ANTOLOGIA CURSO GERENCIA SOCIAL III
PREPARADA POR OTTO EDVIN ARENALES CALLEJAS ENERO 2,008
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 8 LA GESTION DEL DESARROLLO ........................................................................ 9 Actores claves en la gestión del desarrollo local............................................................................................. 9 El gobierno local ......................................................................................................................................... 10 La sociedad civil.......................................................................................................................................... 10 El sector privado ......................................................................................................................................... 10 La construcción del “nosotros” ..................................................................................................................... 11 Caso práctico No. 1 ..................................................................................................................................... 13
EL DESARROLLO MUNICIPAL........................................................................... 13 Reflexión.......................................................................................................................................................... 14
¿QUÉ SIGNIFICA DIRIGIR UNA ORGANIZACIÓN? ........................................... 15 LOS PRIMEROS DÍAS COMO GERENTE............................................................................................... 20 Dedíquese a escuchar y a observar: Los primeros días dedíquelos a escuchar y a observar. No opine nada ni se dedique a poner “orden” en la organización y a dar instrucciones que podrían no ser oportunas o las más adecuadas. Tenga un poco de paciencia y no se deje llevar por sus ímpetus de corregir lo que a su juicio no se hace correctamente. .................................................................................................................. 21 Caso práctico No. 2 ..................................................................................................................................... 24 Reflexión.......................................................................................................................................................... 25
ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES ............................................................... 26 DIMENSIONES Y CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES...................................................................................................................................................... 29 Fuentes de financiamiento........................................................................................................................... 29 Asignación de recursos................................................................................................................................ 36 Dimensiones y cambios en la organización de la entrega de servicios sociales ......................................... 45 Caso práctico No. 3 ..................................................................................................................................... 53 Reflexión.......................................................................................................................................................... 54
INNOVACIÓN SOCIAL ......................................................................................... 55 ¿Por qué es necesaria la innovación social? ................................................................................................. 55 Tres dimensiones del sector social................................................................................................................. 56 Crisis social y crisis paradigmática............................................................................................................... 56
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¿Qué es innovar en gestión social?................................................................................................................ 57 Seis hipótesis sobre la innovación social ....................................................................................................... 58 Los pobres y excluidos: ¿Los destinatarios de la gestión social?................................................................ 59 Caso práctico No. 4 ..................................................................................................................................... 60 Reflexión.......................................................................................................................................................... 61
LOS NUEVOS DESAFIOS DE LA GESTION....................................................... 62 ¿Qué significa gestión?................................................................................................................................... 63 Administración versus gestión....................................................................................................................... 64 Nuevos desafíos de la gestión ......................................................................................................................... 65 ¿Qué es modelo de gestión? ........................................................................................................................... 67 Componentes del modelo de gestión ............................................................................................................. 68 Desde el SER ............................................................................................................................................... 68 Desde el Hacer ............................................................................................................................................ 69 Desde el Estar.............................................................................................................................................. 70 Caso práctico No. 5 ..................................................................................................................................... 76 Reflexión.......................................................................................................................................................... 77
LA GESTIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES.............. 78 Una mirada gerencial y estratégica a la implementación de programas sociales ..................................... 80 El carácter estratégico de la implementación............................................................................................... 82 Una apuesta por la gestión, es una apuesta por mejorar ............................................................................ 83 La gestión social y el valor público................................................................................................................ 86 Nuevas oportunidades para la creación de valor público ........................................................................... 86 La gestión social y los sectores sociales ......................................................................................................... 87 La integración estratégica entre los operadores .......................................................................................... 89 Los problemas de la gestión social ................................................................................................................ 93 Los ejes de la gestión social............................................................................................................................ 94 La modernización en la gestión social........................................................................................................... 95 La lógica de la gestión social.......................................................................................................................... 95 El proceso productivo en la gestión social .................................................................................................... 97 La estructura en la gestión social .................................................................................................................. 98
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Las funciones en la gestión social ................................................................................................................ 100 El contexto en la gestión social .................................................................................................................... 102 DIMENSIONES CENTRALES DEL PROCESO DE GESTIÓN SOCIAL ........................................... 105 Una agenda para profundizar la reflexión ................................................................................................. 108 FORMAS ORGANIZACIONALES Y PROGRAMAS SOCIALES............................................................... 108 Caso práctico No. 6 ................................................................................................................................... 109 Reflexión........................................................................................................................................................ 110
LOS PRINCIOS E INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN SOCIAL ...................... 111 Universalismo................................................................................................................................................ 111 Impacto.......................................................................................................................................................... 114 Eficiencia ....................................................................................................................................................... 114 El análisis costo-impacto.............................................................................................................................. 116 SINTESIS ...................................................................................................................................................... 116 Caso práctico No. 7 ................................................................................................................................... 117 Reflexión........................................................................................................................................................ 119
LA DIMENSIÓN DE ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN DE PLANES Y PROYECTOS...................................................................................................... 120 La dimensión de acompañamiento en la ejecución de planes y proyectos............................................... 121 Herramientas:............................................................................................................................................... 122 Caso práctico No. 8 ................................................................................................................................... 126 Reflexión........................................................................................................................................................ 127
LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LAS ONGS ................................................ 128 ACLARANDO CONCEPTOS .................................................................................................................... 128 La Sociedad Civil....................................................................................................................................... 128 Tercer Sector ............................................................................................................................................. 129 Entramado de relaciones........................................................................................................................... 130 Rasgos Básicos de las Organizaciones del Tercer Sector ......................................................................... 131 INTRODUCCIÓN A LA CALIDAD .......................................................................................................... 134 Ideas básicas sobre el concepto de calidad............................................................................................... 134 Sistema de calidad ........................................................................................................................................ 134 Evolución del concepto Calidad ................................................................................................................ 135 El reto de la calidad en las ONG ................................................................................................................. 137
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Condiciones organizativas para la calidad ................................................................................................. 141 Qué es una organización ........................................................................................................................... 142 Cultura de la organización........................................................................................................................ 144 La configuración organizacional............................................................................................................... 146 El cambio y la mejora continua................................................................................................................. 147 Orientación de la organización.................................................................................................................... 148 Misión ........................................................................................................................................................ 149 Visión......................................................................................................................................................... 150 Valores....................................................................................................................................................... 151 Planificando el futuro: Planificación estratégica ....................................................................................... 152 Diagnóstico................................................................................................................................................ 153 Elaboración del Plan Estratégico.............................................................................................................. 154 Factor Humano............................................................................................................................................. 156 Definición de Liderazgo ............................................................................................................................ 156 ¿Es posible la calidad sin liderazgo? ........................................................................................................ 157 5.3. ¿Qué tipo de liderazgo?...................................................................................................................... 157 IDEAS CLAVE SOBRE LA DIRECCIÓN DESDE EL LIDERAZGO ........................................................ 159 El rol del líder en la implantación de sistemas de calidad........................................................................ 159 Trabajo en equipo...................................................................................................................................... 160 LAS IDEAS CLAVE: .................................................................................................................................. 161 Información y comunicación ....................................................................................................................... 162 Sistemas de participación............................................................................................................................. 163 PRINCIPIOS DE CALIDAD, CLIENTES, PROCESOS Y RESULTADOS ......................................... 165 ¿De qué hablamos cuando hablamos de Calidad?.................................................................................... 165 Satisfacción / orientación al cliente........................................................................................................... 167 Alguna clasificación de clientes ................................................................................................................ 168 Gestión de la relación con los clientes y las partes interesadas................................................................ 172 Gestión por procesos .................................................................................................................................... 173 Elementos de un proceso ........................................................................................................................... 173 Diferentes clasificaciones de los procesos ................................................................................................ 175 Procedimientos .......................................................................................................................................... 176 Implicaciones de la gestión de un proceso ................................................................................................ 176 Gestionar por procesos.............................................................................................................................. 177 Mapa de procesos...................................................................................................................................... 177 Evaluación y mejora continua de los procesos.......................................................................................... 178 La importancia de los procesos en la obtención de resultados ................................................................. 181 Algunas reflexiones finales ........................................................................................................................ 182 Caso práctico No. 9 ................................................................................................................................... 182 Reflexión........................................................................................................................................................ 184
ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN: UNA HERRAMIENTA PARA LA GESTIÓN ............................................................................................................................ 185 Caso práctico No. 10 ................................................................................................................................. 194 Reflexión........................................................................................................................................................ 196
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LA AUTOGERENCIA ......................................................................................... 197 Conozco mis fortalezas?............................................................................................................................... 197 Cómo me desempeño?.................................................................................................................................. 197 Preguntas claves para nuestro autoconocimiento ..................................................................................... 198
GERENCIANDO HACIA ARRIBA ...................................................................... 201 Haga un buen trabajo .................................................................................................................................. 201 No sea competencia, brinde apoyo .............................................................................................................. 202 Involúcrese en su profesión.......................................................................................................................... 203 Observe el estilo de su jefe ........................................................................................................................... 203 Mantenga su palabra.................................................................................................................................... 204 Estudie las preferencias de su jefe............................................................................................................... 204 Aprenda a tolerar el mal humor ................................................................................................................. 205 Ayude a su jefe a tener éxito ........................................................................................................................ 205 Aprenda a negociar como un profesional................................................................................................... 205 Aprenda a decir nó ....................................................................................................................................... 206 Si no quiere recibir negativas o demoras, ayúdelo a decidir..................................................................... 207 Administre su tiempo ................................................................................................................................... 207 Si le pregunta, siempre deberá tener una opinión ..................................................................................... 208 Lleve soluciones, no solo problemas............................................................................................................ 209 Eduque a su jefe............................................................................................................................................ 209 Antes de actuar, pruebe las aguas............................................................................................................... 210 Sea prolijo con la documentación................................................................................................................ 210 Caso práctico No. 11 ................................................................................................................................. 210 Reflexión........................................................................................................................................................ 211
EL TRABAJO SOCIAL Y LA GERENCIA SOCIAL? ......................................... 212 La gerencia social: herramienta indispensable para la conducción de los servicios sociales................. 216 El trabajo social desde la gerencia social.................................................................................................... 224 Gerencia ¿nuevo paradigma? ................................................................................................................... 224 El trabajador social como gerente esta referido a:................................................................................... 224
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Aportes gerenciales en el trabajo social.................................................................................................... 224 Caso práctico No. 12 ................................................................................................................................. 226 Reflexión........................................................................................................................................................ 227
EL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA GERENCIA ............................................... 228 ¿Qué es igualdad de género? ....................................................................................................................... 229 El papel de la gerencia como impulsora de la transversalidad de género a nivel institucional ............. 230 Una gerencia con liderazgo transformador................................................................................................ 231 Las unidades de género y el grupo impulsor como medidas afirmativas en la promoción de la equidad de género en la institución ........................................................................................................................... 232 Las unidades u oficinas de género: ........................................................................................................... 233 Los grupos impulsores:.............................................................................................................................. 234 Caso práctico No. 13 ................................................................................................................................. 234 Bibliografía ................................................................................................................................................... 236
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INTRODUCCIÓN La presente antología de Gerencia Social III, ha sido preparada como soporte a los cursos que se sirven en la carrera de Trabajo Social con Énfasis en Gerencia del Desarrollo, del departamento de Trabajo Social de la Universidad Rafael Landivar. Se presenta un compilación, articulada de lo mejor que existe en el mundo bibliográfico, relacionado principalmente con la implementación y gestión de los programas y proyectos sociales, a partir de la innovación y gestión social. Esta ordenada por capítulos lo que facilita la comprensión a partir de la gestión del desarrollo, las tendencias actuales en las demandas y entrega de servicios sociales, para pasar luego a considerar los procesos de innovación social, gestión, gestión social, la calidad en los procesos de gestión social. Se hace también una relación del trabajo social y la gerencia social, el enfoque de género en los procesos de gestión. La gestión no debe verse como el acto de pedir o solicitar, sino como el proceso de gerenciar, utilizando las herramientas adecuadas que permitan tener organizaciones exitosas en la gestión del desarrollo. Cada capítulo cuenta con ejercicios de aplicación, evaluación del aprendizaje y casos para ser resueltos, con lo que se espera una aplicación práctica de los contenidos. Debe considerarse el presente documento como un aporte de consulta y soporte, sujeto a ser enriquecido por las personas que tengan contacto con el, asumiendo que una dimensión de la gerencia social es generar nuevos conocimientos a partir de buenas prácticas. Guatemala, enero de 2009. Otto Edvin Arenales C.
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LA GESTION DEL DESARROLLO
La gestión del desarrollo local alude al proceso de toma de decisiones asociado a la búsqueda de soluciones a los problemas evidenciados y/o a la instalación de procesos y programas que apunten al desarrollo sustentable aplicado al territorio. Esta toma de decisiones debe ser participativa entre los diferentes actores, “compartiendo” el poder, es decir, buscando soluciones mediante el diálogo que nos conduzcan a soluciones creativas e implementadas mejor, dada la comprensión previa existente. La gestión del desarrollo local puede ser promovida desde los distintos sectores que componen las localidades o comunidades. Sin embargo, cada sector privilegia sus propios intereses y preocupaciones, por lo cual es imprescindible la interacción entre ellos para lograr el bienestar de todos.
Actores claves en la gestión del desarrollo local Los actores relevantes para la gestión local son todos aquellos que se involucran en una iniciativa que implique el desarrollo de acciones tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de una localidad. La experiencia muestra que no hay ningún actor social que tenga control sobre todas las dimensiones de un territorio dado. Por lo tanto, el desarrollo local necesita de la participación de todos los actores relevantes en las diferentes dimensiones. Algunos de estos son la municipalidad, las organizaciones sociales, las organizacións privadas y los centros académicos. Para promover facilitar la gestión del desarrollo local, estos actores requieren transformarse en agentes conscientes y coordinados del desarrollo local. Vale decir, en un sujeto colectivo de su propio desarrollo.
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El gobierno local El municipio como una entidad pública que representa la realidad local, es el organismo que impulsa el desarrollo local a través de la implementación de diversos programas sociales, culturales y ambientales. Estos programas son planificados y ejecutados a través de las diversas instancias municipales, y priorizados de acuerdo a criterios constituidos en las Leyes de Descentralización del País, así como los emanados de la Secretaría General de Planificación, SEGEPLAN. En todo caso, los municipios no son todavía gobiernos locales en plenitud. Hasta ahora han asumido la educación y la salud, pero con muchas falencias, actuando, más bien, sólo como administradores de territorios locales.
La sociedad civil El sector social, las organizaciones comunitarias y grupos de interés organizados formal o informalmente, aportan a un programa de desarrollo local su visión sobre la problemática, la búsqueda de soluciones y, en la medida que participan de los diseños, pueden apropiarse de los procesos, facilitando así su sostenibilidad en el tiempo. Poseen además el dinamismo y flexibilidad que, a menudo, las estructuras estatales carecen, lo que les permite innovar, realizar experiencias, extraer aprendizajes y proponer al Estado modos y estrategias de desarrollo con una enorme rapidez.
El sector privado El sector privado, al igual que los otros actores, tiene un rol relevante en la puesta en marcha de planes de desarrollo local, a los cuales puede aportar recursos, su experiencia y sistemas de gestión, inversión y empleo.
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La construcción del “nosotros” Constituir un sujeto colectivo, en donde todos los actores estén involucrados en planes de desarrollo local, representa un gran desafío. Requiere crear vínculos de negociación y cooperación, administrar las diferencias, buscar las coincidencias en medio de un proceso que no es lineal (con avances y retrocesos), pero que en definitiva camina hacia la construcción de una nueva lógica que tienda a establecer relaciones de confianza y colaboración entre los diversos actores sociales. Esto se lleva a cabo a través de tres modalidades que se dan por separado, pero que se potencian para constituir un proceso integral: •
Participación ciudadana: involucramiento de las personas y las organizaciones en los procesos de toma de decisiones y en el diseño, la implementación y la evaluación de políticas o acciones públicas.
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Generación de acuerdos: proceso que se genera entre los distintos actores sociales, económicos y políticos, que se realiza con el objetivo de concertar y viabilizar iniciativas de beneficio común. Concertar implica negociar entre intereses y visiones diferentes, en pos de construir un acuerdo aceptable para todos.
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Alianzas intersectoriales: es la concreción de la colaboración intersectorial, con perspectiva de mediano y largo plazo, en la cual los individuos, grupos y organizaciones de distinta naturaleza acuerdan trabajar conjuntamente a fin de promover el desarrollo local, lo que implica compartir riesgos y beneficios, así como definir mecanismos que permitan que las partes involucradas examinen y actualicen regularmente su relación.
No olvidar... •
El principal recurso de la gestión del desarrollo local son las propias personas y, por lo tanto, más allá de la cantidad de instituciones u organismos que se crean o se convocan para la generación de una acción, interesa en especial la calidad de los recursos humanos que la ejecutan.
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La institucionalidad estatal actualmente destaca lo colectivo y grupal como el elemento principal de la transformación. Sin antagonizar por cierto la dimensión individual con la colectiva, hoy en día se exige combinar la revalorización del papel de individuos con capacidades emprendedoras y de gestión para crear competitividad, con el respaldo que otorgan las acciones colectivas, todo ello basado en un sistema de valores y de afirmación de la autoestima.
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La visión positiva, la concertación y el liderazgo, son tres actitudes claves que favorecen el desarrollo de la gestión local.
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Estas se complementan entre sí y en conjunto le dan impulso. Así, las visiones se elaboran, se transmiten y plasman por una sociedad inspirada por líderes. El éxito está condicionado a que existan dirigentes que muestran caminos, que comparten visiones y que tienen la capacidad de trabajar en conjunto.
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Dada la complejidad de la vida moderna, las decisiones deben conciliar criterios económicos con criterios sociales y ambientales. No deben prevalecer unos sobre los otros.
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Caso práctico No. 1 El desarrollo municipal Santa Ana de Jesús, es un municipio del departamento de Sololá, ubicado en una zona de vocación forestal, con una población predominantemente joven, con un nivel educativo adecuado. En el último año este municipio fue declarado libre de analfabetismo, lo que le valió recibir el reconocimiento de organizaciones nacionales e internacionales. Santa Ana, es un municipio con una amplia riqueza natural, abundantes bosques, fauna exótica, áreas arqueológicas sin ser descubiertas. Su gente es muy trabajadora, amable y cordial. A pesar de todas estas características, a nivel nacional, se encuentran dentro de los municipios más pobres, posee el índice de migración laboral más alto de toda Guatemala. El INTECAP esta interesado en apoyar el desarrollo local, para lo cual esta ofertando la prestación de construcción de capacidades, principalmente en la población joven. El gobierno ha priorizado a Santa Anda dentro de los programas que ejecuta PRORURAL, Salvemos la ecología, es una organización no gubernamental interesada también en la preservación de los recursos naturales por lo que ha ofrecido involucrarse en procesos coordinados de apoyo a esta comunidad. El alcalde municipal es un profesional joven, formado en gerencia del desarrollo, que esta muy preocupado por la situación de su municipio, razón que lo ha motivado a buscar alternativas que permitan gestionar un proceso de desarrollo local en función de los recursos y oportunidades con que cuenta el municipio. Para ello ha conformado mesas de trabajo, que permitan hacer un análisis de la situación y por sobre todo plantear un modelo de gestión del desarrollo a seguir. Para trabajar lo anterior, el alcalde recurre a usted como consultora o consultor, con el propósito de que articule la agenda de trabajo en cada una de las mesas, así como en la determinación de los actores que deben tomarse en cuenta.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Qué ha fallado en el proceso de gestión del desarrollo en el municipio de Santa Ana? 2. ¿A qué actores debe considerarse para integrar las mesas de trabajo? 3. ¿Cuál es la propuesta de agenda que usted planteará? 4. ¿El modelo de desarrollo de Santa Ana, debe basarse en un enfoque de resolver problemas, ó de aprovechar oportunidades? ¿Por qué? 5. Elabore el diagrama del modelo de desarrollo para Santa Ana, así como las acciones gerenciales que deben desarrollarse para cada etapa o fase.
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¿QUÉ SIGNIFICA DIRIGIR UNA ORGANIZACIÓN? Una organización es un conjunto de recursos, medios y personas que interactúan en torno a una misión común. Dirigir una organización es el proceso de supervisar a una organización. Consiste en tener una responsabilidad global. Esto implica garantizar que el trabajo de una organización contribuya a su misión y propósito y que sus recursos se utilicen de manera sabia y efectiva. Gobernar tiene más que ver con supervisar y garantizar que con hacer. Significa asegurarse de que la organización esté bien gestionada sin tener que involucrarse directamente en la gestión.
La tarea básica de la administración en las organizaciones es propiciar el cumplimiento del trabajo a través del recurso humano con que cuentan. La eficacia con que as personas trabajan en conjunto para conseguir los objetivos depende de la capacidad de la función administrativa. En el ámbito público las instituciones gubernamentales ejecutan funciones generales y específicas, de carácter técnico y de carácter político. La función sustantiva del Estado es la toma de decisiones respecto a la formulación y ejecución de políticas públicas como respuesta a demandas, problemas o necesidades socioeconómicas de diferentes grupos o sectores dentro de la sociedad. En esa permanente toma de decisiones prevalen valores respecto a lo que se debe hacer o no hacer en torno a las diversas situaciones o problemas existentes. El conjunto de organizaciones públicas constituyen la Administración Pública o Burocracia Estatal. Son ellas las responsables de interpretar y ejecutar las decisiones públicas adoptadas por las autoridades políticas y administrativas dcl Gobierno de turno y. dirigidas a dar respuesta a diversos grupos o sectores dentro de la sociedad, que enfrentan carencias o limitaciones para la satisfacción de sus necesidades básicas y por ende, para el disfrute pleno de sus derechos humanos. Los servicios sociales se enmarcan dentro de las funciones productora y distributiva que el Estado cumple a través de la Administración Pública y de
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organizaciones no gubernamentales. Es así como se producen servicios que, compitan o no con la gestión organizacional privada, se suman a muchas veces refuerzan o facilitan la propia producción privada. Asimismo, la función distributiva subsidia y complementa el ingreso o nivel de vida familiar a través de una serie de acciones no remunerativas o productivas (no generadoras de ingresos directos). Brinda servicios de salud, educación, vivienda, seguridad social, asistencia social, entre otros. Lo anterior permite afirmar que la prestación de servicios sociales, como acción pública, se fundamenta en la capacidad coercitiva y reguladora de la Administración Pública, entendida como el principal mecanismo de conversión del Sistema Político. Por tanto, la formulación, interpretación y gestión de este tipo de servicios es altamente política por las negociaciones y decisiones presentes alrededor de todo tipo o clase de demanda o conflicto entre grupos comunidades y organizaciones y. entre éstas y el Estado. Estudiar las formas de gestión que prevalecen en tales las instituciones es de gran importancia en la actualidad en virtud de la crisis económica que afecta a nuestros países y que obliga a utilizar de la mejor manera posible los escasos recursos que se asignan a las políticas de corte social. A ello se suma la existencia de una serie de debilidades que se han venido poniendo en evidencia en el proceso de formulación, ejecución y evaluación de estas políticas. Poner en práctica una forma diferente de administrar los servicios sociales exige revolucionarias formas de producción de tales servicios. Para tal efecto se requiere que el recurso humano, responsable de la gestión o administración de instituciones, programas y proyectos de carácter social, decida poner en juego su inventiva y creatividad para modificar o crear alternativas tecnológicas que permitan mejorar la prestación de los servicios. Al hacer referencia a nuevas alternativas tecnológicas se debe pensar en la urgencia de conocimientos acerca de las nuevas técnicas, nuevos instrumentos y nuevos procedimientos, es decir, en transformar desde la concepción hasta la implementación de los servicios sociales. Ello supone una actitud abierta y de cambio que permita la iniciativa individual y colectiva, en la cual tanto administradores, como ejecutores y beneficiarios, cumplan un rol activo y conciente en el planeamiento, gestión y ejecución de los servicios sociales. Replantear la administración de los servicios de bienestar social es un imperativo para aquellas profesiones que tienen una responsabilidad directa y permanente para con los sectores en mayores condiciones de riesgo social. Tal es el caso del Trabajo Social, cuya razón de ser, en primera instancia, es la de actuar en favor de la prestación de servicios sociales para la población con carencias en la
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satisfacción de sus necesidades básicas y en el pleno disfrute de sus derechos humanos. Determinar la manera efectiva de satisfacer las necesidades de los usuarios de los servicios sociales obliga a un análisis riguroso de dos elementos importantísimos en todo servicio social. Por una parte la productividad social que se está obteniendo, y, por otra parte, la responsabilidad social u obligación moral que adquieren las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, de contribuir a satisfacer las expectativas creadas en los sectores con los cuales se trabaja. Los servicios sociales no necesariamente son útiles por sí mismos, por tanto sus efectos en la solución o satisfacción de las demandas deben medirse. Todo servicio social se concreta en productos que deben reunir las características de calidad que las demandas exigen. En este sentido, la productividad también es clave en los servicios sociales y resulta de la relación entre Ia eficacia en brindar el servicio, la calidad del mismo (eficiencia), el tiempo de respuesta y el costo que significa. Analizar la calidad de los servicios sociales obliga a contar con patrones aceptables, deseables, predefinidos por los usuarios potenciales y reales, los grupos administradores y los funcionarios responsables de su intervención ejecución. Las instituciones públicas de carácter social tienen como tarea básica la satisfacción de necesidades sociales que afectan a la población más pobre del país. El cumplir con esa tarea exige la presencia de una función gerencial que garantice la cooperación de todos los funcionarios de la organización, así como de los usuarios del servicio en la generación del mismo. Ello además hace indispensable que la persona o el grupo administrador maneje y aplique principios administrativos que propicien el logro de los objetivos con eficiencia en el uso de los recursos disponibles. La tarea actual de quien o quiénes administran servicios sociales es la de interpretar los objetivos propuestos por la organización y transformarlos en acción organizacional (productos o servicios) a través del planeamiento, la organización, la dirección y el control de los esfuerzos realizados en todas sus áreas y niveles. Cumplir con esa tarea exige tomar en cuenta las condiciones externas a la organización (contexto), las interacciones y acciones internas y. el impacto de los servicios que se suministran en la modificación de las condiciones sociales que les dieron origen. El trabajo administrativo o gerencial, tal y como se está conceptualizando aquí, exige contar con conocimientos, modelos y estrategias que permitan poner en práctica alternativas metodológicas efectivas para solucionar problemas organizativos en favor de una prestación de servicios sociales más acertada.
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El administrador no es ejecutor sino que debe coadyuvar a que el trabajo de prestación directa del servicio se realice de la mejor manera. Dirige y orienta modificando comportamientos y actitudes. De aquí que la administración o gestión no sea un fin en sí mismo, sino un medio para que el trabajo que se necesita para dar respuesta a problemas sociales se realice de la mejor manera posible. En este sentido, es un arte que necesita de un cuerpo de conocimientos emanado de la experiencia y de la investigación científica acerca de las organizaciones sociales y de su funcionamiento. Un buen o una buena gerente social debe estudiar, conocer y comprender el servicio social que tiene a su cargo, con el propósito de que esté en capacidad de describirlo en su estructura y procesos internos, explicar su funcionamiento; identificar obstáculos o limitaciones y, definir y aplicar medidas correctivas, es decir, formas alternativas de gestión o de intervención. Concretamente la Gerencia Social se concibe como un proceso que busca el logro de los objetivos de un servicio social, (enmarcado en una institución pública o privada), mediante determinada tecnología (conocimientos, técnicas, instrumentos, procedimientos, materiales y equipos). En este sentido, investigar las necesidades sociales del contexto es un requisito para elaborar respuestas estratégicas que conduzcan a reformar o revolucionar las políticas sociales en las cuales se inscriben los servicios sociales. A la vez, es una condición para explorar nuevas posibilidades metodológicas que permitan la productividad social de los servicios. • • • •
Investigar necesidades sociales (contexto). Reformar o revolucionar política social (apoyar la toma de decisiones). Explorar nuevas posibilidades (mejorar formas de intervención). Producir nuevas alternativas de servicios.
Lo expuesto significa poner en práctica una gerencia estratégica del bienestar social, en la medida en que el proceso permite influir en el contexto en vez de quedarse únicamente en la reacción ante él. Es decir que se debe trascender las respuestas inmediatistas y dar prioridad a la planeación a mediano y largo plazo, en aras del crecimiento y desarrollo de servicios sociales efectivos. Este nuevo modelo de gestión de los servicios sociales en última instancia, integra elementos teórico-metodológicos de las diversas formas de administración que se han venido desarrollando a través de la historia. De aquí que retome aportes importantísimos respecto al ambiente interno de las organizaciones, tales como el trabajo, la estructura organizativa, la tecnología, el recurso humano, y los procesos organizacionales (poder, comunicación, conflicto, toma de decisiones) y, respecto al contexto, entre las que destacan las condiciones políticas, sociales, económicas existentes, las demandas sociales, los insumos políticos (decisiones),
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los recursos, la competencia, la tecnología y la aceptación o el rechazo de los servicios producidos, entre otros. El modelo parte de que las personas que constituyen el recurso humano tienen objetivos propios que intentan alcanzar, independientemente de las coacciones a que sean sometidas. Su conducta no es totalmente previsible, además de que cambia constantemente porque el individuo la ajusta a las nuevas situaciones que enfrenta. Esto significa que la forma de gestión estará siempre modificándose, no es única, rígida y permanente. Sus características, contenido, estilo, técnicas, instrumentos y procedimientos deben ser el resultado de un proceso de construcción en el cual participen todos los miembros responsables del servicio social, así como los sectores afectados e involucrados por las decisiones y acciones a realizar. El gerente, bajo este en foque, debe ser capaz de formular estrategias para enfrentar la complejidad y encarar la incertidumbre. Debe para ello desarrollar vías de información que permitan captar las condiciones del entorno. Además, debe ser capaz de realizar análisis de información de alta calidad. La evidencia sugiere de un modo contundente que un enfoque multilateral da lugar a decisiones más creativas y más positivas que un enfoque unilateral. Otro elemento clave de esta nueva forma de gestión es la mentalidad de colectivismo, como un valor dentro de las entidades responsables de los servicios sociales. Esto significa que el trabajo sustantivo que se requiere para llevar a cabo el servicio se deriva de un esfuerzo colectivo, del trabajo en equipo. Todo servicio social es importante en contenido, estilo y formas alternativas de gestión o de intervención. Moverse en la inestabilidad de los contextos modernos, obteniendo información respecto a la realidad, es decir, acerca de problemas, demandas, grupos afectados, magnitud de los problemas, oportunidades para atender los problemas, amenazas ante eventuales respuestas. La concertación y el consenso para la toma de decisiones respecto a los servicios sociales a brindar, las prioridades de atención a la cobertura de los servicios; las formas de intervención a utilizar, entre otros. Manejo de metodologías en gerencia social. Esto significa conocer formas alternativas de administración de los servicios sociales, dependiendo de las características de la población a la cual se dirigen los servicios, de los problemas a atender, de la cobertura del servicio, de los recursos disponibles, de los intereses
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de los actores individuales y colectivos, involucrados y afectados por la política social en la cual se inscribe el servicio. Compromiso y sensibilidad hacia los beneficiarios del servicio social a su cargo. Debe existir respeto por la población a atender: sus demandas, problemas, necesidades, valores, intereses, aspiraciones, nivel educativo, creencias religiosas, raza, color, preferencia sexual, convicción política, sexo, edad, entre otros. Concepción de los funcionarios de la institución, programa o provecto como seres humanos, capaces de hacer y de crear: en quienes se puede delegar y a los cuales se les puede controlar con base en los resultados de su trabajo. Suscitaren todos los niveles de la institución, programa o proyecto social el compromiso y la participación voluntaria y creativa de los funcionarios, propiciando que el trabajo en sí sea importante, motivador y satisfactorio. Aceptar sugerencias y recomendaciones del personal responsable de la ejecución del servicio social, para alimentar así la toma de decisiones orientadas a mejorar los estilos y formas de gestión y de intervención existentes. Conjugar ¡os objetivos del servicio social con los objetivos del personal y de los beneficiarios. Habilidad para negociar, regatear y construir alianzas que le permitan decidir qué hacer, cuándo, cómo y con qué.
lntepretar políticas y diseñar organizaciones y servicios de carácter social.
LOS PRIMEROS DÍAS COMO GERENTE
A pesar de la formación adquirida en la universidad, la experiencia generada con el trabajo, siempre el iniciar la gestión de una organización, en el rol de gerente social, plantea un campo de incertidumbre y complejidad, por lo cual a continuación se describen ciertos criterios a tomar en cuenta y que puede ayudar a desarrollar una gerencia adaptativa al contexto organizacional.
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Dedíquese a escuchar y a observar: Los primeros días dedíquelos a escuchar y a observar. No opine nada ni se dedique a poner “orden” en la organización y a dar instrucciones que podrían no ser oportunas o las más adecuadas. Tenga un poco de paciencia y no se deje llevar por sus ímpetus de corregir lo que a su juicio no se hace correctamente. Conozca la organización: En esos primeros días, conozca la organización, todas sus instalaciones, sus actividades, el sector en el que opera. Hágase una idea lo más completa posible de ella y de su entorno, del campo en el que se mueve. Tome notas, vea planes, conozca las oficinas. No deje de entrar en todos los rincones de la organización. Puede tomar fotos con su cámara digital, para analizar detalles con calma. Analice la situación financiera de la organización: Le guste o no, tendrá que entrar en los números y las cifras económicas de la organización. Pida balances de situación, cuentas de pérdidas y ganancias, memorias anuales, balances de sumas y saldos, extractos de cuentas, informes de auditoria. Con ésta información podrá ver la situación y marcha económica de la organización, su historia reciente económico-financiera. Y sabrá, más o menos, donde está y cual es su punto de partida. Al final, las cifras contables y económicas son básicas para el día a día de un gerente. Y, con frecuencia, son las que aprietan más y ponen a prueba la resistencia personal. Hable con la gente: Para todo lo anterior, es fundamental que hable con la gente. Deberá conocer desde el primer día al personal de la organización. Primero a quienes van a ser sus colaboradores directos, después al resto del personal. Entre los primeros, tendrá posiblemente y según los casos a un Director, Jefe o Encargado (los nombres del cargo variarán en consonancia con la dimensión y estructura de la organización). Este será su equipo. Debe tratarlos desde el principio y conocerlos. Prudencia, no se case con nadie: Una vez que sabe sus nombres, sus puestos de trabajo y, más o menos, lo que hacen, tenga en cuenta que entra en una selva: la de las intricadas redes de relaciones humanas y profesionales en una organización. Y Ud. es nuevo en ella, desconoce no solamente las características y personalidades de cada cual, sino los lazos de unión y las luchas intestinas, más o menos soterradas o a plena luz del sol, que en todas partes suelen existir. Por este motivo, le recomendamos inicialmente ¡prudencia!. No “se case con nadie”. No se deje atrapar por las redes que le pretenda tender alguno de esos colaboradores, que trate de hacerse con Ud., ser su leal y firme colaborador y amigo y ganar desde el primer día su confianza y su favor. El empleado o subordinado “pelota” o “trepador” suele dar señales de vida en el primer momento, para ganar posiciones respecto a otros compañeros. Y esto es extensible hasta el último empleado de la organización. Ya está Ud. en guardia y prevenido. Pero
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continúe algunos días más en esa actitud. Escuche, oiga, pregunte, comente...con todos y cada uno de esos colaboradores. Trate de conocer su manera de ser, al mismo tiempo que observa y aprende lo que hacen y cómo lo hacen. Es una primera idea, necesitará más tiempo para llegar al fondo de todo esto. Pero no se deje llevar a juicios definitivos sobre las personas desde esa primera idea. Por lo general, la gente trabajadora, responsable, eficaz y leal no se muestra así, tan a la vista, desde el primer día. Deberá Ud. de ir descubriéndola poco a poco. Consejo 10º.- Al resto de los empleados deberá de ir conociéndolos en el sentido de saber sus nombres, sus circunstancias laborales en la organización y el trabajo que desempeñan. Un caso aparte será el de la secretaria o secretarias que estén más directamente a su servicio y, en su defecto, de aquellas personas de Administración que hagan ese papel. Está Ud. ante las personas que van a estar más cerca de su mesa de trabajo. Aunque no lo crea, muchos asuntos de importancia van a pasar por sus manos y, en cierta forma, se la juega un poco con esas personas. En especial de cara al exterior, a beneficiarios, donantes, terceros en general. Y, también, ante sus propios colaboradores. Empiece por observar bien a quien tiene en esos puestos y su forma y manera de ser. Pida opinión acerca de la organización: Aunque no sea para que se lo crea todo tal como se lo cuentan, pregunte y escuche a sus colaboradores sobre los más diversos aspectos de la organización. Cada cual le va a dar sus opiniones teñidas por su propia subjetividad. Es ley universal. Nadie escapa, por lo general, a dar sus juicios acerca de acontecimientos, situaciones y personas con total neutralidad y objetividad. Pero, nadie mejor que esas personas, que llevan un cierto tiempo en la organización, para darle información abundante. Socialice los cambios: Dentro de la planificación general de las actividades de la organización, si Ud. ha decidido comenzar a hacer cambios, modificar la estructura personal o material, reformar o racionalizar procesos o, sencillamente, cambiar de puesto de trabajo a personas, le recomendamos que lo explique bien a sus colaboradores, a su equipo. Busque convencerlos, escuche sus razones y sugerencias. Si tiene que modificar su criterio inicial por alguna convincente razón de cualquier colaborador, no se obstine en oponerse a ello. No caiga en la trampa de dudar, pensando que su autoridad y su liderazgo, se puede ver resentido por modificar criterios. Es de sabios rectificar y es de tontos o soberbios, llamados a estrellarse, tarde o temprano, el mantener tozudamente ideas preconcebidas o planes ideados. Un equipo tiene más ojos y más cabezas que el Jefe. Aunque el Jefe, aparte de máximo responsable, sea el ojo vigilante y la cabeza pensante. Lo que tratamos de indicarle es que, dado que Ud. lleva todavía poco tiempo en la organización, corre el riesgo de hacer una revolución que acabe por empeorar las cosas o de encontrarse que el personal le pone la proa, al no saber a qué viene ese cambio si allí siempre se hicieron las cosas de otra manera. Y funcionaban. 22
Antes hay que ganarse al personal para la causa, si la causa ha sido testeada en reuniones y comentarios con sus colaboradores inmediatos.
Calma y sentido común: Por el contrario, y sin que sea renegar del punto anterior, Ud. deberá sacar las medida correctoras, los cambios, reformas o novedades que crea debe poner en marcha, para el bien futuro de la organización, caiga quien caiga. Aunque haya oposición, que la habrá. Siempre hay alguien que se opone, que va a la contra y que hace guerra de guerrillas en los pasillos y tomando el café con los compañeros. Tenga en cuenta, además que siempre hay alguien que sueña con llegar a ser el gerente o que piensa que a él le debería corresponder ese puesto. Y ya sabe, ¡enemigo a la vista y trampas en el camino! Y recuerde que quien le contrató, el organización, lo ha hecho para mejorar o para solucionar problemas. Y ahí no se puede fallar. Pero con calma y sentido común. Cuide el buen ambiente y las relaciones humanas entre su gente: Dedique algo de su tiempo, escaso sin duda, a vigilar este tema. Mire, los tiempos van cambiando y hoy en día temas como el clima laboral en la organización son muy valorados. Y con un buen ambiente, se puede producir y trabajar más y mejor. Y esto lleva a mayor competitividad. Aprenda a delegar: Delegue las funciones y tareas que sean precisas para un buen funcionamiento de su organización. No haga que todo dependa de Ud. y de su presencia física. Quizás se haga imprescindible, pero se puede resentir la actividad de su organización, y la paciencia de algún cliente o proveedor. Pero no deje de supervisar todo lo que ha delegado. Es una buena solución diseñar un sencillo manual u hojas de funciones y responsabilidades. Defina, para cada empleado de la organización, qué tareas ha de hacer y qué funciones le corresponden y asígnele la cuota de responsabilidad correspondiente. Así podrá pedir cuentas a cada cual de lo suyo y evitará “tierras de nadie” y “zonas superpuestas”. Y esto es organización. Anticipe el cambio: Procure adelantarse siempre, un poco o un mucho, a su tiempo. Es decir, no se quede en la rutina ni se duerma en los laureles. El mundo de la organización es muy dinámico. Y el cambio se desplaza en forma galopante por el día a día. No pierda de vista lo que puede llegar mañana o pasado mañana.
No se agobie: Es el último, pero podría se el primero. No se agobie. No se agote. No se encierre en su despacho u oficina y pierda de vista el exterior y la luz del sol. Ud. tiene, seguramente, una familia. Tiene unos amigos, unos pasatiempos o aficiones, unos valores, unas creencias... y tiene una salud. Todo este entorno personal es vital para el ser humano. Y Ud., gerente de esa organización, es un 23
ser humano. Y por ello, tremendamente limitado. No podrá hacerlo todo. No podrá acabar su día habiendo tachado de su agenda todo lo que se había propuesto hacer. Se habrá quedado a medias. E incluso, puede que haya más cosas anotadas al final del día que al principio. Y así pasan al día siguiente. Recuerde que no pasa nada...uno de los lemas de mi vida, heredado de mis mayores, es el de que, al final, ¡no pasa nada!. Así que tómese su tiempo de descanso y atienda a los suyos. A su esposa o a su novia, a sus hijos, a sus familiares, a sus amigos. Haga deporte, si lo practica, o lea y escuche música, si le gusta. Haga algo más que pensar en su nueva organización.
Caso práctico No. 2 Escoba nueva …… Mario es Trabajador Social, recien egresado de la universidad, ha laborado anteriormente como coordinador de programas de una ONG, con el lanzamiento del programa del adulto mayor, el Ministerio de Trabajo le ha contratado para hacerse cargo de la gerencia de dicho programa. A Mario le choca la burocracia estatal, por lo que su principal motivación es demostrar eficiencia en su gestión, lo primero que ha hecho, ha sido dictar una serie de normas y reglas que el personal debe cumplir, ajusto los turnos para el almuerzo. El sindicato ha solicitado hablar con el, para plantearle algunas sugerencias de cómo mejorar la gestión del programa, pero Mario ni fu ni fa, el ha sido nombrado gerente, comprende que debe asegurar que las personas hagan las cosas para las cuales se les contrato. A medida que el tiempo ha transcurrido, la asociación de adultos mayores ha protestado por la lentitud con que gestionan los procesos, hay ancianos que están enfermos, sin la capacidad de recibir atención médica. Por si fuera poco en el Congreso de la República, diputados de oposición están solicitando interpelar al ministro de trabajo, por la lentitud de respuesta del programa del adulto mayor.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Es adecuado el proceso desarrollado por Mario? 2. ¿Qué haría usted de manera distinta? 3. ¿Quiénes son los actores relacionados con el programa, a los que habría que tomar en cuenta? 4. ¿Cómo jefe de Mario, cual sería la actitud que usted asumiría? 5. Elabore un flugrograma lógico del proceso que Mario debió desarrollar para lograr una dirección eficaz.
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ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES Tomado de material educativo del INDES.
En los últimos años, han ocurrido en América Latina cambios importantes en el financiamiento y organización de sus servicios sociales. Ejemplos de estos cambios son: el financiamiento de la demanda; el creciente papel asignado a los mercados; la focalización; la descentralización y la participación comunitaria. Es a través de ellos que se empiezan a forjar nuevas tendencias que permean la discusión y el quehacer públicos y a recomponer el intrincado andamiaje que define la política social de un país. La proliferación de nuevas modalidades de entrega de los servicios sociales en la región, es, en parte, el desenlace de las reformas económicas y los cambios institucionales ocurridos en la última década, como también el fruto del reconocimiento de que, a través de ellos, se pueden mejorar los resultados de los servicios sociales, que, hoy por hoy, son inferiores a sus posibilidades reales, sobre todo en la satisfacción de las necesidades de la población. Los cambios ocurridos en los ámbitos del financiamiento y la organización son, por definición, propios de la entrega de los servicios sociales. Merecen ser estudiados a la luz de la aparición de nuevas modalidades y sus impactos, como también en función de cómo se relacionan entre sí y con los contextos sectoriales, económicos e institucionales en donde se desenvuelven. Esto último es particularmente importante para la región, caracterizada por la falta de articulaciones adecuadas entre sus modalidades de entrega de servicios, como entre ellas y los contextos en que se ofrecen los mismos. A continuación, se presentan las distintas modalidades de entrega de los servicios sociales –financiamiento y organización- y analizar sus alcances, limitaciones e impacto sobre la provisión de los mismos.
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Tendencias emergentes en la entrega de servicios sociales Los servicios sociales existen y cobran vida cuando el usuario finalmente los recibe, es decir en el momento de la entrega misma del servicio. Para que ello ocurra han mediado, implícita o explícitamente, decisiones relacionadas con la forma de financiamiento y su organización. Las modalidades adoptadas en esos ámbitos pueden ser el resultado del modelo que orienta la política social del país, siempre que aquel sea lo suficientemente explícito en precisar los cambios deseados en la entrega de los servicios sociales. Sin embargo, eso rara vez sucede, porque básicamente dichos modelos, cuando existen, se centran en los objetivos que se persiguen y no en cómo obtenerlos. También, porque responden a cambios institucionales y económicos o a intereses particulares, los cuales no necesariamente están en sintonía con los objetivos generales de la política social de un país. En consecuencia, el financiamiento y la organización terminan teniendo su propia dinámica, generalmente no explícita, en que la modalidad, adoptada responde a una tradición o a los intereses de los involucrados con mayor poder de decisión o sea la más adecuada para la entrega del servicio. Para compensar esta dinámica es necesario conocer y hacer explícitos los impactos de cada una de las modalidades a la luz de criterios, tales como la equidad o la eficiencia en la prestación de los servicios. Este hecho, así como el reconocimiento de los condicionantes políticos e institucionales detrás de cada modalidad, son, entonces, los elementos centrales en la discusión de la entrega de servicios sociales. La práctica actual en la entrega de los servicios sociales en sus dos categorías básicas de financiamiento y de organización, se pueden estudiar desde las siguientes siete dimensiones:
Fuentes de los recursos financieros; asignación de los recursos; articulación de los oferentes; descentralización; regulación; participación ciudadana y evaluación
Cada dimensión ofrece, a su vez, una amplia gama de modalidades para ser desarrollada, en cuya adopción y manera de articulación se están moldeando en la práctica gran parte de las políticas sociales de un país. En el Cuadro 1 se presenta un esquema sobre las tendencias recientes en las diferentes dimensiones de la entrega de los servicios sociales.
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Estas modalidades, en conjunto, pueden estar moldeando la tendencia emergente de la política social de la región, destacando los siguientes lineamientos:
El financiamiento público y nacional se cambia por uno más descentralizado – las finanzas subnacionales empiezan a tener mayor importancia- y el pago directo de los usuarios –financiación privada- tienen también mayor peso.
Los recursos se quieren asignar, hoy en día, de modo directo a los usuarios o, si se prefiere, se utilizan mecanismos que tengan abiertamente en cuenta los comportamientos de la demanda.
Los servicios sociales tienden a estar administrados de forma más descentralizada, con las consecuentes alteraciones en la tradicional concentración de poder de las decisiones y del manejo de los servicios sociales.
Los servicios dejan de ser ofrecidos por un único proveedor, generalmente público y dependiente directamente de los ministerios de línea, y pasan a ser ofrecidos por diversos proveedores, algunos de los cuales son privados.
Los espacios de participación de la comunidad son, mal que bien, cada vez mayores en la nueva organización de los servicios sociales.
Las normas experimentan un cambio importante hacia una mayor simplificación –antes muy complejas para el sector público- y se asigna una creciente pero todavía incipiente regulación al sector privado.
El espíritu de evaluación empieza a cambiar para convertirse en el instrumento por excelencia de aprendizaje y mejora de los programa sociales.
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A continuación se discute la dirección de los cambios en cada una de las dimensiones señaladas, destacando las modalidades que las desarrollan dentro de una variedad amplia de posibilidades. En cada caso se analizan los efectos sobre los cuatro criterios básicos: eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad1 de las modalidades tradicionales y de las nuevas. Aunque este esquema no muestra las articulaciones entre dimensiones, sí ofrece las claves para que el lector pueda sacar sus propias conclusiones en función de su contexto, país y sector, acerca de las modalidades dominantes para su país y cómo se articulan entre sí. La presentación no toma partido con alguna de las modalidades particulares, pues las ventajas y desventajas de cada una deben ser analizadas a la luz del contexto, especialmente de índole institucional y de desarrollo sectorial en cada país.
DIMENSIONES Y CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES En el financiamiento de los servicios sociales se han producido cambios importantes que se pueden clasificar en dos grandes grupos y complementarios entre sí. Un grupo abarca los cambios sucedidos en cómo se financian los servicios –fuentes de financiamiento- y el otro, en cómo se asignan los recursos a los prestadores de los servicios –mecanismos de asignación. En ambos, la gama de modalidades es hoy mayor, lo que permite que haya mayores posibilidades de combinación; además, las modalidades dominantes empiezan a cambiar. A continuación, se discuten los cambios en cada uno de estos grupos.
Fuentes de financiamiento • Modalidades en las fuentes de financiamiento Los tipos de financiamiento de los servicios sociales pueden ser de fuentes públicas y de fuentes privadas. Cada una tiene, a su vez, diferentes modalidades de desarrollo, algunas de las cuales se mencionan a continuación: Las fuentes públicas son las ya tradicionales y mayoritarias. Varían según quién las recauda y quién tiene la autonomía para disponer sobre ellas. A grosso modo – y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto- se puede hablar de dos grandes modalidades de fuentes públicas: nacionales y subnacionales. Las primeras tienen como fuente dominante los ingresos corrientes de la nación, que dan lugar a los presupuestos nacionales, y que se dividen, a su vez, en las modalidades de ingresos tributarios, contribuciones a la seguridad social –aportes empleado/empleados, llamados a veces cotizaciones y destinados a cubrir las pensiones o la seguridad social en salud- e ingresos no tributarios, destacan los
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impuestos directos –que pueden aplicarse directamente a los salarios de las personas o a los ingresos de las organizaciones- y los impuestos indirectos –como el impuesto al valor agregado- que hoy en día son los mayoritarios en la región Dentro de la modalidad de fuentes subnacionales, es decir departamentales y municipales, destacan los impuestos a la propiedad, vehículos, juegos de azar, licores, cigarrillos, timbres, otros. Las fuentes privadas tienen básicamente dos modalidades: los aportes directos de los usuarios, que pueden financiar total o parcialmente el servicio social (co-pagos, tarifas moderadoras, matrículas, otros) y los distintos aportes monetarios o en especia de las comunidades. La discusión sobre las fuentes de financiamiento y, por ende, las modalidades que pueden ser adoptadas, ha estado dominada por dos tensiones:
¿hasta dónde llega el financiamiento público y hasta dónde el privado? Y, recientemente, ¿hasta donde llega el financiamiento subnacional (departamental y municipal)?
La primera tiene que ver con la responsabilidad –y también la posibilidad real– del Estado de asegurar los servicios sociales. La segunda está relacionada con quien tiene la autonomía y, por lo tanto, el poder de orientar y administrar los recursos. Adicionalmente, el telón de fondo a estas tensiones lo constituyen los retrasos atávicos y al hecho de que, ante las crecientes demandas por los servicios sociales, se puede elevar el nivel de recursos de los sectores sociales de manera que éstos sean suficientes para responder a las necesidades de la población. A esta discusión, se añaden tres nuevos elementos que la complementan: ¿cómo darle mayor estabilidad a los recursos públicos destinados a los sectores sociales para que sean menos susceptibles a los vaivenes políticos y económicos propios de la región? ¿cuáles son las formas más eficaces de obtener dichos recursos? ¿cuáles son las que mejor contribuyen a la equidad? En gran medida, la adopción de las modalidades en las fuentes, no excluyentes, es consecuencia de la manera en que estas tensiones se han venido resolviendo en cada país. Si bien la consecución de recursos no ha sido un tema tradicional y cercano a los planificadores sociales, hoy día está ganando importancia entre ellos, pues se empieza a reconocer los impactos directos que tienen las formas de recaudación sobre los criterios básicos que califican los resultados de los servicios sociales. En efecto, las modalidades de recaudo están en la base de proporcionar no sólo mayores recursos –lo que sugiere que se puede avanzar hacia su eficacia- sino también en su sostenibilidad y equidad respecto de los sectores sociales. Por ejemplo, el financiamiento del servicio basado en aportes directos de los usuarios, es regresivo. Finalmente, la distribución de los ingresos entre sectores, niveles y servicios, si bien es propia de la asignación de recursos, tiene también relación con sus fuentes. En efecto, no puede olvidarse que es frecuente la creación de fuentes específicas de financiamiento de un servicio, tal como en el caso de las
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cotizaciones para financiar la seguridad social o los timbres para financiar una universidad. Así, desde las fuentes mismas, pueden estar definiéndose las prioridades y la orientación de los recursos disponibles. • Implicaciones de las modalidades en las fuentes de financiamiento La selección de opciones en las fuentes de financiamiento tiene implicaciones sobre la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los servicios sociales. Estas implicaciones se sintetizan en el Cuadro 2, donde se muestra el efecto de cada modalidad sobre los cuatro criterios. Cuando el efecto de la modalidad es positivo sobre los resultados sociales se indica con el signo (+); si es negativo, con el signo (-). El impacto descrito en cada celda del cuadro se debe interpretar ceteris paribus, es decir que se supone que las otras modalidades son fijas. Por ejemplo, la modalidad de pago por parte del usuario tiene un impacto negativo sobre la eficacia porque aleja al usuario del servicio y, por ende, no se pueden obtener resultados –servicios entregados- sobre el usuario. Sin embargo, su impacto sobre la eficiencia es positivo, pues disminuye el sobreuso o la demanda por los servicios, ya que el usuario racionalizará su uso al tener que pagar parte de los costos. Su impacto sobre la equidad es negativo, pues quienes son más afectados con el pago directo, son los usuarios con menos recursos.
Independientemente del efecto teórico que cada modalidad tiene sobre los criterios, la misma puede ser diseñada a su vez de distintas maneras. La intensidad de los efectos anotados variará según el diseño adoptado. Así, por ejemplo, el pago o co-pago por el usuario tiene impacto regresivo sobre la equidad al condicionar el otorgamiento del servicio al pago de parte del mismo por el usuario. Pero, este efecto se incrementa en cuanto qué representa este pago –sea como porcentaje del valor de servicio o como porcentaje del ingreso del usuario- o
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si debe ser asumido o no por todos. Es decir, en función del diseño que se haga de esta modalidad. Como ejemplo, la modalidad de los ingresos nacionales tiene un efecto positivo, en principio, sobre la eficacia de los resultados ya que puede promover mayores recaudos –base de mayores resultados- pues se tiene mayor experiencia en su recaudo. Sin embargo, no promueve la eficiencia en la prestación de los servicios sociales, ya que con esta modalidad la imagen del servicio es de “costo cero”. En efecto, en vista de que los recursos vienen desde arriba, ni los usuarios, ni los proveedores tienen conciencia acerca de los recursos que se están invirtiendo, ni de las dificultades inherentes a su consecución A la luz de los prestadores y, particularmente, de los usuarios, el servicio, parece no tener costo. Como los servicios sociales suelen considerarse como ineficientes –lo cual no es cierto pues no hay metodologías válidas que permitan medir su eficiencia –no es de extrañar que la racionalidad dominante en el cambio de las fuentes sea la búsqueda de mayor eficiencia. Esto es particularmente claro en las modalidades que descentralizan las fuentes y que buscan acercar al financiador y al prestador, induciendo por esa vía mayor conciencia de los costos incurridos en los servicios sociales. Es de notar que si bien cada una de las nuevas modalidades para las fuentes puede tener efectos positivos sobre la eficiencia, no necesariamente permanecen cuando se agregan todas las fuentes. En efecto, las diferentes modalidades de fuentes no siempre son armoniosas al regirse por dinámicas opuestas y, en forma agregada, pueden tender a distorsionarse entre sí afectando la eficiencia global. El efecto es negativo sobre la equidad de las modalidades de ingresos subnacionales, de otros ingresos –tal como las cotizaciones- y de pagos por el usuario –los que, como se verá enseguida, son dos de las modalidades emergentes. Ejemplos constituyen la segmentación de los servicios producida por las cotizaciones y los efectos regresivos de los co-pagos. En efecto, las cotizaciones tienden a crear sistemas paralelos de prestación de servicios. En este caso, quienes financian los servicios –empleadores y empleados pertenecientes al sector formal de la economía- quieren mantener independencia en sus sistema de prestación, puesto que son “sus” aportes y que al ser superiores a los de los de otros sectores de la población, les permiten esperar beneficios mayores. Se crean así dos sistemas paralelos, el de seguridad social y el público. El primero es mejor financiado que el segundo y se acrecientan las dificultades para tener un sistema armónico de prestación de servicios. El pago de los servicios por parte del usuario si bien evita el sobre-uso de los mismos, tiene evidentemente efecto regresivo ya que las personas que no tienen capacidad de pago se ven excluidas o intimidadas para utilizarlos.
