UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE HIDALGO ANTOLOGÍA DE PLANEACIÓN PLANEACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL PARA EL PROGRAMA DE NIVELACIÓN DE TRABAJO SOCIAL Presentación La selección de lecturas que sobre planeación y desarrollo se presentan tienen como objetivo proporcionar a los alumnos del Programa de Nivelación de Trabajo Social algunos elementos teórico metodológicos para el análisis y evaluación de la planeación como instrumento de desarrollo desde una perspectiva crítica tanto a nivel de Latinoamérica como en México. Los artículos incluidos tienen como objetivos específicos cubrir los contenidos temáticos del módulo Planeación y desarrollo social. Actualmente entre las diferentes escuelas económicas que reflexionan sobre el desarrollo existe un profundo debate, según sea su opción ideológica y en función del momento histórico de su elaboración. Ante una misma realidad de Subdesarrollo existen distintas teorías que difieren en la respuesta a estas preguntas básicas: El primer artículo seleccionado es del autor Wolfgang Sachs y su contenido hace referencia al origen del término subdesarrollo en enero de 1949, cuando el presidente de Estados Unidos de Norteamérica Harry S. Truman en su discurso de investidura utiliza ese término para hacer referencia al hemisferio sur
INTRODUCCIÓN Wolfgang Sachs Los últimos cuarenta años pueden ser denominados la era del desarrollo. Esta época esta llegando a su fin. Ha llegado el momento de escribir su obituario. Como un majestuoso faro que guía a los marineros hacia la costa, el «desarrollo» fue la idea que orientó a las naciones emergentes en su jornada a lo largo de la historia de la postguerra. Independientemente de que fueran democracias o dictaduras, los países del Sur proclamaron el desarrollo como su aspiración 1
primaria, después de haber sido liberados de su subordinación colonial. Cuatro décadas mas tarde, gobiernos y ciudadanos tienen aún fijos sus ojos en esta luz centelleando ahora tan lejos como siempre: todo esfuerzo y todo sacrificio se justifica para alcanzar la meta, pero la luz continúa alejándose en la oscuridad. El faro del desarrollo fue construido inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Siguiendo al colapso de las potencias coloniales europeas, los Estados Unidos encontraron una oportunidad para dar dimensión mundial a la misión que sus padres fundadores les habían legado: «ser el fanal sobre la colina». Lanzaron la idea del desarrollo con un llamado a todas las naciones a seguir sus pasos. Desde entonces, las relaciones entre Norte y Sur han sido acunadas con este molde: el «desarrollo» provee el marco fundamental de referencia para esa mezcla de generosidad, soborno y opresión que ha caracterizado las políticas hacia el Sur. Por casi medio siglo, la buena vecindad en el planeta ha sido concebida a la luz del «desarrollo». Hoy el faro muestra grietas y ha comenzado a desmoronarse. La idea de desarrollo se levanta como una ruina en el paisaje intelectual. El engaño y la desilusión, los fracasos y los crímenes han sido compañeros permanentes del desarrollo y cuentan una misma historia: no funcionó. Además, las condiciones históricas que catapultaron la idea hacia la prominencia han desaparecido: el desarrollo ha devenido anticuado. Pero sobre todo, las esperanzas y los deseos que dieron alas a la idea están ahora agotados: el desarrollo ha devenido obsoleto. Sin embargo, la ruina esta ahí y aun domina la escena como un hito. Aunque las dudas van creciendo y la incomodidad se siente por todos lados, el discurso del desarrollo aun impregna no sólo las declaraciones oficiales sino hasta el lenguaje de los movimientos de base. Ha llegado el momento de desmantelar esta estructura mental. Los autores de este libro conscientemente decimos adiós a la difunta idea a fin de aclarar nuestras mentes para nuevos descubrimientos. A lo largo de los años se han acumulado pilas de informes técnicos que muestran que el desarrollo no funciona; montones de estudios políticos han demostrado que el desarrollo es injusto. Los autores de este libro no tratan al desarrollo ni como una realización técnica ni como un conflicto de clases, sino como un molde mental particular. Porque el desarrollo es mucho mas que un mero esfuerzo socioeconómico; es una percepción que moldea la realidad, un mito que conforta a las sociedades y una fantasía que desata pasiones. Las percepciones, los mitos y las fantasías, sin embargo, brotan y mueren independientemente de los resultados empíricos y de las conclusiones racionales: aparecen y desaparecen, no porque han demostrado ser verdaderos o falsos, sino mas bien porque están preñados de promesas o devienen irrelevantes. Este libro ofrece un inventario critico de los credos del desarrollo, de su historia y sus implicaciones, a fin de exponer al rudo resplandor de la luz solar su sesgo perceptivo, su inadecuación histórica y su
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primaria, después de haber sido liberados de su subordinación colonial. Cuatro décadas mas tarde, gobiernos y ciudadanos tienen aún fijos sus ojos en esta luz centelleando ahora tan lejos como siempre: todo esfuerzo y todo sacrificio se justifica para alcanzar la meta, pero la luz continúa alejándose en la oscuridad. El faro del desarrollo fue construido inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Siguiendo al colapso de las potencias coloniales europeas, los Estados Unidos encontraron una oportunidad para dar dimensión mundial a la misión que sus padres fundadores les habían legado: «ser el fanal sobre la colina». Lanzaron la idea del desarrollo con un llamado a todas las naciones a seguir sus pasos. Desde entonces, las relaciones entre Norte y Sur han sido acunadas con este molde: el «desarrollo» provee el marco fundamental de referencia para esa mezcla de generosidad, soborno y opresión que ha caracterizado las políticas hacia el Sur. Por casi medio siglo, la buena vecindad en el planeta ha sido concebida a la luz del «desarrollo». Hoy el faro muestra grietas y ha comenzado a desmoronarse. La idea de desarrollo se levanta como una ruina en el paisaje intelectual. El engaño y la desilusión, los fracasos y los crímenes han sido compañeros permanentes del desarrollo y cuentan una misma historia: no funcionó. Además, las condiciones históricas que catapultaron la idea hacia la prominencia han desaparecido: el desarrollo ha devenido anticuado. Pero sobre todo, las esperanzas y los deseos que dieron alas a la idea están ahora agotados: el desarrollo ha devenido obsoleto. Sin embargo, la ruina esta ahí y aun domina la escena como un hito. Aunque las dudas van creciendo y la incomodidad se siente por todos lados, el discurso del desarrollo aun impregna no sólo las declaraciones oficiales sino hasta el lenguaje de los movimientos de base. Ha llegado el momento de desmantelar esta estructura mental. Los autores de este libro conscientemente decimos adiós a la difunta idea a fin de aclarar nuestras mentes para nuevos descubrimientos. A lo largo de los años se han acumulado pilas de informes técnicos que muestran que el desarrollo no funciona; montones de estudios políticos han demostrado que el desarrollo es injusto. Los autores de este libro no tratan al desarrollo ni como una realización técnica ni como un conflicto de clases, sino como un molde mental particular. Porque el desarrollo es mucho mas que un mero esfuerzo socioeconómico; es una percepción que moldea la realidad, un mito que conforta a las sociedades y una fantasía que desata pasiones. Las percepciones, los mitos y las fantasías, sin embargo, brotan y mueren independientemente de los resultados empíricos y de las conclusiones racionales: aparecen y desaparecen, no porque han demostrado ser verdaderos o falsos, sino mas bien porque están preñados de promesas o devienen irrelevantes. Este libro ofrece un inventario critico de los credos del desarrollo, de su historia y sus implicaciones, a fin de exponer al rudo resplandor de la luz solar su sesgo perceptivo, su inadecuación histórica y su
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esterilidad imaginativa. Llama a la apostasía de la fe en el desarrollo a fin de liberar la imaginación para dar respuestas audaces a los desafíos que enfrenta la humanidad antes del cambio de milenio. Proponemos llamar era del desarrollo al periodo histórico particular que comenzó el 20 de enero de 1949, cuando Harry S. Truman declaró, en su discurso de investidura, por primera vez al Hemisferio Sur como «áreas subdesarrolladas». El rótulo pegó y subsecuentemente aportó la base cognitiva tanto para el intervencionismo arrogante del Norte como para la autocompasión patética del Sur. Sin embargo, lo que nace en cierto momento puede morir en otro: la era del desarrollo esta declinando porque sus cuatro premisas fundamentales han sido hechas obsoletas por la historia. En primer lugar, era obvio para Truman que los Estados Unidos - conjuntamente con otras naciones industrializadas - estaban en la cima de la escala social evolutiva. Hoy, esta premisa de superioridad ha sido hecha trizas en forma completa y definitiva por la crisis ecológica. Aceptando que los EE.UU. puedan aún sentir que corren delante de los otros países, es, sin embargo, ahora claro que la carrera conduce hacia el abismo. Por más de un siglo la tecnología significó la promesa de redimir a la la condición humana humana de sangre, sudor y lágrimas: Hoy, especialmente en los países ricos, que esta esperanza no es otra cosa que un vuelo de la fantasía es el secreto mejor guardado por todos. Al fin y al cabo, con los frutos del industrialismo aun escasamente distribuidos, consumimos ahora en un año lo que llevó a la tierra un millón de años almacenar. Además, mucho de la esplendorosa productividad esta alimentada por el gigantesco consumo de energía fósil; por una parte, la tierra esta siendo excavada y permanentemente marcada con cicatrices, mientras por otra una lluvia continua de sustancias dañinas la salpica o se filtra hacia la atmósfera. Si todos los países hubieran seguido exitosamente el ejemplo industrial, se habría necesitado cinco o seis planetas para servir como minas y muladares. Por tanto es obvio que las «sociedades avanzadas» no son un modelo; mas bien es posible verlas, al fin y al cabo, como una aberración en el curso de la historia. La flecha del progreso esta rota y el futuro ha perdido su brillo: lo que nos depara son mas amenazas que promesas. ¿Cómo puede seguirse creyendo en el desarrollo, si su sentido de orientación ha desaparecido? En segundo lugar, Truman lanzó la idea del desarrollo a fin de proveer una visión consoladora de un orden mundial en que naturalmente los Estados Unidos se ubicarían primeros. La creciente influencia de la Unión Soviética - el primer país que se había industrializado fuera del capitalismo - lo forzó a aparecer con una visión que comprometería la lealtad de los países que salían de la colonización a fin de sostener su lucha contra el comunismo. Por más de cuarenta años, el desarrollo ha sido un arma en la competencia entre sistemas políticos. Ahora que la confrontación Este-Oeste se ha suspendido, el proyecto de desarrollo global de
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Truman esta condenado a perder vapor ideológico y a quedarse sin combustible político. Y a medida que el mundo deviene policéntrico, el desván de la historia espera que la categoría «Tercer Mundo» sea descargada, una categoría inventada por los franceses a comienzos de los 1950 a fin de designar el campo de batalla de las dos superpotencias. No obstante, nuevos aunque tardíos llamados al desarrollo pueden multiplicarse a medida que las divisiones Este-Oeste queden absorbidas en la división ricospobres. Bajo esta luz, sin embargo, el proyecto completo cambia fundamentalmente su carácter: la prevención reemplaza al progreso como objetivo del desarrollo; la redistribución del riesgo mas que la redistribución de la riqueza domina hoy la agenda internacional. Los especialistas del desarrollo se encogieron de hombros con respecto al Paraíso industrial largamente prometido, pero se apresuran a detener el flujo de inmigrantes, a contener las guerras regionales, a impedir el comercio ilícito y a contener los desastres ambientales. Están aun ocupados identificando carencias y llenando vacíos, pero la promesa de Truman del desarrollo ha sido puesta cabeza abajo. En tercer lugar, el desarrollo ha cambiado la faz de la tierra, pero no como intentaba hacerlo originalmente. El proyecto de Truman aparece ahora como un disparate de proporciones planetarias. En 1960, los países del Norte eran veinte veces mas ricos que los del Sur; en 1980, lo eran cuarenta y seis veces. -¿Es una exageración decir que la ilusión de «alcanzarlos» rivaliza a escala mundial con la ilusión mortal de Moctezuma de recibir a Cortes con los brazos abiertos? Naturalmente, la mayoría de los países del Sur pisaron el acelerador pero el Norte los adelantó de lejos. La razón es simple: en esta clase de carrera, los países ricos se moverán siempre mas velozmente que los restantes porque ellos están engranados a una degradación continua de lo que tienen que proponer: la tecnología mas avanzada. Ellos son campeones mundiales en la obsolescencia competitiva. La polarización social prevalece también dentro de los países; las historias sobre el descenso del ingreso real, la miseria y la desesperación son todas demasiado conocidas. La campana para convertir al hombre tradicional en un hombre moderno, ha fracasado. Los antiguos modos han sido destruidos pero los nuevos no son viables. La gente esta atrapada en el dilema del desarrollo: el campesino que es dependiente de la compra de semillas y ahora no tiene dinero para comprarlas; la madre que no se beneficia ni del cuidado de sus compañeras mujeres en la comunidad ni de la ayuda de un hospital; el empleado que se ha establecido en la ciudad, pero que ahora ha sido despedido como parte de medidas de reducción de costos. Todos ellos son como refugiados que han sido rechazados y no tienen adonde ir. Rechazados por el sector «avanzado» y aislados de los viejos modos, son expatriados en su propio país. Están forzados a sobrevivir en la tierra de nadie entre la tradición y la modernidad.
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En cuarto lugar, crece la sospecha que el desarrollo fue una empresa mal concebida desde el comienzo. En verdad no es el fracaso del desarrollo lo que hay que temer, sino su éxito. -¿Cómo seria un mundo completamente desarrollado? No sabemos, pero ciertamente seria aburrido y lleno de peligro. Puesto que el desarrollo no puede ser separado de la idea de que todos los pueblos del planeta se están moviendo en un mismo camino hacia algún estado de madurez, ejemplificado por las naciones «que corren a la cabeza» en esta visión, los tuaregs, los zapotecos o los rajasthanis no son vistos como si vivieran modos diversos y no comparables de la existencia humana, sino como quienes son carentes en términos de lo que ha sido logrado por los países avanzados. En consecuencia, se decretó alcanzarlos como su tarea histórica. Desde el comienzo, la agenda secreta del desarrollo no era otra cosa que la occidentalización del mundo. El resultado ha sido una tremenda pérdida de diversidad. La simplificación planetaria de la arquitectura, del vestido y de los objetos de la vida diaria saltan a la vista; el eclipsamiento paralelo de lenguajes, costumbres y gestos diversificados es ya menos visible; y la homogeneización de deseos y sueños ocurre profundamente en el subconsciente de las sociedades. El mercado, el estado y la ciencia han sido las grandes potencias universalizantes; publicistas, expertos y educadores han expandido su reino implacablemente. Naturalmente, como en los tiempos de Moctezuma, los conquistadores frecuentemente han sido cálidamente recibidos, sólo para luego hacer sentir su dominación. El espacio mental en que la gente suena y actúa esta ocupado hoy en gran medida por la imaginería occidental. Los vastos surcos de la monocultura cultural heredados son, como en toda monocultura, tanto estériles como peligrosos. Han eliminado las innumerables variedades de seres humanos y han convertido al mundo en un lugar desprovisto de aventura y sorpresa; lo «Otro» ha desaparecido con el desarrollo. Además, la difusión de la monocultura ha erosionado alternativas viables a la sociedad industrial orientada al crecimiento y ha mutilado peligrosamente la capacidad de la humanidad para enfrentar un futuro crecientemente diferente con respuestas creativas. Los últimos cuarenta años han empobrecido considerablemente el potencial de evolución cultural. Es sólo una pequeña exageración decir que cualquier potencial remanente para la evolución cultural lo es a pesar del desarrollo. Cuatro décadas después de la invención por Truman del subdesarrollo, las condiciones históricas que dieron lugar a la perspectiva del desarrollo han desaparecido en gran medida. Por ahora desarrollo ha llegado a ser un concepto amibiano, sin forma pero inerradicable. Sus contornos son tan borrosos que no denotan nada, mientras se difunde por todos lados porque connota la mejor de las intenciones. El término es celebrado igualmente por el FMI y el Vaticano, por los revolucionarios que portan sus fusiles así como los expertos de campo que llevan sus maletines Samsonite. Aunque el desarrollo no tiene contenido, posee una función: permite que cualquier intervención sea santificada en nombre de un objetivo superior. En consecuencia aun los enemigos se sienten unidos bajo la 5
misma bandera. El término crea una base común, un terreno sobre el cual libran sus batallas la derecha y la izquierda, las élites y los movimientos de base. Es nuestra intención, como autores de este libro, quitar del camino este autodestructivo discurso del desarrollo. Por una parte, esperamos inhabilitar al profesional del desarrollo destruyendo los fundamentos conceptuales de sus rutinas; por otra parte quisiéramos desafiar a quienes están involucrados en las iniciativas de base a aclarar sus perspectivas descartando el incapacitante discurso del desarrollo en el cual se están apoyando actualmente. Nuestros ensayos sobre los conceptos centrales del discurso del desarrollo intentan exponer algunas de las estructuras inconscientes que ponen limites al pensamiento de nuestra época. Creemos que cualquier esfuerzo imaginativo por concebir una era de posdesarrollo tendrá que superar estas limitaciones. El discurso del desarrollo esta hecho de un tejido de conceptos claves. Es imposible hablar sobre desarrollo sin referirse a conceptos tales como pobreza, producción, la noción de Estado, o de igualdad. Estos conceptos se hicieron recién visibles durante la historia moderna de Occidente y sólo posteriormente han sido proyectados al resto del mundo. Cada uno de ellos cristaliza un conjunto de supuestos tácitos que refuerzan la visión occidental del mundo. El desarrollo ha esparcido tan penetrantemente estos supuestos que la gente ha sido atrapada por doquier en una percepción occidental de la realidad. El conocimiento, sin embargo, ejerce el poder dirigiendo la atención de los pueblos; recorta y resalta cierta realidad, reduciendo al olvido otras maneras de relacionarnos con el mundo a nuestro alrededor. En un momento en que el desarrollo ha fracasado evidentemente como quehacer socioeconómico, ha llegado a ser de la máxima importancia liberarnos de su dominio sobre nuestras mentes. Este libro es una invitación a revisar el modelo desarrollista de la realidad y reconocer que todos nosotros no solamente estamos teñidos, sino que llevamos anteojos de color si participamos en el discurso vigente del desarrollo. Para facilitar esta revisión intelectual, cada capitulo profundizara en la arqueología de los conceptos claves examinados y llamara la atención sobre su naturaleza etnocéntrica y hasta violenta. Los capítulos identifican el rol cambiante que cada concepto ha tenido en el debate sobre el desarrollo en los últimos cuarenta años. Ellos demuestran cómo cada concepto filtra la percepción, resaltando ciertos aspectos de la realidad mientras excluye otros, y muestran cómo este sesgo se enraiza en actitudes civilizatorias particulares adoptadas durante el curso de la historia europea. Finalmente, cada capitulo intenta abrir una ventana hacia otras, y diferentes, maneras de mirar el mundo y para entrever las riquezas y bendiciones que sobreviven en culturas no occidentales, a pesar del desarrollo. Cada capítulo será valioso si, después de leerlo, los expertos y los ciudadanos por igual se ruborizan, tartamudean o estallan en carcajadas cuando osan pronunciar la vieja palabra.
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Este libro, debe decirse, es el fruto de la amistad. Ante todo es un regalo mutuo. Durante años, todos los autores, en varios contextos y asociaciones, hemos estado comprometidos en una conversación continua, pasando días o semanas conjuntamente charlando, cocinando, viajando, estudiando y celebrando. Hemos compartido nuestras incertidumbres y defendido nuestras convicciones; hemos vivido en medio de la confusión y acertado en intuiciones súbitas; hemos desafiado nuestras idiosincrasias y gozado inspiraciones. Lentamente, y algunas veces inadvertidamente, emergió un marco común de referencia que informó, a su vez, nuestro trabajo individual. Intelectuales desprofesionalizados, ésta es nuestra experiencia, obtienen vida de la amistad y del compromiso común; de otra manera, ¿cómo podría sostenerse la investigación no académica? En nuestro caso esto no habría sido posible sin el magnetismo personal e intelectual de Iván Illich, en particular, quien reunió a algunos de nosotros y animó nuestro pensamiento a lo largo de los años. En el otoño de 1988, sentados en la entrada de la casa de madera de Barbara Duden en el State College en Pennsylvania, trazamos el plan de este libro después de una intensa semana de debates interrumpidos para cortar cebollas y destapar botellas. Quisiera agradecer a Christoph Baker y Don Reneau por su ayuda con las traducciones. Reconozco con agradecimiento el apoyo institucional del Programa de Ciencia, Tecnología y Sociedad de la Pennsylvania State University, donde convocamos varias reuniones de consulta, y al Instituto de Estudios Culturales en Essen, Alemania, donde realicé el trabajo de edición.
W. SACHS (editor), Di cc io nar io del desarrollo. Una guía del conoc imi ento como poder , PRATEC, Perú, 1996 (primera edición en inglés en 1992), 399 pp.
Guía Técnica para la elaboración de los Programas de Mediano Plazo La Ley de Planeación y el Sistema Nacional de Planeación Democrática definen el ámbito de acción del proceso de planeación, mediante el cual se establecen las directrices y estrategias en función de los objetivos y metas que concretarán los programas específicos para cada sector de la Administración Pública Federal. a través de la aplicación del Sistema de Planeación. Este Sistema regula la participación de las dependencias centrales, y establece la normatividad para la elaboración, ejecución y seguimiento de los Programas de Mediano Plazo que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo En este sentido, la operación del Sistema de Planeación y los productos que éste genere, requieren del apoyo de instrumentos técnicos que proporcionen los elementos metodológicos y los procedimientos para llevar a cabo un ejercicio serio, razonado y útil para la comunidad. Como resultado de este proceso se generó la Guía Técni ca para la elaborac ión de los Programas de Med ia no Plazo El contenido de la presente Guía considera los siguientes capítulos: El primero establece el contexto en que se
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desarrolla la planeación nacional e institucional, así como el marco legal que la sustenta. El segundo comprende la estructura del Programa de Mediano Plazo y los aspectos metodológicos, así como el seguimiento y evaluación del mismo.
CONTEXTO DE LA PLANEACIÓN 1.1.El Sistema Nacional de Planeación Democrática y el Sistema Institucional de Planeación 1.-
La planeación en el ámbito nacional constituye un instrumento eficaz para darle rumbo y contenido al desarrollo nacional, a partir de un proceso que permite operar mecanismos de concertación entre el gobierno y los diferentes sectores sociales. Bajo esta premisa, se promulga la Ley de Planeación1 cuyo objetivo es establecer las normas y principios básicos que sustentan la Planeación Nacional y encauzar las actividades de la Administración Pública Federal. Para efectos de la Ley de Planeación, se entenderá como Planeación:³La ordenación racional y sistemática de acciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la Ley establecen. Mediante la planeación se fijarán objetivos, estrategias, metas y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución; se reordenarán acciones y se evaluarán resultados´.La Ley de Planeación establece las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD). Es el conjunto de relaciones donde se vinculan dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, Estatal, Municipal y organismos de los sectores social y privado, y se identifican responsabilidades para la toma de decisiones de manera congruente y de común acuerdo. Para su funcionamiento se apoya en tres niveles: Global, que se refiere a aspectos generales de la economía y la sociedad; Sectorial, que se orienta hacia aspectos específicos de cada sector administrativo y, por último, el Institucional, propio de las entidades paraestatales. Asimismo, en el SNPD se distingue una estructura básica, en la cual se desarrolla el proceso de planeación a través de las siguientes etapas: F or mulac ión, en la que se elabora el Plan Nacional de Desarrollo y los Programas de Mediano Plazo;Instrumentac ión, en la cual se diseñan los Programas Operativos Anuales, Global, Sectoriales, Institucionales, regionales y especiales, programas que incluyen acciones obligatorias, coordinadas, concertadas e inducidas; Control , en donde se realiza el seguimiento y análisis de la ejecución del Plan y los Programas; Evaluac ión, que comprende la valoración de resultados del Plan y Programas del Sistema en su conjunto. 1 Ley de Planeación, Diario Oficial de la Federación, 5 de enero 1983. La Administración Pública Federal, debe cumplir con las obligaciones que la Ley de Planeación establece, razón por la cual, se crea el Sistema Institucional de Planeación (SIP), cuya finalidad es lograr la integración y coherencia de las actividades de planeación en las diversas partes y niveles de organización. El SIP 8
es el conjunto de elementos estructurales y funcionales, a través de los cuales se definen, describen, articulan, norman y evalúan los instrumentos de planeación necesarios para orientar y fortalecer la dinámica institucional. En este contexto, se entenderá por planeación:³El proceso que permita una ordenación racional, coherente y metódica de las acciones que debe realizar una organización en cumplimiento de las finalidades que le señala su filosofía ´.
Fundamento Legal En este apartado se hace una breve mención de los ordenamientos jurídicos de observancia general para la planeación y, específicamente, referidos a la planeación Artículo 26º Constitucional.- Establece las bases para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Ley de Planeación Reglamentaria del Artículo 26º Constitucional.- Establece los principios que regirán las actividades de planeación, las líneas generales y bases organizativas para el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática Ley Orgánica. Reglamentos Internos Institucionales 1.2
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DESARROLLO DE LA PLANEACIÓN DE MEDIANO PLAZO
El presente capítulo tiene como finalidad proporcionar los elementos técnicos necesarios para la formulación del Programa de Mediano Plazo (PMP) que, de acuerdo con el Reglamento de Planeación, deben aplicar las unidades de la Administración Central del Instituto, en congruencia con el Programa de Desarrollo Institucional. El PMP comprenderá los objetivos, estrategias y metas para un horizonte trienal. El Programa de Mediano Plazo de las dependencias de la Administración Central deberá elaborarse dentro de los 30 días siguientes a la publicación del Programa desarrollo Institucional y su contenido podrá ser actualizado anualmente, considerando el resultado del diagnóstico interno. Las áreas centrales, en el ámbito de su competencia, podrán revisar y proponer adecuaciones a los Programas de Mediano Plazo conforme a lo señalado en el Reglamento de Planeación. Por otra parte, cabe señalar que de la metodología aquí descrita, serán aplicables aquellos elementos que incidan en la actualización del Programa de Mediano Plazo. 2.1 Estructura del Programa La estructura de los Programas de Mediano Plazo, está conformada principalmente por cuatro apartados cuyo contenido se describe a continuación: Conclusión Diagnóstica.- Reflejará la situación actual de la unidad responsable al identificar los logros y problemas que ha enfrentado la dependencia en el desarrollo de sus actividades.
