso especificado o para el uso previsto, los cuales obedecen a especificaciones técnicas del diseño. c) Los requisitos legales y reglamentarios aplicables al producto o servicio. d) Cualquier requisito adicional que la entidad considere necesario. Las actividades posteriores a la entrega incluyen, por ejemplo, acciones cubiertas por la garantía, obligaciones contractuales como servicios de mantenimiento, y servicios suplementarios como el reciclaje o la disposición final y en general todos los servicios posventa. Los requisitos legales y reglamentarios incluyen los relacionados con la política vigente de racionalización de trámites. Revisión de los requisitos relacionados con el producto o servicio: La entidad debe revisar los requisitos relacionados con el producto o servicio. Esta revisión debe efectuarse antes de que la entidad se comprometa a proporcionar un producto o servicio al cliente, y debe asegurarse de que: a) Están definidos los requisitos del producto o servicio; b) Están resueltas las diferencias existentes entre los requisitos definidos y los expresados previamente. c) La entidad tiene la capacidad para cumplir con los requisitos definidos.

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Deben mantenerse registros de los resultados de la revisión y de las acciones originadas por ésta. Cuando se cambien los requisitos del producto o servicio, la entidad debe asegurarse de que la documentación pertinente sea modificada y de que los servidores públicos sean conscientes de los requisitos modificados. En algunas situaciones, tales como productos o servicios que se ofrecen por Internet, no resulta práctico efectuar una revisión formal de cada solicitud. En su lugar, la revisión puede cubrir la información pertinente del producto o servicio. Comunicación con el cliente: La entidad debe determinar e implementar disposiciones eficaces para la comunicación con los clientes, relativas a: a) La información sobre el producto o servicio, b) Las consultas, contratos o solicitudes, incluidas las modificaciones, c) La retroalimentación del cliente, incluidas sus peticiones, quejas, reclamos, percepciones y sugerencias d) Los mecanismos de participación ciudadana según sea aplicable. 

Diseño y desarrollo

Planificación del diseño y desarrollo La entidad debe planificar y controlar el diseño y desarrollo del producto o servicio e igualmente dentro del sistema de planificación corporativa. En este proceso se debe determinar: a) Las etapas del diseño y desarrollo, b) La revisión, verificación y validación, apropiadas para cada etapa del diseño y desarrollo c) Las responsabilidades y autoridades para el diseño y desarrollo. La entidad debe gestionar las interfaces entre los diferentes grupos involucrados en el diseño y desarrollo, para asegurarse de una comunicación eficaz y una asignación de responsabilidades clara, lo cual se logra con el enfoque sistémico. Es decir en el diseño del sistema se deben definir los términos y procedimientos como se logrará este propósito. Por supuesto, si la planificación se realiza con enfoque sistémico, los productos del proceso se actualizarán automáticamente cuando sea pertinente.

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Elementos de entrada para el diseño y desarrollo: Para realizar una adecuada planificación del diseño y desarrollo se deben definir los insumos necesarios para la labor, teniendo en cuenta los requisitos del producto o servicio y mantenerse registros. Los insumos deben incluir: a) Los requisitos funcionales y de desempeño. b) Los requisitos legales y reglamentarios aplicables. c) La información proveniente de diseños previos similares, cuando sea aplicable. d) Cualquier otro requisito esencial para el diseño y desarrollo. Los elementos de entrada deben revisarse para comprobar que sean adecuados. Los requisitos deben estar completos, sin ambigüedades y no deben ser contradictorios. Resultados del diseño y desarrollo: Los resultados del diseño y desarrollo deben formularse de manera adecuada para la verificación respecto a los insumo de entrada y deben aprobarse antes de su aceptación. Los resultados del diseño y desarrollo deben: a) Cumplir los requisitos de los elementos de entrada para el diseño y desarrollo. b) Proporcionar información apropiada para la adquisición de los bienes y servicios necesarios para la producción o la prestación del servicio. c) Contener o hacer referencia a los criterios de aceptación del producto o servicio. d) Especificar las características del producto o servicio que son esenciales para el uso seguro y correcto por parte de los consumidores, así como para la preservación y manejo. Revisión del diseño y desarrollo: En las etapas adecuadas deben realizarse revisiones sistemáticas del diseño y desarrollo, que deben contar con los correspondientes registros, para efecto de: a) Evaluar la capacidad del producto o servicio para cumplir los requisitos exigidos. b) Identificar cualquier problema y proponer las acciones necesarias. Verificación del diseño y desarrollo:

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Se debe realizar la verificación, según lo planificado para asegurarse de que los resultados del diseño y desarrollo cumplen los requisitos de los elementos de entrada o insumos utilizados para diseñar. Deben mantenerse registros de los resultados de la verificación y de cualquier acción que sea necesaria. La verificación se realiza cuando se compara los requisitos de entrada contra el producto o servicio diseñado. Validación del diseño y desarrollo: Se debe realizar la validación del diseño y desarrollo de acuerdo con lo planificado, para asegurarse de que el producto o servicio resultante es capaz de satisfacer los requisitos para su aplicación especificada o uso previsto. Siempre que sea factible, la validación debe completarse antes de entregar el producto o servicio. Deben mantenerse registros de los resultados de la validación y de cualquier acción que sea necesaria. La revisión, la verificación y la validación del diseño y desarrollo tienen propósitos diferentes. Pueden llevarse a cabo y registrarse de forma separada o en cualquier combinación que sea adecuada para el producto o servicio y para la entidad. Control de los cambios del diseño y desarrollo: Los cambios del diseño y desarrollo deben identificarse y deben mantenerse registros. Los cambios deben revisarse, verificarse y validarse, según sea apropiado, y aprobarse antes de su implementación. La revisión de los cambios del diseño y desarrollo debe incluir la evaluación del efecto de los cambios en las partes constitutivas y en el producto o servicio ya entregado. Deben mantenerse registros de los resultados de la revisión de los cambios y de cualquier acción que sea necesaria. 

Adquisición de bienes y servicios

Proceso de adquisición de bienes y servicios: La entidad debe asegurarse de que el producto o servicio adquirido cumple los requisitos especificados en los pliegos de condiciones, o en las disposiciones aplicables. El tipo y alcance del control aplicado al proveedor y al producto o servicio adquirido debe depender de su impacto sobre: a) La realización del producto o prestación del servicio. b) El producto o servicio final.

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La entidad debe evaluar y seleccionar a los proveedores con base en una selección objetiva y en función de su capacidad para suministrar productos o servicios, de acuerdo con los requisitos definidos previamente por la entidad. Para el efecto, se debe aplicar las normas de la Ley 80 de 1993 y las que la reglamentan, adicionan o modifica. La entidad debe tener su propio estatuto de contratación y debe formular y aprobar el correspondiente Plan de Compras. Se deben establecer los criterios para la selección y la evaluación de proveedores y mantenerse los registros de los resultados de las evaluaciones y de cualquier acción necesaria derivada de éstas. La selección objetiva se refiere a aquella en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. El término “evaluación de proveedores” incluye la evaluación inicial y las posteriores que se deriven de la necesidad de evaluar el desempeño del proveedor (re-evaluaciones). Información para la adquisición de bienes y servicios: La información descrita en los pliegos de condiciones o en las disposiciones aplicables del producto o servicio por adquirir, debe incluir, cuando sea apropiado: a) Los requisitos para la aprobación del producto o servicio, procedimientos, procesos y equipos. b) Los requisitos para la calificación del personal c) Los requisitos del sistema operativo de la entidad. El sistema de comunicación informativa de que trata el modelo de control interno, debe contener los mecanismos para comunicarse con los proveedores. Verificación de los productos o servicios adquiridos La entidad debe establecer e implementar la inspección u otras actividades necesarias para asegurarse de que el producto o servicio adquirido cumple con lo especificado en los pliegos de condiciones o en las disposiciones aplicables. Las normas sobre supervisión e interventoría contemplan los procedimientos para realizar esta labor. Cuando la entidad o su cliente quieran llevar a cabo la verificación en las instalaciones del proveedor, la entidad debe establecer en los pliegos de condiciones o en las disposiciones aplicables las especificaciones para la verificación pretendida y el método para la aceptación del producto o servicio.

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

Producción y prestación del servicio

Control de la producción y de la prestación del servicio: La entidad debe planificar y llevar a cabo la producción y la prestación del servicio bajo condiciones controladas. Las condiciones controladas deben incluir las siguientes acciones: a) La disponibilidad de información que describa las características del producto o servicio. b) La disponibilidad de instrucciones de trabajo, cuando sea necesario. c) El uso del equipo apropiado. d) La disponibilidad y uso de equipos de seguimiento y medición, e) La implementación del seguimiento y de la medición f) La implementación de actividades de aceptación, entrega y posteriores a la entrega del producto o servicio, y g) Los riesgos de mayor probabilidad e impacto. Validación de los procesos de producción y prestación del servicio: La entidad debe validar todo proceso de producción y de prestación de servicio cuando los productos o servicios resultantes no pueden verificarse mediante seguimiento o medición posteriores y como consecuencia, las deficiencias aparezcan únicamente después de que el producto esté en uso o se haya prestado el servicio. La validación debe demostrar la capacidad de estos procesos para alcanzar los resultados planificados. La entidad debe establecer las disposiciones para estos procesos sobre: a) Los criterios definidos para la revisión y aprobación de los procesos, b) La aprobación de los equipos y la calificación de los servidores públicos. c) El uso de métodos y procedimientos específicos, d) Los requisitos de los registros. e) Las validaciones posteriores requeridas (revalidación). Identificación y trazabilidad: La trazabilidad es la capacidad para seguir la historia, la aplicación o la localización de todo aquello que está bajo consideración. Al considerar un producto o servicio, la trazabilidad puede estar relacionada con el origen de los materiales y las partes, la historia del procesamiento y la distribución y localización del producto después de su entrega.

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Cuando sea apropiado, la entidad debe identificar el producto o servicio por medios adecuados, a través de la realización del producto o prestación del servicio. La entidad debe identificar el estado del producto o servicio, con respecto a los requisitos de seguimiento y medición a través de toda la realización del producto o la prestación del servicio. Cuando la trazabilidad sea un requisito, la entidad debe controlar y registrar la identificación única del producto o servicio y mantener registros. Propiedad del cliente: La entidad debe cuidar los bienes que son propiedad del cliente mientras estén bajo su control o los esté usando. La entidad debe identificar, verificar, proteger y salvaguardar los bienes que son propiedad del cliente suministrados para su utilización o incorporación dentro del producto o servicio. Si cualquier bien que sea propiedad del cliente se pierde, deteriora o de algún otro modo se considera inadecuado para su uso, la entidad debe informar de ello al cliente y mantener registros. La propiedad del cliente puede incluir la propiedad intelectual y los datos personales. Preservación del producto o servicio: La entidad debe preservar el producto o servicio mientras se encuentre en su interior, velando que conserve la conformidad con los requisitos mientras llega a su destino. Esta preservación debe incluir, según sea aplicable, la identificación, manipulación, embalaje, almacenamiento y protección. La preservación debe aplicarse también, a las partes constitutivas de un producto o servicio. 

Control de los equipos de seguimiento y de medición

La entidad debe determinar el seguimiento y la medición por realizar, y los equipos de seguimiento y medición necesarios para proporcionar la evidencia de la conformidad del producto o servicio con los requisitos determinados. Debe establecer procesos para asegurarse de que el seguimiento y medición pueden realizarse y que se hacen de una manera coherente con los requisitos de seguimiento y medición. Cuando sea necesario asegurarse de la validez de los resultados. El equipo de medición debe: a) Calibrarse y/o verificarse a intervalos especificados o antes de su utilización, comparado con patrones de medición trazables a patrones de medición internacionales o nacionales; cuando no existan tales patrones, debe registrarse la base utilizada para la calibración o la verificación. b) Ajustarse o reajustarse según sea necesario.

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c) Estar identificado para poder determinar el estado de calibración d) Protegerse contra ajustes que pudieran invalidar el resultado de la medición. e) Protegerse contra los daños y el deterioro durante la manipulación, el mantenimiento y el almacenamiento. Además, la entidad debe evaluar y registrar la validez de los resultados de las mediciones anteriores cuando se detecte que el equipo no está conforme con los requisitos. Debe tomar las acciones apropiadas sobre el equipo y sobre cualquier producto o servicio afectado. Debe mantenerse registros de los resultados de la calibración y la verificación. Debe confirmarse la capacidad de los programas informáticos para satisfacer su aplicación prevista cuando estos se utilicen en las actividades de seguimiento y medición de los requisitos especificados. Esto debe llevarse a cabo antes de iniciar su utilización y confirmarse nuevamente cuando sea necesario. 6.3.3.5. Medición, análisis y mejora 

Generalidades

La entidad debe planificar e implementar los procesos de seguimiento, medición, análisis y mejora necesarios, que comprendan la determinación de los métodos aplicables, incluidas técnicas estadísticas y el alcance de su utilización, con el propósito de: a) Demostrar la conformidad con los requisitos del producto o servicio. b) Asegurarse de la conformidad del sistema operativo. c) Mejorar continuamente la eficacia, eficiencia y efectividad del operativo. 

Seguimiento y medición

Satisfacción del cliente: Como una de las medidas del desempeño del sistema operativo, la entidad debe realizar el seguimiento de la información relativa a la percepción del cliente respecto al cumplimiento de sus requisitos por parte de la entidad. Deben determinarse los métodos para obtener y utilizar dicha información. El seguimiento de la percepción del cliente puede incluir la obtención de elementos de entrada de fuentes como las encuestas de satisfacción del cliente, los datos del cliente sobre la calidad del producto o servicio entregado, los resultados de los mecanismos de participación ciudadana, las encuestas de opinión del usuario, el análisis de la pérdida de negocios, las felicitaciones, las garantías utilizadas, los informes de los agentes comerciales, mercancías devueltas, entre otros.

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Importante tener en cuenta que la gerencia pública debe contener un componente de marketing público en la cual las normas sobre servicio de atención al ciudadano es fundamental. Existe el Documento CONPES 3649 de marzo de 2010, que adopta la política nacional de atención al ciudadano, la cual tiene los siguientes objetivos: Objetivo Central: Contribuir a la generación de confianza y al mejoramiento de los niveles de satisfacción de la ciudadanía respecto de los servicios prestados por la Administración Pública del orden nacional. Objetivo Específico No. 1: Mejorar el tratamiento de las solicitudes del ciudadano que accede a los servicios de la Administración Pública Objetivo Específico No. 2: Cualificar los equipos de trabajo dispuestos para el servicio al ciudadano Objetivo Específico No. 3: Fortalecer el enfoque de gerencia del servicio al ciudadano en la Administración Pública Nacional Objetivo Específico No. 4: Contribuir a la coordinación y el impulso de iniciativas integrales de mejoramiento de los canales de atención de las entidades. Auditoría interna La entidad debe llevar a cabo, a intervalos planificados, auditorías internas en concordancia con las auditorias que se contemplan en el sistema de control interno, para determinar si el sistema operativo cuenta con las siguientes características: a) Si es conforme con las disposiciones planificadas, con los requisitos de la norma técnica de calidad y con los requisitos del sistema operativo establecidos por la entidad. b) Si se mantiene de manera eficaz, eficiente y efectiva. Se debe establecer un procedimiento documentado para definir las responsabilidades y los requisitos para planificar y realizar las auditorías, establecer los registros e informar de los resultados. Deben mantenerse registros de las auditorías y sus resultados. Se debe planificar un programa de auditorías internas tomando en consideración el estado y la importancia de los procesos por auditar, así como los resultados de auditorías previas. Se deben definir los criterios de la auditoría interna, su alcance, su frecuencia y metodología. La

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selección de los auditores y la realización de las auditorías internas deben asegurar la objetividad e imparcialidad del proceso de auditoría. Los auditores no deben auditar su propio trabajo. El responsable del proceso que esté siendo auditado debe asegurarse de que se realizan las correcciones y se toman las acciones correctivas necesarias sin demora injustificada para eliminar las “no conformidades” detectadas y sus causas. Las actividades de seguimiento deben incluir la verificación de las acciones tomadas y el informe de los resultados de la verificación. Seguimiento y medición de los procesos: La entidad debe aplicar métodos apropiados para el seguimiento de los procesos del sistema operativo, y cuando sea posible, su medición. Estos métodos deben demostrar la capacidad de los procesos para alcanzar los resultados planificados (eficacia) así como el manejo de los recursos disponibles (eficiencia). El seguimiento y la medición del impacto (efectividad) de la gestión tanto en el logro de los resultados planificados como en el manejo de los recursos utilizados pueden realizarse por proceso, por conjunto de procesos o en forma global para el Sistema. Como resultado del seguimiento de la medición y seguimiento de los procesos, deben llevarse a cabo correcciones, acciones preventivas y/o correctivas, según sea conveniente. Para el seguimiento y la medición de los procesos se pueden emplear métodos como indicadores, encuestas, seguimiento al avance de los proyectos y cronogramas entre otros. Los métodos de seguimiento y medición deben facilitar el seguimiento por parte de los clientes y las partes interesadas, y los resultados pertinentes deben estar disponibles y ser difundidos de manera permanente en las páginas electrónicas, cuando se cuente con ellas u otros medios con los que se cuente. Al determinar los métodos apropiados, es aconsejable que la entidad considere el tipo y el grado de seguimiento o medición apropiado para cada uno de sus procesos en relación con su impacto sobre la conformidad con los requisitos del producto o servicio y sobre la eficacia, la eficiencia y la efectividad del Sistema de Gestión de la Calidad. Seguimiento y medición del producto o servicio: La entidad debe hacer un seguimiento y medir las características del producto o servicio, para verificar que se cumplen sus requisitos. Esto debe realizarse en las etapas apropiadas del proceso de elaboración del producto o prestación del servicio según las disposiciones planificadas. Debe mantenerse evidencia de la conformidad con los criterios de aceptación. Los registros deben indicar las personas que autorizan la entrega del producto o servicio al cliente. La

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autorización para entregar al cliente el producto o prestar el servicio no debe llevarse a cabo hasta que se hayan completado satisfactoriamente las disposiciones planificadas, a menos que sean aprobados de otra manera por una autoridad pertinente y, cuando corresponda por el cliente. 