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El efecto sobre la sostenibilidad de los servicios sociales sigue siendo un punto crítico de las modalidades de fuentes de financiamiento. Aquellas basadas en los ingresos nacionales siguen siendo tan volátiles como la economía misma. Las basadas en otros ingresos departamentales o municipales buscan, en principio, apoyarse en fuentes diferentes -–juegos de azar, propiedades, timbres, otros- con cierta independencia de los ciclos económicos. Su efecto sobre la sostenibilidad continúa siendo incierto ya que gran parte de las nuevas modalidades siguen siendo igualmente vulnerables a los vaivenes de la economía. Además, su recaudo depende de la capacidad administrativa e institucional de los niveles departamentales o locales, que es muy variable.
• Tendencias emergentes en las fuentes de financiamiento Las tendencias emergentes en las fuentes de financiamiento han buscado, entonces, dar mayor estabilidad a los recursos para los sectores sociales y aumentar su volumen. Ellas se pueden sintetizar así:
Diversificación de las fuentes de financiamiento. De los servicios financiados casi exclusivamente por fuentes nacionales y públicas, se ha pasado a servicios
cuyo financiamiento proviene de recaudos nacionales y, adicionalmente, de recaudos crecientes –aunque todavía incipientes- de fuentes departamentales y municipales y, en algunos casos, de aportes privados o si se prefiere directamente de los usuarios.
Fortalecimiento de los impuestos con destino específico. A diferencia de la tradicional forma de recaudo que origina recursos de libre asignación, distribuidos a través de los presupuestos en que compiten los distintos sectores, los nuevos recaudos tienen destino específico y no pueden ser asignados a otros sectores distintos para los cuales fueron creados. Estos últimos impuestos buscan contrarrestar la debilidad de los sectores sociales en la negociación de los presupuestos públicos.
Estas últimas medidas no son consensuales y sus opositores han destacado que este tipo de rentas atadas restan flexibilidad y dinamismo a la economía. Pero también han sido vistas como la tabla de salvación a la cual han acudido los sectores sociales, sobre todo en momentos de crisis económica cuando los recortes golpean de manera particularmente fuerte a los servicios sociales. Los impuestos nacionales con destino específico más significativo son las cotizaciones a la nómina, instituidas en un amplio grupo de países de la región para financiar los sectores de la salud y la seguridad social. Tienen, por su construcción, vínculos estrechos con la economía formal. En los departamentos y municipios destacan algunos timbres como por ejemplo los impuestos específicos para financiar las instituciones universitarias o los impuestos a los juegos y 33
bebidas, cuyo recaudo se destina a financiar el sector de la salud. Asimismo, los porcentajes de cumplimiento obligatorio son crecientes en la región. Se definen como un porcentaje fijo de los presupuestos –nacionales o locales- que debe ser dirigido a un sector en particular, generalmente la educación o un nivel educativo o la salud. Estos porcentajes tienden a estar atados a los ingresos nacionales o a las transferencias hechas desde el nivel central a los niveles regionales y locales. Un efecto no despreciable de estas fuentes con destino específico, es que ha influido en la mayor complejidad del manejo y entendimiento de las finanzas de cada sector, tendiendo un velo de incertidumbre sobre el volumen total de recursos asignados y sobre las competencias de los diferentes niveles para manejarlos. No siempre hay claridad contable sobre estas fuentes, ni armonía en ellas. Otro cambio importante que bien podría ser otra tendencia emergente, ha sido la concentración de las fuentes públicas y, particularmente, las nacionales en los servicios sociales básicos. Esta última tendencia ha implicado el que algunos servicios, antes cubiertos con fondos nacionales y considerados como no básicos, empiecen a financiarse con aportes directos de los usuarios. Es básicamente en este contexto que se entiende la privatización en los sectores sociales: sólo en los servicios sociales no básicos donde puede decirse que se ha dado simultáneamente la disminución significativa del gasto público y, asimismo, el incremento de los aportes privados directos. En ellos, el servicio pasa a depender en gran medida de la capacidad de pago de los usuarios. En cambio, la privatización ha sido poco significativa en los servicios sociales básicos, los que tienden a conservar el carácter compartido y solidario de sus fuentes. Con todo hay ejemplos contrarios, paradigmáticos con esta afirmación, como es el cambio en los sistemas de pensiones hacia sistemas de ahorro individual, sujeto a los aportes individuales, dejando de lado sus elementos anteriores de solidaridad. Es también el caso de los sistemas de salud en la región, como en Chile, en que una parte se ha privatizado y donde el aporte individual es de uso exclusivo para cubrir su propio seguro de salud. • Descentralización. Detonante de las tendencias emergentes Estas tendencias, y particularmente la primera, han ido de la mano de la descentralización. En la medida en que los gobiernos centrales han reconocido que los gobiernos departamentales y municipales tienen la capacidad de orientar y administrar algunos de los programas y políticas bajo su responsabilidad, les han delegado esta responsabilidad. La descentralización de los servicios y de las responsabilidades ha conducido, a su vez, a la descentralización del gasto. Por efecto de la descentralización, el gasto departamental y municipal, han venido ganando participación –a mediados desde la década de los noventa. El gasto departamental y municipal representaba el 19% del gasto público total, habiendo ganado cuatro puntos de participación en éste en los últimos diez años. La proporción de esos gastos es ya mayor en tres
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países de la región (Argentina, Brasil y Colombia) al promedio de los países de la OECD (Fig. 1). Para ser congruentes con este proceso, parte de los recaudos –si no todosdeberían también descentralizarse. Sin embargo no es así. La escasa información existente sobre los recaudos departamentales y municipales en América Latina señala que los gobiernos departamentales y municipales siguen dependiendo fuertemente de las transferencias de los niveles superiores y que su incremento en recaudación directa no ha sido significativo. Lo que está en juego, además de la pérdida de poder en el manejo del presupuesto, es objetivamente qué tipos de impuestos pueden ser recaudados de modo más eficaz y eficiente a nivel departamental o municipal. Intervienen consideraciones logísticas –el recaudo de impuesto es exigente en la capacidad organizativa y, en algunos casos, hay claras economías de escala que no lo hacen rentable a pequeña escala- las de atribución de la propiedad del impuesto y de sus beneficios –el lugar de recaudo no necesariamente coincide con el de origen de la actividad productiva, donde residen las personas o donde se debe canalizar el beneficio del recaudo- y las redistributivas –existen impuestos que deben recaudarse nacionalmente para que efectivamente puedan distribuirse con criterios redistributivos entre toda la población. Puede afirmarse que la incipiente descentralización de los recaudos ha pretendido favorecer su eficacia y, en parte, su eficiencia. Al igual que en el caso de los gastos, lo que se busca al acercar la fuente de financiamiento al proveedor e incluso al usuario mismo, es aumentar su potencial para ser controlado por los usuarios. No se ha avanzado más, ya que la cesión de recaudos lleva, además de los elementos objetivos ya anotados, una importante cesión del poder central.
Eficiencia. Criterio dominante de las fuentes
En general se puede afirmar que la introducción de nuevas opciones en las fuentes, ha tenido como racionalidad dominante la búsqueda de mayor eficiencia en el uso de los recursos. No en vano todas las opciones emergentes tienen, teóricamente, impactos positivos sobre la eficiencia como consecuencia básicamente de acercar el ente que financia al proveedor y de darle un papel más activo al beneficiario. Sin embargo, no puede afirmarse que se haya conseguido mejorar la eficiencia de los resultados. En parte, los resultados sociales están también condicionados por los efectos de las otras modalidades financieras y las organizativas –aún no discutidas. Asimismo las ganancias teóricas en eficiencia – que individualmente pueden introducir nuevas modalidades en las fuentes, como la diversificación de fuentes- dificultan el manejo y la eficiencia en la consecución agregada de resultados. En efecto, la diversificación de fuentes sin articulación introduce ineficiencias al concentrar a cada uno de los financiadores sólo en sus competencias que, a veces, son sólo parte del servicio. Sin combinar adecuadamente las distintas fuentes, se limita la prestación de todo el servicio. Asimismo, no siempre la diversificación supone mayores recursos, particularmente
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cuando hay poca claridad en la contabilidad y en los mecanismos para agregar los diferentes recursos. En la práctica pueden estar produciéndose sustituciones entre fuentes y lo que se gana en unas de ellas, se pierde en otras, en especial si son públicas. El telón de fondo de estos movimientos seguirá siendo entonces la búsqueda de mayores recursos. Al respecto, en América Latina y el Caribe, se mantienen, en promedio, restricciones importantes: los ingresos tributarios de la región, por ejemplo, representaron el 13% del Producto Interno Bruto (PIB) frente al 29% de los países de la OECD, en un promedio grueso de los porcentajes observados en el quinquenio 1990-1995 (CEPAL, 1998). La otra dificultad es que sin una contabilidad clara y pocas posibilidades de combinar adecuadamente los recursos, no necesariamente las nuevas fuentes se traducirán en más recursos o en un mejor uso de ellos. Respecto de la sostenibilidad y la equidad, no se presentan avances significativos. Los compromisos de la sociedad alrededor de las fuentes públicas tradicionales de financiamiento, siguen siendo débiles. Aunque se han querido diversificar las fuentes, los aportes de las nuevas fuentes, como ya se dijo, son aún insignificantes. No hay fuentes alternativas que sean enticíclicas, como los fondos en caso de recesión, y que mantengan el nivel de inversión de los servicios sociales. Por lo tanto, no se ha avanzado en la configuración de un verdadero “pacto fiscal” (CEPAL, 1998). El pacto alrededor del financiamiento se verá fortalecido solo sí se mejora la forma en que se invierte el gasto público. En cuando a la equidad y la descentralización fiscal, no son favorecidas por la privatización de algunos servicios que no son básicos, ni por los impuestos recientes. El aporte privado a través de los co-pagos como tendencia emergente, si bien compromete más al usuario con el servicio, tiene claros efectos regresivos.
Asignación de recursos • Modalidades de asignación de recursos de los servicios sociales Las modalidades de asignación de recursos a los servicios sociales en América Latina, son quizás las que, recientemente, han tenido mayores cambios. El menú de modalidades para transferir recursos entre los distintos niveles de la administración pública –como por ejemplo entre el nivel nacional, los departamentos y los municipios, y entre éstos y las instituciones prestadoras de los servicios- se han venido ampliando. En la asignación de recursos se reconocen al menos cinco modalidades principales:
Pago por insumos; Pago por presupuesto histórico; 36
Pago por reembolso; Capitación; Bonos.
Las primeras tres corresponden a esquemas que privilegian el comportamiento de la oferta y las dos últimas el de la demanda. El énfasis puesto en ellos ha venido cambiando y se observa el fortalecimiento de las modalidades respecto de la demanda, en contraste con las tradicionales que financian directamente la oferta. En los esquemas de financiamiento de la oferta, la atención está en cómo financiar a la institución prestadora de los servicios. En algunos casos, aquella termina por enfatizar tan sólo cómo financiar los insumos necesarios en principio, para poder ofrecer los servicios. Así sucede en la modalidad de asignación por insumos, en la cual se financian directa y separadamente los insumos que, una vez agregados, conforman la oferta del servicio. Bajo esta modalidad, por ejemplo, se financian por aparte los insumos del servicio educativo: docentes, infraestructura escolar y textos. Esta asignación no asegura, sin embargo, que el servicio se esté prestando –por ejemplo, la atención educativa de un alumno– ni que sea adecuado –como la calidad educativa. Esta modalidad no asegura tampoco que haya coordinación y complementariedad entre los insumos –correspondencia entre docentes e infraestructura escolar, por ejemplo- ni tampoco que la demanda haga uso de la oferta disponible (¿están siendo utilizados los servicios educativos?). La asignación por insumos hace que cada insumo adquiera vida propia y se convierta en un fin en sí mismo, perdiendo de vista el que los insumos son tan sólo medios para proveer un servicio. En efecto, según esta modalidad, lo importante termina siendo cómo producir cada uno de los insumos y no cómo asegurar el servicio. Como consecuencia, esta forma de asignación no necesariamente favorece ni la eficacia ni la eficiencia. Tampoco favorece la equidad pues no quiere decir que los insumos están respondiendo a la necesidad de la población, en particular de la más pobre. También hay que entender porque es común la asignación vía los insumos. En su origen, está la complejidad de la producción misma de cada servicio y, sobre todo, de cada insumo, como también la necesidad de superar rápidamente las deficiencias de capacidad instalada de un insumo en particular. Por ejemplo, el insumo “recurso humano” es el más importante en la prestación de los servicios sociales y a la vez es el más difícil de preparar y de poner a disposición del servicio. Su tratamiento individualizado es necesario para poder responder adecuadamente a las complejidades y necesidades de su formación y capacitación, selección y remuneración. Por lo demás, hoy en día se siguen requiriendo cambios estructurales en la formación, remuneración y organización de los recursos humanos de los sectores sociales, pero nunca se han encontrado el momentum político y económico para enfrentarlos. Sin embargo, dedicarse a desarrollar el recurso humano no va a asegurar que el servicio se preste.
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Puede afirmarse lo mismo de la infraestructura de los servicios sociales, que generalmente ha sido financiada como un insumo particular. En efecto, las complejidades en la construcción de escuelas u hospitales pude haber conducido a generar dinámicas separadas para este insumo, como también la necesidad de construir de manera rápida cuando haya deficiencias en la infraestructura social. Dadas las dificultades políticas para cambiar la administración de los insumos sociales básicos –recursos humanos e incluso la infraestructura social- y para cambiar su relación con la prestación del servicio, en la región se ha preferido seguir arrastrando con modalidades arcaicas de administración. Pero, ante la imposibilidad de modernizar la administración del recurso humano, ha ocurrido la caída en su estatus y remuneración. El cambio en la organización y manejo de los recursos humanos es, entonces, uno de los temas pendientes. Así como que algunas de las nuevas modalidades que se están adoptando, tengan, como se verá, efectos importantes en este campo. En vista de lo difícil de que llegue el momentum para avanzar en estas grandes reformas estructurales de la organización de los recursos humanos, se ha preferido el esquema de cambios incrementales. Falta acelerar su transformación para que su efecto sea más integral y modernizante. La asignación por presupuestos históricos es también una modalidad de asignación de recursos vía la oferta. Entendida así, los presupuestos son sólo el resultado de agregar los insumos, pero sin que en ello haya mediado la verdadera integración para una eficiente producción del servicio o adecuación a las necesidades de la población. En estos presupuestos, las cantidades demandadas de cada insumo responden, entonces, a crecimientos inerciales y no a cambios en las necesidades de la población. La elaboración de verdaderos presupuesto, ya no históricos sino en consonancia con los cambios y necesidades en la demanda, en un estadio rara vez alcanzado en la región. En los esquemas de demanda, los recursos se orientan directamente a los usuarios o demandantes. Estos últimos, al poseer los recursos, buscarán la manera más conveniente de proveerse de los servicios. Con las formas de asignación vía la demanda se busca favorecer al consumidor para que tenga la posibilidad de selección del servicio. Se busca también fomentar la competencia entre los proveedores del servicio, con el ánimo de favorecer el comportamiento del mercado en los sectores sociales. Todo ello intenta aumentar la eficiencia. Las modalidades de asignación de recursos vía la demanda tienen su expresión más pura en los bonos entregados directamente a los usuarios para que compren el servicio que requieren. Ese es el caso de los subsidios de vivienda, dados directamente a los usuarios, para que construyan o contraten la construcción de su vivienda. Se diferencia en forma marcada de la modalidad de oferta en la cual el que financia se encargaba de construir la vivienda. Otro ejemplo de financiamiento vía la demanda es la entrega de becas o bonos escolares a os estudiantes, equivalentes al valor de la matrícula escolar. Una tercera modalidad 38
de demanda, aunque no es pura, pues se combina con la oferta –y que luego se discutirá- es la capacitación. Los mecanismos de asignación de recursos vía la demanda requieren, sin embargo, un gran número de condiciones para su éxito. Entre ellos, vale destacar la necesidad de poseer adecuada cuantificación del servicio, y que supone no sólo delimitar las características básicas del servicio que se quiere proveer sino también darle adecuada valoración monetaria a las mismas. En la práctica, ello ha resultado ser difícil, puesto que se trata de servicios complejos y variables en el tiempo como en el caso de aquellos de índole social. También, porque el costo y las características del servicio pueden variar según la población. Otra condición necesaria para el funcionamiento adecuado de las modalidades de demanda es que el usuario tenga información suficiente para tomar decisiones adecuadas, así como que exista la posibilidad real de acudir a diferentes proveedores. Ese no es el caso de los servicios sociales donde generalmente hay poca infraestructura social, la que tiende, además, a estar concentrada en la prestación de los servicios especializados. Pero también, porque no hay suficiente información para que los usuarios puedan diferenciar y conocer los servicios a los que pueden acudir. A veces se habla también de esquemas de asignación para resultados que incentiven la provisión y uso del servicio. En esos, el acento para obtener los resultados –el servicio- puede estar más en la producción del servicio, lo que permitiría verlos como subsidios a la oferta o más en el uso del servicio por la demanda, lo que permitiría verlos como subsidios de demanda. Estos esquemas tienen como criterio dominante la búsqueda de la eficacia, pues persiguen que las acciones adelantadas se traduzcan realmente en resultados sobre la población usuaria. Una modalidad que caracteriza este tipo de asignación de recursos, cuando el énfasis está en la oferta, es el reembolso por servicios prestados. En este caso, hay certeza de que el servicio fue entregado –se asegura un resultadoporque, de lo contrario, el oferente no sería pagado. Es eficaz, pero no necesariamente es eficiente. Cuando el acento para asegurar los resultados está puesto en el comportamiento activo de la demanda, de manera que el financiamiento a los oferentes quede supeditado a las decisiones de los usuarios, se tienen modalidades vía la demanda que privilegian los resultados. Una modalidad que caracteriza lo anterior es la capitación o pago per cápita. El financiamiento por capitación asigna y desembolsa recursos según la estimación del costo del servicio que se propone entregar en un determinado período de tiempo y del número de personas a quienes se propone dar atención. Ejemplos de asignaciones per cápita son el pago global que se puede hacer a un establecimiento escolar para que atienda a un alumno durante el año escolar o para que una entidad asegure a sus afiliados todos los servicios contemplados en un paquete o “menú” de servicios de salud.
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La capitación tiene el elemento de oferta pues financia directamente a las entidades prestadoras y les da un margen importante en la forma como pueden organizarse y proceder en la entrega de los servicios. Pero es una modalidad de demanda, pues la asignación del recursos a los proveedores está en función del número de usuarios del servicio –una aproximación de resultados y del comportamiento de la demanda- y, sobre todo, cuando se asegura que el usuario tenga la posibilidad de seleccionar al proveedor del servicio. Para que esa selección sea acertada, el usuario debe tener la información de sus alternativas frente a los oferentes y que, además, sean reales. La modalidad de capitación involucra riesgos pues los recursos se asignan con base en la proyección de los comportamientos y necesidades de la poblaciónobjetivo –se estima, por ejemplo, los materiales y servicios pedagógicos que se necesitarán para asegurar el aprendizaje o los servicios médicos y las causas para acudir a ellos- y de los costos de los servicios. La estimación de costos es definitiva y depende de la demanda de servicios y de los costos de los insumos. Evidentemente, entre más complejos sean los servicios, más difícil será estimar su costo per cápita. En la aplicación de la capitación es fundamental definir quién asumirá los costos asociados con el riesgo cuando aparezcan posibles costos adicionales al pago per cápita previstos al inicio. Volviendo al ejemplo del pago al colegio para que atienda un alumno durante el año escolar, la cuantificación del valor de un año “típico” es definitiva: si la estimación es deficitaria, se traducirá en una educación deficiente y de mala calidad. Los riesgos, en este caso, corresponden a los costos adicionales que supone atender a un alumno con dificultades de aprendizaje y que requiere insumos adicionales o estrategias pedagógicas, que mejoren su aprendizaje. Si los riesgos los asume el establecimiento, deberá complementar a su costo la educación ofrecida. Pero evidentemente no siempre el establecimiento estará en disposición de hacerlo. Si los asume el beneficiario, será él quien deberá financiar directamente los servicios adicionales con las implicaciones que ello tiene sobre su comportamiento. Se observa que las modalidades de asignación cambian los papeles de los actores, usuarios y niveles de administración. La asignación puede convertir a los entes subnacionales que reciben los recursos en entes activos, siempre que medie la autonomía financiera, o, en el otro extremo, en sólo tramitadores de estos recursos. Las modalidades de demanda cambian dramáticamente el papel de los usuarios, convirtiéndolos en actores activos. No está demás observar, asimismo, que las modalidades de la asignación de recursos guardan relación estrecha con el desarrollo institucional del sector en que se aplican, como también con el grado de madurez de dicho sector. Pro ejemplo, los sectores con retraso en infraestructura y/o con deficiencias en sus recursos humanos, tienden a favorecer opciones de pago por insumos que les permitirían impulsar el desarrollo de los insumos deficitarios. Otros sectores o países que intentan corregir las ineficiencias y que posean buena capacidad instalada y buen 40
desarrollo institucional, quizás se inclinen más por las modalidades de subsidios a la demanda y particularmente a la capitación. • Implicaciones de las modalidades de asignación de recursos Las modalidades de asignación de recursos tienen implicaciones sobre la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de la prestación de los servicios sociales. Estas se presentan de manera esquemática en el Cuadro 4, donde se observa que las modalidades de asignación vía la demanda pueden estar favoreciendo mayor eficiencia pero no necesariamente mayor equidad. Esto es contrario a las modalidades de oferta que no favorecían la eficiencia, aunque si la sostenibilidad de la oferta.
A continuación se presentan en detalle algunas de las implicaciones de las distintas opciones: Implicaciones sobre eficacia: El pago por los insumos no promueve siempre el cumplimiento de resultados, es decir la provisión y el uso de los servicios. Por lo 41
tanto, no estimula la eficacia de los servicios. En la medida en que el énfasis esté en la adquisición y producción de los insumos, cada uno terminará por convertirse en un fin en si mismo. Si ello no se traduce en prestación real de servicios, se atenta contra su eficacia. En contraste, las modalidades de reembolso por servicio prestado, de subsidios a la demanda y de capitación, asignan recursos cuando se ofrece realmente un servicio. Por ende, su énfasis está en la prestación de servicio y con ello se promueve su eficacia. Implicaciones sobre eficiencia: En la medida en que el pago por insumos no promueva la eficacia, tampoco conduce a la eficiencia. Pero aún en el caso en que haya eficacia, es decir que la provisión de los insumos –medicamentos, médicos y otros recursos humanos y equipos, por ejemplo –realmente se traduzca en servicios, el impacto esperado sobre la eficiencia es negativo. En efecto, en esta modalidad, los énfasis y procesos de decisión giran alrededor de la ubicación de insumos, sin asegurar que los insumos sean provistos en las cantidades y con las relaciones correctas entre ellos y de acuerdo a las necesidades de la población. Se generan, por lo tanto, ineficiencias. Igual sucede con la modalidad de reembolso por servicio prestado que incentiva el sobreuso. Al no vincular el uso con las necesidades reales, se pagan servicios que no son necesarios, generando su ineficiencia. En contraste, la asignación por capitación incentiva la eficiencia, al relacionar el pago directamente con la provisión de “servicios promedio”, tanto en el uso como en el valor de los mismos, y cuya estimación es el quid del problema. Además, se incentiva que el proveedor se organice de la mejor manera, promoviendo eficiencia en el uso de los recursos. Implicaciones sobre equidad: Ninguna de las modalidades anteriores de asignación de recursos incentiva directamente la equidad, salvo que, en su diseño, se incorporen elementos correctivos de manera abierta en esa dirección. La asignación por insumos reproduce los desajustes históricos, resultado de la inercia, y por lo tanto no tiende naturalmente de forma proactiva a corregir las desigualdades. Para hacerlo, los decisores tienen que introducir criterios redistributivos en la asignación de los recursos nuevos -–por ejemplo, ubicar los puestos de salud sólo en zonas pobres- pero se encontrarán dificultades para promover la equidad con los recursos ya existentes. Esto puede ocurrir, en parte, porque se enfrentan restricciones físicas –la infraestructura escolar o sanitaria no se puede cambiar de lugar- pero sobre todo por restricciones debidas al rechazo del recurso humano a ser cambiado de lugar, de manera que su ubicación responda a las necesidades de la población, especialmente si está en sitios de su agrado, tales como en las grandes ciudades. Además, el bono al usuario responde a criterios redistributivos sólo cuando se asigna a los más necesitados, es decir bajo el criterio de focalización. De allí la 42
creciente importancia asignada a este instrumento de valoración. Sin embargo, si su valor no está relacionado con el costo de un servicio de calidad, igual al valor promedio del servicio, puede convertirse en un mecanismo de segmentación. Es importante destacar que las asignaciones complementarias a los bonos básicos para cubrir gastos que permitan reducir las desigualdades de uso o de resultados, es una estrategia que tienen gran impacto en mejorar la equidad en la prestación de los servicios. La asignación por capitación tiene implicaciones mezcladas sobre la equidad. Puede ser adversa a la equidad al reducir la entrega de los servicios costosos aunque necesarios, pues el proveedor, para no incurrir en costos mayores, fuerza al usuario a desistir de su derecho al servicio, especialmente de aquellos con menos voz. De la misma manera, puede llevar a los proveedores a no atender a quienes tienen mayores riesgos o dificultades –selección adversa. De esta manera tendría un efecto regresivo sobre los más débiles. Sin embargo, también, tiene ventajas: el aseguramiento de un paquete de servicios que sea igual para todos. Además puede crear incentivos a los proveedores para que enfaticen acciones preventivas que, a la postre, resultan en beneficio de la equidad en el uso. Complementariamente, cuando el pago per cápita varía en función de las características de la población, se fortalece el efecto positivo en la equidad. Así, por ejemplo, si los costos de atención en salud básica de las zonas rurales son superiores a los de las zonas urbanas, será más equitativo que las asignaciones per cápita para las zonas rurales sean superiores a las de las zonas urbanas. Las modalidades de asignación de recursos pueden, en la práctica, definir qué tipo de canasta y estructura de los servicios básicos se esperan, y que están a la base de la equidad. En salud, por ejemplo, es posible favorecer bajo la modalidad de capitación los servicios preventivos frente a los curativos cuando en la estructura y el costeo del servicio queden ciento por ciento incluidos los primeros. En educación, las formas de asignación pueden orientar los recursos hacia los niveles básicos y, también en la valoración previa del servicio, favorecer la inclusión de ciertos apoyos diferenciados que tengan presente las necesidades diferenciadas del usuario. Implicaciones sobre sostenibilidad: La sostenibilidad en la entrega de los servicios se promueve con las asignaciones vía la demanda –bonos y capitaciónpor el papel activo asignado al usuario, pero siempre que el usuario esté en capacidad de asumirlas. En general puede decirse que las modalidades que incentiven la participación del usuario y que no riñan con la eficiencia, tienden a favorecer la sostenibilidad. Al contrario, las modalidades de asignación, como el reembolso por servicio prestado, que incentiven la ineficiencia, pueden llevar a que los servicios resulten económicamente insostenibles. • Tendencias emergentes en la asignación de recursos Se pueden observar tres tendencias particulares en los cambios de los mecanismos de asignación de recursos: 43
Diversificación de la tradicional asignación vía la oferta hacia otras que empiezan a privilegiar el comportamiento de la demanda.
Inclinación por esquemas de asignación que incentivan los resultados, es decir la provisión de servicios integrales con estándares de calidad, previamente aceptados, y que sean utilizados realmente por los usuarios.
Focalización de recursos hacia los pobres.
Ya se discutió la debilidad inherente a las modalidades de asignación de recursos en promover la equidad, especialmente si son nuevas. El énfasis de estas últimas es mejorar su eficiencia y bajo este rasgo surgen las dos primeras tendencias. Se discutió, también, que para compensar su efecto adverso a la equidad, el diseño de estas modalidades se vuelve determinante. Más aún, este diseño, en parte, está en la base de la aparición de la tercera tendencia. En efecto hay una línea emergente de política social en la región que condiciona tanto el diseño de las modalidades de las fuentes, así como en especial las de asignación de recursos. En esta última, la acción del Estado se ha venido concentrando en la atención de grupos particulares de población, generalmente más vulnerables, y en la población pobre. Este principio, llamado de focalización, condiciona la aplicación de gran parte de las modalidades de asignación de recursos y aparece como un instrumento apetecido para orientar los recursos del Estado. Si no es administrado en forma adecuada presenta, sin embargo, el riesgo de generar acciones públicas tan sólo subsidiarias, carentes de impacto en el mediano y largo plazo. Es el caso del asistencialismo per-se. Su éxito radica no sólo en llegar a quienes más los necesitan sino también en favorecer realmente la igualdad de acceso y permanencia de los servicios de buena calidad entre los distintos grupos de la población. En este contexto, la tendencia se ha movido más que todo al desafío de cómo llegar a la población pobre, pero se ha avanzado poco en asegurar las condiciones que permitan que los servicios ofrecidos y el uso que se les puedan dar en igualdad a los otros grupos de población. Puede decirse que las modalidades emergentes en la asignación de recursos no parecen beneficiar la equidad. Este hecho, añadido al efecto adverso sobre la equidad de las tendencias respecto de las fuentes financieras, podría estar agravando la desigualdad que caracteriza a la región. Los efectos de estas modalidades son adversos sobre la equidad salvo que, en su diseño, estén explícitos los instrumentos que la favorezcan. Por ejemplo, se tiene la capitación, una de las opciones en boga exigente en condiciones institucionales y existencia de información, que puede resultar como la modalidad que fomente la equidad si su valor tiene en cuenta las diferencias entre departamentos o municipios, donde el costo del uso y la consecución de un mismo resultado no son los mismos entre los grupos de población, siendo más costosos para los pobres. Es claro, entonces, que sin una formulación clara y explícita de la forma cómo las modalidades pretenden ayudar a corregir esas desigualdades, el resultado natural será el tradicional, cual es acrecentar las ya enormes diferencias en igualdad de
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oportunidades de acceso, uso y resultados en la región. Este es el desafío que enfrentan las reformas en la asignación de recursos, es decir, en cómo desde su diseño logran influir positivamente en la equidad de la entrega de los servicios. Dimensiones y cambios en la organización de la entrega de servicios sociales En la organización de la entrega de los servicios se pueden analizar al menos cinco dimensiones que, también, han venido cambiando sustancialmente en los últimos años:
Descentralización; Articulación de oferentes; Regulación; Participación ciudadana; Evaluación.
De modo general puede decirse que los cambios en la organización de los sistemas de entrega han modificado los esquemas tradicionales y centralizados, en los cuales el gobierno central era el único prestador y sin participación ciudadana, a sistemas descentralizados con múltiples prestadores, tanto públicos como privados, en que se promueve la participación ciudadana en la gestión, financiamiento y procesos de decisión. Se ha pasado de sistemas altamente normados hacia otros donde las normas tienden a limitarse a lo esencial y donde aparece con gran fuerza la necesidad de la adecuada regulación para los proveedores privados. Asimismo se empieza a pasar de esquemas, donde la evaluación se utilizaba escasamente y sólo como mecanismo de control, a otros, donde la evaluación se convierte en instrumento básico para el aprendizaje. A continuación se presentan esquemáticamente algunos cambios en estas dimensiones. Su discusión a profundidad será objeto de futuros análisis. Descentralización Un gran cambio reciente ha sido la forma en cómo se distribuyen las competencias entre los niveles de la administración pública. De servicios eminentemente centralizados, propios de décadas pasadas, se está pasando a aquellos mucho más descentralizados. Ello tiene implicaciones sobre la distribución del poder en la toma de decisiones y la responsabilidad que asumen en la acción cada uno de los niveles del poder público. Si bien en un inicio existió el convencimiento de que con la descentralización se resolverían gran parte de los problemas en la entrega de servicios sociales, hoy es claro que la descentralización ofrece ventajas pero tiene sus límites. Su éxito depende de varios factores, tales como la sintonía que exista con los cambios políticos y el desarrollo institucional del país; la armonía entre las competencias 45
(responsabilidades) y el manejo autónomo de recursos financieros que permitan llevarlas a cabo; el reconocimiento que no todas las competencias se pueden descentralizar hasta los mismos niveles de la administración pública. Se reconoce también que la estrategia seguida para avanzar en el proceso de descentralización debe ser diseñada claramente en relación a las capacidades institucionales, coyunturas políticas y posibilidades de los distintos actores, y que influirá significativamente en los resultados que pueden ser obtenidos. Por eso, si bien la característica inicial fue ir hacia servicios descentralizados, sin precisar mucho lo que ello significaba, hoy se observa la búsqueda por determinar dónde ubicar las competencias dentro de ese gran abanico, cuyos extremos son los sistemas totalmente centralizados y los totalmente descentralizados. Sigue vigente el concepto de subsidiariedad que propone delegar en los entes locales la provisión de los servicios que no ofrezcan alguna ventaja comparativa para ser ofrecida por los niveles superiores. Además empieza a reconocerse que cualquiera sea la ubicación dentro del abanico de posibilidades que ofrece la descentralización, ella cambia con el tiempo en función de la evolución y el desarrollo de las instituciones que ofrecen los servicios. En consecuencia, con la descentralización, el paso hacia mayor autonomía a nivel de los prestadores de los servicios ha estado a la base de las reformas y ha servido para potenciar las innovaciones y cambios de las formas de gestión de los distintos servicios. En educación, por ejemplo, uno de sus cambios más importantes es el fortalecimiento de la gestión escolar –escuela, colegio y centros educativos, en general (Puryear, 1997; BID, 1998). En salud, igualmente, se han dado pasos importantes hacia la autonomía de la gestión institucional en hospitales y puestos de salud. Gran parte de estos cambios son promovidos por la introducción de mecanismos de asignación a la demanda que incentivan la eficiencia en la gestión de los prestadores de servicios y, en menor grado, por la introducción de incentivos que premian las instituciones más exitosas. Ejemplos de estos incentivos para el sector educativo son: en Chile, el sistema de incentivos a instituciones escolares exitosas (Mizala y Romaguera, 1999); en Colombia, el sistema de incentivos a los docentes e instituciones educativas (Herrán y Uribe, 1999); y en Brasil, el premio a las instituciones exitosas (Casa Civil, 1997). Articulación de oferentes En años recientes, se ha pasado de los sistemas con un único proveedor, por demás público, a los sistemas con multiplicidad de oferentes, públicos o privados. La multiplicidad y diversidad de oferentes exigen requerimientos de articulación que permitan garantizar la entrega efectiva de los servicios de calidad. De una parte, se requieren mecanismos que aseguren armonía, complementariedad e integración entre los servicios ofrecidos por los proveedores, así como también la existencia de la adecuada y efectiva regulación sobre los proveedores. En el sector de la salud, por ejemplo, esa articulación se relaciona tanto con la organización que pueda darse entre el usuario y los múltiples prestadores de
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servicios con la integración de servicios entre los proveedores de los diferentes niveles de atención, como con la forma en que se relacionan las agencias aseguradoras y los prestadores de servicios. En la organización entre usuarios y asegurador, debe incluirse la administración de riesgo –aseguramiento- la administración del acceso –procesos que determinan la entrada y la salida de los clientes en el sistema de seguros- y la representación –compra de servicios en nombre de los consumidores. Hay que cuidar y regular que las aseguradoras, en tanto son agentes del mercado, aseguren la buena calidad del producto, la satisfacción del consumidor y el uso efectivo de los recursos, lo que pasa por el cumplimiento de los planes de salud ofrecidos por ellas. De allí que es vital observar lo que sucede con la articulación entre aseguradoras y prestadores de servicios. Esta articulación se realiza a través de tres funciones principales: diseño de los incentivos que las aseguradoras ofrezcan a los proveedores –especialmente en el manejo del mecanismo de pago y formas de contratación que aseguren una oferta de calidad y costos adecuados- el diseño de beneficios para los consumidores y la gestión de la calidad, por ejemplo a través de la certificación de la competencia de los proveedores; y el monitoreo de los procesos y la evaluación de resultados de la atención. Tiene que ver también con la regulación. Normas y regulación Una característica de los sectores sociales de la región es el elevado número de normas formales, amparadas en intrincados y complejos marcos legales, y originadas en sistemas centralizados, como los sociales, propios de décadas pasadas. Tanto la descentralización como la tendencia a incorporar mayor número y diversidad de proveedores públicos y privados, obligan a que las normas sean más flexibles y sobre todo más sustantivas. Asimismo hacen que la función reguladora, responsable por garantizar el acceso y la calidad en igualdad de condiciones entre diferentes proveedores, sea una dimensión cada vez más trascendental en la entrega de servicios sociales. La regulación se hace todavía más necesaria. Sin ella, las tendencias recientes la exigen, tales como el deseo de introducir o simular mercados en los sistemas sociales; el paso hacia múltiples financiadores, dejando de lago al ente financiador único y central; y la necesidad de fortalecer los efectos redistributivos de los servicios sociales –redistribución que en la práctica ha sido elusiva. Se ha planteado así la idea de la “regulación social” para acentuar la regulación en la producción y entrega de bienes y servicios de calidad en el ámbito social. Su justificación es, sobre todo, la de corregir fallas de mercado a través de la intervención gubernamental. En los servicios públicos, estas fallas tienen que ver con la existencia de monopolios; en los sociales, la necesidad de la regulación surge también del hecho de que la información es imperfecta, es decir, falta de información y asimetría de información entre grupos. En el primer caso, los consumidores no 47
tienen suficiente información para hacer la mejor selección entre las opciones disponibles, especialmente en lo concerniente a la calidad de selección de los servicios ofrecidos. Al no existir información de calidad, el consumidor no está en condiciones de castigar a los malos proveedores, por ejemplo, cambiando de proveedor. Por lo tanto, el control debe venir por otras vías, como la regulación. Es común en el sector de educación que los padres de los estudiantes no tengan conocimiento exacto de la calidad de la enseñanza ofrecida o de la administración de los colegios. Igualmente en el caso de la salud, existe escasez de información sobre insumos, costos, rendimiento y resultados. La asimetría de la información es particularmente importante porque quienes mayormente la poseen, mayor información reciben –se apropian- sobre los mayores beneficios. Además, los proveedores generalmente pueden inducir determinados comportamientos en la demanda a través de la información que poseen y que el usuario desconoce. La regulación cuenta con tres mecanismos principales: precio, cantidad y calidad. Tradicionalmente, la regulación de precios ha tenido como objetivo principal proteger a los consumidores de los excesos de precios de los monopolios y, a la vez, promover la eficiencia. En los servicios sociales, la regulación de precios es, sin embargo, la menos utilizada. En el caso de la educación, se ha centrado en controlar los precios de las matrículas, las pensiones y los costos de los materiales educativos empleados por el sector privado. La regulación de la calidad ha sido aplicada en forma más amplia en los sectores sociales. Se ocupa de regular los estándares de calidad de los insumos como los resultados de los servicios sociales. En educación, se persigue regular la calidad de su insumos: calidad del docente, a partir de exigencias en cuanto a su experiencia y formación; de los textos, a partir del establecimiento de estándares básicos que deben ser llenados en los mismos o a través de asegurar su producción por especialistas acreditados. Asimismo, se busca que el material didáctico y la infraestructura cumplan con estándares básicos de calidad. Más recientemente, se comienzan a usar las pruebas de logro como instrumentos de regulación de resultados. La regulación de calidad es, particularmente, importante en tanto la consecución de un producto de calidad es uno de los fines de los servicios sociales. La regulación de la cantidad es también importante en los servicios sociales. El acceso a la educación y los servicios básicos de salud constituye un derecho básico de los ciudadanos. Para asegurar su calidad, se busca regular el número de los proveedores, logrando con ello que todo proveedor cumpla determinados estándares de calidad. Los procesos de certificación y entrega de licencias de funcionamiento han sido dos instrumentos frecuentemente utilizados en la regulación de la cantidad de los servicios. La regulación trata no solamente de ofrecer incentivos para servicios de calidad, sino también de evitar la selección adversa o el rechazo de los grupos más vulnerables. En esto, sin embargo, los avances a la fecha han sido reducidos.
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Es frecuente que las modalidades de regulación no logran cumplir sus metas. Eso sucede, en primer lugar, porque los mismos agentes reguladores no tienen toda la información necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo prisioneros de la información de quienes proveen los servicios, los que son, a la vez, los entes regulados. Así, la falta de eficacia de la regulación se puede atribuir a que ella termina siendo víctima del contexto de economía política, donde se desenvuelve, y las personas, encargadas de ejecutarla, terminan siendo guiadas por los intereses dominantes. Hay que tener presente, entonces, que la regulación es incluso más exigente que la gerencia adecuada. Ello pone en entredicho el éxito de gran parte de las nuevas opciones de entrega que dependen, en medida importante, de la buena regulación de los servicios. Los primeros afectados con la mala regulación son los grupos más desfavorecidos, claramente en detrimento de la equidad. Una segunda dificultad que debilita hoy en día los procesos reguladores, es que los consumidores son quienes reciben el peso de los costos de la regulación, a través de precios más altos. En algunos tipos de regulación social, como la ambiental, los costos de los mandatos pueden resultar excesivamente onerosos. Participación ciudadana En la región se ha dado una gran transformación en la participación ciudadana. Antes inexistente, ha pasado a ser vital en la toma de decisiones –especialmente locales- en el financiamiento y la gestión de los servicios. La participación ciudadana ha sido promovida por dos dinámicas: descentralización y democratización. La primera ha sido tanto administrativa como de poder de los gobiernos centrales hacia los locales. La segunda ha promovido el fortalecimiento de distintas organizaciones de la sociedad civil en cantidad, incidencia y legitimidad. Todo ello ha contribuido a favorecer la voz de los distintos actores y sectores, fortaleciendo las actividades clave en el proceso de formación de las políticas públicas. La participación ciudadana describe el proceso de participación de los usuarios directos en la preparación, diseño, gestión y evaluación de los proyectos, programas o políticas de sus comunidades. Trata de expandir la participación de todos los involucrados, sean los tradicionales –como los representados por los entes gubernamentales, el sector organizaciónrial, los partidos políticos- o los no tradicionales –como los distintos miembros de la sociedad civil. En particular se esfuerza por incorporar los sectores marginados de la sociedad. Tiene como eje central la idea de que los individuos de la comunidad deben desempeñar un papel importante en la toma de las decisiones y programas que tienen impacto sobre sus vidas. Varios estudios han mostrado que la participación ciudadana tiene impactos positivos sobre la eficacia de los proyectos. Es más probable que un proyecto logre sus objetivos si los involucrados ayudan a diseñarlo, implementarlo y 49
evaluarlo. Si la comunidad participa en las decisiones, entenderá y moldeará el programa según sus necesidades haciéndolo pertinente y buscará su éxito. Pasará a ser un actor activo y dejará de ser receptor pasivo. Con la mayor participación, se crean mecanismos que tienden a fortalecer el proceso democrático en la toma de decisiones y a “dar poder” a los más débiles, promoviendo la estabilidad política y social. Asimismo, su impacto sobre la sostenibilidad es, también, importante. Cuando los involucrados establecen prioridades y definen objetivos comunes y legítimos; cuando desarrollan estrategias compartidas; y cuando generan y comparten información, se impulsa un tipo de “aprendizaje social” que favorece los compromisos y la sostenibilidad del programa. Evaluación En la evaluación de los servicios sociales, se empiezan también a producir cambios significativos. De una evaluación casi inexistente, utilizada en el mejor de los casos como mecanismo de control y penalización, se está pasando a una evaluación que empieza a ser base del aprendizaje, necesaria para reconocer los avances y problemas que puedan estar presentándose en todos los momentos del proceso de desarrollo de una iniciativa. Se concentra en buscar indicadores verificables que señalen los avances en los resultados esperados de los programas sociales. Su dificultad radica en que para ser legítima, debe haber interpretado adecuadamente los objetivos del programa, lo que supone al menos tres problemas. De una parte, los objetivos de los programas sociales son, por lo general, poco claros, responden a distintos intereses y son difíciles de delimitar. En segundo término, si hay discrepancias en cuanto a los intereses –que es muy frecuente- no siempre es fácil legar a consensos o acuerdos que los hagan legítimos. En tercer término, una vez delimitados los objetivos, no siempre resulta fácil traducirlos a unidades de medida verificables. La evaluación, así entendida va de la mano con la mayor precisión de los objetivos perseguidos, quitándoles su tradicional ambigüedad, y con la posibilidad de darle seguimiento permanente a cómo se van alcanzando a través del tiempo. Este tipo de evaluación, todavía incipiente, se convierte entonces en la base del aprendizaje y el conocimiento permanente de lo que está sucediendo; y en una actividad formativa y de vital importancia en la consecución de los resultados deseados. Un ejemplo de ello es la transformación sucedida en la evaluación educativa: desde puramente administrativa y formal, de control de tareas y de asignación de recursos, a una de seguimiento de la calidad de los insumos y, más recientemente, a una más refinada de seguimiento del acceso, uso y resultado de los servicios entregados. En efecto, desde sistemas de información netamente de asignación de recursos dentro del sector educativo, los actuales sistemas de evaluación se ocupan más de los indicadores de resultados –acceso, permanencia, otros- y se empiezan a complementar con otros de logro –calidad- y con otros que buscan identificar los determinantes de estos logros.
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Conclusiones Se han presentado algunas tendencias emergentes en la entrega de los servicios sociales. Entre ellas se destaca el que los recursos empiezan a asignarse en función del comportamiento de la demanda y no, como ha sido tradicional, de la oferta; que hay mayor diversificación en las fuentes de financiamiento y, dentro de ellas, las contribuciones directas de los usuarios empiezan a ganar importancia; y que la organización de los servicios empieza a cambiar de manera significativa tanto por el proceso de descentralización como por el cambio en el número y tipo de proveedores, que ahora pueden ser tanto públicos como privados. En consecuencia, los sectores sociales han empezado a incursionar, todavía con resultados inciertos, en la regulación y la articulación de sus oferentes. El fortalecimiento de la participación ciudadana es una de las tendencias emergentes con mejores resultados, dándole mayor pertinencia a la acción pública. Acá, se discuten particularmente algunas características de las modalidades del financiamiento y organización de los servicios sociales. El menú de modalidades se han ampliado y su éxito radica en saberlas combinar para que su impacto sobre la prestación de servicios, sea el esperado. La elección de cada modalidad y la manera como ellas se articulan, moldean, en gran medida, el alcance y la dirección de las políticas sociales. Son ellas las que “dan polo en tierra” a los modelos sociales y señalan cómo llevarlas a cabo. Pero no se trata de elecciones fáciles. En primer lugar, no hay ninguna modalidad que sea mejor que las otras. También porque la bondad de cada modalidad está en función de su diseño, integración y adecuación a los contextos económicos e institucionales en que se ofrecen los servicios sociales, como su relación con las otras modalidades de entrega de los servicios sociales. Esta elección está también sesgada por los intereses dominantes de quienes participan en las políticas sociales de un país y las posibilidades coyunturales. Las modalidades de entrega se complementan unas a otras y es en conjunto que, al final, promueven o no la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los servicios sociales. La búsqueda de mayor eficiencia ha sido el criterio dominante en la adopción de las nuevas modalidades de entrega de servicios. En efecto, la constitución de mercados, con su lógica de eficiencia, limitada en los sectores sociales, ha guiado las decisiones en la elección de las nuevas modalidades de entrega. En particular, las modalidades que van en esa dirección, son la asignación de recursos vía la demanda y, en cierta forma, la descentralización de fuentes y el fortalecimiento del pago directo por parte de los usuarios. Incluso, esta lógica ha también guiado las nuevas modalidades de organización, tal como el caso de la descentralización administrativa que ha tenido como una de sus racionalidades dominantes el deseo por disminuir las ineficiencias causadas por la distancia entre el proveedor y el usuario. La regulación y articulación entre proveedores nacen para asegurar la sana competencia, base de la búsqueda de eficiencia. 51
La eficacia se ha visto parcialmente favorecida por las modalidades de asignación de recursos a la demanda, que privilegian que haya resultados, es decir servicios prestados. Igualmente, los cambios en la evaluación que persiguen la mayor claridad en los objetivos y que continuamente se puede observar si se están cumpliendo, ayudan a la eficacia. La descentralización y participación ciudadana han también promovido, aunque indirectamente, la eficacia, pues aumentan los compromisos ciudadanos y de los servidores públicos en todos los niveles administrativos de los servicios sociales. La sostenibilidad se ha visto sólo marginalmente favorecida por los incipientes cambios en las fuentes, los que se han querido desligar de los ciclos económicos y porque se ha buscado que las fuentes sean de asignación específica a los sectores sociales. Pero, es particularmente el impulso dado a la participación ciudadana y a la descentralización administrativa el que más ha favorecido la sostenibilidad. En ambos casos, al acercar las decisiones a los usuarios, puede haber mayor compromiso de la comunidad con los servicios, lo que favorece, en principio, las posibilidades de mantener las acciones. En cambio, la equidad es el criterio que poco o nada se ha favorecido. En efecto, el financiamiento parcial, y a veces total, de algunos servicios sociales por parte del usuario, es regresivo. Asimismo, las deficiencias observadas en la información y la regulación no han podido contrarrestar los efectos negativos sobre la equidad de las otras modalidades en boga, mayoritariamente orientadas a la promoción de los mercados. Pero sobre todo porque ninguna de las modalidades dominantes de entrega favorece naturalmente la equidad. Este efecto regresivo puede revertirse sólo si se cuidan los diseños de cada una de las modalidades, para que tengan presentes, explícita y claramente, sus acciones de avanzar en la equidad. Ello no constituye, desafortunadamente, el caso actual y sólo en el diseño de algunas modalidades de asignación de recursos para unos pocos países se empiezan a tener presentes los mecanismos complementarios y las acciones precisas, que aseguren el acceso, uso y resultados en la población pobre. Todo empieza por reconocer que la falta de equidad es el problema central en la provisión de servicios sociales y que sin acciones orientadas hacia eso, el problema no se resolverá. Así ha sido hasta la fecha. Incluso, si no se tiene cuidado, y por el dominio de modalidades que privilegian la eficiencia y que no apuntan naturalmente a la equidad, podría agravarse la falta de equidad. En conclusión, la equidad está hoy en el filo de la navaja. Para avanzar hacia ella, se requieren consensos políticos, económicos y sociales que permitan su fortalecimiento. Una expresión de ello es que los modelos de políticas sociales la afirmen y que, salvo algunos destellos particulares, no es la realidad actual en la región. No ha sido el caso, por ejemplo, el de los modelos centrados en el asistencialismo, que no promueven la focalización y olvidan que este instrumento es útil si favorece realmente la igualdad de oportunidades para todos. Se requiere, también, como se discutió en este artículo, que se den pasos certeros en el diseño 52
de distintas modalidades de financiamiento y organización de los servicios sociales.
Caso práctico No. 3 La cooperativa ofrece servicios de salud Los vecinos del municipio de San Sebastian Petzal, se sintieron sorprendidos ya que al llegar al hospital departamental de Huehuetenango, les informaron que sus próximas consultas deberían hacerlas en la cooperativa “Amanecer Bataneco”. Lo anterior motivo una serie de preguntas, como porque en una cooperativa de agricultores nos van a atender los problemas de salud?, cuánto hay que pagar?, cómo irá a ser el servicio?, etc. Fue necesaria una reunión comunitaria donde las autoridades de salud y el alcalde municipal explicaron a la población que, a partir del inicio del presente mes, el Ministerio de Salud, había decidido la contratación de la cooperativa para prestar servicios de salud preventiva y curativa, dentro del Sistema Integrado de Atención en Salud, SIAS. Para prestar estos servicios, la cooperativa ha suscrito un convenio con dicho ministerio, deberá contratar personal especializado, como médicos y enfermeras; así como personal para las labores de prevención, tales como promotores, facilitadores y coordinadores. La cooperativa se compromete a llevar registro de los servicios prestados, de lo cual debe informar al SIAS, utilizando los formatos recibidos. A cambio de la prestación de los servicios, la cooperativa recibirá un pago trimestral, lo que cubrirá los gastos incurridos y generará una utilidad por el manejo del programa. Para el ministerio de salud, esta modalidad de prestación de servicios le presenta la oportunidad de lograr eficiencia y eficacia, respondiendo a las demandas de los vecinos y vecina de San Sebastian.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es la oferta de servicio que se hace a la población? 2. ¿Cuál es la demanda de servicio que hacer la población? 3. ¿Qué tipo de modalidad utiliza el ministerio de salud para la prestación de servicios? 4. ¿Cómo se hace la asignación de recursos? 5. ¿Qué beneficios aporta esta modalidad de prestación de servicios.
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INNOVACIÓN SOCIAL Cuenta la leyenda que encerrados en el laberinto de Creta, Dédalo y su hijo Ícaro consiguieron escapar construyéndose alas con y comenzó a volar cada vez más alto. Pero al aproximarse al sol sus alas se derritieron y se desplomó. ¿Qué es innovar en gestión social? Innovar es definir nuevos problemas o redefinir los viejos, es decir, encontrar nuevos abordajes y enfoques. En otras palabras, encontrar nuevos paradigmas, nuevos actores buscando soluciones a los problemas sociales. O los mismos actores ejerciendo nuevos roles. Pero la innovación social no se parece a la innovación en el ámbito del mercado porque no es competitiva, sino cooperativa. Porque no busca obtener ventajas sino complementarse. Con frecuencia los programas sociales más innovadores han generado beneficios que no persiguieron, que no resultaban de los objetivos que inicialmente se asumieron. Esto nos obliga a preguntarnos, si no hemos utilizado enfoques equivocados o limitados en gestión social. A preguntarnos ¿Qué es lo que realmente sabemos sobre formulación e implementación de programas sociales y sobre la conducción de servicios sociales?.
¿Por qué es necesaria la innovación social? La leyenda de Ícaro y Dédalo tiene que ver con nuestra encrucijada social. Como ellos, estamos en un laberinto. Sabemos que los contextos recesivos incorporan más gente al laberinto de la exclusión pero que en los ciclos de expansión son mucho menos lo que consiguen salir. Al llamado “sector social” se le ha atribuido la misión de sacar del laberinto a aquellos que han caído en la exclusión. Tal vez nada ilustre mejor el esquema neoliberal que la metáfora acuñada por Michel Camdessus cuando se refería a tres manos: la mano invisible del mercado, la del Estado destinada a organizar las reglas de juego y la de la caridad, que se ocupa de aquellos que no rescatados por las mallas de la red que conforman las dos anteriores. El progreso del sector social no se traduce sólo en la mejora de los indicadores sociales. Estamos siendo demasiado pesimistas en nuestro análisis del sector social. Aunque los indicadores de la situación social del mundo y en particular de nuestra región, no han mejorado lo suficiente, estamos avanzando en la búsqueda de mejores modelos para solucionar los problemas sociales. Durante los años
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noventa, una serie de estudios econométricos consiguieron probar las limitaciones de la teoría del derrame que postulaba, que primero hay que crecer para luego distribuir. Hemos avanzado mucho en el diagnóstico de la situación social, pero por más graves que resulten los indicadores, ellos apenas representan una parte de la problemática en cuestión. En realidad, nos muestran un solo aspecto de lo que denominamos “sector social”.
Tres dimensiones del sector social Pueden distinguirse tres dimensiones centrales del “sector social”. La más importante la constituyen los resultados mensurables: calidad de vida, el desarrollo social, el desarrollo humano o bienestar. La segunda dimensión analítica es el sistema de protección social. Es decir, la respuesta social organizada a las necesidades de la población. Se llama entonces, sistema, al modelo del cual se parte, a la matriz institucional desde donde son formuladas y ejecutadas las políticas sociales. A su vez, estas últimas, constituyen la tercera dimensión del sector social.
Crisis social y crisis paradigmática Cuando ponemos a navegar un barquito de papel en una fuente, es fácil lograr el envión inicial e incluso hacer luego olas para que se aleje. Pero cuando ya se ha ido, es casi imposible hacerlo volver. Por lo general, optamos también por hacer olas y esperar que estas reboten volviendo a impulsar emprendimientos sociales de combate a la pobreza y la exclusión. Las acciones para el crecimiento económico guardan una curiosa semejanza con el barco que se aleja, mientras que las acciones dirigidas al desarrollo social semejan al barco que se ha ido demasiado lejos y que se desea hacer retornar. Aún, en los casos en que se ha encontrado la forma correcta de impulsarlas, sus efectos pueden ser mucho más lentos que los logrados por los emprendimientos económicos. En definitiva, para superar la crisis paradigmática es oportuno practicar otras lecturas de la realidad. Tal vez valga la pena examinar la combinación de las ya mencionadas tres dimensiones, en lugar de continuar lamentando nuestros fracasos. Si, tan solo, consideramos los indicadores sociales, podríamos concluir que no importa cuanto se haga, puesto que siempre tenderemos a empeorar. Al revisar diversa experiencias de gestión social en América Latina, registramos muchos casos de experiencias exitosas. Sólo que el concepto de éxito difiere de los marcos tradicionales para la evaluación social.