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Expectativas para el Desarrollo .- Describirá el proceso de planeación de la dependencia a mediano plazo (3 años), para cada una de las funciones que se coordinan y operan, a partir de las políticas establecidas en el Programa de Desarrollo Institucional, del que se derivarán los objetivos, estrategias y metas correspondientes. Priorización de Programas .- Ordenará y numerará, por orden de importancia, los programas que desarrolla la unidad de acuerdo con sus necesidades reales. 2.2 Aspectos Metodológicos para la Elaboración del Programa de Mediano Plazo A continuación se presentan los aspectos metodológicos para la integración del Programa de Mediano Plazo: Conclusión Diagnóstica Es el resultado de un proceso de autoevaluación que resume, tanto los logros de los objetivos, como sus desviaciones, las causas que las originaron y, sus efectos y repercusiones al interior y/o exterior de la unidad. Este proceso se llevará a cabo de acuerdo con las acciones que realiza la unidad responsable, por programa de la Estructura Programática. Expectativas para el Desarrollo Para dar un contenido a la planeación de mediano plazo, deberán considerarse las políticas institucionales asentadas en el Programa Desarrollo Institucional para desarrollar objetivos, estrategias y metas, tomando en cuenta los siguientes aspectos: a) Objetivos. Consisten en la descripción precisa del fin que se pretende obtener en el mediano plazo, ya sea para emprender nuevas acciones, consolidar las ya logradas o solucionar los problemas que presentan las que están en desarrollo. La elaboración de los objetivos se llevará a cabo por programa de la Estructura Programática, de acuerdo con las siguientes indicaciones: De la problemática detectada a través del diagnóstico de la unidad responsable, determinar aquellos elementos cualitativos y cuantitativos que influyen directamente el desarrollo del programa. Tomando en cuenta la situación actual, definir el estado que se pretende alcanzar en el mediano plazo, considerando el potencial con que cuenta la unidad responsable (recursos humanos, financieros, materiales y técnicos). Analizar las políticas y los objetivos planteados en el Programa de Desarrollo Institucional, con el fin de que exista congruencia entre éstas y los objetivos definidos por la unidad responsable. El objetivo debe ser factible de evaluación para seguir los diversos grados de avance. La redacción de los objetivos debe contener la acción por desarrollar (qué), a quién o qué se va a beneficiar, el entorno geográfico o social que abarcará (dónde). b) Estrategias Son aquellas que definen la forma en que se logrará el objetivo, es decir, responde a la pregunta ¿cómo?.
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Para la definición de las estrategias, se realizará lo siguiente: Determinar los elementos directos e indirectos que contribuyan al cumplimiento del objetivo y, a su vez, definir las acciones que permitan alcanzarlo. Ordenar sistemáticamente las acciones definidas, considerando la situación real de la unidad y los recursos con que cuenta la misma, de tal manera que la descripción de las estrategias no presente dificultad en su diseño e instrumentación. c) Metas Son, en términos cualitativos y cuantitativos, el alcance de los objetivos. Para el planteamiento de las metas se considerarán los siguientes aspectos: - De los objetivos definidos, especificar los productos por obtener y los servicios por prestar (unidad de medida), para cada uno de los programas de la Estructura Programática. Posteriormente, proceder a cuantificarlos de acuerdo con las posibilidades reales de la unidad, con el fin de cumplirlos con oportunidad, eficiencia y calidad. En el caso de proponer metas cualitativas, se debe proporcionar el mayor número de elementos que permitan definir sus características y el fin por alcanzar. Las metas por alcanzar, procurarán superar a las anteriormente logradas. Las metas propuestas deben calendarizarse para cada uno de los años que abarca el Programa de Mediano Plazo. Priorización de Programas De acuerdo con la misión y la visión, así como con las necesidades reales de la unidad, jerarquizar los programas que se consideren prioritarios, incluyendo la justificación correspondiente.
Seguimiento y Evaluación A través del seguimiento y la evaluación del proceso de planeación, podrá conocer el avance en la ejecución del Programa de Mediano Plazo, los logros de sus objetivos y los obstáculos que puedan impedir el desarrollo de los mismos, lo que permitirá 1.-LA PLANEACIÓN EN MÉXICO Y AMERICA LATINA 1.1 ASPECTOS CONCEPTUALES 1.2 DESARROLLO HISTÓRICO DE LA PLANEACIÓN 1.3 ENFOQUES TEORICO METODOLÓGICOS DE LA PLANEACIÓN 1.4 TIPOS DE PLANEACIÓN 2.3
PLANIFICACIÓN Arturo Escobar Las técnicas y las prácticas de la planificación han sido centrales al desarrollo desde sus inicios. Como aplicación del conocimiento científico y técnico al dominio público, la planificación dio legitimidad y alimentó las esperanzas sobre la empresa del desarrollo. Hablando en términos generales, el concepto de planificación encarna la creencia que el cambio social puede ser manipulado y dirigido, producido a voluntad. Así la idea de que los países pobres podrían 11
moverse mas o menos fácilmente a lo largo del camino del progreso mediante la planificación ha sido siempre tenida como una verdad indudable, una creencia axiomática que no necesita demostración, por expertos del desarrollo de diferentes layas. Quizás ningún otro concepto ha sido tan insidioso, ninguna otra idea pasó tan indiscutida. Esta aceptación ciega de la planificación es tanto más notable dados los penetrantes efectos que ha tenido históricamente, no sólo en el Tercer Mundo sino también en Occidente, donde ha estado asociado con procesos fundamentales de dominación y control social. Porque la planificación ha estado inextricablemente ligada al ascenso de la modernidad occidental desde fines del siglo XIII. Las concepciones de la planificación y las rutinas introducidas en el Tercer Mundo durante el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial son el resultado acumulado de la acción intelectual, económica y política. No hay marcos neutros a través de los cuales la «realidad» se muestra inocentemente. Ellos llevan las marcas de la historia y de la cultura que los produjeron. Cuando se desplegó en el Tercer Mundo, la planificación no sólo portaba esta herencia histórica, sino que contribuyó grandemente a la producción de la configuración socioeconómica y cultural que hoy describimos como subdesarrollo.
La Normalización de la Gente en la Europa del Siglo XIX ¿Cómo apareció la planificación en la experiencia europea? En muy breve resumen, tres factores fundamentales fueron esenciales en este proceso que comenzó en el siglo XIX - el desarrollo del planeamiento de las ciudades como una manera de tratar los problemas del crecimiento de las ciudades industriales; el ascenso del planeamiento social y el incremento de la intervención de profesionales y del Estado en la sociedad en nombre de la promoción del bienestar del pueblo y la invención de la economía moderna que cristaliza con la institucionalización del mercado y la formulación de la economía política clásica. Estos tres factores, que hoy nos parecen tan normales, como aspectos naturales de nuestro mundo, tienen una historia relativamente reciente y hasta precaria. En la primera mitad del siglo XIX, el capitalismo y la revolución industrial produjeron cambios drásticos en la configuración de las ciudades, especialmente en la Europa Nor Occidental. Cada vez mas gente fluía a viejos barrios, proliferaban las fábricas y los humos industriales flotaban sobre las calles cubiertas de aguas de albañal. Superpoblada y desordenada, la «ciudad enferma», como decía la metáfora, demandaba un nuevo tipo de planeamiento que diera soluciones al desenfrenado caos urbano. En verdad, los funcionarios y reformadores de esas ciudades eran quienes estaban principalmente preocupados con las normas de la salud, las obras públicas y las intervenciones sanitarias, y quienes primero pusieron las bases de un planeamiento urbano global. La ciudad comenzó a ser concebida como un objeto, analizado científicamente y transformado según los dos requerimientos principales del tráfico y de la higiene. Se supuso que la «respiración» y la «circulación» debían ser restaurados en el
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organismo urbano, que había sido abrumado por una presión súbita. Las ciudades (incluyendo los dameros coloniales fuera de Europa) fueron diseñados o modificados para asegurar una apropiada circulación del aire y del tráfico y los filántropos se propusieron erradicar los espantosos barrios marginales y llevar los principios morales correctos a sus habitantes. El rico significado tradicional de las ciudades y la más íntima relación entre ciudad y morador fueron entonces erosionados a medida que el orden higiénico-industrial devino dominante. Mediante la deificación del espacio y la objetivación de la gente, la práctica del planeamiento urbano conjuntamente con la ciencia del urbanismo, transformó la configuración espacial y social de la ciudad, dando nacimiento en el siglo XX a lo que se ha llamado «la taylorización de la arquitectura»1 Como los planificadores del Tercer Mundo hoy, la burguesía europea del siglo XIX también tuvo que tratar el problema de la pobreza. El manejo de la pobreza realmente abrió un ámbito completo de intervención que algunos investigadores han llamado lo social. La pobreza, la salud, la educación, la higiene, el desempleo, etc. fueron construidos como «problemas sociales» que a su vez requerían un conocimiento científico detallado sobre la sociedad y su población y el planeamiento social e intervención extensivos en la vida cotidiana. A medida que el Estado emergió como garante del progreso, el objetivo del gobierno devino en el manejo eficiente y la disciplina de la población para asegurar así su bienestar y «buen orden». Se produjo un cuerpo de leyes y reglamentos con la intención de regular las condiciones de trabajo y tratar los accidentes, la vejez, el empleo de las mujeres y la protección y educación de los niños. Las fabricas, las escuelas, los hospitales, las prisiones devinieron en lugares privilegiados para moldear la experiencia y los modos de pensar en términos del orden social. En resumen, el ascenso de lo social hizo posible la creciente socialización de la gente por las normas dominantes así como su inserción en la maquinaria de la producción capitalista. El resultado final de este proceso en el presente es el Estado benefactor y la nueva actividad profesional conocida como trabajo social. Conviene hacer énfasis en dos puntos en relación con este proceso. Primero, que estos cambios no ocurrieron naturalmente, sino que requirieron vastas operaciones ideológicas y materiales y frecuentemente la cruda coerción. La gente no se habituó de buen grado y de propia voluntad al trabajo en la fabrica o a vivir en ciudades abigarradas e inhóspitas; tenía que ser disciplinada en esto Y segundo, que estas mismas operaciones y formas de planificación social han producido sujetos «gobernables». Han moldeado no solamente estructuras sociales e instituciones, sino también la manera en que la gente vivencia la vida y se construye a si misma como sujeto. Pero los expertos en desarrollo han sido ciegos a estos aspectos insidiosos de la planificación en sus propuestas de reproducir en el Tercer Mundo formas similares de planeamiento social. Como decir Foucault, «la 'Ilustración', que descubrió' las libertades, también invento' las disciplinas»2. No se puede mirar el lado luminoso de la planificación, sus logros modernos (si hubiera que aceptarlos), sin ver al mismo tiempo su lado oscuro de dominación. La administración de lo social ha producido sujetos modernos que no 13
son solamente dependientes de los profesionales para sus necesidades, sino que también se ordenan en realidades (ciudades, sistemas de salud y educacionales, economías, etc.) que pueden ser gobernadas por el Estado mediante la planificación. La planificación inevitablemente requiere la normalización y la estandarización de la realidad, lo que a su vez implica la injusticia y la extinción de la diferencia y de la diversidad. El tercer factor en la historia europea que fue de importancia central al desarrollo y éxito de la planificación fue la invención de la «economia». La economia, como la conocemos hoy, ni siquiera existía aun en el siglo XVIII en Europa y mucho menos en otras partes del mundo. La diseminación e institucionalización del mercado, ciertas corrientes filosóficas como el utilitarismo y el individualismo y el nacimiento de la economía política clásica, a finales del siglo XVIII, suministraron los elementos y el cemento para el establecimiento de un dominio independiente, a saber «la economía», aparentemente separada de la moralidad, de la política y de la cultura. Karl Polanyi se refiere a este proceso como «el desgajamiento» de la economía de la sociedad, un proceso que estaba conectado a la consolidación del capitalismo y que suponía la mercantilización de la tierra y del trabajo. Hubo muchas consecuencias de este desarrollo, además de la conversión generalizada de los bienes en mercancías. Otras formas de organización económica, aquellas fundadas en la reciprocidad o la redistribución, por ejemplo, fueron descalificadas y crecientemente marginalizadas. Las actividades de subsistencia llegaron a ser devaluadas o destruidas y se puso en el orden del día una actitud instrumental hacia la naturaleza y la gente, lo que a su vez condujo a formas sin precedentes de explotación de los seres humanos y de la naturaleza. Aunque hoy la mayoría de nosotros da por descontada la moderna economía de mercado, esta noción y la realidad de cómo opera no ha existido siempre. A pesar de su dominancia, aún hoy persisten en muchos lugares del Tercer Mundo sociedades de subsistencia, «economías informales» y formas colectivas de organización económica. En resumen, el periodo 1800-1950 vio la progresiva intromisión de aquellas formas de administración y regulación de la sociedad, del espacio urbano y de la economía que resultarían en el gran edificio de la planificación a comienzos del periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Una vez normalizados, regulados y ordenados, los individuos, las sociedades y las economías pueden ser sometidas a la mirada científica y al escalpelo de la ingeniería social del planificador quien, como un cirujano que opera sobre el cuerpo humano, puede entonces intentar producir el tipo deseado de cambio social. Si la ciencia social y la planificación han tenido algún éxito en la predicción y en la manipulación del cambio social, es precisamente porque se ha logrado ya ciertas regularidades económicas, culturales y sociales que otorgan un elemento sistemático y una consistencia con el mundo real a los ensayos de los planificadores. Una vez que se organiza el trabajo de las fabricas y se disciplina a los trabajadores, una vez que se empieza a hacer crecer árboles en las plantaciones, entonces se puede predecir la producción industrial o la producción de madera. En el proceso, también se realiza la explotación de los trabajadores, la degradación de la 14
naturaleza y la eliminación de otras formas de conocimiento - sean las destrezas del artesano o las de quienes viven del bosque. Estas son las clases de procesos que están en juego en el Tercer Mundo cuando la planificación es introducida como la técnica central del desarrollo. En breve, la planificación redefine la vida social y económica de acuerdo con los criterios de racionalidad, eficiencia y moralidad que son concordantes con la historia y las necesidades de la sociedad capitalista, industrial, pero no con las del Tercer Mundo.
El Desmantelamiento y la Reconstitución de las Sociedades La planificación científica llegó a su madurez durante los años 20 y 30 cuando emergió a partir de orígenes más bien heterogéneos - la movilización de la producción nacional durante la Primera Guerra Mundial, la planificación soviética, el movimiento de la administración científica en los Estados Unidos y la política económica keynesiana. Las técnicas de planificación fueron refinadas durante la Segunda Guerra Mundial y el periodo inmediatamente posterior. Fue durante este periodo y en conexión con la guerra que se difundieron la investigación de operaciones, el análisis de sistemas, la ingeniería humana y la visión de la planificación como «acción social racional». Cuando la era del desarrollo en el Tercer Mundo apareció, a fines de los años 40, el sueno de diseñar la sociedad mediante la planificación encontró un suelo aún mas fértil. En América Latina y Asia, la creación de una «sociedad en desarrollo» entendida como una civilización basada en la ciudad, caracterizada por el crecimiento, la estabilidad política y crecientes niveles de vida, se convirtió en un objetivo explicito y se diseñaron ambiciosos planes para lograrlo con la ansiosa asistencia de las organizaciones internacionales y de expertos del mundo «desarrollo» Para planificar en el Tercer Mundo, sin embargo, era necesario establecer ciertas condiciones estructurales y conductuales, usualmente a expensas de los conceptos de acción y cambio social existentes en la gente. Frente al imperativo de la «sociedad moderna», la planificación involucraba la superación o erradicación de las «tradiciones», «obstáculos» e «irracionalidades», es decir, la modificación general de las estructuras humanas y sociales existentes y su reemplazo por nuevas estructuras racionales. Dada la naturaleza del orden económico de la posguerra, esto equivalía a crear las condiciones para la producción y la reproducción capitalistas. Las teorías del crecimiento económico que dominaban el desarrollo en ese tiempo, proporcionaban la orientación teórica para la creación del nuevo orden y los planes de desarrollo nacional, los medios para lograrlo. La primera «misión» - nótese sus insinuaciones misioneras cristianas - enviada por el Banco Mundial a un país «subdesarrollado» en 1949, por ejemplo, tenía como propósito la formulación de un «programa global de desarrollo» para el país en cuestión, Colombia. Compuesta por expertos en muchos campos, la misión consideró que su tarea era «convocar a un programa global e internamente consistente... Solo mediante un ataque generalizado en toda la economía, la educación, la salud, la construcción de viviendas, la alimentación y
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la productividad, puede quebrarse decisivamente el circulo vicioso de la pobreza, la ignorancia, la mala salud y la baja producción». Además, estaba claro para la misión que: N o
podemos escapar a la conclusión que la conf ia nza en las fuerzas naturales no ha produc id o los resultados mas fel ic es. Es i gual mente i nev it able la conclusión que con el conoc imi ento de los hechos y los procesos económi cos subyacentes, buen planeami ento en establecer objet iv os y asi gnar recursos y deter mi nac ión para real i zar un programa para la mejora y las refor mas, se puede hacer mucho para mejorar el entorno económi co dando for ma a polít ic as económi cas que i entíf ic amente deter mi nados requer imi entos soc ia les... Al hacer ese cum plan c esfuerzo, Colombi a no solo lograría su propi a salvac ión s i no que al mi smo t ie m po daría un ejem plo alentador a todas las otras áreas subdesarrolladas del mundo 3 Que el desarrollo trata de la «salvación» - nuevamente los ecos de la misión civilizatoria colonial - emerge claramente de la mayor parte de la literatura de la época. Los países de América Latina, Asia y África eran vistos como si «confiaran en fuerzas naturales» que no habían producido los «resultados mas felices». Es innecesario decir que toda la historia del colonialismo queda borrada por esta forma discursiva de narrarla. Lo que se enfatiza mas bien es la introducción de los países pobres al mundo «iluminado» de la ciencia y de la economía moderna occidentales, mientras las condiciones existentes en esos países son construidas como caracterizadas por un «circulo vicioso» de «pobreza», «ignorancia» y términos semejantes. La ciencia y la planificación, por otra parte, son vistas como neutrales, deseables y universalmente aplicables, mientras, en verdad, se estaba transfiriendo una experiencia civilizatoria entera y una particular racionalidad al Tercer Mundo mediante el proceso del «desarrollo». El Tercer Mundo así entró a la conciencia occidental posterior a la Segunda Guerra Mundial como la materia prima técnica y socialmente apropiada para la planificación. Naturalmente, esta condición dependía, y aun depende, de un neocolonialismo extractivo. Epistemológica y políticamente el Tercer Mundo es construido como un objeto natural técnico que debe ser normalizado y moldeado mediante la planificación para satisfacer las características «científicamente verificadas» de una «sociedad de desarrollo» Para fines de los años 50, la mayoría de los piases del Tercer Mundo estaban ya comprometidos en actividades de planificación. Al lanzar la primera «Década del Desarrollo» a comienzos de los años 60, las Naciones Unidas podían declarar que: El terreno ha si do despejado para una consi derac ión no doctr in ar ia de los problemas reales del desarrollo, a saber, ahorro, entrenami ento y plani f ic ac ión y para actuar sobre ellos. En part i cular, las ventajas de tratar con los d iv ersos problemas si n frag mentarlos, si no con un enfoque global med ia nte una sól id a plani f ic ac ión del desarrollo, se hi zo mas com pletamente v is i ble... La cui dadosa
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plani f ic ac ión del desarrollo puede ser un potente med io para mov il i zar... recursos latentes para la soluc ión rac io nal de los problemas i nvolucrados 4 Del mismo optimismo - y simultáneamente de la misma ceguera hacia las actitudes etnocéntrica y parroquiales de los planificadores - se hizo eco la Alianza para el Progreso. En palabras del Presidente Kennedy: El mundo es muy d if erente ahora. Pues el hombre (si c) t ie ne en sus manos mortales el poder de abol ir todas las for mas de pobreza humana y todas las for mas de v id a humana... A aquellos pueblos en las chozas y en las aldeas de la mi tad del planeta que luchan por ro m per las trabas de la mi ser ia masi va... les ofrecemos una promesa espec ia l - convert ir nuestras buenas palabras en buenas acc io nes en una nueva al ia nza para el progreso - para ayudar a los hombres l ib res y a los gobi ernos l ib res a despojarse de las cadenas de la pobreza 5 . Afirmaciones como éstas reducen la vida en el Tercer Mundo simplemente a condiciones de «miseria», pasando por alto sus ricas tradiciones, sus valores y estilos de vida diferentes así como sus logros históricos. A los ojos de los planificadores y desarrolladores, las moradas de la gente aparecían nada más que como «chozas» miserables y sus vidas - muchas veces, especialmente en este momento temprano de la era del desarrollo, aun caracterizadas por la subsistencia y la autosuficiencia - como marcadas por una «pobreza» inaceptable. En breve, son vistos como no más que materia prima en necesidad urgente de ser transformada por la planificación. No es necesario tener ideas románticas sobre la tradición para darse cuenta que lo que para los economistas eran signos indudables de pobreza y atraso, para la gente del Tercer Mundo eran frecuentemente componentes integrales de sistemas sociales y culturales viables, enraizados en relaciones sociales y sistemas de conocimiento diferentes, no modernos. Estos sistemas fueron precisamente blanco de ataque, primero por el colonialismo y luego por el desarrollo, aunque no sin mucha resistencia entonces como ahora. Aun concepciones alternativas del cambio económico y social sostenidas por académicos y activistas del Tercer Mundo en los años 40 y 50 siendo la mas notable la del Mahatma Gandhi, pero también, por ejemplo, las de ciertos socialistas en América Latina - fueron desplazadas por la imposición forzosa de la planificación y del desarrollo. Para los desarrolladores, lo que estaba en juego era la transición de una «sociedad tradicional» a una «cultura económica», es decir, al desarrollo de un tipo de sociedad cuyos objetivos estaban conectados a una racionalidad orientada hacia el futuro y científica objetiva y realizada mediante el dominio de ciertas técnicas. Los planificadores creían que «en la med id a en que cada uno haga bi en su parte, el si stema estaba l ib re de fallas; el Estado planearía, la economía produc ir ía, y los trabajadores se concentrarían en sus agendas pr iv adas: cr ia r fami li a s, enr i quecerse y consumi r todo lo que desbordara del cuerno de la abundanc ia 6
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A medida que las élites del Tercer Mundo se apropiaban del ideal del progreso en la forma de la construcción de una nación próspera, moderna, mediante el desarrollo económico y la planificación; a medida que conceptos alternativos sobrevivientes del cambio y de la acción social llegaron a ser cada vez mas marginados; y finalmente, a medida que los sistemas sociales tradicionales se fueron trastornando y las condiciones de vida de la mayoría de las gentes empeoraron, el dominio de la planificación se hizo cada vez mayor. Las élites y, muy frecuentemente, las contra-élites radicales, encontraron en la planificación una herramienta para el cambio social que a sus ojos era no solamente indispensable, sino irrefutable debido a su naturaleza científica. La historia del desarrollo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial es, en muchos sentidos, la historia de la institucionalización y el despliegue cada vez mas penetrante de la planificación. El proceso fue facilitado una y otra vez por «estrategias» de desarrollo sucesivas. Del énfasis en el crecimiento y la planificación nacional en los años 50, hasta la Revolución Verde y la planificación sectorial y regional de los años 60 y 70, incluyendo las «Necesidades Básicas» y la planificación a nivel local en los años 70 y 80, hasta la planificación del medio ambiente para el «desarrollo sustentable» y la planificación para «incorporar» a las mujeres o a las bases en el desarrollo, de los años 80, el alcance y las desmesuradas ambiciones de la planificación no han dejado de crecer. Quizás ningún otro concepto ha servido tan bien para reformular y diseminar la planificación como el de la estrategia de las Necesidades Humanas Básicas. Reconociendo que los objetivos de reducir la pobreza y asegurar un nivel de vida decente para la mayoría de la población estaban «tan distantes como siempre», los teóricos del desarrollo - siempre listos para encontrar aun otra artimaña que podían presentar como un «nuevo» paradigma o estrategia acunaron esta noción con el propósito de proveer «un marco de referencia coherente que pueda acomodar los crecientemente refinados conjuntos de objetivos de desarrollo que han evolucionado en los últimos treinta años y pueda sistemáticamente relacionar estos objetivos con diversos tipos de políticas»7, incluyendo al crecimiento. Los puntos clave de intervención eran la educación primaria, la salud, la nutrición, la vivienda, la planificación familiar y el desarrollo rural. La mayoría de las intervenciones mismas fueron dirigidas al hogar. Como en el caso de la representación de «lo social» en la Europa del siglo XIX, en que la propia sociedad se convirtió en el primer objetivo de una intervención estatal sistemática, las practicas de la salud, la educación, los cultivos y la reproducción de las gentes del Tercer Mundo devinieron en el objeto de un vasto abanico de programas introducidos en nombre del incremento del «capital humano» de estos paises y del aseguramiento de un nivel mínimo de bienestar para sus habitantes. Una vez mas, los limites epistemológicos y políticos de esta clase de enfoque «racional» orientada a la modificación de las condiciones de vida e inevitablemente marcada por las características de clase, raza, género, cultura- resultó en la construcción de un monocromo artificialmente homogéneo, el «Tercer Mundo», una entidad que fue siempre deficitaria en relación con Occidente, y por tanto necesitada siempre de proyectos imperialistas de progreso y desarrollo. 18
El desarrollo rural y los programas de salud durante los años 70 y 80 pueden ser citados como ejemplos de este tipo de Biopolitica. Ellos revelan también los mecanismos arbitrarios y las falacias de la planificación. El famoso discurso de Nairobi de Robert McNamara, pronunciado en 1973 ante la Junta de Gobernadores del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, lanzó la era de los programas «orientados a la pobreza» en el desarrollo, que se transformó en el enfoque de las Necesidades Humanas Básicas. Central a esta concepción eran los así llamados planificación nacional de la alimentación y la nutrición y el desarrollo rural integrado. La mayoría de estos esquemas fueron diseñados, a comienzos de los años 70, en un puñado de universidades norteamericanas y británicas, en el Banco Mundial y en las agencias técnicas de las Naciones Unidas, e implementados en muchos países del Tercer Mundo, desde mediados de los 70 hasta fines de los 80. Se consideró necesario la planificación global de la alimentación y la nutrición, dada la magnitud y complejidad de los problemas de desnutrición y hambre. Típicamente, un plan nacional de alimentación y nutrición incluía proyectos en atención primaria de la salud, educación nutricional y complementación de alimentos, huertos escolares y familiares, la promoción de la producción y el consumo de alimentos ricos en proteínas y un desarrollo rural integrado. Este ultimo componente contemplaba medidas para incrementar la producción de cultivos alimenticios por pequeños agricultores mediante el suministro de crédito, asistencia técnica e insumos agrícolas, e infraestructura básica. ¿Como
definía el Banco Mundial el desarrollo rural integrado?
desarrollo rural», dictaba la política del Banco Mundial:es una estrateg ia d is eñada para mejorar la v id a económi ca y soc ia l de un grupo espec if ic o de personas - los pobres rurales. Involucra la extensión de los benef ic io s del desarrollo a los mas pobres entre aquellos que buscan su subsi stenc ia en las áreas rurales. Una estrateg ia de desarrollo rural debe reconocer tres puntos. En pr imer lugar, la tasa de transferenc ia de gente de la agr ic ultura de baja product iv id ad a ocupac io nes mas rentables ha si do lenta... En segundo lugar,... la si tuac ión em peorar si la poblac ión crece a tasas si n precedentes... En tercer lugar, las áreas rurales t ie nen fuerza de trabajo, t ie rra y por lo menos algún capi tal que, si se mov il i za, podría reduc ir la pobreza y mejorar la cal id ad de v id a... El desarrollo rural esta claramente d is eñado para i ncrementar la producc ión y elevar la product iv id ad. T ie ne que ver con la monet iz ac ión y la moderni zac ión de la soc ie dad y con su transi c ión del ai slami ento trad ic io nal a la i ntegrac ión con la economía nac io nal. 8 «El
Que la mayoría de la gente en el «sector moderno», es decir los que viven en condiciones marginales en las ciudades, no gozaban de los «beneficios del desarrollo» no se les ocurrió a estos expertos. Los campesinos -ese «grupo especifico de gente» que es en realidad la mayoría del Tercer Mundo - son vistos en términos puramente económicos, no como quienes tratan de hacer viable un
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sistema de vida completo. Que su «tasa de transferencia a ocupaciones mas rentables» tenía que ser acelerada, de otra parte, asume que sus vidas no son satisfactorias - al fin y al cabo, ellos viven en «aislamiento tradicional», aun si están rodeados de sus comunidades y de aquellos a quienes aman. El enfoque también considera a los campesinos como aptos para desplazarse como si fueran ganado o bienes. Como su fuerza de trabajo debía ser «movilizada», ellos seguramente deben haber estado sentados en ocio (los cultivos de subsistencia no incluyen «fuerza de trabajo» desde este punto de vista), o quizás haciendo demasiados hijos. Todos estos recursos retóricos que reflejan las percepciones «normales» del planificador contribuyen a oscurecer el hecho que es precisamente el aumento de la integración de los campesinos en una economía moderna lo que esta en la raíz de muchos de sus problemas. Aun mas fundamentalmente, estas afirmaciones, que se traducen en realidades mediante la planificación, reproducen el mundo tal como los desarrolladores lo conocen un mundo compuesto de producción y mercados, de sectores «tradicional» y «moderno» o desarrollado y subdesarrollado, de la necesidad de ayuda e inversiones por multinacionales, de capitalismo versus comunismo, del progreso material como felicidad, y así sucesivamente. Aquí tenemos un ejemplo de primera del nexo entre la representación y el poder y de la violencia de modos de representación aparentemente neutros. En breve, la planificación asegura un funcionamiento del poder que se basa en - y ayuda a - producir un tipo de realidad que no es ciertamente la del campesino, mientras las culturas y luchas campesinas se hacen invisibles. En realidad los campesinos han sido hechos irrelevantes aun para sus propias comunidades rurales. En su discurso del desarrollo rural, el Banco Mundial representa las vidas de los campesinos de manera tal que la conciencia de la mediación y de la historia inevitablemente implicadas en esta construcción es excluida de la conciencia de sus economistas y de la de muchos actores importantes - los planificadores, los lectores occidentales, las élites del Tercer Mundo, los científicos, etc. Esta narración particular de la planificación y del desarrollo, profundamente arraigada en la economía política y en el orden cultural en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, deviene esencial a esos actores. Realmente deviene un elemento importante en su construcción insular como un «nosotros» desarrollado, moderno, civilizado, el «nosotros» del hombre occidental. En esta narración también, los campesinos, y en general la gente del Tercer Mundo, aparecen como los hitos de referencia, semi-humanos, semi-cultivados, contra los cuales el mundo euroamericano mide sus propios logros.