Control del producto o servicio no conforme

La no conformidad se refiere al incumplimiento de algún requisito. La entidad debe asegurarse de que el producto o servicio que no sea conforme con los requisitos establecidos, se identifica y controla para prevenir su uso o entrega no intencionados. Se debe establecer un procedimiento documentado para definir los controles y las responsabilidades y autoridades relacionadas para tratar el producto o servicio no conforme. La entidad debe darle tratamiento a los productos o servicios no conformes mediante una o más de las siguientes maneras: a) Definir las acciones para eliminar la no conformidad detectada; b) Autorización de su uso, aceptación bajo concesión por una autoridad pertinente y, cuando sea aplicable, por el cliente. c) Definición de acciones para impedir su uso o aplicación originalmente prevista. d) Tomar acciones apropiadas a los efectos, reales o potenciales, de la no conformidad. Cuando se corrija un producto o servicio no conforme, debe someterse a una nueva verificación para demostrar su conformidad con los requisitos. Se deben mantener registros de la naturaleza de las no conformidades y de cualquier acción tomada posteriormente, incluidas las concesiones que se hayan obtenido. 

Análisis de datos

La entidad debe determinar, recopilar y analizar los datos apropiados para demostrar la conveniencia, adecuación, eficacia, eficiencia y efectividad del sistema operativo y para evaluar dónde puede realizarse la mejora continua de su eficacia, eficiencia y efectividad. Esto debe incluir los datos generados por el resultado del seguimiento y medición y los generados por cualquier otra fuente pertinente. El análisis de datos debe proporcionar información sobre: a) La satisfacción del cliente b) La conformidad con los requisitos del producto o servicio. c) Las características y tendencias de los procesos y de los productos o servicios, incluidas las oportunidades para llevar a cabo acciones preventivas. d) Los proveedores.

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Mejora

Mejora continua: La entidad debe mejorar continuamente la eficacia, eficiencia y efectividad del sistema operativo mediante el uso de la política de la calidad, los objetivos de la calidad, los resultados de las auditorías internas, el análisis de datos, las acciones correctivas y preventivas y la revisión por la dirección. Pero el mecanismo práctico más eficaz para aplicar el principio de la mejora continua es el Manual de Procedimientos. El mejoramiento se logra en la forma como se realizan las actividades de los procesos. El método consiste en delegar el diseño de los procedimientos a las mismas personas que realizan las actividades, sobre la base de que nadie sabe cómo realizar mejor una actividad, que la misma persona que la ejecuta. Por ello sólo los mismos actores protagonistas son las personas apropiadas para realizar el mejoramiento continuo. De otro lado, la democratización de la empresa y el modelo gerencial no se logra mediante reuniones con el personal sino incorporando a la operación de la empresa las iniciativas y propuestas de los trabajadores. Acción correctiva: La entidad debe tomar acciones para eliminar las causas de las no conformidades con el objeto de evitar que vuelvan a ocurrir. Las acciones correctivas deben ser apropiadas a los efectos de las no conformidades encontradas. Debe establecerse un procedimiento documentado que defina los requisitos para: a) Revisar las no conformidades incluidas las quejas y reclamos de los clientes, que se reciben en las oficinas de PQR, las cuales además deben estar incorporadas al sistema de información primaria. b) Determinar las causas de las no conformidades, c) Evaluar la necesidad de adoptar acciones para asegurarse de que las no conformidades no vuelvan a ocurrir. d) Determinar e implementar las acciones necesarias e) Registrar los resultados de las acciones tomadas. f) revisar la eficacia de las acciones correctivas tomadas.

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Acción preventiva: La entidad debe determinar acciones para eliminar las causas de no conformidades potenciales para prevenir su ocurrencia. Las acciones preventivas deben ser apropiadas a los efectos de los problemas potenciales, lo cual se logra mediante una adecuada gestión del riesgo en los términos que establece el modelo de control interno. Debe establecerse un procedimiento documentado que defina los requisitos para: a) Determinar las no conformidades potenciales y sus causas, b) Evaluar la necesidad de actuar para prevenir la ocurrencia de no conformidades. c) Determinar e implementar las acciones necesarias, d) Registrar los resultados de las acciones tomadas. e) Revisar la eficacia de las acciones preventivas tomadas.

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CAPITULO 7: INSTRUMENTO DEL CONTROL

La norma jurídica dice que el sistema de control interno es el conjunto de acciones que determinan las interrelaciones de los elementos que componen la organización, para crear las condiciones favorables a la gobernabilidad de la misma asegurando el logro de los objetivos. Si bien el control ha sido un proceso de gestión que siempre ha existido en el Estado Moderno, que antes de 1991 realizaban expresamente los organismos de control como las contralorías, es a partir de los artículos 209 y 269 de la Constitución Política vigente, que se introduce el enfoque de control interno que se consagra en la Ley 87 de 1993. Según la Ley 87 de 1993, por la cual se establecen las normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones, se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por la entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas y objetivos previstos62 . La ley, además de la definición, establece los principios, los objetivos, las características, los elementos, el campo de aplicación, las responsabilidades y otras normas organizacionales para el cumplimiento del propósito, pero deja en término muy generales las condiciones de aplicabilidad práctica del espíritu normativo. Posteriormente y con fecha 04 de noviembre de 1999, el gobierno expide el Decreto 2145 por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administración Pública del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposiciones, el cual establece normas orientadas a la organización del sistema; pero aun, las herramientas prácticas del mismo no permiten el logro de los propósitos. El 20 de mayo de 2005, se expide el Decreto 1599 por el cual se adopta el Modelo Estándar de Control Interno para el Estado colombiano (MECI 1000:2005), en el que se determinan las generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de Control Interno en las entidades y agentes obligados conforme el artículo 5 de la Ley 87 de 1993. Dicho

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Ley 87 de 1993. Artículo 1°.

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decreto anexa la norma técnica MECI 1000:2005 y la hace parte integral del mismo. Según las generalidades de la norma técnica, el Modelo Estándar de Control Interno, que se genera tomando como base el artículo 1° de la Ley 87 de 1993, proporciona una estructura para el control a la estrategia, la gestión y la evaluación en las entidades del Estado, cuyo propósito es orientarlas hacia el cumplimiento de sus objetivos institucionales y la contribución de estos a los fines esenciales del Estado. Por tal razón, la comprensión sobre el funcionamiento de dicha estructura se convierte en el factor clave para la aplicación práctica de los principios constitucionales y legales. En la esencia, el sistema retoma los fundamentos del Kaizen japonés y la Calidad Total, donde se destacan aspectos como: la importancia de la persona por encima de los objetos materiales en la realización del control, la necesidad de aplicar las medidas desde el comienzo de proceso productivo y a lo largo del mismo y la necesidad de que el control lo realice el mismo sujeto que debe ser controlado, todo bajo la consigna de que el control no se aplica sino que se construye. 7.1. CARACTERISTICAS DEL MODELO DE CONTROL INTERNO 7.1.1. Los Principios del Modelo a) Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor público para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su función, de tal manera que la ejecución de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitución Política. b) Autorregulación: Es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de la entidad, los métodos y procedimientos establecidos para la implementación del sistema de control interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuación pública. c) Autogestión: Es la capacidad institucional de toda entidad pública para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la función administrativa que le ha sido asignada por la Constitución, la Ley y sus Reglamentos. 7.1.2. Objetivos del Modelo

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Objetivo General

Especificar los requisitos del sistema de control interno aplicable a entidades obligadas por la Ley 87 de 1993, que se constituye en una herramienta de gestión que permite establecer acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento continuo de la empresa. 

Objetivos Específicos

- Objetivos de Control de Cumplimiento. a) Establecer las acciones que permitan a la empresa garantizar el cumplimiento de las funciones a su cargo, con base en las normas de la legislación que le es aplicable. b) Determinar el marco legal que le es aplicable a la empresa, con base en el principio de autorregulación. c) Diseñar los procedimientos de verificación y evaluación que garanticen el cumplimiento del marco legal aplicable. - Objetivos de Control Estratégico. a) Crear conciencia en todos los servidores públicos sobre la importancia del control, mediante la generación y mantenimiento de un entorno favorable que permita la aplicación de los principios del Meci. b) Establecer los procedimientos que permitan el diseño y desarrollo organizacional de la empresa de acuerdo con su naturaleza, características y propósitos que le son inherentes. c) Diseñar los procedimientos necesarios, que permitan a la empresa cumplir la misión para la cual fue creada y proteger los recursos que se encuentren bajo su custodia, buscando administrar en forma diligente los posibles riesgos que se puedan generar. -

Objetivos de Control de Ejecución.

a) Determinar los procedimientos de prevención, detección y corrección que permitan mantener las funciones, operaciones y actividades institucionales en armonía con los principios de eficacia, eficiencia y economía. b) Velar porque todas las actividades y recursos de la empresa estén dirigidos hacia el cumplimiento de su misión.

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c) Establecer los procedimientos, que garanticen la generación y registro de información oportuna y confiable necesaria para la toma de decisiones, el cumplimiento de la misión y la rendición de cuentas a la comunidad. d) Diseñar los procedimientos que permitan llevar a cabo una efectiva comunicación interna y externa a fin de dar a conocer la información que genera la empresa de manera transparente, oportuna y veraz, garantizando que su operación se ejecute adecuada y convenientemente. -

Objetivos de Control de Evaluación.

a) Garantizar la existencia de mecanismos y procedimientos que permitan en tiempo real, realizar seguimiento a la gestión empresarial por parte de los diferentes niveles de autoridad, permitiendo acciones oportunas de corrección y de mejoramiento. b) Establecer los procedimientos de verificación y evaluación permanentes del Control Interno. c) Garantizar la existencia de la función de evaluación independiente de la Oficinas de Control Interno sobre la empresa, como mecanismo de verificación a la efectividad del control interno. d) Propiciar el mejoramiento continuo del control y de la gestión de la empresa, así como de su capacidad para responder efectivamente a los diferentes grupos de interés. e) Establecer los procedimientos que permiten integrar las observaciones de los Órganos de Control Fiscal, a los planes de mejoramiento establecidos por la empresa. - Objetivos de Control de Información. a) Establecer los procedimientos necesarios para garantizar la generación de información veraz y oportuna. b) Establecer los procedimientos que permitan la generación de la información que por mandato legal, le corresponde suministrar de empresa a los órganos de control externo. c) Garantizar la publicidad de la información que se genere al interior de la empresa. d) Garantizar el suministro de información veraz y oportuna para el proceso de Rendición de Cuentas Públicas. 7.1.3. Marco general y parámetros de aplicación

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Soporte doctrinario

Al introducir el concepto de “Estado Gerencial” en contraposición al “Estado Burocrático” como efecto de la Constitución de 1991, una doctrina debe sostener el enfoque y la propuesta que se consagra en la Ley 87 de 1993 y se instrumenta a través de la norma técnica MECI 1000:2005. Para ello es conveniente considerar las diferencias de enfoque de los modelos gerenciales característicos de las culturas norteamericana, europea y japonesa. El enfoque de control que encierra la Ley 87 de 1993 se desprende de la doctrina japonesa de control de la calidad y su adaptación que profesores de universidades norteamericanas hicieron de ella, el cual se puede sintetizar en los siguientes puntos: -

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-

El éxito de la empresa en el mercado depende de la satisfacción del cliente. Calidad es la capacidad de satisfacer los requisitos del cliente. Los objetivos de la empresa en la búsqueda del éxito se definen en términos de satisfacción del cliente. Toda empresa tiene objetivos y estos constituyen el reto y fin de la operación de la empresa. La operación de la empresa tiene como objetivo la satisfacción del cliente. La operación de la empresa tiene como objetivo la buena calidad. Para asegurar el logro de los objetivos, la empresa necesita del control. El control es el medio que asegura y garantiza que se logren los objetivos. El sistema de control es complementario al sistema de operación o sea al sistema de gestión de la calidad. No se puede implantar un sistema de control sino como complemento al sistema de operación, pues de lo contrario se estaría implantando un sistema de control en abstracto. El objetivo del sistema de operación es la satisfacción del cliente o sea los objetivos de calidad El objetivo del sistema de control es asegurar que el sistema operativo logre sus objetivos. Si una empresa no tiene sistema de control, entonces no logra los objetivos empresariales. Los objetivos de la operación se logran mediante el mejoramiento continuo el cual depende del autocontrol. El control no se aplica al final del proceso sino desde la primera etapa del proceso asegurando que el producto se realice correctamente desde el principio. La forma de aplicar el control a lo largo de las etapas del proceso productivo es mediante el autocontrol.

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El autocontrol depende esencialmente de la actitud del talento humano. El control no es adoptar labores adicionales, sino realizar correctamente las mismas del proceso de producción. El MECI es un instrumento para aplicar la doctrina del control. La eficacia del MECI se evidencia si la empresa logra los objetivos de calidad. El MECI, como modelo, recoge los elementos tradicionales de la empresa y los ordena dentro de una estructura cuyo objetivo depende del cumplimiento de las funciones asignadas a cada una de las partes constitutivas estructurales. Bases del modelo

El modelo tiene dos (2) componentes básicos: 1) los principios y 2) la estructura. Los principios aparentemente son tres (3) pero en esencia es uno solo: el autocontrol. Lo que ocurre es que el principio se aplica en tres niveles: uno, en el nivel individual; dos, en el nivel de procesos; y tres, en el nivel de toda la organización. Lo que busca es que el control sea realizado por los mismos actores que protagonizan la acción, por lo cual se denomina autocontrol. Este principio del autocontrol es el factor determinante de la sostenibilidad y continuidad del sistema en el largo plazo, lo que constituye la verdadera razón del montaje del modelo. El segundo componente es la estructura, la cual tiene tres (3) partes constituyentes que la norma llama subsistemas. La estructura opera bajo los conceptos universales de toda estructura; es decir, donde el logro de los objetivos depende del cumplimiento de las funciones asignadas a cada parte constituyente. Por eso, lo más importante desde el punto de vista práctico del MECI, es no perder de vista las funciones, alcances y limitaciones de cada una de las partes constituyentes. La estructura es el factor determinante del diseño e implantación del sistema y por ello es la tarea inicial del montaje del modelo, pero en sí misma, no permite el alcance de los objetivos del control, los cuales se consiguen pero en la operación continuada. Como el logro de los objetivos de la estructura depende del cumplimiento de las funciones de sus partes constituyentes, es necesario examinar cuidadosamente estas funciones para establecer la manera de que se cumplan en la organización empresarial. La estructura del modelo, que contiene nueve (9) componentes y veintinueve (29) elementos, en sí mismo no trae elementos nuevos a las organizaciones. El modelo

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recoge los elementos ya existentes y los agrupa con el fin de que contribuyan al cumplimiento de las funciones de los componentes y las partes estructurales que les llama subsistemas. Teniendo en cuenta las funciones de cada una de las tres partes constituyentes de la estructura y de conformidad con el carácter de cada elemento, el modelo ubica el elemento ya existente en un determinado componente y en un determinado subsistema. Esto, por supuesto, no significa cambios a los elementos ni adiciones a su conformación ni finalidad en la organización, sino, simplemente la adición de una connotación que se refiere a la aplicación del principio de autocontrol, ya sea en el papel de crear condiciones favorables o facilitar, o en el papel de realizar propiamente el control. Considerar que el MECI trae elementos nuevos a la organización es ir en contravía del soporte conceptual del modelo. Si consideramos la concepción de que el modelo de procesos es el soporte de la organización, estamos frente a los conceptos de Reingeniería; si consideramos el mejoramiento continuo, estamos frente a los conceptos de Calidad Total; si consideramos frente al ciclo PHVA, estamos frente a la filosofía de la calidad expuesta por William Deming; pero sobre todo, es ir en contra de la misma norma técnica que respeta las condiciones existentes en cada organización. Además, los modelos no son parte del objeto de análisis sino que se aplican sobre este. Es necesario tener en cuenta que los modelos estándar sirven para todo y no sirven para nada. Que no es posible implementar un modelo estándar en cualquier entidad y que por lo tanto es necesario “desestandarizar” el modelo para ajustarlo a las especificidades de la respectiva entidad. Si se pretende implantar a la fuerza un modelo estándar en una entidad, puede suceder una o ambas de dos situaciones: el modelo se rompe o la entidad se asfixia. Dice Fernando Grillo Rubiano, Director del DAFP en el año 2006, que el modelo se construyó tomando como fundamento un marco conceptual que propone un modelo de manera que se establezca una estructura básica de control, pero “respetando las características propias de cada entidad” aunque utilizando un lenguaje común. Así mismo, en la Introducción del Manual de Implementación editado por el DAFP dice que aunque el modelo promueve una estructura uniforme, “se adapta a las necesidades específicas de cada entidad, a sus objetivos, estructura, tamaño, procesos y servicios que suministra”. Agrega que el propósito del MECI es simplemente “orientar” a las entidades hacia el cumplimiento de sus objetivos63.