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¿Qué es innovar en gestión social? La palabra innovación es muy frecuentemente asociada al ámbito productivo. Hasta los autores más modernos de administración y gestión, no dudan en asociar la innovación a contextos competitivos. Sólo muy recientemente se ha comenzado a vislumbrar, casi a insinuar la posibilidad de una innovación no competitiva, de una innovación cooperativa o solidaria. Es por eso que para pensar la innovación en gestión social, hace falta reconsiderar el concepto de innovación. En este contexto resulta más adecuado definir la innovación como el encuentro de nuevas soluciones a los mismos problemas, nuevos abordajes y enfoque. En los sectores sociales, la innovación involucra nuevos actores en la búsqueda de la equidad, o lograr que los mismos actores asuman nuevos roles. Los centros académicos innovan, cuando, además de formar, buscan “transformar” la realidad. Los gobiernos innovan cuando formulan programas que integran la salud, educación y ambiente superando así la visión segmentada del ser humano. Pero el principal motor de la dinámica innovadora no es institucional, está en las personas, en la gente. Están surgiendo un conjunto de iniciativas autónomas “organizadas” para la gestión y promoción de valores y bienes sociales. Ellas promueven logros sociales concretos, pero además pueden llegar a desempeñar una función central en la construcción del futuro. La de restablecer una utopía. Se trata de organizaciones que no solo desempeñan funciones sociales, sino que además asumen modelos de gestión intrínsicamente sociales. Organizaciones orientadas no solo a los resultados, sino también a las personas. ¿Podemos esperar que sean la semilla del cambio social?. Su carácter innovador, su impulso y dinamismo, su capacidad de actuar en redes locales e internacionales, así como las alianzas y simpatías que generan en los organismos internacionales; podrían indicar que sí. Sin embargo, existen también amenazas. Junto al trigo crece la cizaña. Agrupaciones oportunistas, con fines de lucro encubiertos, con fines políticos poco solidarios, con bajo compromiso democrático. No se tiene una idea exacta, de cómo será el futuro y sobre que lugar ocuparán las organizaciones sociales en el. Tampoco sabemos con precisión qué es lo que hay que hacer para concretar el escenario solidario más optimista. Lo que si sabemos e que no debemos hacer. No
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debemos dejar que los buenos ejemplos de organizaciones solidarias se mantengan aislados.
Seis hipótesis sobre la innovación social 1. Una característica propia de la gestión social es que el ritmo innovativo avanza desde la periferia hacia el centro del sistema. Procede desde lo micro a lo macro, de lo local a lo regional, desde las personas con rostro y corazón, hacia las instituciones con estructuras y organigramas. Se registran pocas novedades en materia de programas sociales, sin embargo, aparecen permanentemente nuevos actores para actuar en el sector. Son múltiples las modalidades de acción que se incorporan en los proyectos, que se ejecutan, ya sea desde las instituciones, o bien como acción espontánea – desprovista de cuerpo institucional. 2. El cambio en el sector social ha comenzado. Aunque aún no está suficientemente avanzado como para que registre mayores consecuencias, la transformación esta en marcha. 3. Los municipios son los actores gubernamentales llamados a ejercer el mayor protagonismo en la innovación social. Si es más factible innovar desde los márgenes que desde el centro de los sistemas, entonces a nivel de gobierno, debemos buscar la innovación en las instancias locales. En todo caso, la ventaja del municipio para formular políticas sociales consiste en que se parte de la proximidad entre la comunidad y el Estado. Es más fácil construir puentes sólidos entre ambos, cuando se opera a menor escala porque todos los actores son conocidos, hay una mayor confianza implícita y los mecanismos de comunicación son más directos y fluidos. 4. El denominado “tercer sector” está en plena expansión. Aunque no todos los cambios y logros del sector social pueden adjudicársele, ni todas las organizaciones que en él se incluyen pueden llamarse solidarias, ni contribuye a reducir los problemas sociales; el tercer sector en su conjunto es el mayor responsable por la innovación social. Si podemos considerar este sector como la semilla del cambio, entonces hay señales alentadoras. 5. Evaluar adecuadamente los emprendimientos sociales innovadores requiere de un verdadero cambio de paradigmas. Hasta que no logremos consolidar ese nuevo enfoque el cambio social originado por la gerencia social será subconsiderado. Se demorará en medirlo y sus datos no saldrán a la luz de un día para otro. Muchas de las políticas, organizaciones y acciones espontáneas en marcha tienen una capacidad de que sus efectos positivos, vayan más allá de sus objetivos explícitos. Su capacidad de activar y sincronizar voluntades, produce transformaciones que no hubieran superado las pruebas de un examen de factibilidad tradicional. Sin embargo, como ocurre con las buenas semillas, el día en que comencemos a ver los brotes de este cultivo solidario, las raíces ya estarán fuerte.
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6. Los modelos exitosos de gestión social pueden irradiar sus beneficios hacia el mercado. Si hasta ahora para el fortalecimiento del tercer sector, se pensaba básicamente en cómo aplicar herramientas de la gestión organizaciónrial en las organizaciones sin fines de lucro; podemos decir que la gestión de valores y en particular de la solidaridad, constituye una estrategia propia de la gestión social que está comenzando a ser incorporada y estudiada por el management organizacional.
Los pobres y excluidos: ¿Los destinatarios de la gestión social? Además de las definiciones finalistas y las de carácter funcional aparecen también tanto desde los gestores de políticas como desde la academia, cierta relación entre la política social y uno de los problemas sociales: la pobreza. En el marco del discurso liberal es usual visualizar que la población – objeto de las políticas sociales son las personas carenciadas; los excluidos; aquellos con necesidades básicas insatisfechas; quienes están debajo de la línea de pobreza o en la indigencia. El resto de los individuos debería satisfacer sus necesidades de salud, educación y empleo en el mercado. Es decir, desde la perspectiva liberal, las políticas sociales podrían definirse por su función (la compensación), pero también pueden definirse por su objeto, al tratarse de las políticas que tienen por “beneficiarios” a los pobres. Esta concepción lleva a considerar que la gestión social sólo se limita a la gestión de programas concretos dirigidos a los sectores de mayor nivel de pobreza de la sociedad. Sabido es que en el siglo XVIII, a esta ideología se le opusieron las posiciones democráticas y la perspectiva del Derecho, fundamentalmente desde el socialismo y la socialdemocracia, quienes promueven especialmente las perspectivas universalistas. Desde esta última, la diferenciación de la sociedad se debe producir al momento de la recaudación impositiva, pero no al momento de otorgar el servicio. En el marco de la escuela pública, “el guardapolvo blanco” constituye, al respecto, un buen símbolo de la idea de homogeneidad e igualdad, históricamente asumida también por los liberales progresistas. Por lo tanto, si incluimos a la educación, la salud o el trabajo dentro de las áreas de carácter social, está claro que nos queda demasiado estrecha la definición de “los pobres” como población-objeto de estas políticas. Son los pobres, pero los no pobres también. A su vez, también es demasiado acotado pensar a la gestión social como el ámbito de la gestión pública especializado en la lucha contra la exclusión social. Desde los ‘90 este término monopolizó en Europa las discusiones sobre los sectores más desfavorecidos, asociándose a los problemas de desempleo y la inestabilidad de los vínculos sociales. Aún existiendo múltiples interpretaciones del término, comenzó a ser utilizado en tanto objeto de las políticas sociales.
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Es de destacar que suele ser considerado como un concepto más amplio que el de pobreza, ya que además de considerar la pobreza de ingresos incluiría otros componentes como la marginalidad, el desempleo, la discriminación, etc. Pero la perspectiva multidimensional del concepto “pobreza” ya había aparecido en concepciones anteriores sobre el fenómeno. Existen trabajos en donde se limita el concepto pobreza al indicador ingreso, pero muchos otros que entienden el fenómeno en forma integral. Por otra parte, el concepto “exclusión social” tiene la limitación de dar una idea falsa; la de que existen grupos “excluidos de la sociedad”, cuando muchos o quizás todos, están claramente incluidos (como trabajadores explotados por organizaciones que operan “en negro”, como ejército de reserva, como “clientes” de líderes políticos barriales, etc.). Está claro que esta inclusión no implica, en lo más mínimo, reconocimiento de derechos, ni recepción de básicos beneficios de la sociedad, pero es inclusión al fin.
Caso práctico No. 4 El cierre de la ONG Hace tres meses, la directora de la asociación Red para las Alianzas, recibió una notificación de parte de su casa matriz ubicada en U.S.A., que la crisis financiera, y el cambio en las tendencias de la cooperación, estaban haciendo estragos en sus finanzas. Para poder cubrir el apoyo de estos meses había tenido que recurrir al uso de sus reservas estratégicas, por lo cual le solicitaban que en su papel de directora, facilitará un proceso de reflexión con el equipo para encontrar formas creativas que permitieran superar la actual crisis. Red para las Alianzas, tiene más de treinta años de operar en Guatemala, surgió para atender a la niñez y juventud víctima del conflicto armado, para lo cual habilitó albergues y centros de atención. A medida que se desarrollaba el conflicto armado, contaba con apoyo no solo de su casa matriz, sino también de muchas otras agencias, que de esta forma mostraban su solidaridad con las víctimas inocentes de este conflicto. Con la firma de los Acuerdos de Paz también comenzó a disminuir la cooperación, a nivel internacional se dio un replanteamiento de las tendencias de la relación, enfocándose principalmente a atender las cuestiones de género, el maltrato contra niños y mujeres, programas de desarrollo sostenible. Red para las Alianzas, no fue capaz de entender las tendencias, ni de transformarse a través de un proceso de innovación y creatividad social, lo que provocó que poco a poco sus operaciones fueran disminuyendo hasta llegar al punto de cerrar operaciones, en el momento en que su casa matriz ya no pudo financiarla.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Qué provoco el cierre de Red para las Alianzas? 2. ¿Qué dejo de hacer la directora como gerente? 3. ¿Existió un proceso claro para identificar a la población beneficiaria, así como la transformación de los servicios que podía ofrecerse? 4. ¿Se utilizaron formas de innovación social? 5. ¿De qué manera los paradigmas influyeron en la situación descrita?
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LOS NUEVOS DESAFIOS DE LA GESTION La vida no consiste en “ser”, sino en “llegar” a ser”, en hacerse continuamente a si misma en íntima comunión con su circunstancia. La vida es “programa”, bosquejo que se forma el hombre en aproximación su mismisidad. La vida comienza cuando el hombre se decide a conocer racionalmente, cuando inicia el proyecto. José Ortega y Gasset ¿Hay
una autentica ciencia de la gestión? Pocos pueden sentirse seguros de tener una respuesta absoluta a esta interrogante. Basta considerar los contextos múltiples y las tradiciones organizacionales, las contingencias diferenciadas que ha de afrontar cada organización y, sobre todo, la certeza de que cada problema implica su propia constelación de hechos. ¿Cuántas veces los libros dirigidos a los ejecutivos, textos esotéricos, manuales de autoayuda o discursos de charlatanes y, últimamente, hasta una acelerada transferencia de máximas de la filosofía oriental y hasta del arte de la guerra, al campo de los negocios? Pero hay algo que explica esta especie de “culturización del manager”. Se debe considerar que es evidente que cada vez se necesita más de alguna instrucción gerencial. No sería muy desatinado hablar hoy de un analfabetismo organizativo con notables efectos de bloqueo sobre el desempeño en las instituciones. Se ha descrito también a la gerencia como un arte. Desde esta óptica, el conductor no necesariamente un artista con toda seguridad será un artesano quien tras haber pasado una determinada escuela, incorporó algunas herramientas y conceptos, pero cuyo desempeño depende de una dosis de talento personal que ningún maestro puede garantizar. Ningún área del conocimiento ha avanzado tan poco en los últimos siglos, como la ciencia de las organizaciones. De hecho las organizaciones han crecido y se han vuelto más complejas que nuestro conocimiento acerca de ella. Se han inventado las más diversas herramientas, se han desarrollado cantidad de discursos y constructor teóricos. Sin embargo, aún es difícil hablar de paradigmas organizativos. La verdad es que son pocos los auténticos modelos de gestión. Tal vez, más que una ciencia o un arte, la gestión parece desempeñar en nuestros días un rol análogo al de la alquimia medieval. Cercano a un conocimiento terapéutico, no ofrece garantías de bienestar a su poseedor, pero si este lo combina con ciertas habilidades personales acaso le permitirá congraciarse con el poder. ¿En qué consistía ese rol del alquimista medioeval? Veamos como lo describía Zenón, el celebre personaje recreado por Marguerite Yourcenar en Opus Nigrum al decir: “Ubicumque idem: los príncipes quieren aparatos para aumentar o salvaguardar su poder; los ricos oro, y corren con los gastos de nuestros hornillos
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durante algún tiempo; los cobardes y los ambiciosos desean saber el porvenir …. el pueblo tiene razón al ver en nosotros los adeptos de una magia negra o blanca. Hacer que dure lo perecedero, adelantar o atrasar la hora prescrita, adueñarse de los secretos de la muerte para luchar contra ella, utilizar las recetas naturales para ayudar o para burlar a la naturaleza, dominar al mundo y al hombre, rehacerlos, crearlos, tal vez …..” ¿Qué se espera hoy del gerente? Ante todo que sea capaz de administrar incertidumbre, que construya certezas, que transforme insumos en productos y a estos últimos en dinero. Pero, también, que haga durar ciertos emprendimientos a los que ha llegado su hora. Que preserve cargos y funciones que ya han prescrito.
¿Qué significa gestión? ¿Por qué hablar de desafíos en la gestión institucional? Porque el contexto está cambiando, el entorno externo de las instituciones se esta transformando. Las instituciones se encuentran como una figura representada en una pantalla sobre la cual se proyectan imágenes en movimiento. No se puede continuar haciendo las cosas como antes o, al menos, que si se continua con los mismos modelos administrativos, se corren graves riesgos. Se vive una época donde pareciera que el cambio es una constante. Nada es permanente decía Heráclito, sino el cambio. De hecho todos los filósofos contemporáneos centraron su reflexión en el cambio. Y, salvando las distancias con los auténticos filósofos modernos, de manera similar a la de los alquimistas medioevales, los mayores garúes de la administración de las últimas décadas se enriquecieron al igual que hicieron vaticinando sobre el porvenir, la tercera ola, el shock del futuro, megatendencias, poder de cambio y cosas parecidas. Una de las ideas que ejerció más influencia en su momento fue la llamada “tercera ola”. Habría existido una primera que se inició con la revolución agrícola, una segunda con la revolución industrial y la tercera o postindustrial hacia la que estamos transitando. Estaríamos, nos dice Alvin Toffler, en una zona de transición caracterizada por altas turbulencias. Por consiguiente, todos concluyen afirmando: es necesario interpretar los cambios en el entorno porque el éxito es función de la capacidad para adaptarse a los cambios. Si nos detenemos en la dimensión temporal debemos señalar que muchos analistas han puesto énfasis en el conocimiento anticipatorio que nos ofrecen las tendencias presuntamente lineales del cambio. Se ha vuelto una costumbre peligrosa, que necesariamente debe ser compensada, la devaluación del conocimiento histórico y la extremada confianza que suscitan los “futuribles” y los diseños acerca de lo que nos cabe esperar. Ciertamente que la “historia” nos enseña lo que ocurrió, mientras que el contexto actual nos mueve a tratar de conocer lo que ocurrirá. Esto último, con el componente de riesgo que lleva consigo, suele considerarse una panacea del conocimiento requerido para tomar decisiones.
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Considerado en la dimensión temporal, la percepción de aceleramiento que ofrece el entorno de las organizaciones, se presenta como una sucesión de fenómenos que suponemos que inciden en las decisiones que tomamos. El síndrome de sobre información, que padecen muchas organizaciones, entraña un desafío en cuanto a la selectividad y tipología necesarias para ordenar las señales del entorno. Ahora bien, si mediante una abstracción, nos detenemos en la dimensión espacial podemos apreciar la extrema diversificación del entorno. En realidad, constatamos que la noción abstracta de espacio (geométrico) que antes utilizábamos descriptivamente, ahora tiene que ser reemplazada por la noción mucho mas concreta de “territorio”. Sabemos que nadie vive en una superficie espacial plana, sino en escenarios territoriales, de textura desigual y configuración variada. En tal sentido, la perspectiva de la altura y el llano como había sostenido Maquiavelo a propósito del conocimiento político, siempre resulta situada en lugares concretos del “Territorio Social”. Precisamente, es la clase de perspectiva que postulan las ONGs en todas partes.
Administración versus gestión Administración y gestión resultan términos de uso corriente en el mundo moderno. Sin embargo, encontrar una definición para estos términos que al mismo tiempo sea precisa y completa deviene una tarea controvertida. Esto puede se atribuido a la evolución y la expansión del conocimiento en el campo de la administración y de la teoría de las organizaciones. Cada escuela o enfoque privilegia determinadas dimensiones organizacionales o aspectos de la actividad gerencial. Inevitablemente esto involucra una nueva manera de comprender la dinámica de las organizaciones y como así también explicarlas. Las dificultades que encierra la definición de conceptos tales como administración y gestión, más que indicar supuestas insuficiencias teóricas de estas disciplinas, parecen reflejar mas bien la complejidad envuelta en estas dos expresiones. Por otro lado, ha sido señalado también que la elaboración teórica que sirvió de sustento a la administración y a la gestión resulto alimentada por realidades disímiles. Motta (1991) señala que en Inglaterra y los países de lengua francesa, se verifica la distinción en el uso de las palabra management (normalmente traducida como gestión) y administración (traducida como administración), empleándose la primera para el área privada, mientras que la segunda estaría asociada a la administración pública. Emplear el término gestión connota el abandono de los modelos normativos, las organizaciones burocráticas, el control de procedimientos. En relación con esto, Ouchi formuló un teorema que postula que, allí donde no se pueden controlar ni
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evaluar los resultados, todos los esfuerzos tienden entonces a concentrarse en la evaluación de los procedimientos. Entendemos hoy el concepto de gestión más asociado con el control de resultados. Se suele hacer referencia a un enfoque estratégico, con una orientación hacia los actores. Con frecuencia se utilizan metáforas de la organización como sistema cultural, como una suerte de entidad mental. En contraposición, se tiende a describir como administración al conjunto de conocimientos y herramientas, más centradas en control de procedimientos, donde, se utilizan frecuentemente metáforas mecanicistas de la organización. La unidad de administración resultante es una complementación de normas y procedimientos.
Nuevos desafíos de la gestión La toma de decisiones es el eje constitutivo de cualquier organización. Es la unidad mínima irreductible de gestión. Definir la organización como un conjunto coordinado de recursos que se despliegan en el tiempo y el espacio para alcanzar una misión, implica destacar el protagonismo del factor humano dentro de ella. Los nuevos desafíos de la gestión aparecen entonces como la construcción de certezas en un contexto de turbulencias y máxima incertidumbre. Tales certezas son definiciones que la organización debe brindar a sus miembros, a sus usuarios o beneficiarios y a sus proveedores. A pesar de que para funcionar adecuadamente todas las organizaciones requieren que se resuelvan problemas de forma permanente, hasta el momento se han utilizado enfoques bastante restringidos. El cuerpo de conocimientos conocidos como “Teoría de las decisiones” se apoya fundamentalmente en modelos matemáticos para la resolución de problemas estructurados. En contrapartida, no se ha avanzado suficiente en la solución de problemas poco estructurados. Un ejemplo de lo antedicho, es que la aplicación de las técnicas y resultados obtenidos por los estudios de congnitividad hasta ahora ha sido muy limitada. Tal vez, este sea uno más entre los muchos motivos por los cuales el ámbito de las organizaciones se encuentra aún tan rezagado respecto a otras áreas del desarrollo científico y tecnológico. Pensemos en cuanto han avanzado otras disciplinas. En los últimos dos siglos la medicina consiguió dominar muchas enfermedades y los resultados impactan sobre la esperanza de vida del ser humano. La mecánica, a su vez, no solo permitió desplazar al hombre y sus objetos a grandes distancias, sino también hacerlo a gran velocidad. Sin embargo, desde hace dos milenios no se han producido avances comparables en nuestras organizaciones.
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La definición del problema de las organizaciones se ha venido desplazando cada vez más rápidamente. Las teorías de las organizaciones no solo han evolucionado sino que también se ha humanizado. El factor humano es cada vez más reconocido como el centro de cualquier organización. Hasta hace unos veinte años, la mayoría de nuestras organizaciones, continuaba con esquemas mecanicistas, desde los cuales, la resolución de problemas debía centralizarse en un núcleo reducido y el resto de los miembros de la organización deberían funcionar como engranajes. Es decir, el trabajo era una actividad acrítica, estable y rutinaria. En lo ochenta se inicia una carrera por la calidad que fue avanzando por diferentes caminos, primero el control, luego la garantía y, finalmente, nos condujo a descubrir que en última instancia se trata de un problema de recursos humanos. En conclusión, surge en la actualidad un nuevo desafío de gestión que adquiere cada vez un papel más importante dentro de todas las organizaciones: el de la gestión del conocimiento. En este contexto es comprensible que la teoría de las decisiones busque enfoques que permitan resolver problemas menos estructurados y no cuantificables. Los notables avances de la informática brindan nuevas posibilidades que permiten avanzar en la resolución de problemas. A su vez, algunos progresos tanto de las ciencias fácticas como de disciplinas sociales, constituyen factores facilitadores que apoyan el análisis decisional. Sin embargo, si buscamos listar los desafíos actuales de la gestión institucional tendremos que reconocer, que no todos ellos revisten el mismo nivel de importancia. Hay desafíos característicos de la gestión y otros más propios de la administración. Desafíos más estratégicos, que parten de considerar a la organización como la resultante de un conjunto de voluntades y otros más mecánicos, que parten de considerar a la organización como la resultante de un conjunto de engranajes. Por lo tanto, se puede postular que los desafíos de la gestión institucional, se resumen en tres grandes cuestiones: a) El desafío del ser b) El desafío del hacer c) El desafío del estar El primero (desafío del ser), trata básicamente de definir con precisión la misión a ser alcanzada por la institución. El segundo (desafío del hacer) pretende encontrar las funciones y acciones adecuadas que deben ser desplegadas para alcanzar esa misión. El tercero (desafío del estar) es el punto de apoyo sobre el que se desarrollan las acciones. Involucra un modelo de división del trabajo (estructura), una cultura interna y en especial un ambiente externo con competidores y eventuales aliados. 66
¿Qué es modelo de gestión? ¿Qué entendemos por modelo de gestión? Llamamos aquí modelo de gestión, a un modelo de toma de decisiones dentro de la organización. Es decir, la secuencia, ordenada y racional en la cual deben ser planteadas y resueltas sus decisiones. Siempre se encontrará un modelo de gestión. Toda organización posee un modelo de gestión. Este modelo puede ser más o menos explicito, más o menos racional, sus prioridades acaso pueden ser “transparentes” o visibles y manifiestas, pero siempre existen. Siempre están aunque no las veamos a simple vista, aunque no se lo explique directamente. Una modalidad de análisis organizacional consiste justamente en hacer explícito el modelo de gestión vigente. El analista puede descubrir que fulano está en realidad subordinado a mengano, aunque en el organigrama formal esto ocurra al revés. Puede, por ejemplo, detectar que las reparaciones y obras de mantenimiento en un determinado servicio se consiguen cuando alguno de los empleados está informalmente relacionado con el jefe de mantenimiento y que de poco sirve simplemente mandarle a este un memorando. El concepto de modelo de gestión, adquiere relevancia en los años ochenta. Antes se hablaba de estilos de gerencia y se estudiaba a los héroes ó próceres de las grandes corporaciones como Watson en IBM, Mary Kay, Lee Iacoca y a otros tantos. Los Japoneses demostraron que el éxito organizaciónrial, no respondía exclusivamente a una cuestión de liderazgo. Otras variables pueden tener un gran peso como determinantes del éxito, entre ellas adquieren importancia los componentes culturales de cada institución. La noción de “modelo de gestión” en el ámbito de las organizaciones puede considerarse un equivalente al “paradigma” que se ha conocido en el campo de las ciencias naturales. Recuérdese que para Thomas Kuhn (1970) la noción de paradigma adoptaba, al menos, dos sentidos diferentes:
Como constelación de creencias, valores y técnicas que comparten los miembros de una comunidad dada y un compromiso compartido con dichas creencias. Como soluciones concretas a problemas que empleados como modelo, pueden reemplazar reglas explícitas.
La idea de paradigma incluye generalizaciones simbólicas o modelos, compromisos compartidos con creencias, valores o predicciones y teorías sencillas, coherentes, probables y compatibles. Se trata de una asociación de conceptos fundamentales capaces de guiar toda una concepción sobre la vida. Existe un componente apriorístico, una parte no empírica de la ciencia que no depende de las observaciones, sino de las tradiciones.
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La teoría de las organizaciones, recién está iniciando la construcción de sus propios paradigmas, aún no alcanzó una fase avanzada del conocimiento científico; por lo tanto, ni siquiera para la administración en general se puede hablar de paradigmas. Tal vez, es por ese motivo que los administradores inventaron esa palabra de alcance intermedio que el “modelo de gestión”. Así llegamos a una nueva definición de modelo de gestión.
Se trata de la unidad mínima (irreductible) que contiene los elementos de la identidad organizacional. Expresa un estilo de gerencia. Expresa jerarquías. Incluye razón e intuición, lo formal y lo informal.
En la medida en que el modelo de gestión se consolida y se formaliza, la intuición va dejando lugar a un enfoque racional. Este, a su vez, puede formalizarse en detrimento de una percepción realista de los problemas. Las ideas se pueden operacionalizar y ser enunciadas en la forma de hipótesis verificable.
Componentes del modelo de gestión Definir el modelo de gestión involucra identificar cuales son las principales decisiones que se toman en una institución, cómo se las toma, quien y finalmente decide. En otros términos, involucra definiciones desde el ser, desde el hacer y desde el estar. Observar el modelo de gestión nos impone examinar las decisiones de la organización. Desde el SER Misión La misión es la contribución que una institución realiza a la sociedad. Aquello por lo cual hace falta que la institución exista. No se pueden definir prioridades sin tener claridad y una percepción congruente de las personas respecto a la misión. Precisamente, a través de la misión, es como definimos la eficacia porque la misión es aquello que por definición debe hacer una organización instituida. “No hay nada menos productivo que hacer eficientemente lo que no debe ser hecho”, advertía Peter Drucker. “Usted puede adquirir insumos, tecnología, infraestructura y hasta excelentes ejecutivos en el mercado, pero no puede comprar una misión”.
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Definir la misión involucra entonces, responder a las siguientes cuestiones:
¿Qué soy? ¿Qué hago? ¿cuáles son nuestros productos o servicios finales? ¿qué ofrecemos?.
Desde el Hacer Funciones Hacer es funcionar. Para alcanzar la misión es imprescindible encontrar un modelo de división del trabajo que defina unidades organizativas capaces de asumir funciones. La coordinación de estas funciones es el proceso de conversión. Es el proceso que permite que se alcance la misión. Las funciones son los requisitos que deben ser satisfechos para que la misión pueda ser alcanzada. Por consiguiente, cada función constituye un conjunto articulado de actividades, coherente en si mismo y que facilita el desempeño (funcionamiento) de la organización. La pregunta clave para determinar las funciones e la siguiente: ¿Qué es lo que no puedo dejar de hacer para cumplir la misión?. Existen funciones finales y funciones intermedias o de apoyo. A medida que estas últimas cobran peso por sobre las primeras los procesos se tornan más complejos y la institución se vuelve cada vez más burocrática. Actividades Las actividades son a las personas (actores o empleados) lo que las funciones a las unidades organizativas. El trabajo es organizado de forma tal que cada actor involucrado asuma un conjunto de tareas que pueden ser más o menos estandarizadas. La normalización o estandarización, ya sea de productos, como también de procesos se logra a través de: 1. 2. 3. 4. 5.
Las descripciones de las tareas de cada puesto, la especificación de los resultados a lograr, la estandarización de los procesos, las habilidades de los agentes, la regulación de los comportamientos.
Las organizaciones mecánicas o burocráticas controlan las actividades de sus agentes, a través de las tareas y procesos, las instituciones más flexibles controlan principalmente resultados. Pero el carácter mecánico u orgánico y flexible de una organización esta determinado, por las constricciones del ambiente en el cual la organización desenvuelve su “hacer”. Una serie de preguntas permite identificar esta dimensión en la organización: 69
¿Se pueden describir, con relativa precisión, las tareas que desempeña cada agente? ¿Cuán estables y rutinarias son estas actividades? ¿Qué tipos de mecanismos de supervisión o control se realizan sobre las tareas? ¿Qué tipos de mecanismos de supervisión o control se podrían realizar sobre las tareas?
Prioridades Por lo general, en una organización se pueden transitar diversos caminos para alcanzar su misión. Definir prioridades quiere decir seleccionar caminos en la búsqueda de la misión. No es un problema menor dado que el estudio de las organizaciones ha probado, mediante estudios sumamente precisos, que el proceso de formación de objetivos, probablemente resulte uno de los más relevantes para la efectividad conseguida. Por lo tanto, toda organización se enfrenta al problema de cómo asignar los recursos disponibles para alcanzar su misión y cumplir de este modo con las funciones que la misma requiere. Para que haya funcionamiento debe haber asignación de recursos y esta siempre obedece a algún criterio, sea o no explícito y transparente. Los modelos de gestión, que evitan asumir prioridades privilegian antes el estar que el hacer. En otros términos, corren el riesgo de devaluar su propia misión, si es que no incurren en el olvido de la misma. Entonces la pregunta clave para identificar las prioridades es la siguiente: ¿A qué le doy importancia?.
Desde el Estar A determinada escala, toda actividad requiere de algún modelo de división del trabajo. Esto implica definir funciones, distinguir actividades y asignarlas a los actores involucrados en la institución. Así, surge la dualidad subordinación/supervisión. Esto es, una cadena de mando donde hay un jefe o superior y subordinado y este, a la vez, es un superior del otro. Cuando esta jerarquía responde exclusivamente a un modelo racional de división del trabajo se denomina estructura organizativa. Es decir que se trata de un orden jerárquico establecido en función del proceso de producción. Cada posición es esa cadena de mando es denominada unidad organizativa. Son unidades organizativas todas las que desempeñan alguna función explícita. El organigrama es una representación gráfica de la estructura y en el se identifican todas las unidades organizativas. Sin embargo, debe considerarse que en la mayoría de las organizaciones hay una brecha entre la cadena de mando real y la representada en el organigrama. Es decir hay subordinados que no responden a
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sus superiores, así como también hay flujos de cooperación horizontales entre unidades organizativas que no dependen del mismo superior. Las preguntas a través de las cuales se puede detectar la estructura, pueden formularse así:
¿Cómo está dividido el trabajo? ¿Cuántas secciones o sectores hay? ¿Quién depende de quién? ¿Cómo está representada en el organigrama? ¿Cómo es la cadena de mando real?
Estructuras y modelos de organización Con relación a las formas de dividir el trabajo, se pueden identificar cinco configuraciones o modelos puros de organizaciones que resultan eficaces: a) El modelo de estructura simple es aquel donde hay un vínculo directo entre superior y subordinado. La comunicación es informal (no estructurada) y la supervisión directa. Es un modelo apto para organizaciones pequeñas y se adapta fácilmente a los cambios en el entorno. b) La burocracia mecánica, se centra en la división del trabajo mediante la identificación y definición precisa de los diferentes pasos en el proceso. La comunicación es estrictamente formal y la coordinación está predefinida en la estandarización de procesos (como por ejemplo, a través de manuales de procedimientos). Supone que el proceso de trabajo puede ser desarrollado a través de una línea de montaje donde cada persona, o en cada paso se agrega algún componente de trabajo que permite a la organización aproximarse cada vez más al resultado (producto o servicio) final esperado. Este modelo, se aplica tanto en grandes organizaciones como en pequeñas, pero requiere que la organización esté madura, con tamaño suficiente para que su volumen de trabajo permita la repetición de las tareas y su programación y, con antigüedad suficiente para decidir sobre los patrones que se deben aplicar. Como la organización es concebida como un gran engranaje le resulta muy difícil adaptarse a los cambios en el entorno. Por ese motivo es que la eficacia de la burocracia mecánica, involucra contextos estables y simples. c) La burocracia profesional, involucra una división del trabajo por áreas temáticas. Recurre a la coordinación por estandarización de habilidades. Es el caso típico de las universidades y los hospitales, donde el profesional tiene autonomía y responsabilidad por sus acciones. Al igual que la burocracia mecánica tiene una capacidad lenta de reacción a los cambios en el entorno. Es decir, si hay que redefinir el producto probablemente sea necesario
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identificar, qué habilidades deberán tener los responsables por este y luego seleccionar nuevos profesionales o reconvertir a los actuales. d) La forma divisionaria resulta más parecida a la de los holdings, una especie de federación de centros de negocios basados en la estandarización de resultados. Para poder organizar la institución así, es necesario tener antigüedad y un gran volumen de actividad. Además, resulta adecuada cuando hay gerentes de nivel intermedio capaces de asumir responsabilidades y autonomía crecientes. Un ejemplo de esta forma de división del trabajo es la que utilizan con frecuencia las agencias de publicidad, al nombrar un responsable por cada cuenta (cliente). Tiene una mayor capacidad de adaptación a los cambios del entorno. e) La adhocracia resulta la forma más avanzada de división del trabajo y orienta toda la organización hacia la innovación. El nombre proviene del latín ad hoc y alude a que la división del trabajo no es fija, sino eventual, es decir por proyecto. La coordinación es por ajuste mutuo, mientras que la comunicación informal. Resulta apropiada para contextos inestables y turbulentos, así como para ambientes complejos y dinámicos. En general los equipos de investigación aplicada y desarrollo tecnológico de grandes centros como la NASA, adoptan esta modalidad pero donde, se la puede percibir con mayor claridad es en las consultoras pequeñas altamente especializadas. Tiene como requisito, la alta calificación de sus recursos humanos y un elevado nivel de sustitución. Es decir, esta modalidad funciona cuando se pueden formar grupos de tareas a la medida de cada demanda (proyecto) y los integrantes del equipo, tienen facilidad para desempeñar todos, o casi todos, los roles necesarios. Cultura e incentivos La visión mecanicista, no es suficiente para dar cuenta de la dinámica de las organizaciones. Con demasiada frecuencia, ocurre que las estructuras, por más racionalmente diseñadas que estén, no garantizan el cumplimiento de las funciones. Otras veces, grupos invertebrados son más eficaces y/o efectivos que organizaciones complejas y de amplios recursos. Luego del enfoque mecanicista se ensayaron interpretaciones culturales y conductistas de las organizaciones, buscando decodificar las motivaciones de los actores. Las motivaciones para participar en una organización, son múltiples, pero se puede listar un conjunto de modalidades: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Aspectos vinculados a la retribución económica directa o indirecta. Aspectos vinculados a la capacitación. Aspectos vinculados al confort. Aspectos vinculados al ambiente interno. Aspectos vinculados al ambiente externo. Aspectos vocacionales y valorativos en general. 72
Herbert Simon, quien ganó el premio Nóbel de Economía, con su Teoría de comportamiento administrativo en las organizaciones, formuló que cuando se pude decodificar lo que las personas buscan dentro de la organización, es factible incorporar estímulos que permitan orientar sus conductas hacia las funciones de la institución. Se trata de los incentivos, que pueden ser definidos como estímulos dirigidos a armonizar los objetivos individuales con la cultura de la organización. Los incentivos, no siempre son iguales ni valen para todos los casos. Las organizaciones son sistemas culturales, tienen códigos, valores, estímulos y castigos. Las preguntas que facilitarán el examen de la cultura institucional y sus incentivos son las siguientes:
¿Qué le importa verdaderamente a las personas que están dentro de mi organización? ¿Qué los motiva? ¿A quién respetan y por qué? ¿Por qué se quedan o por qué se marchan de la organización?
La clave del éxito del modelo de gestión, es adecuar la cadena de mando para obtener una mayor amplitud de control. En esta organización, se puede recurrir a mecanismos de control, rígidos o flexibles. Nuevamente, la determinación de los instrumentos de control adecuados, dependerá del contexto en el que se sitúa la organización. En síntesis, podemos enunciar una nueva definición de modelo de gestión: se trata de una forma de conciliar los objetivos individuales con los de la organización. Ambiente externo Todas las organizaciones funcionan en un determinado contexto, un mercado, un momento (coyuntura) y realizan un intercambio con el. Sin embargo, no puede ignorarse que para comprender dicho funcionamiento, debemos considerar que las acciones humanas concurrentes al “hacer”, son portadoras de un significado. El ambiente, probablemente sea una de las principales contingencias para explicar los procesos internos de una organización. La propia conversión, en sí misma, viene a resultar un intercambio puesto que incorpora un conjunto de recursos o insumos y entrega un conjunto de productos o servicios. Evidentemente, la reconversión incluye también comportamientos y percepciones cuyo marco de significaciones son los mismos afectados. Pero, además, se intercambia información, insumos, recursos humanos, subproductos o derivados, etc. En algunos casos, una organización beneficia a otra con su funcionamiento, también ocurre que hay otras organizaciones que facilitan el funcionamiento de esta última. Se trata de las externalidades del proceso de conversión o proceso productivo. Se suscitan preguntas que permiten analizar la relación con el contexto:
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¿Cómo nos relacionamos con el medio? ¿Qué externalidades nos afectan? ¿Qué externalidades producimos?
El ambiente como una contingencia No parece difícil apelar a nociones del sentido común, para definir lo que entendemos por “ambiente” o “entorno” e, incluso, por territorialidad de una organización. Se trata de considerar el análisis de cualquier organización respecto a las relaciones e intercambios, influencias y restricciones, oportunidades y límites que la organización encuentra frente a lo que “no es ella misma”. Cuando los primeros investigadores comenzaron a establecer un cuerpo de teorías de alcance medio, dieron lugar al llamado enfoque de “contingencia”. Por lo pronto, descubrieron que cada organización tiene un contexto propio e intransferible, que difícilmente pueda existir un óptimo organizacional y que el grado de eficacia de las organizaciones varía, en correlación con su propio ambiente, o con alguna otra variable de contingencia. La complejidad de la organización y la incertidumbre del entorno parecen relacionarse inversamente. Se trata de una hipótesis que, puesta a prueba, indicaría que a mayor complejidad en la organización menor incertidumbre ambiental o un entorno más simplificado y menos variables. Todas las organizaciones, son dependientes del entrono en algún grado. Esta dependencia llega a ser sustancial para que la organización posea autonomía y consiga sobrevivir. Ahora bien, se puede hacer frente a esta dependencia mediante estrategias externas directas (redes) o indirectas, influencias, presión. Los entornos estables inducen una elevada formalización. Debido a que exigen muy pocas respuestas adaptativas, las organizaciones que se desenvuelven en un entono estable pueden estandarizar sus actividades, logrando con ello economías internas. A mayor complejidad en el ambiente, existe evidencia de que la organización tendrá una estructura más descentralizada, ya que se sucede la necesidad de distintas respuestas, debiéndose crear para ellos unidades más descentralizadas. Un ambiente de hostilidad refuerza la centralización de las organizaciones. Cabe entonces preguntarnos:
¿Somos capaces de identificar aquellos cambios que ocurren en el entorno de nuestras instituciones? ¿Somos capaces de interpretarlos, vale decir no solamente describirlos, sino también establecer sus repercusiones hacia el interior de la institución?
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Eficiencia, eficacia y efectividad en la organización Conducir una organización, probablemente era mucho más fácil antes que ahora. Todos los días, se presentan nuevos desafíos en el contexto, desde su extrema variabilidad, los problemas se definen como reales. Por lo general, no nos detenemos en el hecho de que nuestras propias definiciones terminan constituyendo nuestra propia asunción de aquello que es verdaderamente real. Se planean nuevas exigencias, nuevos criterios de éxito. En resumen, actualmente incide como un reto ineludible del gerenciamiento, el logro de decisiones, conductas y hábitos de toda índole que resulten eficaces, eficientes y efectivos. ¿Qué significa cada uno de estos términos? Como primera aproximación, podemos decir que: la eficiencia es una relación entre las acciones y los recursos empleados para su realización. Una medida, si se quiere, del costo de transformación de determinados insumos, lo que puede incluir tanto el rendimiento de las inversiones, las utilidades que se obtienen por unidad monetaria, la producción horaria del trabajo empleado. Una organización sin fines de lucro, podrá establecer su eficacia conforme a una relación entre el “tiempo” operativo que insume procurarse recursos de financiamiento y asignarlo a sus programas o proyectos, entre las expectativas de sus miembros en relación a las gratificaciones de prestigio y legitimidad, o entre el costo de sostener actividades de lobby en relación al tiempo – espacio de publicidad que consigue para sus acciones. La eficacia es la relación entre las acciones y los objetivos que se plantean. La efectividad, en cambio, es la relación entre las acciones realizadas y el impacto que generan las mismas. Etapas en la vida de la organización “Todo tiene un tiempo bajo el sol”. Se pueden distinguir varias instancias en la vida de una organización. Proponemos aquí, un enfoque que discrimina tres fases o momentos de toda organización. 1. Fase de diseño organizacional 2. Fase de fortalecimiento 3. Fase de desarrollo El diseño organizacional es la etapa de la ingeniería institucional. Cuando la institución se encuentra en esta fase define su ser (misión), su hacer (funciones, prioridades, procesos) y su estar (estructura, ambiente). La definición de los puestos de trabajo, así como el reclutamiento del personal adecuado, el diseño de la carrera profesional dentro de la organización y de la cadena de incentivos, son aspectos propios del diseño organizacional. El fortalecimiento institucional consiste en, que los actores involucrados tomen conciencia de las fortalezas y debilidades de su propia forma de operar. En 75
función de ello se identifican alternativas que permitan aprovechar las primeras y disminuir las segundas. Para ello se parte de repensar cada componente del modelo de gestión comenzando por el ser de la institución, siguiendo por el hacer, hasta llegar al estar. Dicho proceso plantea la revisión de las prácticas cotidianas a la luz de la misión, internalizando sus valores y premisas para reformular o reafirmar eventualmente el modelo de gestión institucional. El fortalecimiento institucional es un segundo momento. Surge cuando las organizaciones comienzan a encontrar obstáculos que les dificultan el alcanzar su misión y desempeñar sus funciones con eficiencia, eficacia o efectividad. Cambios en el entorno (externo o interno) hacen que la institución se encuentre con nuevos desafíos que deben ser superados. Las herramientas del fortalecimiento, son varias y van desde la incorporación de instrumentos de gestión, que parten desde sistemas de información hasta la capacitación del personal. El desarrollo institucional es una tercera instancia muy vinculada a las otras dos. Es la etapa del “re”. Se trata del momento en que la organización necesita ser repensada y probablemente, rediseñada. Si los cambios se formulan sobre el “ser” se plantea una reconversión. Si los cambios se plantean sobre el “hacer” o sobre “el estar” se trata de una reingeniería.
Caso práctico No. 5 Los nuevos desafíos del programa El Programa de Acción Integrada para las Mujeres, PAIM, se ha desarrollado por más de diez años, bajo el auspicio y patrocinio de la Agencia de Cooperación Estadounidense. Ha desarrollado estrategias para la construcción de redes sociales de mujeres, para promover la incidencia en las políticas públicas. Durante el tiempo de funcionamiento, el programa se ha regido por los manuales de normas y procedimientos de la Agencia de Cooperación Estadounidense, que a su vez ha definido la estructura organizativa. Sin embargo esta agencia ha considerado que el programa debe sufrir una transformación que garantice la sostenibilidad de sus acciones, para ello ha facilitado la conformación de la asociación civil Plan de Acción Integrado para las Mujeres, contando ahora con el reconocimiento legal, constituyéndose en un nuevo ente jurídico con capacidad para adquirir derechos y obligaciones. Además del apoyo para el reconocimiento jurídico, la agencia de cooperación, ha financiado la elaboración del plan estratégico para los próximos cinco años,
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constituirá un capital inicial para el desarrollo de las acciones durante el primer año. La junta directiva de PAIM, le ha contratado a usted para que les ayude en el diseño de la organización, por lo cual esperan un planteamiento que considere los desafíos que la situación ofrece.
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Qué desafíos le presenta la gestión a desarrollar en PAIM? 2. ¿Cuál será la principal herramienta a considerar en el diseño de la gestión organizacional? 3. ¿En que consistirá el ser, el hacer y el estar de PAIM? 4. ¿En que etapa de la gestión organizacional se encuentra PAIM (diseño, fortalecimiento o desarrollo) y por qué? 5. ¿Cuáles factores o elementos de incertidumbre encuentra en esta situación, que tipo de intervención demanda, técnica o adaptativa, por qué?
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LA GESTIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES Algunos trabajos académicos han asimilado el concepto gestión social al de gestión de programas desarrollados en las áreas sociales y han avanzado en el análisis de sus especificidades. En uno de los trabajos pioneros en el tema, Bernardo Kliksberg (1989), explica que la gerencia de programas sociales enfrenta los siguientes problemas distintivos: • • • • • • •
Turbulencia en los objetivos (ambigüedades). Complejidad política de los procesos de implementación. Problemas de acceso de los beneficiarios. Relevancia del estilo (la importancia de “la manera de hacer las cosas”) Dificultades de coordinación (necesidad de la gestión multi-institucional e intersectorial). Necesidad de la descentralización. Necesidad de desarrollar instrumentos de evaluación
Casi diez años más tarde, señala Kliksberg que la experiencia de la ejecución de programas sociales muestra, entre otras, las siguientes “singularidades”: los objetivos están destinados con frecuencia a cumplirse en el mediano y largo plazo; las variables contextuales que pueden incidir sobre el funcionamiento efectivo de los programas sociales comprenden un espectro muy amplio de naturaleza variada; en la ejecución efectiva de programas sociales de amplitud intervienen múltiples actores, por lo que implícita o explícitamente son interinstitucionales; el proceso real de operación suele ser complejo y fluctuante; los gerentes sociales tienen que alcanzar las metas en medio de presiones diversas (1997: 46-50). • • • • • • • • •
José Sulbrandt (2002), también en esta línea, considera que existen “características intrínsecas a los problemas y programas sociales”: Los problemas sociales que se pretenden enfrentar mediante estas políticas y programas sociales son altamente complejos. Las políticas y programas sociales persiguen objetivos múltiples. En el transcurso de la implementación, las metas tienden a ser redefinidas. Las tecnologías utilizadas tienen carácter blando. La complejidad e incertidumbre rodea la ejecución de los programas sociales. En la ejecución existe un gran número de instancias de decisión. Particularmente en el área social, existe una notable división y fragmentación. Existen diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los funcionarios.
Otros trabajos más recientes (Martínez Nogueira, 2004; Moro, 2005) resaltan en tanto atributos de los programas sociales, la heterogeneidad o
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multidimensionalidad de los problemas que enfrentan, la contingencia, la complejidad de las interacciones que se desarrollan entre los actores involucrados, la heterogeneidad de las poblaciones – objetivos y sus contextos institucionales, entre otras. Ahora bien, en primer lugar, entiendo que la gestión social no debe limitarse a la gestión de programas. Volviendo al interrogante inicial del texto me pregunto: si la gestión social es la desarrollada a través de programas sociales, ¿cómo deberíamos denominar a la gestión de estas áreas cuando no se desarrolla a través de programas, tal como suelen funcionar las áreas de acción social directa? Siguiendo el criterio de limitarlo a los programas, habría que considerar que en el área de educación exista “gestión educativa (cuando se trata de servicios) y a la vez “gestión social”, dado que así denominaríamos a los programas focalizados de educación. Asimilar “gestión de programas sociales” con “gestión social” es claramente un desacierto. El campo de la gestión social debería incluir tanto la gestión de programas como la de servicios sociales permanentes. En segundo término, cabe observar respecto de las singularidades que aparecen en los tres trabajos anteriores, que estos atributos pueden trasladarse a otros tipos de programas estatales no sociales y nos encontraríamos con las mismas características. Imaginemos un programa en el área de la seguridad pública. Si revisamos las características enumeradas anteriormente, el contexto, las ambigüedades de los objetivos, la complejidad de los actores involucrados, también existen en este caso. Y está claro que la seguridad y la defensa no son parte de la gestión social. Incluso si pensamos en un programa de tránsito. Oscar Oszlak (2001), analizando particularmente el primero de los tres trabajos, señala: ”Por cierto, en la gerencia social, los procesos de implementación se caracterizan por una alta densidad de interacciones entre actores heterogéneos, los intereses no son siempre coincidentes, se incorporan orientaciones, expectativas y valores conflictivos, los procesos de gestión incluyen no sólo a organismos públicos sino también a ONGs, gobiernos subnacionales, organismos internacionales, todo lo cual implica a veces largos procesos de negociación y búsqueda de compromiso. Pero ello no es un atributo exclusivo de las políticas sociales, sino que se aplica a casi cualquier área de política cuya implementación se basa centralmente en dichas tecnologías "blandas". La gestión del turismo, el medio ambiente, las políticas agropecuarias -entre muchos otros casos- participan claramente de estas características.” Ni la multidimensionalidad de los problemas que enfrentan, ni el contexto turbulento, ni el uso de tecnologías blandas, ni los problemas de coordinación son especificidades de la gestión social. En realidad, se trata del entorno y las características de la gestión de programas y políticas públicas actuales. No cabe duda de que gestionar a través de programas tiene su especificidad frente a la gestión tradicional de servicios. El disponer de objetivos delimitados, resultados formalizados, actividades definidas, plazos de ejecución y seguramente mayor
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flexibilidad laboral, serían algunas de sus características. Pero esta ya es otra discusión.
Una mirada gerencial y estratégica a la implementación de programas sociales La implementación es usualmente considerada un proceso de menor rango o valor en comparación a los procesos de diseño o evaluación de las políticas públicas. En efecto, ha recibido mucho menor atención, tanto de parte del mundo académico, como de los propios gerentes públicos y sociales. La causa de esta indiferencia es la idea –muy extendida– de que la implementación consiste básicamente en la “aplicación” de un diseño de política previamente elaborado, negociado y acordado. Desde esta perspectiva, los problemas recurrentes que se manifiestan en la puesta en marcha de una política responden a dos tipos de situaciones: la implementación no se “ajusta” a lo establecido y pautado en el diseño o – cuando la anterior no es respuesta suficiente– el diseño no ha previsto situaciones, factores o procesos que deben entonces ser tenidos en cuenta en un esfuerzo de rediseño. Ambas explicaciones señalan al diseño como el momento decisivo en la evolución de las políticas públicas. En el primer caso, la solución consiste en “ajustar” el desempeño de los operadores para que respeten y sigan las pautas del diseño. En el segundo, la solución consiste en “volver atrás” y realizar un nuevo esfuerzo de diseño. Así, el diseño prima, lógica y prácticamente, sobre las actividades de implementación, siendo la fuente última de solución a los problemas. No sorprende que de acuerdo con esta mirada mecanicista del proceso de política (según la cual los implementadotes se limitan a “aplicar” o “ejecutar” algo ya decidido) tanto el diseño de las políticas como la planificación subsiguiente sean considerados como los momentos más importantes del ejercicio estratégico que todo gerente debiera realizar. Es por ello que lo estratégico de la implementación de programas sociales, puede resultar sorprendente para quienes creen que el ejercicio estratégico está esencialmente referido al diseño de políticas, a la construcción de visiones valiosas y a la elaboración de planes, mas no al día a día de las tal vez tediosas y grises actividades de implementación. Tanto la práctica gerencial como los recientes avances en la investigación académica muestran sin embargo que la implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden ser solucionados “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea. El trabajo pionero de Pressman y Wildavsky (1998) concluía ya en los años setenta que los problemas de implementación usualmente no son resultado de grandes desacuerdos o conflictos sobre los valores, objetivos o metodologías de las
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políticas públicas. Paradójicamente, señalan dichos autores, la mayor parte de los problemas responden a la complejidad que tienen las rutinas, actividades e interacciones que solemos considerar ordinarias y por lo tanto poco importantes: “El hecho de no reconocer que estas circunstancias, por demás sumamente comunes, presentan serios obstáculos a la implementación inhibe el aprendizaje. Alguien que vaya siempre en busca de circunstancias insólitas y acontecimientos dramáticos no puede apreciar lo difícil que es hacer que acontezca lo ordinario”. Probablemente esta noción se haya visto reforzada por la influencia de escuelas de pensamiento estratégico que hacen énfasis fundamentalmente en las actividades de planificación y “visionado” como manifestación suprema del ejercicio estratégico. Otras escuelas – más interesadas en los procesos de aprendizaje organizacional y en las estrategias como patrones de conducta y no sólo como planes - tienen mayor capacidad de percibir la importancia propia que tienen los procesos de implementación de estrategias. Al respecto, véase Mintzberg et al (1999). ¿Es posible entonces que existan problemas que, manifestándose durante la implementación de una política, hallen solución fundamentalmente en el marco de las actividades que componen la implementación misma? Una respuesta afirmativa a esta pregunta nos lleva a tres consideraciones sobre la importancia de la implementación en el proceso de políticas. La primera consiste en constatar que no todo lo que ocurre en la implementación es derivación lógica o práctica de lo que ocurre en el momento del diseño, de manera que los procesos de implementación tienen naturaleza y consistencia propia. En consecuencia – y esta es la segunda consideración – el gerente enfrenta problemas específicos de implementación que ponen en serio riesgo el éxito de la política o programa en ejecución y que, por lo tanto, atentan contra el valor público que dicha política busca generar. Finalmente, si asumimos (siguiendo a Moore, 1998) que el objetivo esencial de todo ejercicio estratégico es generar valor público de maneras nuevas o más eficaces, tenemos entonces que concluir que los procesos de implementación exigen en sí mismos algún tipo de reflexión y acción estratégica por parte del gerente. Al llegar a este punto estamos ya lejos de una mirada mecanicista de la implementación y se abre la puerta a una mirada estratégica de la misma. En el curso se pretende contribuir a la elaboración de una visión integral de la implementación en el caso específico de los programas sociales. Entendemos tales programas como conjuntos estructurados de actividades mediante las cuales las organizaciones públicas diseñan y generan bienes y servicios, como medio para “satisfacer necesidades básicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan” (Martínez Nogueira, 1998, p. 7). Desde el punto de vista de la implementación de los programas es conveniente distinguir entre aquellos que proveen bienes (obras de infraestructura, alimentos, etc.) o recursos (transferencias monetarias) y aquellos que proveen servicios (de salud, educación, asistencia legal, etc.). Llamaremos a estos últimos “servicios sociales”, 81
mientras que utilizaremos el término “programas sociales” para hacer referencia conjunta a ambos tipos de programas. Reflexionaremos sobre la implementación de los programas sociales desde el punto de vista del pensamiento gerencial y del pensamiento estratégico. Una reflexión gerencial sobre la implementación debe considerar la complejidad de las rutinas, actividades e interacciones que ponen y mantienen en marcha un programa social. En el presente curso de Gerencia, se organiza la reflexión sobre tales actividades considerando los procesos de gestión de operaciones, control de gestión y desarrollo de capacidades como componentes del proceso de implementación. Esta reflexión es útil para los gerentes sociales porque les permite identificar aquellos procesos y sistemas sobre los cuales es necesario actuar para mejorar la marcha de sus programas.3 Una reflexión estratégica sobre la implementación, por otra parte, se centra en cómo los procesos operativos y de control de gestión pueden añadir valor a la política o programa en curso. Su utilidad para los gerentes sociales radica en que les revela el potencial estratégico de las acciones de implementación, ayudándoles así a identificar oportunidades que pueden aprovechar para la generación de mayor valor público.4 Retomando la constatación de Pressman y Wildavsky (1998) respecto a que “la implementación, en las mejores circunstancias, es excesivamente difícil”, pensamos que una reflexión gerencial y estratégica de la implementación como la que ofrecemos ayudará a los gerentes sociales a comprender mejor su propia labor. Pero, lo más importante, les ayudará a identificar las capacidades (gerenciales y organizacionales) que deben fortalecer o desarrollar en los campos de la gestión de operaciones y el control de gestión.