El Conocimiento como Poder Como sistema de representaciones, la planificación depende así de hacer olvidar a la gente los orígenes de su mediación histórica. Esta invisibilidad de la historia y de la mediación se logra mediante una serie de practicas particulares. La planificación se apoya en, y procede mediante, varias practicas consideradas
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racionales u objetivas, pero que son en realidad altamente ideológicas y políticas. Ante todo, como en otros dominios del desarrollo, el conocimiento producido en el Primer Mundo sobre el Tercer Mundo da una cierta visibilidad a realidades especificas en este ultimo, haciéndolas por tanto objetivos del poder. Programas como el desarrollo rural integrado deben ser vistos bajo esta luz. Mediante estos programas, «pequeños agricultores», «campesinos sin tierra» y sus semejantes logran una cierta visibilidad, aunque solamente como un «problema» del desarrollo, que hace de ellos el objeto de intervenciones burocráticas, poderosas y hasta violentas. Y hay otros importantes mecanismos de planificación ocultos o no problematizados; por ejemplo, la demarcación de nuevos campos y su asignación a expertos, algunas veces hasta la creación de una nueva sub-disciplina (como la planificación de la alimentación y la nutrición). Estas operaciones no Sólo asumen la existencia previa de «compartimentos» discretos, tales como «salud», «agricultura» y «economía» - que en verdad no son mas que ficciones creadas por los científicos - sino que imponen esta fragmentación a culturas que no vivencian la vida de la misma manera compartimentalizada. Y, naturalmente, los estados, las instituciones dominantes y las corrientes oficiales de opinión son reforzadas de paso a medida que el dominio de sus acciones se multiplica inevitablemente. Practicas institucionales como la planificación e implementación de proyectos, por otra parte, da la impresión que la política es el resultado de actos discretos, racionales y no el proceso de conciliar intereses en conflicto, un proceso en que se hacen elecciones, se efectúan exclusiones y se imponen visiones del mundo. Hay una aparente neutralidad en la identificación de la gente como «problemas», hasta que uno se da cuenta en primer lugar, que esta definición del «problema» ha sido ya armada en Washington o en alguna capital del Tercer Mundo y segundo, que los problemas se presentan de tal manera que tiene que aceptarse algún tipo de programa de desarrollo como la solución legitima. Los discursos profesionales proveen las categorías en términos de las cuales pueden identificarse y analizarse los «hechos». Este efecto es reforzado mediante el uso de etiquetas, tales como «pequeños agricultores» o «mujeres embarazadas», que reducen la vida de una persona a un aspecto singular y la convierten en un «caso» que debe ser tratado o reformado. El uso de etiquetas permite también a los expertos y élites desconectar explicaciones del «problema» de si mismos como los no pobres y atribuirlos puramente a factores internos a los pobres. Inevitablemente, las vidas de los pueblos en el nivel local son trascendidas y objetivadas cuando son traducidas a las categorías profesionales usadas por las instituciones. En breve, las realidades locales llegan a quedar grandemente determinadas por estas practicas institucionales no locales, que por tanto deben ser vistas como inherentemente políticas. Los resultados de este tipo de planificación han sido, en su mayor parte, nocivas tanto para la gente como para las economías del Tercer Mundo. En el caso del desarrollo rural, por ejemplo, el resultado ha sido visto por los expertos en términos de dos posibilidades: «(a) el pequeño productor puede estar en condiciones de tecnificar su proceso productivo, lo que implica su conversión en 21
empresario agrario y (b) el pequeño productor no esta preparado para asumir tal nivel de competitividad, en cuyo caso sera desplazado del mercado y hasta quizá enteramente de la producción en esa área.»9 En otras palabras, «produces (para el mercado) o pereces». Aun en términos de la producción incrementada, los programas de desarrollo rural han tenido resultados dudosos en el mejor de los casos. Mucho del aumento de la producción de alimentos en el Tercer Mundo ha tenido lugar en el sector capitalista comercial, mientras que buena parte del incremento ha sido hecho en cultivos comerciales o de exportación. De hecho, como se ha mostrado ampliamente, los programas de desarrollo rural y la planificación del desarrollo en general han contribuido no solamente a la creciente pauperización de los pobladores rurales, sino también a agravar los problemas de mal nutrición y hambre. Los planificadores pensaron que las economías agrícolas del Tercer Mundo podrían ser mecánicamente reestructuradas para parecerse a la agricultura «modernizada» de los Estados Unidos, pasando por alto completamente no Sólo los deseos y las aspiraciones de los pueblos, sino la dinámica total de la economía, la cultura y la sociedad que circunscriben las practicas agrícolas en el Tercer Mundo. Este tipo de administración de la vida devino realmente en un teatro de la muerte (mas notablemente en el caso de la hambruna africana), cuando la producción aumentada de alimentos resultó, por un giro perverso, en mas hambre. El impacto de muchos programas de desarrollo ha sido particularmente negativo sobre las mujeres y los pueblos indígenas, cuando los proyectos de desarrollo se apropian y destruyen sus bases de sostenimiento y supervivencia. Históricamente el discurso occidental se ha rehusado a reconocer el papel productivo y creativo de la mujer y este rechazo ha contribuido a propagar divisiones del trabajo que mantienen a las mujeres en posiciones de subordinación. Para los planificadores y economistas, la mujer no era «económicamente activa» hasta hace poco tiempo, a pesar del hecho que una gran parte del alimento consumido en el Tercer Mundo es cultivado por mujeres. Además, las posiciones económica y de género de las mujeres se deterioraron frecuentemente en los años 70 como resultado de la participación en programas de desarrollo rural de los hombres cabezas de familia. No sorprende que las mujeres se hayan opuesto mucho mas activamente que los hombres a estos programas de desarrollo. Con los «paquetes tecnológicos», la especialización en la producción de ciertos cultivos, la disposición rígida de los campos, las rutinas pre-ordenadas de cultivo, la producción para el mercado, etc., estos programas contrastan radicalmente con las maneras de cultivar mas ecológicas y variadas de los campesinos, defendidas por las mujeres en muchos lugares del Tercer Mundo en que la producción para la subsistencia y para el mercado son cuidadosamente equilibrados. Desgraciadamente, la tendencia reciente hacia la incorporación de la mujer en el desarrollo ha dado por resultado, en su mayor parte, que sean colocadas en la mira para lo que en todos los otros aspectos se mantienen como programas convencionales. «Las categorías del grupo objetivo son construidas para fomentar los procedimientos de las agencias de desarrollo para organizar, administrar, regular, enumerar y gobernar las vidas
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de mujeres comunes»10. De esta manera la clientela de la industria del desarrollo ha sido convenientemente duplicada por este cambio en la representación. Otra instancia reciente e importante del desarrollo planificado son los esquemas de industrialización en las llamadas zonas de libre comercio en el Tercer Mundo, donde las corporaciones multinacionales son recibidas en muy favorables condiciones (por ejemplo con liberación de impuestos, seguridades de fuerza de trabajo barato y dócil y un clima político «estable», niveles mas permisivos de polución, etc.). Como todas las otras formas de planificación, estos proyectos de industrialización involucran mucho mas que una transformación económica y en una escala cada vez mayor. Lo que esta en juego aquí es la rápida transformación de la sociedad y la cultura rurales al mundo de la disciplina fabril y a la sociedad (occidental) moderna. Traídas a los países del Tercer Mundo en nombre del desarrollo, y activamente promovidas y mediadas por los Estados del Tercer Mundo, las zonas de libre comercio representan un microcosmos en el que se juntan las familias, las aldeas, las tradiciones, las fabricas modernas, los gobiernos y la economía mundial en una relación desigual de conocimiento y poder. No es accidental que la mayoría de trabajadores en estas nuevas fabricas sean mujeres jóvenes. Las industrias electrónicas en el Sudeste Asiático, por ejemplo, se basan fuertemente en formas de subordinación de género. La producción de jóvenes trabajadoras fabriles como «cuerpos dóciles» mediante formas sistemáticas de disciplina en la fabrica y fuera de ella, no pasan, sin embargo, sin resistencia, como Aihwa Ong muestra en su excelente estudio de las trabajadoras fabriles de Malasia. Las formas de resistencia de las mujeres en la fabrica (destrucción de microchips, posesión espiritual, reducción de velocidad en el trabajo, etc.) pueden verse como expresiones de protesta contra la disciplina laboral y el control masculino en la nueva situación industrial. Además, esto nos recuerda que, si es verdad que «nuevas for mas de domi nac ión son crec ie ntemente i ncorporadas en las relac io nes soc ia les de la c ie nc ia y la tecnología que organi zan los si stemas de conoc imi ento y de producc ión», es i gual mente c ie rto que «las voces d iv ergentes y las pract ic as i nnovadoras de los pueblos somet id os qui ebran tales reconstrucc io nes culturales de soc ie dades no occ id entales.»11
El Conocimiento en la Oposición Las criticas feministas del desarrollo y los críticos del desarrollo como discurso han comenzado a sumar fuerzas, precisamente mediante el examen de la dinámica de la dominación, la creatividad y la resistencia que circunscriben el desarrollo. Esta prometedora tendencia es mas visible en un tipo de activismo y teorización de base que es sensible al rol del conocimiento, de la cultura y del género en el mantenimiento de la empresa del desarrollo y, recíprocamente, en la generación de practicas mas pluralistas e igualitarias. A medida que las conexiones entre el desarrollo, que articula el Estado y las ganancias, el patriarcado y la ciencia y la tecnología objetivantes, de una parte, y la marginalización de las vidas y el conocimiento de los pueblos, de la otra, resultan mas evidentes, la búsqueda de
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alternativas se profundiza también. Las ideas imaginarias del desarrollo y de la «igualación» con Occidente pierden su atractivo a medida que la violencia y las crisis recurrentes -económicas, ecológicas y políticas - devienen en el orden del día. En resumen, el intento de los Estados de establecer sistemas totalizadores de ingeniería socioeconómica y cultural mediante el desarrollo esta ingresando a un callejón sin salida. Se están creando o reconstituyendo practicas y nuevos espacios para pensar y actuar, mas notablemente en las bases, en el vacio dejado por la crisis de los mecanismos colonizadores del desarrollo. Hablando sobre movimientos ecológicos en India, muchos de ellos fueron iniciados por mujeres en la base. Vandana Shiva, por ejemplo, ve el proceso emergente como: una redef in i c ión del crec imi ento y la product iv id ad como categorías l ig adas a la producc ión, no a la destrucc ión, de la v id a. Es así simultáneamente un proyecto polít ic o, ecol óg ic o y femi ni sta que leg it ima las maneras de conocer y de ser que crea r iq ueza promov ie ndo la v id a y la d iv ersi dad y que desleg it ima el conoc imi ento y la pract ic a de una cultura de la muerte como base de la acumulac ión de capi tal... Contem poráneamente, las mujeres del Tercer Mundo, cuyas mentes no han si do aun desposeídas o coloni zadas, están en una posi c ión pr iv il eg ia da para hacer v is i bles las categorías opuestas, i nv is i bles, de las que ellas son custod ia s. 12 No es necesario imputar a las mujeres del Tercer Mundo, a los pueblos indígenas, a los campesinos, y otros, una pureza que no tienen, para darse cuenta que formas importantes de resistencia a la colonización de su mundo vital, han sido mantenidas y aun criadas entre ellos. Y no se necesita ser excesivamente optimista sobre el potencial de los movimientos de base para transformar el orden del desarrollo, para visualizar la promesa que estos movimientos contienen - y el reto que plantean crecientemente a los convencionales enfoques de arriba abajo, centralizados y hasta a aquellas estrategias aparentemente descentralizadas, participatorias, que están en su mayor parte engranadas con fines económicos. (La planificación «participatoria» o de nivel local, en realidad, es mas frecuentemente concebida no en términos de un poder popular que la gente pueda ejercer, sino como un problema burocrático que la institución del desarrollo debe resolver). El argumento de Shiva de que muchos grupos de gente del Tercer Mundo, especialmente mujeres campesinas y pueblos indígenas, poseen' conocimientos y practicas opuestas a aquellas que definen el nexo dominante entre ciencia reduccionista, patriarcado, violencia y ganancias formas de relacionar a la gente, el conocimiento y la naturaleza que son menos explotadoras y reificantes, mas localizadas, descentralizadas y en armonía con el ecosistema es acogida por observadores en muchas partes del mundo. Estas formas alternativas que no son ni tradicionales ni modernas, suministran la base para un proceso lento pero constante de construcción de maneras diferentes de pensar y de actuar, de concebir el cambio social, de organizar las economías y las sociedades, de vivir y curar.
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Así, la racionalidad occidental tiene que abrirse a la pluralidad de formas de conocimiento y concepciones de cambio que existen en el mundo y reconocer que el conocimiento científico objetivo, desapegado, es sólo una forma posible entre muchas. Esto puede entreverse de una antropología de la Razón que mire críticamente los discursos y practicas básicos de las sociedades occidentales modernas y que descubra en la Razón y en sus practicas esenciales - tales como la planificación -, no verdades universales sino mas bien maneras de ser muy especificas, si bien algo extrañas o por lo menos peculiares. Esto también implica para aquellos que están trabajando dentro de la tradición occidental, reconocer sin pasar por alto el contenido cultural de la ciencia y la tecnología - que: (1) La producc ión de teoría uni versal, total iz aste, es un error mayúsculo que no capta la mayor parte de la real id ad, posi blemente si em pre, pero c i ertamente ahora; (2) asumi r responsabi l id ad de las relac io nes soc ia les de la c ie nc ia y la tecnología si gni f ic a rechazar una metafísi ca ant i- c ie ntff ic a, una demonología de la tecnología y de esta for ma si gni f ic a abarcar la d ie stra tarea de reconstrui r las fronteras de la v id a d ia r ia , en conex ión parc ia l con otros, en co muni cac ión con todas nuestras partes. 13 Como hemos visto, la planificación ha sido uno de aquellos universales totalizantes. Mientras el cambio social ha sido probablemente siempre parte de la experiencia humana, fue solamente dentro de la modernidad europea que la «sociedad», es decir toda la manera de vivir de un pueblo, fue abierta al análisis empírico y fue hecha objeto del cambio planeado. Y mientras las comunidades del Tercer Mundo pueden encontrar que hay una necesidad de alguna clase de cambio social organizado o dirigido - en parte para revertir los daños causados por el desarrollo - esto indudablemente no tomara la forma de «diseñó de la vida o de ingeniería social. En el largo plazo, esto significa que categorías y significados tienen que ser redefinidos; mediante su practica política innovadora, los nuevos movimientos sociales de varias clases están ya embarcados en este proceso de redefinir lo social y el conocimiento mismo. Las prácticas que aun sobreviven en el Tercer Mundo a pesar del desarrollo, entonces, señalan el camino para moverse mas allá del cambio social y, en el largo plazo, entrar en una era poseconómica de posdesarrollo. En el proceso, la pluralidad de significados y prácticas que constituyen la historia humana se hará nuevamente visible, mientras que la planificación misma ira perdiendo interés.
Referencias 1. M. McLeod, «'Architecture or Revolution': Taylorism, Democracy, and Social Change» ('Arquitectura o Revolución': Taylorismo, Democracia y Cambio Social), Art Journal, Verano 1983, pp. 132-47.
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2. M. Foucault, Discipline and Punish (Disciplinar y Castigar), New York: Pantheon Books, 1979, p 222. 3. Intemational Bank for Reconstruction and Development, The Basis of a Development Program for Colombia (La Base de un Programa de Desarrollo para Colombia), Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1950, pp. xv y 615. 4. United Nations, Dept. of Economic and Social Affairs, The United Nations Development Decade: Proposals for Action (La Década del Desarrollo de las Naciones Unidas: Propuestas para la Acción), Nueva York: Naciones Unidas, 1962, pp. 2,10. 5. Discurso Inaugural, Enero 20, 1961. 6. J. Friedman, Venezuela: From Doctrine to Dialogue (Venezuela: De la Doctrina al Dialogo), Syracuse: Syracuse University Press, 1965, pp. 8, 9. 7. M.J. Crosswell, «Basic Human Needs: A Development Planning Approach» (Necesidades Humanas Básicas: Un Enfoque de Planeación del Desarrollo), en D.M. Leipziger y P. Streeten (eds), Basic Needs and Development (Necesidades Básicas y Desarrollo), Cambridge, Mass: Oelgeschlager, Gunn y Hain Publishers Inc.,1981, p.2. 8. The World Bank, Assault on World Poverty (Asalto a la Pobreza Mundial), Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1975, pp. 90,91, 16. 9. Departamento Nacional de Planeación de Colombia, Programa de Desarrollo Rural Integrado, El Subsector de Pequeña Producción y el Programa DRI, Bogotá: DNP, Julio 1979, p. 47. 10. A. Mueller, «Power and Naming in the Development Institution: The 'Discovery' of 'Women in Peru'» (Poder y Nombre en la Institución del Desarrollo: El «Descubrimiento» de las «Mujeres en el Peru»), presentado en la 14 Conferencia Anual sobre el Tercer Mundo, Chicago, Abril 1987, p. 4. 11. A. Ong, Spirits of Resistance and Capitalist Discipline (Espíritus de Resistencia y Disciplina Capitalista), Albany, Nueva York: SUNY Press, 1987, p.221. 12. V. Shiva, Staying Alive: Women, Ecology and Development (Mantenerse Vivas: Mujeres, Ecología y Desarrollo), Londres: Zed Books, 1989, pp. 13-46. 13. D. Haraway, « 'A Manifesto for Cyborgs': Science, Technology, and Socialist Feminism in the 1980s» ('Un Manifiesto para Ciborgs': Ciencia, Tecnología y Feminismo Socialista en los 80, Socialist Review, 15 (2), 1985, p. 100.
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Bibliografía El libro de Edward Said, Orientalism (Orientalismo), Nueva York: Vintage Books, 1979, constituye aun el punto de partida para examinar las representaciones europeas o euroamericanas de pueblos no occidentales. La orientación general para la critica discursiva de las representaciones es aportada por Foucault, especialmente en The History of Sexuality (La Historia de la Sexualidad), Vol. I, Nueva York: Vintage Books, 1980, y Power/Knowledge (Poder/Conocimiento), Nueva York: Pantheon Books, 1981. Estas obras proveen el marco general para analizar el desarrollo como discurso, es decir como una forma occidental de descripción social. Extensiones de estas obras en conexión con el desarrollo son 1. Gendzier, Managing Political Change: Social Scientists and the Third World (La Administración del Cambio Político: Científicos Sociales y el Tercer Mundo), Boulder: Westview Press, 1985; P. Morandé, Cultura y Modernizacion en América Latina, Santiago: Pontificia Universidad Cató1ica de Chile, 1984; V Y. Mudimbe, The Invention of Africa (La Invención del Africa), Bloomington: Indiana University Press,1988; y A. Escobar, «Power and Visibility: Development and the Invention and Management of the Third World» (Poder y Visibilidad: Desarrollo y la Invención y Administración del Tercer Mundo), Cultural Anthropology, 3(4) Noviembre 1988. Sobre los origenes de la planificación urbana, véase L. Benévolo, History of Modern Architecture (Historia de la Arquitectura Moderna), Cambridge: MIT Press, 1971; y F. Choay, The Modern City: Planning in the Nineteenth Century (La Ciudad Moderna: La planificación en el Siglo XIX), Nueva York: George Bazillier, 1969. El ascenso de lo social es documentado en J. Donzelot, The Policing of Families (La Supervisión de las Familias), Nueva York: Pantheon Books, 1979, y L'lnvention du Social (La Invención de lo Social), Paris: Fayard, 1984. 1. Illich discute la Profesionalizacion de las necesidades en Towarda History of Needs (Hacia una Historia de las Necesidades), Berkeley: Heyday Books, 1977. Mas recientemente, P. Rabinow ha abordado la administración del espacio y la normalización de la población en el contexto de Nor-Africa Colonial Francesa en Erench Modern: Norms and Forms of the Social Environment (Francés Moderno: Normas y Formas del Entorno Social), Cambridge: MIT Press,1989. El papel de las bio-políticas y las narraciones de la ciencia en la articulación de la naturaleza, el género y la cultura es examinada por D. Haraway, Primate Visions: Gender, Race, and Nature in the World of Modern Science (Visiones Primates: Género, Raza y Naturaleza en el Mundo de la Ciencia Moderna), Nueva York: Routledge, 1989. Los dos libros mas penetrantes sobre los origenes de la economia moderna, por otra parte, son K. Polanyi, The Great Transformation (La Gran Transformación), Boston: Beacon Press, 1957 y L. Dumont, From Mandeville to Marx: The Genesis and Triumph of Economic Ideology (De Mandeville a Marx: La Génesis y el Triunfo de la Ideología Económica), Chicago: The University of Chicago Press, 1977.
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Quizá la visión mas global de la planificación, tanto retrospectiva como prospectiva, es la de J.Friedmann, Planning in the Public Domain (La Planificación en el Dominio Publico), Princeton: Princeton University Press,1987. El análisis critico de las practicas institucionales ha sido iniciado por D. Smith, The Everyday World as Problematic: A Feminist Sociology (El Mundo Cotidiano como Problemática: Una Sociología Feminista), Boston: Northeastern University Press,1987, y ampliado por A. Mueller en su disertación doctoral, The Bureaucratization of Development Knowledge: The Case of Women in Development (La Burocratización del Conocimiento del Desarrollo: El Caso de Mujeres en el Desarrollo), Ontario Institute for Studies in Education, University of Toronto, 1987. E. J. Clay y B. B. Schaffer suministran un análisis exhaustivo de las practicas «ocultas» de la planificación del desarrollo en Room for Manoeuvre: An Exploration of Public Policy Planning in Agriculture and Rural Development (Espacio de Maniobra: Una Exploración de la Planificación de la Política Publica en Agricultura y Desarrollo Rural), Rutherford: Fairleigh Dickinson University Press, 1984, mientras G. Wood enfoca la atención sobre la relación entre rótulos y poder en su articulo, «The Politics of Development Policy Labelling» (La Política del Rotulado de la Política del Desarrollo), Development and Change, Vol. 16, 1985. A. Ong of rece una visión compleja de las multiples practicas y efectos del desarrollo como biopoliticas en Spirits of Resistance and Capitalist Discipline: Factory Women in Malaysia, Albany: SUNY Press, 1987. Un penetrante tratamiento general sobre las practicas de dominación y resistencia es el de M. de Certau The Practice of Everyday Life (La Practica de la Vida Cotidiana), Berkeley: University of California Press,1984. Elementos importantes para redefinir el desarrollo, especialmente desde el punto de vista de las alternativas de las bases, se encuentran en D. L. Shet, «Alternative Development as Political Practice» (Desarrollo Alternativo como Practica Política),Alternatives, XII (2), 1987; V. Shiva, Staying Alive: Women, Ecology and Development (Mantenerse Vivas: Mujeres, Ecología y Desarrollo), Londres: Zed Books, 1989; O. Fals Borda, Knowledge and People's Power (Conocimiento y Poder Popular), Delhi: Indian Social Institute, 1988; R. Kothari, «Masses, Classes, and the State» (Masas, Clases y Estado), Alternatives, Xl (2), 1986; A. Nandy, The Intimate Enemy (El Enemigo Intimo), Bombay: Oxford University Press, y Traditions, Tyranny and Utopias (Tradiciones, Tiranía y Utopias), Delhi: Oxford University Press,1987; G. Esteva, «Regenerating People's Space» (Regenerando Espacios Populares), Alternatives, XXI (1); y M. Rahnema, «A New Variety of AIDS and Its Pathogens: Homo Economicus, Development and Aid» (Una Nueva Variedad de SIDA y sus Patógenes: Homo Economicus, Desarrollo y Ayuda), Alternatives, Xlll (1), 1988. Se explora el papel de los movimientos sociales en la articulación de visiones alternativas del cambio social y político en A. Escobar y S. Alvarez (ed.), New Social Movements in Latin America: Identity, Strategy, and Democracy (Nuevos Movimientos Sociales en América Latina: Identidad, Estrategia y Democracia), Boulder: Westview Press,1991.