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DAFP. Manual de Implementación del MECI. Bogotá, 2006.

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Teniendo en cuenta el grado de autonomía de la empresa, se debe “realizar una evaluación sobre la existencia, nivel de desarrollo o de efectividad de cada uno de los elementos de control definidos”, a fin de establecer el “grado de ajuste” necesario para su implantación y mejora, tal como lo señala la Norma Técnica MECI 1000:2005 publicada por el DAFP64. De las anteriores apreciaciones se deriva también la recomendación de que si se pretende implantar un MECI que contenga carga de trabajo adicional al personal o que se exponga como un marco difícil y complejo, las probabilidades de éxito son pocas y su implementación iría en contra de sus objetivos. Al contrario, la implementación del MECI requiere de sencillez y facilidad, todo dentro de un contexto estratégico, para que el esfuerzo se concrete en realidades que permitan el logro de los objetivos. La misma estructura del modelo así lo concibe, si tenemos en cuenta las funciones de cada una de las partes estructurales que el modelo les llama subsistemas: •

Primera parte constituyente

La función esencial de la primera parte constituyente es la de crear condiciones para realizar el control. Es decir en la primera parte constituyente no se incluyen acciones de control, o sea no se realiza el autocontrol; pero esta parte está incluida en el modelo de control porque tiene una tarea muy importante como es la de “abonar el terreno” para poder sembrar el autocontrol en la organización. El modelo le llama subsistema de control estratégico. •

Segunda parte constituyente

La función esencial de la segunda parte constituyente es la de operar los mecanismos e instrumentos con los cuales se realiza el control, es decir los medios con los cuales se ejecuta el autocontrol. Esta parte concentra propiamente las acciones de control y los mecanismos que directamente se utilizan para aplicar el autocontrol. En esencia, de los 29 elementos que contiene el modelo, sólo uno se refiere propiamente a realizar el control, el cual se concentra en esta parte de la estructura. El modelo le llama subsistema de control de gestión.

64

DAFP. Modelo Estándar de Control Interno. Bogotá, 2005.

145

•

Tercera parte constituyente

La función esencial de la tercera parte constituyente tampoco hace control. Se refiere a las acciones necesarias para verificar que las dos partes anteriores cumplan sus funciones y al establecimiento de las medidas necesarias para corregir o modificar acciones que estén ocasionando desvíos respecto al logro de los objetivos. El modelo le llama a esta parte el subsistema de control de evaluación. 7.2.

FUNCIONAMIENTO GENERAL DEL MODELO

Para identificar las condiciones sobre las que se debe definir las especificaciones que particularicen el modelo con fines de implantación en la entidad, es necesario inicialmente considerar las características del modelo. Según la Norma Técnica MECI 1000:2005 y las guías del DAFP, con fines de ajuste y particularización, se puede modificar todo lo que sea necesario para armonizar con las especificidades de la entidad, siempre y cuando se conserve y mantenga el modelo. El modelo contiene dos componentes básicos: a) Los principios y b) La estructura. Ninguno de estos dos elementos se puede modificar, pero es necesario, para efecto de la viabilidad real, ajustar todos los demás aspectos que sean necesarios por razones prácticas. a)

Los principios

Se basan en un solo argumento extraído del paradigma privado de la escuela japonesa de la gerencia estratégica, que considera cuatro fundamentos clave: 1) El propósito final es la satisfacción del cliente (ciudadano) 2) La calidad del producto o servicio depende del ser humano que lo elabora (sujeto del proceso) y no de la tecnología 3) El control es responsabilidad del mismo actor protagonista del proceso 4) El resultado final del proceso depende del control en cada una de las etapas de su realización. Los principios del control interno se basan en la autogestión, que se manifiesta en que el mismo actor protagonista del proceso, es quien asegura que se logren los objetivos del mismo, sin que sea necesario de fuerzas externas para lograrlos. La aplicación de estos principios en el modelo significa que se debe aplicar el autocontrol en tres niveles:

146

-

Autocontrol individual Autocontrol de los procesos y dependencias Autocontrol en el conjunto total de la entidad

Autocontrol significa que se debe tener siempre como mira los objetivos para detectar oportunamente cuando la operación de la entidad se desvía respecto a ellos y poder así de manera inmediata, enderezar la operación para que se dirija correctamente hacia los objetivos. b)

La estructura

Tiene tres (3) subsistemas que funcionan de la siguiente manera: Primer subsistema: Su papel es el de crear condiciones para hacer el autocontrol. Este componente debe facilitar, hacer sencillo, acondicionar, etc. para poder aplicar el autocontrol. Los medios que se utilizan para lograr los fines de crear condiciones o facilitar el autocontrol son tres (3): - La creación de un clima propicio en el seno del grupo humano de la organización. - El acondicionamiento del escenario adecuado para realizar el autocontrol - La intervención sobre los factores internos y externos que pueden interferir en el logro de los objetivos. 

Las herramientas para operar en cada uno de los medios son:

Para -

la creación del clima propicio en el seno del personal: La actitud del personal La motivación, el estímulo del personal y la preparación del personal El ejercicio de la autoridad y la jerarquización organizacional apropiadas.

Para -

el acondicionamiento del escenario adecuado: Una adecuada planificación estratégica Un soporte sólido de la organización basado en el modelo procesos Una estructura organizacional funcional

Para intervenir y manejar los factores que pueden interferir en el logro de los objetivos: - Identificación de las debilidades y amenazas que pueden atentar contra los objetivos - La valoración y conocimiento de cada una de las debilidades y amenazas

147

-

La definición de pautas y criterios para manejar cada una de las debilidades y amenazas

Segundo Subsistema: Su papel es el de asegurar que la operación de la entidad se dirija correctamente hacia los objetivos previstos. Garantiza que la entidad no se saldrá de las manos de quienes la manejan, lo cual se logra aplicando el autocontrol. Los medios que utiliza para lograr los fines de asegurar el logro de los objetivos mediante el autocontrol de las operaciones son tres (3): Acciones propiamente de autocontrol El conocimiento de los clientes (ciudadanos) y el uso del conocimiento Las interacciones con los grupos de interés Las herramientas para operar en cada uno de los medios son: Las acciones propiamente de autocontrol: - Conjunto de pautas y criterios para ejecutar los procesos - La forma o manera como se realizan las actividades inherentes a los procesos - Los mecanismos que cada actor aplica para verificar el cumplimiento de los objetivos a su cargo, neutralizando las amenazas y debilidades. - Las herramientas de medición para confrontar el cumplimiento de lo previsto - El documento donde se establece la forma de ejecutar las actividades de los procesos - El conocimiento y el uso del conocimiento sobre los clientes: - Información sobre los requerimientos de los clientes - Utilización del conocimiento de los clientes en el diseño de los productos y servicios - Los vehículos por donde circula la información anterior Las interacciones con los grupos de interés: - Circulación de información de doble vía al interior de la entidad, con flujos de arriba hacia abajo, de abajo hacia arriba y horizontalmente entre instancias de la misma jerarquía. - Circulación de la información de doble vía con los grupos de interés internos y externos. - Los vehículos por donde circulas los flujos de comunicación

148

Tercer subsistema: Su papel es el de verificar que los dos subsistemas anteriores estén cumpliendo su papel y de que se realicen las modificaciones necesarias para corregir los desvíos respecto a los objetivos trazados. Los medios que utiliza para lograr los fines de verificación y ajuste son tres (3): La autoevaluación La evaluación por parte de la Oficina de Control Interno Los planes de mejoramiento Las herramientas para operar en cada uno de los medios son: En la autoevaluación: Verificación de la efectividad de los mecanismos de control Medición de los indicadores de gestión En la evaluación de la oficina de control interno Verificación del cumplimiento de fines de los subsistemas anteriores Visitas para examinar la marcha de los procesos En los planes de mejoramiento: Planes para el mejoramiento individual Planes para el mejoramiento de los procesos Planes para el mejoramiento del conjunto de la entidad. 7.3.

FASE DE IMPLEMENTACIÓN DEL MODELO

En la fase de implementación del modelo el aspecto relevante es la estructura. Se trata de organizar los elementos de la empresa de conformidad con la estructura del modelo asegurando que cada una de las partes constitutivas se dote de los componentes y elementos necesarios para el cumplimiento de las funciones estructurales. Es necesario tener en cuenta que en cada empresa y dependiendo de las especificidades de ella, cada componente y elemento tiene su propio peso específico dentro de las funciones conjuntas del subsistema. Se debe por lo tanto, examinar el peso de cada uno de ellos en la empresa respectiva para determinar el grado de prioridad de cada uno y el tratamiento que se le debe dar. Por lo general las empresas ya tienen los elementos del modelo y excepcionalmente algunos de ellos están incompletos o carecen de ellos. El montaje de la estructura consiste en examinar uno a uno el estado de cada elemento para ajustar los que ya existen y adoptar los que aún faltan. El ajuste

149

consiste en adicionar la connotación del autocontrol, es decir, además de la función que siempre ha realizado, acondicionar el elemento a la aplicación del autocontrol en cualquiera de las tres funciones estructurales, como son la creación de condiciones, la aplicación de los controles o la verificación del cumplimiento de las funciones por parte de los dos anteriores. La creación e implementación de los que no existen significa crear el elemento de una vez orientado a la aplicación del principio del autocontrol. Las características y funcionamiento de cada uno de los componentes y elementos del modelo se detallan a continuación: 7.3.1. Creación de condiciones o facilitación El propósito de esta parte constituyente estructural es el aplicación del autocontrol en los tres niveles (personal, en totalidad de la empresa) por lo cual el objetivo es el de favorables para la operación de la segunda parte constituyente donde se realiza propiamente el control.

de hacer fácil la procesos y en la crear condiciones estructural que es

Para crear condiciones favorables a la operación de la segunda parte estructural, el modelo actúa sobre tres aspectos interrelacionados y complementarios: -

El ser humano o el personal, La dirección de la organización Las previsiones sobre los posibles factores que pueden impedir el logro de los objetivos.

Accionando los tres aspectos se busca “abonar el terreno” para que “germine” el control una vez se haya “sembrado la semilla” del autocontrol. La siembra de esta semilla se realiza en la segunda parte constituyente estructural. a)

Aspectos del Grupo Humano

De conformidad con el paradigma que soporta el modelo, que se basa en el enfoque de la llamada escuela japonesa, el control y por supuesto el aseguramiento de los objetivos de satisfacción del cliente, radican en la conducta humana, más que en la máquina y la tecnología. Por esta razón el primer aspecto que se debe abordar es el relacionado con el grupo humano.

150



La conducta humana

La aplicación de los principios que constituye la esencia del modelo y de la cual dependen la sostenibilidad y continuidad del sistema de control, depende de la conducta humana. Se requiere una actitud laboral del personal ajustada a la ética pública para lo cual es necesario establecer el estándar de conducta donde se fijen las reglas de comportamiento. La empresa ha adoptado el código de ética, como instrumento mediante el cual se define el estándar de conducta y donde se consignan los principios, valores y políticas que rigen la actitud humana. Pero para los fines prácticos del sistema, la sola adopción del código no basta. Lo fundamental es que con o sin código, se logre el cambio de actitud del personal y que su comportamiento se acomode a la conducta apropiada al autocontrol. El código de ética en sí mismo no es un mecanismo de control; su papel se inscribe dentro de las funciones de crear condiciones, auspiciar o facilitar la realización del autocontrol porque uno de los requisitos para éste, es que a nivel personal sea voluntario. La voluntad depende de la conciencia y esta de los patrones mentales que rigen el comportamiento. Además de la expedición del código de ética, es necesario realizar un complemento con un conjunto de actividades orientadas a la internalización de los valores en la conciencia humana. Para el efecto, se recomienda realizar un conjunto de acciones pedagógicas que faciliten dicha internalización. El uso de actividades lúdicas es conveniente para los fines y principalmente, que sean participativas. Hay mayor compromiso sin los sujetos pasivos del proceso simultáneamente son sujetos activos. Se recomienda amarrar este proceso de promoción de los valores éticos a un Plan de Fomento de la Cultura de Autocontrol, que conduzca a introducir la disciplina de autocontrol en el seno de la cultura laboral que existe en la empresa. 

El talento humano

Se refiere al desarrollo del capital humano con fines de elevar su contribución en la empresa para el logro de los objetivos. El desarrollo del talento humano no es en sí mismo un mecanismo de control, pero sí es un gran contribuyente a la creación de condiciones para la aplicación del autocontrol en la organización. Para fomentar el desarrollo del talento humano no hace falta adoptar nuevos instrumentos. Se trata de canalizar los instrumentos tradicionales ya existentes

151

en la empresa adicionándoles la connotación de contribuir al fomento de la cultura del autocontrol. Son tradicionales la remuneración, la capacitación, el bienestar laboral y la inducción y reinducción al personal. -

La remuneración del personal:

La remuneración del personal no se altera para la implementación del MECI. Se acompaña con una política que estimule y motive al personal al compromiso, la pertenencia y a la adopción de la ética pública como eje de la conducta laboral. Se trata de que el servidor público reconozca la justicia y equidad en la política salarial y experimente sentimientos de conformidad con su remuneración. -

La capacitación del personal:

La capacitación es tradicional en las organizaciones del Estado. Para fines del MECI se trata de que se apliquen rigurosamente las directrices del Decreto 4665 de noviembre 29 de 2007 con todos su anexos y desarrollos reglamentarios, para que se adopte un plan institucional de capacitación orientado al fomento de las competencias laborales. Para efecto de cumplir las orientaciones del Gobierno Nacional, se orienta el plan hacia el mejoramiento de las competencias laborales, según consideración hecha en el Decreto 2539 de 2005, donde dice que estas son el eje de la gestión del talento humano en el sector público y las define como “la capacidad de una persona para desempeñar, en diferentes contextos y con base en los requerimientos de calidad y resultados esperados en el sector público, las funciones inherentes a un empleo; capacidad que está determinada por los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes que debe poseer y demostrar el empleado”65 . Para hacer que la empresa sea una organización con una capacidad continua de adaptación y cambio y que ofrezcan servicios con calidad y equidad, se necesita que los temas de formación y capacitación se ajusten a las nuevas normas y que además el personal tome consciencia frente a su responsabilidad en estos procesos de aprendizaje. El plan cambia los enfoques tradicionales de formación y capacitación los cuales se basaban en enseñar a los funcionarios cómo realizar las tareas en los puestos que ocupan. En este plan se adopta la orientación de educación para fortalecer las competencias laborales, en los términos que señalan las normas legales sobre la materia.

65

Decreto 2539 de 2005 Artículo 2°.

152

EL PLAN INSTITUCIONAL DE CAPACITACION (PIC)66 1)

Política de formación y capacitación

La política de formación y capacitación de la Empresa se sintetiza en los siguientes puntos: • Responder a los requerimientos de formación y capacitación a partir de problemas reales que los empleados viven en sus puestos de trabajo siguiendo para ello un esquema metodológico que acerque los procesos educativos al desarrollo de competencias. • Las competencias comportamentales comunes a los empleados públicos y las establecidas para los diferentes niveles jerárquicos en las normas vigentes son componentes transversales de todos los programas de formación y capacitación. • Acercar los procesos educativos a los de desarrollo de competencias, lo cual tiene las siguientes implicaciones: -

-

-

Pasar de un esquema de enseñanza–aprendizaje que privilegia conocimientos, a un esquema que no fragmenta los aprendizajes sino que asume la competencia como una categoría integradora que busca enriquecer un ser, fundamentado en un saber y evidente en un hacer. Estructurar el programa de formación y capacitación articulado a problemas que debe resolver el servidor público en su desempeño laboral. Involucrar a los funcionarios en su proceso de aprendizaje ya que es él quien integra los saberes, busca mayor orientación si la necesita y emite las evidencias correspondientes. Reconocer que la necesidad de formación surge de un proceso y de un problema o necesidad laboral concreta. Se deduce que la metodología debe ser eminentemente práctica, centrada en la realidad del funcionario y no en la que el jefe, el facilitador o el texto propongan.

• Cambiar la forma de evaluar los programas de formación y capacitación ya que se reconoce que es en la ejecución de responsabilidades y en la resolución de problemas en que se pone a prueba un aprendizaje. Atrás queda la evaluación meramente conceptual o la evaluación de estos programas en términos de los niveles de satisfacción de los participantes.

66

DAFP-ESAP. Guía para elaborar el PIC. Bogotá, 2007

153

• De otra parte, considerar las competencias comportamentales comunes a los empleados públicos y a los diferentes niveles jerárquicos como componentes transversales de todos los programas de formación y capacitación implica: -

-

Contextualizar cada una de las competencias en la realidad de los funcionarios para que tengan claridad sobre la forma en que ellas guardan relación directa con su quehacer. Fomentar desde el punto de vista conceptual y metodológico el desarrollo de estas competencias de forma paralela a cada uno de los procesos educativos que se realicen.