El carácter estratégico de la implementación Para argumentar en favor de la consideración de la implementación como parte sustantiva del proceso estratégico bastaría tal vez con indicar – de manera bastante obvia – que las estrategias tienen sentido sólo si se ponen en práctica. En otras palabras, es evidente que las acciones de diseño de estrategia (la elaboración de una visión estratégica y las labores de planificación programática y de recursos) deben ser seguidas por acciones que conduzcan a su implementación efectiva. De acuerdo con esta idea, Moore (1998, p. 16 y 227) considera que el ejercicio estratégico que los gerentes públicos deben realizar no se orienta solamente a obtener respaldo y recursos del
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entorno político autorizante, o a identificar los elementos y características del programa de acciones que se espera generen valor para los ciudadanos. Dicho ejercicio implica también preguntarse si la estrategia es “operativa y administrativamente viable,” lo que conduce a tomar en consideración “el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos. Nos interesa, sin embargo, proponer dos argumentos adicionales que, por ser más precisos, facilitan una mejor comprensión del potencial estratégico que tienen las labores de implementación: a) la implementación abre oportunidades importantes para añadir valor a las políticas y b) la implementación supone necesariamente la interacción estratégica entre actores que tienen distintos valores, visiones e intereses.
Una apuesta por la gestión, es una apuesta por mejorar Según De Asís (2003), en el manual de gestión publicado por la Fundación Luis Vives, hablar de la gestión es hacer referencia a las acciones ligadas a administrar, coordinar, dirigir una organización, lo cual exige cierta responsabilidad: hay que emplear debidamente - optimizar – los recursos disponibles para garantizar el logro social que nos hayamos propuesto. Además, hablar de gestión implica una acción ligada a un grupo de personas (que forman parte de una organización) a las que les une un objetivo común. Por ello, y como punto de partida, es interesante recoger que la gestión no es una acción vinculada a la dirección o la gerencia, como comúnmente se piensa, sino que hablar de gestión implica hacer referencia al trabajo en equipo, a personas con adhesión a objetivos, motivación, capacidades, y sobre todo, que implica un buen aprovechamiento de todos los recursos, incluidos los humanos. Todo ello para mejorar el funcionamiento de la propia organización y sus resultados, pero también para una mayor satisfacción y enriquecimiento personal de las que la forman. En este sentido, incorporar sistemas de gestión en nuestra organización (sea del enfoque que sea) supone una apuesta por lograr impacto en su objetivo social, a través de la mejora y el fortalecimiento institucional. Las ONG han avanzado
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mucho en la última década, adoptando herramientas y enfoques de trabajo que permitan planificar y revisar sus fundamentos, actuaciones y, sobre todo, los resultados alcanzados. Se ha dado un paso de gigante desde una concepción más tradicional basada en los valores y el voluntarismo, hacia un modelo más estructurado y orientado hacia la prestación de servicios de calidad. Esto ha supuesto, sin duda, una incorporación paulatina de instrumentos, herramientas, e incluso, de un lenguaje más cercano a la gestión organizaciónrial y al management, en general. Si analizamos la literatura existente ligada a la gerencia o al management, tendríamos que dedicar un gran número de manuales para poder abarcar todo, pues a lo largo de todo el siglo XX se han ido solapando diversas teorías y corrientes que ponían el énfasis en determinados elementos útiles para gestionar. Ahora bien, nos puede surgir la primera pregunta rápida: ¿existe un modelo o corriente generalizable para todas las organizaciones sociales? ¿Puede la gestión social tomar “prestados” elementos de la gerencia económica o pública? Pues bien, aunque pueda sorprendernos, “no hay un modelo único generalizable” a todas las organizaciones sociales que pueda ser potenciado como “el perfecto”. Cada organización debería adaptar herramientas de cada enfoque que vayan más acordes con su cultura organizacional, su misión y su forma de entender la organización. Entonces, podríamos preguntarnos, ¿por qué si el sector organizaciónrial se aleja, en ocasiones, de la forma de entender el sector social y de la cooperación internacional, hay muchas de sus herramientas de la cooperación y del sector social, en general, que utilizamos de forma habitual?. Cámara recoge algunas razones (2006): •
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El sector no lucrativo requiere recursos humanos profesionalizados y especializados, así como herramientas de gestión que otorguen eficacia (logro de objetivos) y eficiencia (optimización de los recursos) en su actuación. Debilidad financiera: se traduce en situaciones de incertidumbre, amplia dependencia de subvenciones públicas o bajos fondos privados. Crecimiento de otras ONG en búsqueda de financiación, lo que otorga al sector de mayor competitividad y complejidad. La sociedad y los gobiernos demandan mayor transparencia y rigor en la gestión, así como la muestra de resultados e impacto concreto. La demanda de calidad de los propios usuarios/as, clientes o personas que forman parte de la organización, hace indispensable la búsqueda de nuevas formas de organización que provean de mayor grado de satisfacción.
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En este sentido, la gestión social ha tratado de adaptar gran parte de las corrientes del management, según su necesidad. Si bien es cierto que algunas herramientas se han incorporado “a la fuerza”, lo que en ocasiones genera rechazo y resistencias, no es menos cierto que los resultados de la aplicación de ciertas herramientas y enfoques ha puesto sobre la mesa resultados visibles que animan a seguir avanzando e innovando las posibilidades de generación y adaptación de herramientas útiles para nuestro sector. Así pues, si hacemos un gran recorrido por diversos autores y herramientas de la gestión, podemos disponer de elementos para orientar nuestro enfoque o sistema de gestión. Toda la tradición administrativa se ha organizado en dos grandes bloques: la llamada administración más tradicional, potenciada hasta los años setenta; y por otro lado, la administración contemporánea a la que hoy en día están entrando las ONG (gestión estratégica, gestión de calidad, etc.). De todas ellas podemos tomar elementos y herramientas para poner en marcha sistemas de gestión y de cambio en nuestra organización. Así pues, hoy en día, proponer una gestión estratégica para organizaciones sociales o vinculadas a la cooperación internacional pasa por descubrir los aportes más interesantes que dichas teorías le han legado a la gerencia social, como las estructuras formales e informales en la organización. La teoría de la motivación y su importancia para el logro de objetivos, la visión sistémica, entre otras.
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La gestión social y el valor público La aparición y, luego, el desuso de conceptos es un hecho recurrente en el mundo académico y técnico del campo social. Esos conceptos muchas veces están relacionados directamente con el autor que les dio origen. Tal es el caso del concepto valor público. En 1995, Mark Moore afirmó que “el objeto del trabajo directivo en el sector público es la creación de valor público, del mismo modo que el trabajo directivo en el sector privado es crear valor privado” (60). Este es “el valor añadido por el Estado, la diferencia entre los beneficios obtenidos por las decisiones públicas y los recursos y poderes que los ciudadanos decidan dar a su gobierno” (Kelly y Muers: 1). A su vez, Karen Mokate y José Saavedra señalan que “el valor público surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos” (2003:1). Ahora bien, en los últimos, años suele plantearse también de que el fin de la gestión social radica en la generación de valor público. Y aquí vuelve a aparecer el problema de las definiciones finalistas que antes describía. Dejando de lado el debate acerca de la pertinencia del concepto y de sus implicancias, la búsqueda del valor público podría considerarse en tanto el fin que deberían seguir todas las políticas públicas, pero nunca una sola de ellas en particular. Nuevas oportunidades para la creación de valor público Las diversas críticas a los modelos tradicionales de administración pública coinciden en la importancia que tiene reconocer un papel gerencial a los funcionarios públicos, superando así una visión excesivamente centrada en el papel exclusivamente administrativos (Barzelay, 1998; Metcalfe y Richards, 1993). Uno de los ejes fundamentales de la nueva actitud gerencial que se fomenta consiste en encontrar el mayor valor posible para los ciudadanos. Ello supone que el gerente esté atento a identificar nuevas oportunidades para la generación de valor, lo que supera la actitud pasiva del administrador, que centra su atención más en los recursos que en las oportunidades. La búsqueda de nuevas oportunidades dentro y fuera de la organización es un tema clásico en la literatura sobre gestión estratégica, pues es la actividad básica a partir de la cual la organización puede crear visiones y planes que aumenten el valor que genera (Mintzberg et al, 1999; Mintzberg, 1994; Barzelay y Campbell, 2003). Como ya hemos señalado, usualmente se entiende que el diseño es el momento central de la definición de las posibilidades de creación de valor de una política o programa. Pensamos, sin embargo, que la implementación ofrece también importantes oportunidades para aumentar el valor que puede generarse. Los procesos de implementación pueden así generar oportunidades para aumentar el valor público que generan las políticas y programas y, en esa medida, tienen una gran importancia estratégica. El aprovechamiento de tales
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oportunidades dependerá de la capacidad que los gerentes y otros actores involucrados tengan para identificarlas dentro del flujo de acontecimientos en que se ve inmersa la organización y sacar partido de las mismas. En otras palabras, dependerá de sus capacidades para pensar y actuar estratégicamente durante la implementación. Con mucha frecuencia estas oportunidades se dejan pasar sin ser aprovechadas.
La gestión social y los sectores sociales Al carecer de objetivos diferenciados, de funciones específicas y dado que tampoco pueden ser distinguidas por su población-objeto o por la generación de un tipo especial de valor, nos queda sólo diferenciar las políticas sociales del resto de las políticas públicas, por su histórico y especial campo de acción. Tal como planteaba inicialmente Rolando Franco, la política social es un tipo especial de política o planificación, que engloba varios sectores denominados "sociales". Ahora bien, ¿qué áreas de la gestión pública son de carácter “social”? Esta pregunta parecería ser un buen camino para repensar el concepto de gestión social. ¿De qué estamos hablando? ¿De la gestión de un programa de ayuda alimentaria o del sistema de salud de un país? Si no están claros los componentes, qué se incluye y qué otras áreas de la gestión pública quedan afuera, ¿cómo es posible encontrar su especificidad? No existe acuerdo respecto de las áreas que componen las políticas o la gestión social. Como decía anteriormente, algunos autores se limitan a las políticas de lucha contra la pobreza; otros excluyen las políticas que mayor grado de universalidad adoptaron en el siglo XX, las políticas de educación y salud . Y finalmente otros toman una perspectiva amplia al considerar las áreas que tradicionalmente se incluyen al momento de medir el gasto público social consolidado. Es decir, la composición de las “políticas sociales” depende más de una decisión del observador que de la especificidad de su propia naturaleza. Siguiendo la perspectiva amplia, considero que debería existir congruencia entre lo que entendemos con el concepto “política social”, los recursos invertidos en dichas políticas, el “gasto social” y su administración o gerenciamiento (la gestión social). Ahora bien, para complicar un poco más la situación, tampoco existe total acuerdo respecto de los componentes del gasto público social en América Latina, con lo cual lo más acertado parecería ser el establecer de manera explícita qué entiende cada uno respecto del tema. Particularmente, considero de carácter “social” a las siguientes políticas: asistencia y promoción social; trabajo; tierras, vivienda y servicios básicos; agua; deporte, recreación y turismo social; salud y alimentación; seguridad social; cultura y educación y ciencia y técnica. (8) Un caso especial es el de la política del “agua”. En el caso argentino está incluida en la cuenta del “gasto público social”, pero pocas veces es vinculada “de hecho” con las acciones de gobierno de los ministerios o secretarías de este campo. También
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constituyen un caso particular las políticas de población o también denominadas “demográficas”, las que no han tenido un desarrollo claramente autónomo, por lo cual podrían aparecer de manera parcial en el marco de las políticas de salud (ej. las dirigidas al control de la natalidad) y, por otra parte, conformando las políticas de trabajo (sería el caso de la regulación de la oferta de mano de obra a través de la inmigración). Haciendo un somero listado de diferenciación sectorial, fuera de estas áreas sociales quedarán entonces las área de defensa; la económica (hacienda pública, producción, comercio); la de infraestructura (energía, transporte, urbanismo, medio ambiente); las de relaciones exteriores, de administración (interior, reforma administrativa) y justicia. A fines de los ‘90 realizamos durante varios años el relevamiento y sistematización de los programas sociales desarrollados por el gobierno de la provincia de Buenos Aires . Allí detectamos “zonas grises” en donde, por ejemplo, la política económica y la social aparecen muy poco diferenciadas. Tal fue el caso de los programas dirigidos a fomentar el desarrollo de emprendimientos productivos. Optamos por incluir, en tanto programas sociales, a los vinculados con la economía social y los dirigidos al desarrollo o consolidación de cooperativas y microemprendimientos. Por esta razón excluimos del relevamiento a los programas de crédito dirigidos a pequeñas y medianas organizaciones, incluso en situación de crisis. Otra de las zonas grises, en este caso entre política social y seguridad, la observamos en instituciones tradicionalmente ligadas a esta última, tal como el Servicio Penitenciario Provincial que desarrolla, además, programas de asistencia en donde se vincula al detenido con su familia. 7. Críticas y precisiones finales Adoptada esta perspectiva “sectorial” para definir las políticas y la gestión social, vale detenernos un momento en las críticas que suelen hacérsele. Sonia Fleury observa que “termina siendo una separación meramente formal y descriptiva, sin proveer de elementos analíticos” (2). Así es. Constituye una diferenciación meramente formal, pero tal como intento explicar en este artículo, adopto esta posición justamente porque no aparecen diferencias conceptuales o analíticas con el resto de los tipos de políticas. Otra crítica que suele plantearse es que “supone una separación artificial entre políticas económicas y sociales”. También es verdad. La separación de las políticas estatales debe ser considerada totalmente artificial, dada la naturaleza “integral” de las políticas y la imposibilidad de distinguirlas según sus fines u objeto. Las políticas sociales constituyen el conjunto de acciones y omisiones que el Estado materializa en las áreas tradicionalmente así definidas. Analizar determinada política social implicará, tal como toda política pública, el estudio de su entorno; de los macro objetivos institucionales; los planes, programas y proyectos que se desarrollan; sus relaciones intra e interministeriales; sus acciones no planificadas, las relaciones de fuerza que se desarrollan entre los actores involucrados y también las decisiones de no intervención que el Estado pueda haber tomado. Aunque algunos autores no incluyen estas omisiones en el concepto de política pública, se trata de decisiones muy importantes de tener en cuenta, dado que implican intervenciones no deseadas, o bloqueadas o por alguna razón, ni siquiera detectadas. 88
Sólo con el objetivo de proponer su posterior reflexión, vale detenernos un último instante, en el término “tradicional” de la definición resaltada en el párrafo anterior, dado que justamente la tradición académica, los discursos públicos y la gestión política fueron modelando con el paso de las décadas cierta especificidad del campo analizado. La especificidad estaría más dada por “lo que se dijo” del objeto más que en su naturaleza. En este sentido, la gestión social constituye un ámbito de la política estatal en donde tradicionalmente se espera que estén concentrados los esfuerzos por el logro de la equidad, la solidaridad y la justicia social. Este discurso, por supuesto erróneo, que ni siquiera distingue la heterogeneidad intrínseca del campo, le ha dotado de cierta especificidad discursiva y valorativa al campo, por lo que consideramos muy importante explorar. Desde adentro y desde afuera de los sectores sociales; desde la gestión y desde el campo académico; tanto se dijo de que aquí estaba concentrada la lucha por la equidad, que algunos se fueron convenciendo. Sin lugar a dudas, queda mucho por analizar, pero sería muy razonable, que siguiendo las normas básicas de una definición, sigamos repensando el alcance de la política y la gestión social sin olvidar tanto su complejidad intrínseca como su género, la comprensión del Estado y las políticas públicas.
La integración estratégica entre los operadores Muchos gerentes públicos y políticos se quejan de que los operadores de los programas públicos no se ciñen a lo establecido en los objetivos y diseño de los programas, asumiendo implícitamente que dichos actores debieran ajustarse de manera casi automática con lo previsto y que cualquier “desviación” con respecto al diseño acordado es ilegítima y perjudicial. Este tipo de críticas usualmente pasa por alto el hecho de que los actores involucrados en ella tienen valores, visiones e intereses propios que guían su acción, pero que no necesariamente coinciden con los que orientan el programa en ejecución. A partir de tales valores e intereses los operadores pueden reaccionar de muy diversas formas frente a las orientaciones, regulaciones e incentivos que implica el funcionamiento de un programa. La importancia de estas reacciones radica en que los ciudadanos perciben y experimentan las políticas públicas fundamentalmente a través de lo que los operadores piensan y hacen: “ las decisiones de los burócratas de nivel de la calle, las rutinas que ellos establecen y los mecanismos que inventan para enfrentar la incertidumbre y las presiones de su trabajo, se convierten efectivamente en las políticas públicas que ellos ejecutan (Lipsky, 1980).” A lo largo de la implementación de un programa social, los operadores interactúan entre sí, pero también lo hacen con sus superiores jerárquicos, las autoridades políticas y los usuarios de los servicios que generan. Todos estos actores interactúan estratégicamente, es decir, buscan de manera relativamente
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sistemática que sus valores, visiones e intereses prevalezcan sobre otros en la orientación y marcha de la política o programa en cuestión. A continuación consideraremos brevemente cada una de estas relaciones. Los operadores de un programa (sean de la misma organización o de organizaciones distintas cuando se trata de programas que requieren una gestión ínter organizacional) se ven obligados a coordinar o cooperar entre sí dado que no controlan individualmente todos los recursos y esfuerzos necesarios para lograr los resultados esperados. Los operadores toman así continuamente decisiones que les permiten ocuparse colectivamente del entorno de trabajo que comparten y superar la incertidumbre que acompaña a la necesidad de colaborar con otros (Echebarría, 2001; Chisholm, 1989). La toma de estas decisiones es más compleja y lenta conforme crece el número de actores que deben tomarlas. Pero además del número de participantes, Pressman y Wildavsky (1998) consideran que hay tres factores que influyen en el proceso de toma de decisiones durante la implementación: la dirección de las preferencias que los operadores tienen respecto al programa -¿están a favor o en contra del mismo?-, la intensidad con la que se manifiestan dichas preferencias -¿le dedican una atención significativa o son más bien indiferentes?- y la magnitud de los recursos que comprometen en el programa. Así, es posible identificar distintas estrategias de negociación entre los operadores de un programa en función de la combinación de estos tres factores. Los más identificados, urgidos y comprometidos con el programa presionarán por una toma de decisiones rápida, mientras que los que más se oponen a la marcha del programa prolongarán la negociación hasta el cansancio. Tanto los más identificados como los más opuestos al programa negociarán duramente, tratando de conservar hasta el final sus posiciones, mientras que los que son relativamente indiferentes al programa no tendrán mayores problemas en ceder sus posiciones iniciales. La actitud cooperativa de los operadores, que se forma mediante estas negociaciones, es importante porque de ella depende la marcha efectiva del programa y a fin de cuentas las posibilidades reales de creación de valor. Las relaciones que los operadores de los programas sociales mantienen con sus superiores ejecutivos, los hacedores de política y las autoridades políticas están estructuradas en gran medida de acuerdo con el tipo de “contrato” político y administrativo establecido (World Bank, 2003). De los tipos de relación que estamos considerando ésta es la que ha recibido mayor atención académica y práctica, fundamentalmente a partir de los aportes del nuevo institucionalismo económico y de la teoría de agencia. El nuevo institucionalismo ha destacado la importancia que tienen los acuerdos formales entre operadores, autoridades y hacedores de política en el mundo público, como fuente de incentivos que orientan y disciplinan el desempeño de los primeros con la finalidad de que realmente lleven a cabo las decisiones de quienes ostentan la representación ciudadana. La teoría de agencia y otros desarrollos teóricos en torno a la noción de “burocracia maximizadora” retoman la importancia de dichos acuerdos formales como medio para controlar y disciplinar a los operadores, que racionalmente buscan maximizar sus propios intereses aún a costa de los objetivos y resultados esperados de la 90
política en cuestión. El supuesto es que los operadores, asumiendo que se comportan racionalmente, tenderán a desviarse de la ruta marcada por los hacedores de política en aras de satisfacer sus propios intereses. Para ello, utilizarán de manera estratégica la ventaja que tienen respecto al manejo de la información sobre las operaciones y resultados obtenidos. Sin embargo, no sólo los operadores, sino también las autoridades ejecutivas y los políticos, tienden a comportarse estratégicamente en la búsqueda de una forma de satisfacer sus intereses (sean estos mantenerse en el cargo, ampliar su ámbito de influencia y recursos o ser reelegidos para sus cargos). Hay que reconocer, no obstante, que tanto desde el punto de vista académico como del práctico se ha hecho más énfasis en estudiar las “desviaciones” de los operadores (la burocracia) que las de los otros actores involucrados. La relación entre los operadores (proveedores) y los usuarios de los servicios sociales es también un escenario para la interacción estratégica. Como veremos más adelante, la interacción entre proveedores y usuarios es de gran importancia en el caso de los servicios puesto que estos, a diferencia de los productos, sólo se generan y obtienen mediante la experiencia de dicha interacción. Así, proveedor y usuario deben cooperar para lograr que el servicio cumpla su cometido (esto es claro, por ejemplo, en la interacción entre el médico y el paciente). La experiencia del servicio es un escenario de tensión, en el cual tanto el proveedor como el usuario buscan mantener el control de la situación. Al respecto, Lipsky (1980) señala que es el proveedor quien tiene mayores posibilidades de controlarla, en la medida en que tiene autoridad para tomar decisiones que determinan sin se asignan o no recursos (e incluso sanciones) al usuario. Para tomar tales decisiones, el proveedor debe “procesar” al usuario: clasifica sus demandas o situación en función a un número reducido de categorías, le aplica el procedimiento vinculado a dichas categorías, toma decisiones en función del juicio al que arribe sobre su situación y, finalmente, espera que el usuario acate sus decisiones. Es claro que las visiones, valores e intereses del proveedor son permeables a dicha actividad. Por su parte, el usuario puede resistirse a su “procesamiento”, en la medida en que sienta que violenta la particularidad de su situación. Reacciones de resistencia son, por ejemplo, cuestionar la acción del proveedor a partir de estándares conocidos (o de sus propias valoraciones), no presentar los comportamientos esperados por el proveedor o desacatar sus decisiones, manipular las muestras de gratificación para afectar interacciones futuras o, simplemente, hacerle perder el tiempo. En esta relación de desigualdad y poder hay entonces un amplio campo para la acción estratégica tanto de los proveedores como de los usuarios. En síntesis, es simplista e ingenuo considerar a los actores involucrados en la implementación como autómatas que cumplen o desempeñan un comportamiento previamente establecido (o desear que ello sea así). La implementación de los 91
programas sociales está plagada de oportunidades para la interacción estratégica. Los valores, visiones e intereses de los operadores, si bien no son los únicos que intervienen en este escenario, desempeñan un papel muy relevante, pues ellos controlan en gran medida los recursos, la información y los esfuerzos cotidianos necesarios para que el programa funcione. Resulta sesgado, sin embargo, considerar que dichos intereses necesariamente conspiran contra los del servicio público, propician un mal desempeño y se despreocupan de la generación de mayor valor para los ciudadanos en aras de intereses egoístas. La noción de “burocracia maximizadora” o “rentista” y la influencia de la teoría de agencia parecieran conducir a este tipo de conclusiones. Un interesante estudio de Tendler (1997) sobre servicios públicos en el Brasil muestra, en cambio, que los funcionarios públicos pueden orientar su labor por valores e intereses directamente ligados al ofrecimiento de un mejor servicio a los usuarios, logrando no sólo un buen desempeño sino un alto grado de compromiso personal con su labor. Una mirada exclusivamente centrada en el carácter “rentista” o egoísta de los operadores tiende a sugerir que la solución a los problemas de implementación reside en disciplinar a los operadores, “ajustando” su desempeño a lo que el programa espera de ellos. El problema es que la conjunción de una mirada mecanicista de la implementación con una concepción exclusivamente “rentista” de los operadores da pie a respuestas muy pobres a los problemas de implementación. Estas respuestas se centran usualmente en la idea de “ajustar” o “disciplinar” el comportamiento de los operadores en una suerte de eterno juego del gato contra el ratón (pese a que en muchas situaciones operativas el ratón puede ser mucho más poderoso que el gato). Desde este enfoque, respuestas como la generación de compromiso o una cultura de servicio quedan relegadas por “idealistas.” Una comprensión profunda de la implementación permite en cambio ver que el compromiso o la innovación son procesos tan concretos como disciplinar mediante el control social o establecer nuevos pactos entre operadores y hacedores de políticas. Comprender el carácter estratégico de la implementación supone tomar en consideración los diversos valores e intereses en juego, así como las interacciones y conflictos que ellos suscitan. A partir de ello, el gerente social puede actuar estratégicamente, hallando oportunidades para promover aquellos valores, intereses y actitudes que favorecen la creación de valor y controlar o reorientar los que van en sentido contrario. Es claro que una mirada mecanicista de la implementación impide al gerente desarrollar este tipo de respuesta estratégica y aprovechar tales oportunidades. Para superar dicha mirada es necesario desarrollar una comprensión más compleja y realista del proceso de implementación. La siguiente sección aporta elementos para ello.
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Los problemas de la gestión social Los problemas que enfrenta la gestión de las políticas sociales son muchos y de diversa índole. Su carácter y magnitud dependen de las características de las organizaciones participantes en su formulación, ejecución y evaluación, de la naturaleza del proceso productivo y de las condiciones en que debe realizarse la prestación del servicio. A pesar de esta diversidad, los diagnósticos disponibles permiten identificar algunos problemas de ocurrencia frecuente: •
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Los programas y proyectos no siempre están bien definidos, no responden a enunciados explícitos de políticas, tienen horizontes de realización irreales, carecen de una orientación hacia el logro de resultados y de criterios para la medición de la eficiencia y del impacto, con escasa focalización y la persistencia de subsidios encubiertos de los sectores pobres a los de mayores ingresos; competencias del sector social fragmentadas entre diversas dependencias u organismos, programas e instituciones, con capacidad insuficiente para dar solución integral a los problemas, exigiendo una continua coordinación y colaboración; escasas experiencias de descentralización, pues la gestión de la política ha seguido la tendencia general del aparato público hacia la centralización en las sedes de los ministerios e institutos de lo social; técnicas de gestión y formas de organización del trabajo no adecuadas ni consistentes con la naturaleza de las tareas de los programas y proyectos; excesiva burocracia, con resistencias al cambio y a la innovación, con fragmentación de tareas, numerosas capas jerárquicas, funciones departamentales aisladas e incomunicación entre los decidores y los operadores; ausencia de sistemas de información fiables y precisos para monitorear y evaluar la implementación e impacto de las políticas sociales, con limitado uso de tecnologías de información, produciéndose una baja calidad/producción de los servicios sociales; escasez de expertos en políticas sociales, con capacidad técnica para el análisis de programas y proyectos; ausencia de incentivos para el mejoramiento de la gestión, con asignaciones presupuestarias a las instituciones que gestionan los programas y proyectos que no están basadas en el desempeño, al igual que los sistemas de promoción y recompensa de los funcionarios, basados predominantemente en la antigüedad laboral; funcionarios desmotivados, que perciben bajos salarios, con insuficiente actualización y capacitación; dificultades en la participación social de los grupos prioritarios de la política social, los más pobres, que carecen de información, influencia y organización, están dispersos y no cuentan con mecanismos para el ejercicio de sus derechos o la movilización de redes sociales para influenciar las decisiones de la burocracia. 93
Los ejes de la gestión social La gestión social, tiene dos ejes centrales. Por un lado diseño y evaluación desde la perspectiva de las dimensiones del impacto y la eficiencia, por otro lado la necesidad de adecuación de los modelos de organización y gestión a los requerimientos sustantivos de los programas y proyectos sociales. Los programas y proyectos son la traducción operacional de las políticas sociales. Por ello, constituyen los focos sobre los que se debe fijar la atención para introducir una mayor racionalidad en el gasto social a través de acciones que aseguren su impacto y eficiencia. Esta mayor racionalidad plantea dos ejes estratégicos: la evaluación y la gestión social. La primera se preocupa del cuánto, de contrastar el logro, alcanzado o estimado, de los objetivos de una política, programa o proyecto, con las metas propuestas y el costo de su implementación. La segunda aborda el cómo, la manera en que se estructuran los diversos componentes del programa y la dinámica de los actores, funciones y procesos que buscan dar cuenta de las metas de producción e impacto, planteadas. La evaluación se realiza en dos momentos: a) Durante la formulación, proporcionando criterios de decisión para la selección de la alternativa que optimice los recursos asignados para el logro de los objetivos perseguidos; y b) en la operación, permitiendo reajustar la ejecución y la programación en función del aprendizaje derivado de la implementación de las políticas. La gestión social contiene a la evaluación, pues ésta es una de sus funciones. Su análisis permite explicar los resultados obtenidos e identificar los factores que intervienen en el logro de los objetivos perseguidos. La gestión social exige modelos específicos de organización y gestión. A pesar de ello, en la práctica es frecuente que la gestión de los programas y proyectos se oriente exclusivamente por los criterios de maximizar la cobertura y minimizar los costos. Este trabajo tiene por objetivo el desarrollo de modelos de organización y gestión que sin descuidar la eficiencia estén centrados en la optimización del impacto. Para desarrollar dichos modelos, se rescatan los elementos comunes a la gestión de los programas y proyectos sociales, a la vez que se toman en cuenta sus diferencias. Si bien todos hacen uso de metodologías, instrumentos y técnicas que están presentes en las etapas de su formulación, programación, ejecución, monitoreo y evaluación, difieren en la naturaleza de sus prestaciones y en los
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atributos de la población a la que están dirigidos. Por ello, es preciso avanzar, en primer lugar, en la comprensión de esos elementos comunes y de los requerimientos que imponen los distintos tipos de programas sociales de manera de permitir, la construcción de mejores instrumentos de gestión.
La modernización en la gestión social En el ámbito de lo social, la modernización se traduce en la aplicación de un conjunto integrado de principios, prácticas y técnicas de gestión que permiten incrementar el impacto externo y la eficiencia interna de los programas y proyectos sociales. Algunos de esos principios han gozado de amplio consenso a lo largo del tiempo, tales como la «equidad» (atender a la población de necesidades más urgentes), la «focalización» (concentrar los recursos disponibles en aquellos que presentan la carencia que el programa pretende atender), y el «impacto» (medir y analizar la magnitud del cambio en las condiciones de bienestar de la población objetivo). Otros, resultan de las recientes orientaciones que los gobiernos han adoptado para satisfacer las necesidades públicas. Entre ellos están la «participación ciudadana» (durante la formulación, gestión y evaluación de los programas y proyectos), la «articulación» (gestión de redes con otros organismos gubernamentales y no gubernamentales), y la «flexibilidad» (adaptación de las formas de organización del trabajo a las características de la prestación de los servicios sociales). A ellos hay que sumar las prácticas y técnicas para la modernización de la gestión social que introducen «mecanismos de mercado» en los servicios sociales.
La lógica de la gestión social Los modelos de organización y de gestión de los programas y proyectos sociales suelen asumir una relación determinística entre productos e impacto. Por ello, las preocupaciones centrales son la cobertura y los costos del programa y no el impacto sobre sus destinatarios. Se postula que éste será satisfactorio en la medida en que se cumplan las metas de ejecución presupuestal, los objetivos de producción y la entrega de servicios con los niveles de cobertura prefijados. Esta concepción se ha traducido en que el análisis de la gestión de los programas y proyectos sociales se haya centrado en la eficacia y en la eficiencia en la generación de sus productos (bienes o servicios) y no en su impacto. En general, los modelos de organización y de gestión utilizados operan tratando de lograr la mayor eficiencia en la generación y entrega de productos asumiendo el impacto como un dato.
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En respuesta a ello, se plantea una concepción más compleja de la gestión social, que responde a una doble imagen-objetivo: • •
Maximizar el impacto sobre los beneficiarios; y optimizar la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos para la generación de productos.
Tradicionalmente los modelos de organización y gestión han sido diseñados y operan tratando de lograr el modo más eficiente para la generación y entrega de productos, asumiendo el impacto como un dato. La función objetivo a optimizar es la eficiencia (mínimo costo) y cobertura. El “modelo tradicional” sigue la siguiente lógica: • • • •
Modelo de Organización Modelo de Gestión Procesos/Actividades Productos.
Acorde con la lógica propuesta anteriormente, la función objetivo debiera ser maximizar el impacto externo y la eficiencia interna. Modelo de Organización, se persigue maximizar el impacto, lo que determina la gestión y la organización. No implica desconsiderar la eficiencia sino subordinarla a su justificación que es el impacto. (Los programas sociales no se justifican por la utilización eficiente de los recursos que reciben, sino por los resultados que persiguen obtener). Ello hace que la gestión social sea definida atendiendo a tres dimensiones diferentes: 1. Como una función de producción global del programa, que persigue transformar todos los insumos de la organización en productos, con arreglo a criterios de eficiencia interna e impacto externo sobre la población destinataria de los mismos. En este caso, la secuencia de insumos, actividades y productos es analizada en función de la eficiencia y eficacia en el proceso productivo, midiendo complementariamente el impacto resultante. 2. Como una actividad que, además de lo anterior, debe innovar con respecto a la función de producción establecida, adaptar las tecnologías en uso a las circunstancias enfrentadas y redefinir aquellos parámetros de programas y proyectos que no hayan sido debidamente precisados en la etapa de formulación. 3. Como una actividad que además de la operación, interviene en los estados de formulación e inversión del programa o proyecto.
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La gestión social presenta características comunes: • • • • • •
Todo programa tiene un objetivo (misión) que busca alcanzar con la implementación de una serie de procesos que transforman los insumos en productos para generar impacto; estos procesos se implementan en una estructura social y material; la interacción de los miembros de la estructura social genera una particular cultura y clima organizacionales; junto con los procesos, los actores de la estructura cumplen una serie de roles funcionales que permiten articular las acciones para maximizar el logro de los objetivos perseguidos; el programa se encuentra inserto en un contexto, con el cual interactúa en mayor o menor grado; la interacción de todos los elementos descritos genera un modelo específico de organización y gestión en cada programa social.
El proceso productivo en la gestión social Todo programa social se implementa a través de la producción y distribución de bienes y/o servicios a través de los cuales se busca dar cuenta de sus objetivos de impacto. La tecnología de producción utilizada condiciona los insumos de la operación. Estos, son los recursos de todo tipo (humanos, materiales, equipos y servicios) que se utilizan en el proyecto, los que pueden ser definidos en unidades físicas (cantidad y calificación del personal, metros cuadrados y calidad de la infraestructura, etc.) o traducidos en dinero (costos del proyecto). Los procesos, entendidos como la organización racional de los insumos para alcanzar un fin determinado, se implementan a través de un conjunto de actividades, incluyendo una serie de procedimientos, normas y reglas que viabilizan su realización. Las actividades, articuladas entre sí a través de los procesos, permiten, en forma directa o indirecta, transformar los insumos en productos. Son, por lo tanto, una producción intermedia, dado que constituyen una condición para la generación de los productos (bienes o servicios). La relación insumo producto da cuenta de la combinación de cantidades y calidades de insumos que se requieren para obtener un determinado producto. Dicha relación, refleja, además, la tecnología de producción utilizada, mediatizada por el proceso de gestión, vinculando los recursos reales y financieros con los bienes y servicios producidos. Los productos del proyecto generan un conjunto de efectos e impactos. Los «impactos netos» son los cambios atribuibles al proyecto,
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ya sea en los individuos o grupos sociales que conforman la población objetivo, o sobre otros aspectos de la realidad no previstos en el diseño. En algunos casos, las características de los productos entregados requieren incluir a los efectos (resultados o “outcomes”) entre los productos y el impacto. Su consideración es esencial cuando el producto entregado supone un cambio de conducta en la población. Los «efectos» corresponden al grado de uso de los productos y/o a las conductas que éstos generan en los usuarios. En los programas sociales la relación entre productos e impacto es una «estimación» que debe ser explicitada en la evaluación ex-ante y verificada durante la evaluación ex-post. La gestión debe asegurar que estos productos, efectos e impactos sean coherentes con los objetivos (misión) del programa. A continuación se presenta el proceso productivo de la gestión y su relación con el impacto.
La estructura en la gestión social La división social y material al interior de todo programa social viene definida por su estructura. Su objetivo es crear las condiciones de organización del trabajo y definición de cargos, roles y normas que permitan la implementación de los procesos requeridos por la tecnología adoptada. La estructura tiene dos dimensiones: • •
La estructura mayor o exoestructura en la que está inserto el programa, que atiende a la morfología del sector al que pertenece; ii) la endoestructura que refleja los aspectos organizativos del programa relacionados con la forma de departamentalización de las actividades y organización del trabajo.
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Toda estructura organizacional adquiere una modalidad específica, asociada a la forma en que se relacionan los distintos actores entre sí. Algunas son de tipo burocrático, otras adhocráticas, etc. Dichas modalidades determinan los ejes que definen las unidades administrativas necesarias para dar cuenta de los procesos establecidos (producción, planificación, distribución, evaluación y monitoreo, administración y finanzas, etc.). La configuración define objetivos sustantivos de las unidades, las atribuciones que tienen en la organización, sus áreas de injerencia, niveles de autoridad, dependencia, comunicación e interacción. La configuración y las relaciones entre las unidades administrativas generan diversos tipos de estructura, diferenciadas en función de su grado de subordinación / autonomía. Para caracterizar las estructuras, resulta de utilidad recordar los conceptos siguientes: • • • •
Concentración. Existe un conjunto reducido de unidades en las que se agrupan todos los procesos. Desconcentración. Hay distribución de los procesos en diversas unidades. Descentralización. Las unidades tienen autonomía para definir su estructura interna, tecnologías de producción y distribución, objetivos, etc., sin que por ello se deje de cumplir con la misión que le ha sido encomendada. Terciarización o externalización. Existen contratos con instituciones externas para ejecutar procesos y actividades.
Esta es una modalidad de creciente utilización para la producción y entrega de prestaciones en programas sociales. Requiere de una función regulatoria vinculada con el seguimiento, control y evaluación, que incluye el análisis de la gestión de contratos (redacción, costos, seguimiento, vigilancia, mecanismos de solución de controversias, etc.). Este nivel involucra normalmente a gerentes y mandos medios, pero eventualmente puede constituirse un grupo staff para realizar dicha función. En la estructura organizacional es posible identificar tres niveles decisionales: a) Nivel estratégico: Define la estrategia y orientación del programa, realiza un análisis de la influencia del contexto en la gestión y construye escenarios de futuro. Tradicionalmente son los Gerentes quienes se ubican en este nivel. Son los responsables de la toma de decisiones de gestión al más alto nivel. Se incluyen también, los mandos directivos, tales como Coordinador General, Gerente de Planeación, Gerente de Evaluación o Gerente Financiero y a los miembros del Comité Técnico y de los Organismos de Vigilancia del Programa; b) Nivel táctico: Operacionaliza la estrategia en áreas específicas y objetivos detallados con plazos definidos, metas y líneas de coordinación. Los actores
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típicos a este nivel son los mandos medios, ejecutivos encargados del proceso de transformación de recursos (humanos, materiales y financieros) en productos. Son los responsables de las áreas de producción y definen los mecanismos de distribución de los productos (bienes o servicios). Cuidan de la articulación entre el c) nivel gerencial y operativo. Transforman las estrategias elaboradas para alcanzar los objetivos en programas de acción; d) Nivel operativo: Desagregan los procesos en actividades y tareas detalladas, normalmente de carácter rutinario y repetitivo. En él pueden distinguirse dos tipos de trabajo: sustantivo, que implica la prestación directa e interacción con los destinatarios de los bienes o servicios, y administrativo (logístico o de apoyo). Los actores son susceptibles de agruparse conforme a las siguientes categorías: • •
• • • • • • • •
Los burócratas de contacto o personal operativo sustantivo, son los responsables directos de la prestación de los servicios sociales, así como de la tramitación y papeleo requeridos; el personal operativo de apoyo que corresponde a aquellos que realizan labores de “staff”, (servicios generales, seguridad, central telefónica, cafetería, etc.). La organización del trabajo entre las unidades administrativas y al interior de las mismas requiere considerar: la descripción de los cargos adscritos a cada unidad administrativa e identificación de las relaciones de autoridad entre los actores que los ocupan; los grados de especialización y habilidades requeridas, en función de las tareas que se desempeñan; los canales de comunicación entre dichas unidades y al interior de las mismas; los flujos de la información necesarios para apoyar la realización de procesos y funciones; la capacitación y entrenamiento requeridos por el personal para el desempeño de los cargos; los grados de integración y diferenciación de tareas, expresados en criterios de departamentalización (funcional, territorial, por procesos, etc.); los dispositivos de enlace y coordinación exigidos por la departamentalización; el tramo de control de cada cargo, (cantidad de subordinados por supervisor).
Las funciones en la gestión social Los actores que conforman la estructura del programa desempeñan una serie de roles funcionales que permiten articular las actividades que contempla la gestión.
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Una función puede ser concebida como una dimensión analítica que enriquece el estudio de la gestión de los programas sociales. Cada función delimita un conjunto de actividades y tareas de igual naturaleza y/o con la misma finalidad. Los procesos se encuentran también vinculados a ellas, pudiendo en ocasiones ser equivalentes (tal es el caso de la monitoría y la evaluación). En conjunto, las funciones conforman el ciclo de gestión de los programas sociales. Aquí se recupera la noción sistémica de que el todo es mayor que la suma de las funciones consideradas de manera aislada.
La diferente naturaleza de las funciones administrativas Las funciones administrativas pueden ser lineales, cíclicas y de aprendizaje. Esta clasificación permite recuperar los recientes aportes de la teoría de la organización. Funciones lineales. Permiten estructurar tareas y actividades a través de una lógica secuencial y temporalmente definida. Especifican quién ha de actuar, cómo y cuándo. Sus ejemplos son Organización, Dirección, Programación y Ejecución. Sin embargo, la interacción entre ellas no es lineal, se superponen y subordinan de manera diversa. Funciones cíclicas. Realizan ciclos regularizados de actividades para detectar y corregir errores. Se caracterizan por la realización de un contraste continuo de los productos frente a estándares y/o la programación realizada. Posibilitan la
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identificación de problemas atribuibles a la ejecución o programación e inducen cambios en la dirección y organización. Propician la acción correctiva. Este proceso de retroalimentación potencial hace que sean también denominadas funciones de aprendizaje simple «single loop learning». Las funciones de Monitoreo y Control, son los ejemplos. Funciones de aprendizaje. Una organización que no aprende a renovar sus rutinas está condenada a envejecer y, más temprano que tarde, a desaparecer. Las funciones que favorecen el aprendizaje organizacional son aquéllas que, además de resolver problemas, cuestionan la pertinencia de los objetivos y estrategias de la organización. Favorecen la adaptación y el cambio. Estas funciones, denominadas de doble ciclo «double loop learning» tienen su expresión en la evaluación de impacto de los programas sociales. La importancia de la función de aprendizaje no es menor. Tiene por finalidad garantizar la adecuación permanente del programa para viabilizar el logro de sus objetivos.
El contexto en la gestión social Los programas sociales interactúan de manera continua con su contexto, influyen sobre y son influidos por él. Es posible concebirlos como sistemas abiertos, que realizan un intercambio constante con el medio a través de sus fronteras. La apertura de las mismas define su grado de "permeabilidad". Los diversos actores que se vinculan de manera directa e indirecta con el programa pueden ser o no parte del contexto, en función del rol que desempeñan. Si los gerentes de un programa social deciden contratar la producción y/o distribución de sus productos, los eventuales ejecutores son actores contextuales, en tanto, forman parte del mercado. Después que la selección de ellos ha sido realizada, forman parte de la operación del programa y han sido internalizados en el mismo. El contexto interactúa permanentemente con los distintos componentes de la gestión social: • •
Comprende a la exoestructura e influye en la configuración de la endoestructura a través de marcos regulatorios, normas, orientaciones de política, etc. Los actores, además de pertenecer al programa, están insertos en el contexto, con lo cual se convierten en agentes de influencia sobre la cultura y clima organizacionales.
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• •
Los procesos, que están determinados por las características de los beneficiarios, tecnología, oferta de insumos (recursos humanos, materiales, financieros), etc. La particular forma en que se desempeñan las funciones del programa y los estándares a utilizar están orientados y limitados por las capacidades existentes en el entorno del programa (modalidades de organización de actividades, técnicas de gestión, herramientas de programación, metodologías y sistemas de monitoreo y evaluación).
El contexto puede ser subdividido según su proximidad e influencia sobre el programa en contexto inmediato y remoto. En ellos pueden distinguirse actores y variables
Contexto inmediato. Es el marco institucional, normativo y regulatorio de la operación. Comprende a las organizaciones proveedoras de insumos y al organismo jerárquicamente superior al que el programa está adscrito. En este nivel destacan variables como: • • •
las político-estratégicas, que muestran la importancia del programa en la agenda gubernamental; las institucionales, que describen la influencia del marco normativo y regulatorio en el modelo de organización y gestión; y la gestión de redes, que destaca la interacción y el entramado particular de relaciones entre organizaciones y actores que se encuentran conectados por recursos de poder, legitimidad, conocimiento, información y financieros. La estructura y dinámica de interacción de tales entramados influye en el rendimiento de los procesos, las actividades y la calidad del programa.
Contexto remoto. Está constituido por variables y actores sobre los que los agentes del programa no pueden influir, pero que pueden afectar de manera 103
importante su gestión. Estos son “parámetros” a tomar en cuenta y dentro de los que se debe enmarcar la gestión del programa. Incluye la tendencia del gasto social (sectorial y programático) la tecnología, los ciclos económicos, las conductas sociales y los valores culturales, así como, la opinión pública y de los grupos políticos.
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DIMENSIONES CENTRALES DEL PROCESO DE GESTIÓN SOCIAL
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Una agenda para profundizar la reflexión Durante la reflexión que hemos realizado en las páginas anteriores sobre la implementación desde una doble perspectiva gerencial y estratégica, hemos hecho referencia a algunos temas centrales para gestionar la implementación, tales como las formas organizacionales, la aplicación de la noción de calidad a los programas sociales o las funciones gerenciales que debieran cumplir los mecanismos de responsabilización pública, entre otros. Queremos, para finalizar este trabajo, hacer una breve referencia a algunos de estos asuntos, proponiendo de manera inicial algunas preguntas y pistas que pueden servir para seguir reflexionando sobre el papel de los gerentes sociales en la implementación de los programas sociales. FORMAS ORGANIZACIONALES Y PROGRAMAS SOCIALES Como hemos señalado, las características del proceso de implementación inciden en la forma estructural que la organización va adoptando. La fluidez y eficiencia de la implementación de un programa social depende en buena medida de que la estructura de la organización u organizaciones que lo ejecutan sea adecuada a sus peculiaridades. Al respecto, Martínez Nogueira (1998) propone una tipología de los programas sociales que creemos útil para estudiar la relación entre implementación y formas organizacionales. El autor propone dos criterios de clasificación: la programabilidad de las actividades y el grado de interacción con el usuario. El primer criterio remite al proceso de programación rutinaria de las actividades al que hemos hecho referencia en la primera sección de este trabajo, mientras que el segundo guarda relación con la experiencia del servicio (en la medida en que suponga mayor o menor cooperación activa del usuario). El gráfico 6 muestra una propuesta de clasificación de los programas sociales que retoma los criterios de Martínez Nogueira pero limita su aplicación al proceso de implementación. Los programas sociales concentrados en la generación y transferencia de bienes o recursos pueden funcionar con un alto grado de programabilidad y escasa cooperación activa de los usuarios. En la situación opuesta se hallan los programas que buscan habilitar o empoderar a sus usuarios (tipo I), puesto que para lograr sus fines requieren una activa cooperación de los usuarios y ello se asocia a una baja programabilidad de la actividad operativa. Los servicios profesionales –como los de salud o asistencia legal- se sitúan en una posición media según ambos criterios. La línea punteada en el gráfico sugiere –a modo de hipótesis- que conforme los programas pasan de la provisión de bienes a la de servicios, las posibilidades de programación son menores dada la complejidad de la experiencia del servicio que se debe gestionar. Considerando los criterios de especialización y coordinación que dan forma a las estructuras organizacionales (Mintzberg, 1993), es también posible proponer
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hipotéticamente que los programas pueden funcionar adecuadamente mediante organizaciones claramente jerarquizadas que estandarizan procesos o resultados. Los programas centrados en servicios requieren en cambio estructuras basadas en la estandarización de habilidades (caso típico de los servicios profesionales), en la supervisión directa o en el ajuste mutuo. La flexibilidad y la adaptabilidad – usualmente ajenas a las estructuras de tipo jerárquico- serían entonces características recomendables para éste tipo de programas, los cuales se ven afectados por la ambigüedad y el cambio en mayor medida que las centradas en la provisión de bienes (Sulbrandt, 2002). ¿Cuáles son las formas organizacionales adecuadas para estos distintos tipos de servicios? ¿El modelo de “agencias ejecutivas” (Bresser Pereira, 1999) es una opción útil para los programas y servicios sociales en la región? Estas son preguntas en las cuales se debe profundizar. La realidad de los programas sociales en la región parecería indicar, sin embargo, que la mayor parte de ellos opera a través de organizaciones burocratizadas y jerárquicas. El problema es complejo porque las organizaciones del sector social en realidad ejecutan programas que pueden corresponder a dos o tres de los tipos propuestos en el gráfico. ¿Cuál es la forma organizacional que debería adoptarse en estas situaciones heterogéneas? ¿Cuáles son las formas organizacionales adecuadas a programas que proveen bienes y servicios a la vez? Por otra parte, la “informalidad burocrática” y la “polución legal” son problemas que aquejan a los programas sociales en la región (Burki y Perry, 1998, p. 142 ss).46 Ello puede ser resultado del esfuerzo por enfrentar los problemas derivados de la ambigüedad y la interacción estratégica en el caso de programas, mediante medidas de corte burocrático aplicables a los programas tipo I. La continua emisión de normas y regulaciones se convierte así en la solución para todos los problemas (la corrupción, la falta de compromiso de los operadores, el oportunismo de los usuarios, la ineficiencia de las rutinas, etc.), generándose un problema de exceso de regulaciones. ¿Es posible superar estos problemas en el caso de los programas sociales? ¿Qué formas de organización podrían sentar condiciones operativas que eviten la polución legal y la informalidad? ¿La flexibilización y la desregulación de los servicios sociales son caminos útiles? ¿Es posible convencer a políticos, autoridades ejecutivas y ciudadanos de la necesidad de organizaciones menos reguladas para la provisión de servicios sociales?.
Caso práctico No. 6 Evaluando el programa de bonos condicionados El gobierno de la república ha implementado el programa de bonos condicionados, el cual se ejecuta desde la unidad de coordinación superejecutiva de la presidencia. Dadas las críticas que este programa ha recibido se realizó una evaluación, para lo cual se contrato a la firma mexicana “Evaluamos a tu gusto”. 109
Del informe presentado, puede extraerse como resultados más importantes los siguientes: • • •
•
• •
Los objetivos iniciales ha sufrido cambios, ya que se han tenido que adaptar a los deseos políticos de los dirigentes, así como a los caprichos de algunos diputados. Se ha dado cambio de objetivos, pero sin considerar un ajuste en los procesos y procedimientos a seguir. Los beneficiarios se encuentran insatisfechos, ya que sienten que son coaccionados para participar. Además no todos provienen de los sectores más necesitados, algunos participan como una forma de recibir una retribución al trabajo político que hacen para el partido de turno. Algunos empleados fueron descubiertos firmando por los beneficiarios, lo que ha despertado suspicacias en relación al número real de participantes, lo que está también influenciado por la dificultad de conocer los listados específicos de cada comunidad. No existe coordinación con organizaciones locales para la implementación del programa. Aunque la ley del organismo ejecutivo determina como estrategia de implementación la descentralización, en este programa no se cumple, ya que todas las decisiones y acciones son emanadas de la directora.
Como puede verse este programa no ha tenido éxito en su implementación, ya que los resultados de la evaluación, recomiendan reorientar dicha implementación, considerando para ello el contexto en que debe ejecutarse.
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Grafique el nivel estratégico, táctico y operativo que usted recomendaría para reorientar la implementación del programa? 2. ¿Con la implementación del programa podría generarse valor público, cómo? 3. ¿Qué utilidad tendría la conformación de redes sociales para el éxito en la ejecución del programa? 4. ¿Qué necesidades de descentralización existen? 5. ¿Cómo lograr la satisfacción de los participantes del programa?
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LOS PRINCIOS E INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN SOCIAL Rolando Franco Director, División de Desarrollo Social, CEPAL
La política social busca producir mejoras en el bienestar de las personas, guiándose por principios que tienen que ver con la definición de su población-meta (universalización), la consecución del objetivo buscado (impacto) y la utilización de los medios asignados a alcanzarlo (eficiencia). Para ello recurre a la gestión social, responsable de la identificación concreta de los beneficiarios y del manejo de los medios que se ponen a disposición para alcanzar los fines de los programas y proyectos. Se utilizan para ello diversos instrumentos, entre los que hay que destacar la focalización y el análisis costo impacto.
Universalismo El universalismo ha sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la región. Se lo ha interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y servicios igual para todos aduciendo, entre otras cosas, que ello contribuiría a elevar la cohesión social. Pero la práctica latinoamericana siempre mostró desigualdades notorias en esa provisión, por lo cual se ha hablado de universalismo excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. La primera acepción pone énfasis en los que quedan al margen de cualquier protección; la segunda, si bien acepta que muchos son atendidos, destaca que reciben prestaciones que varían en monto y calidad. Esas diferencias no tiene que ver con las necesidades, mayores o menores, de cada cual sino con el status de los beneficiarios. Quienes reciben las mejores atenciones pertenecen a los sectores más instruidos, más informados, más organizados, o viven en áreas mejor dotadas de servicios, y son personas que disponen recursos para hacer frente a los costos de transacción (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difícil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las características enunciadas. En educación, por ejemplo, si bien los textos constitucionales de los países de la región establecen que el Estado tiene la obligación de asegurar determinado número de años de educación a su población, hay una proporción no desdeñable de cada cohorte que no ingresa siquiera a la escuela y otra que la abandona rápidamente. Entre los excluidos están sobrerrepresentados quienes tienen menores ingresos. Las políticas universalistas así entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Es evidente que una oferta que atienda igualmente a todos resultará muy cara. Para ajustarla a los recursos disponibles suele disminuirse la calidad de las
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prestaciones y, por tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del programa sobre los beneficiarios, o bien se recorta la "universalidad" por criterios no transparentes que orientan los servicios hacia un grupo más restringido, en general con poder suficiente para hacer predominar su propio interés. El corporativismo suele ser un rasgo característico de los sistemas políticos de la región. Por ello, hay que entender la universalización de otra manera. Se trata, en verdad, de perseguir la satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas. Algunas podrán solventarlas con sus propios ingresos; respecto de otras, en diferente proporción, será el Estado el que actuando en subsidium debe asumir la responsabilidad de proporcionar los satisfactores. Es aquí donde la focalización aparece como un instrumento adecuado para identificar con la mayor precisión posible a las personas que deben ser atendidas por un programa concreto, atendiendo a la insatisfacción de las necesidades que se pretende atender y tomando en cuenta los recursos con que se cuenta. Es necesario precisar la relación entre universalismo y focalización porque en los últimos años, se ha generado “una gran confusión" entre los instrumentos – como la focalización ... – y los principios que deben guiar las reformas del sector social” (Ocampo, 2000). Hoy, afortunadamente, aumenta el consenso en cuanto a que “la focalización... no se contrapone a la universalización de los derechos sociales y mucho menos significa desmontar los derechos conquistados”, sino que “se trata de una (forma) de discriminación positiva” de grupos especiales de la población que están demandando atenciones especiales para permitir su efectiva inclusión en el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de dignidad” (Silva e Silva, 2001:14). También se ha insistido en que “El supuesto básico de esa nueva generación de políticas sociales es que la focalización no significa la disminución de los gastos en programas sociales”, sino “elevar el patrón de eficacia del gasto social” (Draibe, 1997:24, cit. en Silva e Silva et al., 2001:139). Por lo expuesto, entonces, cabe concluir que aumenta el consenso sobre que “La focalización debe considerarse un instrumento para que los servicios sociales tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad” (Ocampo, 2001). En el mismo sentido, Barry (2001:52), cuando intenta recuperar los principios liberales clásicos, “ciegos a la diferencia” en el sentido de Rawls, afirma que el universalismo de los derechos económicos y sociales constituye un avance dentro de la tradición de la Ilustración. Entiende que en ese marco cabe la “acción afirmativa, “para ayudar a los grupos cuyos miembros sufren carencias sistemáticas”, ... “siempre y cuando la ‘carencia’ se defina en términos universales –como la falta de cosas (recursos y oportunidades) cuya posesión sería considerada en general como ventajosa”. Y concluye que esa focalización en “quienes sufren carencias sistemáticas sería una manera de ayudar a satisfacer la demanda liberal igualitaria de que los individuos no deben tener menos recursos y 112
oportunidades que otros cuando la desigualdad ha sido el producto de circunstancias en cuya generación ellos no tuvieron responsabilidad”. Variabilidad de las necesidades básicas. El carácter y el monto de los satisfactores de las necesidades básicas varían en el tiempo, en relación con el nivel de desarrollo del país en cuestión. Así, en las mediciones de pobreza relativas, utilizadas por los países europeos, por ejemplo, la identificación de los pobres se efectúa considerando su participación en el ingreso global de la sociedad. Pero, incluso en las mediciones denominadas absolutas se tiene en consideración esas variaciones, a través del denominado coeficiente de Orshanski, que establece el valor por el cual debe multiplicarse el costo de la canasta básica de alimentos, a efectos de dar cuenta de todo el conjunto de necesidades básicas, incluyendo las “otras” diferentes de la alimentación. El cambio de coeficiente ya ha sido aplicado por varios países de la región. Respecto a Chile, se ha dicho recientemente que “las líneas de pobreza e indigencia utilizadas hasta ahora se calcularon sobre la base de la estructura del gasto en consumo de los hogares de fines de los años 80. Luego de más de una década de crecimiento –en que el PIB se duplicó-, esas líneas de pobreza deberían recalcularse a fin de que reflejen e nivel y composición del gasto que hoy prevalece en el país” (León, 2002:5). El crecimiento económico es, indudablemente, una condición necesaria para la reducción de la pobreza. Pero ésta podrá ser mayor o menor según las características de aquel crecimiento, por ejemplo, si es creador de empleo de calidad, o no, y del papel que cumplan las políticas sociales para complementar el efecto reductivo de pobreza. No alterar lo que se considera básico proveer a la población es una manera fácil de reducir la pobreza, sin tomar en cuenta los cambios que se producen en las necesidades de las personas. Las actualizaciones correspondientes deben evitar, asimismo, caer en las visiones catastrofistas que conducen al aumento de la pobreza, más allá de lo que cualquier política pública puede plantearse como desafío. Así la Fundación Terram ha sostenido recientemente que en Chile hay 12 millones de pobres. ¿Solidaridad o derechos? En los últimos tiempos abundan los programas que juegan con la palabra solidaridad. Sdesde el Programa Nacional de Solidaridad, en México, pasando por Comunidade Solidaria, en Brasil, o el Triángulo de Solidaridad en Costa Rica, o el Fondo Solidario chileno, se recurre a esta palabra que, en su sentido natural, es un sentimiento que impele a los hombres a prestarse ayuda mutuamente, y que aparece como el antónimo del egoísmo. Empero, cuando se la menciona en relación a la política social, se está tergiversando su sentido, intentando absorber el contenido positivo que ella posee, para justificar la acción del Estado y, sobre todo, su capacidad de imponer impuestos. No se refiere por tanto al sentimiento que naturalmente surge en algunas personas ante las necesidades de sus semejantes, sino que pretende actuar, justamente, cuando ese sentimiento no afloró, lo que exige la acción subsidiaria del Estado. Crea además un problema respecto a la naturaleza de la acción pública en política social, por cuanto recuerda épocas pasadas, cuando en el marco de un Estado liberal clásico, la política social era ajena a la acción 113
estatal, y sólo se motiva por razones de filantropía, caridad o ... solidaridad. Hoy, en cambio, nadie niega las responsabilidades estatales en lo social. Es más, ningún Estado puede soslayarlas, con comodidad. Asimismo, tiende a predominar respecto a la satisfacción de las necesidades de las personas el denominado enfoque de derechos que, por lo demás, es respaldado en los foros internacionales, por los mismos gobiernos que luego crean programas “solidarios”.