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ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN EN MÉXICO Como se sabe, la Ley de Planeación de 1930 planteó la necesidad de inventariar ampliamente los recursos naturales del país, y reorganizar la actividad económica y social; a su vez, el Plan Sexenal de 1934-1940 proporcionó una clara visión del cambio estructural que demandaba la sociedad en esos momentos. A partir de entonces. en la medida que se precisaba la participación del Estado en la vida económica del país, se desarrollaron las técnicas necesarias para programar la inversión pública y hacerla más eficiente en su papel de generadora de una infraestructura para el desarrollo nacional y de controladora de ciertos sectores económicos estratégicos. Con posterioridad, al disponer de más y mejores instrumentos estadísticos y conceptuales. en el Programa Nacional de Inversiones Públicas 1953-1958 se utilizaron las Cuentas Nacionales para fijar metas de crecimiento. Los esfuerzos de planeación consideraron primordial la definición de marcos generales para fijar metas de crecimiento económico y precisar las directrices que permitían a todos los grupos sociales conocer los objetivos propuestos. En materia de planeación regional se obtuvieron importantes experiencias', principalmente en la planeación de cuencas hidrológicas que abarcaban varias entidades federativas, tales como la del Lerma y la del Papaloapan. Ya en años más recientes. el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 y el Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 establecieron lineamientos para la inversión pública y estímulos al sector privado por medio de marcos indicativos. En la década de los setenta se organizaron unidades de programación en todas las secretarías y departamentos de Estado..así como en las principales entidades paraestatales. hecho que permitió avanzar en la base administrativa de la planeación. Así comenzó la elaboración de los planes. diseñados para ámbitos sectoriales o intersectoriales específicos, como un esfuerzo para ubicar la planeación dentro de ciertas actividades prioritarias. Del mismo modo, se avanzó en el planteamiento de las técnicas de programación y en la elaboración de algunos planes sectoriales. En el pasado reciente, la planeación adquirió nuevos impulsos. La reforma administrativa emprendida a partir de 1976, adaptó las instituciones públicas a las necesidades de una planeación estructurada en tres ámbitos, bien definidos: global, sectorial y estatal. Se difundió asimismo una metodología para la planeación que llevó a que se generalizaran estas actividades en todas las dependencias federales y en la gran mayoría de los estados de la República. En ese tiempo fueron elaborados diversos planes y programas nacionales que atendieron aspectos de la vida nacional en sectores tales como agropecuarío. pesquero, industrial, turismo, educación. desarrollo urbano y vivienda. ciencia y tecnología. que confluyeron al Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Simultáneamente. en los estados se emprendieron esfuerzos para hacer compatibles los planes estatales con este conjunto de planes y programas. Con el Plan Global de Desarrollo 1980- 1982 y los planes sectoriales e intersectoriales, se concibió la posibilidad real de ordenar un sistema nacional de planeación en un intento por reorganizar los instrumentos al alcance del Estado para el logro de objetivos nacionales. A la vez, se llevaron a cabo importantes 29
experiencias de planeación estatal y municipal, con el apoyo de las delegaciones federales. Dentro de este marco, el Plan Global de Desarrollo ubicó las acciones de los distintos sectores económicos y sociales dentro de un marco estratégico general, a pesar de que la aparición previa de planes sectoriales limitó su campo de acción. La integración y difusión de los distintos planes permitió a la población interesada analizar las acciones gubernamentales y la oportunidad de conocer las propuestas de política de desarrollo, además de evaluar sus resultados. B. Los puntos a superar El análisis de estas experiencias permite identificar las insuficiencias principales que ha tenido la planeación y que es preciso tomar en cuenta para superarlas con una nueva orientación: 1. La reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976, y posteriormente varios decretos presidenciales, introdujeron el esquema de planeación prevaleciente en esos años y que fue ampliamente difundido y aceptado. Se hablaba de un conjunto de actividades, entendidas como un proceso. planeación, programación, presupuestación y evaluación. Es importante advertir que este esquema concebía la planeación como una etapa diferente de la programación, presupuestación y evaluación, y por ello la reducía a la mera formulación de los planes, dejando al margen las actividades de programación, presupuestación y evaluación. De hecho esto provocó gran autonomía y hasta un conflicto entre planeadores, programadores, presupuestadores y evaluadores propiciando así que lo programado pudiera ser distinto de lo planeado y lo presupuestado distinto de lo programado, y dejando sin referencia clara a la tarea de evaluación. Será necesario insistir en que programar, presupuestar, controlar y evaluar son parte esencial de un proceso mismo, que es el de planeación. 2. El esquema de sectorización de la administración pública debe avanzar progresivamente hacia una división funcional que tenga como punto de partida la visión estratégica del desarrollo para lograr una adecuada vinculación entre la planeación global, la sectorial y la que llevan a cabo las entidades coordinadas, superando imprecisiones en cuanto a mecanismos e instancias de articulación. 3. Se deberá procurar que todos los instrumentos de alcance sectorial se apliquen eficazmente, asegurando su compatibilidad con los objetivos y prioridades nacionales, y evitando que se contrarresten entre sí. Asimismo, deberá tenerse presente el probable impacto de las políticas y acciones diseñadas para el corto plazo en las perspectivas de plazos medio y largo. 4. Es necesario superar definitivamente, a partir de una definición clara y jurídicamente válida de los mecanismos y procesos de instrumentación anual de los planes, la brecha entre las áreas de planeación, programación y las de presupuestación y ejecución. -La ejecución de acciones y decisiones debe partir del contenido del Plan Nacional y de sus programas, para lo cual debe continuarse modernizando la organización administrativa de la APF. 30
5. La consolidación de la planeación deberá tomar en cuenta no sólo la magnitud de las acciones (gasto, inversión, crecimiento). sino también su sentido cualitativo, su impacto sobre la sociedad y el medio ambiente, su orientación a prioridades y objetivos fijados de antemano. De igual manera continuarán los esfuerzos tendientes a integrar las poIíticas de tipo intersectorial dentro de la planeación nacional, especialmente en las áreas siguientes: * Desarrollo regional * Protección del medio ambiente y desarrollo ecológico * Política de empleo * Aprovechamiento de recursos escasos, como es el caso del agua * Polhica científica y tecnológica * Desarrollo rural integral * Política de empresas públicas 6. Debe continuar mejorándose la vinculación de la operación regional del gasto público federal con las necesidades y políticas de los gobiernos locales. Al mismo tiempo, se realizarán esfuerzos que eviten la duplicación de tareas en ciertas regiones del país. 7. De particular importancia es que la formulación de planes y programas se lleve a cabo a partir de un conocimiento de los recursos disponibles para financiarlos, además de tomar en cuenta los lineamientos globa!es de la planeación. Asimismo, debe considerarse, prioritariamente, la vinculación entre los proyectos de inversión de mediano plazo y los objetivos y prioridades de la planeación. 8. La coordinación entre federación y estados avanzó significativamente, pero con fuerte predominio de la primera; la coordinación entre estados y municipios debe ser todavía fortalecida considerablemente. Es preciso seguir luchando para reducir progresivamente el peso del centralismo en la toma de decisiones, favoreciendo y fomentando las iniciativas regionales, y una asignación de los recursos disponibles, previéndose el impacto que tengan en cada región, las acciones sectoriales y los grandes proyectos de inversión. 9. En general, deben precisarse las responsabilidades entre los órdenes de gobierno (federal, estatal, municipal) que intervengan en el proceso de planeación. 10. Deberá adecuarse en forma progresiva la información a las necesidades del proceso de planeación; reducir la dependencia excesiva de las estadísticas censal es; continuar generando información según los niveles, tiempos y etapas de la planeaci6n, sobre todo la información anual y de coyuntura; modernizar los sistemas de información contable para que sean fuente confiable y oportuna en la toma de decisiones. En general, se debe procurar la superación de la heterogeneidad metodológica y conceptual, de acuerdo con los lineamientos y 31
metodologías que al efecto señale el instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. 11. La capacitación del personal y la investigación para la planeación del desarrollo económico y social, deben responder a la necesidad de apoyar los avances del proceso de planeación en sus distintos ámbitos. La capacitación ha sido indispensable para apoyar la elaboración y ejecución de la política gubernamental en general, pero ahora se necesita definir los requerimientos que en la materia implica la planeación nacional, así como establecer mecanismos organizativos y académicos para satisfacerios, a fin de que se pueda constituir un subsistema de capacitación para la planeación económica y social adecuado a las características del SNPD, en sus ámbitos funcionales y de coordinación con otras instituciones a los niveles global, sectorial y regional. 12. Finalmente, se debe reforzar, en todos sus niveles, la participación social en la elaboración de los planes y programas, a través de mecanismos de carácter permanente, para que las organizaciones sociales participen en los distintos niveles y etapas del Sistema de Planeación Estos elementos pueden ser ahora planteados. con la posibilidad de abordarlos con acciones operativas que incidan sobre los procesos habituales de la gestión pública, a través de la construcción de un sistema de planeación como lo marca la Ley. En este documento se describen las acciones para consolidar el Sistema Nacional de Planeación Democrática y, se establece una estrategia de acción para tal efecto. 3
LA PLANEACIÓN Y EL DESARROLLO SOCIAL
La lógica del desarrollo Ignacy Sachs* El futuro historiador de las ciencias sociales estará en su derecho de extrañarse de la frustrante simplicidad de las teorías del desarrollo puestas en circulación desde el día siguiente de la segunda guerra mundial. En el fondo, deberíamos hablar más bien de la teoría pues la lógica subyacente era la misma a ambos lados de la barricada. Un economicismo estrecho hacía creer que, en el momento en que el crecimiento rápido de las fuerzas de producción estuviera asegurado, se produciría un proceso completo de desarrollo que se extendería más o menos espontáneamente a todos los ámbitos de la actividad humana. De alguna forma, una condición sin duda necesaria para el desarrollo se consideraba al mismo tiempo suficiente en nombre de una interpretación de la historia basada en un materialismo mecanicista burdamente simplificado al que se adherían tanto algunos marxistas ortodoxos como sus adversarios más opuestos, como Rostow. Y para que se cumpliera esta condición suficiente y necesaria se recomendaba a los países en desarrollo la repetición mimética de un modelo histórico. 32
Las opciones ideológicas no tenían más función que servir de base para elegir uno de estos dos modelos: o bien el que proponía seguir el camino recorrido por los países industrializados capitalistas desde la revolución industrial, o bien, el que proclamaba las virtudes universales del modelo soviético.2 En el fondo, las dos escuelas de pensamiento creían igualmente en un desarrollo lineal mecanicista y repetitivo de la historia y reducían completamente el proceso histórico a una mecánica sociológica, convirtiendo la mecánica de su elección en ley universal. A ambos lados de la barricada, se afanaban en aplicar los modelos imitativos y se rechazaba todo esfuerzo serio de comprensión y toda búsqueda creadora de soluciones nuevas, lo que en el plano práctico sólo se podía traducir en fracasos más o menos vergonzosos y confesados. Hacia 1955, se produjo una crisis que obligaba a ambos a revisiones desgarradoras (pensemos en el XXº Congreso del partido comunista soviético y en la emoción suscitada en Occidente por la Conferencia de Bandoeng y, más tarde, y más tarde ora la emancipación de los países africanos). Ya la expresión "tercer mundo", forjado en esta época, refleja en parte el desconcierto de esa época pues, al ser voluntariamente ambiguo, es susceptible de ser interpretado en dos planos diferentes: en el de la política internacional equivale al mundo no alineado; mientras que en el plano ideológico esta expresión remite a la búsqueda de una tercera vía entre el capitalismo y el socialismo. Ninguna de estas dos interpretaciones es rigurosamente exacta, pero, en la medida en que ahora se pone el acento (a veces de manera excesiva) en lo específico del tercer mundo o, más exactamente de los países del tercer mundo, la investigación sobre el desarrollo puede revestir un carácter más realista. Pronto hará veinte años que las ciencias sociales se esfuerzan en superar tres tipos de limitaciones que se pueden definir como sigue: a) la tendencia a considerar a Europa como punto exclusivo de referencia y a otorgar un valor absoluto a tal o cual experiencia histórica vivida en Europa y al instrumental forjado para su estudio; b) una noción demasiado estrecha del desarrollo, reducido primero al simple crecimiento económico, noción que más tarde se ha ampliado a lo social y a lo cultural para llegar a los conceptos de forma de vida y calidad de vida cuando no directamente a un proyecto de civilización; c) las barreras tradicionales entre los ámbitos, celosamente respetados, de las diferentes disciplinas académicas; ahora lo interdisciplinario está a la orden del día, si bien con mucha frecuencia es una postura más teórica que real. ¿Dónde nos encontramos ahora? Algunos pesimistas y descontentos se empeñan en no ver más que fracasos y se niegan a admitir que la teoría del desarrollo haya hecho el menor progreso a lo largo de los últimos veinte años. Nos gustaría oponerles un punto de vista más moderado. En una obra reciente,3 hemos tratado de señalar las etapas de la difícil emancipación de esta teoría, insistiendo en la aportación cada vez más decisiva y a menudo desconocida, de los investigadores especialistas en el tercer mundo. En la medida en que aborda el desarrollo como un proceso histórico, puede, en su estado actual, aclarar las normas de acción, no proporcionando fórmulas ya hechas -nunca existirá el "prêt à porter" en este ámbito- sino llevando a una cierta manera de pensar y ayudando a hacer las preguntas pertinentes que no son en absoluto evidentes y no se harían si no fuera por la aportación de la teoría. 33
En otras palabras, creemos en las virtudes heurísticas de la teoría del desarrollo, pero no creemos que pueda conducir a una tecnología del desarrollo que se pueda aplicar sin más. Esta tecnología debe ser creada para cada ocasión teniendo en cuenta la realidad histórica del proceso social global. Son dos condiciones muy difíciles de cumplir. ¿Cómo hacer para no perder de vista todo lo que es particular en una experiencia vivida y para evitar caer en el empirismo del estudio descriptivo del caso? ¿Y cómo abordar la descomposición de la totalidad que no equivale a una yuxtaposición de los fenómenos o procesos sacados a la luz por los diferentes análisis unidisciplinarios? El hecho de negar a la teoría del desarrollo una aplicabilidad inmediata no equivale a subestimar la importancia del esfuerzo teórico. Por el contrario, es deseable que todos los protagonistas del desarrollo recreen constantemente esta teoría, a partir sus acciones y basándose en ellas y que la confronten con la práctica sin cesar para enriquecerla. Lo que importa antes que nada es liberarse de la influencia de un paradigma mecanicista tomado de las ciencias físicas y que se traduce sobre todo en poner un interés excesivo en el volumen del ahorro y de la inversión. No es que queramos negar la importancia del gran esfuerzo realizado en este terreno en los países del tercer mundo, pero es igual de importante saber cómo se invertirá el ahorro, quién lo invertirá, quiénes serán los beneficiarios y cómo; es decir, saber cuál será la eficacia social del ahorro. Estas preguntas nos llevan mucho más lejos que las consideraciones habituales sobre el índice de ahorro y los coeficientes de capital, con ayuda de las cuales es posible construir unas ecuaciones someras relativas al desarrollo. Éstas gozan de un gran favor entre las autoridades que deciden las grandes orientaciones debido a su sencillez conceptual, pero sobre todo por la apariencia de "objetividad" que confieren a las decisiones eminentemente políticas relativas al reparto de las cargas y los beneficios del crecimiento. En el ámbito de la historia de las ciencias, las analogías son a veces engañosas, pero pensemos en las dificultades que tuvo que afrontar la biología en el siglo XVIII para liberarse de la influencia mecanicista tal y como ha descrito François Jacob en su interesante obra.4 A la luz de estas consideraciones, el esfuerzo realizado por Michel Kalecki para integrar unos parámetros políticos en una teoría del crecimiento es de un valor ejemplar, pero el gran economista polaco era el primero en reconocer que es imposible, al menos por el momento, cifrar esos parámetros.5 ¿Se podrá algún día? Personalmente, estamos tentados de responder que no. La solución consiste más bien en institucionalizar el diálogo entre los gobernantes y los gobernados en torno a las decisiones políticas explicitadas, mientras el paradigma mecanicista, incluso ampliado, crezca en el sentido contrario ya señalado: el de la creación de falsas apariencias de objetividad y de camuflaje del factor político. No puede haber desarrollo a largo plazo sin una voluntad de desarrollo organizada en un proyecto de civilización coherente, lo que supone revisar constantemente las elecciones de los fines y los medios a la luz de los resultados obtenidos y de los nuevos conocimientos. El proceso de desarrollo exige un procedimiento institucional flexible en el que el debate sobre las alternativas ocupe un puesto esencial. Como
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estábamos obnubilados por el paradigma mecanicista, hemos perdido el rumbo insistiendo en la aportación posible de las técnicas de la planificación que tienen por base la asignación óptima de recursos supuestamente conocidos para cumplir unos objetivos fijados de antemano. Así queríamos eliminar, o por lo menos reducir al máximo, la incertidumbre que pesa sobre el futuro. Pero decididamente, el precio pagado es demasiado alto pues se deja a un lado a la imaginación social, después de haber ayudado a formular un plan cuya misma coherencia se convierte en un obstáculo para la innovación. La aceleración de la historia contemporánea y el ritmo del progreso científico y técnico conducen por el contrario a otorgar a la preservación de las opciones el rango de principio de planificación.6 Todos los que han trabajado en planificación saben que un plan, una vez que ha sido establecido, tiene una vida difícil, que necesita discusión sobre el terreno de lo posible y que, a la vez que seduce con el señuelo de un futuro prometedor, implica de hecho, un cierto conservadurismo. A esta antinomia se deben un buen número de fracasos prácticos. Este tipo de reflexiones han conducido con demasiada frecuencia a condenar el principio mismo de la planificación y a proclamar una vuelta pura y simple al modelo de desarrollo espontáneo. Creemos que las críticas formuladas contra la planificación del desarrollo en el plano de las realizaciones prácticas son, la mayoría de las veces, exageradas.7 Más que abandonar la planificación y volver a las antiguas ilusiones de la virtud de los mecanismos de mercado, y por aquí, al mito de la mano invisible, hay que renovar esta planificación minuciosamente, teniendo cuidado a la vez de no caer en el voluntarismo puro y simple de una cierta futurología que prácticamente no deja intervenir al factor político, sin embargo esencial, y no ve que ciertos desarrollos necesarios reducen considerablemente el campo de los posibles probables en relación al conjunto de los posibles considerados fuera de la matriz de la historia.8 Como, además, el pensamiento por variantes (en estos términos lapidarios definía Kalecki la planificación) no se puede ejercer sensatamente más que en un número relativamente restringido de alternativas, es forzoso pasar por la construcción de un número reducido de guiones sobre el futuro y por su discusión con los interesados, es decir, por una planificación basada en la participación. Un guión de referencia que extrapole las tendencias en curso debe permitir descubrir los puntos críticos y las crisis que amenazarían a la sociedad en caso de que ésta no encontrara la fuerza de modificar La lógica del desarrollo esas tendencias. Se podrían construir otros guiones partiendo de hipótesis alternativas sobre la manera de desactivar esas crisis. El método de los guiones nos parece interesante desde dos puntos de vista: hace trabajar a la imaginación del público y por lo tanto se presta a una larga discusión; al mismo tiempo, evita el ceter is par ib us, este verdadero escollo de las ciencias sociales. La manera de hacer operativo el enfoque del desarrollo así descrito conlleva ciertas prioridades de investigación en ciencias sociales. Mencionaremos tres: 1. La primera ya se ha discutido de manera implícita. Se trata de la institucionalización del proceso de planificación concebido como un mecanismo de decisión basado en la participación (añadiríamos el término "democrática" si el abuso que de él se hace no lo hubiera devaluado) y orientado al futuro.9
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2. La segunda trata de la manera de insertar el factor político en el modelo explicativo. Actualmente predominan dos tendencias igualmente dogmáticas. Una no concede a lo político más que un papel accesorio sin integrarlo verdaderamente en la explicación, sin atreverse a abordar las múltiples interdependencias entre las variables consideradas explicativas y el juego político, sin siquiera utilizar seriamente unos parámetros de comportamiento político. La mayoría de las veces éstos no son mencionados más que por la forma y se limitan a yuxtaponerlos al modelo explicativo. Por el contrario, la otra tendencia sitúa de entrada todo el problema en una opción ideológica y, después de haber tomado una, se queda ahí, satisfecha de esta simplificación excesiva - la revolución o nada - falsamente radical e ingenua pues supone que la cuestión revolucionaria es una condición suficiente para asegurar el desarrollo y que por lo tanto, lo político domina todo el proceso. No es preciso decir que esta última actitud no tiene nada que ver con el análisis extremadamente sutil que hace Marx de las interdependencias entre la base y la superestructura. Su única virtud consiste en recordar a cada momento que la evolución forma parte del campo de los posibles probables (que muchos investigadores de ciencias sociales parecen olvidar con demasiada frecuencia) y que, en algunos casos, puede incluso revelarse como condición necesaria para que el desarrollo pueda activarse. ¿En qué medida los hábitos de pensamiento sirven de pantalla en este ámbito particularmente delicado? ¿Hasta dónde llega el condicionamiento social de las ciencias sociales? Para estas preguntas hay que buscar respuestas mucho más elaboradas que aquellas con las que se contentan los partidarios del reduccionismo radical, y no olvidar que constituyen el núcleo mismo del debate y que por consiguiente es pueril eludirlas o ver en ellas solamente un ejercicio de epistemología sin mayor importancia. 1. La inserción del factor político en el modelo explicativo se acerca a un problema más amplio ya aludido: ¿qué requisitos debe reunir un método interdisciplinario que no se conforme con una mención a la forma seguida de una yuxtaposición de análisis uní disciplinar que no puede conducir a nada? Para empezar, es importante preparar el terreno acostumbrando a los especialistas de las diferentes disciplinas a hablarse unos a otros. En el momento actual las ciencias sociales son una inmensa torre de Babel pues la multiplicidad de lenguajes y el entusiasmo por la pseudo-creatividad verbal corren parejas con la intolerancia hacia la jerigonza del prójimo. Pero no conviene equivocarse y echarle todas las culpas a la comunicación. La solución no consiste en buscar un esperanto de las ciencias sociales ni en formar especialistas de lo interdisciplinario desprovistos de un conocimiento profundo de, al menos, una disciplina. Sólo se puede acceder eficazmente a lo interdisciplinario abriéndose al diálogo con las demás disciplinas, realizando al mismo tiempo un esfuerzo de autoanálisis para comprender a la vez lo específico y las limitaciones del ámbito de origen. Los análisis unidisciplinarios dan forzosamente una imagen deformada del hecho social global, lo que no es un mal en sí mismo siempre que uno se dé cuenta de la naturaleza de la deformación. La práctica constante de la historia y de la antropología, así como del sentido del tiempo y del espacio sociales así adquiridos, permiten normalmente establecer puentes entre el modelo 36
unidisciplinario y la realidad social mucho más rica, y aprender a manejar como parámetros del modelo unidisciplinario las variables estratégicas de otros modelos unidisciplinares. Ello debería provocar un enriquecimiento progresivo de los modelos unidisciplinares y el ajuste entre ellos. ¿Podemos esperar que un día desaparezca el ceter is par ib us tan cómodo pero tan esterilizante (es el economista el que habla)? Esto requiere un estudio profundo de las formas concretas de la racionalidad económica en diferentes contextos socioculturales.10 Ésta es una cuestión clave para la práctica del desarrollo. Creemos que todo el postulado de la racionalidad es la base de la antropología filosófica en el sentido de que es de esperar que los hombres escojan cada vez la solución que les parezca mejor. Pero de esto no se deduce para nada que exista una racionalidad económica suprahistórica y de alcance universal pues los criterios de evaluación de las soluciones en presencia van a variar precisamente según el contexto sociocultural. ¿En qué momento un campesino orientado hacia la autosubsistencia cambia su actitud hacia el mercado?. ¿Dónde está el umbral de este cambio? ¿Que juego de condiciones nuevas y de variables tiene que intervenir para que se produzca?¿Qué repercusión tienen las experiencias vividas, la actitud de los vecinos, la persuasión política? Tantas preguntas a las cuales el economista no podrá responder si no se decide a abandonar los modelos explicativos simplistas a los que está a acostumbrado y cuya rusticidad le gusta enmascarar por medio de un abundante empleo de técnicas econométricas cada vez más sofisticadas. La práctica de lo interdisciplinar requiere una preparación distinta de los especialistas en ciencias sociales. Nunca se insistirá demasiado en la necesidad de una reforma profunda de la enseñanza. Como este tema rebasa el marco del presente artículo, nos limitaremos a esbozar algunos temas de reflexión. El especialista, aunque siga sujeto a una disciplina, debe tener de todas formas una formación polivalente y adquirir el sentido del método globalizante, del vaivén entre la realidad compleja y el modelo unidisciplinar. No hay que equivocarse: este método no consiste en yuxtaponer los elementos escogidos por los diferentes especialistas La historia global no es la suma de las historias parciales; todo especialista del desarrollo debe tener un poco de historiador y prepararse a la prospectiva desprendiendo de la materia histórica la lógica vivida del desarrollo, incluso jugando a la historia ficción. No le invitamos a que se asome al pasado o a la experiencia contemporánea de otros países para sacar los modelos imitativos. La historia se ofrece más bien a la reflexión de los que deciden las grandes orientaciones y a la reflexión de los que buscan en las ciencias sociales los antimodelos en relación a los cuales suele ser cómodo definirse. La historia ayuda a percibir la diacronía del proceso mientras que la antropología acostumbra a una visión sincrónica de las estructuras sociales, a la vez minuciosa y globalizante. Por lo tanto, estas dos disciplinas deberían constituir el tronco común de todos los programas de enseñanza de las ciencias sociales. Al mismo tiempo, hay que iniciar muy pronto a los jóvenes investigadores en el arte de recrear y de hacer progresar la teoría a partir de situaciones concretas. De ahí surgirá la oportunidad de formar equipos interdisciplinarios de alumnos para investigar sobre el terreno la solución de los 37
problemas planteados por el desarrollo de un valle o una micro-región y que adquieran así una formación práctica en ciencias sociales. La universidad debe abrirse a la práctica cotidiana si quiere cumplir su función de formación de agentes capaces de enriquecer la teoría del desarrollo. Así pues, una reforma radical de la enseñanza aparece como un requisito previo para reforzar la contribución que las ciencias sociales pueden hacer a la solución de los problemas con los que se tropiezan los países del tercer mundo. Traduc id o del francés Notas * En la fecha de preparación de este artículo para la ISSJ Vol.XXIV, No.1, 1972, Ignacy Sachs era profesor en la École de hautes études en sciences sociales, París, Francia. 1. Conviene insistir en este punto por las enojosas confusiones que suscita en la actualidad el debate sobre el medioambiente. Para los países en desarrollo, la búsqueda de una mejor calidad de vida sólo puede tener sentido en el marco de un crecimiento rápido. 2. La crítica que hacemos aquí del marxismo se refiere a su versión ortodoxa erigida en doctrina oficial en una determinada época y que constituye una perversión de la concepción que el propio Marx tenía de la historia. 3. Ignacy SACHS, La découverte du t ie rs monde, París, 1971. 4. François JACOB, La log iq ue du v iv ant , París, 1970. 5. Michel KALECKI, Théor ie de la croi ssance en économi e soc ia l is te, París, 1970. Ver también: Tendentes pr in c i pales de la recrece das les si enes soc ia les te humanes,1ª parte: Si enes soc ia les, cap. IV: "La siente économique", p. 340-426, La Haye, París, Mouton, UNESCO, 1970. 6. Para este tema ver el informe de la Academia americana de ciencias, Technology: processes of assessment and choi ce, Washington, 1969, así como la conceptualización de la planificación flexible debida a R.L. ACKOFF, A concept of corporate planni ng, Nueva York, 1970. Ignacy Sachs 7. Para una evaluación realista y sobria de la planificación en el tercer mundo, ver los artículos de C. BOBROWSKI, "Dix ans de planification dans les pays sousdeveloppés" y C. FURTADO "Planification et réforme des structures en Amérique latine", Archi ves européennes de soc io log ie , tomo XI, nº 1, 1970. 8. Georg PICHT tiene razón cuando dice: "El hecho más trágico de nuestro tiempo es que, a fuerza de jugar de manera insensata con los "posibles" dejamos completamente de lado lo que es indispensable" (Réflex io ns au Bord du Gouffre, p. 28, París, 1970. 9. Ver H. OZBEKHAN, "Towards a general theory of planning", en: Enrich JANTSCH (dir. publ. ), Perspect iv es of Planni ng, París, OCDE, 1969. Ver también: E.