2) Objetivos del plan de capacitación • General Establecer las directrices que deben orientar la capacitación y la formación de los servidores públicos de la Empresa, con el fin de mejorar la calidad de la prestación de los servicios a su cargo para el bienestar general de la comunidad y particularmente en la solución de la necesidad social que requiere de estos servicios. • -

-

-

Específicos Profundizar el conocimiento sobre procesos y procedimientos para mejorar la pertenencia y el compromiso en la satisfacción del cliente. Mejorar el desarrollo organizacional para alcanzar la adecuada comunicación interna y la aplicación de procesos necesarios para el logro de objetivos de calidad. Elevar la cohesión del personal al interior de las dependencias para mejorar el desarrollo organizacional y la actividad del personal. Mejorar la articulación interna en las dependencias para facilitar el mayor conocimiento de funciones y relevar el sentido de pertenencia del personal. Fortalecer el conocimiento de las técnicas para aplicar las normas en general y de administración del cliente interno, para facilitar la profundización del enfoque preventivo del control. Contribuir a la creación de condiciones para implantar el Autocontrol individual en el desempeño laboral

3) El enfoque pedagógico del PIC El Plan de Formación y Capacitación para el Desarrollo de Competencias, utiliza como fundamento teórico, o enfoque pedagógico, el enfoque constructivista. El constructivismo es una teoría aplicada a la educación, según la cual las personas no son recipientes vacíos en los que se depositan los conocimientos ya hechos y

154

elaborados, y que desempeñan un papel pasivo de simples receptores de información que después deben repetir. Por el contrario, esta teoría, concibe la educación como un proceso permanente en donde el individuo va descubriendo, elaborando, reinventado y haciendo suyo el conocimiento. El constructivismo plantea que la construcción del conocimiento es una interrelación activa y productiva entre la información que el individuo ya posee y la que recibe desde su exterior. En el modelo constructivista lo que interesa es que el individuo aprenda a aprender, que sea capaz de razonar por sí mismo, de desarrollar su propia capacidad de deducir, de relacionar, de elaborar síntesis. Según este enfoque, hay verdadero aprendizaje cuando hay proceso, cuando hay autogestión de los educandos y cuando se contribuye al desarrollo de la persona y a humanizarla. El Aprendizaje Colaborativo es una actividad de pequeños grupos en los que se intercambia información, conocimientos, experiencias, así como dificultades e intereses; se aprende a través de la colaboración de los integrantes del grupo, quienes se constituyen en compañeros dentro del proceso de aprendizaje. En el aprendizaje colaborativo no se da una relación vertical entre el docente o capacitador que posee el conocimiento y el estudiante (sujeto receptor), sino un diálogo entre ambos como iguales. Con base en las anteriores consideraciones, la Empresa debe elaborar el PIC siguiendo la metodología que el DAFP y la ESAP han establecido para el efecto. -

El Bienestar Laboral del personal

El bienestar laboral es un componente importante en la política de desarrollo del talento humano que tiene como propósito relevar el carácter humano del servidor público con fines crear condiciones favorables al establecimiento del autocontrol. La empresa desde tiempo atrás viene realizando una serie de actividades relacionadas con el bienestar del personal las cuales se programan durante todo el año. Cuenta con presupuesto para este propósito y la oficina de personal se encarga de la organización y ejecución. La reorientación que se dará a partir de la transformación de la empresa se trata de agregar el sentido de motivar e incentivar el mejoramiento del autocontrol emocional en el personal para lograr mejores condiciones al autocontrol laboral. Se destacan las acciones para promover la conciencia positiva a través de la motivación, el estímulo y el reconocimiento y la creación de espacios de reflexión

155

mediante eventos donde el servidor público pueda manifestar abiertamente sus emociones reprimidas. La política de bienestar laboral tendrá la complementación con el Plan de Fomento de la Cultura de Autocontrol, como mecanismo para asegurar el sostenimiento del Meci en el tiempo. -

La inducción y reinducción del personal

La empresa cuenta con un mecanismo de inducción que se aplica a cada persona que ingresa por primera vez a la organización; pero adicionalmente debe realizar labores de reinducción debidamente planificadas y controladas. Para efecto de ajustarse a los requerimientos del sistema de control, la inducción y reinducción se realizará de modo que contribuya al desarrollo del talento humano y a crear condiciones favorables a la aplicación del autocontrol. Así, en el Plan de Fomento de la Cultura del Autocontrol se incluirá una estrategia orientada al conocimiento profundo y detallado de la empresa por parte de todos los servidores públicos, para lograr la pertenencia y el compromiso necesarios para el autocontrol. b)

Aspectos de la dirección de la empresa

Para completar el componente relacionado con el ser humano con fines de crear condiciones favorables a la aplicación del autocontrol, es necesario considerar el papel de la gerencia y la forma como esta jerarquía realiza la función gerencial. Por supuesto, el estilo que adopta el gerente no es un mecanismo de autocontrol, pero es un instrumento muy importante para abonar el terreno. Más cuando, si no hay compromiso de la gerencia en la operación del sistema, el modelo no podrá arrojar los resultados esperados. En la literatura especializada se encuentran diversas alternativas de dirección que en la historia de la administración se han desarrollado. Desde la época de los principios de Taylor67 hasta los más recientes modelos gerenciales difundidos, se dispone de alternativas para escoger y adoptar un estilo en la empresa el cual queda a juicio del gerente de turno; pero en cualquier caso, existen unos requerimientos específicos plenamente identificados, que son los que contribuyen a la creación de condiciones para el florecimiento del autocontrol. La recomendación de este ensayo se refiere a la adopción de un estilo gerencial adecuado a la finalidad del modelo; esto es que contribuya al fomento de la cultura del autocontrol en todo el personal de la empresa. Son fundamentos del 67

Frederick Taylor, considerado el padre de la Administración Científica. 1903.

156

estilo, la integridad, la transparencia y la responsabilidad pública, que no deben descuidar los fines sociales del Estado. El estilo, a la par que genera autoridad, debe también inspirar confianza y compromiso. El estilo de dirección adecuado a los requerimientos del MECI entre otras características debe incluir las siguientes: Mantener a sus colaboradores motivados; fomentar la comunicación clara, directa y concreta; mantener grupos de trabajo con un desempeño conforme a los estándares; promover la eficacia del equipo; generar un clima positivo y de seguridad en sus colaboradores; fomentar la participación de todos en los procesos de reflexión y de toma de decisiones; unificar esfuerzos hacia objetivos y metas institucionales; anticipar situaciones y escenarios futuros con acierto; establecer objetivos claros y concisos, estructurados y coherentes con las metas organizacionales; traducir los objetivos estratégicos en planes prácticos y factibles; buscar soluciones a los problemas; distribuir el tiempo con eficiencia; establecer planes alternativos de acción; elegir oportunamente entre muchas alternativas los proyectos a realizar; efectuar cambios complejos y comprometidos en las actividades gerenciales cuando se detectan problemas o dificultades para su realización; decidir bajo presión; decidir en situaciones de alta complejidad e incertidumbre; identificar necesidades de formación y capacitación y proponer acciones para satisfacerlas; permitir niveles de autonomía con el fin de estimular el desarrollo integral del empleado; delegar de manera efectiva sabiendo cuando intervenir y cuando no hacerlo; hacer uso de las habilidades y recursos de los grupos de trabajo para alcanzar las metas y los estándares de productividad; establecer espacios regulares de retroalimentación y reconocimiento del desempeño y saber manejar hábilmente el bajo desempeño; tener en cuenta las opiniones de los colaboradores; mantener con los subalternos el respeto; analizar las condiciones específicas del entorno organizacional. BASES DEL MODELO GERENCIAL 1.- DEFINICION: El modelo de Alta Gerencia constituye la forma que adopta el nivel directivo para orientar las acciones de la empresa en desarrollo de su misión orientada a la satisfacción del cliente-ciudadano. Aquí se contempla la filosofía y el modo de dirigir la empresa sobre la base de los principios que rigen la calidad, donde se destacan la competencia, la integridad, la transparencia, la responsabilidad y por supuesto, la satisfacción de los requerimientos del cliente. 2.- COMPETENCIAS: De conformidad con las normas que rigen para las entidades estatales, las competencias del nivel directivo son las siguientes:

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a) Competencia en liderazgo: Guiar y dirigir grupos y establecer y mantener la cohesión de grupo necesaria para alcanzar los objetivos organizacionales. Acciones inherentes a la competencia: - Mantener a sus colaboradores motivados. - Fomentar la comunicación clara, directa y concreta. - Constituir y mantener grupos de trabajo con un desempeño conforme a los estándares. - Promover eficacia del equipo. - Generar clima positivo y de seguridad en sus colaboradores. - Fomentar la participación de todos en los procesos de reflexión y de toma de decisiones. - Unificar esfuerzos hacia objetivos y metas institucionales. b) Competencia en planeación: Determinar eficazmente las metas y prioridades institucionales, identificando las acciones, los responsables, los plazos y los recursos requeridos para alcanzarlas. Acciones inherentes a la competencia: - Anticipar situaciones y escenarios futuros con acierto. - Establecer objetivos claros y concisos, estructurados y coherentes con las metas organizacionales. - Traducir los objetivos estratégicos en planes prácticos y factibles. - Busca soluciones a los problemas. - Distribuir el tiempo con eficiencia. - Establecer planes alternativos de acción. c) Competencia en la toma de decisiones: Elegir entre una o varias alternativas para solucionar un problema o atender una situación, comprometiéndose con acciones concretas y consecuentes con la decisión. Acciones inherentes a la competencia: - Elegir con oportunidad, entre muchas alternativas, los proyectos a realizar. - Efectuar cambios complejos y comprometidos en sus actividades o en las funciones que tiene asignadas cuando detecta problemas o dificultades para su realización. - Decidir bajo presión. - Decidir en situaciones de alta complejidad e incertidumbre. d) Competencia en la dirección de personal: Favorecer el aprendizaje y desarrollo de sus colaboradores, articulando las potencialidades y necesidades individuales

158

con las de la organización para optimizar la calidad de las contribuciones de los equipos de trabajo y de las personas. Acciones inherentes a la competencia: - Identificar necesidades de formación y capacitación y proponer acciones para satisfacerlas. - Permitir niveles de autonomía con el fin de estimular el desarrollo integral del empleado. - Delegar de manera efectiva sabiendo cuándo intervenir y cuándo no hacerlo. - Hacer uso de las habilidades y recurso de su grupo de trabajo para alcanzar las metas y los estándares de productividad. - Establecer espacios regulares de retroalimentación y reconocimiento del desempeño y saber manejar hábilmente el bajo desempeño. - Tener en cuenta las opiniones de sus colaboradores. - Mantener con sus colaboradores relaciones de respeto. e) Competencias en el conocimiento del entorno: Estar al tanto de las circunstancias y las relaciones de poder que influyen en el entorno organizacional. Acciones inherentes a la competencia: - Ser consciente de las condiciones específicas del entorno organizacional. - Estar al día en los acontecimientos claves del sector y del Estado. - Conocer y hacer seguimiento a las políticas gubernamentales. - Identificar las fuerzas políticas que afectan la organización y las posibles alianzas para cumplir con los propósitos organizacionales. 3.- PRINCIPIOS: De conformidad con el Artículo 48 de la Ley 909 de 2004, los principios de la función gerencial son los siguientes: a) Actuación con objetividad, transparencia y profesionalidad en el ejercicio de su cargo. b) Formulación de políticas o acciones estratégicas a cargos de la entidad y responsabilizarse de su ejecución. c) Diseño, incorporación, implantación, ejecución y motivación en la adopción de tecnologías que permitan el cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de las políticas, planes, programas, proyectos y metas formulados para el cumplimiento de la misión institucional. d) Formulación de las políticas y las acciones estratégicas de la empresa y responsabilidad de su ejecución e igualmente el dar las instrucciones pertinentes para realizar las evaluaciones que sean de caso.

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e) Valoración de su desempeño según los principios de eficiencia, eficacia y efectividad. 4.- ESTILOS DE DIRECCION: En la gerencia pública se podrá escoger entre las alternativas posibles, las bases para definir el estilo más adecuado a las condiciones específicas de la empresa. A continuación se muestran algunos estilos conocidos: 1. Estilo Autocrático: El jefe impone las normas y sus criterios, sin consultar con sus subordinados. Es el jefe quien diseña, planifica y asigna el trabajo. El grado de autoridad es muy elevado y suele generar ambientes de trabajo tensos. 2. Estilo Paternalista: Establece una actitud protectora con los subordinados, interesándose por sus problemas. No obstante, es el jefe el que toma las decisiones y ejerce la máxima autoridad. 3. Estilo Laissez faire: El jefe no interviene en las decisiones, no motiva, no da instrucciones de trabajo, deja libertad de actuación a los empleados, los cuales realizan libremente su trabajo, tomando sus propias decisiones. Este tipo de dirección conduce a un desconcierto generalizado, al no estar definidas las pautas de trabajo. 4. Estilo Democrático: El directivo mantiene un equilibrio entre autoridad (dando orientaciones y marcando pautas) y la libertad de los empleados, que participan en la toma de decisiones. Contribuye a crear un clima agradable de trabajo, aunque no siempre es eficiente. 5. Estilo Burocrático: La organización establece una estructura jerárquica, con normas, pautas de actuación rígidas, de manera que todo se debe desarrollar conforme a las mismas. 6. Estilo Institucional: El directivo se adapta a la situación de trabajo. Es un buen comunicador, tolerante, con confianza en sus colaboradores que procura fomentar la participación y sabe recompensar el trabajo realizado.

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c)

Aspectos de la Orientación de la Empresa

El tercer componente que el modelo incluye con funciones dirigidas a la creación de condiciones o facilitación del ejercicio del autocontrol, es el relacionado con la orientación de la empresa. Estos son elementos que tampoco se utilizan para hacer autocontrol, pero sin su aporte no sería posible encontrar el terreno abonado para el efecto, porque el control, precisamente, se encarga de asegurar que la finalidad de la orientación de la empresa se cumpla. Recordemos que controlar es asegurar el logro de los objetivos y los objetivos son la forma concreta de definir la orientación de la empresa. O sea que si no hay direccionamiento estratégico, el control queda en el aire, pues no se sabe donde se aplica. Para la orientación de la empresa se conciben tres elementos: el Plan Estratégico con sus derivados los planes de acción, el soporte de la organización y la estructura cómo se organiza. 

El Plan Estratégico

No puede haber sistema de control sin plan estratégico; pues el objetivo del sistema de control es asegurar que se alcancen los objetivos de este plan y en el caso de las entidades territoriales, también de los planes de desarrollo y los POT. En el caso de las entidades territoriales, las que cuentan con dos procesos de planificación, el estratégico y el misional, el sistema de control interno es la herramienta de asegurar el logro de los objetivos de ambos planes, teniendo en cuenta que el plan corporativo se formula para ejecutar el plan misional orientado al desarrollo integral del territorio. Este desarrollo integral significa la definición de objetivos, políticas y estrategias para lograr los cambios cuantitativos y cualitativos en las dimensiones del desarrollo integral, es decir en la dimensión ambiental, la dimensión territorial (físico-espacial), la dimensión económica, la dimensión social y la dimensión político-administrativa. 

El Modelo de Operación por Procesos

El Modelo de operación por procesos es el soporte sobre el que descansa la organización. En el antiguo modelo de Estado Burocrático, las organizaciones descansaban sobre la estructura organizacional, pero con la introducción del paradigma privado de la escuela japonesa se adopta este nuevo enfoque. Según la norma técnica MECI 1000:2005, el modelo de operación por procesos es la guía establecida en la empresa por autoridad competente, en este caso la gerencia, que soporta las operaciones de la organización y que se fundamenta

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en el cumplimiento de las funciones para ejecutar la misión, a partir de la gestión de procesos. DEFINICION: El Modelo de Operación por Procesos es el elemento de control incorporado al sistema de control interno y al sistema operativo, mediante el cual se conforma el estándar organizacional de la empresa y donde se soportan todas las operaciones y funcionamiento de la empresa. En el aparte del sistema operativo se anotan más detalles sobre este tema. JERARQUIA DE PROCESOS: Para los fines del modelo de operación que se contempla la siguiente jerarquía de los procesos: -

Macroprocesos: Son conjuntos de procesos que se agrupan porque tienen un objetivo común y se relacionan con funciones institucionales afines. Procesos: Son conjuntos de actividades que interactúan para transformar insumos y generar un resultado. Subprocesos: Son conjuntos de actividades que interactúan para generar resultados, los cuales operan simultáneamente y de manera paralela y dependiente de un proceso superior que determina los objetivos y la especificidad técnica de las actividades de los subprocesos, que en conjunto contribuyen a la generación del resultado del proceso.

DESCOMPOSICION DEL PROCESO: Al interior de los procesos y subprocesos se realizan las actividades y se aplican los procedimientos de la siguiente manera: -

-

Actividad: Es la acción que se realiza dentro de un proceso o un subproceso, para contribuir en la transformación de los insumos y generar el resultado. Operación: es la acción que se realiza en ejecución de una actividad, que contiene unidad técnica para su realización Procedimiento: Es la forma o manera como se realiza una actividad dentro del proceso.

Por regla general a cada actividad le corresponde un procedimiento; no obstante y excepcionalmente, existen actividades que pueden realizarse de distintas maneras según las condiciones específicas donde se aplica, caso en el cual una actividad puede tener varios procedimientos. MANUAL PROCESOS: Contiene la caracterización de todos y cada uno de los procesos incluidos en el mapa, que describe: objetivo, alcance, responsable, proveedor, insumos, actividades, resultados, cliente, indicadores, recursos

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necesarios para la operación del proceso, requisitos y riesgos del proceso.

documentos asociados al proceso,

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS: Contiene la descripción detallada de la forma o manera de realizar todas y cada una de las actividades que conforman los procesos cuyo contenido lo define el gerente público según las conveniencias y necesidades de la empresa, con la única condición de que quede suficientemente claro para quien lo realiza. Debe incluir por lo menos, el objetivo del procedimiento, alcance, responsable, pasos para realizarlo y demás detalles necesarios para la comprensión clara sobre la manera de realizar una actividad de un proceso. En los pasos para realizarlo se incluye qué se hace, cómo se hace, dónde se hace, quién lo hace (cargo), con qué instrumentos o medios se hace, cuándo se hace y demás detalles necesarios para dejar clara la manera de realizar la respectiva actividad. Importante que al procedimiento se le incluya el control respectivo, esencia del sistema. 