Impacto El elemento clave en los programas sociales es el impacto, esto es, la medida en que un proyecto, en función de sus objetivos, transforma alguna parcela de la realidad. Así, en el caso de un programa contra la desnutrición, el elemento inspirador y el único que puede justificar la continuación es el porcentaje de éxito en la reducción de la desnutrición de grado 1 y 2 en el grupo meta. Pero hay factores no relacionados con la eficiencia operacional que pueden dificultar y hasta impedir que muchos proyectos sociales alcancen los fines que persiguen. El instrumento por el cual ello se aprecia es el análisis o evaluación de impacto, que calcula los efectos netos del proyecto, eliminando los cambios derivados del contexto. La evaluación de impacto determina en qué medida el proyecto ha alcanzado sus objetivos, qué cambios ha producido en la población beneficiaria, y cuáles fueron sus efectos secundarios (previstos y no previstos). La evaluación de impacto exige tener una "línea basal" de diagnóstico y una "línea de comparación", consistente en otro corte transversal que proporciona información equivalente a la facilitada por la línea de base. Así es posible verificar la magnitud de los cambios que se han producido en el tiempo transcurrido entre una y otra medición, y que son atribuibles al proyecto. El análisis de impacto es una condición necesaria, pero no suficiente, dado que no tiene en cuenta la eficiencia con que se utilizaron los recursos invertidos en el proyecto. Las evaluaciones de procesos y de impacto se distinguen, entonces, por el tipo de problemas (las preguntas que responden), las decisiones a las que afectan y los potenciales usuarios de sus resultados. La evaluación de procesos mira hacia delante para sugerir correcciones o adecuaciones; la de impacto, hacia atrás, para apreciar si el proyecto funcionó y en qué medida lo hizo. Aquélla busca afectar las decisiones cotidianas, operativas; en cambio, la última proporciona información para decidir sobre la eventual continuación del proyecto, el diseño de otros similares y, en fin, permite que se tomen decisiones de política.
Eficiencia La eficiencia, mide la relación que existe entre los productos (bienes o servicios) que se entregan a través de la política social y los costos de los insumos y las
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actividades que se llevan a cabo para obtener aquellos. Cuando está definida la cantidad de productos a entregar, se busca minimizar los costos por unidad de producto. En cambio, cuando es fijo el gasto total en que puede incurrirse, se persigue maximizar el producto, teniendo ambas definiciones un significado equivalente. Como los recursos siempre son escasos frente a necesidades crecientes, la eficiencia es muy importante también en la política social, aunque en muchas ocasiones se tiende a menospreciarla por considerar que ella deriva de un enfoque economicista. Si bien esto, obviamente, es un error, debe tenerse presente que los productos, en los programas sociales, no constituyen un fin en sí. Para brindar educación se necesita recursos para construir escuelas y pagarle a los maestros, pero tanto la infraestructura como el personal docente son sólo medios para obtener el verdadero fin, que es proporcionar conocimientos y valores a los educandos. En el marco de la preocupación por la eficiencia conviene recordar que el monto del gasto social del gasto social en el conjunto de la región se ha incrementado. Luego de la reducción del mismo en muchos, no todos, los países durante la crisis de la década precedente, la región ha destinado los recursos mayores de su historia a lo social, tanto por su participación en el PIB como por la cantidad de dólares per cápita asignados a tal destino. El gasto social por habitante aumentó en 50% durante los años noventa y pasó de 360 dólares a 540 dólares per cápita en el promedio regional, y sólo dos países registraron una disminución en términos reales. El aumento fue mayor al del producto por habitante. Por ello, a lo largo de la década se incrementó la importancia relativa de lo destinado a lo social: de 10,4% a 13,1% del PIB. Es evidente que existen significativas variaciones nacionales gasto, según los países. Mientras Argentina (hasta la crisis 2001) y Uruguay tienen un gasto social que supera los habitante, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala no dólares.
en la magnitud del iniciada a fines de 1.500 dólares por alcanzan a los 100
Asimismo, corresponde destacar que, en una cierta mirada, el gasto social es redistributivo cuando se otorga valor monetario a las prestaciones que las personas reciben de las políticas públicas. Si se excluye la seguridad social, el 20% de hogares más pobres recibe una fracción del gasto social que en promedio sextuplica su participación en la distribución del ingreso primario (28,2% del gasto social en comparación con 4,8% del total del ingreso). Dichas transferencias representan 43% de lo percibido por los estratos de menores ingresos. Pero, no es suficientemente redistributivo, porque los grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporción enorme
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del gasto social. En definitiva, tiene sentido recordar que “gastar mucho (o gastar más) no necesariamente implica gastar bien”. Debe advertirse, entonces, que esta "ventana de oportunidades", otorgada por el aumento de los recursos para lo social -que acompaña al "bono demográfico" que disfruta la región-, no ha sido aprovechada a cabalidad, destinándose recursos públicos a actividades que difícilmente pueden considerarse razonables y prioritarias, financiando programas sociales mal diseñados y poco focalizados. El punto central aquí es preguntarse si la utilización de los recursos que se destinan a lo social es eficiente. Haindl, Budinic e Irarrázaval (1990) mostraron que para hacer llegar un dólar de transferencia al 30% más pobre de la población chilena era necesario gastar El rendimiento del gasto público en salud ha venido disminuyendo año tras año en la última década, al menos a una tasa promedio anual de 5,2% (Rodríguez y Tokman, p. 33). Esta tesis ha aparecido reforzada con las discusiones en torno al plan Auge (Bitrán, 2002).
El análisis costo-impacto El análisis de la eficiencia consiste en determinar cuál es el proyecto o alternativa de proyecto que permite minimizar los costos por unidad de producto (CUP). Si el objetivo de la evaluación se restringiera al análisis de la eficiencia bastaría con la selección del CUP mínimo. Pero es necesario maximizar también el impacto. Optimizar la eficiencia y el impacto de un proyecto consiste en alcanzar sus objetivos con la mejor asignación de los recursos disponibles o, dicho de otra manera, maximizar el impacto al menor costo posible. La columna vertebral del análisis costo-impacto consiste en la determinación de las relaciones costo por unidad de impacto, o el costo de alcanzar 1% de impacto en cada objetivo.
SINTESIS POLÍTICA SOCIAL: busca producir mejoras en alguna condición del bienestar de los individuos, guiándose por principios que definen la población beneficiaria (universalización), la consecución del objetivo buscado (impacto) y la utilización de los medios asignados (eficiencia)
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Caso práctico No. 7 Cambios en la región La zona Ixil, fue una de las mas golpeadas por el conflicto armado, provocando que muchas familias tuvieran que huir hacia la montaña para salvaguardar su vida, esto les hizo perder sus propiedades, depender la organización propia para subsistir. Con el cese del conflicto armado, se inicio el proceso de retorno, enfrentando el problema del reasentamiento, ya que sus tierras estaban ocupadas por otras familias. Esta necesidad les motivo a buscar alternativas para poder agenciarse de un pedazo de tierra para vivir y producir.
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Surge la asociación de desarrollo Sumalito Vive, la cual gestiona ante varias instituciones apoyo para su reasentamiento y rehabilitación comunitaria. Es la fundación Agroguate la que les abre las puertas, dentro de su programa agroaldea productiva. Agroguate apoyo la compra de un terreno en la zona de Nebaj, la cual fue estratégicamente planificada bajo el enfoque de finca productiva, estableciendo áreas de vivienda, recreación y cultivo programado. Las familias tuvieron un año de gracia en el pago de la tierra, después de cinco años han logrado cancelar el valor total, que incluye intereses, con lo cual poseen ahora los respectivos títulos de propiedad. En este programa se beneficio al 100 % de las familias, lo que además favoreció del desarrollo de valores, como la solidaridad, porque cuando alguna familia tuvo dificultad para el pago, todas las demás contribuyeron para que no cayera en mora. La asociación de desarrollo Sumalito Vive, con apoyo del personal de Agroguate elaboro su plan modelo de desarrollo, el que quedo plasmado en su plan estratégico. Como resultado de las gestiones realizadas en otras agencias de cooperación, lograron el apoyo de Kindernice, la cual facilito el apoyo para la implementación del programa Hogares Modelos Sostenibles. En este programa participa toda la familia, las mujeres dentro del proyecto de madres guías encargadas de la capacitación a madres en el cuidado de sus hijos, estimulación temprana, producción y preparación de alimentos, proyectos productivos. Los niños y niñas ha constituido el comité infanto juvenil, que funciona como un club comunitario que desarrolla acciones de recreación, deporte, formación y reflexión para contribuir al desarrollo comunitario. Para los padres el programa les apoya con capacitación para mejorar la producción, micro créditos, intercambio de experiencias, mercadeo de sus productos. Esta finalizándose la construcción de un instituto de educación básica, el cual cuenta con internado, biblioteca, sala informática y proyecto de profesionalización para los maestros. Esto es posible por el ahorro que han tenido en la ejecución de los otros proyectos y al logro de los objetivos previstos. Sumalito ha cambiado, se evidencia en el grado de satisfacción de sus habitantes, lo que le hace ahora ser una comunidad diferente.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. 2. 3. 4. 5.
¿Se cumple el principio de focalización del programa, por qué? ¿Cuál es el impacto que el programa está generando? ¿Describa como se cumple el principio de universalismo en esta situación? ¿Existe eficacia en la implementación, por qué? ¿Se parece la situación descrita a alguna que usted conoce? describala
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La dimensión de acompañamiento en la ejecución de planes y proyectos. Un tema fundamental que surge después de procesos de planificación y programación es asegurar, por una parte, que la acción sea congruente y consistente con el plan, que ella esté en los cursos de acción definidos y, por otra, que la ejecución sea efectiva y se aproxime al logro de los objetivos y metas acordados y esperados. Además, reconocer más allá de lo conceptual, que la ejecución práctica de los planes ocurre en escenarios con procesos que declaran recurrentemente perturbaciones, demandas, dificultades y que a veces importantes quiebres. Estas distinciones sobre el proceso de ejecución necesitan respuestas con enfoques e instrumentos de trabajo capaces de dar cuenta de estas situaciones, y por tanto, servir de apoyo y de viabilización; contribuyendo a encontrar respuestas y estrategias de salida apropiadas a las circunstancias; facilitar y hacer posible el compromiso, la co-responsabilidad y la colaboración del conjunto las personas de la institución porque la gestión es centralmente un asunto de personas que actúan y trabajan desde sus particulares historias, culturas, experiencias, prejuicios, deseos, motivaciones. Para esta compleja situación, la respuesta técnica habitual ha sido hablar y proponer sistemas de monitoreo y evaluación más asociadas al control. La experiencia muestra que esto es insuficiente para encontrar senderos de salida y para involucrar efectivamente a las personas, debido a que estos procesos están asociados a enfoques verticales y no participativos de gestión. La noción de acompañar, por el contrario se plantea como una condición necesaria para el éxito de planes y programas. Este concepto y proceso de acompañamiento tiene congruencia y consistencia con criterios de participación, liderazgo, confianza, comunicación para la acción y de apropiación del plan. Se trata de hacer posible el involucramiento, la cooperación, la transversalidad y la coordinación como factores críticos de éxito. El acompañamiento consiste en desarrollar conversaciones técnicas en la temática la intervención de que se trate y de la gestión de planes, programas y proyectos, periódicas para apoyar la acción e implementación y hacer viable la cooperación y co-responsabilidad. Para el efecto, se consideran variados caminos: reuniones y jornadas de trabajo colectivas con los equipos directivos y de los programas y proyectos, de modo de facilitar intercambios y aprendizajes sobre avances, logros, dificultades, estrategias de salida, procesar demandas y lograr agendas futuras con compromisos compartidos. Además, realizar apoyos técnicos que favorezcan el mejoramiento de la base conceptual y operativa de los equipos. La experiencia ha sido efectiva en cuanto al nivel de resultados logrados en programas y proyectos y en la satisfacción, interés e involucramiento de las personas en su trabajo. Este acompañamiento que realiza el monitoreo y la
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evaluación desde otra aproximación, ocurre en un marco afectuoso, amable y técnico, en una dimensión diferente que convoca y que abre espacios de posibilidades y de acción.
La dimensión de acompañamiento en la ejecución de planes y proyectos. 1. Contexto conceptual: Acompañamiento como un proceso: • De participación, involucramiento, coordinación y articulación de las voluntades individuales y de organizaciones comunitarias, sociales, no gubernamentales, gubernamentales y organizaciones privadas. • De confianza, desarrollo y profundización de la confianza, entendida como un juicio que hacemos o hacen de nosotros sobre la capacidad de cumplir promesas. Es un estímulo hacia un estado de ánimo colectivo e individual abierto a la acción y la invención. Por ello resulta poco factible realizar procesos de planificación y de ejecución de planes y proyectos exitosos si falta confianza en la percepción y la subjetividad de las personas y actores sociales sobre esas capacidades de realización y de cumplimiento de lo prometido. • De transversalización de la acción, comprensión de los actores y recursos involucrados y demandados; reconocimiento de las limitaciones institucionales, y por tanto, de la necesidad de construir de alianzas, asociaciones y trabajo intra e intersectorial. • De aplicación de criterios de realidad, vale decir, con miras a construir viabilidad y gobernabilidad al plan, los programas y proyectos. • De diseño de un sistema de acuerdos y compromisos de gestión, como propuesta de expresión operativa en los planes, programas y proyectos. • De implementación compartida: “...todos tenemos algo que aprender y todos tenemos algo que enseñar” Cuando nos referimos a procesos de acompañamiento de la gestión, estamos hablando de reemplazar los conceptos (por su verticalidad) de seguimiento, monitoreo y supervisión, pues responden a un enfoque tradicional de la gestión, no generadores ni facilitadores de la formación de equipos de trabajo y de desarrollo de sujetos actores y actrices en los procesos de implementación. El acompañamiento propuesto busca congruencia con el principio de participación, de apropiación y de implementación de un sistema de acuerdos y compromisos de gestión, buscando posibilitar “co-inspiración” y complicidades en y entre los actores involucrados, posibilitando una consistente co-responsabilidad frente al proceso de ejecución de los planes y proyectos.
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Creemos que una metodología basada en principios de trabajo de equipos articulados más horizontalmente, tiene más potencialidad para movilizar a las personas, de abrir espacio a que las personas e instituciones compartan sus fortalezas, conocimientos, experiencia, afectos y humor. El concepto de acompañamiento sugerido consiste en que, en vez de pedir “cuentas” o visitas de supervisión, desarrollar conversaciones técnicas periódicas para apoyar la implementación y hacer posible la cooperación técnica que demandan los planes y proyectos. Para el efecto, se proponen reuniones, jornadas de trabajo, seminarios y cursos/talleres con los equipos locales, de modo de posibilitar y faciltar los intercambios y aprendizajes sobre la trayectoria de la ejecución; además de efectuar breves presentaciones técnicas que ayuden a mejorar la base conceptual y operativa de los equipos. En el sentido marcado arriba, los temas de las actividades de acompañamiento en la implementación pueden ser conversaciones relacionadas con: Avances y logros estratégicos y programáticos, dificultades más notables presentadas para la ejecución, estrategias de salida adoptadas, nivel de ejecución presupuestaria, aproximaciones al contexto futuro más probable (interno y externo al Área y Planes regionales descentralizados y participativos para el desarrollo del plan en el trimestre... o período siguiente...., comentarios, observaciones, sugerencias, conversaciones técnicas de apoyo y desarrollo. En síntesis, buscamos estimular el trabajo en equipo y la coordinación como factores centrales de éxito de una gerencia social estratégica.
Herramientas: •
Indicadores o Proceso: facilitan el seguimiento de la implementación de las actividades del proyecto, dando cuenta de la ejecución y desempeño o Resultado: dan cuenta de avances en los productos esperados del proyecto o Cobertura: señalan la relación del proyecto con la población alcanzada: actual y potencial, directa e indirecta o Impacto: buscan establecer grado de alcance de los objetivos de modificación de las factores críticos que originan el proyecto
•
Una red de información y conocimiento: bases de datos relacionadas o Intranet o Web 122
Gráficamente: Red de información y conocimiento
Intranet Plan de Trabajo
En la WEB B ases de datos relacionadas
**
* • Plan de Trabajo
• P or proyecto:
• P rogra mas
- Resumen
• P roye ctos
- Presupuesto
• P resupuesto PT
- Cro nograma
• Cronograma PT
• Informes de ava nce: acompañamiento
• Informes g lobales
Trabajo de ejecución de los Programas y Proyectos **
Programas y proyectos *
•
Bitácora: registro de hechos relevantes en y del desarrollo de la ejecución de programas y proyectos: o Nombre de proyecto y/o iniciativa: Coordinador/a Equipo: Fecha de inicio y término del proyecto o Registros resumidos de sucesos significativos después de cada actividad relevante realizada, relacionados con: La ejecución misma de las actividades Avances en los resultados esperados Cobertura de la actividad Oportunidades y posibilidades visualizadas Ejecución del Presupuesto y disponibildad de los recurso para la actividad Coordinaciones e interacciónes internas y externas
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Cumplimiento de compromisos del equipo del proyecto, de otras áreas de la institución, de actores externos Compromisos adquiridos Hechos anecdóticos importantes Otros aspectos que se considere necesario registrar
o Metodología de registro: Un cuaderno y registro escrito Pegoteo de documentos, fotografías, recortes de prensa, otros documentos u otros soportes de información •
Pauta para informes de avance:
Gráficamente: Proposición de proceso de acompañamiento pauta para i nformes de avance
•
Nombre proyecto y/ o iniciativa: Coordinador/a:
Período informado:
•
Referir avances (in dicadores de proceso con rela ci ón a la s acti vi dades) y logros, respecto a los productos esp erados) con la ejecución del proyect o.
•
Describir dificultades encontradas en la ejecución y las estrat egias y acciones de salida adopt adas.
•
Señalar –según la población objetivo del proyecto- el N° de participantes en el período informado (ind icadores de cobertura: hombres, mu jeres, jóvenes, ni ñas y niños, otros/as)
•
Sobre la ejecución del presupuesto del proyecto, a la fecha del informe contar: – –
(indicad ores de resul ta do con
Avances en la ejecución presupuestaria: porcentaje del presupuesto realizado. Del total del presupuesto ejecutado: indicar % destino de los recursos utilizados: • • •
En recurso s humanos En operación del proyecto En gasto s admini strati vos
•
Relevar aprendizajes derivados del proceso de ejecución.
•
Describir brevemente el entorno futuro en que continuará el desarrollo del proyecto (Con esta pauta, en las j ornadas o encuentros d e acompañamiento co n lo s equip os, se invita a real izar p re sentacione s entrete nidas y que teng an en cuenta un tiempo n o mayor a 30 mi nutos, con si derando un i ntercambio con l os participantes)
•
Jornadas de acompañamiento o Informes de avances o Desarrollo de capacidades técnicas y de gestión
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Gráficamente:
•
Devolución de retroalimentación: una síntesis de cada reunión de acompañamiento destinada a los equipos y a las bases de datos. Incluyen:
Acta de la actividad Memoria Relatorios Agenda futura acordada
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3. Flujos del proceso de seguimiento y acompañamiento: todo el proceso explicado en los puntos anteriores se puede resumir gráficamente del modo siguiente:
Flujo de un proceso de ejecución y su acompañamient o, mon itoreo y evaluación: Plan de Estra tégico y Plan Operativ o
Informes globales Expresión programá tica y financiera del plan estratégico
Cronogramas de ejecución de progra mas yproyectos
Ejecución de las actividades de programas y proyectos
Actualización de bases de datos INTRANET - WEB Confirmación o cambi o de tray ectorias en el plan o pro yectos
Informes de avance - PAUTA -
Bitác ora
Síntesi s: Devolución de retroal imentación a los equipos
Jornadas de acompañamiento
Caso práctico No. 8 El equipo esta que revienta Hoy no ha sido un día normal y fácil para Rodolfo, ha tenido que afrontar las quejas recibidas del personal encargado de la implementación del proyecto de incidencia política, que se desarrolla en la región Chortí.
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Las quejas surgen luego que el coordinador de región ha desarrollado un estilo de acompañamiento, más fiscalizador que educativo. Indican los quejosos, que llega preguntando solo por las cantidades gastadas, cuanto hay de saldo, que esta pendiente. La última gracia ha consistido en solicitar que cada empleado y empleada, elaboren un conteo y computo de los minutos y horas que invierten en cada actividad, de lo cual deben entregar un informe diario. El equipo se queja de que esto les resta tiempo para dedicarse a ejecutar el plan operativo, han sugerido que mejor se implemente un sistema de acompañamiento basado en las necesidades que presentan los indicadores del plan operativo, que se informe de manera mensual en función de las metas de desempeño que cada quien se fije para alcanzar los indicadores y objetivos propuestos. Ante estas propuestas el coordinador ha respondido que, el que manda es el, se harán las cosas como el las decida, ya que para eso ha estudiado, se ha formado.
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es el estilo de acompañamiento del coordinador de región? 2. ¿Si usted fuera Rodolfo como procedería? 3. ¿Cuál posición es más coherente para el acompañamiento, la de Rodolfo o la del equipo, y por qué? 4. ¿Cuál es la importancia de los indicadores para definir un plan de acompañamiento? 5. ¿Cómo puede superarse el problema de los informes?
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LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LAS ONGs
ACLARANDO CONCEPTOS Antes de comenzar a entrar en contenidos es necesario delimitar el significado de los conceptos que se van a tratar en este tema, pues nos encontramos con un problema frecuente en el ámbito de las Ciencias Sociales y es la diversidad de conceptos existentes relacionados con las organizaciones: sociedad civil, tercer sector, entidades no lucrativas, organizaciones no-gubernamentales, asociaciones, entidades voluntarias,... Así también lo manifestaba Adela Cortina en un artículo publicado en El País, La Sociedad Civil Al intentar conceptualizar este término y hacerlo comprensible a través de la concreción, la mayoría de los autores señalan como elemento característico su ambigüedad, debido a los diferentes avatares sufridos según las diversas corrientes de pensamiento a lo largo de la historia. Existen concepciones distintas de la Sociedad Civil, (Pérez Díaz, V. 1997), aunque todas ellas presentan el rasgo común de referirse a la sociedad civil como una peculiar combinación de tejido asociativo o asociaciones y esfera pública. En todo caso, y siguiendo a este autor (1987), definimos la Sociedad Civil como un conjunto heterogéneo de actores e instituciones de carácter económico, social y cultural, en relación compleja, de articulación y ambivalencia, con el Estado y su clase política. Hoy en día se supone que la democracia es el único sistema político plenamente justificado para el hombre contemporáneo, pues parece instalada en el centro de su sistema manifiesto de valores. La democracia es una forma de vida según la cual cada ciudadano participa plena y libremente en el funcionamiento de la política. Es la posibilidad real de que todos los ciudadanos participen del poder, bien por la apertura del acceso a los cargos públicos, bien por el voto -delegación del poder- bien mediante el influjo de la opinión pública, bien mediante la participación en organizaciones del tercer sector. Además como señala Peña, J.,(2000) “las sociedades democráticas no pueden asentarse sólo desde el reparto de recursos económicos, basados en una batería de derechos y procedimientos dictados por las administraciones. Dependen también de las cualidades y actitudes de sus miembros: sentimiento de identidad, tolerancia, participación, responsabilidad y compromiso con el sistema democrático. Es decir, la democracia social necesita de ciudadanos que se
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conciban a sí mismos como miembros comprometidos con su comunidad y con el interés colectivo, y no simplemente como titulares de derechos y clientes acreedores a determinadas prestaciones”. En este marco, las asociaciones voluntarias y los movimientos sociales, deben ser un grupo de presión frente a los poderes formales, a fin de promover o defender sus intereses particulares y/o los de las personas a las que representan, intereses generales o bienes públicos globales (medioambiente, paz, derechos humanos…) que defienden. Además debe existir una situación de hecho en la que la apatía política quede reducida al mínimo y los ciudadanos posean un grado importante de responsabilidad, participación, inteligencia y voluntad política de transformación. Tercer Sector El Tercer Sector es la acción no-institucional complementaria del Estado que se desarrolla como “tejido social” y cuya expresión orgánica se expresa en organizaciones no estrictamente políticas, en nuevos movimientos sociales, autoorganizaciones y asociaciones solidarias (García Roca, J., 1992). Uno de los aspectos que más ayuda a la clarificación conceptual de este tema es la comparación del Tercer Sector, con el Primero y el Segundo, que siguiendo a Adela Cortina, (2001), se pueden definir de la siguiente manera: El primer sector, es el del poder político, en sentido estricto, que entre sus responsabilidades está la de ocuparse de garantizar y proteger los derechos humanos y los restantes compromisos de los estados con las cuestiones básicas de justicia. Recordamos la noción aristotélica de la política según la cual, todos los hombres están dotados de palabra y por lo tanto, pueden deliberar conjuntamente acerca de lo justo y lo injusto, lo bueno y lo malo para el bien común, y en eso consiste la comunidad política, más que en la conquista y conservación del poder a todo trance. Según Pérez Díaz, V.,1997, el papel del poder político es garantizar el entramado institucional de la sociedad civil y en especial el marco legal (estatutario) para garantizar las actividades de los individuos en la persecución de los fines. El segundo sector, el del mercado (o el de la economía), está compuesto por entidades que desarrollan actividades con ánimo de lucro y son controladas por propietarios privados o públicos. Este sector tiene como finalidad generar riqueza, aunque no debe ser ésta su única responsabilidad “como si no fuera tarea suya producirla aumentando la libertad de todos y cada uno de los seres humanos, que es lo que exige una economía situada en el comienzo del tercer milenio, y por lo tanto, legitimada en su actividad sólo si promueve el marco de justicia en que se encuentra inscrita. El mercado no es sólo un mecanismo sino una actividad institucionalizada sujeta a las exigencias de justicia de su tiempo”.
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El tercer sector, llamado también, sector social, sector independiente, sector privado no lucrativo, sociedad civil en su concepción minimalista, etc., es por el momento, un cierto cajón de sastre en el que se incluyen las entidades por no ser gubernamentales ni perseguir fines lucrativos. Las aportaciones de García Roca (1992) y García Inda, A. (1999), plantean la distinción entre al menos, tres escenarios diversos en los que se producen y negocian los bienes sociales, que responden a diversas lógicas y se refieren a sujetos diferentes.
Entramado de relaciones Para García-Marzá, D. (2004), entre otros autores, parece que las relaciones entre los distintos sectores parecen estar cambiando. El siguiente cuadro expresa las relaciones más básicas de reciprocidad entre los tres sectores, tal y como parece estarse configurando en el momento actual, debido a los procesos de globalización
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Parece estar ocurriendo un retroceso en la posición estelar del Estado como responsable único de lo público, potenciándose la Sociedad Civil, en el sentido de reconocer que existen otros agentes, individuales e institucionales, que también deben hacerse cargo de los bienes comunes. Esto es lo que significa este nuevo protagonismo de la Sociedad Civil: el aumento de poder y de responsabilidad de los actores mismos que la componen (García-Marzá, 2004). En este nuevo escenario, “la justicia ya no es algo que sólo pueda realizarse a través de la ley” (Offe, C. 1992), sino a través de una nueva distribución del poder entre los distintos agentes a los que se atribuye capacidades para el acuerdo y el compromiso y adquiriendo, de esa manera, una creciente importancia funcional para la solución de problemas sociales.
Rasgos Básicos de las Organizaciones del Tercer Sector Para hacer una definición más operativa del Tercer Sector o del Sector No Lucrativo recogemos cinco rasgos básicos propuestos por el equipo de investigación de John Hopkins de Baltimore, citados en Rodríguez Cabrero, G., (1996) y que son: 1.
Organización formal: lo que implica la existencia de una realidad institucionalizada, con estructuración interna, estabilidad relativa de objetivos formales y distinción neta entre socios y no socios. La mayor parte adoptan una fórmula jurídica específica para regular dichas organizaciones, por ejemplo, Asociaciones y Fundaciones. 131
2.
3.
4.
5.
Ser privada, eso es, separada institucionalmente del Gobierno (Nacional, Autonómico y Local). Este criterio implica que la organización no ha de formar parte del sector público, ni ha de estar controlada por éste. Ausencia de ánimo de lucro, lo que significa que no se debe repartir beneficios entre los propietarios, administradores o directivos. Ello implica que su fin principal no es generar beneficios, sino generar la máxima utilidad social de sus recursos, por tanto, no pueden estar guiadas por criterios comerciales. Esto no quiere decir que las organizaciones del Sector no Lucrativo no pueden obtener beneficios, pero si los obtienen, éstos deben ser reinvertidos en función de la Misión de la organización. Gobernadas autónomamente, es decir tienen que disponer de sus propios órganos de gobierno y no estar controladas por entidades exteriores y disfrutar de la capacidad de autocontrol institucional de sus propias actividades. Este criterio implica que las organizaciones han de tener sus propios mecanismos de autogobierno y han de gozar de un grado significativo de autonomía. Con un marcado grado de participación voluntaria, lo que quiere decir, por una parte, que la participación o no de sus miembros ha de depender de la libre voluntad de los mismos y no de imposiciones externas, y, por otra, que hay un grado significativo de participación de voluntarios, esto es, de personas que aportan tiempo no remunerado, en sus actividades.
Acotto, L. (2003) añade a los rasgos anteriores otra característica definitoria interesante de resaltar: Sus fines y objetivos son legítimos y tienen como principal objeto el bien común. Según esta autora, con estos rasgos comunes existen diferentes clasificaciones que se aplican al Tercer Sector que desarrolla trabajo y actividades consideradas de Acción Social:
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Si hay algo que caracteriza a toda esta masa heterogénea de organizaciones es su diversidad y, de ahí, la dificultad en constituirse en un actor social consolidado y uniforme, válido como sector de cambio social de manera unívoca y consensuada.
INTRODUCCIÓN A LA CALIDAD Ideas básicas sobre el concepto de calidad La calidad es el conjunto de propiedades y características de un producto o servicio que hace que sus aptitudes satisfagan unas necesidades expresadas o implícitas. La calidad implica una manera nueva de hacer las cosas, una filosofía nueva. Para que esta mentalidad nueva se instale en la organización, debe ser comprendida y asumida por cada una de las personas de la organización. La formación, además de proporcionar conocimientos técnicos, es un instrumento de comunicación eficaz. La formación es una herramienta indispensable para hacer comprender los motivos del cambio, conocer los medios que se utilizarán y los objetivos que se persiguen. El respeto al individuo y a sus opiniones son elementos fundamentales para conseguir el máximo rendimiento de las personas. Asimismo, cada uno debe asumir la responsabilidad de su tarea e intentar mejorar en su ámbito. La motivación es la mejor manera de acercar estos dos conceptos, de conseguir la participación y el compromiso de las personas.
Sistema de calidad Un sistema es una manera de hacer las cosas, un método de gestión, un camino, no un objetivo en sí mismo. El sistema no se debe sobredimensionar ni infradimensionar. Se puede diseñar con la ayuda de expertos o asesores para que sea proporcional y vaya de acuerdo con los objetivos, pero siempre debe ser considerado como herramienta de gestión y mejora propia de la organización y las personas que la conforman. En el sistema de calidad participa toda la organización, y las responsabilidades son ejercidas por las personas correspondientes, designadas por la dirección. Cualquier organización que quiera aplicar un sistema de calidad debe estar provista de los siguientes elementos:
134
• •
Recursos humanos, en número suficiente, adecuadamente formados y motivados. Recursos materiales, en cantidad suficiente para ejercer su función: instrumentos de control adecuados...
Evolución del concepto Calidad La Calidad Total es el estadio más evolucionado dentro de las sucesivas transformaciones que ha sufrido el término Calidad a lo largo del tiempo. En un primer momento se habla de Control de Calidad, primera etapa en la gestión de la Calidad que se basa en técnicas de inspección aplicadas a Producción. Posteriormente nace el Aseguramiento de la Calidad, fase que persigue garantizar un nivel continuo de la calidad del producto o servicio proporcionado. Finalmente se llega a lo que hoy en día se conoce como Calidad Total, un sistema de gestión organizacional íntimamente relacionado con el concepto de Mejora Continua y que incluye las dos fases anteriores. A lo largo de la historia el término calidad ha sufrido numerosos cambios que conviene reflejar en cuanto su evolución histórica. Para ello, describiremos cada una de las etapas el concepto que se tenía de la calidad y cuáles eran los objetivos a perseguir.
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E. Deming, influyente pensador sobre modelos de calidad, desarrolla este concepto de mejora continua basado en cuatro funciones o actividades, que se repiten cíclicamente: • • •
Planificar: (en inglés Plan) se deben de fijar las metas u objetivos. Determinar métodos para alcanzar las metas. Hacer: (Do) se proporciona formación y se asegura la ejecución según lo planeado. Verificar, comprobar: (Check) se mide durante y al final de los procesos, detectando los problemas y analizando las causas y efectos.
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•
Actuar: (Act) una vez realizado el análisis se toman las acciones correctoras necesarias para evitar la repetición de los errores y problemas y se alimenta el sistema con las lecciones aprendidas.
• Con las conclusiones de este análisis se vuelven a planificar las acciones a llevar a cabo, con lo que se inicia de nuevo el ciclo de mejora continua.
El reto de la calidad en las ONG ¿Pero por qué es necesario que las ONG afronten este nuevo reto de la gestión de la calidad?
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Para realizar el cumplimiento de la Misión de las ONG es relevante trabajar sobre la mejora de la eficacia en los resultados e impactos desarrollados por ellas. La lógica del desarrollo de la Misión, es mediante el despliegue de la misma a través de las políticas, estrategias, proyectos y servicios obtenido los resultados e impactos esperados en las variables de calidad de vida de los usuarios, clientes o beneficiarios, y obtenido una percepción satisfactoria sobre las expectativas y necesidades que tenían. Por tanto la realización de Misión pasa por la coherencia y eficacia de las intervenciones, y por mejorar los resultados e impactos de las mismas. Para ello es fundamental establecer modelos de mejora continua, orientados a la satisfacción de las partes interesadas, al incremento de la eficacia en los resultados e impactos, a la mejora en la eficiencia en la aplicación de recursos, y al equilibrio entre eficacia en las intervenciones e independencia en la gestión. La gestión de la calidad además ayuda a sistematizar los procesos de trabajo y decisión, estableciendo sistemas de medición, planificación y evaluación, permitiendo reducir la arbitrariedad y facilitando la gestión del conocimiento y la transparencia de la ONG.
Por otra parte también para el cumplimiento de su Misión, sea cual sea, las ONG necesitan una legitimidad social. Dependiendo del ámbito y el tipo de organización esta legitimidad puede ser más amplia (incluyendo a todos sus grupos de interés en la sociedad) o más limitada, pero como mínimo necesita una legitimidad ante las personas beneficiarias de sus actuaciones, así como ante las personas y entidades que les apoyan con recursos para que esas actividades sean posibles. 138
Este concepto de legitimidad está íntimamente ligado con la confianza depositada en la organización, confianza en que la organización está siendo eficaz en el cumplimiento de su misión, y en que administra los recursos con eficiencia, responsabilidad y honestidad.
En este sentido, respecto a la coherencia con la Misión y Valores, uno de los factores de generar confianza y legitimidad, esta debe ser transversal a las actuaciones de la organización. Debe evidenciarse una coherencia en las actuaciones y decisiones, desde los valores a los resultados e impactos obtenidos. El mayor activo de que tiene una ONG es su reputación que la legitima. La reputación se basa en la coherencia de las actividades, operaciones y decisiones diarias, así como en los impactos, y como son estos percibidos por los beneficiarios y otras partes interesadas. Otro factor es la Eficacia en la Gestión. Esta debe ser orientada a las necesidades y expectativas de las partes interesadas en especial de los beneficiarios, así como orientada a la obtención de resultados y medición de impactos, basada en una Visión, estrategia, políticas, sistemas, procesos e indicadores, haciendo que la toma de decisiones esté basada en análisis de datos, así como orientada a la mejora continua. Otro de los factores de legitimidad es el ejercicio de Rendición de Cuentas a las partes interesadas sobre estrategias, políticas, comportamientos, hechos relevantes y resultados de gestión, operaciones y proyectos, gobernabilidad, participación y financiación de la ONG. Otros factores que afectan a la legitimación social son los relativos a buscar el equilibrio entre su independencia y su sostenibilidad económica para poder desarrollar su Misión mediante sus 139
actividades, el buscar el equilibrio entre independencia y sus integración en la realidad y demandas sociales, la vocación de transformación social, también la incorporación en su Visión la prevalencia del interés general o social, incluyendo los intereses de las generaciones futuras, sobre los intereses particulares o individuales. La implantación de un sistema de gestión de calidad en una ONG permite que la organización pueda gestionar y tomar decisiones sobre datos, así como hacer una comunicación enfocada a la rendición de cuentas, no únicamente desde el punto de vista financiero, sino también sobre los resultados de la gestión. Podrá gestionar, tomar decisiones e informar de una manera sistemática y objetiva, sobre cuáles han sido sus resultados operativos (p.e. número de usuarios/as), de rendimiento (tiempo medio de atención por usuario/a), de satisfacción (grado de cumplimiento de las expectativas de los usuarios/as) o de impacto (mejora real de las condiciones de vida de la persona usuaria). Podrá comparar esos resultados con lo objetivos que se habían propuesto para el periodo, analizar las causas, tomar decisiones, y a la hora de informar explicar las desviaciones, sus causas y las acciones decididas. Y podrá presentar los objetivos que se plantea para el siguiente ejercicio en base al análisis de lo ocurrido en el periodo anterior. Con este tipo de información la organización está generando confianza, interna al conocer los datos y tendencias relevantes, pudiendo prevenir los riesgos asociados, así como externa, pues permite el escrutinio sobre su gestión en base a información fiable. Un sistema de gestión de calidad genera este tipo de información de forma sistemática y periódica, lo cual tiene una doble utilidad para ser usado como herramienta de gestión interna de la organización y como base para generar información enfocada a la rendición de cuentas. Ahora bien, cómo encaja en concepto de calidad en la gestión de las ONG, cómo se puede medir la calidad de servicios tan intangibles como la escucha y acogida cálida a personas con problemas. Porque es sencillo entender la calidad de productos industriales, incluso la calidad de servicios comerciales donde se establecen unas condiciones de servicio y una contraprestación económica, pero cómo se traslada eso a la prestación de servicios sociales, tal y como se plantean desde las ONG. Efectivamente el concepto de calidad en el entorno social tiene componentes distintos, principalmente porque lo que se busca a través de la prestación de estos servicios es, en última instancia, la mejora de la calidad de vida de las personas, no simplemente desde un punto de vista material, sino ateniéndose a factores como la dignidad, el hacerles partícipes de su propio desarrollo, la felicidad, la autonomía, etc. todos ellos conceptos muy intangibles. Por ello, las ONG asumiendo los conceptos y principios de calidad desarrollados por otros agentes sociales y que han quedado plasmados en distintos estándares y normas, deben incorporar aquellos aspectos que aseguren que los sistemas de calidad implantados, suponen una auténtica mejora en la consecución de su 140
Misión, es decir, en la calidad de vida de sus usuarios/as. De otra forma se corre el riesgo de que la implantación de un sistema de calidad suponga la burocratización de la gestión de la ONG, no sólo no aportando calidad a los servicios que presta a las personas, sino disminuyendo la misma. Es importante que se busque la calidad desde distintos frentes, aunque sean planteamientos diferentes: unos provienen de la organización ordinaria de toda la vida, de la necesidad de impulsar la calidad con los sistemas de gestión ya establecidos; otros, intentan crear normas un poco más adaptadas al sector social, con las dificultades que estos sistemas presentan. También es interesante apuntar cómo no sólo se ha producido una importación de aspectos de la cultura organizaciónrial hacia el entorno social, con la asunción de conceptos como la gestión de la calidad, sino que también ha tenido lugar un flujo en sentido contrario, especialmente en cuanto al concepto de la participación. Hoy en día está totalmente asumida la necesidad de canales y espacios de participación y comunicación de las organizacións con sus grupos de interés, es lo que se llama el enfoque multistakeholder. Concepto intrínsecamente unido a la cultura asociativa y de ONG, incorporado en los actuales modelos de gestión organizaciónrial.
Condiciones organizativas para la calidad LA CALIDAD en una ONG puede entenderse como un tipo de estrategia que implica un compromiso con la mejora permanente de los procesos de la organización orientada a la satisfacción de las expectativas y necesidades de las partes interesadas de la misma, así como hacia el cumplimiento de la misión, que define su nacimiento y existencia. En cualquier organización, limitarse a orientar la actividad sólo a los resultados técnicos, a producir servicios o productos con ciertas características, sin tener en cuenta la complejidad de los procesos y el capital humano que las conforma, supondría una merma en la calidad y cantidad de tales resultados. La calidad del proceso, y especial de aquellas variables que lo condicionan es el elemento clave, y directamente relacionado con la calidad del resultado. Por otra parte, orientar la actividad sólo a los procesos de mejora, no relacionados con la medición de impactos y percepción de las partes interesadas, supondría, sin duda, un incremento y mejora de los resultados técnicos esperados, pero corriendo el riesgo de que se produzca una desvinculación con la finalidad que da sentido a la actividad. Sin una filosofía, misión u horizonte definidos, sin la perspectiva de los valores que orientan la acción, se generarían incoherencias que con toda probabilidad se volverían -como en algún caso ocurre contra los clientes finales y otras partes interesadas relevantes. Por lo tanto, la calidad de los procesos asociativos garantiza con más posibilidades de éxito el cumplimiento de
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la misión, y da unidad y coherencia organizativas a todos sus subsistemas de servicio. Cualquiera de las ONG, en tanto en cuanto son sistemas organizativos, más allá de la actividad que desarrollen, y sea cual sea el colectivo al que dirigen sus esfuerzos, ha de contemplar la inclusión del valor calidad, no solo en sus procesos operativos (productivos y de prestación de servicios), sino también y, especialmente, en todos sus procesos organizativos. La calidad de los procesos organizativos es una condición previa y necesaria, aunque no suficiente, para que se produzca la calidad en los procesos operativos de las ONG. Una entidad, un centro, un servicio cualquiera del tipo que este sea, deberá orientarse por su misión específica, dirigir su atención a sus clientes, contar con el entorno y, en consecuencia, diseñar su estrategia con relación a su ámbito de actuación, pero nunca de espaldas a la misión y a la estrategia general de la asociación o entidad a la que pertenece. Además, no hay que olvidar, que la organización, como no podría ser de otra manera, habrá de contar con la evolución de las necesidades de los clientes que se detectan en los servicios y con el propio desarrollo de éstos para hacer la revisión de su estrategia general, esto implica procesos de cambio y de adaptación organizativa que deben ser bien gestionados. Para ello es muy importante desplegar el principio de participación de las partes interesadas mediante su involucración en los distintos procesos de gestión, así como en la definición de objetivos. En especial esto es muy relevante en el caso de los destinatarios o clientes de los servicios sociales que se prestan, estableciendo procesos que les permitan participar como actores de su propio desarrollo. En definitiva, para implantar un sistema de calidad necesitamos conocer qué es y cómo funciona una organización, así como definir un sistema de gestión adecuado según sus características. Qué es una organización Una organización es un conjunto de recursos, medios y personas que interactúan en torno a una misión común. En una organización -sea del tipo que sea- entran cosas –inputs, insumos o entradas- tales como necesidades, recursos, expectativas, ideas…, que se transforman en su interior en productos y servicios. Esta transformación es realizada por personas que utilizan los recursos técnicos, metodológicos y financieros para obtener resultados intermedios y finales.
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En la organización hay elementos tangibles e intangibles. McKinsey, Peters y Waterman dicen que cualquier enfoque inteligente de la organización debe tratar considerar 7 variables (las 7 “s” o el átomo feliz): Shared values (valores compartidos), Strategy (estrategia), Structure (estructura), Sistems (sistemas de gestión), Style (estilo de dirección), Staff (personal) y Skills (capacidades y competencias). Son variables “duras” o tangibles la estructura, los sistemas de gestión y la estrategia. Se consideran variables “blandas” o intangibles lo que tiene que ver con valores compartidos, personal, estilo de dirección y capacidades y competencias. Es un enfoque sistémico. Las 7 eses están relacionadas entre sí. Lo que ocurra o cambie en una variable afecta en mayor o menor medida a las demás. La cultura, los valores están en el centro, transmitiendo la idea de que son la identidad de la organización, lo que permanece y permite los cambios de adaptación y/o anticipación al entorno. Una organización puede verse como se ve un “iceberg”: La parte visible, que identificamos con los aspectos “duros”, como la estructura, el organigrama, la línea jerárquica, la normativa, los documentos, las instalaciones, etc., está sustentada en la parte invisible, la parte “blanda”, como por ejemplo, los valores, los sistemas de poder y de influencia, los roles, la comunicación informal, los deseos y expectativas de las personas, los malentendidos, etc. El paradigma del que venimos identifica la organización por su sistema técnicoadministrativo, preocupado solo por la eficiencia y no por la salud del mismo. Sin embargo, la organización es, sobre todo, un sistema humano (según A. de Faria
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Mello). El pensamiento convencional, sin embargo, lo considera un sistema administrativo, con leyes propias, independientemente de las personas, como sistemas objetivos, racionales, lineales y predecibles. En el pensamiento no convencional, sin embargo, las organizaciones no existen, existe el organizarse o el cómo organizarse de los seres humanos. En el esquema de A. Faria de Mello, la organización cuenta con un subsistema técnico que se ocupa de proporcionar eficacia a través de productos y servicios, pero cuenta también con el subsistema humano que se ha de ocupar de generar salud organizacional produciendo moral, cohesión y clima positivo. Disminuirá la eficacia si hay poca salud organizativa. Disminuirá la salud si hay escasa eficacia. Ambos subsistemas tienen entre sí una influencia determinante. La dirección debe saber gestionar ambos subsistemas. Por tanto, la organización ha de verse no desde una perspectiva estática, es decir, como estructura, sino desde un punto de vista dinámico: organización como proceso. En este sentido, un organigrama no es una organización. Cuando se quieren hacer cambios se cambian las casillas de los organigramas; sin embargo, los viejos comportamientos y hábitos y la vieja cultura permanecen. En términos prácticos estamos siempre organizando y desorganizando para reorganizar en un sistema dinámico. Por eso, no hay organización, sino sólo un continuo organizarse. Y el organizarse es una conducta. En las organizaciones lo único que hay son personas que actúan. Desde un punto de vista dinámico las organizaciones son sistemas complejos porque son: heterogéneos, sensibles (cambio en un punto, cambio en todos), inestables (hay una enorme velocidad de aceleración en los cambios y es necesario adaptarse). Las organizaciones que sufren de demasiado ordenadas (estereotipia o rigidez) o de demasiado desordenadas (desorden absoluto o entropía) no son efectivas. Es necesario asegurarse de que haya un cierto desorden para que haya un espacio para la creatividad. Cultura de la organización La cultura es una de las variables más difíciles de gestionar por su carácter intangible pero que opera de forma determinante en la organización, condicionando el resto de variables: • • • • •
Constituye la energía vital colectiva de la organización, en la medida en que es un paradigma compartido Orienta la política Determina la estrategia Influye sobre la percepción de los problemas y las situaciones Determina las emociones
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•
Constituye uno de los canales de expresión de las resistencias a los cambios que se requieren en la organización Gestionar la organización supone gestionar su cultura, a veces conociéndola y en ocasiones cambiándola. Si una organización no cuenta con ideas rectoras y con valores definidos y explícitos, tiene el riesgo de ser amorfa o contradictoria. En la medida en que son sistemas abiertos en constante transacción cultural con el medio, requieren un sistema sólido de valores en torno a la solidaridad y cooperación, por ejemplo, que actúa como filtro o defensa respecto a contravalores sociales como el del egoísmo y competitividad que también penetran en nuestras organizaciones. Contar con valores compartidos suministra una gran potencia a la organización. La cultura está constituida por una serie de elementos básicos (según J. M. Peiró): • • • •
La historia o biografía de la organización Sus valores compartidos o no compartidos (en una organización pueden convivir varias culturas) Sus creencias (como decía Ortega y Gasset: “Las ideas se tienen, en las creencias se está, a veces sin saberlo”) Los perfiles de personalidad
Por elementos poco visibles: • • • • • • • •
Costumbres Comportamientos Procesos de Gestión Normas o estándares de actuación Estrategias y tácticas Sistemas de dirección Anécdotas y leyendas Héroes
Por elementos visibles que requieren ser interpretados: • • • •
Símbolos Ritos y Rituales Eventos Comunicaciones
Estos tres tipos de elementos van desde los más superficiales hasta los más profundos de la cultura organizacional, como son los valores. Es contraproducente el definir valores, principios y compromisos explícitos por parte de la Dirección o la organización en su conjunto que sean incoherentes con el comportamiento cotidiano de la organización, en sus operaciones, gestión y 145
toma de decisiones, que al final son los que marcan y definen la cultura de la misma. Esto es especialmente relevante si la Misión, Visión y gestión de una organización se fundamenta sobre unos principios y valores determinantes que le dan sentido. También esta consideración hay que tenerla en cuenta cuando se quiere transformar o modificar la cultura incluyendo valores o principios que hasta entonces no se estaban priorizando o considerando por parte de la organización, como es la implantación de un sistema de gestión basado en la filosofía de la calidad. La configuración organizacional En este sentido, podemos hablar de cuatro grandes configuraciones (que solo son “puras” en el esquema teórico, nunca en la realidad): a) Si el entorno es estable y el producto o servicio puede ser elaborado con un sistema técnico conocido y observable, pero que requiere dinamismo interno para adaptarse al cliente, puede funcionar bien una organización artesanal. El experto o maestro enseña la técnica adecuada. La mejora incorpora elementos nuevos que se aplican individualmente. b) Si el entorno es estable, sin grandes modificaciones y el producto o servicio es simple, puede funcionar el sistema burocrático. No son necesarios más técnicos o expertos que los que diseñan los procedimientos, los cuales pueden ser aplicados rutinariamente. La aplicación del procedimiento y de la norma no necesitan procesos cambiantes y por tanto no hay dinamismo interno. c) Si el entorno plantea problemas y retos y existen sistemas contrastados y fuerte capacidad técnica, es útil una organización ingenieril en la que se investigan y analizan datos y se pone en funcionamiento un sistema de trabajo planificado para que no existan fallos. Los procesos internos de la organización están basados en el orden y combaten el desorden. d) Si el entorno es muy cambiante, las demandas variadas y la tecnología ambigua o controvertida, sólo es útil un tipo de organizaciones que haga posible el aprendizaje permanente, el contraste de percepciones y “soluciones técnicas”, la aplicación de las capacidades y habilidades en procesos complejos. Esta organización no está basada en maestros, ni en procedimientos, ni en cálculos o técnicas, sino en equipos capaces de analizar problemas y necesidades, buscar respuestas y decidir cuál o cuáles son las adecuadas. El esquema sirve, también, para darse cuenta que no existe un tipo de organización que sea “el mejor” en términos absolutos, sino que la mejor organización es aquella que comprende y anticipa bien lo que su entorno necesita y la que conoce, también muy bien, cómo son sus procesos internos para la elaboración de su producto o servicio.
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El cambio y la mejora continua El panorama de entorno complejo, cambiante, incierto e imprevisible y la necesidad de permanente adaptación y de funcionamiento estratégico hacen que las organizaciones deban estar en constante “cualificación”, que deban ser organizaciones que aprenden, inteligentes. La clave del éxito de una organización es su competencia en gestionar el cambio y en desarrollar procesos de mejora continua que la permitan mantenerse como una entidad valorada y fiable para el sistema de clientes. No es exactamente lo mismo la gestión del cambio que la gestión de la mejora. Ambos procesos responden al mismo flujo de actividades:
Sin embargo, gestionar el cambio significa responder a la pregunta: ¿Por qué estoy haciendo lo que hago? y plantearse hacer cosas distintas de las que se están haciendo porque la reflexión y visión estratégica así lo indican, mientras que la gestión de la mejora responde a la pregunta: ¿Cómo puedo hacer mejor lo que ya hago? bajo el supuesto de tener una misión significativa, una acertada orientación al cliente y un diseño de procesos que conducen al resultado deseado. Hablamos de cambio cuando nos movemos en el nivel más filosófico o cultural de la organización; hablamos de mejora continua cuando estamos en un nivel más operativo. Esta distinción es importante pues uno de los mayores factores de fracaso es invertir energías en procesos de mejora de aquello que no tiene sentido o valor desde la orientación al cliente y al resto de partes interesadas relevantes. Algunas organizaciones tendrán que iniciar profundos procesos de cambio si quieren comprometerse con su misión, tendrán que generar un gran cambio cultural en torno a los valores que realmente deben orientar su actividad, sobre los valores profesionales y organizacionales, etc. y, como consecuencia, producir grandes cambios metodológicos y técnicos. Mientras este cambio no se produzca, no tiene sentido hablar de procesos de mejora. Otras entidades, sin embargo, habrán recorrido este camino y estarán en condiciones de producir mejoras incrementales en la calidad de sus procesos. Las habrá que tendrán que convivir con ambas situaciones, incluso algunas que
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deberán desmontar servicios de “alta calidad” pero que ha perdido la vinculación con las necesidades del sistema de clientes. Estas son, quizás, las que tengan mayores dificultades y resistencias para afrontar el cambio. En cualquier caso, la existencia de una cultura de la evaluación continua o de autoevaluación es la garantía de que la organización, asociación, centro, servicio o profesional se ajusta permanentemente a las necesidades de la persona o a las demandas del entorno y es la base para conocer y comprobar el grado de satisfacción del sistema de clientes. Conscientemente nos queremos referir a la evaluación continua como cultura más que como proceso, procedimiento, mecanismo o instrumento, porque en nuestra actividad la verdadera eficacia en detectar las demandas del cliente y satisfacerlas se producirá si todos los profesionales y actores implicados comprenden y comparten el valor de la autorreflexión y la reflexión del equipo sobre todas las actividades que se realizan para ayudar a la persona (el cliente) a vivir mejor, y por tanto aumentar su dignidad y calidad de vida. Es claro que desarrollar esta cultura implica fomentar un tipo de perfil profesional/personal que incluya la capacidad de indagar, de contrastar la realidad, que posea el valor de afrontar la verdad y dominio personal para encajar el fracaso y el error convirtiéndolos en oportunidades de mejora. Crear y alimentar la cultura de la evaluación continua ayudará notablemente a la implantación de procesos y procedimientos eficaces de evaluación y a la elección de instrumentos adecuados que aportarán valiosa información para continuar el ciclo de la mejora.