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MALINVAUD, "A planning approach to the public good problem" The Swed is h Journal of Economi cs, vol. 73, nº 1, 1971. 10. Ver a este respecto la importante obra de Maurice GODELIER: Rat io nal it é et Irrat io nal it é en Économi e, París, 1967.La lógica del desarrollo http://www.redcelsofurtado.edu.mx 3.1
CONCEPTO Y MEDICIÓN DEL DESARROLLO
Javier Martínez Peinado Hay un serie de conceptos que han sufrido un cambio más o menos radical en los últimos tiempos, y, aunque los términos que los designaban no se han modificado, se ha cuestionado su contenido, de tal forma que aunque el envoltorio, el término, se ha mantenido invariable, lo de dentro sí que ha sufrido una transformación significativa. En la medida en que estos conceptos y términos hacen referencia a fenómenos de la realidad socioeconómica, y han sido pilares en la evolución de la ciencia social, empieza a ser muy importante delimitar lo más estrictamente posible la naturaleza, coherencia y coperatividad científica de dichos conceptos y la idoneidad de los términos que los designan. Me estoy refiriendo a conceptos como desarrollo, pobreza, Centro y Per if er ia , etc., tan significativos en las teorías que tratan de entender científicamente la realidad del sistema mundial, sus características y sus problemas. En todos ellos hay una trilogía que marca la metodología de su tratamiento: la teoría que define, los i nstrumentos que miden y las polít ic as que actúan, reproduciendo o transformando. Las teorías se componen de conceptos y modelos, los instrumentos son variables, datos e indicadores, y las políticas implican ordenamiento, modificación o impulso del acontecer real. O sea, se trata de la trilogía conceptuación-medición-acción. Voy a ocuparme sólo del concepto de desarrollo, pero quiero dejar constancia que la problemática es similar en los otros casos, y el tratamiento explícito de la trilogía es necesario para afrontar los análisis, viejos y nuevos, de la pobreza, de la brecha Centro/Periferia, del concepto de Semiperiferia, etc., y es también imprescindible para descubrir la vitalidad o fortaleza (o las debilidades) de los viejos y nuevos paradigmas que, como veremos, están siempre formulados, explícita o implícitamente, sobre la mencionada trilogía. Entonces, dividiré mi exposición en tres partes: 1.- En primer lugar, trataré la articulación concepto-medida-acción, o teoría medición- política 2.- En segundo lugar, me referiré a los dos paradigmas actuales sobre el desarrollo, el que podríamos denominar convenc io nal o economi c is ta y el más reciente, el del desarrollo humano. 3.- Por último, y a modo de conclusión, señalaré algunas cuestiones que la globalización plantea a la articulación entre ambos paradigmas. 1. La articulación concepto (teoría) - medida (empiria)- política (acción) 1 El desarrollo es un concepto relativo e histórico. Es relativo, porque siempre compara situaciones o momentos, y es histórico, porque hace referencia a un
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proceso continuo (lineal, o cíclico, o de otro tipo) Permanentemente vinculado a las transformaciones de la realidad, que está en continuo movimiento. Por tanto, cualquier concepto de desarrollo exige la com parac ión, y, esta, a su vez, exige la med ic i ón. En otras palabras, cualquier concepto de desarrollo conlleva i nd ic adores de ese desarrollo. Ahora bien, ¿qué queremos comparar, y, por tanto, qué tenemos que medir? Contestar estas preguntas es fundamental, no ya para elegir los indicadores, sino, en el mismo principio, para definir el contenido del concepto. Al respecto, es evidente que cuando nos estamos refiriendo, como es el caso, a la situación de las economías y sociedades de la Periferia del Sistema Capitalista Mundial, lo que estamos comparando es dicha situación con la del Centro del Sistema, contextualizando, además, dicha comparación en la experiencia histórica del propio Centro. Esto, en definitiva, es lo que ha dado lugar a la terminología de países ³desarrollados´ y países ³en desarrollo´ o ³subdesarrollados´, que transmite una idea clara: la meta es la situación de los primeros, y el camino, que están transitando más o menos deprisa y con más o menos aciertos los otros, ha de ser el que recorrieron en su momento aquellos. Entonces, ¿qué hay detrás de esta terminología? Hay una trilogía de -Teorías: que definen en qué consiste el desarrollo, los objetivos a alcanzar, los obstáculos a superar, etc. -Políticas: que definen qué actuaciones hay que llevar a cabo para lograr los objetivos y superar los obstáculos, y con qué medios. -Medición: que permite conocer los éxitos y fracasos de las políticas y la fortaleza o debilidad científica de las teorías. En definitiva, en el ámbito de la medición es, por una parte, donde se realiza la contrastac ión de la teorías (fase indispensable del método científico); y, por otra parte, es donde cristaliza otra trilogía, la de o bjet iv os med io s- resultados, que es la base de ef ic i e nc ia y ef ic ac ia de las políticas. La ef ic ac ia se refiere a la consecución efectiva de los resultados perseguidos, mientras que la ef ic i e nc ia se refiere a la adecuada combinación de recursos utilizados (en general, minimizando costes) en la consecución de los fines. Entonces, cualquier estrategia de desarrollo tiene que enfrentarse a las preguntas: ¿cuáles son los objetivos?¿cómo se alcanzan?¿cómo sabemos que se han alcanzado? ¿se han alcanzado de una forma eficiente? Así, puede darse el caso de una política definida como ³eficiente´ por la teoría pero ineficaz, en la práctica, para obtener los resultados, por insuficiencia, inadecuación, etc., de los recursos utilizados ±lo cual debería poner en cuestión el modelo teórico que sustentaba dicha política-. O una política que se demuestra eficaz para obtener los fines propuestos puede ser ineficiente por el enorme coste que está suponiendo y que puede hipotecar objetivos futuros, y en este caso también la teoría debería ser revisada. No disponemos de tiempo para profundizar en ello, pero si pensamos en las políticas de desarrollo derivadas de la visión etapista de Rostow, o en las teorías y políticas estalinistas del desarrollo socialista, tendríamos sendos ejemplos correspondientes a esas situaciones. También se pueden combinar la ineficiencia con la ineficacia, como podríamos discutir sobre las políticas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. En cualquier caso, lo que quiero destacar es la enorme importancia del ámbito empírico, que es el que permite desarrollar todas estas operaciones intelectuales y
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materiales. Sin el conocimiento empírico, las teorías no pasarán de ideologías y las políticas serán palos de ciego. Resumiendo, podemos esquematizar lo dicho hasta ahora en el siguiente diagrama: DIAGRAMA 1 En él podemos observar cómo las distintas teorías del desarrollo, que definen las metas, la senda virtuosa y los obstáculos en el proceso de desarrollo, suponen también la identificación y el comportamiento de las variables que configuran los modelos teóricos. La tipología de variables (endógenas o exógenas, de inversión o de resultado, positivas o negativas, de corto o largo plazo, etc.) permite diseñar las estrategias y políticas de desarrollo, a la vez que implica la diferenciación entre las teorías. Así, por ejemplo, las teorías neoclásicas de crecimiento (neomalthusianas) consideran la variable ³crecimiento demográfico acelerado´ como un obstáculo endógeno a corto plazo del desarrollo, mientras que una teoría alternativa puede considerar este fenómeno como una variable de resultado del propio subdesarrollo y no necesariamente negativa. Del primer tipo de teorías se deducirá una política antinatalista como componente fundamental en las estrategias del desarrollo, mientras que la alternativa considerará irrelevante tal política. Otro ejemplo podría ser el vector de inserción internacional (comercio exterior y flujos internacionales de capital). Mientras que las teorías convencionales del desarrollo consideran estas variables exógenas como variables fundamentales de inversión y factores positivos de desarrollo a corto y largo plazo, las teorías de la Escuela de la Dependencia o las teorías marxistas sobre el imperialismo han argumentado que dichas relaciones, tal como se dan (deterioro de los términos de intercambio, endeudamiento, etc.) son un obstáculo al desarrollo. En general, los modelos teóricos ortodoxos sugieren que los obstáculos al desarrollo de las economías periféricas son de tipo endógeno, y que la intervención exterior es un factor indispensable para salir del subdesarrollo, mientras que los modelos alternativos (de las Escuelas de la Dependencia y del Sistema Mundial) enfatizan más las restricciones al desarrollo que suponen las relaciones externas, relativizando el carácter positivo o negativo de los factores endógenos a la propia inserción de estas economías en el conjunto sistémico. En cualquier caso, y como se indica en la parte inferior del diagrama, el entramado empírico de los datos, las fuentes estadísticas que los proporcionan y los modelos estadísticos que se usan para elaborar los indicadores, son el nexo último y necesario entre los modelos teóricos y las estrategias políticas (que configuran los parad ig mas de desarrollo) y la propia real id ad . De hecho, es donde aterriza todo el entramado anterior, donde se validan o fracasan los modelos y las políticas. Si no tenemos datos, si no sabemos cómo articular las relaciones entre las variables, etc., el paradigma del desarrollo se queda en discurso, incapaz de la acción coherente, porque se desvincula de la real id ad . Ahora bien, el concepto de desarrollo no se puede escapar del modo de producción, distribución y consumo que le corresponde. Por ello, las distintas teorías del desarrollo se enmarcan en teorías más amplias sobre dicho modo de producción, que conllevan, no sólo el conocimiento de lo que es y cómo funciona, sino también, como es propio de las 41
ciencias sociales, cómo debe ser (aspecto normativo). Porque se tratará, no tan sólo del sesgo positivo (registrar los síntomas), sino del d ia gnóst ic o (causas de los síntomas) y remed io s (tanto para los síntomas como para la enfermedad). Tenemos, entonces, otra trilogía (síntomas-diagnóstico-remedios) que expresa básicamente lo mismo que la anterior (teoría-medición-política) para el caso concreto del subdesarrollo: a partir de la ev id enc ia em pír ic a de la realidad del subdesarrollo (síntomas: pobreza, bloqueo, etc.), las teorías explican las causas (d ia gnóst ic o: modelos de desarrollo), y las polít ic as ponen los remed io s: más o menos apertura externa, control demográfico, etc. Aquí es donde se harán evidentes los problemas de eficiencia y eficacia de las políticas, ya que se verán si los remedios atacan sólo los síntomas pero no la enfermedad, o si incluso la agravan. Pero el uso de los recursos, y la propia definición de la enfermedad, varían con cada modo de producción, por lo que los conceptos de eficiencia y efcicacia en las políticas de desarrollo quedará relativizado en las coordenadas que cada manera histórica de producir, distribuir y consumir fije para los conceptos de desarrollo, r iq ueza, etc. y para los valores morales en la distribución, el consumo, las oportunidades, etc. Con esto pasamos al segundo punto, porque el capitalismo, como modo de producción, supone un paradigma de desarrollo muy específico, y que ha sido dominante ±lo sigue siendo, claro- aunque empieza a enfrentarse con alternativas sólidas. 2. Dos paradigmas de desarrollo: el desarrollo económico (capitalista) y el desarrollo humano 2 El segundo diagrama que les presento recoge los rasgos fundamentales de los dos paradigmas de desarrollo más significativos actualmente: el del desarrollo capitalista y el del desarrollo humano. 2 La base analítica de este apartado se puede encontrar en Martínez Peinado, J. y Vidal Villa, J.M.: Economía mund ia l . McGraw-Hill (1995, 2000), que además contiene bibliografía. DIAGRAMA 2 El paradigma del desarrollo capitalista ha sido y es, como decía antes, el dominante en todos los ámbitos: académicos, económicos y políticos. Tan dominante es que ha usurpado el relativismo y la generalidad del concepto y lo ha hecho suyo posesivamente, de tal manera que ni siquiera se mantiene el término ³capitalista´ para calificarlo: el ³desarrollo económico capitalista´ es el ³desarrollo económico´ a secas, y el ³desarrollo capitalista´ es, simplemente, el ³desarrollo´, como si no hubiera otro posible. Este paradigma se convierte, así, no sólo en un conjunto teórico-político, sino también ideológico, porque viene a justificar un sistema establecido y a considerar como anticientíficas las alternativas a ese orden, que se considera irremplazable. ¿Cuál es el contenido de este paradigma? Como modo de producción, el capitalismo se basa en la propiedad privada del capital y en su inversión para ser aumentado constantemente (el motor es la ³acumulación de capital´). Desde el punto de vista de la regulación social, la propiedad y la acumulación de capital necesitan un marco liberal que permita al capital moverse y penetrar por todos los 42
aspectos y resquicios de la sociedad, mercantilizando y sometiendo a la lógica del beneficio todas las actividades económicas. El desarrollo capitalista es, entonces, el conjunto de procesos que se derivan de esa estructura económico-social, para reproducirla y perpetuarla: el desarrollo constante de las fuerzas productivas para aumentar la productividad y rentabilidad del trabajo humano asalariado ( progreso), la ampliación permanente de la escala de producción de medios de consumo-mercancías para expandir y profundizar los mercados de bienes y servicios (bi enestar ), y el cambio institucional que ha de permitir todo ello, y que tienen que afectar tanto a la esfera propiamente productiva desarrollando y regulando los mercados de bienes y servicios, de fuerza de trabajo y de recursos financieros) como a la esfera reproductiva, en su vertiente doméstica (redefinición de la familia como ³economía doméstica´) y en su vertiente social (implantación del Estado liberal, regulaciones jurídicas de la propiedad y los negocios, etc.). En suma, el paradigma del desarrollo capitalista se resume en la triada ³progreso +bienestar + modernización´ . Cada uno de los elementos de la triada tiene unas manifestaciones empíricas que nos permitirán calibrar el nivel de desarrollo alcanzado: El progreso se suele medir a través de indicadores del desarrollo de la industria de medios de producción y del complejo tecnológico (producción de las industrias pesadas, de infraestructura de transportes y construcción, nuevas tecnologías, etc.). Los indicadores al respecto remiten a la contabilidad industrial (volúmenes de producción y tasas de crecimiento) y a la nacional (participación en el Producto Nacional). - El bi enestar se mide a través del consumo mercantil (mediante gasto monetario) de bienes y servicios que se supone que constituyen las necesidades de la población. En el caso de los servicios no directamente productivos (servicios a empresas) se puede distinguir entre los personales y los comunitarios (salud, educación, seguridad), siendo estos últimos asegurados, fundamentalmente, por las administraciones públicas. Los indicadores se expresan, generalmente, en cantidades disponibles en relación a la población (automóviles, electrodomésticos, aparatos de comunicación, personal sanitario, hospitales y centros de salud, niveles y recursos de escolarización, etc. por uno, cien o mil habitantes, etc.) o en porcentajes de población que dispone de determinados bienes y servicios (de sanidad, salubridad, escolarización, etc.). - Por último, la moderni zac ión, concepto algo más ambiguo, debe reflejarse empíricamente en el ascenso de los indicadores de asalarización (en menoscabo del trabajo por cuenta propia y de la autosubsistencia), de incorporación de la mujer al mercado laboral, de fecundidad (reducida), de urbanización, de participación social, cultural y de tipo político, etc. Las variables suelen ser tasas porcentuales o cantidades per cápita o grupo de población. En la medida en que los bienes y servicios son producidos por empresas capitalistas o por el Estado, el conocimiento fáctico del progreso y del bienestar económico remiten a los datos proporcionados por la Contabilidad Nacional, lo cual, por cierto, nos indica también la necesidad insoslayable de la misma para el diagnóstico y estrategias de 43
desarrollo (la creación y potencia de las instituciones que han de operar en este sentido es también un indicador de la moderni zac ión). En definitiva, los modelos de desarrollo capitalista se basan en los modelos de contabilidad mercantil, que tienen su máxima expresión (sintética) en el volumen, tasa de crecimiento y composición del Producto (Interior o Nacional) Bruto, total (en sus diversas variantes: producción, ingreso, gasto) o por habitante. Por su parte, la modernización es algo que se considera incluido en el ³paquete´ del progreso y bienestar económicos, porque estos no serían posibles si la clase capitalista no hubiera logrado imponer sus condiciones sociales de producción (un modo de dominación y unos mecanismos de regulación que acompañan al modo de producción). Por lo tanto, el concepto de ³desarrollo´ acaba teniendo un marcado sesgo económico, y cuantitativo, con lo que la identificación acaba siendo la de ´desarrollo´ con ³crecimiento económico´. La prueba más actual de ello es la calificación de economías ³emergentes´ en vías ³correctas´ de desarrollo a aquellas que presentan mayores tasas de crecimiento: si una economía periférica está crec ie ndo, entones se está desarrollando, independientemente de la distribución de los frutos de ese crecimiento o de la orientación exógena o endógena del mismo. Pero ello no es así, o no tiene por qué se así, y la evidencia histórica es concluyente al respecto. De hecho, al PNB por habitante se le puede criticar, no sólo su insensibilidad a la distribución, sino su incapacidad de recoger los costes medioambientales, la economía informal y doméstica, o las diferencias de poder de compra en los diferentes países. Por esta razón (porque crecimiento no significa desarrollo) y porque, desde los años setenta, la economía y la sociología del desarrollo experimentaron un auge importante que estuvo muy vinculado a desmenuzar los problemas reales del subdesarrollo, se ha venido construyendo una contestación al paradigma economicista, que ha desembocado, explícitamente desde 1990, en un paradigma alternativo, el del desarrollo humano. Apareció formulado por primera vez, en dicho año, en el primer Infor me sobre desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD). Desde entonces, anualmente, el Infor me va profundizando en el concepto, en los indicadores para medir los avances en los ámbitos correspondientes, y en las propuestas de acción. Aunque, con el tiempo, el paradigma del desarrollo humano ha ganado en complejidad, aquí me referiré sólo a lo esencial del mismo, entendiendo por tal los conceptos fundamentales que le dieron forma desde sus inicios, y que se articulan en torno a las capac id ades y oportuni dades del ser humano. En los propios términos del PNUD3: ³El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades . Entre estas, las más importantes son una vida prolongada y saludable, educación y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente . Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo´ . ³El desarrollo humano tiene dos aspectos. La formación de capacidades humanas tales como un mejor estado de salud, conocimientos y destrezas- y el uso que la gente hace de las capacidades adquiridas ±para el descanso, la producción o las actividades culturales, sociales y políticas. Si el desarrollo humano no consigue 44
equilibrar estos dos aspectos, puede generarse una considerable frustración humana. Según este concepto de desarrollo humano, es obvio que el ingreso es sólo una de las oportunidades que la gente desearía tener, aunque ciertamente muy importante. Pero la vida no sólo se reduce a eso. Por lo tanto, el desarrollo debe abarcar más que la expansión de la riqueza y los ingresos. Su objetivo central debe ser el ser humano´. Los ámbitos básicos del desarrollo humano definen, pues, un proceso en el que el protagonista es la persona, que ha de ser sujeto ±que no objeto- del desarrollo. El desarrollo humano es un desarrollo centrado en las personas, no en la macroeconomía o en la sociedad en abstracto. La vida larga y saludable, la capacitación educativa y un digno nivel de vida son 3 Las c it as que si guen corresponden el pr imer Infor me, de 1990, págs. 18 y 34 Recuadro 1.1-. esos ámbitos básicos en los que hay que medir los avances y los bloqueos, el nivel y la senda del desarrollo humano. Pero el paradigma va más allá. En términos del propio PNUD, los componentes esenciales del paradigma del desarrollo humano son: -Productividad : Es preciso posibilitar que las personas aumenten su productividad y participen plenamente en el proceso de generación de ingresos y en el empleo remunerado. Por consiguiente, el crecimiento económico es uno entre varios modelos de desarrollo humano, o un subconjunto de ellos. -Eq uidad : Es necesario que las personas tengan acceso a la igualdad de oportunidades. Es preciso eliminar todas las barreras que obstaculizan las oportunidades económicas y políticas, de modo que las personas puedan disfrutar de dichas oportunidades y beneficiarse con ellas. -S ostenibilidad : es menester asegurar el acceso a las oportunidades no sólo para las generaciones actuales, sino también para las futuras. Deben reponerse todas las formas de capital: físico, humano, medioambiental. -Potenciación: el desarrollo debe ser efectuado por las personas y no sólo para ellas. Es preciso que las personas participen plenamente en las decisiones y los procesos que conforman sus vidas. ¿Cómo medir los avances en el desarrollo humano? ¿Cual es su expresión empírica? De nuevo volvemos a la necesidad de la medición, de construir un indicador cuantitativo sintético de esos aspectos teóricos del paradigma que supone, además, una alternativa al PNB por habitante. A partir de los mencionados ámbitos básicos, el PNUD utiliza las variables que se indican en el diagrama: -Para la vida larga y saludable, la esperanza de v id a al nacer . -Para el nivel educativo, la tasa de alfabet is mo adulto y la tasa bruta de escolar i zac ión en los tres niveles de enseñanza. -Para el nivel de vida, el Producto Inter io r Bruto por habi tante expresado en ³d ólares i nternac io nales´ , que es una estimación que tiene en cuenta las paridades de poder adquisitivo de los ingresos a escala internacional. A partir de estas variables, se han ido proponiendo, a lo largo de estos años, variaciones sobre el modelo que combina los datos y extrae un índice de Desarrollo Humano (IDH), índice que varía entre cero y la unidad. Primero se convierten en índices las variables de cada ámbito, ajustando, además, el PIB por habitante con una 45
fórmula de rendimientos decrecientes a partir de un umbral medio mundial, de tal forma que no necesariamente mucho más ingreso implique mucho más desarrollo humano (se trata así de moderar el sesgo economicista). Los índices se construyen relacionando los valores de cada país con unos máximos y mínimos históricos, y después se promedian aritméticamente para obtener el IDH. Es decir, el IDH general o básico es un indicador sintético muy sencillo de obtener, no exige grandes apartados estadísticos y permite ordenar los países de forma alternativa al PNB por habitante. Esto es importante, porque hasta hace muy poco esta última ordenación, ofrecida por el Banco Mundial y otras instituciones internacionales, era la prevaleciente, e incluso orientaba las políticas de cooperación. Es de destacar, al respecto, las fuertes diferencias que pueden darse entre las posiciones de los países según se ordenen por uno u otro indicador de desarrollo. Un ejemplo lo tenemos en la siguiente tabla:
PAÍSES
POSICIÓN PNB/h. PAÍSES menos
Grupo 1
Grupo 4
POSICIÓN PNB/h. menos POSICIÓN IDH
CANADA
8
SINGAPUR
-16
EE.UU.
-1
HONG KONG
-6
SUECIA
15
Grupo 5
REINO UNIDO
13
KUWAIT
-31
SUIZA
-9
QATAR
-24
LUXEMBURGO
-16
EAU
-21
DINAMARCA
-8
TÚNEZ
-29
Grupo 2
Grupo 6
GABÓN
-60
COSTA RICA
18
SUDÁFRICA
-54
EL SALVADOR
-13
NAMIBIA
-40
GUATEMALA
-24
46
Grupo 3 TADJIKISTAN
43
Grupo 7 MYANMAR
25
UZBEKISTAN
17
KENIA
18
MOLDAVIA
20
CONGO
16
29
MADAGASCAR
23
GEORGIA VIETNAM
24
YEMEN
18
CUBA
40
SRI LANKA
25
Un número positivo en la diferencia implica que el país está mejor en desarrollo humano que en riqueza económica, y una cifra negativa, lo contrario, que la mayor riqueza económica no revierte en mayor desarrollo humano. He elegido los países como ejemplos claros de la variada tipología de situaciones que se dan al respecto, lo que demuestra la complejidad de la realidad del desarrollo. Tenemos, por ejemplo, cómo los países que más posiciones pierden son economías mineras y petroleras de África y Oriente Medio (grupos 2 y 5), mientras que también pierden puestos economías ³ejemplares´ tanto del ³éxito´ como del bloqueo del desarrollo economicista (Hong Kong y Singapur, y Guatemala y El Salvador, respectivamente). En los países desarrollados también hay países que pierden posiciones, como Luxemburgo y Suiza, y otros que las ganan. Pero, como plantearé después, el IDH general o básico es poco significativo en este tipo de sociedades, las desarrolladas. Por último, cabe destacar los casos en que se ganan puestos, y que corresponden, en nuestra tabla, a economías ex socialistas ³pobres´ (Grupo 3), o a una variada muestra de países asiáticos y africanos (grupo 7), además del caso extraordinario de Costa Rica en Centroamérica. Lo importante del paradigma del desarrollo humano es que ofrece una alternativa teórica y empírica al tremendo sesgo economicista del paradigma del desarrollo capitalista, o por lo menos ofrece esa posi bi l i dad . Es evidente que el concepto de desarrollo humano es lo suficientemente general como para admitir equívocos o incluso interpretaciones que, a determinados niveles de profundidad, pueden ser antitéticos. Está más cargado de juicios de valor que la aparente frialdad y objetividad del paradigma económico. Pero, por otra parte, permite una aproximación mucho más eficiente y eficaz a los problemas de los seres humanos reales, tomando en consideración las desigualdades en los niveles territorial, étnico o de género. Con metodologías específicas se pueden construir IDH sensibles a la discriminación de género (IDG), racial o étnica. Se pueden calcular y comparar los IDH de regiones de un mismo Estado, y se puede incorporar la desigualdad en el ingreso matizando el ajuste del ingreso con índices numéricos de desigualdad. En este sentido podemos decir que el paradigma del desarrollo 47
humano es mucho más fuerte en el ámbito empírico que en el teórico. Porque cuestiona, sobre todo, el carácter economicista del paradigma capitalista, midiendo aspectos de la vida que no están bien recogidos por la contabilidad mercantil, pero no cuestiona el propio carácter capitalista, que, al consistir en la acumulación de capital y en la producción y rentabilización constante de los valores de cambio, es el que confiere el sesgo economicista a la dinámica social de satisfacción de necesidades. Las posibilidades de éxito real del paradigma del desarrollo humano se definirán, entonces, en su capacidad alternativa no sólo empírica, sino también teórica, al paradigma del desarrollo capitalista. Esto nos lleva al último punto, las perspectivas del desarrollo humano en el actual contexto de globalización.