La Estructura Organizacional

La estructura organizacional es el producto de un análisis del modelo de operación por procesos y de las necesidades organizacionales para cumplir la misión y el plan estratégico sobre la base del modelo adoptado. Según el modelo de control interno, este es un elemento de control que no se utiliza directamente para realizar el control pero que contribuye a este fin porque configura articuladamente, los cargos, las funciones, las relaciones y los niveles de responsabilidad y autoridad en la empresa. La estructura organizacional está compuesta por la organización interna de la empresa, por la planta de cargos y por el manual de funciones y competencias laborales, la cual se define a partir de los procesos y procedimientos que conforman el modelo de operación. Es decir, el factor determinante de las características de la estructura es el Modelo de Procesos, de donde se desprenden las reparticiones del organigrama y las funciones que desempeña cada una. El diseño de la estructura debe permitir a la empresa responder a los cambios del entorno político, económico y social que le es propio, haciendo más flexible su organización y estableciendo niveles jerárquicos mínimos, a fin de permitir el flujo de decisiones y comunicación más directo con la ciudadanía que constituye la clientela de la empresa. En las observaciones realizadas a las administraciones municipales como se anotó en la introducción de este ensayo, se notó cierta inquietud cuanto el tema

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trataba la reestructuración administrativa. Preocupaciones por parte de directivos y personal, por la idea equivocada que se tiene acerca de este proceso. Para efecto de abordar este tema, es necesario considera algunas normas. El Decreto 1537 de 2001 en su Artículo 1° con el título “Racionalización de la gestión institucional” establece que las entidades y organismos del Estado implementarán acciones para el desarrollo racional de su gestión, para lo cual identificarán los procesos institucionales, de tal manera que la gestión de las diferentes dependencias de la organización se desarrollen articuladamente en torno a dichos procesos, lo cual significa que las funciones de las dependencias están sometidas a las condiciones de los procesos. El Decreto 1227 de 2005 en su artículo 96 señala que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión del mejoramiento o introducción de procesos, lo mismo que por el cumplimiento de planes, programas o proyectos, cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos. El Artículo 97 del mismo decreto señala que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen aspectos como: 1) El análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, 2) la evaluación de la prestación de los servicios y 3) La evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos. Por su parte en la Guía DAFP68 dice que “Para la medición de cargas de trabajo se requiere haber identificado los procesos asignados a cada una de las dependencias de la estructura propuesta.” (Pag. 44), resaltando que la medición de cargas de trabajo es una parte esencial dentro del estudio de una reforma organizacional, pero que previamente a la medición, es necesario tener en cuenta, identificar los procesos, actividades y procedimientos que requiere la Institución en cada dependencia. Para identificar cargas de trabajo es vital el análisis del procedimiento. Con base en las anteriores consideraciones de orden legal, la estructura y planta de cargos no son fines en sí mismas; sino que son medios para lograr otro fin, en este caso el modelo de operación por proceso; y este último tampoco es un fin en sí mismo sino un medio para ejecutar el plan de desarrollo. Dadas las anteriores condiciones, el modelo de gerencia pública que se perfila en el presente ensayo, considera que, en las entidades territoriales, cada cuatro años 68

DAFP. Guía de Modernización de Entidades Públicas. Bogotá, octubre 2007.

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se debe cambiar el Modelo de Operación por Procesos y la Estructura Orgánica con su correspondiente planta de cargos; pues según la Ley 152 de 1994, cada gobernador y alcalde debe formular su plan de desarrollo, lo cual obliga a que se modifique el modelo operativo para sus fines y el plan corporativo acorde con las necesidades del plan de desarrollo y esto implica cambiar la estructura y planta de cargos. d)

Aspectos de la Previsión

Para complementar y redondear el subsistema de facilitación o creación de condiciones, es necesario determinar los factores relacionados con los elementos que atentan contra el logro de los objetivos de la empresa en todos los niveles: al conjunto total de la organización y cada uno de los procesos que componen el modelo de operación. Si por definición, control es asegurar el logro de los objetivos, no es posible implantar un modelo control si no se contemplan los factores que pueden impedir o dificultar el alcance de estos objetivos. Según el modelo de control, este componente es un conjunto de elementos que permiten evaluar los factores internos y externos que pueden impedir o afectar el logro de los objetivos tanto de la empresa como de cada uno de los procesos que conforman el modelo de operación. La administración del riesgo comprende la evaluación e intervención sobre aquellos eventos, tanto internos como externos, que puedan afectar el logro de los objetivos de la empresa. La administración del riesgo contribuye a que la entidad consolide su sistema de control interno y a que se genere una cultura de autocontrol y autoevaluación al interior de la misma. 

El Contexto Estratégico

El contexto estratégico es el diagnóstico que permite identificar los factores que ponen en riesgo el logro de los objetivos. Se deben identificar los factores internos y externos tanto de la empresa como de los procesos, para conocer los factores que ocasionan circunstancias adversas al logro de los objetivos. Una adecuada elaboración del contexto estratégico facilita la identificación de los riesgos y posibilita su análisis y valoración, al brindar información necesaria para estimar el grado de exposición de la empresa frente a los mismos. Para efecto de establecer el contexto estratégico se debe elaborar el diagnóstico estratégico, es decir identificar las fortalezas y debilidades al interior de la empresa e igualmente identificar las amenazas y oportunidades al exterior de la organización. Como se sabe el diagnóstico estratégico no es permanente sino transitorio o coyuntural. Cada cierto tiempo pueden cambiar situaciones internas

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o externas que modifican las condiciones de amenazas y oportunidades lo mismo que las de fortaleza y debilidad. Por eso el diagnóstico situacional se debe realizar cada cierto tiempo, cuando sea necesario, porque las circunstancias lo exigen; pero se debe considerar que cada año para la elaboración de los planes de acción y el seguimiento de la estrategia, se requiere el conocimiento de estos aspectos. Los riesgos son principalmente los elementos y situaciones derivadas de las debilidades y las amenazas. Por ello, para desarrollar el capitulo concerniente a la administración de riesgos, lo más importante es identificar en cada proceso y en toda la empresa, cuáles son los factores que constituyen debilidades y cuáles son los que constituyen amenazas. Son precisamente las debilidades y las amenazas, las que ponen en duda y crean incertidumbre al logro de los objetivos. Los elementos externos que afectan el logro de los objetivos son las amenazas. Como cada proceso tiene objetivos los cuales están sometidos al riesgo, también los procesos tienen amenazas de tal forma que en el respectivo análisis se debe contemplar las amenazas del conjunto total de la empresa y las amenazas de cada proceso. El conjunto total de la empresa está expuesta a fenómenos derivados del régimen político, a fenómenos de desarrollo territorial, a fenómenos derivados de la economía regional y local, a fenómenos ocasionados por la situación social regional y local, a fenómenos ambientales, a fenómenos culturales. Son relevantes los fenómenos del régimen político, porque las características del régimen colombiano, que se escapan de la voluntad de la empresa, presionan fuertemente las decisiones empresariales. Los dirigentes políticos ejercen influencia en las decisiones empresariales, basadas en sus propios intereses y no en las políticas de la entidad. Como el contexto estratégico es de carácter situacional y las situaciones son coyunturales, el análisis DOFA debe realizarse por lo menos una vez al año, para ajustar el plan estratégico y formular los planes de acción o planes operativos anuales con los cuales se definen las metas para que el control interno se dedique a asegurar el logro de estas metas. De la misma manera, para aplicar el ciclo PHVA asociado a cada proceso, el análisis del contexto para cada proceso se debe realizar por lo menos una vez al año, para determinar la eficacia del control y realizar las acciones de mejoramiento que exige el clico con la letra A.

166

•

Identificación de Riesgos

La identificación de riesgos es el primer paso para llegar a la aplicación práctica del MECI. Si el control es asegurar el logro de los objetivos y si los enemigos de los objetivos son los riesgos, el control se debe aplicar sobre los riesgos. La identificación de los riesgos posibilita conocer los eventos potenciales que ponen en riesgo el logro de la misión empresarial y los objetivos de los procesos. Estos eventos pueden estar en el interior o en el exterior y pueden estar bajo el control de la empresa o el proceso o pueden escapar de este control. En la identificación de riesgos se debe precisar el evento o agente a través del cual se manifiesta el riesgo; se debe establecer la causa de este evento y los efectos que genera en términos de afectación a los objetivos de la empresa o el proceso. Por ello se debe tener claro los conceptos de “Riesgo”, “Causa” y “Efecto”. Riesgo: es la posibilidad de que suceda algún evento que tiene impacto sobre los objetivos institucionales o del proceso. Se expresa en términos de probabilidad y consecuencia. Causa del riesgo: Son los medios, circunstancias o agentes que generan la posibilidad del entorpecimiento. Efecto del riesgo: Consecuencias que tiene en caso de que llegue a ocurrir el evento entorpecedor, que afecta el logro de los objetivos de la empresa o del proceso. En tal sentido, los riesgos son eventos que no existen en tiempo presente, sino que pueden existir y si llegan a existir, afectan el logro de los objetivos, por lo cual es mejor que no suceda. Por ello para identificar los riesgos es obligatorio tener en cuenta el objetivo; pues no existen los riesgos absolutos, sino que son relativos al objetivo. Un mismo evento puede ser riesgo o no, dependiendo del objetivo establecido. Diseñar este elemento de control significa realizar las siguientes operaciones: -

Conocer claramente el objetivo ya sea de la empresa o del proceso Describir los eventos que constituyen riesgo Establecer el tipo de riesgo, si es interno o externo Precisar la causa del riesgo Inferir la consecuencia del riesgo

167

Para realizar esta labor se recomienda tomar uno a uno los procesos incluidos en el Modelo de Procesos y para cada uno de ellos realizar el ejercicio de Identificación de Riesgos. •

Análisis del Riesgo

El análisis del riesgo busca establecer la probabilidad de ocurrencia del mismo y sus consecuencias. El análisis del riesgo depende de la información obtenida en la fase de identificación de riesgos, el cual se realiza para establecer la calificación y la evaluación de cada uno de los riesgos identificados en cada uno de los procesos. Con ello, se establece la probabilidad de ocurrencia del evento agresor y el tamaño del impacto en los objetivos en caso de que llegara a ocurrir. La finalidad de este ejercicio es establecer la capacidad que tiene la empresa para manejar dicho riesgo. Se han establecido dos aspectos a tener en cuenta en el análisis de los riesgos identificados: Probabilidad e Impacto. • Por probabilidad se entiende la posibilidad de ocurrencia del riesgo; esta puede ser medida con criterios de frecuencia, si ya ha ocurrido (por ejemplo: número de veces en un tiempo determinado), o de Factibilidad en caso de que este no haya ocurrido. • Por Impacto se entienden las consecuencias que puede ocasionar al proceso o la organización la ocurrencia del evento, las cuales se manifiestan en el incumplimiento de los objetivos. Para adelantar el análisis del riesgo se deben considerar los siguientes aspectos: Calificación del riesgo y evaluación del riesgo. La calificación del riesgo se logra a través de la estimación de la probabilidad de su ocurrencia y el impacto que puede causar la materialización del riesgo. Bajo el criterio de Probabilidad, el riesgo se debe medir a partir de las siguientes especificaciones:

168

TABLA DE PROBABILIDAD NIVEL 1

DESCRIPTOR RARO

DESCRIPCION EL EVENTO PUEDE OCURRIR SOLO EN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES

2

IMPROBABLE

EL EVENTO PUEDE OCURRIR EN ALGUN MOMENTO

3

POSIBLE

EL EVENTO PODRIA OCURRIR EN ALGUN MOMENTO

4

PROBABLE

5

CASI SEGURO

EL EVENTO PROBABLEMENTE OCURRIRA EN LA MAYORIA DE LAS CIRCUNSTANCIAS SE ESPERA QUE EL EVENTO OCURRA EN LA MAYORIA DE LAS CIRCUNSTANCIAS

FRECUENCIA NO SE HA PRESENTADO EN LOS ULTIMOS 5 AÑOS. AL MENOS DE UNA VEZ EN LOS ULTIMOS 5 AÑOS. AL MENOS DE UNA VEZ EN LOS ULTIMOS 2 AÑOS. AL MENOS DE UNA VEZ EN EL ULTIMO AÑO. MAS DE UNA VEZ AL AÑO.

FUENTE: Guía para la Administración del Riesgo. DAFP, 2011.

Para medir el impacto se deben considerar las siguientes especificaciones: TABLA DE IMPACTO NIVEL 1

DESCRIPTOR INSIGNIFICANTE

2

MENOR

3

MODERADO

4

MAYOR

5

CATASTROFICO

DESCRIPCION SI EL HECHO LLEGARA A PRESENTARSE, TENDRIA CONSECUENCIAS O EFECTOS MINIMOS SOBRE LA ENTIDAD. SL EL HECHO LLEGARA A PRESENTARSE, TENDRIA BAJO IMPACTO O EFECTO SOBRE LA ENTIDAD. SI EL HECHO LLEGARA A PRESENTARSE, TENDRIA MEDIANAS CONSECUENCIAS O EFECTOS SOBRE LA ENTIDAD. SI EL HECHO LLEGARA A PRSENTARSE, TENDRIA ALTAS CONSECUENCIAS O EFECTOS SOBRE LA ENTIDAD. SI EL HECHO LLEGARA A PRESENTARSE, TENDRIA DESASTROSAS CONSECUENCIAS O EFECTOS SOBRE LA ENTIDAD.

FUENTE: Guía para la Administración del Riesgo. DAFP, 2011.



Evaluación del riesgo

Es examinar la posición del riesgo en la matriz de análisis donde se combinan la probabilidad y el impacto. Permite comparar los resultados de la calificación del

169

riesgo, con los criterios definidos para establecer el grado de exposición de la entidad. De esta forma es posible distinguir entre los riesgos aceptables, tolerables, moderados, importantes o inaceptables y fijar las prioridades de las acciones requeridas para su tratamiento. Para facilitar la calificación y evaluación a los riesgos, a continuación se presenta una matriz que contempla un análisis cualitativo, para presentar la magnitud de las consecuencias potenciales (impacto) y la posibilidad de ocurrencia (probabilidad). Las categorías relacionadas con el impacto son: insignificante, menor, moderado, mayor y catastrófico. Las categorías relacionadas con la probabilidad son: raro, improbable, posible, probable y casi seguro. MATRIZ DE CALIFICACION, EVALUACION Y RESPUESTA A LOS RIESGOS PROBABILIDAD

IMPACTO INSIGNIFICANTE (1)

MENOR (2)

MODERADO (3)

MAYOR CATASTROF (4) ICO (5) A A

RARO (1)

B

B

M

IMPROBABLE(2)

B

B

M

A

E

POSIBLE (3) PROBABLE (4)

B M

M A

A A

E E

E E

CASI SEGURO (5)

A

A

E

E

E

B: ZONA DE RIESGO BAJA: ASUMIR EL RIESGO M: ZONA DE RIESGO MODERADO: ASUMIR EL RIESGO, REDUCIR EL RIESGO. A: ZONA DE RIESGO ALTA: REDUCIR EL RIESGO, EVITAR, COMPARTIR O TRANSFERIR E: ZONA DE RIESGO EXTREMA: REDUCIR EL RIESGO, EVITAR, COMPARTIR O TRANSFERIR FUENTE: Guía para la Administración del Riesgo. DAFP, 2011.

•

Valoración del Riesgo

La valoración del riesgo es el producto de confrontar los resultados de la evaluación del riesgo con los controles identificados, esto se hace con el objetivo de establecer prioridades para su manejo y para la fijación de políticas. Para adelantar esta etapa se hace necesario tener claridad sobre los puntos de control existentes en los diferentes procesos, por cuando se trata de examinar las condiciones presentes de la entidad frente a los riesgos identificados; es decir qué tanto los está controlando.

170

La importancia de la valoración del riesgo se deriva de que es a partir de esta situación que se establecen las prioridades para las políticas de administración del riesgo o lo que es igual, se definen los mecanismos con los cuales la empresa o el proceso se protegen frente al riesgo. Una vez valorados los controles, se debe realizar una segunda ronda de análisis sobre los riesgos, para ver si los controles existentes le modifican su posición en la tabla y así tener la valoración definitiva con base en la cual se identifican las medidas a tomar frente a riesgo. Dependiendo de la calificación numérica del control existente, se modifica la posición del riesgo según la tabla que se presenta a continuación. Se toma cada uno de los riesgos identificados y calificados en cada proceso TABLA PARA LA VALORACIÓN DE LOS CONTROLES EXISTENTES TIPO DE CONTROL PARAMETROS

HERRAMIENTAS PARA EJERCER EL CONTROL

CRITERIOS

PORBABILIDAD

POSEE UNA HERRAMIENTA PARA EJERCER EL CONTROL. EXISTEN MANUALES INSTRUCTIVOS O PROCEDIMIENTOS PARA EL MANEJO DE LA HERRAMIENTA.

PUNTAJ ES 15

15

EN EL TIEMPO QUE LLEVA LA HERRAMIENTA HA DEMOSTRADO SER EFECTIVA. ESTAN DEFINIDOS LOS RESPONSABLES DE LA EJECUCION DEL CONTROL SEGUIMIENTO AL Y DEL SEGUIMIENTO. CONTROL LA FRECUENCIA DE LA EJECUCION DEL CONTROL Y SEGUIMIENTO ES ADECUADA. TOTAL FUENTE: Guía para la Administración de Riesgo. DAFP, 2011.