Orientación de la organización A continuación se presenta una explicación sobre cada uno de los conceptos que conforman el marco estratégico, así como sobre su importancia para la organización.
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Misión Una organización tiene sentido si tiene una misión; a su vez, existe una misión si existe en el entorno una necesidad, una demanda, una realidad, una exigencia... que la organización se compromete a satisfacer. Por tanto, la organización se va configurando en función de dos dimensiones básicas: el dinamismo existente en el entorno con relación a dichas necesidades, demandas, etc. y su dinamismo interno como organización. La misión describe el propósito genérico de la organización. Su fin social y su razón de ser. Es el punto de referencia de todas las acciones llevadas a cabo. Es aquello que define el núcleo de la actividad; lo que es – y lo que no es - el objeto de la organización. Ayuda a la organización a centrarse en su actividad, ya que expresa el por qué y para qué de su acción cotidiana y la legitima por la necesidad que satisface. En realidad, expresa el compromiso de la organización con su entorno. Conviene definirla muy precisa y claramente. En el ámbito de los servicios sociales, la precisión es más importante a fin de evitar alejamientos del núcleo y sentido de la actividad propia. La formulación que se decida determinará una intencionalidad en la acción, una precisa percepción del cliente – usuario y un compromiso ético. Debe tener una intencionalidad de largo plazo, aunque es revisable por cambios de contexto o necesidades de los usuarios. Una buena formulación debe incluir:
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• • •
¿QUÉ HACEMOS? ¿PARA QUIÉN LO HACEMOS? ¿PARA QUÉ CON QUÉ PROPÓSITO LO HACEMOS?
La misión tiene una importancia central en la organización, ya que en un futuro, se acudirá a ella como referencia para: • • • • • •
Definir los objetivos estratégicos y campos de actuación. Identificar a los beneficiarios de sus actuaciones. Gestionar conflictos relacionados con la independencia y la financiación de la ONG. Para el análisis de la idoneidad de alianzas estratégicas con otras organizaciones. Comunicación de lo que es la organización hacia las partes interesadas. Servirá para interpretar y definir criterios sobre las posibles tensiones o puntos de fricción entre variables de la gestión.
Visión Una VISIÓN COMPARTIDA DE FUTURO es tan importante como la misión. La VISIÓN bien formulada y compartida, sitúa a los miembros de una organización entre la realidad (bien identificada) y la organización que queremos (bien formulada) y produce una tensión, una tensión creativa (Senge). Describe cómo desea ser la organización en el futuro. Significa construir una imagen de la organización que sirva de guía para modelar de forma coherente, la estrategia y la toma de decisiones. La visión debe: • • • • • •
Reflejar un conjunto de aspiraciones, sueños o esperanzas de la organización en el largo plazo. Ser una imagen guía del éxito de la organización. Estar alineada con la Misión. Ser consistente con los valores y cultura de la organización. Ser un desafío, lo suficientemente ambicioso y atractivo como para motivar al personal de la organización en su trabajo diario, pero también realista. Debe ser fácilmente comprensible y compartida.
La visión es importante para una organización porque sirve para: • •
Proyectar la Misión en un contexto temporal, físico, organizativo, de gestión y operativo. Establecer objetivos de corto y medio plazo, que aseguren la consecución de la visión, como concepto de largo plazo. 150
• •
Definir la estructura organizativa que asegure el cumplimiento de la misma, así como de la misión. Comunicación de lo que quiere ser la organización hacia las partes interesadas.
Valores Los valores describen un compromiso con un determinado comportamiento de la organización y de las personas de la organización que determinan sus decisiones y todas sus relaciones. Son convicciones muy profundas de que determinados modos de conducta, acciones o finalidades son preferibles a sus contrarios. Son el fundamento último de los comportamientos humanos. Crean identidad y marca cultural en los grupos y las organizaciones. Expresan lo que consideramos valioso, estimable y digno de ser honrado. Se convierten en elecciones estratégicas con respecto a lo que es adecuado para conseguir nuestros fines. Provienen de supuestos básicos, principios o creencias sobre la naturaleza humana y su comportamiento. Las organizaciones sociales logran mejores resultados cuando sus integrantes (voluntarios, asalariados, socios) comparten valores acerca del estilo de trabajo. La diferencia con otro tipo de organizaciones, que también tienen valores es que aquí deben ser tratados con mayor respeto y cuidado porque se asume que las ONG son organizaciones “dirigidas por valores”, y esto es parte fundamental de la alta legitimidad social de la que disfrutan. Por ello los valores son el hecho diferencial que les aporta valor, frente a otros actores de la sociedad, pero también un valor más frágil, que sustenta la reputación de cualquier organización. Según esto, se distinguen varios tipos de valores (según Salvador García): Según su carácter final o instrumental • •
Finales: Tienen carácter de elecciones existenciales, ¿Qué es lo más importante en la vida? ¿Qué deseo para el mundo? Instrumentales: Son medios valiosos para alcanzar los valores finales.
Según el tipo de acción que orientan • • •
Relacionales o éticos: Regulan las relaciones con las demás personas Prácticos: Orientan nuestra relación con el trabajo, con las tareas Filosóficos: Regulan y orientan la relación con la vida, con lo nuevo
La organización debe encontrar su equilibrio propio entre estas tres clases de valores.
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Los valores son importantes para una organización porque sirven para: • •
Transmitir a empleados y voluntarios, los principios sobre los que se basa la actuación de la organización y que, asimismo, deben guiar su trabajo. Transmitir externamente cuál es la esencia de la cultura de la organización, así como su compromiso de comportamiento.
De los valores nacerán además las Buenas Prácticas en el ejercicio de la profesión y de la autoridad, que desarrollarán la excelencia de funcionamiento interno. Responder a la pregunta:
Planificando el futuro: Planificación estratégica La planificación estratégica es un proceso que pretende alcanzar un futuro deseable, que está orientado a la acción. Un plan estratégico se mueve entre dos coordenadas, el espacio –interno y externo- y el tiempo –el presente y futuro. Es un proceso impulsado por la Dirección de la ONG pero en el que debe participar toda la organización, con el doble objetivo de su enriquecimiento con todas las visiones de las personas, y para asegurar su aceptación y compromiso, una vez aprobado. El plan estratégico se convierte así en un documento que define y enmarca las principales líneas de actuación de los años posteriores. Como ejemplo, exponemos diferentes posibilidades que una ONG de Desarrollo tiene para abordar el objetivo central de contribuir al desarrollo sostenible de los pueblos del Sur, según sean las estrategias definidas por su planificación estratégica. Puede optar por actuar directamente en el Sur, realizando sus proyectos, o brindar apoyo financiero o técnico a otras organizaciones más experimentadas; puede concentrar sus esfuerzos en un colectivo delimitado a priori, como los niños o las mujeres, o puede intentar llegar a toda la sociedad; puede concentrar sus actuaciones en un único país o actuar en distintos países; puede especializarse en proyectos concretos, como el desarrollo agrícola o la actuación en barrios marginales de las grandes ciudades, o puede diversificar sus actuaciones. Cualquier organización, en definitiva, se enfrenta a muchas opciones posibles, a cursos de acción alternativos que deberá analizar y valorar, teniendo en cuenta sus capacidades. El proceso de planificación estratégica en las organizaciones (sean ONG, organizaciones, administraciones públicas u otras) nace del liderazgo y compromiso de la dirección y se convierte en una herramienta esencial para definir el futuro. Es una metodología que sirve para buscar orientación organizativa. Permite que una organización recapacite sobre sus circunstancias internas y de la evolución del entorno que le rodea y así pueda elegir los caminos por los que transitar a medio y largo plazo para tener más garantías de éxito en el cumplimiento de su razón de ser, de su misión. Es un ejercicio periódico, que asegura el camino hacia la visión, y del cumplimiento de la misión.
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El proceso nace con un diagnóstico de la situación actual que representa el punto de partida del análisis. Para decidir hacia dónde se quiere ir, es imprescindible tener claro dónde se está. Por eso, la elaboración de un diagnóstico organizacional de forma sistematizada es una condición necesaria para una buena planificación.
Diagnóstico El diagnóstico, además de darnos orientaciones para cambiar o mejorar, nos ofrece, si es participativo, la posibilidad de ir “creando mentalmente”, una nueva organización. Nos ayuda a “ver” lo que nos gustaría ser, a reforzar o cambiar tener la “visión” de futuro. El diagnóstico debe cubrir un análisis de diferentes “parcelas” de la organización, que incluya aspectos internos y externos. Entre los más importantes se encuentran: • •
Análisis de coherencia entre la Misión, Visión y Valores y su despliegue. Análisis de partes Interesadas, expectativas y nivel de cobertura de las mismas.
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Análisis de las áreas de intervención de la ONG (proyectos y otras actividades de incidencia o sensibilización), concretado en un análisis de productos y servicios que provee la ONG, así como el nivel de necesidad y satisfacción ante los mismos. • • • •
Análisis de la organización y de sus recursos humanos para valorar las capacidades de dar cumplimiento a la misión y a los objetivos estratégicos. Análisis del marco normativo que afecta a la organización. Análisis de origen y destino de recursos. Análisis de procesos (procesos clave y de apoyo).
Existen diferentes herramientas y metodologías para fundamentar un diagnóstico de este tipo. Entre las más usuales se encuentran: •
• • •
Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas). Debilidades y Fortalezas implican un análisis con perspectiva interna de la organización, mientras que Amenazas y Oportunidades implican analizar el entorno en el que actúa la ONG. Análisis causa efecto y análisis de problemas. Matriz y diagramas de clasificación de partes interesadas, definición y priorización de expectativas. Brainstorming o tormenta de ideas (usado también en la fase de planificación).
El diagnóstico ha servido para sacar conclusiones sobre la situación actual, sobre el entorno, sobre las carencias y potencialidades de la organización, que servirán para definir los objetivos estratégicos. El producto final es un informe de diagnóstico que incluye todas las conclusiones extraídas del trabajo realizado. Elaboración del Plan Estratégico El resultado del diagnóstico realizado es el punto de partida para la elaboración del Plan Estratégico de la entidad. No existe un único modelo de planificación estratégica, ni unos resultados homogéneos, sino que es un proceso que debe ser propio y característico de cada organización. Son los responsables y el resto de personas que la integran las que idean, estructuran y dirigen los procesos de diagnóstico/ planificación estratégica para responder a preguntas básicas, como: • • • •
¿Dónde estamos? ¿Cómo lo estamos haciendo? ¿Hacia dónde está cambiando nuestro entorno y las necesidades de nuestras partes interesadas? ¿Cuál es nuestra razón de ser? ¿Para qué estamos aquí?
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• •
¿Adónde queremos llegar? ¿Qué tenemos que hacer para conseguirlo?
Gestionar hoy es responder a expectativas cada vez más exigentes de mercado, clientes o usuarios y otras partes interesadas; es propiciar el desarrollo de los profesionales a través de sistemas de participación motivadores; buscar la eficiencia definiendo y gobernando procesos de alto valor añadido, suprimiendo aquellos que sólo agregan costes a la cadena de valor. Para gestionar hoy, es necesaria la planificación estratégica. El resultado material del proceso de planificación estratégica es el Plan Estratégico, que debe tener los siguientes contenidos: •
•
Revisión de coherencia, o formulación en caso de no estar definidas, de la Misión, Visión y Valores. Tras realizar la revisión se puede llegar a la conclusión de que sean necesarias modificaciones derivadas de los cambios de entorno, por lo que es necesario adaptar nuestro ideario a la actualidad. Objetivos estratégicos del Plan que identifican los grandes hitos a alcanzar en el periodo propuesto. Dichos objetivos se deben desplegar en: – Objetivos específicos. – Líneas de acción.
• •
• •
Identificación de procesos clave para llevar a cabo la estrategia, ya que solamente a través de un desempeño excelente en dichos procesos clave, la organización será capaz de alcanzar la excelencia. Diseño futuro de la organización para llevar a cabo la estrategia. Será necesario asegurar que la estructura organizativa, de departamentos, recursos humanos y de interacción entre los mismos, posibilitan el cumplimiento de la Misión y los Objetivos estratégicos. Definición de recursos necesarios para desarrollar las estrategias para alcanzar los objetivos. El Plan debe contemplar objetivos y estrategias de movilización de recursos para ser destinados al cumplimiento de la Misión. Sistemática de seguimiento de la implantación del Plan, a través de definición de indicadores y responsables de dicho seguimiento. Sin un adecuado seguimiento del Plan, de nada nos sirve una buena Planificación. Las responsabilidades de implantación y seguimiento deben estar adecuadamente asignadas para asegurar que el mismo pueda ser llevado a cabo.
Habitualmente, el Plan Estratégico de una ONG tiene un horizonte temporal de cinco años vista. Existen planes estratégicos a tres años y a diez años vista, pero un entorno de cinco años resulta razonable teniendo en cuenta el dinamismo actual del entorno en el que operan las ONG. El Plan Estratégico se despliega a su vez en Planes Operativos Anuales, a realizar anualmente y que incluyen sus
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propios objetivos del año. El seguimiento de los Planes Operativos y de sus objetivos, será la base para ir valorando el nivel de cumplimiento del Plan Estratégico. En relación a la estructura organizativa y de Recursos Humanos de la ONG, no debe ser la estructura la que determine la estrategia, sino que debe ser la estrategia la que determine la estructura. La estructura organizativa es instrumental, la estrategia es esencial. Si es la estructura la que, por las razones que sea, determina la estrategia, la razón de ser de la organización pasa a ser la propia estructura organizativa y no el cumplimiento de la misión, lo cual no deja de ser una perversión del sistema. La planificación estratégica es una herramienta de uso común y completamente aceptada por todo tipo de organizaciones de diferentes sectores de actividad. Cualquier vía que se escoja hoy para una adecuada gestión de la calidad nos lo va demandar en primer término; sea ésta la más elemental de la certificación ISO o una más global y orientada a la excelencia como la EFQM (European Foundation for Quality Management) o cualquier otra más a la medida de las ONG. El proceso de planificación estratégica es algo extremadamente serio e importante ya que la organización se juega en ello su futuro. Hacer planificación estratégica supone abordar un cambio que no tiene marcha atrás, por eso se tiene que realizar con toda la seriedad y con todas las condiciones de participación, liderazgo implicado, rigor, respeto, transparencia, ausencia de “agendas ocultas”, etc.
Factor Humano Definición de Liderazgo “Liderazgo es influencia” J. Maxwell. Liderazgo es la capacidad de conseguir seguidores, “el que piensa que dirige y no tiene a nadie siguiéndole, sólo está dando un paseo”. En la sociedad actual, las organizaciones demandan una nueva generación de directivos. Más que títulos, las organizaciones buscan personas capaces de cambiar el “status quo” de su propia organización; un líder que proponga constantemente cómo mejorar los procesos, que comparta una visión, que levante los ánimos y los canalice positivamente y que esté preocupado por capacitar a otros para la acción enseñándoles a desarrollar su propias habilidades, para que mediante su independencia se consiga la interdependencia de los elementos de la organización.
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Tal y como menciona James C. Hunter, en su libro “La Paradoja”, entiende liderar como “el arte de influir en la gente para que trabaje con entusiasmo en la consecución de objetivos”.
¿Es posible la calidad sin liderazgo? NO. La Calidad exige liderazgo. En primer lugar de la Dirección, de los dirigentes y directivos, quienes han de apoyar “convencidos” la aventura en la que se meten al implantar un sistema de calidad. Deben “demostrar” su liderazgo, formándose en el tema, formando a sus trabajadores, dedicando tiempo y espacio para que ellos y quienes han de trabajar con, por y para la calidad (toda la organización), dispongan de espacios, tiempo, recursos, formación, tiempo individual y grupal para ello. En segundo lugar, deben liderar el proceso los líderes informales, aquellos que no son “jefes” pero que arrastran y motivan a sus compañeros, así como los representantes laborales, quienes tienen que convencerse y convencer de que con la calidad mejoramos todos. En tercer lugar tienen que liderar todas las personas de la organización, todos aquellos que sean propietarios o agentes de cualquiera de los miles de procesos que se llevan a cabo en una organización. En cuarto lugar, en el caso de las ONG que dependen de convenios o subvenciones, han de procurar y garantizar que sus financiadores apoyen e inviertan en la calidad. Si no se da el apoyo, el involucramiento y el liderazgo de la mayor parte de los agentes de la organización, si no se apuesta por el cambio, especialmente por parte de la dirección: la calidad puede generar falsas expectativas y, lo que es peor, frustración. 5.3. ¿Qué tipo de liderazgo? Niveles de Liderazgo (según John C. Maxwell) 1. Posición / Derechos Nivel mas básico, proviene de un título. La gente le sigue porque tiene que hacerlo. Diferencia entre ser jefe y ser líder. Características de este tipo de liderazgo: • • • •
La seguridad se basa en el título no en el talento. Este nivel se obtiene frecuentemente por nombramiento. Las personas no seguirán a un líder posicional más allá de su nombramiento Tienen más dificultades para trabajar con voluntarios y gente joven
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2. Permiso / Relaciones La gente le sigue porque quiere. Trabajan para este líder cuando no están obligados a hacerlo. La gente no le importa sólo cuánto sabe, sino cuánto le importa a usted la gente. Este nivel hace que el trabajo sea placentero. En este nivel, el tiempo, la energía y el enfoque se centran en las necesidades y deseos de los individuos. 3. Producción / Resultados La gente sigue al líder por lo que ha hecho por la organización. En este punto el éxito es entendido por la mayoría de las personas. Las personas se reúnen para lograr un propósito que sienten como suyo. Les gusta el líder y lo que hace. Los problemas se solucionan con poco esfuerzo por el ímpetu en el que se vive. 4. Humano / Reproducción La gente le sigue por lo que el líder ha hecho por ellos. De este punto se desprende el crecimiento a largo plazo. Su compromiso de formar líderes asegura el progreso continuo de la organización y de las personas. 5. Personalidad / Respeto La gente le sigue por todo lo que el líder es y lo que representa. Este escalón esta reservado para aquellos que han pasado años ayudando a crecer a las personas y a las organizaciones. El LIDERAZGO que requieren las organizaciones del Tercer Sector habilidad de compartir la visión considerando sujetos activos a los clientes y otras partes interesadas (y no simplemente recursos o potenciar las capacidades hacia el cumplimiento de la misión conocidas y deseadas.
es la actitud y profesionales, medios) y de o las metas
El liderazgo de equipos y de proyectos es aquel tipo de liderazgo que consigue dotar de sentido y dirección (orientación) a cada una de las fases de los procesos de trabajo y a cada una de las tareas, de forma que cada persona tenga clara la importancia de su aportación a los resultados, así como la interrelación de su función y tarea con las del resto de personas, aportando y añadiendo valor a los equipos de trabajo y logrando que el protagonismo sea asumido por éstos más que por las personas. DIRIGIR: Es el proceso que consiste en llevar a la organización a avanzar hacia la visión de futuro y cumplir la misión, asegurando que todas las partes actúen integrada y coordinadamente, optimizando las capacidades y recursos. El flujo de actividades en el proceso de dirección es: 158
IDEAS CLAVE SOBRE LA DIRECCIÓN DESDE EL LIDERAZGO • •
• • •
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La dirección no es patrimonio del director ni del equipo directivo. Cada nivel debe llegar a autodirigirse o autogestionar su tarea y su entorno de trabajo. El tipo de organización que necesitamos (flexible, fiable, versátil, etc.) precisa un enfoque de dirección no tradicional. La asunción de responsabilidades, la participación, la implicación deben ser conscientemente buscadas y promovidas. Es necesario entrenarse en “ver” escenarios de futuro y trabajar por una visión de futuro compartida. La delegación de decisiones en equipos y la incorporación de líderes de equipos a tareas directivas es imprescindible. Saber qué necesitan los equipos y conocer las necesidades del entorno es fundamental en el proceso de dirección. Significa un cambio de paradigma: de la función de mando a la función de servicio, es decir, a la función de facilitar el cumplimiento de la tarea -misión- a proveedores y clientes internos. Dirigir es, también, conectar con el entorno: ver oportunidades, buscar alianzas, proponer sistemas de colaboración.
El rol del líder en la implantación de sistemas de calidad El líder de una organización orientada a la calidad tiene, antes que nada, que gestionar y dirigir un sistema abierto. Es el propietario del proceso de dirección, 159
quien tiene que velar porque toda la organización defina su cultura, su misión, visión y valores. Es quien tiene que garantizar que la organización se dote de la planificación, la estructura y la estrategia adecuadas para ello. Todo ello garantizando que se gestione adecuadamente el entorno complejo y abierto en que se halla; y velando por el cliente interno y externo, así como por las expectativas y necesidades de otras partes interesadas y sin dejar pasar por alto los intangibles de la organización. Además es quién tiene la responsabilidad de garantizar que se evalúe todo lo anterior. Los líderes de la organización son los que pueden establecer las directrices a seguir, con el fin de vincular a todas las personas que forman el equipo en la consecución de los objetivos del mismo. La Dirección debe ejercer un liderazgo creando una cultura para la calidad: definiendo la política e identificando los objetivos, proveyendo una infraestructura que permita obtener los objetivos, definiendo una estructura organizativa, tomando decisiones sobre hechos y datos, involucrando a todas las personas de la organización en la consecución y mejora de los procesos. Trabajo en equipo Tal y como se ha indicado anteriormente la calidad es responsabilidad de todas las personas de la organización, ya que hemos pasado de un sistema jerárquico/funcional a un sistema de procesos, donde la actividad se hace horizontal. Para ello, son importantes los Equipos Ad-hoc. Son muchos los beneficios del trabajo en equipo en cualquier proceso de mejora de calidad. En el equipo, cada uno de los componentes aporta distintas experiencias, habilidades, conocimientos y perspectivas sobre los temas que abordan diariamente. Una única persona intentando eliminar un problema o un defecto raras veces conseguirá dominar un proceso de trabajo completo. Los beneficios más significativos en calidad, normalmente, los logran los equipos multidisciplinares: grupos de individuos que unen su talento y la experiencia que han desarrollado trabajando en distintas etapas del proceso que comparten. Los equipos de mejora consiguen resultados duraderos porque pueden abordar aspectos mayores que una persona sola, pueden comprender completamente el proceso, tienen acceso inmediato a los conocimientos y habilidades técnicas de todos los miembros del equipo y finalmente pueden confiar en el apoyo mutuo y en la cooperación que surge entre los componentes del grupo. Un equipo es un conjunto de personas comprometidas con un propósito común y del que todos se sienten responsables. Dado que los componentes del equipo 160
representan a varias funciones y departamentos, se obtiene una profunda comprensión del problema, permitiendo a la organización resolver los problemas que afectan a varios departamentos y funciones. Para mejorar la eficacia del trabajo en equipo es necesario dominar una serie de habilidades: •
• • •
Toma de decisiones, mediante tres pasos: Inputs (recogida y presentación de información relevante), Proceso del equipo (lograr una comprensión común de los hechos y un acuerdo sobre las opiniones e ideas de los componentes del equipo mediante técnicas de comunicación eficaces) y Resultados (donde se decide sobre las acciones apropiadas). Recogida y transmisión de información. La comunicación efectiva en cuanto a cómo se recoge la información es esencial en el proceso, desarrollando técnicas como la capacidad de escucha o la capacidad de preguntar. Celebración de reuniones, las cuales proporcionan la base comunicativa del equipo y que hay que establecer, planificar, dirigir, evaluar y preparar. Relaciones interpersonales. Las distintas personalidades, actitudes y necesidades de cada uno de los componentes pueden crear barreras que interfieran en las interacciones del equipo. La plena participación de todos los miembros implica el conocimiento de estas posibles barreras y la forma de superarlas y solucionarlas.
Aprender a trabajar de forma efectiva como equipo requiere su tiempo, dado que se han de adquirir habilidades y capacidades especiales necesarias para el desempeño armónico de su labor. Los componentes del equipo deben ser capaces de: gestionar su tiempo para llevar a cabo su trabajo diario además de participar en las actividades del equipo; alternar fácilmente entre varios procesos de pensamiento para tomar decisiones y resolver problemas, y comprender el proceso de toma de decisiones comunicándose eficazmente para negociar las diferencias individuales. LAS IDEAS CLAVE: • •
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Cada puesto de trabajo debe contener posibilidades de enriquecimiento de la tarea, así como de enriquecimiento personal y profesional. Cada profesional debe conocer la importancia de su tarea en relación a otras, es decir, la visión de conjunto del proceso de trabajo en el que participa, y por tanto su responsabilidad sobre el grado de calidad obtenido en los resultados e impactos. El trabajo en equipo permite asegurar que cada uno de sus integrantes no pase desapercibido, ni tampoco sus errores y aciertos.
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•
Los errores (defectos en la calidad) tienen la importancia de ser fundamentales para el aprendizaje individual, el del equipo y el de la organización en su conjunto.
Información y comunicación Los procesos de comunicación son procesos esenciales que permiten mantener interrelacionada e integrada a la organización, tanto hacia dentro como hacia afuera. Como tal, tienen carácter transversal, es decir, afecta y es afectada por todos los componentes de la organización y por todos los procesos de gestión. No tiene sentido concebir la comunicación como un proceso más, incluso aunque esté bien sincronizado con el resto de procesos. En cierta manera, es más atinado hablar de “organización comunicada” que de proceso de comunicación de una organización. Desde este punto de vista, el principal soporte de la comunicación interna sería más un buen sistema de participación que el conjunto de canales y medios ad-hoc para comunicar. Un sistema de comunicación eficaz es un requisito imprescindible para una organización que desea funcionar en torno a un proyecto compartido, que busca la máxima autonomía de cada uno de los profesionales y que sabe que el éxito se encuentra en la rápida adaptación a los cambios de todos los miembros de la organización. Una organización preparada para el cambio y para el aprendizaje y la mejora permanente es aquella en la que se da un diálogo interpersonal de calidad en todas las direcciones y en la que las personas se expresan y reciben feed-back en un clima de confianza, apoyo mutuo y responsabilidad. Una Comunicación Interna adecuada debería cumplir los siguientes principios: • • • • • •
Adecuación de contenidos: información adecuada para las necesidades de información de los receptores de la misma. Adecuación en los tiempos: recepción de la información en el momento en que la misma es necesaria o de utilidad. Sintética: que tenga extensión necesaria para cumplir con su objetivo de comunicar los contenidos para los que se ha creado y ser específico. En comunicación muchas veces “más es menos”. Rigurosa: el contenido de la comunicación debe ser fiable para que sea de utilidad y para que genere confianza. De fácil acceso: con el objetivo de hacerla funcional y que para su uso no sea necesario salvar “barreras”. Coherente: que los mensajes y contenidos de comunicación estén alineados, independientemente del canal y de los emisores/ receptores.
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La información es un activo: toda la información adecuadamente estructurada y conservada es un activo intangible muy importante de la organización, y útil para las actividades de formación, investigación, desarrollo de proyectos, gestión y generación de nuevo conocimiento.
La Comunicación Interna busca los siguientes objetivos: •
• • • •
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Motivar e incrementar el sentido de pertenencia de empleados/as y voluntarios/as de la organización. Asegurar que las personas disponen de la información que necesitan para desarrollar adecuadamente sus funciones. Incrementar la eficiencia y productividad del trabajo de las personas. Aprovechar las sinergias y el aprendizaje mutuo entre departamentos de la organización. Asegurar un elevado conocimiento de las actividades de la organización por parte de todas las personas involucradas. Asegurar una información homogénea e integral que permita una visión coordinada de las campañas, políticas y estrategias de la organización, a tener en cuenta a la hora de desarrollar las actividades y programas por parte de los distintos departamentos. Establecer las bases técnicas y procesos necesarios para que se pueda dar la Gestión del Conocimiento en la organización y, por tanto, la generación y conservación del mismo.
Es responsabilidad de la Dirección de la organización, fomentar la cultura de conservar y compartir el conocimiento para que entre los y las empleadas y voluntarias de la organización, vayan desarrollando las actitudes de aprender y enseñar a las otras, como contraposición a la cultura de la competencia, la rivalidad y la opacidad. El hecho de conservar y compartir información y conocimiento debe ser asimilado por los y las empleados/as y voluntarios/as como una responsabilidad más de su puesto y la Dirección tiene que promover que el conocimiento aflore, pasando de lo individual a lo colectivo. Pero este objetivo no se logra solamente con un cambio cultural y de actitudes, sino que además es necesario destinar los recursos, tiempo e infraestructura necesaria para la comunicación.
Sistemas de participación Como ya se comentó, una de las características que definen y distinguen a las organizaciones del movimiento asociativo es el concepto de participación. Por la propia naturaleza de este tipo de organizaciones, las personas socias participan en la toma de decisiones, pero también se consideran imprescindibles espacios de participación para los usuarios y sus familias, así como para las personas empleadas y voluntarias, organizaciones que actúen como contrapartes, etc.
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También es importante entender que el principio de Participación está muy vinculado a los de involucramiento, enfoque a partes interesadas y orientación hacia fuera de los sistemas de gestión de la Calidad. Este concepto de participación tiene mucha relación con la necesidad de gestión eficaz de la organización en el cumplimiento de sus Misión y la de mantener una legitimidad social, para lo cual el hacer partícipes de las decisiones a aquellos grupos que son especialmente importantes para la organización le asegura un permanente contacto con sus expectativas y necesidades, incorporando las mismas en la toma de decisiones. Facilitar la participación de forma regular y sistematizada significa considerar a la persona como sujeto activo de la organización y protagonista necesario de su desarrollo. Esta participación tiene tres dimensiones íntimamente relacionadas: •
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Participación; Participo: la participación se muestra como uno de los aspectos clave del sentimiento de pertenencia. La participación sería de cada una de las partes interesadas dentro de sus competencias. Dependiendo de las personas, su deseo de involucramiento tiene diferentes intensidades, lo cual es especialmente evidente entre los socios, donde el requisito de participación no siempre es necesario para sentirse parte, incluso puede no ser deseable. Para que la organización pueda dar respuesta a esta expectativa de participación debe establecer muy claramente el ámbito en que se circunscribe esta participación para cada uno de los grupos, es decir en qué tipo de decisiones o actividades se participa y en qué condiciones. Se trata de “aterrizar” el término participación en un modelo de gestión de la organización en el que las expectativas de estos grupos de interés no se vean defraudadas, manteniendo la eficacia y eficiencia de la propia organización. Información; Se me informa: Si bien las necesidades de información no son iguales entre los distintos grupos de interés de la organización, sí se puede afirmar que todos ellos reclaman por un lado información sobre aquellos aspectos que estén relacionados o puedan afectar a su papel en la organización, y por otro con la actividad de la organización en términos de cumplimiento de su misión y de transparencia en el gobierno y la gestión. Reconocimiento; Se me valora: la persona siente que para la organización es importante que ella forme parte, esto se puede materializar a través del apoyo de la organización al trabajo realizado, interés por las problemáticas de los diferentes grupos, actividades especialmente dirigidas a ellos, etc.
Las estructuras de participación son uno de los soportes de mayor eficacia para la comunicación interna, pues pueden funcionar tanto como canalización de los flujos de información multidireccionales, como ámbitos adecuados para el diálogo interpersonal de calidad necesario para la mejora y el cambio. Los mecanismos de participación deben estar bien definidos así como la responsabilidad, autoridad y participación de cada uno de los participantes.
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Las personas que participen en estos mecanismos deben tener la competencia adecuada a su función, asimismo deben ser facilitadas las adecuadas herramientas, técnicas y métodos con el fin de que les permita participar y tomar decisiones de manera informada. Buenas prácticas • • • • • • •
• Definir procesos definiendo sistemáticas de participación, tanto en la gestión, las operaciones como en la toma de decisiones. Crear equipos de participación estables e incorporados a la estructura de la organización. Crear equipos “ad-hoc” para tareas específicas. Facilitar los tiempos y espacios que hagan gratificante la participación. Trabajar para que el clima del equipo favorezca el comportamiento comunicativo. Fomentar que las reglas de juego sean de respeto, lealtad, confianza y franqueza. Respetar el deseo de no participar. Participar debe responder siempre a una decisión libre y voluntaria, jamás obtenida por presiones o manipulación.
PRINCIPIOS DE CALIDAD, CLIENTES, PROCESOS Y RESULTADOS ¿De qué hablamos cuando hablamos de Calidad? Son muchas las definiciones que existen sobre el concepto “calidad”. A continuación detallamos algunas de las más habituales: • • • •
Calidad es “hacer las cosas bien”. Calidad es “ofrecer al cliente lo que se le ha prometido”. Calidad es “identificar, aceptar, satisfacer y superar continuamente, las expectativas y necesidades de las personas relacionadas con la organización (clientes, empleados, directivos, proveedores, sociedad, etc.)”. Calidad es la facultad de un conjunto de características inherentes a un producto, sistema o proceso, para cumplir los requisitos de los clientes y de otras partes interesadas”.
Por otro lado, son numerosas las ocasiones en las que la calidad se presenta como sinónimo de buena gestión de la organización. Calidad es un concepto con las siguientes características:
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• • • • • •
La calidad tiene como principio que todo proceso, producto o servicio es susceptible de ser mejorado en relación con los mecanismos de obtención de resultados o con los resultados mismos. Convierte el punto de vista (expectativas, necesidades y percepción) del cliente, y otras partes interesadas relevantes, en el criterio central de gestión de la organización. No sólo afecta a todas las fases del proceso sino que también implica a toda la organización, a todo su entorno y muy especialmente a todas sus personas (trabajo en equipo). Es mejora continua y optimización. Trata de que la calidad haga evolucionar a la organización hacia la perfección y la excelencia. Incluye el concepto de cliente interno.
Un sistema de gestión de calidad no es un conjunto de papeles sino una forma de gestión de una organización con las siguientes características: • • • •
Centrada en la calidad. Basada en la prevención y en la mejora continua. Que apunta al éxito a largo plazo. Cuyo objeto es la satisfacción de los clientes o los destinatarios de la actividad de la organización.
Principios fundamentales de Gestión de la Calidad Los principios fundamentales de un sistema de gestión de la calidad son los siguientes: 1. 2. 3. 4.
Satisfacción/ orientación al cliente. Liderazgo y compromiso de la Dirección. Participación e implicación de los miembros de la organización. Relaciones mutuamente beneficiosas con colaboradores y otras partes interesadas. 5. Gestión por procesos y hechos. 6. Mejora continua. 7. Responsabilidad social de la organización.
Estos son los principios fundamentales de la calidad, de los cuales acá, se desarrolla el principio de “Satisfacción del cliente” así como el de “Gestión por procesos”, tocándose otros de estos principios en otras Unidades del curso.
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Satisfacción / orientación al cliente El concepto de “cliente1” está siendo progresivamente incorporado al lenguaje de las organizaciones sociales, para pasar a representar una parte intrínseca de la misión de la organización. Las necesidades y expectativas del cliente marcan el principal objeto de la organización y son el eje de la planificación estratégica y de las actividades diarias. Por ello, cuando hablamos de calidad, hablamos antes de cualquier otra cosa sobre la importancia de conocer a nuestros clientes, y lo que demandan de nuestra organización. Los clientes son los receptores, usuarios o beneficiarios de la actividad, de los productos o los servicios que las organizaciones prestan. Como ejemplos de clientes de una organización social podemos citar a usuarios del servicio, empleados y cualquier entidad pública o privada que contrate los servicios de una organización. La utilización del término “cliente” en el Tercer sector no ha estado exenta de controversias al originar en ocasiones rechazo por ser una palabra más identificada con el mundo organizacional. No obstante, así como los modelos de la calidad y las herramientas para su gestión, que han sido creadas para el sector privado, es necesario adaptarlas a las peculiaridades del sector, de igual manera el concepto de partes interesadas parece tener mejor asimilación al tercer sector que el de cliente (en eterna discusión entre las ONG). Dentro de los grupos de interés de la organización están tanto los clientes, como otras partes interesadas. Estas “otras partes interesadas” o stakeholders (en inglés), son cualquier individuo o grupo interno o externo a la organización que pueda afectar o ser afectado por las políticas, objetivos, decisiones y acciones de la misma. Es preciso que la organización entienda la importancia que cobra la gestión de la relación con sus grupos de interés (cliente, usuario, empleado, financiador, socio, proveedor, administración, beneficiario, medios de comunicación, sociedad y otros) y que cada una de ellas mantendrá una relación diferente con la ONG porque sus necesidades y expectativas serán distintas y también, por tanto, los resultados de la organización que las puedan satisfacer. Bajo el paraguas de la calidad, y de la gestión de partes interesadas, el enfoque de la relación cambia pasando del tradicional de las ONG (si la organización alcanza sus objetivos los clientes y el resto de partes interesadas satisfacen sus necesidades y expectativas) a uno de ganar-ganar con todas las partes interesadas (si los clientes y el resto de partes interesadas satisfacen sus
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necesidades y expectativas la organización alcanza sus objetivos), otorgando confianza en la relación, legitimidad ante el cliente y las partes interesadas y por ende, garantizando su supervivencia. Se pasa de un enfoque organizacional interno, a otro externo centrado en las necesidades de las partes interesadas. Alguna clasificación de clientes A continuación pasamos a presentar diferentes clasificaciones de clientes que nos pueden servir como aclaración del concepto de cliente. Cuando hablamos de diferentes tipos de clientes, podemos establecer dos tipos de clasificaciones; Por su importancia: •
•
Clientes principales, finales o fundamentales: Persona o conjunto de personas que son destinatarios de los servicios ofrecidos por la organización. Por ejemplo, los usuarios de un servicio de una ONG prestadora de apoyo a la integración laboral, que están buscando empleo. La satisfacción de sus necesidades y demandas justifican la existencia de la organización. Clientes de apoyo o secundarios: son personas o conjunto de personas destinatarias de servicios que no constituyen directamente la misión para la que se ha creado la organización. Por ejemplo, un departamento de una ONG que presta un servicio a otro departamento diferente.
Por su ubicación: •
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Cliente externo. Personas y organizaciones del entorno externo de la organización que presta el servicio, que son receptoras del mismo. Un ejemplo puede ser una organización social que presta servicios a otras organizaciones sociales de su red. Cliente interno. Personas o grupos de personas que pertenecen a la ONG prestadora del servicio. Como ejemplo podemos poner una ONG que presta servicios a sus propios socios.
La red de interacciones que se genera entre los diferentes tipos de clientes es lo que se denomina “sistema clientes” que a su vez genera una serie de requerimientos, necesidades y expectativas que cONGleva aparejada una demanda implícita o claramente expresada, de prestación de servicios. Los clientes principales o finales tienen una expectativa del servicio a recibir lo que lleva a que sea necesario conocer con la máxima objetividad y profesionalidad sus necesidades reales. Por este motivo es necesario preguntarles directamente sobre dichas necesidades y expectativas respecto al servicio, saber qué esperan de nosotros así como facilitar que puedan participar en los procesos de elaboración de los servicios. Todo ello nos hará estar más cerca de poder conseguir que el
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cliente final reciba el mejor servicio siendo tratado durante todo el proceso con el respeto y la amabilidad inherentes a una organización centrada en las personas. Es necesario tener en cuenta, por otra parte, que el usuario efectivo de un servicio social necesita el apoyo de los profesionales para expresar su demanda y manifestarse como cliente con un determinado nivel de exigencia y no simplemente como beneficiario. Para todas las organizaciones es importante medir la satisfacción de sus clientes en relación a los servicios que presta, su transparencia y la participación de los mismos. Generalmente las organizaciones utilizan sistemas para mantener presente “la voz del cliente” y poder mantener una comunicación y retroalimentación suficiente para medir su satisfacción a través de encuestas entre otros medios así como crear modelos de respuesta inmediata ante la posible insatisfacción para mantener un seguimiento continuo de las posibles reclamaciones o quejas producidas con objeto de adoptar medidas correctoras pero pueden utilizarse otras herramientas complementarias como grupos focales, paneles de usuarios, etc. En cuanto a los clientes internos, es importante resaltar a empleados/ voluntarios y a los socios de la organización: •
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Los empleados y voluntarios: Los procesos, el valor añadido a través de la cadena de valor de la organización y del ciclo de vida del proyecto, la eficacia y eficiencia, la satisfacción del cliente y por tanto la diferenciación positiva frente a otras organizaciones se basa fundamentalmente en las personas que forman el equipo, para lo cual es necesario cumplir con sus necesidades y expectativas, tangibles e intangibles. La ventaja diferencial se basará en claves tales como la cualificación, las habilidades, la motivación y el involucramiento del equipo en la consecución de los objetivos del proyecto y la organización. Los socios: Los socios, o miembros de la ONG son un agente imprescindible para comprender parte de los comportamientos de estas organizaciones. Tenerles satisfechos es un objetivo que en algunos casos condiciona muy fuertemente las decisiones en los proyectos y las organizaciones, por ello es muy importante entender sus criterios de decisión que les ha hecho adherirse a la ONG, que fundamentalmente suelen estar basados en una identificación con la misión y valores de la misma. Pero no olvidemos que ellos también se vinculan con la organización porque tienen determinadas necesidades o expectativas que creen pueden ser cubiertas mediante la relación entre los dos. La necesidad de satisfacer a los socios es imprescindible para la fidelización de los mismos en los proyectos, por ello hay que buscar vincularlos con los objetivos de la propia organización, su misión, visión o proyecto o alinear estos a los de esta parte interesada. No obstante el alineamiento de los objetivos a esta parte interesada debe ser integrado al de las otras partes interesadas, pues si no podemos estar poniendo en peligro la supervivencia de la propia organización o proyecto. 169
• •
La gestión de la comunicación con los socios es una clave de éxito del proyecto o la organización, y una herramienta básica para vincularlos con los objetivos y estrategias de supervivencia de los mismos. Otras partes interesadas en las ONG Como se ha expuesto anteriormente, las ONG además de los clientes, tienen otras partes interesadas, con las que es necesario gestionar adecuadamente la relación.
Se convierte en crítico que las organizaciones sociales no minusvalores al resto de grupos de interés o partes interesadas. Una correcta identificación de las partes interesadas nos permitirá analizar toda la potencialidad que tienen para nuestra organización. Por ejemplo: •
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Los financiadores: su importancia estriba en algo tan obvio como que es aquel capaz de aportar los fondos precisos para el cumplimiento de nuestra misión y el trabajo por los beneficiarios, permitiendo la supervivencia de la organización. Esto no significa que se pondere en exceso en detrimento de otras partes interesadas o de la misma organización su influencia en la toma de decisiones, pero si que no se olvide que la supervivencia de la organización va íntimamente ligada a la relación con ellos. Además es importante que la ONG no pierda de vista el mantenimiento de su independencia en la consecución de la misión, equilibrándolo con la necesidad de financiación. Otras ONG que desarrollan nuestra misma actividad: será un agente que condicionará profundamente nuestras estrategias y políticas. Considerar las
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ONG que desarrollan actividades similares como competencia o incluso como la enemiga a batir, en la obtención de resultados y financiación, hace que se desprecie la observación y relación con los distintos agentes que amenazasen la “parcelita” en la que la organización se mueve. Ello lleva a absurdas situaciones de autocomplacencia endogámica que hacen crecer el riesgo de convertirse en poco eficaces y obsoletas ante las evoluciones del entorno. No se perciben los cambios de los entornos ni se pueden prever las tendencias y evoluciones de los mismos, privando a la organización de datos necesarios para revisar su estrategia y políticas. Frente a ese modelo cerrado se plantea el colaborador y de trabajo en red con otros. Es un modelo abierto y orientado al exterior, con la necesidad de observar, comparar, asumir las mejores prácticas y prever las tendencias para anticiparse aprovechando las fortalezas propias para conseguir convertir en éxitos las nuevas oportunidades, y mitigar los riesgos que tanto nuestras debilidades como las amenazas presentan a la organización. • Los proveedores: Nos facilitan materiales, productos y servicios que necesitamos para operar. La relación con los proveedores debe tener un enfoque de asociación en el largo plazo y de vinculación, para asegurar que nosotros ganamos pero ellos también. Esto redundará en calidad prestada, nivel de servicio, precios y capacidad de respuesta. Para ello la ONG deberá cumplir con las expectativas de los proveedores relacionadas con el pago, comunicación y otros. Cada día más organizaciones externalizan parte de su actividad a proveedores, suministradores o prestadores de servicios, por lo que una adecuada gestión de la relación se hace cada día más importante. Además, las ONG tienen la obligación de cada día aumentar su nivel de exigencia en cuando al comportamiento ético de los proveedores y de la gestión de su Responsabilidad Social Corporativa, para asegurar la coherencia entre su misión y la gestión de la cadena de suministro. • La sociedad: Esta parte interesada es muchas veces ignorada por las organizaciones y los equipos de proyecto. Sin embargo cada vez influye más en la consecución de los objetivos de los mismos. En la gestión adecuada de los proyectos debe ser contemplada como una parte interesada a la que satisfacer y a la que tener en cuenta en el análisis de riesgos del proyecto. Proyectos u organizaciones que se consideren perniciosos, o que provoquen impactos negativos, por alguna parte organizada de la sociedad, se verán amenazados por ella durante toda su existencia. Esta situación provoca una cantidad de esfuerzos y recursos añadida para evitar el fracaso en alcanzar los objetivos del proyecto. En relación a las expectativas que puede tener la sociedad respecto a una organización social, además del adecuado cumplimiento de su misión pueden estar relacionados con aspectos de seguridad y salud de las personas que trabajan en el proyecto, medioambientales, sociales, de derechos humanos, de transparencia, de comercio justo y responsable y muchos otros deben 171
tenerse en cuenta a la hora de evaluar y hacer un análisis de riesgos de los proyectos o establecer las estrategias de las organizaciones. Muchas de las amenazas no valoradas en los proyectos y que hacen a estos al final no cumplir los objetivos, se deben a no haber evaluado adecuadamente los riesgos medioambientales, sociales, de seguridad, administrativos y penales, y que desencadenan situaciones de crisis durante el proyecto como escándalos, sanciones, modificaciones, paralizaciones e incluso suspensiones del proyecto, que a la postre provocaran costes no presupuestados ni estimados. Son problemas que afectan a la imagen que la sociedad tienen de una organización, con la consiguiente pérdida de confianza, legitimidad y apoyo social. Gestión de la relación con los clientes y las partes interesadas La gestión de la relación con los clientes y partes interesadas pasa por diferentes fases: •
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La identificación de las mismas. Debe ser una identificación de las mismas que las defina con sus nombres concretos, y no de forma genérica. Por ejemplo, si hay diferentes tipos de clientes según los diferentes servicios que reciben, deben identificarse de forma diferenciada, ya que sus necesidades y expectativas también serán variadas. Entender sus necesidades y expectativas respecto de la organización para analizarlas, valorarlas, priorizarlas e incorporarlas como compromisos o requisitos del sistema de calidad a cumplir. Existen diferentes canales para la recogida de necesidades y expectativas como son las encuestas, entrevistas, paneles de usuarios, canales abiertos y otros. Involucramiento de clientes y partes interesadas en la formulación del sistema de calidad y en la evaluación del mismo. Llevar a cabo los compromisos asumidos integrándolas en las actividades diarias de la ONG. Analizar y medir las percepciones de las partes interesadas a través de métodos de diálogo y comunicación con ellas para entender el nivel de cumplimiento de sus necesidades y expectativas. Informar y comunicar a las partes interesadas, a través de procesos de rendición de cuentas, sobre los resultados obtenidos.
La satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes y partes interesadas, es la esencia de la gestión de la calidad y es la base del éxito de una organización. Por este motivo es imprescindible tener definido este concepto en cada organización, e identificar los diferentes tipos de clientes y partes interesadas que existen en cada organización, la importancia que se le da a cada uno de ellos y el nivel de influencia que éstos tienen.
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Gestión por procesos Suele decirse que las organizaciones son tan eficaces como lo son sus procesos, entendiendo por procesos las distintas agrupaciones de actividades que se llevan a cabo en función de la finalidad o resultado que persiguen. Actualmente la mayoría de las organizacións y organizaciones son conscientes de este hecho y, reaccionando ante la ineficacia y el estancamiento que representa basar la gestión en la estructura, en departamentos estancos y cerrados en si mismos, con su nichos de poder y su inercia excesiva ante los cambios, han apostado por organizar su gestión en procesos enfocados a la satisfacción de los clientes y de sus partes interesadas. El concepto de proceso, en sí mismo, no tiene mayor dificultad. Sí la tiene, sin embargo, la capacidad de “ver” la realidad en forma de proceso. Gestionar una organización por procesos implica, en una cultura como la nuestra, la necesidad de cambiar de modelo mental. La idea es que el éxito en la obtención de resultados de una organización se obtiene mediante el gobierno de sus procesos y a través de planteamientos de cambio de los que pueda derivarse la mejora de los mismos. Elementos de un proceso En todo proceso cabe la consideración de cinco elementos: • • • • •
Entradas. Aquello a partir de lo que se realizan las actividades, sea tangible o intangible. Salidas (resultados) para los clientes del proceso. Es importante darse cuenta de que en las ONG, el producto del servicio suele ser un bien intangible. Guías u orientaciones metodológicas para la realización de las actividades. Recursos humanos y materiales para poder llevar a cabo el proceso. El Proceso de trabajo o secuencia de actividades propiamente dicha.
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Además de estos elementos básicos, para describir un proceso es necesario identificar y definir claramente otros elementos que nos ayudan a entender “la lógica” de su funcionamiento. Así: • • •
• • • • • • • •
Misión: Razón de ser del proceso o finalidad del mismo que se relaciona con la misión de la organización. Cliente/s: Destinatario/s del producto o servicio generado por el proceso. También las personas que trabajan en la organización pueden ser clientes y proveedores, en este caso, internos. Objetivos: Consecuciones que el proceso pretende lograr, estrictamente ligados a la satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes. Se refieren a la eficacia, eficiencia, estabilidad y/o flexibilidad del proceso y pueden hacer relación al input, al proceso o al output. Indicadores: Unidades de medida del logro de los objetivos. Meta: Nivel óptimo que se establece para cada indicador. Actividades: Secuencia de acciones integrantes del proceso. Límites: Actos, hechos o actividades que marcan el inicio y el final del proceso, así como todos aquellos en los que se producen entradas y salidas del mismo con el exterior. Proveedores: Personas o entidades que proporciona las entradas que se van a transformar en el proceso y/o los recursos necesarios. Propietario: Persona que asume la responsabilidad global del desarrollo, control y mejora del proceso. Documentos vinculados: Documentos que o bien son entradas o sirven de guía al proceso. Registros: Documentos en los que se recoge la actividad del propio proceso y el control del mismo.
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Diferentes clasificaciones de los procesos Según su contenido: •
•
•
Procesos estratégicos: Necesarios para orientar el funcionamiento de la organización. Tienen que ver con el establecimiento de la visión, misión, valores, estrategia, políticas de la organización, etc. Relacionan a la organización con el entorno y dan sentido a la actividad. En otras terminologías se consideran Procesos organizativos. Procesos esenciales u operativos: Desarrollan la actividad propia de la organización, la prestación de apoyos imprescindible para cumplir la misión de cara a los clientes. En otras terminologías se denominan también Procesos productivos. Procesos de soporte: Proporcionan soporte y recursos para poder realizar los anteriores. En otras terminologías se denominan Procesos auxiliares o de apoyo.
Según su nivel: • • •
Macroprocesos: Son los grandes procesos de una organización, que a su vez engloban otros procesos. No suelen ser más de cinco o seis. Procesos: Son los procesos en que despliegan los macroprocesos. Subprocesos: Conjuntos de actividades de un proceso que, a su vez, constituyen procesos diferenciados y cuya identificación puede ser útil para aislar los problemas que pueden presentarse y posibilitar diferentes tratamientos dentro de un mismo proceso.
Por su importancia: •
•
Procesos clave: Aquellos de los que la organización tiene gran dependencia, debido a uno o varios de los siguientes aspectos: – De ellos depende la capacidad de la organización para cumplir su misión y alcanzar la visión. – Involucran un alto porcentaje de recursos y como consecuencia tiene un peso muy relevante en la consecución de los objetivos. – Están orientados al cliente y son imprescindibles para cumplir los compromisos adquiridos y las expectativas existentes. Procesos críticos: Aquellos que por su situación actual o previsible necesitan de un tratamiento especial, aunque sea temporal, hasta que dicha situación se normalice. Cumplen con las siguientes características: – Suponen un alto riesgo técnico o metodológico o dependen de personal de alta especialización. – Presentan de forma continua o esporádica problemas conocidos o fuera de control. – Con resultados que no cumplen los requerimientos del cliente, que pueden haber variado hacia mayor exigencia.
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– Con amplias oportunidades de mejora en lo relativo a su eficiencia y por tanto a su coste. Esta última clasificación no es estricta, ya que puede darse el caso de que uno o varios procesos clave sean también críticos en un tiempo dado. Procedimientos Un procedimiento es la “forma especificada para llevar a cabo una actividad o un proceso”. (ISO 9000:2005). Normalmente se expresan en documentos que contienen el campo de aplicación de una actividad: Qué, quién, cuando, cómo y donde hacerse. Incluye qué materiales, equipos y documentos deben utilizarse y cómo debe controlarse y registrarse. Implicaciones de la gestión de un proceso Conforme a lo expuesto, la gestión de un proceso supone: • • • • • • • •
Tener identificados a clientes y proveedores de modo que los usuarios del proceso conozcan con claridad aquellos aspectos que añaden valor a los clientes. Tener una misión definida y coherente con la misión global o una línea estratégica. Contar con objetivos (resultados) cuantitativos y cualitativos para cumplir las expectativas del cliente, así como indicadores para evaluar su cumplimiento. Tener asignado un responsable del proceso, de su funcionamiento, resultados y mejora. Estar delimitado en todas sus fases, sobre todo en cuanto a su principio y su fin. Tener asignados recursos y utilizar adecuadamente la tecnología de la información. Disponer de unos puntos mínimos de control, revisión y espera. Estar normalizado y documentado en uno o varios procedimientos y representado en un diagrama de flujo, destacando en dónde se producen interrelaciones con otros procesos.
Del último apartado, conviene explicar brevemente que un diagrama de flujo es una representación gráfica de un proceso con su secuencia de actividades y decisiones. El diagrama de flujo se usa para: • • •
Mostrar el flujo de entradas y salidas entre las actividades Entender el proceso de un vistazo rápido Identificar fuentes de recogida de datos
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•
Identificar puntos de control de procesos
Para ello hay una serie de símbolos básicos comúnmente usados, con una metodología propia, pero muy intuitiva. Gestionar por procesos Las actuaciones a llevar a cabo por parte de una organización para dotar de un enfoque basado en procesos a su sistema de gestión, son las siguientes: a) La identificación de los procesos que resultan relevantes y analizar las relaciones que existen entre ellos, esto es, salidas de un proceso que son guía, recurso o entrada de otro/s. b) La descripción de cada uno de los procesos en una ficha que recoja los elementos descriptivos anteriormente citados: Misión, Clientes, Objetivos, etc. c) Documentación en procedimientos de aquellas actividades que sea preciso normalizar. d) Ejecución de cada uno de los procesos clave realizando seguimiento y medición de indicadores y de satisfacción de las partes implicadas para conocer los resultados que se obtienen. e) La mejora de cada uno de estos procesos y de las interrelaciones con base en el seguimiento y medición de los mismos. Mapa de procesos Se denomina mapa de procesos a la representación gráfica de la estructura de los procesos relevantes de una organización, en la que pueden reflejarse también sus interrelaciones. Aunque es clásica la representación de los procesos en el mapa utilizando los tres grupos señalados en función del contenido –estratégicos, esenciales u operativos y de soporte o auxiliares- puede hacerse de cualquiera otra manera que resulte comprensiva de la actividad de la organización.