A modo de conclusión: desarrollo humano y capitalismo global Hay ya suficiente evidencia empírica como para dejar establecido que la expansión del capitalismo global, el llamado proceso de globalización, supone un agravamiento de la polarización entre grupos sociales y economías, provocando nuevas exclusiones y nueva pobreza. Desde esta constatación, podría sorprender que el diagnóstico del PNUD sea de ³lenta pero continua mejora´ de los indicadores de desarrollo humano en el mundo. No hay que sorprenderse, dado el nivel tan básico de las variables usadas en el IDH. De entrada, es evidente que los IDH de los países desarrollados no indican nada, porque las necesidades tan básicas, cuya cobertura recogen, hace tiempo que están superadas en el mundo rico. Por el contrario, si se miden otros aspectos de la vida en estas sociedades (desintegración social y familiar, violencia, etc.) y, sobre todo, las discriminaciones y exclusiones de género, edad y etnia, el resultado no sería tan halagüeño. Pero el IDH fue concebido desde el principio para la situación de subdesarrollo, y ahí las situaciones son tan variadas, los modelos estadísticos esconden tanta dispersión, y las variables son, en general, tan de corto plazo (es relativamente barato y rápido impulsar campañas de alfabetización, escolarización, reducción de la mortalidad infantil ±que redunda casi inmediatamente en el cálculo de la esperanza de vida-...) que lo cabría preguntarse es porqué no se ha avanzado más. Por supuesto, el discurso dominante defiende que la globalización capitalista traerá, más tarde o más temprano, efectos positivos para todos, excepto, claro, a aquellos que se autoexcluyan y marginen del proceso. Curiosamente, la primera víctima del capitalismo global, en términos de desarrollo humano, han sido los países ex-socialistas desarrollados, donde han disminuido el ingreso, la escolarización y la esperanza de vida. ¿No es una premonición? Los que han dejado de excluirse, los que se han integrado, han necesitado unas reformas y unos ajustes tan brutales que el coste en desarrollo humano ha sido tremendo. ¿Qué ocurrirá con países que parten, en ese ³subirse al carro´ de la globalización, de posiciones peores que las de Rusia o Europa Oriental? Las crisis permanentes en América Latina y la exclusión africana ofrecen oscuras perspectivas al respecto. Pero, en realidad, los efectos nocivos del ajuste están previstos y teorizados ya por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que han abordado la imposibilidad del desarrollo con la priorización de la lucha contra la pobreza 3.
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(generada por tal imposibilidad). Donde antes se hablaba de desarrollo, ahora se habla de pobreza. A partir de ahora, en vez de oir hablar de indicadores de desarrollo vamos a oir habla cada vez más de indicadores de nueva pobreza y exclusión. Y los gobiernos serán calificados con un doble baremo: su capacidad para introducir al país en la economía global según las recetas del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y su capacidad de gestión para paliar la pobreza (eso será el ³buen gobierno´ para esas instituciones). Es decir, la trilogía de la que hemos venido hablando se muestra aquí en su lado más perverso: el médico, queriendo o sin querer, envenena, diagnostica confusamente y medica sólo para paliar los síntomas más dolorosos. El paradigma del desarrollo humano sólo puede ser una alternativa creíble si va a las ³causas profundas de las causas inmediatas de los síntomas´ de sufrimiento humano. Es fundamental, y bueno, que el análisis se centre en las personas, pero sin olvidar la estructura económica y social en que tales personas tienen que obtener capacidades y aprovechar oportunidades. Y el capitalismo global, por sus propias características, es bastante exclusivista al respecto. Tiene soluciones e imaginación (de nuevos negocios) para los ricos, pero menos para los no ricos, y ninguna para los pobres (me refiero a soluciones, no de paliativos). Aquí está el dilema, el reto de la sostenibilidad de la globalización. Con paradigmas teóricos débiles (porque no reconocen el carácter capi tal is ta de los problemas) la fortaleza de los discursos viene, entonces, por otro de los elementos de la trilogía, la medición, y es sintomático, en este aspecto, el acercamiento entre el Banco Mundial y el PNUD en cuanto a los datos que ofrecen y cómo los ofrecen. Desde hace dos años el primero ya no ordena, en su Infor me sobre el Desarrollo Mund ia l , a los países según el PNB por habitante, sino por orden alfabético, y agrupa los indicadores de una forma ³más humana´ y similar al Infor me del PNUD. El último Infor me del Banco Mundial se refiere a la nueva pobreza, con un enfoque más humano que no economicista, en la línea del PNUD, que desde hace unos años elabora los índices de ³pobreza humana´ y ³de capacidad´ de forma diferente para países desarrollados y subdesarrollados. En fin, los discursos de los síntomas y de las políticas, apoyados en una medición más sólida, se van ³humanizando´ y ³suavizando´ ... cuando, a mi entender, lo que habría que hacer es ³objetivar´ y endurecer los discursos teóricos, porque la realidad va siendo más dura, y el capitalismo global no va a dar respuesta ni a la exclusión ni a la nueva pobreza. Ello, desgraciadamente, supondrá más inseguridad, inestabilidad insostenibilidad en el sistema mundial. En cualquier caso, y para finalizar, quisiera destacar cómo una temática aparentemente recluida en el ámbito académico especializado, nuestra trilogía teoría-medición-política, tiene connotaciones sociales importantísimas. Sabemos qué desarrollo nos proponen, y cómo hemos de comportarnos para llevarlo a cabo. La cuestión es si nos interesa, y, si no, cómo hemos de articular la trilogía en una orientación alternativa, que no esconda las incompatibilidades (¿es posible el desarrollo humano en un contexto capitalista? ¿lo es de forma extensiva y 49
sostenible?) ni los problemas (¿son compatibles las esferas nacional y global no excluyentes?), y que no se quede en el diagnóstico de los síntomas, sino que vaya a las raíces de la enfermedad. Con seguridad, ello supondrá más dificultades de curación, pero es imprescindible para que algún día la humanidad se pueda curar.
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1 Este apartado repite la argumentación contenida en el capítulo V de mi libro El capi tal tal i is mo global. Lí mi tes al desarrollo y la cooperac ió mi tes ión. Ed. Icaria, Barcelona, 1999 y 2001. Agradezco a Ana Monjo y a la Editorial Icaria el permitirme incluir aquí material de dicho libro. W. SACHS (editor), Di cc cc i ionar o nar i io del desarrollo. Una guía del conoc imi ento como imi ento poder , PRATEC, Perú, 1996 (primera edición en inglés en 1992), 399 pp.
DESARROLLO Gustavo Esteva 3.1.
Para decir 'si', para afirmar y aceptar, los brasileños dicen 'no'- poi s ñao. ñao. Nadie se confunde. Al enraizar su lenguaje en su propia cultura y jugar con las palabras para que hablen en sus contextos, los brasileños enriquecen su conversación. Al decir 'desarrollo', sin embargo, la mayor parte de la gente dice actualmente lo contrario de lo que quiere expresar. Todo mundo se confunde. Por usar sin sentido crítico esta palabra sobrecargada, ya condenada a la extinción, se esta transformando su agonía en una condición crónica. Han empezado a emanar todo género de pestes del cadáver insepulto del desarrollo. Ha llegado el tiempo de revelar su secreto y verlo en toda su desnudez.
La invención del subdesarrollo subdesarrollo A finales de la segunda guerra mundial, Estados Unidos era una maquina productiva formidable e incesante, sin precedente en la historia. Constituía sin disputa el centro del mundo. Eran el amo. Todas las instituciones creadas en esos años reconocieron ese hecho: hasta en la Carta de las Naciones Unidas se escuchó el eco de la Constitución norteamericana. Pero los norteamericanos querían algo mas. Necesitaban hacer enteramente explícita su nueva posición en el mundo. Y querían consolidar su hegemonía y hacerla permanente. Para esos fines, concibieron una campaña política a escala global que portara claramente su sello. Concibieron incluso un emblema apropiado para identificar la campaña. Y eligieron cuidadosamente la oportunidad de lanzar uno y otra -el 20 de enero de 1949. Ese día, el día en que el presidente Truman tomó posesión, se abrió una era para el mundo -la era del desarrollo. Debemos emprender (dijo Truman) un nuevo programa audaz que permita que los beneficios de nuestros avances científicos y nuestro progreso industrial sirvan para la mejoría y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. ión para benef i ic El v i iejo e jo im per i ial a l i is mo - la explotac ió c i io extranjero no t i iene e ne ya cabi da da en nuestros planes. Lo que pensamos es un programa de desarrollo basado en los conceptos de un trato justo democrat i ico c o 1.
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Al usar por primera vez en este contexto la palabra 'subdesarrollo', Truman cambió el significado de desarrollo y creó el emblema, un eufemismo, empleado desde entonces para aludir de manera discreta o descuidada a la era de la hegemonía norteamericana. Nunca antes una palabra había sido universalmente aceptada el mismo día de su acuñación política. Una nueva percepción, de uno mismo y del otro, quedó establecida de pronto. Doscientos años de construcción social del significado histórico-político del término 'desarrollo' fueron objeto de usurpación exitosa y metamorfosis grotesca. Una propuesta política y filosófica de Marx, empacada al estilo norteamericano como lucha contra el comunismo y al servicio del designio hegemónico de Estados Unidos, logró permear la mentalidad popular, lo mismo que la letrada, por el resto del siglo. El subdesarrollo comenzó, por tanto, el 20 de enero de 1949. Ese día, dos mil millones de personas se volvieron subdesarrolladas. En realidad, desde entonces dejaron de ser lo que eran, en toda su diversidad, y se convirtieron en un espejo invertido de la realidad de otros: un espejo que los desprecia y los envía al final de la cola, un espejo que reduce la definición de su identidad, la de una mayoría heterogénea y diversa, a los términos de una minoría pequeña y homogeneizante. Truman no fue el primero en emplear la palabra. Wilfred Benson, quien fuera miembro del Secretariado de la Oficina Internacional del Trabajo, fue probablemente la persona que la inventó, cuando se refirió a las 'áreas subdesarrolladas' al escribir sobre las bases económicas de la paz en 1942. 2 Pero la expresión no tuvo mayor eco, ni en el público ni en los expertos. Dos años más tarde, Rosenstein-Rodan siguió hablando de 'áreas económicamente atrasadas' . Arthur Lewis, también en 1944, se refirió a la brecha entre las naciones ricas y las pobres. A lo largo de la década, la expresión apareció ocasionalmente en libros técnicos o en documentos de Naciones Unidas. Sólo adquirió relevancia cuando Truman la presentó como emblema de su propia política. En este contexto, adquirió una virulencia colonizadora insospechada. Desde entonces, el desarrollo connota por lo menos una cosa: escapar de una condición indigna llamada subdesarrollo. Cuando Nyerere propuso que el desarrollo fuera la movilización política de un pueblo para alcanzar sus propios objetivos, consciente como estaba de la locura de seguir las metas que otros habían establecido; cuando Rodolfo Stavenhagen propone actualmente el etnodesarrollo o el desarrollo con autoconfianza, consciente de que debe 'mirarse hacia adentro' y 'buscar en la propia cultura', en vez de seguir adoptando puntos de vista prestados y ajenos; cuando Jimoh Omo-Fadaka plantea el desarrollo de abajo hacia arriba, consciente de que ninguna de las estrategias basadas en el diseño de arriba hacia abajo ha logrado alcanzar sus objetivos explícitos; cuando Orlando Fals Borda y Anisur Rahman insisten en el desarrollo participativo,
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conscientes de las exclusiones practicadas en nombre del desarrollo; cuando Jun Nishikawa propone 'otro' desarrollo para Japón, consciente de que la era actual esta terminando; cuando ellos y muchos otros califican el desarrollo y emplean la palabra con advertencias y restricciones, como si se estuvieran refiriendo a un campo minado, no parecen estar al tanto de la contraproductividad de sus empeños. El campo minado explotó ya. 3.3
Principales teorías sobre desarrollo económico y social
Giovanni E. Reyes Indice 1. Introducción2. Teoría de la Modernización 3. Teoría de la Dependencia .4. Teoría de los Sistemas Mundiales5. Teoría de la Globalización 1.
Introducción
El objetivo principal de este trabajo es sintetizar los aspectos fundamentales de las cuatro grandes teorías del desarrollo: modernización, dependencia, sistemas mundiales y globalización. Éstas son las principales explicaciones teóricas que permiten interpretar esfuerzos para el desarrollo realizados por países y grupos sociales, especialmente por aquellas naciones que presentan mayores niveles de pobreza. Éstas perspectivas teóricas nos permiten no sólo aclarar conceptos y ponerlos en perspectiva, sino también identificar recomendaciones relacionadas con políticas sociales. Para fines de este trabajo el término desarrollo se entiende como una condición social dentro de un país, en la cual las necesidades auténticas de su población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas naturales. La utilización de los recursos estaría basada en una tecnología que respeta los aspectos culturales y los derechos humanos. Esta definición general de desarrollo incluye la especificación de que los grupos sociales tienen acceso a organizaciones y a servicios básicos como educación, vivienda, salud, nutrición, y sobre todo, que sus culturas y tradiciones sean respetadas dentro del marco social de un estado-nación en particular.En términos económicos, la definición mencionada anteriormente indica que para la población de un país hay oportunidades de empleo, satisfacción de por lo menos las necesidades básicas, y una tasa positiva de distribución y de redistribución de la riqueza nacional. En el sentido político, esta definición enfatiza que los sistemas de gobierno tienen legitimidad legal, sino también en términos de proporcionar beneficios sociales para la mayoría de la población. 2.
Teoría de la Modernización
Alvin So afirma que hay 3 elementos principales e históricos después de la Segunda Guerra Mundial que favorecieron el inicio de la teoría del desarrollo de la modernización. Primero, el surgimiento de Estado Unidos como una potencia.
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Mientras otros países occidentales como Gran Bretaña, Francia y Alemania quedaron debilitadas después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos resultaron fortalecidos después de la guerra. Este país se convirtió en un líder mundial con la implementación del Plan Marshall para reconstruir a la devastada Europa occidental, además del apoyo político y financiero dentro de perspectiva de "contención y prioridades" diseñada por George Kennan. Esta estrategia benefició economías emergentes como Taiwán, Corea del Sur y Japón, por sobre prioridades de apoyo a la integración en Latinoamérica. Segundo, se difundió un movimiento comunista mundial unido. La ex Unión Soviética extendió su movimiento no sólo a Europa Oriental, sino también a China y a Corea. Tercero, hubo una desintegración de los imperios coloniales europeos en Asia, África y Latinoamérica, dando lugar a nuevas naciones -estados en el Tercer Mundo. Estas recién conformadas naciones buscaban un modelo de desarrollo para promover sus economías y aumentar su independencia política. La teoría de la modernización establece que las sociedades modernas son más productivas, los niños están mejor educados, y los necesitados reciben más beneficios. El análisis de Smelser afirma que las sociedades modernas tienen el aspecto particular de la diferenciación estructural particular, es decir, una definición clara de las funciones y papeles políticos de las instituciones. Smelser argumenta que aunque la diferenciación estructural ha aumentado la capacidad funcional de las instituciones modernas, pero a la vez también ha creado un problema de integración, y de coordinación de las actividades de diferentes nuevas instituciones.En el sentido político, Coleman resalta 3 aspectos fundamentales de las sociedades modernas: a) diferenciación de la estructura política; b) secularización de la cultura política (con la ética de la igualdad); c) aumento de la capacidad del sistema político de una sociedad. Los principales supuestos de la teoría de la modernización se basa fundamentalmente en concebir a la modernización como un proceso que se realiza a través de fases. De conformidad con la teoría del desarrollo económico de Rostow, para una sociedad en particular existen cinco etapas. Resumiendo, estas cinco etapas son: (i) la sociedad tradicional; (ii) precondición para el despegue; (iii) el proceso de despegue; (iv) el camino hacia la madurez; y (iv) una sociedad de alto consumo masivo. De acuerdo con esta exposición Rostow ha encontrado una posible solución para promover la modernización en los países del Tercer Mundo. Si el problema que enfrentan los países del Tercer Mundo es la falta de inversiones productivas, entonces la solución para estos países está en que se les provea de ayuda en forma de capital, tecnología, y experiencia. Las influencias de Rostow en especial en la década de los sesenta ilustra una de las aplicaciones que desde un inicio tuvo la teoría de la modernización en el área de la formulación e implementación de políticas económicas y públicas en general. El Plan Marshall y la Alianza para el Progreso en Latinoamérica son ejemplos de programas influenciados por las teorías políticas de Rostow. Como fundamentos esenciales, incluyendo aquellos en los que se basan los planteamientos de Rostow, la teoría de la modernización se caracteriza por establecer:
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i.
ii.
iii.
iv.
v.
La modernización es un proceso homogenizador, es este sentido sólo podemos decir que la modernización genera tendencia hacia la convergencia entre sociedades, por ejemplo, Levy (1967, p. 207) sostiene que: "a medida que pasa el tiempo, ellos y nosotros nos pareceremos cada vez más los unos a los otros ya que los patrones de modernización son tales que a medida que las sociedades se modernicen más, se parecerán más las la una a la otra". La modernización es un proceso europeizador y/o americanizador; en la literatura modernizadora, hay una actitud complaciente hacia Europa Occidental y hacia los Estados Unidos. Se tiene una concepción de que éstos países poseen una prosperidad económica y estabilidad política imitable (Tipps: 1976, p. 14); Además, la modernización es un proceso que se evidencia como irreversible. En otras palabras, una vez que los países del tercer mundo entren en contacto con el Occidente no serán capaces de resistirse al impetuoso proceso de modernización. La modernización es un proceso progresivo que a largo plazo es no sólo inevitable sino deseable, dentro de la perspectiva de la teoría de la modernización. Coleman afirma que los sistemas políticos modernizados tienen una mayor capacidad que los sistemas políticos tradicionales para tratar con funciones de identidad nacional, legitimidad, penetración, participación y distribución. Por último, la modernización es un proceso largo. Es un cambio basado más en la evolución que en un salto revolucionario. Tardará generaciones e incluso siglos para que culmine, y su impacto profundo sólo se sentirá a través del tiempo. Todos éstos supuestos se derivan de la teoría evolucionaria fundamentalmente desarrollada en Europa y Estados Unidos.
También hay otro grupo de supuestos clásicos basados más estrictamente en la teoría del funcional-estructuralismo, la cual enfatiza la interdependencia de las instituciones sociales, la importancia de variables estructurales en el ámbito cultural, y el proceso de cambio inherente a través del equilibrio homeostático. Estas ideas se derivan especialmente de las teorías sociológicas de Parson.Los supuestos de la teoría del funcional-estructuralismo son principalmente: a) la modernización es un proceso sistemático; el atributo de modernidad forma un todo consistente, aparece inicialmente en grupos ("clusters") que en un primer momento pueden presentarse como aislados; b) la modernización es un proceso transformativo, para que una sociedad alcance la modernidad, sus estructuras y valores tradicionales deben de ser remplazados por un grupo de valores modernos; y c) dada su naturaleza sistemática y transformativa, la modernización es un proceso inminente que introduce el cambio dentro del sistema social.La fortaleza de la teoría de modernización puede ser definida en varios aspectos. Primero, podemos identificar la base del enfoque en procesos de investigación. A pesar de que los principales estudios de modernización fueron realizados por un psícólogo, un psicólogo social, un sociólogo de religión y un sociólogo político; 56
otros autores han extendido la teoría de la modernización a otros campos. Por ejemplo, Bellah examina el papel de la religión Tokugawa sobre el desarrollos económicos de los pajanes en Asia Sur-Oriental con efectos en pueblos como Camboya, Laos y Burma; Lipset discute el posible papel del desarrollo económico sobre el desarrollo económico en la democratización de los países del Tercer Mundo, e Inkeles discute las consecuencias del proceso modernizador para las actitudes y comportamientos individuales.Un segundo aspecto de la perspectiva de la modernización es el marco analítico. Los autores asumen que los países del Tercer Mundo son tradicionales y que los países occidentales son modernos. Para alcanzar el desarrollo, los países pobres deben adoptar los valores Occidentales. En tercer lugar, la metodología se basa en estudios generales; por ejemplo la relación entre los valores en el Tercer Mundo, y la diferenciación entre democracias inestables y dictaduras estables.Por otro lado, la teoría de la modernización, fue popular durante la década de 1950, pero fuertemente atacada durante la década de 1960s y 1970s. Entre las críticas hacia esta teoría están: primero, el desarrollo no es necesariamente unidireccional. Este es un ejemplo de la etnocentricidad de la perspectiva de Rostow. Segundo, la perspectiva de la modernización sólo muestra un modelo de desarrollo. El ejemplo a favorecer es el patrón de desarrollo de los Estados Unidos. Sin embargo, en contraste con esta situación podemos observar que han ocurrido avances de desarrollo en otros países como Taiwán y Corea del Sur; y debemos admitir que sus niveles actuales de desarrollo se han alcanzado con regímenes autoritarios fuertes. Un segundo grupo de críticas de la teoría de la modernización se refiere a la necesidad de eliminar los valores tradicionales. Los países del Tercer Mundo no tienen un grupo de valores tradicionales homogéneos, son sistemas de valores heterogéneos. Por ejemplo Redfield 1965, distingue entre los grandes valores tradicionales (valores de las élites), y las pequeñas tradiciones (valores de las masas). Un segundo aspecto en esta crítica es que los valores tradicionales y los modernos no son siempre excluyentes: China, por ejemplo, a pesar de los avances en desarrollo económico continúa funcionando con valores tradicionales y parece suceder lo mismo en Japón. Además, no es posible decir que los valores tradicionales están siempre separados completamente, de las condiciones de cohexistencia con la modernidad, por ejemplo, la lealtad hacia el emperador puede ser transformada en lealtad hacia la compañía. Hay muchas semejanzas entre los estudios de modernización clásicos y los nuevos estudios, entre ellas están: el uso de un enfoque de investigación dirigido hacia el desarrollo de los países del Tercer Mundo; el análisis a nivel nacional; el uso de 3 variables principales: factores internos, valores culturales, e instituciones sociales; los conceptos tradicionales y de modernidad; y las implicaciones de políticas de modernización en el sentido de que generalmente es considerado beneficioso para la sociedad como un todo.Sin embargo, hay importantes diferencias entre los estudios clásicos y los nuevos estudios de la escuela de modernización. Por ejemplo, en el enfoque clásico la tradición es un obstáculo para el desarrollo; en el nuevo enfoque, la tradición es un factor aditivo para el desarrollo. En cuanto a la metodología, el enfoque clásico aplica una construcción 57
teórica con alto nivel de abstracción; el nuevo enfoque utiliza casos concretos dentro de un contexto histórico dado. En cuanto a la dirección del desarrollo, la perspectiva clásica utiliza una senda unidireccional la cual tiende al modelo de Estados Unidos y Europa. La nueva perspectiva prefiere una senda multidireccional de desarrollo. Finalmente, en cuanto los factores externos y los conflictos, los clásicos demuestran un descuido de los factores externos y los conflictos, mientras que el nuevo enfoque le presta mucha más atención a estos dos aspectos. 3.
Teoría de la Dependencia .
Las bases de la teoría de la dependencia surgieron en 1950 como resultado, entre otros, de las investigaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Uno de los autores más representativos fue Raúl Prebish. El punto principal del modelo Prebisch es que para crear condiciones de desarrollo dentro de un país es necesario: a. Controlar la tasa de cambio monetario, poniendo mayor énfasis en políticas fiscales que en políticas monetarias; b. Promover un papel gubernamental más eficiente en términos de desarrollo nacional; c. Crear una plataforma de inversiones, dando prioridad al capital nacional d. Permitir la entrada de capitales externos siguiendo prioridades ya establecidas en planes de desarrollo nacionales; e. Promover una demanda interna más efectiva en término de mercados internos como base para consolidar el esfuerzo de industrialización en Latinoamérica en particular y en naciones en desarrollo en general; f. Generar una mayor demanda interna incrementando los sueldos y salarios de los trabajadores; g. Desarrollar un sistema seguro social más eficiente por parte del gobierno, especialmente para sectores pobres a fin de generar condiciones para que estos sectores puedan llegar a ser más competitivos; y h. Desarrollar estrategias nacionales que sean coherentes con el modelo substitución de importaciones, protegiendo la producción nacional al imponer cuotas y tarifas a los mercados externos. La propuesta de Prebisch y de la CEPAL fueron la base de la teoría de la dependencia a principios de los años 50 Sin embargo, algunos autores como Falleto y Dos Santos argumentan que las propuestas de desarrollo de la CEPAL fracasaron y que es en medio de estas condiciones en donde surge, propiamente, la teoría de la dependencia. A finales de la década de los cincuentas y mediados de la década de los sesentas se publicó este modelo teórico más elaborado. Entre
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los principales autores de la teoría de la dependencia tenemos a: Andre Gunder Frank, Raul Prebisch, Theotonio Dos Santos, Enrique Cardoso, Edelberto TorresRivas, y Samir Amin.La teoría de la dependencia combina elementos neomarxistas con la teoría económica keynesiana (ideas económicas liberales que surgieron en Estados Unidos y Europa como respuesta a la depresión de los años 20). A partir del enfoque económico de Keynes, la teoría de la la dependencia está compuesta por 4 puntos fundamentales: a) desarrollar una considerable demanda interna efectiva en términos de mercados nacionales; b) reconocer que el sector industrial es importante para alcanzar mejores niveles de desarrollo nacional, especialmente porque este sector generar mayor valor agregado a los productos en comparación con el sector agrícola; c) incrementar los ingresos de los trabajadores como medio para generar mayor demanda agregada dentro de las condiciones del mercado nacional; d) promover un papel gubernamental más efectivo para reforzar las condiciones de desarrollo nacional y aumentar los estándares de vida del país. Foster-Carter (1973) encuentra tres diferencias fundamentales entre el Marxismo ortodoxo clásico y el neo-marxismo, siendo el segundo el que provee una base para la teoría de la dependencia. Primero, el enfoque clásico se centra en el análisis del papel de los monopolios extendidos a escala mundial, mientras que el centro del neo-marxismo es proveer una visión desde las condiciones periféricas. Segundo, el movimiento clásico previó la necesidad de una revolución burguesa en la introducción de procesos de transformación; desde la perspectiva de neo-marxista y basándose en las condiciones actuales de los países del Tercer Mundo, es imperativo "saltar" hacia una revolución social, principalmente porque se percibe que la burguesía nacional se identifica fuertemente con posiciones de élite y de la metrópoli más que con posiciones nacionalistas. El enfoque marxista clásico consideraba que el proletariado industrial tenía la fuerza y estaba llamado a ser la vanguardia para la revolución social; el enfoque neo-marxista insistió en que la clase revolucionaria debía de estar conformada por los campesinos para poder llevar a cabo un conflicto revolucionario. Aunque la escuela de la modernización y la escuela de la dependencia difieren en muchas áreas, también presentan algunas similitudes, las principales son: a) el centro de la investigación es el desarrollo de los países del Tercer Mundo; b) una metodología que utiliza un alto nivel de abstracción y se centra en el proceso revolucionario, utilizando estados-naciones como unidad de análisis; c) el uso de visiones estructurales teóricas polares; en un caso la estructura es tradición versus modernidad (modernización), en el otro en el caso del centro versus la periferia (dependencia). De acuerdo con la escuela de la dependencia la principales hipótesis referentes al desarrollo en los países del Tercer Mundo son: primero, el desarrollo de los países del Tercer Mundo necesita tener un grado de subordinación al centro en contraste del desarrollo de las naciones centrales cuyo desarrollo fue historicamente y es hoy día independiente. En Latinoamérica podemos observar ejemplos de esta situación, especialmente en aquellos países con un alto grado de industrialización, como Brasil el cual es utilizado por Andre G. Frank como caso de estudio. Segundo, los dependentistas en general consideran que las naciones periféricas experimentan su mayor desarrollo económico cuando sus enlaces con el centro 59
están más débiles. Un ejemplo de esto es el proceso de industrialización que se desarrolló en Latinoamérica durante los años 30s y 40s cuando las naciones del centro estaban concentradas en resolver los problemasde la Gran Depresión y las potencias occidentales estaban involucradas en la Segunda Guerra Mundial.Una tercera hipótesis indica que cuando los países del centro se recuperan de su crisis y reestablecen sus vínculos comerciales y financieros, incorporan de nuevo al sistema a los países periféricos, y el crecimiento y la industrialización de esto país se tiende a ver subordinada. Frank indica en particular que cuando los países del centro se recuperan de la guerra u otras crisis que han desviado de su atención de la periferia, la balanza de pagos, inflación y estabilidad política de los países del Tercer Mundo se han visto afectadas negativamente. Por último, el cuarto aspecto se refiere al hecho de que las naciones más subdesarrolladas que todavía operan con sistemas tradicionales feudales son las que tuvieron relaciones más cercanas con el centro Sin embargo, Theodino Dos Santos afirma que la base de la dependencia de los países subdesarrollados resulta de la producción industrial tecnológica, más que de vínculos financieros a monopolios de los países del centro. Otros autores clásicos de la teoría de la dependencia son: Baran, quien ha estudiado condiciones en India a final de la década de 1950; y Ladsberg, quien ha estudiado los procesos de producción industrial en los países del centro en los setentas. Las principales críticas de la teoría de la dependencia se han centrado en el hecho de que esta escuela no provee evidencia empírica exhaustiva para justificar sus conclusiones. Además, este enfoque utiliza un alto nivel de abstracción en su análisis. Otra crítica es que el análisis de la dependencia considera perjudiciales los vínculos de estos países con las corporaciones transnacionales mientras en verdad estos vínculos pueden ser utilizados como medio de transferencia de tecnología. Referente a esto es importante recordar que los Estados Unidos fue una colonia y que este país tuvo la capacidad de romper en círculo vicioso del subdesarrollo. Los nuevos estudios de la teoría de la dependencia incluyen los de Cardoso (1979) y a Falleto (1980). Estos autores toman en cuenta las relaciones de los países en términos de sus niveles sistémicos (externos) y sub-sistemáticos (internos), y cómo estas relaciones pueden ser transformadas en elementos positivos para el desarrollo de las naciones periféricas. O´Donell estudió el caso de la autonomía relativa entre elementos económicos y políticos en el contexto de las condiciones de los países del Tercer Mundo, especialmente los países de Asia Sur-Oriental. Evans estudió las ventajas comparativas que Brasil tiene respecto a sus vecinos en Sur América, y Gold estudió los elementos de dependencia que operaban a principios del proceso mediante el cual Taiwán se convirtió en un país con notable potencial económico.Un punto importante de los nuevos estudios de dependencia es que mientras que la posición ortodoxa de la dependencia no acepta la autonomía relativa del gobierno de las élites poderosas, los nuevos autores de esta escuela reconocen un margen de acción de los gobiernos en el sentido de darles espacio para perseguir su propia agenda. Estos argumentos se incluyen principalmente de los trabajos de Nikos Poulantzas. Para éste cientista político los gobiernos del Tercer Mundo tienen un cierto nivel de independencia del eje real de poder dentro del país.Una de las principales críticas actuales de la 60
teoría de la dependencia y de la modernización es que ambas continúan basando sus supuestos en los resultados en los estados-nación. Este es un punto importante que nos permite separar las escuelas antes mencionadas de la perspectiva teórica de los sistemas mundiales o de la teoría de la globalización. Éstos últimos movimientos enfocan su atención principalmente en las vínculos entre países, especialmente aquellos relacionados con el comercio, los sistemas financieros internacionales, la tecnología mundial y la cooperación militar. 4.