171

IMPACTO

30

15

25

100

RANGOS DE CALIFICACION DE LOS CONTROLES ENTRE 0-50

•

DEPENDIENDO SI EL CONTROL AFECTA PRBABILIDAD O IMPACTO DESPLAZA EN LA MATRIZ DE CALIFICACION, EVALUACION Y RESPUESTA A LOS RIESGOS CUADRANTES A DISMINUIR EN LA CUADRANTES A DISMINUIR EN PROBABILIDAD EL IMPACTO 0 0

ENTRE 51-75

1

1

ENTRE 76-100

2

2

Políticas de Administración del Riesgo

Las Políticas de Administración del Riesgo son las pautas y criterios con que la empresa interviene en los riesgos detectados, para lo cual tiene en cuenta los anteriores análisis. De conformidad con el Decreto 1599 de 2005, la política de administración del riesgo permite estructurar criterios orientadores en la toma de decisiones respecto al tratamiento de los riesgos y sus efectos. Identifican las opciones para tratar y manejar los riesgos basadas en la valoración y permiten tomar decisiones adecuadas y fijar lineamientos sobre la acción de la empresa. Las Políticas de Administración del Riesgo son las siguientes: Evitar el Riesgo: Tomar las medidas encaminadas a prevenir su materialización. Es siempre la primera alternativa a considerar y se logra cuando al interior de los procesos, se generan cambios substanciales por mejoramiento, rediseño o eliminación, como resultado de controles adecuados. Reducir el Riesgo: Implica tomar medidas encaminadas a disminuir tanto la probabilidad como el impacto. Cuando le apuntan a la probabilidad son medidas de prevención y cuando se dirigen al impacto son medidas de protección. Se logra cuando se optimizan los procedimientos o se implementan controles. Compartir o transferir el Riesgo: Reduce el efecto del riesgo mediante el traspaso de las pérdidas a otras organizaciones mediante mecanismos que permiten distribuir una porción del riesgo con otra entidad. En el caso de esta empresa, se destacan las dependencias de la Administración Municipal. Asumir el Riesgo: Luego de que el riesgo se ha reducido o transferido puede quedar un riesgo residual que se mantiene, o su valoración es tan baja que la empresa puede asumir las consecuencias en caso de que ocurra el impacto.

172

7.3.2. Ejercicio del control La otra parte constitutiva estructural se refiere a la aplicación de las acciones propiamente dichas de control, que en este caso son de autocontrol, y que se pueden realizar una vez se haya “preparado el terreno” o se hayan creado las condiciones favorables para aplicar los mecanismos con los cuales se realiza el control. Esta parte estructural se le llama Subsistema de Control de Gestión y tiene como finalidad ordenar los elementos existentes en la empresa para que operando de manera sistémica, es decir interactuando, faciliten la realización de las actividades de autocontrol por parte del personal de servidores vinculados a la empresa. Una vez que la empresa cuente con un ambiente organizacional favorable a la aplicación del autocontrol, adopte la orientación estratégica desde la alta dirección con los debidos planes y establezca los mecanismos básicos de protección frente a los enemigos de sus objetivos, es necesario definir, diseñar e implantar los mecanismos tendientes a la alineación del sistema operativo con los objetivos estratégicos. Se trata de ajustar los elementos existentes en la empresa como son las reglas, métodos, procedimientos e instrumentos, para asegurar el cumplimiento de metas y objetivos a través de los componentes incluidos en esta parte constitutiva de la estructura del modelo. a)

Actividades de Control

Son las acciones directamente relacionadas con la aplicación del autocontrol, o sea el aseguramiento de que los planes, programas y proyectos de la empresa logren sus objetivos. Es a través de estas actividades como se neutralizan los riesgos para proteger los objetivos frente a los impactos que les pudieran ocasionar si los riesgos ocurren. Para alcanzar este control total de la empresa se aplican los elementos del modelo de control: Políticas de Operación, Procedimientos que se consignan en el manual respectivo, Controles propiamente dichos e Indicadores. 

Políticas de Operación

Buscan dar guías sobre el quehacer de la entidad, cuya aplicación puede ser general o particular de acuerdo a su naturaleza y características de cada uno de los procesos. El propósito de la política es suministrar orientaciones generales que guíen la operación y el método de ejecución de las actividades del proceso. Es el punto de partida del autocontrol. Si no se definen estas políticas, el personal no sabe cómo debe realizar las actividades y queda ciego frente al autocontrol.

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Las políticas de operación son un conjunto de pautas y criterios que la gerencia adopta como referentes para saber qué orientación se le debe dar al correspondiente proceso. Por eso cada proceso tiene su respectiva política de operación donde se definen las pautas para su realización y con ellas se sustenta la toma de decisiones inmediatas por parte de quienes intervienen en le ejecución del proceso. Las políticas de operación resuelven los interrogantes de acción inmediata que se presentan durante la operación rutinaria del proceso, sin que los operarios deban consultar a ninguna autoridad jerárquica para resolver las situaciones del día a día. Sin políticas de operación los responsables de ejecutar el proceso no sabrían qué hacer para el trabajo diario. Las políticas de operación nacen en los procesos, porque allí es donde se generan los servicios de la empresa por lo cual se debe analizar los siguientes aspectos: Contexto en que se desarrolla el proceso Objetivos del proceso Resultado o producto del proceso Riesgos identificados en el proceso 

Procedimientos

Los procedimientos están conformados por el conjunto de especificaciones, relaciones y ordenamiento de las acciones y tareas, si es el caso, requeridas para ejecutar las actividades de un proceso. Establece los métodos para realizar las acciones, la asignación de responsabilidad y autoridad en la ejecución de las actividades. La Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, NTCGP 1000:2009 define el procedimiento como “la forma específica para realizar una actividad o un proceso” (numeral 3.38). Este elemento establece los métodos o formas más eficientes y eficaces de operativizar las actividades de los procesos, permitiendo describir y comprender las relaciones entre áreas y flujos de información que se suceden en el proceso y la coordinación de las actividades. Los procedimientos establecidos a partir de las actividades definidas para cada proceso, regulan la forma de operación de los servidores de la entidad y permiten entender la dinámica requerida para el logro de los objetivos y la obtención efectiva de los productos o servicios. El procedimiento es un instrumento muy útil en la aplicación de los principios que rigen los sistemas de operación y control, en tanto permiten tres (3) logros simultáneamente: en primer lugar son un medio para concretar en la realidad el mejoramiento continuo, lo cual se consigue si se les permite a los mismos servidores que realizan el procedimiento, que ellos mismos lo diseñen; pues nadie

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mejor que los mismos actores saben cómo se hacen mejor las cosas. En segundo lugar son un medio para conseguir el sentido de pertenencia y el compromiso de los trabajadores, lo cual se logra si los actores se ven reflejados en el producto de su propio trabajo mediante el diseño del procedimiento por ellos mismos. En tercer lugar, es a través del procedimiento como se resuelve la interacción entre Modelo de Procesos y Estructura Organizacional, en tanto el modelo define el “qué se hace”, la estructura determina el “quien lo hace” y el procedimiento define el “cómo se hace”. Se recomienda introducir el concepto de “Operación” como una categoría para descomponer las actividades cuando estas son complejas e incluyan fundamentos técnicos diferenciados en las acciones que se incluyen al interior de la actividad. 

Manual de Procedimientos

El Manual de procedimientos es un documento que compila todos los procedimientos de las actividades de todos los procesos los cuales pueden tener el siguiente contenido: Nombre del Procedimiento, Proceso al que pertenece, Versión del procedimiento, Fecha de elaboración de la versión, Código del procedimiento, Hojas que contiene el procedimiento, Nombre del autor del procedimiento, Cargo de quien aprueba el procedimiento, Actividad a la que se refiere el procedimiento, Objetivo del procedimiento (Para qué se creó), Responsable del procedimiento, Definiciones o palabras clave utilizadas, Documentos de referencia o consulta, Contenido del Procedimiento*, Registros que se deben llevar para el procedimiento, Flujograma del procedimiento. *) El contenido del Procedimiento es el componente central del procedimiento y debe contener toda la información necesaria para explicar la forma de realizar la actividad respectiva. Podría contener: secuencia de las acciones a realizar, explicación de las tareas si las contiene, qué acciones se deben hacer, cómo se debe hacer cada acción o tarea, dónde se debe hacer cada acción, con qué medios o instrumentos se debe hacer cada acción, quién debe realizar cada acción, cuándo se debe realizar cada acción, que documentos se diligencian en cada acción, qué indicadores se utilizan en cada acción, qué control se debe aplicar en cada acción, cuáles son los aspectos críticos en cada acción. En caso de que se utilice el concepto de operación, describir todos los aspectos para cada operación definida.

175



Controles

Los controles son el elemento de control que constituye el eje del modelo de control interno. Es en este donde se concreta el control. De los 29 elementos del modelo, este es el único que concentra propiamente acciones directas de control. Los controles son el conjunto de acciones o mecanismos definidos para prevenir o reducir el impacto de los eventos que ponen en riesgo el logro de los objetivos del proceso. Se diseñan para aplicar en las actividades del proceso, tomando como base las políticas de operación, con el fin de definir las acciones conducentes a reducir los riesgos. Los Controles se clasifican en: Preventivos: cuando actúan para eliminar las causas del riesgo; para prevenir su ocurrencia o materialización. Correctivos: cuando permiten el restablecimiento de la actividad después de ser detectado un evento que la afecta; o permiten la modificación de las acciones que propiciaron su ocurrencia, o permiten restaurar la actividad afectada por el evento. Es decir, los controles preventivos le apuntan a las causas del riesgo, mientras que los controles correctivos le apuntas a la actividad afectada por la ocurrencia del riesgo, ya que cuando un riesgo ocurre, lo que se afecta es la actividad dentro del proceso y por esta razón el proceso no logra el objetivo. Para definir los controles de cada proceso, es necesario haber desarrollado plenamente el capítulo de Administración de Riesgo, por cuanto este elemento de control es complementario al de riesgos, ya que el control significa disminuir el riesgo para garantizar el logro de los objetivos. 

Indicadores

Los indicadores son instrumentos necesarios para evaluar la gestión de las empresas. Se presentan como variables cuantitativas o cualitativas sujetas a la medición, que permiten observar la situación y las tendencias de cambio generadas en la entidad, en relación con el logro de los objetivos y metas previstos. Son mecanismos que permiten controlar el comportamiento de factores críticos en la ejecución de los planes y de los procesos de la entidad. A partir de la caracterización de los procesos se diseñan los Indicadores, cuya medición periódica permite establecer el grado de avance o logro de los objetivos trazados y

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de los resultados esperados del proceso, en relación con los productos o resultados que el proceso genera En armonía con la Ley 872 de 2003 y del Decreto 4110 de 2004, la empresa debe adoptar indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad: -

-

Indicadores de Eficiencia: Establecen la relación entre los costos de los insumos y los productos de proceso; determinan la productividad con la cual se administran los recursos, para la obtención de los resultados del proceso y el cumplimiento de los objetivos. Indicadores de Eficacia: Miden el grado de cumplimiento de los objetivos definidos en el Modelo de Operación. Indicadores de Efectividad (impacto): miden la satisfacción de las necesidades del cliente del proceso.

La utilidad de los indicadores como mecanismos de medición y evaluación de la gestión no radica en tener una cantidad indeterminada de ellos. El medir por medir no es útil; por esta razón para que el indicador arroje la información requerida es necesario definir qué se quiere medir y para qué; diseñar el indicador adecuado y analizar su resultado. Se recomienda que sean los ejecutores de los procesos los encargados de diseñar los indicadores, ya que al manejar el proceso son los más indicados para conocer qué se debe medir, cómo, dónde y cuándo se debe realizar la medición. En el caso de las entidades territoriales, es conveniente que los indicadores del sistema operativo y los del sistema de control interno, coincidan con los indicadores del Plan de Desarrollo; pues el sistema operativo se diseña para ejecutar el plan de desarrollo y el sistema de control es la herramienta que se adopta para asegurar los objetivos del plan de desarrollo. Una vez se definan los indicadores para cada proceso, es necesario elaborar un documento “Manual de Indicadores” donde se compilen todas las fichas de los indicadores. La ficha de cada indicador debe tener por lo menos, los siguientes datos: Contenido de la Ficha de Indicador - Proceso del que se trata - Factor clave del que depende el logro del objetivo - Tipo de indicador (Eficiencia, eficacia, efectividad) - Nombre del indicador - Fórmula de cálculo del indicador - Interpretación del indicador

177

-

Meta del indicador Referente para comparar el indicador Rango entre mínimo y máximo tolerable para asegurar el objetivo del proceso Frecuencia con que se mide el indicador Responsable de medir el indicador e interpretar sus resultados Usuarios del indicador

b)

Componente de Información

Este componente del modelo agrupa los elementos que contienen datos con significado para los grupos de interés de la empresa por lo cual se convierten en información. Los datos son simplemente datos, por lo cual para que conviertan en información deben tener utilidad para algún grupo de interés. La información son datos que permiten lograr el conocimiento de algo. Es un insumo para la ejecución de los procesos pues sin información no es posible realizarlos, y por eso son herramienta importante para realizar el autocontrol. Más cuando en la mayoría de los procesos de, los insumos son intangibles consistentes en información. El componente información articula la entidad con su entorno y facilita la ejecución de sus operaciones internas. Es decir, es a partir de la información, como la empresa conoce los requisitos del cliente para responder con sentido de calidad a través de la prestación de servicios. A partir del Modelo de Operación, se deben diseñar políticas y mecanismos de consecución, captura, procesamiento y generación de datos y registros, que faciliten la realización de las actividades incluidas en cada proceso. Cada proceso tiene una necesidad específica de información que se debe suplir a través de este componente. Igualmente cuando se trata de grupos de interés se debe entender también “partes interesadas” en armonía con el sistema operativo. La Información comprende todos los ámbitos de la empresa y constituye un soporte al diseño, operación, evaluación y mejoramiento de los procesos y debe ser considerada como uno de los principales recursos o activos de la organización. 

Información Primaria

Surge de los datos de fuentes externas provenientes de las instancias con las cuales la organización está en permanente contacto, en este caso la ciudadanía, así como de las variables que no están en relación directa con la empresa, pero que afectan su desempeño. La Información Primaria proviene de fuentes externas con las que la organización está en permanente contacto como son los ciudadanos-clientes, los proveedores, los contratistas, las entidades reguladoras, las fuentes de financiación, el gobierno y otros organismos; y por las variables

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que no están en relación directa ni constante con la empresa pero que afectan su desempeño, como el ambiente político, las tendencias sociales, las variables económicas, el desarrollo territorial, el avance tecnológico, etc. La principal fuente de Información Primaria como elemento de control es la ciudadanía y las partes interesadas, por consiguiente, debe ser observada de manera permanente con el fin de construir el concepto de calidad que el mercado exige, examinar el comportamiento de los indicadores de metas e identificar los factores de riesgo. Es necesario resaltar que las quejas y reclamos constituyen un medio de información directo de la empresa con la ciudadanía y las partes interesadas, permitiendo registrar, clasificar y realizar seguimiento al grado de cumplimiento de los intereses de los usuarios. 

Información Secundaria

La información secundaria se deriva del conjunto de datos que se originan o procesan al interior de la empresa, provenientes del ejercicio de sus actividades institucionales. Se obtienen de los diferentes sistemas de información que se utilizan para el funcionamiento de la organización. Es la información que se transforma durante la operación de la empresa, que toma como base la información primaria y la relacionada con los hechos financieros, económicos y sociales que se generan en el desarrollo de su función administrativa y se procesa dentro de los servicios que se prestan a través de los procesos misionales. Sirve para proporcionar elementos de juicio a la ciudadanía o partes interesadas sobre la gestión de la empresa y para que la ciudadanía verifique y determine el grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos por la entidad. La información secundaria se manifiesta en los detalles y especificidades de los proyectos que realiza tanto de nueva inversión como en los de sostenimiento y conservación del servicio. Se pueden identificar dos tipos de Información Secundaria: La formal, que se obtiene de la operación de la entidad y se materializa a través de su estructura documental. Para su obtención requiere de la identificación y estructuración de diferentes fuentes como el manual de procedimientos, los resultados de la información que generan los diferentes procesos, los informes elaborados, las actas de reuniones, los registros contables y de operación, la intranet, entre otros. La informal, que conforma el capital intelectual de la empresa y corresponde a los conocimientos y experiencias y al ejercicio de interacción entre los empleados. Dado su potencial para el mejoramiento institucional, este tipo de información requiere de un mayor esfuerzo para su obtención, lo que obliga a la empresa a desarrollar estrategias para motivar a los servidores a formalizarla y canalizarla en los sistemas de información.

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En las entidades territoriales, la forma típica que concentra la información secundaria es el Banco de Proyectos. En los documentos de proyecto, que deben diligenciarse en la ficha MGA, se concentra la información que permite cumplir con los objetivos y la esencia de la información secundaria. 