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Evaluación y mejora continua de los procesos
Para poder gestionar adecuadamente los procesos de una organización, buscando la eficacia y la eficiencia, se deben establecer sistemas de medición e indicadores que nos permitan no solo ver nuestra evolución, si no proyectar los futuros resultados. Es decir, que las decisiones se basen en datos. Trabajar con datos, fiables y precisos, y no sólo con opiniones, abiertos y subjetivas, de forma que se puedan tomar decisiones con un grado de incertidumbre asumible. Para una correcta gestión de los procesos es necesario que, partiendo de las opiniones de los clientes (reflejada tanto en los registros de quejas y sugerencias como en los cuestionarios de satisfacción), de la opinión de los actores del proceso (recogida en quejas, reuniones o cuestionarios al efecto) y de los registros de seguimiento de indicadores, fallos e incidencias, valoremos hasta qué punto se están consiguiendo los objetivos, si están satisfechos los clientes y se existe una adecuación entre la estructura de los procesos y sus correspondientes factores del proceso (input, recursos humanos, recursos materiales, métodos de ejecución y sistema de medición).
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Mejorar los procesos significa mejorar su eficacia, su eficiencia, su flexibilidad y su competitividad aumentando la satisfacción de todas las partes implicadas en el proceso. Así pues, la información obtenida de la evaluación de los procesos debe analizarse para conocer qué procesos no alcanzan los resultados planificados y dónde existen oportunidades de mejora. En los procesos cabe distinguir dos tipos de mejoras: •
•
Mejoras estructurales, tales como redefiniciones de los destinatarios, de las expectativas, de los resultados del proceso, de los intervinientes o de la secuencia de actividades, que pueden basarse en aportaciones creativas, imaginación y sentido crítico con el auxilio de algunas herramientas creativas (encuestas, análisis del valor, etc) porque son fundamentalmente conceptuales. Mejoras en el funcionamiento, generalmente asociadas con el incremento de la eficacia o de la eficiencia que requieren de las herramientas clásicas de resolución de problemas que se basan más en el trabajo con datos.
Bien enfocada, la mejora continua equivale a la evolución y adaptación de la gestión de la ONG a la evolución de las necesidades y expectativas de las partes interesadas que conforman el entorno y por tanto el único camino para asegurar el cumplimiento de la Misión, y por tanto la propia supervivencia de la organización. Cambio de paradigma Los conceptos fundamentales que aparecen en la gestión por procesos son:
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• • •
El enfoque al cliente La consideración de los procesos por el valor que añaden La importancia de los resultados
La aplicación en la práctica de estas ideas supone un cambio significativo respecto del modelo tradicional de gestión, basado en la gestión basada en las funciones o en los departamentos de una organización. En la tabla de la página siguiente se ofrece con un cierto detalle en qué consiste este cambio de paradigma.
No obstante lo anterior, la gestión por departamentos está ampliamente extendida y suele presentar bastante inercia y resistencia al cambio, hasta tal punto que es muy frecuente en las organizaciones que exista un cierto grado de convivencia entre ambos modelos de gestión. Muchas veces la presentación de proyectos, que se diseñan desde departamentos concretos, a veces en rivalidad directa con otros, y en los que no se identifican procesos, favorece que se enquiste este modo de gestión. 180
La importancia de los procesos en la obtención de resultados La organización en su totalidad puede considerarse como un gran proceso en el que existen los siguientes elementos: • • • •
Inputs, entradas o insumos: Demandas, presiones, oportunidades, restricciones, recursos (financieros, tecnológicos, humanos, materiales, energéticos, informaciones…). Transformaciones: Procesos en los que se integra la actividad de la organización y que se realizan para convertir las entradas en resultados. Resultados: Respuestas, productos, servicios, imágenes... obtenidos para alguien (cliente o grupo de interés). Entropía: Pérdidas, desgastes, fricciones, desperdicios en los procesos... El grado de entropía depende del grado de salud de la organización.
La idea clave que queremos transmitir es que: a) Al nivel de cada uno de los procesos, se puede afirmar que si el proceso es de calidad, el resultado será también satisfactorio. b) A nivel global, si los procesos son de calidad y están alineados con la misión, los resultados de la organización en su conjunto serán igualmente excelentes. A su vez, para que los procesos puedan alcanzar este nivel de calidad, los recursos y guías a utilizar han de ser los idóneos. En la actividad de prestar servicios, el hecho de que sea simultánea la elaboración, entrega y consumo del servicio, obliga a cuidar especialmente el proceso de producción (o de prestación) del servicio. En realidad ocurre que a lo largo del proceso de elaboración de un servicio existen numerosos resultados intermedios cuya calidad va a determinar el resultado final. Así, por ejemplo, la calidad de un proceso de elaboración de un plan de intervención, afectará al resultado del propio proceso de intervención. Los servicios se dirigen a personas y son elaborados por personas, cada una de las cuales, en función de sus experiencias, expectativas, su implicación, sus necesidades, etc., percibirá el resultado y la calidad del mismo. No es posible, por tanto, producir el servicio sin un conocimiento previo de las necesidades y expectativas que debe satisfacer el servicio y sin la participación del cliente en el grado necesario. Este hecho convierte en imprescindible dedicar la máxima atención a lograr la implicación efectiva de todas las personas que están involucradas en las fases y acciones que conducen a la prestación efectiva del servicio, así como verificar la adecuación de cada fase al resultado final.
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La necesidad de que todas las personas que intervienen participen activamente en los procesos de prestación del servicio buscando resultados de calidad obliga a establecer sistemas orientados a favorecer la comunicación, la participación en la planificación y control, la progresiva cualificación y la autonomía necesaria en la toma de decisiones. La organización en su conjunto solo podrá cumplir su misión en la medida en que sea capaz de proporcionar a todos sus profesionales las oportunidades y apoyos necesarios para realizar eficazmente su tarea, parte esencial en la prestación de servicios de calidad. Los efectos que este planteamiento tiene en los procesos de planificación, dirección, evaluación y, fundamentalmente, en la gestión del personal, son evidentes. Algunas reflexiones finales Conviene reflexionar sobre la forma de trabajo que se realiza en la organización. Para ello podemos hacernos las siguientes preguntas: • • • • • • • • •
¿Disponemos de un sistema estructurado de identificación y análisis de procesos? ¿Los procesos están vinculados a nuestra misión y desarrollan nuestra estrategia? ¿Se definen los límites e interrelaciones? ¿Son conocidos? ¿Existe una asignación de funciones y responsabilidades? ¿Están los procesos adecuadamente documentados? ¿Se realiza su seguimiento? ¿Se miden? ¿Contamos con una metodología que identifique y priorice las oportunidades de mejora?
Caso práctico No. 9 Premiando la calidad
El Plan de Calidad para el Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS) ha merecido el reconocimiento de la Asociación internacional para la Calidad por su “valiosa aportación a favor del fomento de la cultura de la calidad y por su compromiso responsable con la innovación y la calidad”. La Asociación Internacional para la Calidad es una entidad privada sin ánimo de
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lucro, fundada en 1921, cuya finalidad es fomentar y apoyar la competitividad de las organizaciones sociales, promoviendo la cultura de calidad y desarrollo sostenible. Los principios que inspiran el Plan de Calidad se articulan en torno a pacientes, usuarios y profesionales para ofrecer un SIAS con garantías: • • • • • • • • •
Centrado en las necesidades de pacientes y de usuarios. Orientado a la protección, la promoción de la salud y la prevención. Preocupado por el fomento de la equidad. Decidido a fomentar la excelencia clínica. Interesado en impulsar la evaluación de tecnologías y procedimientos con base en la mejor evidencia disponible. Capaz de generalizar el uso de las nuevas tecnologías de la información para mejorar la atención a pacientes, usuarios y ciudadanos y asegurar la cohesión de los servicios. Capaz de planificar sus recursos humanos con suficiente anticipación para cubrir adecuadamente las necesidades de los servicios. Transparente para todos los actores. Evaluable en el resultado de sus acciones.
Para lograr estos objetivos, el Plan de Calidad para el Sistema Integrado de Atención en Salud desarrolla una serie de políticas y actuaciones, la mayoría de las cuales implica la colaboración estable con las municipalidades, COCODES, sociedades científicas, universidades, institutos y unidades de investigación, y pacientes. El propósito del Plan de Calidad es incrementar la cohesión del SIAS y ayudar a garantizar la máxima calidad de la atención sanitaria a todos los ciudadanos, con independencia de su lugar de residencia, así como ofrecer herramientas útiles a los profesionales y a los responsables de salud de las Comunidades rurales en su objetivo de mejorar la calidad. Asimismo, el Plan da respuesta a una de las directrices de la II Conferencia de Salud para el Pueblo, que estableció la necesidad de que por parte del Ministerio de Salud se elaborase un Plan de Calidad para el SIAS, para lo que se decidió destinar una partida de 50 millones de Quetzales en el presupuesto de 2008. Dicho Plan de Calidad fue comprometido por el Presidente del Gobierno en su discurso de investidura y su finalidad básica es la mejora de la calidad del Sistema Nacional de Salud, asegurando el acceso a sus prestaciones en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. El Plan de Calidad para el SIAS ofrece 6 grandes áreas de actuación que pretenden dar respuesta a las cuestiones que afectan a los grandes principios y retos de nuestro sistema sanitario:
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1. 2. 3. 4. 5.
Protección, promoción de la salud y prevención. Fomento de la equidad. Apoyo a la planificación de los recursos humanos en salud. Fomento de la excelencia clínica. Utilización de las tecnologías de la información para mejorar la atención de los ciudadanos. 6. Aumento de la transparencia.
Estas áreas se concretan en 12 estrategias, 41 objetivos y 189 proyectos de actuación.
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Según usted que elementos ha favorecido al SIAS para hacerse merecedor al premio? 2. ¿Cuál es la importancia de la gestión con calidad en las ONGs? 3. ¿Existe una política y procesos claros en el plan del SIAS? 4. ¿Se consideran en el plan todos los elementos de un plan de calidad? 5. ¿La calidad solo es cuestión organizaciónrial?
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Estrategia de comunicación: una herramienta para la gestión En toda institución es importante el "clima organizacional", éste se refiere al ambiente existente entre los miembros de una organización, y está estrechamente ligado al grado de motivación de los empleados e indica aquellos aspectos de la organización que desencadenan diversos tipos de motivación entre sus miembros. El clima organizacional es favorable cuando proporciona la satisfacción de las necesidades personales y la elevación moral de los miembros, y desfavorable cuando la motivación es escasa ya sea por frustración o por impedimento para la satisfacción de las necesidades, entonces sobreviene la apatía, el desinterés, el descontento hasta llegar a grados de agresividad, inconformidad, etc. Existe una estrecha relación entre motivación, percepción y comunicación. La comunicación entre las personas está determinada por la percepción que tengan de sí mismas y de las demás, en determinada situación y por la percepción del momento, expresada desde el punto de vista de la motivación. La idea comunicada se relaciona íntimamente con las percepciones y motivaciones del emisor y del receptor. La comunicación interpersonal constituye un área importante ya que en ella se estudian las interacciones humanas o la influencia en el comportamiento de las personas, es un área en la cual el individuo puede hacer mucho para mejorar su rendimiento y eficacia, por ello es indispensable incluir en la estrategia de comunicaciones un esfuerzo muy especial.
¿Por qué una Estrategia de Comunicación Interna? Una estrategia de comunicación interna permitiría entonces, el desarrollo de un sistema comunicativo confiable para compartir los planes, los problemas y los logros de la organización. Una estrategia de comunicación que además de potenciar las relaciones interpersonales posibilitaría a sus trabajadores y trabajadoras orientarse hacia lo que sucede en momentos en que los cambios pueden parecer arbitrarios o violentos; también es importante que ellos y ellas puedan cuestionar lo que sucede y se sientan escuchados y escuchadas en un ambiente democrático interno. Comunicar puertas adentro es desarrollar en las relaciones de trabajo un ambiente de sinceridad, de escucha y de circulación de la información. Para ello, primeramente, resulta importante implementar diagnósticos y planificaciones participativas. Si no se estimula la habilidad de la escucha al otro, no hay feedback y se pierde el sentido. Como diría Prieto Castillo (1999) , se produce la “entropia
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comunicacional”. Si no se sabe escuchar, se corre el riesgo de comunicar muy bien la información que no le interesa a nadie y además se trunca otra vía de intercambio para generar creatividad y espíritu de equipo. La comunicación interna sirve a que la misión y la historia de la organización sean compartidas por todos. En las corrientes vinculadas al managment esto se lo vincula con la “motivación personal”. Ignorar los planes generales de trabajo suele conducir a la fragmentación y al desconocimiento del sentido de las propias acciones en una organización.
Comunicación formal e informal en la organización La idea de que tanto el individuo como la institución necesitan organizarse y comunicarse, es de gran aceptación. Es importante hacer énfasis en que una organización moderna constituye ante todo una composición social de seres humanos; en donde es preciso que exista una estructura, una jerarquía necesaria para que se logren los fines que la organización se propone. Por tratarse de seres humanos, el factor esencial de la conducta de una organización es la comunicación en todas sus direcciones y en todos los niveles; a través de los elementos del proceso de comunicación; en el que se distingue a los canales de comunicación; es decir, a la línea de personas a través de las cuales pasan los mensajes; y la utilización de las tecnologías. El análisis de la comunicación organizacional engloba las prácticas internas y externas de los flujos comunicativos de la organización; en donde se pone énfasis en la necesidad de alcanzar un equilibrio entre los canales formales e informales que se utilicen. Entonces establecemos que los flujos de comunicación se encuentran compuestos por el conjunto de estos canales de comunicación y representa en sí la estructura de la organización desde el punto de vista de las interrelaciones de comunicación; lo cual puede ayudar a elevar la eficiencia del proceso de las comunicaciones; es decir que se logre transmitir efectivamente un mensaje. La buena comunicación tiene mucha importancia para la eficacia de cualquier organización o grupo y se refiere a la transmisión y comprensión de significados. El hombre es un ser netamente comunicativo, y realiza esta actividad durante todo el día, (escribe, lee, habla, escucha). No puede existir un grupo que no tenga comunicación; es decir, la transmisión de algo con sentido entre los miembros que lo componen. El flujo de mensajes entre las personas sigue un camino denominado Red de Comunicaciones. La dirección de la red ha sido tradicionalmente dividida en comunicaciones ascendentes, descendientes y horizontales, dependiendo de quien inicia el mensaje y quien lo recibe.
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Por proceso seriado se entiende el camino paso a paso que sigue la comunicación dentro de la organización es decir, el proceso persona a persona. Existen y coexisten paralelamente redes formales e informales, por éstas últimas circulan sobre todo rumores e información oficiosa. La existencia de los sistemas trata de que al darse la comunicación en todas las direcciones se fortalezcan las redes formales, así se tienen bajo control las redes informales. Así mismo, cuando hablamos de flujos de comunicación, nos referimos a los procesos de comunicación que se llevan a cabo al interior de la organización de acuerdo a la estructura formal (organigrama) y éstos pueden ser de la siguiente manera: a) Descendente: Teniendo como funciones principales, las de coordinar, informar, motivar y controlar. b) Ascendente: Dentro de sus funciones se encuentra la de comprobar la recepción del mensaje, evaluar, informar y sugerir. c) Horizontal: (Hay autores que le llaman lateral). Aquí la función primordial es la de intercambio, coordinación y apoyo entre el personal de la misma posición jerárquica. En cualquier organización o grupo, la comunicación tiene cuatro funciones centrales: controlar, motivar, expresar emociones e informar (Robbins, 2004). La comunicación controla la conducta de los miembros de varias maneras. Las organizaciones tienen jerarquías de autoridad y lineamientos formales que deben seguir los empleados. Por ejemplo, la comunicación desempeña una función de control cuando se pide a los empleados que primero comuniquen las quejas laborales a su jefe inmediato, que se limiten a la descripción de sus puestos o que cumplan con las políticas de la organización. La comunicación alienta la motivación porque les aclara a los empleados qué deben hacer, cómo lo están haciendo y qué pueden hacer para mejorar un rendimiento deficiente. La definición de metas concretas, la retroalimentación sobre el avance logrado hacia las metas y el reforzamiento de la conducta deseada, estimulan la motivación y requieren que exista comunicación. En el caso de un gran número de empleados, el grupo de trabajo es su fuente primaria de interacción social. La comunicación que ocurre en el grupo es un mecanismo fundamental que permite a sus miembros manifestar sus frustraciones y sentimientos de satisfacción. Por consiguiente, la comunicación se convierte en una puerta de expresión emocional de sentimientos y de realización de las necesidades sociales. La última función de la comunicación se refiere al papel que desempeña cuando facilita decisiones. Ya que, mediante la transmisión de datos para identificar y 187
evaluar las posibles opciones, proporciona la información que necesitan las personas y los grupos para tomar decisiones. No se debe pensar que alguna de estas cuatro funciones es más importante que las demás. Para que los grupos funcionen como deben, es preciso tener cierto control de los miembros, estimularlos para que trabajen, proporcionarles un medio para expresar emociones y para tomar decisiones. Podemos considerar que casi cualquier intercambio de comunicación en una organización o grupo cumple con una o varias de estas cuatro funciones. Dentro de la organización también encontramos la comunicación informal, la cual con frecuencia toma la forma de noticias, comentarios y rumores. La comunicación informal suele expresarse en su forma más común a manera de rumor, de acuerdo con Dalton (1970; citado por Goldhaber) los rumores suelen tener en promedio más del 70 % de sus datos como veraces. Entonces, cabría preguntarnos, ¿Por qué la comunicación informal genera tantos problemas? Sin duda, porque los rumores generan desestabilización en la organización y conflictos entre los actores organizacionales. Ante esa situación es importante detectar a tiempo la naturaleza y el blanco del rumor, a fin de aclararlo en una relación cara a cara. La comunicación verbal, utilizando la palabra como signo lingüístico, es de gran importancia en la organización; sin embargo, es complementada con la comunicación no verbal, la cual es analizada posteriormente para completar un proceso de comunicación. Técnicas de Comunicación para las Necesidades de la Organización Se dice que la segunda mitad del siglo XX se caracterizó por dar inicio a la era de la comunicación, empero en la actualidad vivimos una época de incomunicación en las organizaciones llámese organización, escuela, familia, círculo de amigos, etc. Todos hablan de los medios masivos, no podemos estar sin observarlos o escucharlos, pero lo hacemos conscientes o simplemente somos repetidores de aquellos. No existe un control de la información, lo que forma parte de dicha incomunicación. La saturación de mensajes en la psique de los individuos, la información digerida por algunos para comprensión de otros, la no asertividad y deformación en los mensajes, son algunas de las causas de la incomunicación. 188
Es por ello que la comunicación organizacional como “nueva ciencia” se erige a través de varias disciplinas: antropología, teoría de la comunicación, administración, psicología, oratoria, Relaciones Públicas, entre otras, para converger en un solo sentido: optimar la comunicación interna y externa en las organizaciones. El marco de referencia que tenemos por “organización” está representado por todas las personas que ocupan los distintos roles de trabajo y están conectados por los flujos de información dentro de la misma. Varios teóricos han expuesto sus conceptos acerca de esta disciplina para imprimir su sello original en la historia: “Thayer (1968)... dentro de la organización identifica tres sistemas de comunicación: operacionales (datos relacionados con tareas u operaciones); reglamentarios (órdenes, reglas, instrucciones); y de mantenimiento/desarrollo (Relaciones Públicas y con los empleados, publicidad, capacitación)” . Uniendo cabos podríamos aseverar que la comunicación organizacional se ubica en un sistema complejo y abierto que influye y es influido por el entorno, su proceso implica flujos de mensajes dirigidos por personas donde sus actitudes, habilidades y conocimientos se cohesionan para dar forma a la Organización. Se discute una confusión entre Comunicación Organizacional (CO) y Relaciones Públicas (RRPP), es evidente que ambas disciplinas van en direcciones similares, incluso se dice que persiguen el mismo objetivo: crear una imagen institucional y mantenerla atractiva; pero sus métodos son distintos. Mientras que la CO lo lleva a cabo procesando la información, manipulando los flujos comunicativos las RRPP se gestan por medio de acciones sociales o técnicas. Vale aclarar que la CO tiene sus raíces en las RRPP, siendo que éstas entre sus funciones manejaban la información de la organización, ahora la CO adopta esa función, la sistematiza y crea su materia de trabajo. “La CO es una actividad que tiene como objeto la creación y mantenimiento de una imagen positiva a través del trabajo planificado y sistematizado de difusión de información. Las RRPP son una actividad que por su misma proyección y diversidad de funciones, sus alcances son rebasados, más allá de lo que realiza el departamento responsable de ellas” . Es un hecho que tratamos de diferenciar a dos grandes disciplinas, aunque en la práctica no sea tan fácil, es evidente que cada una tiene sus métodos de trabajo y por si fuera poco, una depende de la otra, siendo ello el pilar en toda organización, Homs nos lista tres objetivos que ambas persiguen: a) b)
Creación y mantenimiento de una imagen institucional positiva. Establecimiento de canales de comunicación entre la institución y sus públicos.
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c)
Establecimiento de una corriente de simpatía y aprecio, además de un clima de comprensión, apoyo y solidaridad entre la institución y sus públicos.
Enfocándonos nuevamente en el estudio de la Comunicación Organizacional y después de aseverar sus distinciones y comparaciones con otras disciplinas, debemos mencionar que la CO en su objeto de estudio identifica dos públicos: internos y externos; los primeros dirigidos hacia todo el personal que labora en la organización, incluyendo a sus familias; y el externo, el cual se compone de clientes, proveedores, instituciones públicas y privadas, asociaciones, etcétera. Reconocemos que la CO fortalece el manejo de la información, creando técnicas sofisticadas de comunicación al tamaño de la necesidad de cualquier organización, siempre apuntando al crecimiento y sin perder de vista el objetivo de ésta.
Importancia de cuidar la comunicación en la organización La comunicación es complicada y cuesta mucho establecerla de una forma adecuada y fluida en las organizaciones. Pero no hay nada imposible. Lo primordial es tener voluntad e intención de que ésta sea excelente desde todos los ámbitos posibles. De nada sirve, por ejemplo, tener un procedimiento de comunicación si luego determinadas personas de nuestra organización se lo “saltan a la torera” pensando que eso no va con ellas. Los procedimientos de comunicación están para que los cumplan todos los miembros de la organización, independientemente del puesto que ocupen en la misma. Los trabajadores quieren que se cuente con ellos en todos los asuntos que afecten a la organización y puedan conocer lo necesario para ser más eficientes en su trabajo y poder ir más allá al tener una información global. Muchas veces las cúpulas directivas piensan que la información solamente tienen que tenerla ellos, sin que fluya, porque no es necesario. Si la organización no transmite la información a su equipo, seguramente surgirán otras formas menos ortodoxas. Cuando falta información, se suele proceder a inventarla o “ampliarla” por algo que han oído e imaginado, ellos u otras personas. Es más, aparecen rumores y el chisme, que dará rienda suelta a su poder destructivo. Se extiende tan rápido como una plaga por todos los rincones de la organización. La información que proporciona el chisme y el rumor no es veraz y conlleva muchos malentendidos. Cada uno cuenta lo que le parece y se generan dudas, inseguridad entre todos los integrantes de la compañía porque les surge la siguiente pregunta ¿Qué, de todo lo que se dice, es cierto y qué no?
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Muchas veces, la organización mantiene un hermetismo con la información, aun consciente de los rumores y continúa sin notificar nada. Es decir, ni confirma ni desmiente el rumor. Esto no hace más que alentar a que sigan aumentando el rumor, aumentando detalles que se alejan (o no) de la realidad. Obviamente, no se debe desmentir ni confirmar nada porque, una vez que el rumor ya fluye, el mal está hecho. Así que hay que anticiparse al mismo para que no surja y la salud de la organización no se resienta. Por ello, para saber como funciona la comunicación en nuestras organizaciones, debemos hacernos las siguientes preguntas ¿Cómo se entera nuestro personal de la información? ¿Qué hacemos nosotros para mantener informadas a nuestras personas? ¿Qué necesitan saber? Debemos ser autocríticos con nosotros mismos y reconocer los errores y las cosas a mejorar a nivel comunicativo. Esto no significa que haya que buscar una cabeza de turco a la que echar las culpas y lo solucionemos todo cortándole la cabeza. No ayudará a solventar el problema. Hay que seguir analizando la situación. La gente necesita saber lo bueno y lo malo que les afecte en alguna medida. No es necesario entrar al detalle sino informar sobre las cosas que pasan. Las personas no tienen que saber todas las cosas al detalle. Solamente hay que darles la información que se pueda proporcionar para que estén al tanto de las cosas de forma adecuada. Una organización es un ente vivo, en el cual pasan cosas constantemente y esto lo tenemos asumido todos. Así que debéis comportaros con naturalidad porque las personas que conforman nuestras organizaciones no son tontas. Es preferible que se enteren por vosotros que por terceras personas a través de canales no oficiales. A veces el problema son las filtraciones de información. Aquí el problema sí que radica en una persona en particular, que “se va de la boca” cuando no es la persona adecuada para desvelar información. En caso de que esto pase hay que investigar quién lo filtro para indicarle que no debe hacerlo. Igualmente, la información hay que transmitirla en primer lugar a los interlocutores que más les afecten. Para que una organización tenga una estructura efectiva, se deberá hacer hincapié en la unión y la coordinación de sus trabajadores que, a su vez, necesitarán que se les demuestre que se cuenta con ellos en todo momento. Hay que establecer vínculos de unidad y confianza. Si les mantenéis informados van a sentir que os importan y que contáis con ellos. Todo lo que les afecte se les debe comunicar, buscando la mejor manera de hacerlo y el momento justo. 191
Si la comunicación funciona bien eliminaremos a “don rumor” y a “don chisme”. De la misma forma, evitaremos dosificar esfuerzos por malentendidos a la hora de transmitir la información. De nada sirve que tengamos multitud de reuniones para coordinarnos a la hora de trabajar en equipo en las organizaciones si, a la hora de la verdad, no seguimos las pautas de colaboración pactadas. Hay veces que varias personas se reparten el trabajo y cada una tiene que recopilar parte de la información para posteriormente pasársela al resto. ¿Qué pasa cuando algún miembro del grupo olvida hacerlo? Se dosifican esfuerzos, se producen malentendidos, se omite la información a personas interesadas. Por ello, hay que planificar de forma excepcional qué personas tienen que recibir la información y exigir que se haga. La información es poder y todos debemos colaborar para que fluya y ayude a la compañía a llegar lo más lejos posibles. Pero no tenemos que quedarnos a nivel global de organización. La información también ha de centrarse en el departamento. Cuanta más información posean todos los componentes del mismo, mejor. Ayuda mucho que una persona conozca el funcionamiento de todo su departamento a pesar de que el sólo se encargue de una parte pequeña de las tareas. Sin embargo, esto le va a ayudar a conocer todo el proceso y poder aportar en algún momento dado algo que se le ocurra. En muchas ocasiones, no se puede aportar todo lo que uno lleva dentro porque se priva de información que permitiría sacar ese potencial. El poder hay que repartirlo de forma equitativa. No puede ser que a unas personas de la organización se les dé toda la información y a otras nada. Siempre habrá quien tenga que estar enterado de todo, pero no ha de ser el único. Hay que repartir el poder informativo de forma justa y coherente. Podemos ser escépticos con respecto a estas reflexiones. De todas formas ¿Qué nos cuesta intentarlo? , podemos estar seguros, que nada. Si nuestra organización tiene serios problemas debido al rumor, habrá que buscarle las causas y ponerle remedio. Debemos ser responsables y saber sacar partido del potencial de nuestras personas. Esto comienza por escucharles constantemente para saber y entender qué necesitan y tratar de dárselo dentro de lo posible. Escuchar significa preocuparse por lo que nos dicen, a pesar de no siempre compartirlo.
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Además, el escuchar ha de ir acompañado de un no juicio. No es el momento para hacerlo. A veces el motivo por el que no conseguimos retener a nuestras personas pueda venir por estas circunstancias porque todo cuenta. No llegaremos a ningún lado sin nuestras personas y debemos amoldaros a ellas. El mantener posturas rígidas no nos ayudará. Hay organizaciones que piensan que el que no esté contento con lo que hay que se vaya, que ya se contratara a otro. Pero… ¿por qué no están contentos? ¿Son sólo los que hablan los insatisfechos? El desconocimiento es clave para entorpecer el avance de las organizaciones. Y es cierto. Si se van, se puede contratar a más gente, pero… necesitarán un período de adaptación al puesto, a la organización, que es un coste adicional que haciendo las cosas bien, se podría ahorrar. Las cosas hay que demostrarlas en el momento y la comunicación es de vital importancia. Tenemos que estar disponibles para que nuestras personas nos puedan manifestar cualquier cosa que les preocupe o necesiten. De la misma forma tenemos que informarles de lo que les ayude y necesiten saber. Esto hay que hacerlo en su momento. Debemos controlar los rumores y conseguir que las personas dediquen su potencial en otras cosas que no tenga que ser en conseguir información que se la debe proporcionar su compañía o los integrantes de la misma. El rumor y el chisme hacen que la gente pierda su valioso tiempo en esto. Así que prestarle más atención y preocuparnos por que la información se canalice por los medios y de la forma adecuada. La organización debe controlar la información y no la información a ella. La comunicación es poder, debe estar al alcance de todos. Pero no se debe desestimar el poder del rumor. Así pues, habrá que actuar en consecuencia para evitar que se extienda la información errónea. Una organización donde fluya la información oficial de forma adecuada, tendrá a sus trabajadores más enfocados en otras tareas que las de elucubrar sobre los diferentes temas que puedan surgir. Además, el estar coordinados conllevará una mayor fortaleza a la hora de hacer frente a la difícil situación organizacional en la que vivimos.
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Caso práctico No. 10 Problemas de comunicación en la organización Durante un seminario reciente sobre comunicación organizacional, uno de los facilitadores, compartió los problemas por los que esta atravesando la organización AMOR, dedicada a atender mujeres víctimas de maltrato. El dijo lo siguiente: Problemas por falta de credibilidad • • • •
La organización y los jefes no son confiables. El personal no cree en lo que le dice la organización. Se duda de la honestidad, de la ética y de la forma de hacer negocios de la organización. No se cumple lo que se promete.
Problemas por falta de coherencia • • • • •
Los jefes no dicen lo que piensan y no hacen lo que dicen. Abunda el doble discurso e incluso se lo utiliza con “arma”. Hay distintas versiones sobre los hechos y nadie se ocupa de aclarar nada. No se predica con el ejemplo. Las declamaciones son “cáscaras vacías”. La organización no es coherente entre lo que dice puertas afuera y puertas adentro.
Problemas por una cultura basada en el secretismo y la desconfianza • • •
•
La organización se guarda información, no comunica todo lo que debiera. El personal siente que la organización le esconde información porque no confía en ellos. La dirección cree que cuanto menos sepa el empleado sobre la marcha de la organización, mucho mejor (salvo cuando a la organización le va mal y ahí sí se muestran los “números” y se pide que “todos se ajusten el cinturón”). La información no llega en tiempo y forma.
Problemas por un liderazgo negativo • • •
La organización y sus líderes no comunican, informan. El líder cree que hablar es comunicarse. También cree que comunicarse con su equipo es una obligación y no una responsabilidad inherente a su tarea.
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El líder no conoce a su receptor ni le interesa hacerlo. Cree que lo importante es lo que uno dice y no lo que el otro entiende. No tiene voluntad de dialogo.
Problema por un mal manejo del poder • • • •
Todos creen que cualquier tipo de información es poder… y que el modo de acumular poder es reservando información, callándose la boca. Los mandos medios filtran la información (cuando circula hacia abajo o hacia arriba). Se quiere utilizar a la comunicación interna como herramienta de manipulación o de “maquillaje”. Se subestima a la gente, se la pretende engañar o vender lo que no es.
Problemas por falta de confianza en la comunicación • • • • •
La organización no cree que la comunicación interna sea una herramienta de gestión estratégica y la ve más como un símbolo de modernidad o una acción de marketing dirigida al público interno. La comunicación interna es un costo, no crea valor. Los líderes ven a la comunicación como un fin en si mismo (hacer la revista interna, la memoria de labores) y no como un medio para alcanzar otros fines (motivar al personal, por ejemplo). Se confunde la comunicación con las herramientas de comunicación. Se cree que la comunicación interna es “propiedad y responsabilidad” del departamento de Relaciones Públicas y no de toda la organización.
Problemas por una mala estructura organizacional • • • • •
La estructura es verticalista y autoritaria. Es burocrática: impide la comunicación rápida y eficaz. La estructura deforma la comunicación en cada relevo. También impide que los vínculos sean fluidos. No es permeable a la información.
Problemas por subestimar al personal • • • •
La organización considera que el empleado tiene que hacer lo que uno le pide y nada más. Cree que su opinión no es valiosa y que cada uno debe ocuparse de lo suyo. Por ende, nadie escucha al personal, sus dudas, problemas, ideas. Tampoco se incentiva la participación, motivación o integración.
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Mientras escuchaba a facilitador, pensaba: lo que está enumerando, ¿son problemas de comunicación? Y de ser así… ¿son “nuestros” problemas”? No. O al menos no todavía…
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Qué esta fallando en el proceso de comunicación descrito? 2. ¿Quién debe tomar la iniciativa para mejorar la comunicación en la organización? 3. ¿Cuál es valor de la comunicación para la gestión organizacional, como puede ayudar a AMOR? 4. ¿Qué estrategias sugiere para superar los problemas de comunicación? 5. ¿Elabore una propuesta de comunicación organizacional para AMOR?
Ejercicio de reflexión y análisis 1. Observe la figura siguiente:
2. Qué sucede? 3. Qué implicaciones tiene para una organización? 4. Cómo puede evitarse?
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LA AUTOGERENCIA En el libro "Desafios para la gerencia del Siglo XXI", Peter Drucker plantea la necesidad de gerenciarse a sí mismo. Esta gerencia implica el conocimiento de sí mismo, nuestras fortalezas, debilidades, qué hacemos bien, cómo nos desempeñamos en determinada labor, etc. Acá se presenta, muy brevemente, lo que Drucker nos plantea.
Conozco mis fortalezas? Muy pocas veces nos preguntamos realmente para que somos buenos. Estudiamos tal cosa pero resulta que lo que nos gusta de verdad es otra, pero no lo sabemos, no es nuestra culpa. Si queremos mejorar nuestro desempeño es necesario conocer nuestras fortalezas, sólo con base en ellas podemos hacerlo. Drucker plantea el Análisis de Retroalimentación como la mejor forma para detectarlas, aconseja que siempre que debamos tomar una decisión importante, escribamos lo que creemos va a ocurrir y luego, nueve meses o un año después comparemos lo que está pasando en ese momento con lo que esperábamos. Según él, practicando este ejercicio detectaremos nuestras fortalezas, en qué no somos competentes y lo que no nos permite aprovechar nuestros puntos fuertes. Partiendo de los resultados del análisis, deberemos concentrarnos en lo que nos hace fuertes para producir resultados basados en ello. Podremos trabajar en mejorar esos puntos fuertes, con lo cual mejoraremos nuestro desempeño, trabajar en la corrección de los malos hábitos que no nos permiten ser fuertes en determinados aspectos, detectar en qué áreas especiales tenemos vacíos de conocimientos, qué otras podríamos aprovechar mejor y no lo hemos intentado... Además y muy importante, el análisis de comparación expectativas-realidad permite conocer lo que no se debe hacer. Es mejor concentrarnos en los puntos fuertes que en puntos muy muy débiles en los cuales se deberá trabajar mucho y talvez no se hallará un resultado satisfactorio, no todos nacimos con las mismas características.
No trate de cambiarse a sí mismo, trabaje en potenciar sus fortalezas y en mejorar su desempeño.
Cómo me desempeño? En las organizaciones se hace generalmente una evaluación semestral o anual del desempeño de los empleados, pero muy pocas veces nosotros mismos nos hacemos la pregunta ¿cómo me desempeño? Tal vez esta pregunta es más importante que la de ¿cuáles son mis fortalezas? Si sabemos cómo nos desempeñamos, podremos saber en qué podremos mejorar, aunque sea un poco y así podremos producir mejores resultados.
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Soy lector u oyente y Cómo aprendo? Son las dos primeras cosas que debemos entender sobre nuestro desempeño. Saber cómo aprendemos y si somos lectores u oyentes, nos permitirá mejorar nuestro desempeño en estas áreas, podremos aprender en la forma en que mejor lo hacemos, algunos lo hacemos escribiendo, otros escuchando, otros hablando. También podemos saber de quien rodearnos para desempeñarnos bien, tratando de complementar nuestras deficiencias. Otras preguntas que debemos respondernos son: ¿soy buen tomador de decisiones o me desempeño mejor como consejero?, ¿trabajo bien en grupo o me siento mejor haciéndolo solo?, algunos trabajamos mejor como líderes, pero otras como subordinados, eso también lo podemos determinar con el autoanálisis. Además, para conocer cómo nos desempeñamos, debemos saber si podemos trabajar bajo estrés de la misma manera que lo hacemos sin presiones, si lo hacemos mejor en organizaciones pequeñas o no, resolver el dilema de si somos mejores siendo cola de león o cabeza de ratón. Algunas preguntas: • • • • •
¿Cuáles son mis fortalezas? ¿Cómo me desempeño? ¿Soy líder o subordinado? ¿Tomo decisiones o aconsejo? ¿Cómo aprendo?
La conclusión: no tratemos de cambiarnos a nosotros mismos, es muy poco probable que tengamos éxito. Es mejor trabajar en potenciar la forma como nos desempeñamos y desarrollar nuestras fortalezas. Preguntas claves para nuestro autoconocimiento La segunda parte del autoconocimiento y automanagement involucra la respuesta a las siguientes preguntas que nos debemos formular: 1. ¿Cuáles son mis valores? Drucker no plantea esta pregunta, ni la respuesta, como un asunto de ética, sino como una cuestión inherente a cada uno de nosotros, ya que con respecto a la ética las reglas son generales. Para respondernos esta pregunta, Drucker señala que debemos practicar una prueba, "la prueba del espejo" y cita un ejemplo que no deja dudas de lo que significa dicha prueba: cuenta la historia de la renuncia de un embajador Alemán en Londres en 1906, cargo diplomático que en esa época era el más respetado por las potencias mundiales y que representaba, para
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quien lo desempeñaba, el trampolín para llegar a convertirse en ministro de relaciones exteriores o canciller federal de la República Alemana. Este personaje, presentó su renuncia después de negarse a ofrecer una cena al Rey Eduardo VII, quien era conocido por mujeriego y quien quería una "cena" de otras calidades, a lo cual el embajador respondió "me rehúso a ver un alcahuete en el espejo en la mañana cuando me afeite". Gerenciarse a sí mismo requiere de cosas nuevas y sin precedentes del individuo, exige que cada trabajador del conocimiento piense y se comporte como el presidente de la organización. Para todos, hoy, la pregunta sería, ¿comparto el sistema de valores de la organización para la cual trabajo?, es más, ¿conozco el sistema de valores de mi organización y le doy la importancia que merece? Por ejemplo, si las políticas y las estrategias de mi organización se enfocan en el corto plazo y yo considero que el enfoque en el largo plazo es mucho más importante y da mejores frutos, lo propongo y no me toman en cuenta, ¿debo seguir trabajando para esta firma? o ¿debo buscar un empleo en el que mis valores estén alineados con los de la organización? En ocasiones, los bajos niveles de desempeño son consecuencia de la no alineación de valores entre la compañía y los individuos que la conforman, también se deben a conflictos entre las fortalezas de las personas y sus valores, Drucker hace mención a su experiencia personal: en la década de los 30's estaba trabajando como banquero de inversión en Londres y lo estaba haciendo muy bien, a pesar de ello, no se veía a sí mismo como gerente de activos, se dio cuenta que lo que realmente valoraba eran las personas y, aunque no tenía otras perspectivas laborales ni dinero, sintió que renunciar era lo correcto y lo hizo. Los valores, en otras palabras, son y deberán ser la última prueba.
2. ¿A dónde pertenezco? Esta pregunta, como las anteriores, puede resultar algo ambigua y casi siempre muy difícil de responder, además, cuando nos la hagamos, ya debemos conocer nuestras fortalezas, nuestra forma de hacer las cosas y lo que realmente valoramos. Por lo general, ninguno de nosotros se ha hecho estas preguntas, por lo cual es muy común que no sepamos a dónde pertenecemos, pero a lo mejor conocemos a dónde no pertenecemos. Si nos hemos dado cuenta que no somos buenos tomadores de decisiones, podremos decir no a un proyecto donde las decisiones fundamentales estarán a nuestro cargo, lo cual, aunque suene raro, nos beneficiará y si hemos notado que somos muy buenos para relacionarnos con la gente, una oportunidad en la gerencia de servicio al cliente sería un si rotundo.
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Entender a dónde pertenece pude transformar a una persona común en alguien de desempeño sobresaliente.
3. ¿Qué debo aportar? La historia organizacional siempre ha estado enmarcada dentro de las relaciones jefe - empleado, lo cual quiere decir que cuando una persona es contratada, ya tiene una serie de tareas que debe realizar, pero casi nunca se le da la oportunidad de proponer un aporte propio. Hoy, conociendo nuestras fortalezas, desempeño y valores, debemos preguntarnos ¿cuál es la contribución que yo quiero hacer? La respuesta pasa por tres aspectos básicos, lo que requiere la situación, mi contribución al trabajo que habré de realizar y los resultados a alcanzar para sobresalir. Consideremos el ejemplo de un administrador de un centro comercial recién nombrado. El centro comercial es muy grande pero las ventas de los establecimientos han decaído en los últimos tres años y se empiezan a ver locales desocupados, lo cual generará aun más pérdida de reputación. El administrador nuevo decide enfocar sus esfuerzos en la seguridad del centro comercial que debido a su gran tamaño se había vuelto algo inseguro. Se fijó el objetivo de no permitir ningún robo, ni asalto, ni atraco más y al cabo de un año, las ventas se habían recuperado, la seguridad del centro era un modelo para los demás y en un período de dos años logró el 100% de ocupación de los locales.
4. ¿Conozco a las personas que trabajan conmigo y me comunico bien con ellas? Para lograr altos niveles de desempeño es necesario que tanto jefes como subordinados se conozcan, es decir, que se hagan responsable por conocer las fortalezas, la forma de hacer las cosas y los valores de unos y otros, de no ser así, las relaciones de trabajo no van a dar buenos resultados. El otro factor que se debe explorar es la comunicación, si las personas no se preguntan ni se comentan entre sí, qué hacen, cómo lo hacen, qué resultados esperan, cuál es su aporte, entonces se presentarán conflictos. De nuestro trabajo dependen otros y nosotros dependemos del trabajo de ellos, conocimiento mutuo y comunicación van de la mano y deben ser responsabilidad de todos los que forman una organización, a todos los niveles.
EJERCICIO •
¿Cómo puede usted desarrollar un proceso de gerencia de si mismo? Elabore una propuesta
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GERENCIANDO HACIA ARRIBA Haga un buen trabajo Al pensar en gerenciar a alguien, por lo general se piensa en quienes trabajan para nosotros y no en nuestros superiores. Sin embargo, en la actualidad, los empleados no dependen sólo de sus jefes, ya que la complejidad actual requiere interdependencia: todo jefe necesita a su equipo y hay que aprender a trabajar con él. Éstas son algunas claves para mejorar la relación, promover mejores y más rápidas decisiones y, también, generar mayor confianza.
No existe destreza más importante en el mundo laboral que hacer un buen trabajo, en forma eficiente y profesional. La calidad de su desempeño laboral es un activo preciado para alcanzar una mejor relación con la gerencia - cuando usted se gana el respeto por su desempeño también adquiere poder e influencia. Es así como sus decisiones y recomendaciones toman un mayor peso y usted se vuelve más valioso para la organización. Paralelamente, su comodidad y metas personales se vuelven más importantes para la gerencia, porque la organización desea mantenerle contento y productivo. Todo esto se traduce en mejores oportunidades de promoción, incremento de salario y las tareas que le ayudan a lograrlo. Realizar un buen trabajo sin una buena relación con su jefe, puede ser negativo. Para brindarle a su jefe un excelente producto laboral siga estos pasos, las bases de la “gerencia hacia arriba”: 1. Conozca la descripción de su cargo: esta es la base de las expectativas de la organización. Si existe una brecha entre ella y la realidad, es importante que usted pida un cambio en la descripción de cargo, para que se ajuste a su trabajo. Si su descripción de cargo encaja en su trabajo, asegúrese de que cumpla con todas las áreas mencionadas. Revise las prioridades de sus diferentes asignaciones y roles, para poder dedicar su atención donde más se necesite. 2. Exceda los estándares de desempeño: una vez que sepa cuáles son las expectativas de su jefe, luche por superarlas; es así como se crea valor para la organización. Estudie los elementos críticos de la evaluación de desempeño de la organización. Si su organización no ofrece objetivos de desempeño, créelos usted mismo para poder medir su éxito. No se detenga mucho con los detalles, enfóquese en las metas a largo plazo. Esto es
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sumamente importante cuando los estándares oficiales implican proyectos especiales o desarrollo de metas a ser alcanzados durante el año. Si usted debe adquirir una nueva destreza, terminar un proyecto importante o lograr un cambio en su desempeño, asegúrese de hacer de esto una de sus mayores prioridades. 3. No descuide las tareas importantes: a veces, los asuntos esenciales en el trabajo – metas a largo plazo - no son adecuadamente atendidos por dedicarle más tiempo a asuntos que van surgiendo y que en momentos determinados son urgentes. Haga un espacio para dedicarle tiempo a los proyectos esenciales. 4. Exija retroalimentación: usted necesita saber si lo está haciendo bien o no; es la única forma de alinear sus prioridades con las de su jefe. Utilice el método POE: • • •
Pedir significa explicar la necesidad que usted tiene de un feedback consistente, pidiéndole a su jefe que se lo ofrezca de la forma más eficiente o conveniente para él. Observar significa estudiar el estilo de su jefe para determinar cuáles son las estrategias que podrían funcionar. Observe cómo sus colegas obtienen retroalimentación, luego intente emplear las mismas tácticas. Experimentar significa probar distintos enfoques hasta que uno de estos funcione para usted.
5. Establézcase – y alcance - metas para su desarrollo personal y profesional: hágase una auto-evaluación para identificar cuáles son las metas que mejorarán la calidad de su trabajo. Aún si su trabajo es sobresaliente, siempre puede mejorar. Cuestiónese acerca de las áreas de su trabajo que son las más importantes para mejorar y cómo lo va a hacer – desarrollo de destrezas, manejo del tiempo más eficiente, establecimiento de prioridades, mejor planificación, etc. El concepto de aprendizaje continuo es parte del desarrollo profesional de cada persona. Cuando usted se esfuerza por aprender y mejorar, no sólo va a poder crecer y prosperar dentro de su organización, sino que también esta actitud le ayudará a sobresalir entre la multitud.
No sea competencia, brinde apoyo Usted debe ser colaborador con sus colegas y jefe, no su competencia. No logrará el éxito en su trabajo si malgasta su energía tratando de probar que usted debería hacerse cargo de todo. Es importante encontrar intereses comunes con sus colegas para que todos se puedan beneficiar. Busque formas para manejar sus propios intereses, promoviendo simultaneamente a los otros. Emplee el concepto de metas de equipo. Recuerde que para gerenciar con éxito, hay que demostrar consistentemente que usted es
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un miembro del equipo. Lo más importante es que usted sepa que su éxito es directamente proporcional con el de sus colegas y jefe.
Involúcrese en su profesión Usted puede hacer varias cosas muy productivas para evolucionar en su área profesional: 1. Cree conexiones: esto le ayudará a aprender nuevas técnicas laborales, expandir su base de contactos profesionales, iniciar relaciones de mentor y quizá, hallar un nuevo empleo algún día. Pareciera no tener relación con el manejo de su jefe, pero al convertirse en un mejor empleado, usted se vuelve alguien que los otros deben escuchar, incluso su jefe. 2. Expanda sus conocimientos: todas las organizaciones tienden a volverse insulares en cuanto a su enfoque de problemas rutinarios. Si usted logra comprender a la industria como un todo, puede ayudar a traer nuevas soluciones a su organización. 3. Manténgase informado: siguiendo de cerca las publicaciones de la organización y del sector, y conversando con sus compañeros profesionales. Al comprender mejor lo que está ocurriendo en el sector, con el paso del tiempo se convertirá en un empleado más valioso. 4. Participe: la participación activa es esencial, busque oportunidades donde pueda contribuir, incluyendo actividades de caridad.
Observe el estilo de su jefe Su forma de pensar y hacer las cosas podría parecer menores comparadas con las de su jefe. Esto ocurre porque las extravagancias de su jefe afectan a muchas más personas. Tenga un poco de paciencia y tolerancia por la posición en que se encuentra su jefe y trate de entender su estilo peculiar. A menudo usted puede ser más eficiente si cambia la manera como presenta su mensaje, sin alterar su contenido. Utilice el estilo que la otra persona prefiera. Explorando la personalidad de las personas, según el sistema de Myers-Briggs, se definen cuatro tipos básicos basados en sus conductas y prioridades: 1. Centrados: se centran en el trabajo; a menudo son directos y poseen un estilo autoritario. Están muy orientados a las ganancias. 2. Relacionadores: le dan prioridad a las relaciones humanas; tienen una visión de gerencia participativa, prefieren coordinar y facilitar dentro de un ambiente democrático y flexible. Quieren que todas las personas se involucren y que aprendan viendo y haciendo.
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3. Integradores: siempre hace preguntas sobre las razones subyacentes, teorías e ideas detrás de una decisión. Son personas que hacen tormentas de ideas y desafían los conceptos. Valoran la innovación, quieren ser autodependientes, a menudo se toman el tiempo para evaluar una situación y aprender escuchando. 4. Operadores: llevan la contabilidad y contraloría de la organización. Están interesados en detalles y procedimientos, prefieren monitorear y analizar las actividades de los demás, aprecian la documentación, tienden a ser sistemáticos, y quieren ser valorados por su responsabilidad. Valoran el acatamiento, el respeto de los procedimientos, necesitan tener claros los límites y aprenden mejor mediante la repetición. Identifique la personalidad de su jefe, y sabrá como presentarle los mensajes en la forma que los prefiere.
Mantenga su palabra La honestidad es un ingrediente esencial en cualquier relación profesional, especialmente al tratarse de su jefe. Para preservar su reputación como persona que hace lo que dice: 1.- Mantenga las promesas al mínimo : no haga promesas a lo loco, como dijo Napoleón: “la mejor forma de cumplir la palabra, es no dándola.” 2.- Haga promesas específicas, no generales: de otra forma, su credibilidad puede sufrir si no cumple el 100%. 3.- Asegúrese bien de que su compromiso ha sido entendido: confírmelo por escrito. 4.- Póngale un límite a sus promesas : establezca un límite de tiempo. 5.- Prometa menos, cumpla más: es preferible equivocarse por exceso que por defecto. 6.- Admita sus equivocaciones. 7.- Sea portador de cosas positivas: es fácil esparcir malos comentarios sobre los demás. Haga lo contrario, encuentre lo bueno de sus colegas y asegúrese de darles crédito por ello.
Estudie las preferencias de su jefe Cada persona tiene preferencias en cuanto a cómo hacer las cosas. Estudie las de su jefe, y entiéndalas – le facilitará a ambos el logro de sus metas. Ejemplo: algunos ejecutivos les gusta enterarse por vía oral, mientras que otros prefieren la información por escrito. Es normal que sus preferencias y metas difieran de las de su jefe. Adaptarse a las preferencias de otro no necesariamente implica que renuncie a las suyas. No siempre tiene que estar de acuerdo con su jefe. Pero debe entender que, para
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lograr el mejor resultado en términos de trabajo y relaciones, es aconsejable ceder.
Aprenda a tolerar el mal humor Ninguna persona está siempre de buen humor. Si su jefe es un gruñón, trate de no tomárselo a modo personal. El mal humor no es lo mismo que el abuso o la intimidación. Como cualquier persona, su jefe tiene derecho a estar malhumorado. Aprenda a interpretar las claves de conducta que le puedan indicar si su jefe tiene un mal día, y evite enfrentamientos. Considere lo que usted pueda hacer proactivamente en ese momento, como ofrecerle un amigable saludo o hasta contarle un chiste. Todo esto forma parte de reconocer la humanidad de su jefe, una faceta importante para aprender a gerenciar hacia arriba. Los jefes tienen las mismas emociones que cualquier ser humano, incluyendo: paranoia, duda, inseguridad, intimidación, miedo y confusión. También tiene que entender que los jefes son gente imperfecta. Saber lidiar con gente imperfecta es crucial, ya que es el único tipo de personas con las que se topará en su carrera. Acepte las debilidades humanas de su jefe - reducirá su nivel de estrés.
Ayude a su jefe a tener éxito La estrategia más poderosa para lograr el éxito es ayudar a que este lo logre. Usted no tiene por qué esperar a que su jefe le pida ayuda antes de ofrecérsela. Busque oportunidades de asistirlo antes que se lo pida. Al proveerle ayuda de forma proactiva, usted aumenta su valor para la organización, y el de su jefe también. Recuerde que usted no fue contratado para adelantar sus propios objetivos, sino para promover los de las personas que pagan su salario.
Aprenda a negociar como un profesional Usted no podrá alcanzar el éxito profesional sin desarrollar destrezas de negociación. Muchos piensan que la negociación es algo desagradable porque la ven como propuestas de “ganar perder”, en donde su éxito significa el fracaso del otro.
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La negociación eficiente se basa en el beneficio de todas las partes involucradas. Deje de un lado sus viejos patrones de negociación y adopte un enfoque ganarganar, centrado en la importancia que tiene preservar la relación una vez culminada la negociación. Para que se de una negociación ganar-ganar: 1. Haga su tarea: analice cuál es su meta, céntrese en los intereses que son opuestos a su posición, y determine su beneficio. Colóquese en la posición de la otra persona y haga lo mismo; trate de comprender la meta de la otra persona, así como la suya. 2. Escuche: esta simple tarea le revelará cuáles son los asuntos subyacentes en la situación. Se sorprenderá de todo lo que puede aprender con sólo aprender a escuchar. 3. Sea paciente y persistente: mantenga su dignidad y fortaleza personal, rehusándose a emplear tácticas injustas. No se apresure a llegar a un acuerdo. 4. Sea claro y asertivo: usted no podrá obtener nunca lo que no pide. Es importante que sepa lo que quiere y que sea claro al pedirlo. 5. Permita salidas honrosas: no acorrale a la otra persona en una esquina. Su meta no es humillarlo. Una forma de evitar la humillación es buscar la ayuda de un tercero. 6. Enfóquese en lo positivo: ninguna relación es perfecta, pero usted puede mantener su perspectiva sobre las partes que son buenas.
Aprenda a decir nó Una forma de preservar su credibilidad es aprendiendo a decir “no”, incluso hasta a su jefe. Algunas personas no saben decir “no” – le tienen miedo a su jefe - pero es mejor decirlo a aceptar alguna responsabilidad que después no se pueda cumplir. Cuando vaya a decir “no”, hágalo en forma correcta. Ante alguna tarea presentada por su jefe o un compañero: 1. Comience reconociendo que usted sabe lo importante que es esa tarea así demostrará que usted escucha y valida lo que el otro le dice. 2. Comunique su disponibilidad para hacer lo que el jefe desee. 3. Evalúe la posibilidad de posponer su respuesta. 4. Presente una serie de alternativas u ofrezca una salida, por ejemplo: ¿prefiere que termine esa carta esta misma tarde y que deje entonces para mañana las cartas de mercadeo?. Responda con opciones, no con un ultimátum. 5. Muestre cuáles son las dificultades que usted afronta de forma que obligue a su jefe a lidiar con ellas.
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6. Si ya usted está sobrecargado, brinde hechos que demuestren su actual sobrecarga de trabajo 7. Recuerde que a veces se hace necesario repetir e insistir con su posición, de forma firme y asertiva, para que sea tomada en serio.
Si no quiere recibir negativas o demoras, ayúdelo a decidir Su jefe tiene otros subordinados y otras decisiones que tomar. Por lo tanto, si a la hora de tomar una se siente presionado, probablemente su respuesta sea negativa. Posiblemente escuche: “no, eso es muy riesgoso”; “no, ya tenemos suficientes pruebas”; “no, éste no es el momento adecuado” o “no, eso no es parte de nuestra estrategia”, u otras frases por el estilo. Para evitar ese “no” que puede arruinar tanto su entusiasmo como el de su equipo, ayúdelo:
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Recuérdele en qué etapa del proyecto estaban la última vez que se reunieron. Hágale acordar del objetivo, en lugar de hablar directamente de “qué” y “cómo” hacer. Recuérdele los problemas que surgieron por no haber tomado una decisión. Resuma rápidamente las opciones consideradas y el criterio por el que eligió la que está presentando. Dígale qué espera de él. Por ejemplo, si lo que quiere es simplemente informarle, tomar una decisión juntos, compartir el riesgo, sumar otro criterio o revisar la opción que presentó. Concéntrese en los puntos en los que necesita su ayuda. Tenga a mano hechos y datos para enfrentar posibles desacuerdos. Ayúdelo con gráficos e imágenes para que pueda entender la situación más rápido. Después de la reunión ponga por escrito lo que habló, para estar seguro de que todo quedó en claro. Y, finalmente, una vez que se tomó una decisión, sea cual fuere, no la critique puertas afuera. Usted se convirtió en el mayor defensor de ella.