Teoría de los Sistemas Mundiales
La nueva forma que el capitalismo estaba tomando en el mundo, especialmente en la década de 1960, fue un elemento central del cual surgió la teoría la teoría de los sistemas mundiales. Al comienzo de la década de los sesentas, los países del Tercer Mundo desarrollaron nuevas condiciones sobre las cuales intentaron elevar sus estándares de vida y mejorar sus condiciones sociales. Estas nuevas condiciones estaban relacionadas con el hecho de que los sistemas internaciones financieros y de intercambio tenían cada vez menos influencia. Básicamente estas nuevas circunstancias económicas internacionales hicieron posible que un nuevo grupo de investigadores radicales bajo el liderazgo de Immanuel Wallestein llegaran a la conclusión de que habían nuevas actividades en la economía capitalista mundial que no podían ser explicadas dentro de los confines de la teoría de la dependencia. Éstos nuevos rasgos se caracterizaron principalmente por los siguientes aspectos: a. Asia oriental (Japón, Taiwán, Corea del Sur, Hong Kong, y Singapur) continuaron experimentando una alta tasa de crecimiento económico. Se hizo cada vez más difícil de caracterizar este milagro económico como un "imperialismo manufacturero"; b. Hubo una crisis muy difundida dentro de los estados socialistas que incluyó la división chino-soviética, el fracaso de la Revolución Cultural, estancamiento económico de los estados socialistas, y la apertura gradual de los estados socialistas a las inversiones capitalistas. Esta crisis fue un signo que marcaría un proceso de caída de muchos puntos de la agenda del marxismo revolucionario; c. Hubo una crisis en el capitalismo estadounidense que incluyó la Guerra de Vietnam, el abandono del patrón oro/dólar, la crisis de Watergate, las alzas del precio del petróleo en 1973 y en 1979, la combinación de estancamiento e inflación al final de la década de 1970, así como el surgimiento del sentimiento de proteccionismo, el déficit fiscal sin precedentes, y el ensanchamiento de la brecha comercial en la década de 1980; todo ello constituían señales del deterioro de la hegemonía americana en la economía mundial capitalista.
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Estos elementos crearon las condiciones para el surgimiento de la teoría de los sistemas mundiales. Esta escuela tuvo su origen en el Centro de Estudios de economía, Sistemas Históricos, y Civilización en la Universidad Estatal de Nueva York en Bringhamton. Aunque la escuela de los sistemas mundiales se originó en el área de sociología su impacto se ha extendido a la antropología, la historia, las ciencias políticas, y la planificación urbana. I. Wallerstein es considerado uno de pensadores más importantes de este campo teórico. Al principio de su carrera estudio los problemas de desarrollo que enfrentaban los países africanos recién independizados tomando en cuenta las nuevas condiciones económicas y políticas mundiales de ladécada de los sesentas. Wallerstein y sus seguidores reconocieron que hay condiciones mundiales que operan como fuerzas determinantes especialmente para países pequeños y subdesarrollados, y que el nivel de análisis de estado-nación ya no es la categoría adecuada para estudiar las condiciones de desarrollo, particularmente en regiones del Tercer Mundo. Los factores que tuvieron mayor impacto en el desarrollo interno de países pequeños fueron el nuevo sistema de comunicaciones mundiales, los nuevos mecanismos de comercio mundial, el sistema financiero internacional, y la transferencia de conocimientos y vínculos militares. Estos factores han creado su propia dinámica a niveles internacionales, al mismo tiempo que estos elementos interactúan con los aspectos internos de cada país. Los principales supuestos de la teoría de los sistemas mundiales establecen que: a) hay un fuerte nexo entre las ciencias sociales, especialmente entre la sociología y las disciplinas económicas y políticas. Esta escuela reconoce que generalmente se le da una mayor atención al desarrollo individual de cada una de estas disciplinas que a la interacción entre ellas, y cómo éstas interacciones afectan en términos reales las condiciones nacionales de una sociedad dada; b) en vez de dirigir el análisis a cada una de las variables, es necesario estudiar la realidad de los sistemas sociales; c) es necesario reconocer el nuevo carácter del sistema capitalista. Por ejemplo, desde la perspectiva de la economía política el enfoque se basa en las condiciones del sistema capitalista durante la revolución industrial en el Reino Unido. Hubo evidencia concreta para apoyar la libre competencia, patrones más productivos dentro del sector industrial, y de amplios grupos de poblaciones que proveían mano de obra a las fábricas recién establecidas. Esta no es la situación hoy en día, especialmente cuando consideramos el importante papel económico de las corporaciones transnacionales, el clima político internacional, la interdependencia que afecta a los gobiernos de los países pobres, y el papel de las inversiones especulativas. Para la escuela de los sistemas mundiales, las teorías tradicionales del desarrollo no explican completamente las condiciones actuales. Esta crítica del sistema capitalista ha estado presente desde su nacimiento. Bajo las condiciones internacionales actuales, hay aspectos específicos de monopolio de capital, sus medios de transacción, y sus operaciones en concreto a nivel mundial que han afectado considerablemente las relaciones internacionales entre los países. Las principales diferencias entre la aproximación de los sistemas mundiales y los estudios de dependencia son: a) la unidad de análisis de la teoría de la dependencia es al nivel de la nación-estado, para teoría de los sistemas mundiales es el mundo mismo con sus diferentes esferas de acción como 62
unidades referenciales; b) respecto a metodología, la escuela de la dependencia da por sentado que el modelo histórico-estructural es el del auge y la caída de los estados naciones, el enfoque de los sistemas mundiales mantiene la dinámica histórica de los sistemas mundiales dentro de sus ciclos rítmicos y tendencias; c) la estructura teórica de la teoría de la dependencia es bimodal, se concentra en el centro y la periferia; de acuerdo con la teoría de los sistemas mundiales la estructura es trimodal, consiste del centro, la semi-periferia y la periferia; d) en cuanto a la dirección del desarrollo, la escuela de la dependencia considera que este proceso es perjudicial generalmente; sin embargo, según la teoría de los sistemas mundiales, hay posibilidades de movilidad hacia arriba o hacia abajo dentro de la economía mundial; e) el enfoque de la teoría de la dependencia se centra en la periferia; mientras que los teóricos de los sistemas mundiales se centran en la periferia así como también en el centro y en la semi-periferia. Dadas las características anteriormente nombradas, la teoría de los sistemas mundiales indica que la unidad de análisis central son los sistemas sociales, los cuales pueden ser estudiados en el ámbito interno o externo de un país. En este último caso el sistema social afecta diversas naciones y generalmente influye sobre una región entera. Los sistemas mundiales más frecuentemente estudiados desde esta perspectiva teórica son los sistemas relacionados con la investigación, aplicación y transferencia de tecnología básica y productiva; los mecanismos financieros y las operaciones de comercio internacional. En cuanto a los recursos financieros, esta teoría del desarrollo distingue entre inversión productiva e inversión especulativa. Las inversiones productivas son recursos financieros que refuerzan la producción manufacturera de un país en particular, mientras que las inversiones especulativas son más volátiles ya que generalmente generan ganancias rápidas en los mercados bursátiles, pero no le proveen al país una base sustentable que le permita alcanzar crecimiento a largo plazo. Cuando la teoría de los sistemas mundiales considera mecanismos de comercio, distingue entre transacciones directas, que son las que tienen un impacto mayor, más significativo e inmediato sobre un país; y aquellas operaciones que son transacciones comerciales indirectas. Entre estas últimas se tienen contratos de comercio futuro, además de especulaciones de costos de transporte, precios de combustibles, y predicciones de cosechas futuras cuando dependen de condiciones climáticas para obtener su productividad y rendimiento.
5. Teoría de la Globalización . La teoría de la globalización surge del mecanismo global que presenta una mayor integración con énfasis particular en la esf er a de las tr ansacciones económicas. En este sentido esta perspectiva es parecida al enf oque de los sistemas mundiales. Sin embargo, una de las car acterísticas f undamentales de la teoría de la globalización es que se centr a y enfatiza aspectos cultur ales y económicos asi como de comunicación a escala mundial. Esta escuela argumenta que los pr inci pales elementos moder nos par a interpretar los procesos de desarrollo son los vínculos cultur ales entre los países, además de los vínculos económicos, financieros y políticos. En esta comunicación cultur al, uno de los factores más
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importantes es la creciente f lexi bilidad de la tecnología par a conectar a la gente alrededor del mundo.Los pr inci pales aspectos de la globalización son los siguientes: a) Reconoce que los sistemas de comunicaciones globales ganan cada vez más importancia, y a tr avés de este proceso los países inter actúan más f recuentemente y con mayor f lexi bilidad, no sólo a nivel guber namental sino también a nivel de la población b) Aunque los pr inci pales sistemas de comunicación oper an dentro de países más desarrollados, estos mecanismos también se extienden a los países menos desarrollados. Este hecho incrementa la posi bilidad de que grupos marginales en países pobres se puedan comunicar e inter actuar dentro de un contexto global utilizando tecnología novedosa; c) Los sistemas de comunicación moder nos implican modificaciones estructur ales importantes en los patrones económicos, sociales y cultur ales de los países. Ref erente a la actividad económica estos nuevos avances tecnológicos son cada vez más accesi bles par a las pequeñas empresas locales. Esta situación ha creado un ambiente distinto par a realizar tr ansacciones económicas, utilizar recursos productivos, intercambiar productos, y a provecharse de los "mecanismos monetar ios virtuales". Desde una perspectiva cultur al, los nuevos productos de comunicación unifican patrones de intercambio alrededor del mundo, por los menos en términos de tr ansacciones económicas conf orme a condiciones actuales; d) Estos nuevos patrones de comunicación están af ectando el nuevo concepto de minorías dentro de un país en particular. Aunque estas minorías no están completamente integr adas en el nuevo sistema mundial de comunicación, las empresas gr andes y las élites políticas de cada país son parte de esta inter acción alrededor del mundo. Al final, las empresas y las élites políticas continúan siendo quienes toman las decisiones en los países en desarrollo;
a. Los elementos culturales dictarán la forma de las estructuras sociales y económicas en cada país. Las condiciones sociales son el resultado de los factores culturales y económicos dominantes de cada país. Los principales supuestos que se extraen de la teoría de la globalización se resumen en tres puntos fundamentales. Primero, los factores culturales son los aspectos determinantes de las sociedades. Segundo, bajo las condiciones mundiales actuales no es importante utilizar a las naciones-estados como unidad de análisis ya que la comunicación global y los vínculos internacionales están haciendo a esta categoría menos útil. A medida de que haya una mayor estandarización de los avances tecnológicos una mayor cantidad de sectores sociales podrán conectarse con otros grupos alrededor del mundo. Esta situación incluye a los grupos dominantes y no dominantes de cada país La teoría de la globalización coincide con algunos elementos de la teoría de la modernización. Un aspecto en que ambas teorías coinciden es que la dirección principal del desarrollo debería ser aquella que emprendan los Estados Unidos y Europa. Éstas escuelas afirman que los principales patrones de comunicación y las herramientas para lograr mejores estándares de vida se originaron en las regiones desarrolladas. En este punto es importante destacar la diferencia entre la perspectiva de la modernización la de la globalización. El primero sigue una posición más normativa, ya que trata de resolver el asunto del desarrollo; el
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segundo refuerza su carácter como una perspectiva "positiva" más que una posición normativa. Con base en las anteriores similitudes, es posible afirmar que ambas teorías ±modernización y globalización- coinciden en el carácter básicamente etnocéntrico de sus planteamientos. Ambas posiciones enfatizan el hecho de que el camino hacia el desarrollo se origina y debe ser seguido en términos de los modelos de los Estados Unidos y Europa. Los defensores de la globalización argumentan que esta circunstancia es una realidad en términos de la influencia que se deriva de las redes de comunicación y de la difusión de los valores de países más desarrollados. Es más, la influencia se vería también reflejada en el campo ideológico y económico. En lo ideológico, varios autores no ocultaron su notable entusiasmo a raíz de la caída de los sistemas socialistas soviéticos a fines de la década de los ochentas. Las teorías de la globalización enfatizan que los factores culturales son los principales determinantes que afectan las condiciones económicas, sociales y políticas de los países lo que es similar a la "escuela social exhaustiva" o de "sociología comprehensiva" de las teorías de Max Weber. Con base en esto, el sistema de valores, creencias, y el patrón de identidad de los grupos de índole dominante (o hegemónico) y de alternativo (o subordinado) dentro de una sociedad son los elementos más importantes para explicar las características de un país en términos económicos y sociales. Para la posición de la globalización esta declaración de la teoría de Weber se debe aplicar a las condiciones mundiales actuales, especialmente en términos de la difusión y transferencia de valores culturales a través de sistemas de comunicación, los que están afectando cada vez más los grupos sociales en todos los países. La teoría de la globalización y de los sistemas mundiales toman una perspectiva global al determinar sus unidades de análisis en función de sistemas y subsistemas globales, más que utilizar estrictamente el enfoque de naciones-estado como lo hacen la teoría de la modernización y de la dependencia. La teoría de los sistemas mundiales y la de la globalización difieren en que la primera contiene ciertos elementos neo-marxistas, mientras que la segunda tiene sus bases teóricas en el movimiento social estructural-funcionalista. Por consiguiente el enfoque de la globalización tiende más hacia una transición gradual que a una transformación revolucionaria. La teoría de la globalización y la de los sistemas mundiales toman en cuenta los cambios económicos en la estructura y las relaciones mundiales más recientes que han ocurrido en los últimos años, principalmente los siguiente: a. Especialmente luego de marzo de 1973, los gobiernos de los países más desarrollados comenzaron a funcionar con mecanismos de tipo de cambio más flexibles. Esta situación permitió acelerar la tasa de movimiento de capital entre los centros financieros, bancos internacionales y mercados de valores del mundo; b. Desde mediados de los setentas, las transacciones comerciales comenzaron a basar sus especulaciones en el valor futuro de sus productos, lo que ha sido reforzado por el uso más flexible de la tecnología, computadoras y sistemas de comunicación modernos; c. La revolución de las computadoras a lo largo de la década de los ochentas hizo posible realizar cálculos y transacciones más rápidas 65
relacionadas con valores del tipo de cambio y de las inversiones, lo cual fue reforzado por el uso del facsímil; d. Durante la década de los noventas el desafío desafío más grande de deriva del uso del "internet" o la red, el cual ha permitido una comunicación más rápida y expansiva. El "internet" ha incrementado cada vez las condiciones de revitalizar el carácter de "Economía virtual" en diversos mercados específicos. Bajo las condiciones actuales los principales aspectos que estudia el enfoque de la globalización son los siguientes: a) conceptos, definiciones y evidencia empírica relacionados con las variables culturales y su cambio en el ámbito regional, nacional y global; b) maneras específica de adaptar la "sociología comprehensiva" y "expansiva" a la atmósfera actual de "aldea global"; c) interacciones entre los diferentes niveles de poder entre países, y desde ciertos sistemas sociales que funcionan en alrededor del mundo; d) determinación de los mecanismos y procesos mediante los cuales los patrones de comunicación afectan las minorías dentro de cada sociedad; e) el concepto de autonomía del estado enfrentado a la flexibilidad creciente de herramientas de comunicación y vínculos económicos que están haciendo obsoleta la efectividad previa de las decisiones económicas nacionales; y f) cómo está afectando la integración económica y social a los acuerdos regionales y multilaterales.-
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4.- PLANEACIÓN Y MODELOS DE DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
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4.1
Principales teorías del desarrollo en América Latina . La CEPAL
Existe una historia que une a los países de la región: las formas de vinculación a la economía mundial bajo criterios impuestos, y los bajos índices de calidad de vida que se han incrementado en las últimas décadas, a partir de la instrumentación de las políticas que las Instituciones Financieras Internacionales han impuesto de múltiples formas bajo el "mito del desarrollo". Las teorías explicativas de las diferentes formas de producción y reproducción social en las sociedades modernas, que tuvieron el objetivo de identificar las claves para el desarrollo, específicamente las occidentales, no satisficieron a los teóricos latinoamericanos en cuanto a la explicación del proceso en América Latina. La creación de la CEPAL permitió la generación de pensamiento propio latinoamericano ante los procesos de integración en la economía mundial y así, se planteó la estrategia de sustitución de importaciones, encaminada hacia el fortalecimiento de la industrialización en AL, como forma de inserción a los nuevos procesos de la economía, no sólo como países exportadores de recursos primarios10. La corriente dependentista que nutrió a la CEPAL dio una explicación y generó una corriente de pensamiento latinoamericano que se constituyó en un parte aguas en la historia de la economía y sociología latinoamericana. Ellos destacan la necesidad de explicar el subdesarrollo en América Latina como una consecuencia de la dependencia de los países desarrollados y éste proceso como el principal factor de atraso del capitalismo latinoamericano. Su argumentación consiste de manera muy general, en que las economías periféricas se encuentran subordinadas y dependen de las decisiones y vaivenes de un centro desarrollado. De los teóricos más destacados de esta corriente fueron Raúl Prebish, Enzo Faletto, Fernando Enrique Cardoso, Manuel Medina Echavarría y André Gunder Frank. Ellos hicieron un análisis crítico de las formas de inserción de la región en la economía mundial desde el siglo XIX. Por un lado sitúan a las economías de enclave, que se caracterizaron por tener el control de los principales rubros de exportación en manos de capital extranjero, y por otro, las economías de control nacional, que tenían en manos del empresariado nacional el control de los principales sectores de la exportación. Este señalamiento es determinante en la explicación del subdesarrollo del tercer mundo, pues para los dependentistas el excedente generado a partir de "el intercambio desigual" en la economía de mercado es el que genera la riqueza en los países ricos y la pobreza en los pobres. Señalan entonces la importancia de ubicar en el centro del desarrollo a los países ricos y en la periferia a los países subdesarrollados. Para la CEPAL, el pensamiento desarrollista, fue y es el pensamiento central sobre la condición estructural de la región.
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En este proceso destacó también Ruy Mauro Marini -sociólogo marxista- quien daría sustento desde la economía política a la visión dependentista. Según él, América Latina es determinante para el proceso de acumulación de capital a nivel mundial. La visión dependentista, si bien ha sido una de las más sustentadas desde varios frentes, en su momento nubló la visión hacia diversos factores que desde adentro de los países contribuyen al "subdesarrollo", como son todos los procesos políticos y de democratización interna. Una parte del análisis que será importante tener presente al mismo tiempo que se revisan otras visiones del proceso es la que se dio a través del sociólogo Manuel Medina Echavarría, que introduce un análisis que intenta ser más complejo y que incluye una visión de la realidad latinoamericana como una de heterogeneidad estructural; es decir con rasgos de modernidad y un profundo rasgo de tradicionalidad en sus estructuras sociales, económicas y políticas. Medina Echavarría no cae en la visión del dualismo estructural de algunas corrientes de la época y expresa claramente la coexistencia de ambas características en las estructuras económicas, políticas y sociales latinoamericanas. Uno de los elementos principales que introdujo este sociólogo para el análisis de la situación latinoamericana fue la hacienda, unidad prioritaria en la economía tradicional, que adopta fácilmente elementos de modernidad. Es importante señalar que esta unidad no sólo da aportes para el análisis económico, sino político y sociológico de América Latina. Así, esta visión asumió que si bien el capitalismo en la región es la forma fundamental de producción y reproducción de las relaciones económicas y sociales, éste se encuentra manifiesto en diferentes etapas en la región. La existencia de diferentes etapas en la economía de una estructura, implican movimiento a diferentes ritmos y velocidades, cuando no en diferente sentido. Este pudo ser el camino a vislumbrar un modelo de desarrollo igual de complejo que la realidad latinoamericana, con un contenido de complejidad cultural e histórica -a pesar de los factores que pueden ser muy criticables- Medina Echavarría alcanzó a entender la ausencia de una línea histórica para el desarrollo y la presencia constante y dialéctica en las formas de vida humana. El discurso de Raúl Prebish, -que fundamentalmente apoyaba la sustitución de importaciones, pero no en desmedro del apoyo al sector agropecuario, ni gravando a este último para apoyar el crecimiento industrial, sin que la industria generara el empleo que se esperaba- argumentaba que fue la sustitución de importaciones de manera indiscriminada y no planeada la que provocó un colapso en las relaciones sociales en el campo. Así, lejos de posturas que se le han adjudicado, el siguiente párrafo de Prebish evidencia su postura crítica al modelo de sustitución instrumentado:Esta política de desarrollo interno hace absolutamente necesario para los países en desarrollo emprender con determinación una serie de transformaciones en sus estructuras y actitudes, ahí donde esto aún no se ha hecho. Y esto también requiere adherir a la disciplina de un plan de desarrollo, estimular el comercio recíproco mediante grupos de
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integración regional y subregional, y promover medidas interregionales para la expansión del comercio11. Después de la segunda guerra mundial, el compromiso de los países industrializados con los países latinoamericanos, principalmente desde Estados Unidos, se restringe exclusivamente a la seguridad. La firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca12 (TIAR), había contemplado mecanismos de defensa colectiva ante riesgos de guerra en la región (se refería realmente al comunismo), y a pesar de algunos acuerdos políticos y jurídicos, Estados Unidos no contemplaba aún la cooperación económica y social con los países de América Latina, no obstante que los gobiernos de la región lo habían planteado; no fue sino hasta después de la revolución cubana que Estados Unidos vislumbró la necesidad de una agenda de desarrollo para América Latina. En realidad lo que buscaba con estas políticas -entre las que se encontró la Alianza para el Progreso (Programa que se instrumentó desde la administración Kenedy con alrededor de 30 mil millones de dólares para la región)- era neutralizar los conflictos que pudieran destapar una revolución como la cubana. Ya a mediados de la década de los 60, la estrategia de sustitución de importaciones comenzaba a dar señales de fracaso. Había generado inflación, no competitividad en la calidad de la producción y disminución en la tasa de crecimiento. Las importaciones habían crecido y la generación de recursos internos no daba para pagarlas, así, la deuda también comenzó a crecer. El camino debía apuntar hacia otra estrategia y otros actores. Hasta aquí, la CEPAL siguió lidereando la definición de las políticas de la región, y estableció dos pilares que hasta la fecha siguen siendo tales: 1) el proceso de integración regional y 2) la liberalización de políticas comerciales y financieras13. Hasta aquí, el "mito del desarrollo" siguió generando la esperanza de ser alcanzado algún día. El "mito mentiroso" siempre estuvo presente al creer que la sustitución de importaciones sería el modelo que generaría desarrollo. El dejar de lado los modos propios de producción, las formas alternativas que los indios de diferentes países de América Latina utilizaban ya, bajo creencias "míticas", que dan sentido a su vida terrenal, la incapacidad de articular un modo de producción moderno con los tradicionales, la incapacidad de reconocer y respetar formas propias y diferentes, ha sido uno de los principales errores al intentar crear un mito sin contenido desde las elites intelectuales y políticas, que además, pretende sustituir y desplazar a los mitos que dan cohesión. En el periodo que continuó a las políticas de sustitución de importaciones, el BID comenzó a tomar un papel cada vez más activo para la región, no obstante, desde los 60's hasta los 80's, fueron el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional quienes figuraron de una manera más destacada en AL. En este periodo los países latinoamericanos comenzaron a fortalecer las instituciones de
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financiamiento para el desarrollo interno como bancos de fomento y, sobre todo comenzaron a planificar el desarrollo mediante sistemas nacionales de planificación que intentaban fortalecer los diferentes sectores de la producción y los servicios básicos de comunicación y abastecimiento de servicios básicos, y el fortalecimiento de las instituciones encargadas de ciencia y tecnología. El camino hacia la modernización se comenzó a pavimentar. Los esfuerzos por estabilizar la economía pasaron por reducir los gastos e instrumentar drásticas reformas fiscales. En estas tres décadas aparentemente la economía de los países latinoamericanos creció y los índices de calidad de vida fueron en incremento, sin embargo, la problemática no tardó en llegar. A principios de la década de los 80's, el problema del endeudamiento externo pasó a ser el protagonista en los problemas de los países latinoamericanos, a pesar de que en 1982, las economías latinoamericanas más grandes -México, Argentina y Brasil- refinanciaron la deuda con las instituciones financieras para después contratar más deuda para pagar la anterior. Si bien en un primer momento estas renegociaciones fortalecieron los procesos de apertura al libre comercio en la región, también han generado una deuda impagable por la mayor parte de los países tercermundistas, sin poder afirmar que los impactos del libre comercio y el endeudamiento externo han generado desarrollo y por el contrario sí existen evidencias para cuestionar ampliamente el modelo. Hasta esta etapa, la concepción neoclásica del desarrollo -la del laizzes faire- siguió siendo el mito utilizado para generar la esperanza de alcanzar algún día el desarrollo, pidiendo sacrificios por parte de los gobernados, los gobernantes hablaban de la necesidad de "apretarse el cinturón", pero esto daría como resultado "bienestar para su familia", incluso a pesar de la evidencia de la falacia, la década perdida de los 80's.