Sistemas de Información

Los sistemas de información no son mecanismos para el autocontrol propiamente dichos; son los vehículos por los que circula la información primaria y la información secundaria, vehículos que transitan sobre las TICs. Se refiere al software que procesa y transforma datos para convertirse en información útil para los grupos de interés y los actores de la organización. Constituyen el conjunto de tecnologías informáticas adquiridas, procedimientos diseñados, mecanismos de control implementados y asignación de personas responsables de la captura, procesamiento, administración y distribución de datos e información. Pretende agilizar la obtención de informes y hacer confiable la ejecución de las operaciones internas, al igual que la generación de datos e información dirigidos a la ciudadanía y a las partes interesadas. Requiere de una combinación de datos y hechos que conformen un sistema en el que se involucren estadísticas, información de planes y programas, análisis de costos e información interna a fin de determinar el comportamiento individual y colectivo de los procesos, facilitar y socializar la experiencia organizacional, sus aciertos, errores y la gestión realizada. Además, de generar información que permita la participación ciudadana y el control social. Los Sistemas de Información, necesitan de un componente físico (hardware), de programas (software), recurso humano, y los datos que se pretende procesar para agregarle valor obteniendo información adicional de mayor soporte. El componente físico (hardware), es el medio utilizado para realizar la captura, procesamiento, almacenamiento y salida de la información. Es deseable que se utilicen las tecnologías de punta en almacenaje y procesamiento de datos para lograr una gestión oportuna y eficiente. Los programas (software), son el conjunto ordenado de instrucciones dadas al computador y que son requeridas para el procesamiento de la información necesaria a la operación de los procesos. El talento humano administra, opera, alimenta y utiliza los sistemas de información. Los datos, constituyen los insumos de los sistemas de información; para ello se deben identificar las fuentes para su obtención, los medios de captura y resulta de gran importancia su validación antes, durante y después de la captura, también definir las características esperadas en términos de calidad, cantidad, oportunidad, forma de presentación y responsables. La información, ordenada y

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compilada en los diferentes niveles, es el producto entregado por los sistemas de información; igualmente se deben identificar los destinatarios, definir las características esperadas en términos de calidad, cantidad, oportunidad y forma de presentación. Un aspecto importante es el de la seguridad informática, por lo cual la empresa debe tomar las medidas necesarias para proteger los sistemas de información. Tablas de Retención Documental Con las tablas de retención documental de que trata la Ley 594 de 2000, se logra dar un manejo óptimo de los documentos que reposan en la empresa. A través de ellas se puede clasificar, conservar y racionalizar la producción de documentos con lo cual se obtiene mayor agilidad al momento de consultarlos. Dentro de los componentes de las tablas de retención documental (TRD) se tiene en el encabezado el nombre de la entidad que produce el documento, el nombre de la dependencia, siendo esta la que conserva la documentación tramitada. Es necesario enumerar las hojas de los archivos y colocar el total que conforma el documento. Adicionalmente se debe establecer el tiempo de retención del documento, destacando el índice de tradición documental que indica si es copia u original. Se recomienda dar cumplimiento riguroso a la norma que establece la Ley 594 de 2000 o Ley de Archivos para complementar este componente del sistema de información. c)

Componente Comunicación Pública

La comunicación pública es un medio necesario para aplicar el principio del autocontrol por cuanto permite dominar las interacciones con los grupos de interés internos y externos, facilitando el cumplimiento de los objetivos empresariales. El diseño de la comunicación en las entidades debe plantear soluciones a la necesidad de divulgar los actos, la gestión administrativa y a proyectar la imagen de la empresa. La comunicación es producto de la manera cómo la empresa logra construir articulaciones internas que garanticen la necesaria coherencia entre su planteamiento estratégico y su actuación en la realidad cotidiana. La apertura del acceso a la información a los propios servidores y a la comunidad es fundamental para el conocimiento y la comprensión de sus procesos. La comunicación mejora la capacidad de interactuar con otros actores colectivos o individuales para lograr el cumplimiento de sus propósitos misionales. De otra parte, la interacción comunicativa es inherente al suministro de información

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oportuna y necesaria dentro de las organizaciones para facilitar el desarrollo de los procesos y las actividades. 

Comunicación Organizacional

Orienta la información generada al interior de la entidad para que todos los actores de la organización puedan facilitar la identificación de los objetivos, las estrategias, los planes, los programas, los proyectos y la gestión de operaciones. Este elemento debe convocar a los servidores en torno a una imagen corporativa que comprenda una gestión ética, eficiente y eficaz que proyecte su compromiso con la rectitud y la transparencia, como gestores y ejecutores de lo público, contribuyendo al fortalecimiento del clima laboral. La entidad diseñará un plan de comunicación con el fin de operacionalizar la comunicación organizacional en términos de medios y acciones comunicativas que contribuyan al logro de los objetivos institucionales. Este plan debe definir claramente los objetivos, alcances, métodos, procedimientos, mensajes, contenidos y medios con los cuales se realice la comunicación vertical de arriba hacia abajo y viceversa y horizontalmente al interior de la empresa. 

Comunicación Informativa

La comunicación informativa garantiza la difusión de información de la empresa sobre su funcionamiento, gestión y resultados hacia los diferentes grupos de interés. Garantiza que las interacciones de la organización con las partes interesadas y la ciudadanía estén enfocadas a la construcción de lo público y a la generación de confianza. La planeación de la comunicación informativa debe trabajarse como un eje estratégico transversal a la estructura organizacional con el fin de darle cumplimiento al principio constitucional de publicidad. En este sentido, se hace necesario construir el concepto de la comunicación en la empresa como algo inherente a la cultura organizacional y no solamente como una práctica focalizada de manera exclusiva en la difusión de mensajes informativos, entendiendo que la comunicación es la forma concreta de como se expresa la cotidianidad de la cultura de la entidad. La publicidad de la información y la interlocución con la ciudadanía y las partes interesadas, es una condición necesaria para que se realicen los principios de la democracia participativa y de democratización de la Administración Pública, tal como lo establece el capítulo VIII de la Ley 489 de 1998, ya que la información es la base de la participación. El manejo de la información de las entidades hacia la ciudadanía y las partes interesadas supone la implementación de diversos

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mecanismos y estrategias que faciliten el acceso a la información sobre deberes y derechos de los ciudadanos y los servicios a los que puede acceder en su relación con la entidad. En la comercialización de servicios y principalmente en los de carácter público, la comunicación constituye un pilar fundamental del proceso, debido a la necesidad del contacto directo entre el productor de los satisfactores y el consumidor de los mismos. Como un elemento complementario a la comunicación informativa se adelantará acciones de rendición de cuentas a la ciudadanía, a través de las cuales se responda públicamente por las funciones encomendadas, los recursos, los planes, programas y servicios asignados. Es importante destacar que para efectos de funcionamiento del Estado Gerencial, se debe contar con un sistema de comunicación social para la gestión de políticas públicas, el cual contemple escenarios, instancias, agentes y medios de comunicación, en un modelo que permita hacer de la comunicación social, un medio para aplicar los principios de la gestión gerencial en el marco de lo público. A continuación se muestra un esquema del modelo propuesto.

Son escenarios de la comunicación: la coordinación interinstitucional, la organización social y la concertación Estado-Sociedad. Son instancias de

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comunicación: los diagnósticos y formulación de planes, la ejecución de proyectos el seguimiento y evaluación de proyectos. 

Medios de Comunicación

Los medios de comunicación no son propiamente elementos de control; son los recursos complementarios a las dos herramientas de comunicación. Es a través de estos por donde circula la comunicación de doble vía entre la empresa y los grupos de interés internos y externos. Se constituye por los procedimientos, métodos, recursos e instrumentos utilizados para garantizar la divulgación, circulación de la información y su contenido hacia los diferentes grupos de interés. La empresa diseñará un Plan de Medios de Comunicación, donde se definen los medios de comunicación de carácter permanente para que la ciudadanía y partes interesadas conozcan lo que se planea y se ejecuta, y puedan realizar el seguimiento correspondiente. Para fines de la gerencia pública, los medios de comunicación masivos convencionales no son los más adecuados, por cuanto estos tienen carácter mercantil y se sostienen con la venta de pauta publicitaria con ánimo de lucro. Es necesario contemplar otros medios masivos alternativos, que permitan operativizar los procesos comunicativos de manera neutral, objetiva y transparente, como son: murales, carteleras, vallas, hojas volantes, boletines informativos, periódicos escolares, periódicos comunitarios, perifoneo, altavoz parroquial, canales y emisoras comunitarios, mensajes telefónicos institucionales, redes de correo electrónico, señalización de tránsito y urbana, discos, videos, cortometrajes, prendas del vestuario, mimos y grupos de teatro, grupos musicales, composiciones musicales, etc. Los objetivos de comunicación para la gerencia pública son: propiciar cohesión social, facilitar dialogo intercultural, conocimiento de la realidad concreta, sensibilización y motivación, conocimiento de escenarios de participación, enlace entre gobernante y gobernados, capacitación de actores sociales, intercambio de experiencias, difusión de servicios institucionales, pedagogía ciudadana, integración de servicios interinstitucionales, organización social, operación de concertaciones. 7.3.3. Verificación de la existencia del modelo Este subsistema encierra el conjunto de componentes y elementos de control que se encarga de verificar el funcionamiento de los otros dos componentes

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estructurales del modelo o los dos anteriores subsistemas, para asegurar que la estructura esté operando adecuadamente. No es un medio de hacer control propiamente dicho, pero su contribución es fundamental para lograr los objetivos del control como son los de asegurar que la empresa alcance sus fines. Este subsistema desarrolla mecanismos de medición, evaluación y verificación, necesarios para determinar la eficiencia y eficacia del sistema de control interno y define las acciones para corregir las fallas detectadas y mejorar la operación de la empresa. A partir de los resultados de la evaluación a la efectividad del sistema, al conjunto de planes, programas, proyectos, objetivos y metas previstas por la entidad, se deben incorporar en la planificación corporativa, acciones de mejoramiento continuo de la organización, así como las recomendaciones producto de la vigilancia que realiza el órgano de control fiscal. a)

Componente Autoevaluación

Permite en cada área organizacional medir la efectividad de los controles establecidos en los procesos y los resultados de la gestión verificando su capacidad para cumplir las metas y los resultados a su cargo y tomar las medidas correctivas que sean necesarias al cumplimiento de los objetivos previstos por la empresa. Es recomendable que la autoevaluación se realice por lo menos una vez al año siendo más conveniente hacerla dos veces. Para el efecto, se debe diseñar un procedimiento que incluya un formulario de preguntas cerradas con una tabla de calificación, para que los resultados se puedan comparar cuantitativamente. Todo el personal vinculado al proceso, por consenso fija la calificación a cada pregunta del cuestionario. 

Autoevaluación del Control

Son los mecanismos de verificación y evaluación que determinan la calidad y efectividad de los controles internos en los procesos y de cada área organizacional responsable. La Autoevaluación del Control debe verificar la existencia de cada uno de los elementos de control así como evaluar su efectividad en los procesos, áreas responsables y la entidad en su conjunto. Se convierte en una acción periódica en la cual participa los servidores que dirigen y ejecutan los procesos, según el grado de responsabilidad y autoridad para su operacionalización. Debe verificar la efectividad del sistema de control para procurar el cumplimiento de los planes, metas y objetivos previstos, constatando que el control esté asociado a todas las actividades de la entidad y

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que se apliquen a los mecanismos de participación ciudadana. Toma como base los parámetros de evaluación incluidos en la definición de cada uno de los elementos del control interno, así como la existencia de controles que se dan en forma espontánea en la ejecución de las operaciones y en la toma de decisiones. En resumen, la autoevaluación del control es verificar por parte de los mismos trabajadores que laboran en el proceso, si los controles que se han implantado en el mismo proceso están dando resultados o si es necesario cambiarlos. 

Autoevaluación de la Gestión

La autoevaluación de la gestión permite tener una visión clara e integral del comportamiento de la empresa, la obtención de las metas y de los resultados previstos e identificar las desviaciones sobre las cuales se deben tomar los correctivos que garanticen mantener la orientación de la empresa hacia el cumplimiento de sus objetivos corporativos. La Autoevaluación de la Gestión permite el monitoreo a los factores críticos de éxito de los procesos, permitiendo establecer las medidas correctivas que garanticen la continuidad de la operación y la satisfacción de los objetivos de la empresa. Toma como base los resultados de la medición de los indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos y los proyectos, y los compara con los parámetros fijados. Asimismo, la autoevaluación pretende realizar el seguimiento y control a la gestión, mediante la aplicación de los mecanismos e instrumentos de control diseñados y adoptados tanto en los planes como en los procesos. Se utilizan los indicadores para lo cual se debe tener en cuenta sus características tales como denominación, formulación, descripción, meta y periodicidad; también, especificar el rango de gestión para la meta y definir el procedimiento a seguir para buscar y reportar las causas de las desviaciones. En resumen, la autoevaluación de la gestión es que los mismos trabajadores que laboran en un proceso, verifican si se han logrado los objetivos y metas del proceso. b)

Componente Evaluación Independiente

La evaluación independiente se refiere a las labores de la Oficina de Control Interno. Presenta como características la independencia, la neutralidad y la objetividad de quien la realiza y debe corresponder a un plan y a un conjunto de programas que establecen objetivos específicos de evaluación al control, la gestión, los resultados y el seguimiento a los Planes de Mejoramiento de la entidad.

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La Oficina de Control Interno es la encargada de la evaluación independiente y de proponer las recomendaciones y sugerencias que contribuyan a su mejoramiento y optimización. La independencia en la Evaluación, se predica del examen que sobre el Sistema de Control Interno y la gestión, realizan personas que no están directamente involucradas en el desarrollo de las actividades de cada proceso. La neutralidad es la cualidad que permite conceptuar sobre el desarrollo y efectividad del sistema y la gestión sin favorecer a ningún servidor o área organizacional. La objetividad se relaciona con la utilización de un método que permita observar los hechos de la entidad y la gestión de los servidores, de tal forma que los hallazgos y conclusiones estén soportados en evidencias. La evaluación independiente se ejecuta a través de dos Elementos: Evaluación del Sistema de Control Interno y la Auditoría Interna. 

Evaluación del Sistema de Control Interno

El objetivo es verificar la existencia, nivel de desarrollo y el grado de efectividad del control interno. La Oficina de Control Interno es la responsable de realizar la Evaluación del Sistema de Control Interno observando siempre un criterio de independencia frente a la operación y la autonomía de los actos de la administración. Como una herramienta de apoyo a la Evaluación del Sistema de Control Interno, la Oficina de Control Interno puede realizar informes de evaluación eventuales, que permitan establecer los mecanismos para definir los acuerdos sobre Planes de Mejoramiento, los cuales, se diseñan conjuntamente con los servidores del nivel directivo responsables de los procesos y el área organizacional correspondiente. Para la elaboración de estos informes, se debe tener en cuenta que debe presentar los procedimientos que registran el trabajo, las recomendaciones propuestas derivadas de la Evaluación Independiente, así como los procedimientos para la socialización de dichos resultados a los directivos correspondientes. En resumen la evaluación del sistema de control interno, es la labor que realiza la Oficina de Control Interno para verificar si los controles establecidos son eficaces o no. 

Auditoría Interna

Este elemento de control permite realizar un examen sistemático, objetivo e independiente de los procesos, actividades, operaciones y resultados de la

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empresa y permite emitir juicios basados en evidencias sobre los aspectos más importantes de la gestión, los resultados obtenidos y la satisfacción de los diferentes grupos de interés. La Auditoría Interna se constituye en una herramienta de retroalimentación del Sistema de Control Interno, que analiza las debilidades y fortalezas del control, así como el desvío de los avances de las metas y objetivos trazados, influyentes en los resultados y operaciones propuestas en la entidad. Su objetivo es formular recomendaciones de ajuste o mejoramiento de los procesos a partir de evidencias, soportes, criterios válidos, y servir de apoyo a los directivos en el proceso de toma de decisiones a fin de que se obtengan los resultados esperados. Es el segundo momento de la Evaluación Independiente, constituyéndose en una herramienta de retroalimentación para el Sistema de Control Interno, que examina las debilidades y fortalezas del control en la operación de la empresa. La Auditoría Interna debe tener alcance en tres aspectos básicos de evaluación: -

-

-

Cumplimiento: verifica la adherencia de la entidad a las normas constitucionales, legales, reglamentarias y de autorregulación que le son aplicables. Estratégico: hace referencia al proceso mediante el cual se evalúa y monitorea el desempeño de los sistemas gerenciales de la entidad. Evalúa el logro de los objetivos misionales. Gestión y Resultados: verifica las actividades relativas al proceso de gestión de la empresa, con el fin de determinar el grado de economía, eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos y los controles; de los métodos de medición e información sobre el impacto o efecto que producen los bienes y servicios entregados a la ciudadanía o partes interesadas.

El ejercicio de la Auditoría Interna comprende básicamente cuatro fases, a saber: Planeación, Ejecución, Informe y Seguimiento. Su ejecución se soporta en el conjunto de Normas de Auditoria Generalmente Aceptadas, las cuales buscan estandarizar los procesos auditores y formalizar el trabajo de auditoría propiamente dicho. Las auditorias deben realizarse con base en un Programa de Auditoría Interna, documento de trabajo detallado que se constituye en la guía para la ejecución del Plan de Auditoría Interna por parte de la Oficina de Control Interno, o quien haga sus veces. Este plan se formula al comienzo del año para lo cual toma en consideración la comparación de los resultados de la autoevaluación y la evaluación independiente que se realiza para cada proceso. Si los resultados son

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significativamente diferentes, se debe realizar una auditoría interna con miras a detectar los factores que originan la diferencia en la calificación. c)

Componente Planes de Mejoramiento

Los planes de mejoramiento se refieren a las acciones que se deben realizar para mejorar la operación de la empresa una vez que se hayan detectado las desviaciones respecto a los objetivos previstos. 