Administre su tiempo Usted puede representar sólo un 1% de los problemas de su jefe, no haga que parezca el 100%. Sí, usted tiene preocupaciones, problemas y asuntos por resolver. Sin embargo, que usted les dedique todo el tiempo no quiere decir que su jefe deba hacer lo mismo.
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Cuanto más simple sea el problema que presente, menos será el tiempo que le hará perder: prepare, resuma y sintetice la información y las opciones. No confunda los problemas más frecuentes con los más importantes. Reserve horarios para varias reuniones con anticipación; no hay nada peor que tener que esperar días, semanas o meses para tener esa reunión adicional que necesita para terminar de tomar una decisión o finalizar un proyecto.
Si le pregunta, siempre deberá tener una opinión Pocos son los jefes que cuando se les pide una opinión o que tomen una decisión responden con el típico ping-pong psicológico de devolverle la pregunta a quien la hizo. Sin embargo, una vez que habla, esa opinión se transforma en un imperativo. Entonces, si no desea que su jefe frustre sus logros, no le pida opiniones si no las necesita. •
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Elija el momento para hablar. Ahórrele tiempo, no sólo concentrándose en cuestiones importantes, sino también eligiendo la ocasión adecuada para presentarlas. Si lo hace en el momento equivocado, el resultado será inevitable: aplazará la toma de una decisión. Prepárese para la reunión. No sólo correrá con ventaja, sino que también llegará a la idea central en menor tiempo.
No confunda información con datos Se supone que usted es quien analiza los resultados de un estudio de mercado, no un “cartero” que le da a su jefe un documento lleno de números. Sea selectivo, gráfico, agrupe los datos, seleccione lo esencial. El exceso de información crea estrés, que luego deviene en reacciones negativas. • •
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No le dé sólo las malas noticias, sino también las buenas. No las minimice por querer concentrarse en los problemas; ya que si lo hace contribuye a crear un mal ambiente. Asegúrese de que no siempre le llegue información a través de otras personas. A veces, por timidez o por creer que lo que tiene para decir no es relevante, no le transmite a su jefe información clave. Sin embargo, ¡otros se le pueden adelantar! Y así puede empezar una discusión: “¿Por qué no me dijo que…?”, entonces va a tener que justificarse o modificar una información incorrecta. Busque el equilibrio entre dar poca información –lo cual derivaría en frustración– y brindarla en exceso –lo que causaría saturación–. ¡Redondee sus ideas! ¿Qué tiene más sentido al dar una cifra o una medida: decir 886.262,11 u 890K? ¿Cuál de estas cifras lo ayuda a tomar
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una decisión más rápido: 79,27% vs. 21,73% u 80% vs. 20%? Revise todas las tablas que le mandó a su jefe en estos últimos 12 meses. Participe y contribuya con su red de trabajo informal. Afortunadamente, la mayoría de los gerentes no confía sólo en la información formal que recibe, ya sea a través de documentos internos o de informes. Algunos utilizan redes de trabajo internas e informales y otros, inclusive, trabajan con una red externa de expertos, amigos o contactos en otras organizaciones, lo cual los ayuda a tener una visión más amplia del mundo y saber cómo actuar. Usted tiene una red interna y su jefe también. ¿Por qué no comparte la suya y así evita estar a la defensiva con la información que otras personas, que quizás no son las más apropiadas, le transmiten a su jefe?
Lleve soluciones, no solo problemas Los buenos jefes odian dos tipos de comportamiento: El “cortesano”, que siempre le dice lo grandioso que es, y el “bombero”, que dice “Hay un gran problema” y luego aclara: “¡Pero no se preocupe, yo lo soluciono!”. También hay un tercer tipo y es el que anuncia que hay un problema y luego se desliga de la obligación sin aportar alguna opción o salida. Los problemas suelen tener varios aspectos: generalmente, hay una brecha entre el objetivo y el resultado esperado, y existen varias opciones para zanjarla; se deben definir las tareas clave, el cronograma de trabajo y la gente y los recursos que se necesitan, entre otras acciones. ¿En qué etapa quiere que intervenga su jefe? ¡Sea claro sobre qué input espera y evite dejarle la responsabilidad al otro cuando tiene que resolver un problema!
Eduque a su jefe No asuma que él sabe tanto de un tema específico como usted, que es el experto en su área y junto con su equipo le dedican todo su tiempo al tema. Viven informados y presionados, pero no así su jefe. Si necesita la perspectiva de él es porque su visión es más amplia y porque entiende mejor las interrelaciones con otras partes de la organización. Entonces, tiene dos opciones: •
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Lo llena de material técnico que no entiende, con la esperanza de que la jerga técnica lo canse y lo obligue a darle la razón. Esto puede funcionar, o jugarle en contra, porque se puede transformar en una barrera que impida la comunicación y que debilite la confianza. Lo educa, simplificándole las cosas, usando un lenguaje fácil de entender, mostrándole artículos, ejemplos y resúmenes que lo ayuden a
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ver en perspectiva. Al crear entendimiento, libera tensiones y genera la confianza que le permitirá tomar mejores decisiones.
Antes de actuar, pruebe las aguas No siempre es fácil definir a priori lo que se puede delegar en una persona. Algunas organizacións prefieren usar el principio de “subordinación” en lugar del de “delegación”. El primero sostiene que “se puede hacer todo, excepto lo que se enumera en una lista”, en tanto que el segundo se basa en que “no se puede hacer nada, excepto…”. Cualquiera fuera el criterio que se use siempre habrá dudas sobre si puede realizar determinada cosa o no. Existen dos opciones: ir sobre terreno seguro y siempre preguntar qué hacer –pero esto puede llevar a una especie de parálisis o cuellos de botella, ya que es posible que piensen que es incapaz de asumir responsabilidades– o asumir demasiadas responsabilidades y después enterarse de que no debió haberlo hecho. La opción intermedia es probar las aguas e ir con cuidado en cada situación en la que crea que no hay precedentes.
Sea prolijo con la documentación A veces, al dar por sentado que el jefe siempre examina lo que se le escribe y lo que se le dice y que introduce cambios, se descuida lo que se le presenta. Las tablas quedan incompletas, no se relee el texto, no se revisa la gramática o la información queda incompleta. Si se dejan las ideas, los argumentos o los memos incompletos, seguramente otros cambiarán cosas y corregirán errores. Luego le pedirán que muestre más hechos y más cifras y verá cada vez más y más cambios y enmiendas, hasta que al final ya no le delegarán más tareas.
Caso práctico No. 11 El caos de la gerencia Julio se siente estresado, poco motivado a continuar con su trabajo, no es para menos, ya que tiene un jefe complicado, olvidadizo, todo lo de deja para última hora. El jefe no se interesa por los objetivos que deben ser alcanzados, lo que ha provocado llamadas de atención por parte del director y la junta directiva.
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Pero Julio no se queda atrás, también ha contribuido a generar este clima de caos e incertidumbre, durante el tiempo que tiene de trabajar para la organización, siempre ha competido con su jefe, ya que cree que profesionalmente esta mejor preparado para coordinar el departamento, siempre lo ridiculiza ante sus colegas, es ambivalente en sus compromisos faltando constantemente a su palabra, a todo dice sí, pero después no cumple.
Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. 2. 3. 4. 5.
¿Sintetice en una página su interpretación de la situación? ¿Qué esta contribuyendo a generar este caos de la gerencia? ¿Qué debe cambiar Julio para ayudar a su jefe? ¿Qué consejos le daría a Julio y a su jefe? ¿Existe un proceso de autogerencia y gerencia de si mismo en la situación descrita?
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EL TRABAJO SOCIAL Y LA GERENCIA SOCIAL? Con la incorporación del concepto de gerencia social al quehacer del trabajador social, se ha perdido de vista la especificidad del trabajo social. Se ha llegado a prestar mayor atención a la gerencia social, produciéndose con ello, una perdida de la identidad del profesional del trabajo social. El contexto que conforma nuestra cotidianidad se caracteriza, hoy más que nunca, por la intensificación y agudización de los problemas socio económicos, políticos y culturales, condiciones que configuran un escenario complejo para la acción del profesional de Trabajo Social y que nos orienta a la reflexión permanente sobre las posibilidades que se avizoran desde la profesión, respecto a los procesos sociales orientados al mejoramiento del nivel y calidad de vida de la población. El Trabajo Social, promueve el cambio social, la resolución de problemas en las relaciones humanas y el fortalecimiento y la liberación empoderada de un pueblo para incrementar el bienestar mediante la utilización de teorías sobre el comportamiento y los sistemas sociales. El Trabajo Social interviene en los puntos en que las personas interactúan en su entorno. Los principios de los Derechos Humanos y la Justicia Social, son fundamentales para el Trabajo Social. Los trabajadores sociales, están enfrentados con problemas de diversa índole, con problemas específicos de las personas, ajenos a otras profesiones. Casi todos estos problemas se relacionan directa o indirectamente con la identidad profesional. Como vemos hasta ahora el Trabajo Social, tiene muchos problemas que resolver no solo en la estructura social o en las relaciones entre individuos, instituciones, grupos u organizaciones sino también como profesión, debe enfrentar diversos cuestionamientos sobre su identidad, de la formación de los Trabajadores sociales, del desarrollo profesional y de cómo aprovechar el conocimiento de otras disciplinas para utilizarlo en el desempeño laboral y académico y por otra parte como generar conocimiento a partir de la experiencia práctica, ya que en esto los Trabajadores Sociales poseen mucha información que no han sabido sistematizar. Ante todo lo expuesto anteriormente el Trabajo Social se ha planteado desafíos que desarrollando habilidades y potenciando capacidades se pueden concretar. Como primer punto tenemos el tema de la identidad del Trabajo Social. Incluye una acumulación teórica propia y que incorpora lo aprendido y desaprendido a partir de la práctica. Debemos encontrar diferencias de otras profesiones, construir un proyecto colectivo, por una parte esta construcción en cuanto a la identidad de un colectivo, es producto de la historia que se crea y se ve transformando y revisando continuamente, todo esto dentro de un contexto cultural, social, económico y político. La identidad se relaciona con aquello que nos diferencia y nos da carácter y la forma de intervenir en la realidad. Se menciona que uno de los dilemas del
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Trabajo Social:”la práctica de los miembros de la profesión en defensa de los desvalidos, que indirectamente ayuda a mantener el status quo, se opone a la orientación valórica de la profesión misma, pero necesariamente debe orientarse hacia el cambio de estructuras.” El Trabajo Social como profesión ha tenido, desde sus orígenes, una gran participación en producir servicios sociales. En este sentido, se puede afirmar que ha tenido y tiene una cuota de responsabilidad importante en los procesos de formulación, interpretación y ejecución de las políticas sociales. La política social, debe ser entendida, como las decisiones (políticas y administrativas) y las acciones acerca de lo que se debe hacer para dar respuestas planificadas ante la diversidad de problemas y carencias sociales que afectan a los grupos de personas y familias más vulnerables, que se encuentran en condiciones de riesgo social, en cuanto a la satisfacción de necesidades básicas y, por ende, en cuanto al disfrute pleno de sus derechos como seres humanos. Las profesionales y los profesionales en trabajo social, cumplen un papel muy importante al interpretar y hacer operativas las políticas sociales, en organizaciones especializadas en la producción de este tipo de servicios. En otras palabras, la persona profesional ocupa un lugar privilegiado en el proceso de definición y producción de tales servicios, dado que debe establecer y mantener un contacto directo y permanente con la población meta. Ello le da poder, al manejar la información acerca de los problemas, necesidades, demandas y su magnitud; personas afectas y sus características socioeconómicas, culturales; grupos de interés, entre otros; información que es fundamental para planificar respuestas acertadas y efectivas. Se puede afirmar que el Trabajador Social, tiene una cuota de responsabilidad en la calidad y eficacia de los servicios sociales; es decir, en sus debilidades y fortalezas. El Trabajo Social es una profesión que predominante y cotidianamente trabaja con los efectos y manifestaciones diversas que se derivan del fenómeno de la pobreza. La pobreza en nuestros países ha crecido y se extiende, razón por la cual es una obligación social impostergable actuar con vigor sobre las causas y los efectos de dicho problema. Ello exige formas concretas de acción social es decir, de respuestas planificadas desde los ámbitos público y privado, en las cuales deben ser corresponsables, no sólo las y los Trabajadores Sociales, sino todo el conjunto de funcionarios gubernamentales y no gubernamentales involucrados en la gestión y la ejecución de las políticas sociales: así como los dirigentes políticos y los grupos meta hacia los cuales se dirigen tales acciones.
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La formulación, gestión, ejecución y evaluación de los servicios sociales, cuya concreción se expresa en políticas, programas, exige pensar y saber qué se está haciendo, qué se debe hacer y cómo debe hacerse. La profundización de la crisis actual la urgencia de atender sus efectos en la población más vulnerable o en mayor desventaja social, genera la necesidad de que el Trabajo Social como profesión busque y elabore nuevas alternativas metodológicas de gestión e intervención, acordes a las nuevas exigencias. Ello supone tomar en cuenta que existe una enorme brecha entre las necesidades sociales y los recursos que se asignan para su atención, por tanto para la profesión es un desafío cada vez mayor el utilizar tales recursos en función de los intereses de los grupos más pobres. La prestación de servicios sociales concretos es tarea fundamental del Trabajo Social y elemento motor de la organización de los grupos desposeídos en la búsqueda de nuevas y mejores formas de atención de los problemas sociales. El hecho de que las y los profesionales en Trabajo Social se desempeñen fundamentalmente dentro de la Administración Pública, formando parte de la burocracia estatal, hace que jueguen un papel muy importante como nexo e instancia de mediación entre el Estado y los grupos al interior de la sociedad civil, cuyas condiciones de vida les dificultan o impiden la satisfacción de necesidades básicas, enmarcadas dentro de los derechos humanos (particularmente aquello de tipo económico, social y cultural). La legitimidad de esta profesión en el cumplimiento de su misión depende, por tanto, de su capacidad para producir servicios sociales efectivos en la resolución de los problemas que les dan origen. Tal legitimidad se asocia a la capacidad del Trabajador Social para gerenciar y para ejecutar los servicios sociales, y ello implica su habilidad para conciliar los intereses particulares de grupos al interior de la sociedad civil con el «interés general»que se supone representa el Estado.
Este papel permanente en los procesos de definición y producción de servicios sociales, será más eficaz en la medida en que se disponga como Trabajador Social, de sustento epistemológico y teórico actualizado y útil para comprender y actuar ante la complejidad de las problemáticas que afectan a las poblaciones meta para las que se debe trabajar y con quienes, a su vez, debe trabajar. Importancia de la administración en las organizaciones La gestión de los servicios sociales ha existido desde el momento mismo en que dos o más personas han realizado esfuerzos cooperativos para lograr objetivos de bienestar social. No obstante, el origen de la gerencia en gran escala se inicia con la Revolución Industrial, a raíz de la cual se pasó de la producción artesanal a una producción industrial, tecnológica y social.
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La gerencia es un fenómeno universal en el mundo moderno. Toda organización necesita tomar decisiones, coordinar actividades, dirigir personal, evaluar el desempeño dirigido al logro de determinados objetivos, entre otras funciones. Estas recaen en manos de quien ocupe el puesto de jefatura en cualquiera de los niveles, independientemente de su formación en este campo. El desempeño de la tarea administrativa a través de los años ha permitido la creación de teorías, modelos, técnicas e instrumentos diversos, que han evolucionado progresivamente conforme las demandas de la sociedad se han modificado y se han vuelto más complejas. Es importante señalar que hoy en día es posible identificar uno o varios modelos subyacentes en las formas de gestión de los servicios sociales existentes en Guatemala. Es decir difícilmente se pueden encontrar los modelos puros en las instituciones sociales, más bien es probable que existan combinaciones de los mismos. De ahí la pertinencia de conocerlos, describirlos e interpretarlos a la luz de los elementos teóricos disponibles, en aras de discernir si existe conciencia en los responsables de la conducción de los servicios sociales, de la concepción, estilo y énfasis del proceso administrativo bajo su responsabilidad. Asimismo, interesa determinar si se conocen las fortalezas y debilidades que presenta y que, de una u otra forma afectan la prestación del servicio. Como se ha venido señalando la incertidumbre, la inestabilidad y la complejidad son las características más significativas del contexto socioeconómico y político actual en el cual debe actuar la gerencia social. Esto exige excelencia profesional de quienes tengan bajo su responsabilidad tal tarea. Los modelos administrativos tradicionales no pueden responder adecuadamente ante los cambios que emergen del contexto, por tanto ante las nuevas exigencias se agotarán. Dichos modelos en términos generales, se caracterizan por centrarse en el trabajo de planificación, dirección, coordinación, organización y control; la aplicación de técnicas e instrumentos para realizar el trabajo; dedicar gran tiempo al análisis de información establecer contacto principalmente con el personal asesor o con el que brinda servicios especiales (staff); desempeñar sus funciones básicamente en la oficina; esforzarse por formalizar el proceso de trabajo (organigramas, manuales de procedimientos, formularios) centralizar el poder y por tanto la toma de decisiones, ignorando el potencial y la creatividad del recurso humano; no propiciar la motivación de los funcionarios mediante políticas dirigidas a su participación y a la creación de condiciones laborales satisfactorias. Por el contrario, la necesidad de reorganizar las formas de prestación de los servicios sociales públicos, exige articular nuevas formas de gestión entre el Estado y la sociedad civil. Esto conduce necesariamente a racionalizar los esfuerzos de redimensionamiento del Estado, fortaleciendo las capacidades institucionales en el sector social, promoviendo la participación de los ciudadanos, 215
generando confianza y seguridad, en fin, estableciendo condiciones sociales, jurídicas e institucionales de estabilidad y gobernabilidad que hagan posible un proceso sostenido de inversión y crecimiento. Es por lo anterior, que surge un modelo alternativo para la conducción de los servicios sociales, denominado Gerencia Social. Para el Trabajador Social es importante, el comprender que la Gerencia Social es una herramienta, que le permite encarar en forma satisfactoria los nuevos retos que le imponen las condiciones de la sociedad moderna.
La gerencia social: herramienta indispensable para la conducción de los servicios sociales La tarea básica de la administración en las organizaciones es propiciar el cumplimiento del trabajo a través del recurso humano con que cuentan. La eficacia con que las personas trabajan en conjunto para conseguir los objetivos depende de la capacidad de la función administrativa. En el ámbito público las instituciones gubernamentales ejecutan funciones generales y específicas, de carácter técnico y de carácter político. La función sustantiva del Estado es la toma de decisiones respecto a la formulación y ejecución de políticas públicas como respuesta a demandas, problemas o necesidades socioeconómicas de diferentes grupos o sectores dentro de la sociedad. En esa permanente toma de decisiones prevalecen valores respecto a lo que se debe hacer o no hacer en torno a las diversas situaciones o problemas existentes. El conjunto de organizaciones públicas constituyen la Administración Pública o Burocracia Estatal. Son ellas las responsables de interpretar y ejecutar las decisiones públicas adoptadas por las autoridades políticas y administrativas del Gobierno de turno y. dirigidas a dar respuesta a diversos grupos o sectores dentro de la sociedad, que enfrentan carencias o limitaciones para la satisfacción de sus necesidades básicas y por ende, para el disfrute pleno de sus derechos humanos. Los servicios sociales se enmarcan dentro de las funciones productora y distributiva que el Estado cumple a través de la Administración Pública y de organizaciones no gubernamentales. Es así como se producen servicios que, compitan o no con la gestión organizacional privada, se suman a muchas veces refuerzan o facilitan la propia producción privada. Asimismo, la función distributiva subsidia y complementa el ingreso o nivel de vida familiar a través de una serie de acciones no remunerativas o productivas (no
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generadoras de ingresos directos). Brinda servicios de salud, educación, vivienda, seguridad social, asistencia social, entre otros. Lo anterior permite afirmar que la prestación de servicios sociales, como acción pública, se fundamenta en la capacidad coercitiva y reguladora de la Administración Pública, entendida como el principal mecanismo de conversión del Sistema Político. Por tanto, la formulación, interpretación y gestión de este tipo de servicios es altamente política por las negociaciones y decisiones presentes alrededor de todo tipo o clase de demanda o conflicto entre grupos comunidades y organizaciones y. entre éstas y el Estado. Estudiar las formas de gestión que prevalecen en tales las instituciones es de gran importancia en la actualidad en virtud de la crisis económica que afecta a nuestros países y que obliga a utilizar de la mejor manera posible los escasos recursos que se asignan a las políticas de corte social. A ello se suma la existencia de una serie de debilidades que se han venido poniendo en evidencia en el proceso de formulación, ejecución y evaluación de estas políticas. Concretamente, las debilidades que refleja la política social en su concepción e implementación hoy en día se describen a continuación, con base en los aportes que Bernardo Klisberg da a conocer en los diversos artículos citados en la bibliografía. Debilidad de la política social Referirse a los obstáculos que enfrenta la gerencia social exige remitirse al proceso de puesta en práctica o concreción de las políticas públicas, particularmente las de carácter social. Comúnmente se considera que su formulación y ejecución son tareas propias de la Administración Pública o, en otros términos, del aparato estatal. La política pública, entendida como «lo que las autoridades gubernamentales y administrativas, legítimamente constituidas, deciden hacer o no hacer y, lo que hacen en realidad», encierra decisiones y se concreta en acciones (políticas, programas, proyectos) que contienen valores; instrumentos, medios de intervención y, resultados, consecuencia de la acción administrativa. Generalmente se supone que las políticas públicas son en su formulación, la expresión del interés general de la sociedad, va sea porque su legitimidad deriva de un proceso legislativo democrático o, porque deriva de la aplicación de criterios y conocimientos técnicamente racionales, a la solución de problemas sociales. En cambio, la implementación o puesta en práctica de esas políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia estatal, que se percibe generalmente como rutinaria, ineficiente y corrupta. Por tanto en la vinculación entre política y administración se tiende a destacar la bondad de la primera y la naturaleza anómala de la segunda. El fracaso de las políticas puede así explicarse por una actitud casi conspirativa de 217
la burocracia, manifestada en su renuencia a implementar diligentemente objetivos y programas formulados por legisladores o técnicos bien inspirados. El fracaso o limitado éxito de muchas de las políticas sociales, así como la compleja trama de circunstancias que rodean la toma de decisiones de políticas cruciales en este campo, han conducido a la necesidad de clarificar los obstáculos o en trabamientos que enfrentan las políticas, tanto en su formulación, como en su interpretación y puesta en práctica, con el propósito de identificar formas alternativas de prestación de los servicios sociales, que posibiliten su éxito en lo que a la satisfacción de necesidades sociales se refiere. Las políticas gubernamentales de carácter social reflejan las intenciones de los tomadores de decisiones (autoridades políticas y administrativas), los comportamientos de los agentes responsables de la gestión y, los resultados de las decisiones ejecutadas. Por tanto, los programas y proyectos sociales, como forma de concreción de las políticas, son la forma de intervención estatal en el ámbito social, produciendo directamente servicios u otorgando transferencias o subvenciones a individuos, grupos u organizaciones, en aras de coadyuvar a la solución de sus demandas sociales. Este proceso enfrenta como principales obstáculos los siguientes:
La política social es el resultado de continuas luchas por el poder respecto a la asignación de recursos escasos. No integración entre política económica y política social. Disminución del gasto social a raíz de la crisis y del ajuste estructural. Acceso inequitativo de los grupos más pobres a los servicios sociales, pues tienen menos medios para presionar. Políticas sociales de carácter universal, lo cual favorece a los sectores medios. Multiplicidad de instituciones desintegradas y descoordinadas, responsables de ejecutar la política social. Esto genera duplicidad de esfuerzos y uso inadecuado de recursos. Debilidad institucional del sector social. Aumento del fenómeno de la pobreza, lo que trae como resultado el surgimiento de nuevos tipos de pobreza y por consiguiente, de nuevos pobres. Ello dificulta aun más definir prioridades de atención de lo social. La participación popular como opción para el impulso de servicios sociales se subestima, su uso es limitado y prevalecen concepciones estrechas al respecto. La evaluación de servicios sociales no se aprovecha como herramienta para determinar la efectividad de los mismos. Prevalece una alta concentración de instituciones, programas y provectos sociales en la Región Central del país en detrimento de las regiones periféricas, por lo general más pobres. Las capacidades gerenciales disponibles son muy restringidas.
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Las debilidades indicadas ponen de manifiesto la urgente necesidad de racionalizar la política social, propiciando mayor eficiencia en el uso de los recursos y por tanto, mayor eficacia de los servicios sociales. Ello exige poner en práctica una forma distinta de administrar: la Gerencia Social.
Conceptualización de Gerencia Social Poner en práctica una forma diferente de administrar los servicios sociales exige revolucionarias formas de producción de tales servicios. Para tal efecto se requiere que el recurso humano, responsable de la gestión o administración de instituciones, programas y proyectos de carácter social, decida poner en juego su inventiva y creatividad para modificar o crear alternativas tecnológicas que permitan mejorar la prestación de los servicios. Al hacer referencia a nuevas alternativas tecnológicas se debe pensar en la urgencia de conocimientos acerca de las nuevas técnicas, nuevos instrumentos y nuevos procedimientos, es decir, en transformar desde la concepción hasta la implementación de los servicios sociales. Ello supone una actitud abierta y de cambio que permita la iniciativa individual y colectiva, en la cual tanto administradores, como ejecutores y beneficiarios, cumplan un rol activo y conciente en el planeamiento, gestión y ejecución de los servicios sociales. Replantear la administración de los servicios de bienestar social es un imperativo para aquellas profesiones que tienen una responsabilidad directa y permanente para con los sectores en mayores condiciones de riesgo social. Tal es el caso del Trabajo Social, cuya razón de ser, en primera instancia, es la de actuar en favor de la prestación de servicios sociales para la población con carencias en la satisfacción de sus necesidades básicas yen el pleno disfrute de sus derechos humanos. Determinar la manera efectiva de satisfacer las necesidades de los usuarios de los servicios sociales obliga a un análisis riguroso de dos elementos importantísimos en todo servicio social. Por una parte la productividad social que se está obteniendo, y, por otra parte, la responsabilidad social u obligación moral que adquieren las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, de contribuir a satisfacer las expectativas creadas en los sectores con los cuales se trabaja. Los servicios sociales no necesariamente son útiles por sí mismos, por tanto sus efectos en la solución o satisfacción de las demandas deben medirse. Todo servicio social se concreta en productos que deben reunir las características de calidad que las demandas exigen. En este sentido, la productividad también es clave en los servicios sociales y resulta de la relación entre Ia eficacia en brindar el servicio, la calidad del mismo (eficiencia), el tiempo de respuesta y el costo que significa.
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Analizar la calidad de los servicios sociales obliga a contar con patrones aceptables, deseables, predefinidos por los usuarios potenciales y reales, los grupos administradores y los funcionarios responsables de su intervención ejecución. Se ha señalado, que la base fundamental de las sociedades modernas la constituye el esfuerzo cooperativo de las personas en la búsqueda del logro de objetivos y metas comunes. Asimismo, se indicó que las organizaciones gubernamentales, también llamadas instituciones públicas, tienen como tarea sustantiva la puesta en práctica de las políticas públicas. Las instituciones públicas de carácter social tienen como tarea básica la satisfacción de necesidades sociales que afectan a la población más pobre del país. El cumplir con esa tarea exige la presencia de una función gerencial que garantice la cooperación de todos los funcionarios de la organización, así como de los usuarios del servicio en la generación del mismo. Ello además hace indispensable que la persona o el grupo administrador maneje y aplique principios administrativos que propicien el logro de los objetivos con eficiencia en el uso de los recursos disponibles. La tarea actual de quien o quiénes administran servicios sociales es la de interpretar los objetivos propuestos por la organización y transformarlos en acción organizacional (productos o servicios) a través del planeamiento, la organización, la dirección y el control de los esfuerzos realizados en todas sus áreas y niveles. Cumplir con esa tarea exige tomar en cuenta las condiciones externas a la organización (contexto), las interacciones y acciones internas y. el impacto de los servicios que se suministran en la modificación de las condiciones sociales que les dieron origen. El trabajo administrativo o gerencial, tal y como se está conceptualizando aquí, exige contar con conocimientos, modelos y estrategias que permitan poner en práctica alternativas metodológicas efectivas para solucionar problemas organizativos en favor de una prestación de servicios sociales más acertada. El administrador no es ejecutor sino que debe coadyuvar a que el trabajo de prestación directa del servicio se realice de la mejor manera. Dirige y orienta modificando comportamientos y actitudes. De aquí que la administración o gestión no sea un fin en sí mismo, sino un medio para que el trabajo que se necesita para dar respuesta a problemas sociales se realice de la mejor manera posible. En este sentido, es un arte que necesita de un cuerpo de conocimientos emanado de la experiencia y de la investigación científica acerca de las organizaciones sociales y de su funcionamiento. Un buen o una buena gerente social debe estudiar, conocer y comprender el servicio social que tiene a su cargo, con el propósito de que esté en capacidad de describirlo en su estructura y procesos internos, explicar su funcionamiento;
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identificar obstáculos o limitaciones y, definir y aplicar medidas correctivas, es decir, formas alternativas de gestión o de intervención. Concretamente la Gerencia Social se concibe como un proceso que busca el logro de los objetivos de un servicio social, (enmarcado en una institución pública o privada), mediante determinada tecnología (conocimientos, técnicas, instrumentos, procedimientos, materiales y equipos). En este sentido, investigar las necesidades sociales del contexto es un requisito para elaborar respuestas estratégicas que conduzcan a reformar o revolucionar las políticas sociales en las cuales se inscriben los servicios sociales. A la vez, es una condición para explorar nuevas posibilidades metodológicas que permitan la productividad social de los servicios.
Investigar necesidades sociales (contexto). Reformar o revolucionar política social (apoyar la toma de decisiones). Explorar nuevas posibilidades (mejorar formas de intervención). Producir nuevas alternativas de servicios.
Lo expuesto significa poner en práctica una gerencia estratégica del bienestar social, en la medida en que el proceso permite influir en el contexto en vez de quedarse únicamente en la reacción ante él. Es decir que se debe trascender las respuestas inmediatistas y dar prioridad a la planeación a mediano y largo plazo, en aras del crecimiento y desarrollo de servicios sociales efectivos. Este nuevo modelo de gestión de los servicios sociales en última instancia, integra elementos teórico-metodológicos de las diversas formas de administración que se han venido desarrollando a través de la historia. De aquí que retome aportes importantísimos respecto al ambiente interno de las organizaciones, tales como el trabajo, la estructura organizativa, la tecnología, el recurso humano, y los procesos organizacionales (poder, comunicación, conflicto, toma de decisiones) y, respecto al contexto, entre las que destacan las condiciones políticas, sociales, económicas existentes, las demandas sociales, los insumos políticos (decisiones), los recursos, la competencia, la tecnología y la aceptación o el rechazo de los servicios producidos, entre otros. El modelo parte de que las personas que constituyen el recurso humano tienen objetivos propios que intentan alcanzar, independientemente de las coacciones a que sean sometidas. Su conducta no es totalmente previsible, además de que cambia constantemente porque el individuo la ajusta a las nuevas situaciones que enfrenta. Esto significa que la forma de gestión estará siempre modificándose, no es única, rígida y permanente. Sus características, contenido, estilo, técnicas, instrumentos y procedimientos deben ser el resultado de un proceso de construcción en el cual participen todos 221
los miembros responsables del servicio social, así como los sectores afectados e involucrados por las decisiones y acciones a realizar. El gerente, bajo este en foque, debe ser capaz de formular estrategias para enfrentar la complejidad y encarar la incertidumbre. Debe para ello desarrollar vías de información que permitan captar las condiciones del entorno. Además, debe ser capaz de realizar análisis de información de alta calidad. La evidencia sugiere de un modo contundente que un enfoque multilateral da lugar a decisiones más creativas y más positivas que un enfoque unilateral. Otro elemento clave de esta nueva forma de gestión es la mentalidad de colectivismo, como un valor dentro de las entidades responsables de los servicios sociales. Esto significa que el trabajo sustantivo que se requiere para llevar a cabo el servicio se deriva de un esfuerzo colectivo, del trabajo en equipo. Todo servicio social es importante en contenido, estilo y formas alternativas de gestión o de intervención.
Moverse en la inestabilidad de los contextos modernos, obteniendo información respecto a la realidad, es decir, acerca de problemas, demandas, grupos afectados, magnitud de los problemas, oportunidades para atender los problemas, amenazas ante eventuales respuestas. La concertación y el consenso para la toma de decisiones respecto a los servicios sociales a brindar, las prioridades de atención a la cobertura de los servicios; las formas de intervención a utilizar, entre otros. Manejo de metodologías en gerencia social. Esto significa conocer formas alternativas de administración de los servicios sociales, dependiendo de las características de la población a la cual se dirigen los servicios, de los problemas a atender, de la cobertura del servicio, de los recursos disponibles, de los intereses de los actores individuales y colectivos, involucrados y afectados por la política social en la cual se inscribe el servicio. Compromiso y sensibilidad hacia los beneficiarios del servicio social a su cargo. Debe existir respeto por la población a atender: sus demandas, problemas, necesidades, valores, intereses, aspiraciones, nivel educativo, creencias religiosas, raza, color, preferencia sexual, convicción política, sexo, edad, entre otros. Concepción de los funcionarios de la institución, programa o provecto como seres humanos, capaces de hacer y de crear: en quienes se puede delegar y a los cuales se les puede controlar con base en los resultados de su trabajo. Suscitaren todos los niveles de la institución, programa o proyecto social el compromiso y la participación voluntaria y creativa de los funcionarios, propiciando que el trabajo en sí sea importante, motivador y satisfactorio.
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Aceptar sugerencias y recomendaciones del personal responsable de la ejecución del servicio social, para alimentar así la toma de decisiones orientadas a mejorar los estilos y formas de gestión y de intervención existentes. Conjugar los objetivos del servicio social con los objetivos del personal y de los beneficiarios. Habilidad para negociar, regatear y construir alianzas que le permitan decidir qué hacer, cuándo, cómo y con qué. lnterpretar políticas y diseñar organizaciones y servicios de carácter social.
De acuerdo con lo expuesto se debe tener claro que se está pensando en una forma de gestión democrática, flexible, técnica y motivadora. En otras palabras, la o el gerente social debe interpretar la misión y los objetivos de la institución, programa o proyecto social; transformar los objetivos en acción o respuesta a través del planeamiento, la organización, la dirección y el control de los esfuerzos en todas las áreas y niveles del servicio, evitando por todos los medios la buena voluntad y la improvisación. Debe constituirse en un agente de cambio y de transformación de los servicios sociales, dirigiendo y orientando la modificación de las estructuras, los procesos, el funcionamiento, los comportamientos y las actitudes. Particularmente las y los profesionales en Trabajo Social en su función de gerentes sociales deben guiarse por los principios ético valorativos de la profesión. En este sentido deben respetar la individualidad y autodeterminación de las personas, tanto en su condición de funcionarias (os) de un servicio social, como en su calidad de población meta o potencialmente beneficiaria del mismo. Asimismo deben respetar en las personas la diversidad y las diferencias, comprometiéndose con la democracia, la justicia social, la igualdad y la equidad. En su condición de gerente este profesional debe propiciar mediante su labor el acceso de las personas con carencias en sus condiciones de vida a los recursos, servicios y oportunidades que tienen bajo su administración. Lo anterior supone no privilegiar intereses de unos cuantos, sino de quiénes real mente necesiten el servicio, respetando las diferencias, la diversidad y el pluralismo. De aquí que el o la gerente tiene que estar formada para su tarea, máxime que el campo social en particular no puede existir un diseño previo a acción posterior, sino que día a día ambos deben fusionarse, por tanto la gerencia debe ser totalmente adaptativa.
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El trabajo social desde la gerencia social El Trabajo Social ha transitado por un largo proceso histórico de desarrollo profesional, que ha marcado y determinado sus diferentes formas de actuación, particularmente las relaciones con los distintos actores sociales de la vida nacional. El Trabajo Social es una disciplina que interviene en situaciones problemáticas que afectan a diversos actores sociales y mediante el análisis crítico de la realidad tiene la finalidad de contribuir al desarrollo humano, la afirmación de los derechos y el fortalecimiento de las condiciones de vida de los sectores sociales más vulnerables. Gerencia ¿nuevo paradigma? La Gerencia Social, guía y dirige a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales hacia el logro de su misión, sus objetivos y metas en un ambiente complejo, cambiante y de alta incertidumbre, haciendo un uso eficiente y eficaz de los recursos. El trabajador social como gerente esta referido a: La búsqueda de la excelencia en: • • • •
La prestación de los servicios institucionales La participación de la comunidad en su diario quehacer Neutralizar las posibles contingencias futuras que puedan incidir en el alcance de los objetivos de la organización Seleccionar las estrategias más adecuadas de intervención social.
Aportes gerenciales en el trabajo social Planeación estratégica • • •
Toma de decisiones Coordinar actividades Dirigir y conducir personal 224
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Evaluar el desempeño Interpretar la Misión, Visión y Objetivos Generar valor público Transformación de objetivos Planeación, organización, dirección y control
Diagnóstico Situacional • • • •
Conocer y analizar el contexto interno y externo de la organización Identifica necesidades Identifica expectativas de los usuarios Censar los recursos profesionales
Empoderamiento o “Empowerment” Desde una perspectiva social, el empoderamiento va más allá de ofrecer posibilidades en la toma de decisiones, porque contempla, así mismo los procesos a partir de los cuales las personas se perciben a sí mismas con la capacidad y el derecho a ocupar ese espacio de decisión, acción e influencia. Facultar los recursos inteligentes – usuarios, trabajadores, etc., el liderazgo, el trabajo en equipo, la participación de todos los miembros de la organización en la solución de los problemas, la creación de organizaciones flexibles, el rediseño de los procesos de trabajo, la gerencia mediante redes inter organizacionales, etc. Lo que se quiere es estimular la competitividad interna en las distintas unidades administrativas, a fin de brindar mejores servicios. El fortalecimiento de redes sociales La creación y fortalecimiento de las redes sociales, se constituye en una herramienta fundamental de apoyo al Trabajador Social y Gerente Social, y es a partir de ahí, que será posible consolidar, fortalecer y evaluar los niveles de relación establecidos entre los diferentes sectores, instituciones y organizaciones en el desarrollo de la gestión social. Un Gerente Social, debe ser capaz de armar redes, de negociar y llegar a consensos pertinentes con la participación de los grupos involucrados y, de trabajar con diseños organizacionales que maximicen la flexibilidad y den prioridad al desarrollo del personal. La gerencia social puede ser: •
Una herramienta que le permita al Trabajador Social cumplir con uno de los papeles que asume ante la sociedad.
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Integrar principios, prácticas y técnicas que a futuro le permitan mediante su aplicación, producir cambios significativos en al menos una condición de bienestar de la población objetivo o la que es referido, mediante el uso efectivo y racional de los recursos.
Los profesionales del Trabajo Social, casi siempre han actuado como ejecutores de los programas o proyectos, sin participar en la toma de decisiones, por lo que consideramos que los conocimientos y actitud Gerencial, le ayudan a desarrollar una importante competencia profesional y operativa conformada por el desarrollo eficiente de su intelecto, teniendo un conocimiento óptimo de su contexto de acción, así como su capacidad para usar la metodología adecuada para “Gerenciar” la intervención social. Un buen Gerente Social, debe estudiar, conocer y comprender el servicio social que tiene a su cargo, con el propósito de que esté en capacidad de describirlo en su estructura y procesos internos, explicar su funcionamiento, identificar obstáculos o limitaciones y, definir y aplicar medidas correctivas, es decir, formas alternativas de gestión o de intervención.
Caso práctico No. 12 Trabajadora Social y Gerente Social Mirna se encuentra en su proceso de Práctica Profesional Supervisada, le ha correspondido realizar en la institución “Mujeres Felices”, la que desarrolla programas de atención a mujeres líderes de comunidades del oriente del país. El primer día, cuando debía ponerse de acuerdo con su persona enlace, tuvieron un altercado fuerte, ya que dicha persona pretendía que Mirna se dedicará a, realizar estudios socioeconómicos, de cada una de las líderes para determinar a quienes entregar un incentivo por participación Como es de suponer Mirna no estuvo de acuerdo, procedió a explicarle que su intervención social, debía darse en función del proyecto diseñado durante la PPS I, el cual esta enfocado a constituir una red de organizaciones que trabajan el tema del fortalecimiento de liderazgo de las mujeres en la región oriental. Finalmente la persona enlace solicitó a Mirna, que para una próxima reunión, la cual esta programada para desarrollarse en ocho días, le explique cuales son los roles de una Trabajadora Social con Énfasis en Gerencia del Desarrollo, ya que quiere conocer las nuevas tendencias, así como los aportes de la G. S. al Trabajo Social.
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Reflexión Reflexione con relación a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. ¿Cuál es la raíz de las discrepancias? 2. ¿Cómo debió manejar Mirna la situación? 3. Ayude a Mirna a preparar la descripción de sus roles, los aportes que la G. S. hace al Trabajo Social, cuáles son las nuevas tendencias en el Trabajo Social 4. ¿Cuál es la importancia de las redes sociales en la construcción de una nueva identidad del Trabajo Social? 5. ¿Qué uso debe hacer la Trabajadora Social de las herramientas de la Gerencia Social?
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EL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA GERENCIA La comprensión del género en la intervención social La comprensión adecuada de los conceptos de género e intervención social es de especial importancia. La experiencia muestra que se utiliza ampliamente la expresión o se califica como relativo a género cuestiones que no responden a su sentido cabal. Por ejemplo, muchas veces se interpreta el trabajo de género como el hecho de destinar proyectos o recursos particulares a mujeres con especiales dificultades sociales, sin comprender que género es una dimensión que atraviesa toda la actividad de la organización y tiene que ver con todos los colectivos y temas en que incide. La comprensión de género suscita dificultades particulares, ya que muchas veces no se ha tenido oportunidad de acceder a alguna formación, capacitación o espacio de reflexión sobre el mismo, dada la escasa prioridad otorgada al tema hasta ahora. En otros casos, tales dificultades se expresan más bien como resistencias u oposición a los objetivos de género. En definitiva abordar género significa promover una redistribución del poder adentro de nuestras sociedades y de nuestra propia organización, y esto puede ser especialmente difícil de aceptar, sobre todo cuando ello nos lleva a cuestionarnos nuestras propias vidas: nuestro proyecto vital, nuestras relaciones laborales, familiares o de pareja. Hay en ello un ejercicio cierto de valentía y esfuerzo. A veces no nos quedan más energías para abordar nuevos problemas y otras, el miedo o la comodidad nos ganan. Preferimos dejar las cosas como están, pues nos proporcionan seguridad, aun a costa de situaciones de injusticia, en cuya resolución o alternativa no confiamos del todo. Por estas y otras razones, el trabajo de sensibilización y la comprensión y elaboración de lo que género suscita en nuestras vidas y organizaciones forma parte del proceso de aprendizaje y asunción del concepto. No sólo necesitamos comprender género, sino aceptarlo. Nos conviene conocer con claridad sus fundamentos e implicaciones y, sobre todo, su relación con la intervención social, como paso previo a cualquier propuesta metodológica. Por otro lado, es cierto que introducir la perspectiva de género supone también cuestionar determinadas visiones o prácticas de la intervención social, de protección, asistencialismo o victimización, basadas en la idea de vulnerabilidad que pueden contribuir a profundizar la dependencia, la minusvaloración y, en definitiva, la situación de discriminación que produce tal vulnerabilidad. Las mujeres o los hombres pueden formar parte de colectivos vulnerables. Sin embargo, las mujeres como género experimentan situaciones de discriminación que dan lugar a problemas específicos (explicables por el hecho de ser mujeres) o
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que, compartidas con los varones, pueden experimentarlas de distinto modo, también por género. Género desde esta perspectiva no es una causa de vulnerabilidad, sino de discriminación. Es decir, el hecho de ser mujer no sería por sí mismo una vulnerabilidad sino un motivo de discriminación (en base a la construcción de género) que genera vulnerabilidades que interactúan con las compartidas por otros colectivos. En definitiva, el concepto de género va a introducir una comprensión más amplia de los problemas de las mujeres y los hombres que el de la sola vulnerabilidad. Desde esta perspectiva, la reacción “protección” será limitada, mientras que la idea del “empoderamiento” parece abrirse paso como alternativa más adecuada a una mejor compresión del problema de las desigualdades. No es una cuestión sólo de protección o asistencia, es una cuestión de no discriminación y de ejercicio de derechos propios.
¿Qué es igualdad de género? En la evolución del concepto de igualdad, el pensamiento feminista han ido poniendo el acento en la necesidad de tener en cuenta las diferencias entre los hombres y las mujeres, sus distintos atributos si se quiere, pero no como el fundamento de la discriminación, sino como aquello que, siendo constitutivo de la propia individualidad, presupone la posibilidad ontológica de la igualdad, ya que sólo pueden ser iguales los que son individuos y, por tanto, diferentes entre sí. Para ello, no es suficiente la llamada “igualdad formal”, proclamada en distintas leyes. El principio de igualdad es más amplio, ya que incluye, además de la igualdad formal (tratar de mismo modo a todas las personas), las acciones positivas como forma de conseguir una igualdad de hecho; es decir, intervenciones que buscan superar los obstáculos que la sociedad pone a las mujeres para acceder a la igualdad real. La igualdad permite, por tanto, establecer tratos diferenciados respecto de los colectivos históricamente discriminados, en este caso por razón de su sexo, para revertir, de hecho, tal discriminación. Tales medidas, de
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acción positiva no deben considerarse como privilegios o discriminaciones inversas, sino más bien, formas concretas de realizar la igualdad.
El papel de la gerencia como impulsora de la transversalidad de género a nivel institucional Con el fin de hacer más eficiente los servicios públicos que se prestan a la población rural, la gerencia de ministerios y sus órganos directivos, tienen la oportunidad histórica de incorporar en su trabajo directrices y actividades con equidad de género a nivel interno y en las funciones de atención al público. Varios elementos contribuyen a que la gerencia se convierta en impulsora de la equidad entre hombres y mujeres en las instituciones públicas, veamos: El modelo organizacional desde donde se toman decisiones Al diseñar la estructura del ministerio o institución, se persigue crear una forma organizativa que agrupe de manera coherente las actividades para el logro de los objetivos. Sin embargo, al impulsar el proceso de transversalización de género parece que no existen acuerdos suficientes sobre cuál forma organizativa es mejor para el impulso de la equidad. Algunas autoras insisten en que ya sea que una institución adopte una forma jerárquica o vertical, o bien una forma organizacional plana u horizontal, los modelos de adopción de decisiones constituyen sólo un factor dentro del engranaje que impulsa esta perspectiva. De manera que, en principio, casi todas las formas de estructura organizacional existentes permiten la transversalidad de género, pues esto depende también de elementos más culturales. No obstante, es muy importante que, una vez tomada la decisión de incorporar el enfoque de género en todas las áreas de trabajo de la institución, la estructura (organigrama y flujo de comunicaciones) refleje la existencia de mecanismos formales y espacios dedicados específicamente a este fin. La alta gerencia (quien asume la cartera de un ministerio) y la gerencia media (direcciones y subsecretarías) de las organizaciones gubernamentales, son las responsables de lograr, en la práctica, la coherencia en el funcionamiento de la estructura, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos que hagan viable la adopción del enfoque de género a lo largo de todo el modelo organizacional vigente. A este proceso de integrar a la lógica de acción cotidiana el enfoque de género, se le conoce como transversalización.
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Una gerencia con liderazgo transformador Liderazgo transformador es aquel a través del cual es posible iniciar cambios en las relaciones de género que se establecen durante el trabajo institucional y por supuesto, durante los servicios que se brindan a la comunidad. Las transformaciones de género, para que sean duraderas, necesitan permear el quehacer cotidiano del personal y, en este sentido, una gerencia con habilidades para el liderazgo permite mayores niveles de comunicación e influencia sobre distintas áreas de acción del ministerio o secretaría gubernamental. Las habilidades para el liderazgo transformador ejercidas por una gerencia sensible a la equidad permitirán entre otras cosas: a. El impulso y adopción de una política institucional de género. En efecto, la gerencia ejercida en este caso por autoridades ministeriales, direcciones o gerencias institucionales están llamadas a construir de la manera más participativa posible un conjunto de normas generales que le brinden a la institución los espacios necesarios para el impulso del enfoque de género. En este sentido, una primera tarea es determinar cómo se vincula la institución con el enfoque de género y cuáles son las ventajas de dicha decisión. En la medida en que participen hombres y mujeres del personal y representantes de la población meta institucional, esta política reflejará con mayor propiedad la misión, los objetivos e intereses diferenciados que los servicios pretenden cubrir. En general, los documentos de políticas de género a nivel institucional pueden contener los siguientes aspectos: • • •
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Una introducción: en esta sección se indicará el propósito del documento, de qué apartados se compone y cómo se elaboró. La justificación: esta puede contener a su vez, un análisis del contexto y del ámbito donde la política pretende aplicarse y que explique por qué es necesaria una directriz general de este tipo. Los principios que norman la política: los documentos de política a nivel gubernamental están también enmarcados en una serie de normas y principios que regulan las acciones públicas y en este caso, hay que agregar claramente los principios de equidad de género e igualdad, junto con otros relacionados directamente con el tema. El objetivo general de la política y una breve descripción de la estrategia de aplicación. Los objetivos específicos y la líneas estratégicas de acción: estas deberán estar determinadas en un tiempo específico de acción considerado y en concordancia con las líneas de acción institucionalmente priorizadas en otros documentos oficiales. Especificaciones de cobertura, responsabilidades y condiciones básicas, que hagan posible la ejecución de la política.
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Un plan de acción y cronograma: estos aspectos pueden agregarse para una mayor especificación y claridad de lo que se quiere alcanzar y cómo hacerlo, con el fin de ofrecer al personal indicaciones para su ejecución en cada caso.
Las unidades de género y el grupo impulsor como medidas afirmativas en la promoción de la equidad de género en la institución Para facilitar la adopción de políticas y estructuras organizacionales sensibles al enfoque de género, se han venido ensayando mecanismos a través de los cuales, las instituciones públicas se van, poco a poco, involucrando en esta nueva manera de entender las relaciones sociales. Entre los mecanismos más conocidos están: •
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La contratación de una consultoría, con personas expertas en género que indican a los mandos gerenciales un conjunto de recomendaciones que deben aplicarse según sea el tipo de institución y de desigualdades que se hayan encontrado. La designación de una mujer como responsable de género de la institución. En algunos países centroamericanos esto ha ido acompañado por la creación de unidades, departamentos o secciones a cargo de estas tareas. Asignar responsabilidades de manera transversal y crear grupos impulsores de género a lo interno de la institución.
En cualquiera de los casos, se trata de propuestas para acciones afirmativas, es decir, para el impulso de disposiciones especiales que las autoridades asumen en concordancia con la normativa y conciencia de género vigentes en casi todos los países del mundo. Las acciones afirmativas son un impulso intencional para reducir o eliminar los sesgos de género presentes en casi todas las actividades de nuestra vida diaria. En los casos de los ministerios de agricultura y de ambiente estos sesgos de género, en el ámbito laboral, son aún más notorios, porque, como ya se ha dicho, han sido espacios donde dominan la presencia y la perspectiva masculina, asociándose lo agrícola y lo ambiental a labores propias de hombres. Las consecuencias de esta visión tiene repercusiones dentro del personal, pero especialmente, repercute en cómo los recursos para el desarrollo rural y el ambiente son distribuidos y cómo distintas personas accedan a sus beneficios. No obstante, durante los últimos años, se han dado importantes esfuerzos para adoptar mecanismos de acción afirmativa en estos ministerios en el nivel centroamericano. Por ejemplo, además de políticas a favor de la equidad ya
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mencionadas, hay unidades, áreas o programas de género en todos los países, muchas de las cuales coordinan a su vez con enlaces de género nombrados por departamento o por institución en nivel sectorial. En algunos casos, estas oficinas han evolucionado y, paulatinamente, adquieren más presencia y recursos que les permiten hacer mejor su trabajo, tales como apoyos a través de directrices institucionales superiores, recursos materiales y financieros para ejecutar sus tareas, espacio físico y equipos de oficina mínimos. Pero ¿en qué consiste el trabajo que ejecutan las unidades u oficinas de género y los grupos impulsores en cada institución? Las unidades u oficinas de género: Las oficinas o unidades de género, son espacios a través de los cuales la institución inicia un trabajo que le permite incorporar esta perspectiva en el quehacer institucional. Como acción afirmativa, se centra en reconocer los distintos tipos de desigualdades presentes, desde las diferencias y discriminaciones a nivel interno, hasta las desigualdades a la hora de ejecutar programas y políticas agropecuarias o ambientales en determinada zona del país, o bien, a través de determinado proyecto o programa de cooperación externa. Existen disposiciones generales que indican algunas de las funciones principales que pueden desempeñar las personas responsables de la oficina o unidad de género, veamos: 1. Alientan y apoyan el proceso de formulación de las políticas institucionales para la equidad de género, así como cuando estas se ejecutan y son evaluadas. 2. Participan en los procesos de planificación institucional con el fin de que ésta incorpore la perspectiva de género. 3. Colaboran para que la normativa institucional relacionada con la prestación de los servicios y con las relaciones laborales internas sea actualizada, considerando los principios de igualdad y equidad. 4. Brindan asistencia técnica en estrategias, formas de trabajo y de relación entre el personal y la población usuaria de los servicios para asegurarles un trato equitativo, especialmente a las mujeres. 5. Impulsan y gestionan procesos de formación de los recursos humanos que permitan a la institución adquirir herramientas teóricas y metodológicas para la aplicación del enfoque de género en su quehacer cotidiano. 6. Asesoran al órgano institucional que corresponda en la atención de las denuncias por discriminación de género. 7. Coordinan, con el órgano gubernamental relacionado con las políticas de género y mujeres, acciones que permitan aplicar la normativa nacional a lo interno de la institución.
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8. Respaldan la institucionalización del enfoque de género en las estadísticas e indicadores que integran los sistemas de información de las entidades de gobierno. 9. Promueven y apoyan la canalización de iniciativas institucionales hacia agencias de cooperación internacional interesadas en el tema de género. Los grupos impulsores: Con el fin de hacer más eficiente y rápida la incorporación del enfoque de género en los distintos departamentos o secciones institucionales, es conveniente identificar y agilizar el nombramiento de personas interesadas y comprometidas con este enfoque. Este conjunto de personas procedentes de diversas áreas del quehacer institucional, pronto podrían ponerse de acuerdo en la aplicación de medidas iniciales y apropiadas para encontrar una coherencia entre el enfoque de género y su respectiva especialidad. La oficina o unidad de género constituye un factor aglutinante en este sentido y deberá motivar el trabajo y sensibilización específica de este grupo. El grupo impulsor, con una visión más interdisciplinaria, avanzará rápidamente y con creatividad sobre lo que hay que hacer en cada caso. ”Este grupo debe incluir tanto a mujeres como a hombres interesados y comprometidos con el proceso. Por esta razón, es fundamental incluir en la sensibilización del personal temas sobre género y masculinidad“. Durante prácticas combinadas de sensibilización y capacitación en el uso de instrumentos de planificación con personas integrantes de grupos impulsores, se ha reconocido que dichos grupos logran consensos interdisciplinarios que mejoran su gestión y por lo tanto, los servicios que se brindan.
Caso práctico No. 13 La agencia de cooperación USADI esta recibiendo propuestas de proyectos orientados a favorecer la equidad de género, que permitan incluir y hacer visibles a las mujeres en cada una de las etapas de los proyectos.
La asociación Vivamos el Futuro, desea aplicar, postulando un proyecto para optar a este financiamiento, pero afronta el problema de que carece de conocimiento sobre como incluir el aspecto de género de sus propuestas, desconoce del tema, así como la importancia de su transversalidad. 234
Ante esta situación Vivamos el Futuro, le ha contratado a usted para que haga las recomendaciones técnicas que les permitan incorporar la dimensión de equidad de género en el diseño de sus proyectos, así como en el proceso de gestión organizacional. Para ello se le pide que usted trabaje lo siguiente:
1. Prepare una justificación para la incorporación del enfoque de equidad de género al diseño de los proyectos y la gestión organizacional 2. Determine que elementos deben considerar 3. Sugiera las estrategias adecuadas para institucionalizar el enfoque de equidad de género.
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