Plan de Mejoramiento Institucional

Permite el mejoramiento continuo y el cumplimiento de los objetivos institucionales de la empresa. Integra las acciones de mejoramiento que a nivel de sus procesos debe operar la organización para fortalecer integralmente su desempeño corporativo, cumplir con su función, misión y objetivos en los términos establecidos en la norma de creación y la ley, teniendo en cuenta los compromisos adquiridos con los organismos de control y con las partes interesadas. El Plan de Mejoramiento Institucional recoge las recomendaciones y análisis generados en el desarrollo de los Componentes de Auditoría Interna, Evaluación Independiente y las observaciones del órgano de Control Fiscal. La empresa debe estructurar el Plan de Mejoramiento que ha de adelantarse en un periodo determinado, ajustado con su misión, visión, objetivos institucionales, funciones y los recursos disponibles. Su contenido debe contemplar las observaciones y el resultado del análisis de las variaciones presentadas entre las metas esperadas y los resultados obtenidos; así como la definición de su objetivo, alcance, acciones a implementar, metas, la asignación de los responsables y de los recursos requeridos, el tiempo de ejecución y las acciones de seguimiento necesarias para verificar su cumplimiento. 

Planes de Mejoramiento de Procesos

Contiene los planes con las acciones de mejoramiento que a nivel de los procesos y de las áreas responsables dentro de la organización, deben adelantarse para fortalecer su desempeño y funcionamiento, en procura de las metas y resultados que garantizan el cumplimiento de los objetivos. Los Planes de Mejoramiento por Procesos contienen las acciones para subsanar las variaciones presentadas entre las metas esperadas para cada proceso y los resultados alcanzados. En su formulación se incluye: - Descripción de las causas y consecuencias de dichas variaciones

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-

La definición de su objetivo Alcance del plan de mejoramiento Acciones a implementar Metas de logro en el tiempo Designación de los responsables Seguimiento necesario para verificar su cumplimiento. 

Planes de Mejoramiento Individual

Contiene las acciones de mejoramiento que debe ejecutar cada uno de los trabajadores para mejorar su desempeño y el del área organizacional a la cual pertenece, en un marco de tiempo y espacio definidos, para una mayor productividad de las actividades bajo su responsabilidad. Los Planes de Mejoramiento Individual contienen los compromisos que asume el servidor con el fin de superar las brechas presentadas entre su desempeño real y el desempeño que se espera de él. Los parámetros de referencia del desempeño esperado están definidos de acuerdo con las funciones y competencias de cada empleo. Estos planes deben guardar coherencia con la evaluación por dependencias que debe presentar la Oficina de Control Interno. 7.4.

FASE DE SOSTENIMIENTO Y CONTINUIDAD

El sostenimiento y la continuidad del MECI depende, fundamentalmente, de la segunda variable del modelo, es decir, de los principios o sea del autocontrol. Si bien es cierto se plantea que los principios son tres (3): el autocontrol, la autorregulación y la autogestión, según las definiciones que incluye el modelo y que se detallan a continuación, en esencia el principio es uno sólo y se refiere al enfoque autártico derivado de la doctrina de control de la escuela japonesa. Haber diseñado e implantado la estructura del modelo en la empresa, no significa que se ha logrado el pleno funcionamiento del sistema de control interno. Se requiere tomar las medidas necesarias para garantizar la continuidad y continuidad de su funcionamiento. Para el efecto hay que recurrir al principio de autocontrol. 7.4.1. Génesis del Autocontrol El autocontrol proviene de las condiciones internas del ser humano. Su origen se ubica en el autocontrol emocional, de tal manera que una persona con mayor autocontrol emocional tiene mayor capacidad de aplicar el autocontrol laboral.

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En la empresa es necesario realizar una aproximación sobre las condiciones de autocontrol del conjunto del personal vinculado, para conocer las facilidades o dificultades de aplicación del autocontrol laboral. Como el autocontrol emocional depende las condiciones de crianza de cada persona, hay que tener en cuenta que cada empleado ha tenido hogar diferente y condiciones de crianza diferente por lo cual el conjunto de la masa laboral es complejo y diverso. Así mismo, que las personas que forman el grupo humano deben conocer los factores que contribuyen a construir su propio autocontrol emocional. 7.4.2. Cultura de Autocontrol El reto consiste en crear cultura de autocontrol e insertarla en el seno de la cultura laboral de la empresa. En la conciencia colectiva de la sociedad colombiana no se cuenta con suficiente capacidad de autocontrol, lo cual dificulta la aplicación del autocontrol en la empresa. Por ello el primer paso, si se quiere asegurar la implementación del MECI, es crear esa cultura en la organización. Toda empresa tiene enraizado un conjunto de símbolos y costumbres que sin conocer su origen, la totalidad del grupo humano acepta, reconoce y acata. A este conjunto se le llama Cultura Laboral. La estrategia consiste en incluir el autocontrol dentro del conjunto de la cultura laboral. 7.4.3. Plan de fomento de la cultura del autocontrol Este plan es el instrumento con el cual se propicia la introducción de la cultura de autocontrol dentro de la cultura laboral. Debe ser un propósito deliberado y organizado que se realice con un objetivo definido y acciones adecuadamente concebidas. Se recomienda que el Plan de Fomento de la Cultura del Autocontrol sea promovido, coordinado, liderado y ejecutado por la dependencia de gestión humana. Este plan, como todo plan, debe contener: - Objetivo General - Objetivos específicos

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-

Acciones Responsables Plazos Indicadores Presupuesto

Se sugiere que el objetivo general del Plan sea: Promover la introducción de la cultura del autocontrol en el seno de la Cultura Laboral de la empresa. Se sugiere tener en cuenta los siguientes lineamientos estratégicos: - Conocimiento de la empresa mediante adecuados programas de inducción y reinducción. - Crear espacios de reflexión para el conjunto de trabajadores con el propósito de reconocer el carácter humano del servidor público. - Promover la conciencia positiva mediante la motivación, el estímulo y el reconocimiento. - Propiciar el realismo en el trabajo mediante la ingenio y la creatividad para implantar la costumbre de lograr metas bajo las condiciones existentes. - Definir metas claras y precisas pero ante todo, con metodologías participativas - Establecer parámetros de rendimiento para comparar los indicadores - Promover la disciplina laboral bajo los principios de la ética pública.

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CAPITULO 8: EPÍLOGO

La Gerencia Pública nace como consecuencia de los requerimientos del Capitalismo Rentista, cuando los especuladores del dinero toman al Estado como objeto de sus inversiones mediante préstamos que le otorgan a través de la compra de sus papeles en el mercado de capitales. El capitalismo financiero internacional necesita que el Estado reduzca al máximo el Gasto Público, con el fin de que los recursos obtenidos mediante el recaudo de impuestos, se orienten prioritariamente al pago cumplido del servicio de la deuda cuyos acreedores principales son los capitalistas rentistas. El traslado de lo público desde el interior del Estado hacia el mercado, abriendo la puerta para la privatización de los bienes y servicios públicos, es un factor determinante de la transformación del modelo de Estado. El gobierno colombiano impulsa la transformación del Modelo de Estado pasando del Modelo Burocrático al Modelo de Estado Gerencial, motivado por presiones internacionales, pero no porque tenga pleno convencimiento de las bondades y beneficios de ese nuevo modelo. Si bien es cierto que la introducción de los principios generales en el funcionamiento del Estado surge por imposiciones y conveniencias del capitalismo financiero internacional, existe una aceptación generalizada del proceso, creada sobre el convencimiento de que los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad son absolutamente convenientes y necesarios en la administración de lo público. El enfoque gerencial en el manejo de lo público se debe aprovechar para bien de la sociedad, más que para satisfacer necesidades del capitalismo rentista. En Colombia la introducción del enfoque gerencial en el manejo del Estado, se ha realizado de manera anárquica y desordenada, sin que se evidencie una estrategia integral de transformación. Existe un conjunto de normas aisladas que contienen el espíritu de la transformación, expedidas sin orden cronológico adecuado ni con la coherencia necesaria. Es más un reguero de normas sin una columna vertebral que le imprima secuencialidad y coherencia al proceso, con un modelo que permita sintetizar los principios con la suficiente claridad para la comprensión del objeto.

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El proceso de transformación del Estado con la consolidación del modelo de Estado Gerencial y la aplicación adecuada de los instrumentos de la gerencia pública, es un proceso que debe tardar varios lustros. Si la construcción del estado Moderno tardó aproximadamente un siglo y medio, la transformación de este hacia el Estado Postmoderno debe tardar por lo menos medio siglo. Así que la implementación de las normas tiene su propio ritmo en el transcurso de la historia, que implicará el transcurso de un largo tiempo para alcanzar los fines. Ante la importancia de lo público, esto obliga a imprimir mayor velocidad para acelerar la transformación requerida. Como el modelo de Estado Gerencial está en construcción, el paradigma que lo soporta no está terminado; por lo cual es necesario crear los conceptos y desarrollar una teoría de la Gerencia Pública, que si bien es cierto recoge los principales aspectos de la gerencia privada tradicional y se somete a las condiciones que impone las leyes del mercado, las particularidades de lo público derivadas de su génesis obligan a que se introduzca los cambios pertinentes en relación con la teoría tradicional. Por esta razón, no es procedente tomar al pie de la letra los argumentos de la gerencia privada e introducirlos a la brava en el Estado, porque esto es un gerencialismo mal entendido. Es necesario por lo tanto adelantar investigaciones y crear los modelos en todos los campos de la gerencia, con base en las realidades del propio país y las condiciones históricas sobre las que se adelanta el proceso, siempre tomando como condición, las particularidades que presenta lo público en razón a los lazos con la ley de la naturaleza, que propician una función demanda especial, donde hace presencia el instinto de conservación como atributo de la conducta del consumidor. Las especificidades y características del régimen político colombiano, llamado Régimen Democrático, cuyos atributos se resumen en el clientelismo, la corrupción, la politiquería, la ineptitud de los funcionarios, la falta de ética pública, etc. es un obstáculo muy fuerte para avanzar en la postmodernización del Estado y el establecimiento del modelo gerencial, según se deduce de los mapas de riesgo de las entidades, que identifican en este fenómeno el mayor transportador de debilidades y amenazas para el logro de los objetivos gerenciales. En el presente ensayo se dejan las puntadas de un modelo de gerencia pública para Colombia, ensamblado a partir de las normas legales que en el país se han establecido de manera desorganizada. Sobre la columna vertebral de los conceptos gerenciales, como los procesos de planificación, ejecución y control; los principios de eficiencia, eficacia y efectividad; las categorías básicas de la gerencia pública como multiorganización, participación, concertación, flexibilidad, innovación y trabajo en equipo y sobre la base del concepto, se ensambla un

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andamiaje práctico que adopta como herramientas para la aplicación práctica, las normas técnicas NTCGP 1000:2009 y MECI 1000:2005. RESUMEN DEL MODELO: CONCEPTO: Gerencia es el arte de hacer que las cosas se realicen. PRINCIPIOS: Eficiencia, Eficacia y Efectividad. PROCESOS: Planificar, Ejecutar y Controlar. ATRIBUTOS: Multiorganización, Innovación y Trabajo en Equipo.

Participación,

Concertación,

Flexibilidad,

PROCESOS DE OPERACIÓN: Planificación y Ejecución. PROCESOS DE CONTROL: Seguimiento y Evaluación. INSTRUMENTO DE OPERACIÓN: NTCGP 1000:2009 INSTRUMENTO DE CONTROL: MECI 1000:2005

Considerando la exclusión de lo público del seno del Estado y su traslado al mercado para abrir la posibilidad de intervención de los organismos privados, la gerencia pública puede aplicarse indistintamente en empresas privadas que administren bienes y servicios públicos y en organismos del Estado; pero como las empresas privadas cuentan con su propio paradigma construido a lo largo de dos siglos durante el manejo de los bienes y servicios privados, el enfoque que desarrolla el presente ensayo se refiera a la aplicación del enfoque gerencial por parte del Estado, considerando la nueva situación que vive el organismo, de continuar administrando lo público pero en el escenario del Estado. Si bien es cierto que la gerencia pública se puede y debe aplicar en todos los organismos del Estado; pero de acuerdo a la organización del organismo para cumplir con su rol en todo el territorio nacional y con base en los principios sobre descentralización y democracia participativa, además del carácter de entidad fundamental de la división político-administrativa que consagra la Constitución Política, el eje sobre el que debe girar la gerencia pública es el municipio. Según el modelo de gerencia pública que traza este ensayo, cada cuatro años, es decir cada que cambian los gobernantes territoriales, en las entidades

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territoriales se debe modificar el Modelo de Operación por Procesos ajustándolo a los requerimientos del Plan de Desarrollo del que trata la Ley 152 de 1994, se debe formular el Plan estratégico o Plan Corporativo para definir el accionar de la entidad en concordancia con dicho plan; se debe ajustar la estructura orgánica y la planta de personal de conformidad con el modelo de operación adoptado. Con ello es necesario ajustar todos los elementos de la organización que sean pertinentes, como por ejemplo el conjunto de indicadores, los controles, etc. Independientemente de las debilidades del mal llamado “plan de desarrollo”, del que trata la Ley 152 de 1994, este instrumento de gestión debe constituir el eje de la Gerencia Pública. Lo ideal sería que existiera un verdadero plan de desarrollo a largo plazo formulado y sostenido por los actores sociales, pero en ausencia de este, el actualmente existente debe utilizarse para la aplicación de los elementos incorporados al modelo que define el presente ensayo. Entidades no le brindan a los instrumentos de la gerencia pública la connotación que merecen; las normas técnicas las consideran como un elemento al margen de la organización y no como parte constitutiva de la misma. Se refieren a la gestión de la calidad y al sistema de control como algo anexo a la organización en lugar de herramientas para el ejercicio de las funciones y competencias. Es necesario disponer de un cargo, ya sea de planta o por contratación, que se dedique a realizar las funciones de secretaría técnica del sistema integrado de gestión para que brinde el soporte técnico a toda la organización. Un doliente especializado en el tema cuya función principal es la manejar y administrar los manuales que se diseñen para tal fin. Este servidor debe ser un asistente técnico del delegado de alta dirección que debe atender a todas las dependencias de la organización y todos los funcionarios en los requerimientos que estos soliciten para la comprensión y aplicación de los diseños en materia de procesos, procedimientos, controles y registros. El nombre que utiliza la norma técnica de operación no es el más adecuado desde el punto de vista de la gerencia pública. Se llama “gestión de la calidad” y el término “calidad” genera distorsiones en la opinión pública procedentes de la vieja y tradicional idea de este concepto, que conduce a la desorientación tanto de las empresas como de la ciudadanía, que se desvía de los propósitos gerenciales y se orienta hacia la imagen publicitaria, además que oculta el verdadero sentido de la norma en el contexto gerencial. La certificación en calidad que otorgan las entidades certificadoras como Icontec, Bureau Veritas, etc., le están haciendo mucho daño al proceso de transformación del Estado colombiano y la implementación del modelo de Estado Gerencial. Por

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un lado, no es procedente que las mismas entidades paguen a las certificadoras por la certificación que otorgan, dado que esos emolumentos constituyen fuente de ingreso de ellas. Por otro lado, la certificación se está utilizando con sentido publicitario para crear una falsa opinión acerca de la certificación; las entidades certificadas imparten una publicidad engañosa dando la idea de que los productos y servicios que ofrecen son de la mejor calidad, cuando en la realidad la satisfacción de sus clientes deja muchas dudas. Grave caso se observa en el papel del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), organismo responsable de la difusión de las normas que instrumentan el modelo. Parece, o da la sensación, de que el DAFP no ha entendido los conceptos, según se deduce del tipo de capacitaciones que han impartido desde 2006 y ahora, en 2013, con la propuesta de cambio al MECI. La interpretación que se deriva de la propuesta que aun no se ha adoptado por la vía de decreto presidencial, es que ese departamento administrativo está haciendo lo que la ya conocida fábula de la zorra y las uvas nos mostró en la escuela primaria: “las uvas están verdes”. Como el DAFP no entendió el modelo, resolvió cambiarlo. Como se puede ver en el Capítulo 7 de este ensayo, el MECI en su diseño original realizado por la firma Casals & Associates Inc. con el auspicio de USAID, es totalmente pertinente, oportuno, eficaz y práctico para la gerencia pública. Pero en la propuesta que se encuentra en trámite, le introducen unos cambios que distorsionan la filosofía del control y desvían el propósito establecido en la Ley 87 de 1993. Uno de los argumentos que invocan es que el referente internacional COSO cambió en el 2004, lo cual no es argumento de peso. La propuesta cambia el nombre de los subsistemas por el nombre de “módulos” lo cual no es trascendental; pero elimina el subsistema de “Control de Gestión”, lugar de la estructura donde se localizan los elementos propiamente dichos del control, mediante los cuales es posible aplicar el principio del autocontrol. Elimina el “Estilo de Dirección” en contraposición con el principio de responsabilidad que tiene el gerente público para asegurar el éxito del modelo; pues sin el compromiso de la alta dirección no es posible logar el objetivo, además que quita el modelo de alta gerencia, sin el cual se derrumba todo el andamiaje. Deja el componente de administración del riesgo, pero quita los “Controles” que es el complemento obligado para aplicar el control a partir de la neutralización de los riesgos y en fin, un desajuste que ojalá no se adopte mediante decreto. De los 29 elementos de control deja solamente 13, eliminando los que son principales para aplicar la filosofía gerencial del autocontrol.

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BIBLIOGRAFIA

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