El BID en América Latina, estrategias de desarrollo En el largo camino occidental, y en este caso de América Latina, por encontrar el desarrollo, parecen no haber cumplido con su misión aún los caminantes, la de llegar a él. Los diferentes teóricos desarrollistas siguen proponiendo modelos a partir de lo que le falló al anterior intento. Aún así, el desarrollo sigue sin encontrar su identidad múltiple, manteniendo su aparentemente eterno carácter de mito. Ante el fracaso de las políticas de sustitución de importaciones e "intervencionismo de Estado", las políticas de ajuste estructural han sido de dos décadas a la actualidad, la receta de las instituciones de Bretton Woods hacia los países del tercer mundo para el "alivio" del malestar que aquellas políticas causaron. En un principio con el fin de asegurar el servicio de la deuda y después con una supuesta visión de crecimiento económico forzoso para el desarrollo, las mismas políticas han retomado, además los principios de la "teoría" de las necesidades básicas14, que intenta contemplar las necesidades de subsistencia y además la de participación comunitaria. Esta modalidad retoma el fundamento keynessiano de que los países del primer mundo deben ser solidarios con los del tercer y cuarto mundo porque vivimos en un sistema mundo en donde el subdesarrollo afecta también a los países ricos.
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En este orden de ideas es importante recordar "El Consenso de Washington", de 1989, que reivindicó la pauta para hacer que el libre mercado, la privatización y la austeridad fiscal fueran el pilar de la economía en los países en desarrollo, -tanto para los endeudados como para los más endeudados. En general estas políticas de ajuste estructural se pueden englobar en las siguientes reformas: * Reducción del gasto público (corriente)15* Desmantelamiento del Estado. Privatización de empresas públicas* Apertura a los mercados mundiales. Reforma arancelaria* Reforma de la política monetaria* Reforma jurídica* Reforma fiscal* Reforma financiera El argumento de pago de la deuda externa y de la estabilidad económica han hecho que el Fondo Monetario Internacional establezca a qué paso se deben ir privatizando los sectores claves para las economías en desarrollo y así en diferentes países, en diferentes tiempos, los sectores han sido abiertos al capital privado de manera "focalizada" o de forma completa, dependiendo del grado de conflicto político que la sociedad manifieste. Es un hecho demostrado en cifras que estas políticas han causado graves daños a sectores estratégicos en la mayor parte de los países latinoamericanos y que los beneficios de este modelo que se le vendieron a países en desarrollo ante el fracaso de la sustitución de importaciones, no llegaron. Si hablamos de mortalidad infantil, las cifras pueden ir desde 68 por cada mil nacidos en Haití, hasta 12 en Costa Rica16. Si de Producto Nacional Bruto per capita se trata, nos asombramos de cómo las cifras no dan cuenta de la realidad social y económica, Argentina por ejemplo tenía en el 2000 un GDP de 7.703 USD, cuando estaba a punto de manifestarse la grave crisis del Estado Argentino17. Actualmente, según el último informe de la CEPAL, la inflación en AL ascendió a 8% con la grave situación que vive Argentina, cuyo inflación para el 2001 fue de 30%. Es interesante observar detenidamente los argumentos de los partidarios de este modelo neoliberal. Se ha impulsado la apertura al libre mercado bajo el argumento de que éste a mediano plazo optimizará el bienestar humano; se presupone que la mano invisible del mercado eficientizará la distribución del conocimiento y los recursos económicos. Otro de los argumentos importantes se centra en las capacidades de los individuos, su potencialidad y capacidad de forma individual, y en el ámbito político, se asegura que el libre mercado favorece las democracias liberales, pues asegura cierto grado de libertad política18 (olvidando que los éxitos liberales del tercer mundo coincidieron con Estados autoritarios y burocráticamente pesados como fueron los Tigres Asiáticos). Según esta corriente, el mercado es un mecanismo neutral para transmitir información sobre necesidades y carencias, para ellos una maquinaria estatal mínima es la requerida
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para garantizar un marco legal y de seguridad que protejan metas privadas. En esta visión se ha dejado de contemplar el patrimonialismo que grupos políticos y elites económicas tienen de las instituciones del Estado, y lejos de funcionar en beneficio de las mayorías, las instituciones se manejan a favor de unos cuantos que son dueños del capital. En este contexto, algunos actores regionales, de manera particular el BID, ha jugado un papel muy importante en la apertura al capital privado en algunos sectores económicos clave, y al mismo tiempo en la promoción de políticas de "desarrollo social" que apuntan hacia el "fortalecimiento de las capacidades" de los individuos. Todo esto en función de crear un ambiente propicio para que la inversión extranjera privada no encuentre obstáculos y pueda establecerse en las mejores condiciones19. Estas políticas de desarrollo social promovidas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, corresponden a las políticas de ajuste estructural de segunda generación, que tienen la característica de promover la focalización, tener visión de género e incorporan la de derechos humanos hablando de políticas con rostro humano. Lo que en verdad hacen es intentar paliar los efectos de las políticas económicas y tratar de dejar sobrevivientes útiles. El BID ha impulsado su agenda mediante diversos documentos y mecanismos. Es importante señalar que estos documentos han variado en el transcurso de los años, desde que el BID comenzó hasta ahora. Los conceptos de su contenido, la forma de su elaboración y el número de temas que abordan, no fueron los mismos hace 20 años que ahora. Uno de estos documentos clave del BID es el Documento de País. Mediante este documento el banco -al igual que el Banco Mundial mediante el CAS (por sus siglas en inglés)- elabora un diagnóstico del país y construye la estrategia de política económica y social para el periodo. Éste, además de los memorándums de entendimiento, es el principal documento mediante el cual el país prestatario se compromete a cumplir con los condicionamientos. El BID elabora el Documento de País en colaboración con la Secretaría o Ministerio de Hacienda del país, dependiendo del país que se trate el documento tiene una periodicidad de dos o tres años. Este documento sólo puede ponerse a consulta por la sociedad civil si el gobierno lo autoriza. En el caso de México éste no se ha hecho público. Es importante tener claro algunos procedimientos burocráticos, ubicándolos para los fines de este documento como "ritos", de un "mito mentiroso". Recordemos que en toda creencia religiosa existen los ritos que representan momentos importantes y determinantes en la vida de los individuos y las sociedades. La forma de negociación y la firma de estos convenios, por ejemplo, son ritos que no cumplen con el requisito democrático de ser ratificados por el Congreso, mucho menos de ser consultados de manera real con grupos diversos de sociedad civil.
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Otro documento clave para entender la estrategia del BID y los mecanismos de participación actuales dentro del banco y, así como el rompecabezas del ajuste estructural, es el Octavo Aumento General de Recursos (1994), documento que entre otras cosas señala la necesidad de atender demandas ciudadanas y de grupos sociales específicos en lo que respecta a proyectos del banco. A partir de este documento, también se destinaron mayores recursos a las políticas de desarrollo social, pues hasta entonces la mayor parte de los recursos eran destinados a infraestructura. Este documento representa un momento político de suma importancia. De hecho está por ser negociado nuevamente en un Noveno Aumento de Recursos Generales. Con los republicanos con mayoría en el Congreso, algunos activistas norteamericanos han comentado que sería mejor no negociarlo ahora, sino hasta el 2004 después de las elecciones. Es probable que eso no suceda, pues a partir de abril del 2003 Enrique Iglesias retoma la presidencia del BID por tercera ocasión y la renegociación de este documento es un factor político de suma importancia para su nuevo periodo. Un tercer documento de importancia para el análisis, es la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social, este documento es una de las políticas y estrategias sectoriales generadas desde el banco. Es importante señalar que las políticas tienen carácter obligatorio para los países que reciben préstamos, las estrategias no, sin embargo son documentos recomendados ampliamente para el país y sobre tal se fundamenta en gran medida la elaboración de políticas y programas federales. En este caso, es necesario enmarcar el estudio del Programa de reducción de la pobreza en México, Oportunidades, en la línea teórica de la estrategia mencionada anteriormente, y visualizarlo como producto de diferentes corrientes que se han generado para el desarrollo, al mismo tiempo, dejar claramente definido el carácter de "mito mentiroso" y evidenciar la lejanía que existe entre el concepto de desarrollo construido por los pueblos durante siglos en procesos histórico culturales, y el que maneja el banco y por lo tanto hacer evidente la ausencia de un sentido de pertenencia del banco en estos pueblos, mucho menos una legitimidad creada a partir de paradigmas y políticas institucionales, lo cual ha creado un gran vacío de significados y significantes entre las instituciones y los gobernados
América Latina: el desarrollo del subdesarrollo Fausto Burgueño Lomelí. Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM.
América Latina ha sido objeto en los últimos 13 años de cambios profundos, que no han significado necesariamente modificaciones a su estructura de 74
subdesarrollo ni a sus características de dependencia estructural. Sus cambios en la profundización de la crisis, se han dado sobre todo, debido al impacto que se recibe ante las transformaciones mundiales que le han impuesto las nuevas condiciones y determinan el rumbo de la región. Se puede afirmar que cambió para que nada cambiara. La raíz y obstáculos al desarrollo son los mismos. Tampoco participó en las transformaciones del mundo de hoy, y si acaso la tuvo, fue marginal y pasiva. Los resultados de ello fue en todo caso, de una profundización del subdesarrollo y el atraso que modifican su forma pero no el contenido, que agrega nuevos elementos sin resolver los viejos problemas y obstáculos históricos y estructurales.
Acentuado subdesarrollo En los últimos años, la región latinoamericana y sus políticas de ajuste sólo ha logrado la configuración de un modelo de crecimiento excluyente y de mayor integración a los nuevos bloques económicos que ya se prefiguraban y adoptó, por una razón u otra, las modalidades del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, instrumentó las políticas de ajuste, privatizó la economía y financió con sus transferencias netas de recursos al exterior el nuevo patrón de acumulación de capital, la reestructuración productiva y la expansión económica lograda por los países industrializados en 1980-1989. América Latina se sumió por lo tanto en una profundización de la crisis; mayor desarticulación productiva regional y sectorial, endeudamiento excesivo e irresponsable, disminución de su participación en el comercio mundial, mayor deterioro en los términos de intercambio y un resurgimiento de la pobreza y deterioro social De esta manera, el capitalismo desarrollado promovió una profunda transformación de la economía, la política y las nuevas relaciones económicas internacionales. Un capitalismo que como sistema logra desarrollar sobre nuevas bases su fuerza productiva y modifica relaciones sociales de producción que le permiten dar un salto cualitativo e iniciar una nueva fase de su desarrollo. Cambios drásticos e importantes que modifican los procesos económicos, políticos y sociales que también exigen cambios en la estructura de clases, sus formas de organización y que altera la superestructura con sus formas e ideas políticas, ideológicas y culturales. Su transformación es de tal alcance y de carácter mundial que puede afirmarse que corresponde a una verdadera revolución económica que marca el final de una época y el inicio de una nueva fase del desarrollo del capitalismo y por lo tanto, de nuevas formas de organización y acción del capital. Más allá de nuestros deseos, las grandes transformaciones y cambios han promovido y alteraron el contexto económico y político mundial así como las relaciones entre los países que impone modificaciones internas en la estructura
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productiva y las relaciones de intercambio, en la distribución del excedente económico y en los patrones de consumo. Lo paradójico es que la región latinoamericana no ha avanzado en los cambios internos ni corrigió sus desequilibrios y es aún más subdesarrollada y dependiente; en lo económico y lo social; tecnológico y financiero; productivo y comercial; político y cultural. Si en algo ha habido cambios ha sido en aquéllos que se han determinado como modificaciones del exterior en el ámbito de las relaciones económicas; flujos financieros, intercambio comercial y políticas neoliberales. Ante la globalización del mundo y su regionalización en la que se intenta homogeneizar la producción y el intercambio; los procesos y productos, el trabajo y el consumo, América Latina de nuevo llega tarde y en condiciones de profunda desventaja. Durante años las políticas aplicadas profundizaron la crisis y aumentaron sus efectos en la economía y la sociedad. Se le marginó de los cambios en las relaciones económicas, de la producción y se acentuó el subdesarrollo. De una economía obsoleta y una sociedad erosionada hoy se exige cambios en el patrón de acumulación, formas nuevas de producción e intercambio, de consumo, de organización del trabajo, de generación y distribución del excedente. Para América Latina, la última década ha sido un periodo de severo ajuste económico y desgastante re negociación de la deuda externa. En general se ha manifestado incapacidad para sostener un crecimiento equilibrado, mientras que los costos han sido muy grandes y tienden a tornarse irreversibles, se ha creado una irritante concentración del ingreso y la riqueza y se reduce a estrechos márgenes de autonomía las políticas económicas nacionales. En el marco de las grandes transformaciones, diferentes organismos internacionales reconocen que el saldo para la región es de profundización de la desigualdad y aumento de la pobreza en el 70% de la población. El Banco Mundial reconoce que en América Latina continúa un estancamiento productivo y que mantiene aún un retroceso en el ingreso por habitante. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) informó que siguieron manifestándose bajas tasas de crecimiento (2.6%), inflación promedio de 200 %, aumento del desempleo, niveles bajos de la inversión y desequilibrios crecientes en cuenta corriente. Según su último informe, el producto por habitante aumentó en menos del 1 % apenas recuperado el nivel que ya se tenía en 1977. El crecimiento global fue de sólo 1,4 % en 1989 y de 0.5 % en 1990. Sostiene, por que así conviene a los intereses que representa, que el estancamiento, inflación y deterioro acumulatívo de las condiciones de vida, son agravados por la insuficiencia de capitales externos, debilidad y proteccionismo de los mercados y restricciones del comercio. Al mismo tiempo la deuda externa total acumulada es de 426 mil millones de dólares; los pagos netos de utilidades e intereses devengados por pago de deuda fue de 38 mil millones de dólares en 1989 y de 36 800 millones en 1990 y la transferencia 76
neta de recursos al exterior continuó siendo de 19 mil millones de dólares en 1990, si bien para el año de 1991 esta transferencia se revierte con una entrada neta cercana a los siete mil millones de dólares. Sin embargo, la deuda sigue siendo un obstáculo estructural no resuelto y aún para el año de 1991 representó como porcentaje de las exportaciones, un coeficiente cercano al 300 por ciento. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
1988
1989
1990
1991
PIB
1.1
1.3
0.3
3.0
PIB/H
-1.0
-0.8
-1.7
0.9
T. Inflación
779
1 160
1 185
203
T. Interc.
-0.3
0.5
-1.5
-5.2
Pago neto de util. e Inter
34.3
37.9
34.4
29.3
Saldo C. Corrien.
11.2
-6.8
-4.1
-17.4
Deuda Externa
421
420
436
426
Trans. Recursos
-29
-28
-16
6.7
FUENTE: CEPAL, 1991, Banco de México, 1991.
Una economía frágil y vulnerable El Sistema Económico Latinoamericano (SELA) en sus últimas reuniones ha puesto de manifiesto la situación de vulnerabilidad en que se encuentra América Latina frente a los cambios económicos mundiales. Sin duda, el subdesarrollo y el atraso de la región se profundizó y forma junto con África las regiones más atrasadas del mundo. Con una deuda aún acumulada de 426 mil millones de dólares, ha transferido al exterior más de 250 mil millones por concepto de su servicio durante el periodo de 1982-1990. El modelo de crecimiento de economía
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de mercado y la política de ajuste aplicados han dado como resultado 60 millones de analfabetas, 95 millones de desempleados, 200 millones en la pobreza. Estos datos que demuestran sólo parte de la precaria situación de la región, obliga a reflexionar sobre la experiencia y resultados de los ochenta como una lección que no debe olvidarse y desperdiciar, pero sobre todo, no se debe repetir. Obliga también a definir nuevas opciones para el desarrollo que exigirán modificaciones de la estructura económica y productiva, de lo político y lo social, al mismo tiempo que se sustituye la actual inserción pasiva y marginal en la economía internacional, por una participación activa cuantitativa y cualitativamente diferente. Quince años perdidos que hay que recuperar para construir un nuevo proyecto de región que se fortalece en lo interno y lo externo, que articule desarrollo productivo con bienestar social y que tiene como requisito y condición indispensable la ampliación y fortalecimiento de la democracia económica, política y social. América Latina necesita ser repensada y revalorada en su tradición e historia por su presente y futuro. En su búsqueda debe definir e impulsar su propio proyecto y su propio espacio que se asume como necesidad histórica y de respeto a sí misma. Entre sus tareas y desafíos está la de impulsar un verdadero desarrollo regional, de integración y cooperación económica con base en sus recursos internos, su experiencia y esfuerzos y entenderlo como proyecto político de poder de negociación. La región tiene por delante desafíos inéditos y viejos problemas qué resolver que requieren de un mejor Estado, fuerte y eficaz, capaz de conducir y garantizar el desarrollo y establecer nuevos términos de su relación con la sociedad y orientar los cambios necesarios bajo nuevos términos tanto en lo nacional como en lo internacional. La complejidad de los problemas actuales requerirá por ello la necesaria audacia e inteligencia junto con la voluntad política para romper con trabas y divisiones históricas y estructurales. El dogmatismo y la supuesta ortodoxia que promueve verdades eternas y permanentes, no constituye una respuesta adecuada. Pero tampoco las da la nueva ideología neoconservadora que sólo considera el pragmatismo como la única manera de resolver los retos económicos y sociales. Unos perpetúan los errores, los otros renuncian a los principios en aras de lo inmediato.
Esfuerzos subregionales Treinta años han transcurrido desde que se iniciaron los primeros esfuerzos de integración en América Latina y el Caribe. Las experiencias de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), Comunidad Económica del Caribe (CARICOM), Pacto Andino y el Mercado Común Centroamericano (MCCA) con sus limitaciones y restricciones que tuvieron son también una experiencia y una lección de la historia. Hoy con la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y la vanguardia del SELA y el Grupo de Río se podría dar los pasos
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necesarios en la búsqueda de fórmulas apropiadas para el fortalecimiento regional y nuevas formas en las relaciones económicas internacionales que vayan más allá de una visión estrecha y estrictamente comercialista. Un asunto complejo y difícil dada la heterogeneidad regional, regímenes políticos diversos, profundas desigualdades económicas, autoritarismo y falta de democracia, entre otras. Pero también será cierto que ante los desafíos de hoy, es más necesario y urgente una América Latina que responda como región ante la regionalización del mundo y que tome acuerdos globales para problemas globales. Como parte de este mundo cambiante cuyos resultados a mediano plazo nadie puede prever y menos creer que se tienen todas las respuestas, se suceden acontecimientos en nuestro país y la región latinoamericana que pueden ser de importancia significativa. Por una parte, se avanza en la negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) México-Estados Unidos-Canadá; se constituye el Mercosur con Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay; se inician acuerdos de libre comercio con Centroamérica y el Grupo de los tres: México, Colombia y Venezuela. Se establece también un acuerdo de comercio México-Chile y abundan las declaraciones del gobierno mexicano que reitera su interés por establecer acuerdos bilaterales con la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Cuenca del Pacífico, particularmente con Alemania y Japón. Por otra parte, en procesos y declaraciones que no dejan de ser contradictorios, en una de las reuniones de la Organización de Estados Americanos (OEA) los representantes de los gobiernos apoyaron por unanimidad la propuesta de Bush conocida como "Inciativa de las Américas", y al nivel del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se declaró como un "decidido y entusiasta apoyo" a la iniciativa mencionada, mientras que cada país o subregión de Latinoamérica busca en forma apresurada y unilateral cómo articularse e integrarse aún más al mercado norteamericano y compiten entre ellos en la búsqueda y posible obtención de préstamos e inversión extranjera directa Los procesos de cambio aún pueden anunciar muchos acontecimientos antes de que el "nuevo orden" se defina y sea estable, aun cuando las tendencias actuales, llenas de incertidumbre, perfilan como ejes del cambio a los bloques económicos bajo el liderazgo de Estados Unidos, Alemania y Japón. Precisamente por eso será útil recordar que mientras la nueva tríada de los industrializados firma su alianza y adopta sus políticas globales frente a los países del Sur, será lamentable y una pérdida histórica si México y América Latina no estrechan sus lazos históricos, económicos y culturales, buscando con ello conformar su propio bloque regional que desarrolle sus fuerzas productivas, fortaleciendo lo interno para participar y competir en lo externo y construir un proyecto que le sea propio y no ajeno. Si se avanza por este camino, no deberá significar, necesariamente, una propuesta a la confrontación y al desgaste. Se tratará simplemente de optar por el legítimo derecho de ser participantes activos ante la realidad mundial y reconocer 79
que en la construcción de un nuevo mundo más justo y menos irracional, basado en la paz, la democracia y el bienestar de los pueblos, México y América Latina asumirán su compromiso y tareas con todo el peso que les da el derecho a ser parte importante en la construcción de su propia historia: de su presente y su futuro. LOS ESPACIOS ECONÓMICOS REGIONALES CEE Población
374.9
Superficie 3.4 PIB 5.4 P/hab. 17.0 Imp. Totales 1.4 % Imp. Mund. H.5 Tasas de crecimento medio anual 2.7 1965/1989
TLC 359. 6 21.3 5.8 14.0 0.6 20.6 2.9
GEAO
1 668. 1 13.1 3.8 6.1 0.5 19.0 4.9
FUENTE: World Developmmt Report 1991. Datos referidos a 1989
Del subdesarrollo al TLC Hasta hoy se dan procesos subregionales de integración y acuerdos comerciales cuyos mejores ejemplos son el TLC de México con Estados Unidos y Canadá que anuncia el "más grande mercado" del mundo con 360 millones de habitantes y cerca de seis millones de millones de dólares de producto regional generado, cifras que sin embargo no podrán ocultar las grandes diferencias que existen entre estos países en la que particularmente México está en gran desventaja ya que solo representa menos del 3.5% de la producción de la subregión, menos del 10% del monto de las exportaciones, su producto por habitante es una décima parte de la de Estados Unidos o Canadá y de sus 82 millones de habitantes sólo son consumidores posibles en el nuevo mercado, 10 millones de mexicanos También se ha iniciado el proceso de integración subregional del Mercosur con Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, acuerdos marco entre Venezuela, Colombia y México, entre México y Centroamérica y recientemente la firma del Acta de Caracas entre los países del Grupo Andino. Sin embargo y sin menospreciar la importancia de los esfuerzos subregionales, mantendría la opinión de la necesidad de un proyecto regional de unidad latinoamericana que bajo nuevos principios realice su propia integración y cooperación en lo económico, político, tecnológico, comercial, financiero y cultural. U n nuevo proyecto que plantee la unidad en la diversidad y defina sus acuerdos globales ante las nuevas tareas que le son propias y comunes. Un proyecto que vincule a los gobiernos y pueblos en la construcción de una región que enlace 80
estrechamente la democracia económica y la democracia política convencidos de que ningún país por sí solo podrá responder a los nuevos retos. Ni las subregiones hasta hoy anunciadas podrán como tales resolver sus problemas ancestrales ni remover lo suficiente los principales obstáculos que hoy impiden el tránsito hacia el desarrollo. Lo lamentable sería que ante la incapacidad de transformar nuestra propia realidad y la ausencia de voluntad política de los latinoamericanos, fuera la "Iniciativa de las Américas" propuesta desde afuera y ajena a América Latina, la que se impusiera como única alternativa. Si así fuera que quede pues en la historia la nueva irresponsabilidad de los gobiernos y la incapacidad de los pueblos de construir su propio destino y se asuma en sus consecuencias el transito de la pobreza de la democracia a una democracia de la pobreza. SOCIOS DESIGUALES Estados Uni dos Canadá P.N.B. miles de millones de dólares 1991 5673 Población millones en1991 Ingreso per cápi ta en 1991 Pago por hora en manu- facturas
400
501 253 27 $ 22 $21 980
Méx ic o 283 83 $3 400
$16.02
$14.77
$1.80
Tasa de alfabetización
99%
99%
87%
Mortalidad infantil
10
7
29
Edad Promedio
33
33.5
19
FUENTE: Data Resources, U.S. Bureau of Census, U.S. Departrnent of Cornrnerce, CIA"'-/ Tomado de: T ime, 10 de agosto 1992. De esta manera, el TLC de México con Estados Unidos y Canadá deberá ser sólo un medio y no un fin: una necesidad y no una casualidad; un medio útil si permite el desarrollo de las fuerzas productivas, democratiza la economía y la política, se fortalece a la nación y respeta su soberanía, si representa una oportunidad para combatir el subdesarrollo y amplía las oportunidades del crecimiento económico y el bienestar de los mexicanos. Al mismo tiempo es una necesidad del capitalismo en su nueva fase, su nuevo patrón de acumulación, la globalidad de la economía y los procesos de producción y de nuevos productos. Es la necesidad del nuevo patrón de crecimiento mundial que requiere del espacio mundial nuevo -el mercado mundial sin restricciones para realizar su producción, su consumo, su expansión. Por ello, todavía hoy con sus reservas de dominio, ha dejado de ser útil al capital 81
en su conjunto. Para el capital, su estado natural de acción y expansión, cuando éste ya se ha fortalecido, es el libre cambio. El asunto nos lleva entonces a las fracciones del capital, y de entre éstas a su acción en las naciones : cuáles se han fortalecido y cuáles debilitado, en qué países se domina y en cuáles se es dominado. Qué nuevos elementos y factores determinan los nuevos procesos. Así, el TLC adquiere su verdadera dimensión, su importancia y limitaciones, y más allá de los mitos y el discurso, están la diversidad y asimetría entre las naciones involucradas; el asunto está en las capacidades reales de producción, distribución y de consumo que existen entre las tres naciones y de los tiempos necesarios y obligados que cada una necesita en sus sectores, ramas y empresas, para competir en condiciones que no signifiquen serias y peligrosas desventajas entre un país y otro. E incluso, que no se conviertan en situaciones vulnerables para la nación, su soberanía y su población. Tendrá también que ver con la conformación de los bloques económicos y la nueva regionalización y geopolítica mundial. Cómo formar parte de éstos sin pertenecer sólo a uno y en qué condiciones formaremos parte de estos nuevos procesos que hoy son irreversibles e inevitables. No se trata por ello de no entrar sino del cómo, cuándo y con quiénes entrar. No se trata tampoco, de mirar experiencias de otros países, como los llamados "cuatro tigres", sin atender a las formas como llegaron a ser economías de alto crecimiento y exportadores netos de mercancías. Poco podemos desear de ellos cuando además de que iniciaron sus procesos hace cuando menos 15-20 años, se basaron en el autoritarismo, antidemocracia, el chantaje, la violencia, corrupción, pobreza y subordinación de sus gobiernos, una débil soberanía nacional y en algunos de ellos se trata de casos de ciudadesestado. Nuestra historia, necesidades y anhelos son otros, pues aspiramos a una nación libre y soberana, justa y respetada. No hay que aspirar a ser parte de ese "primer mundo" que sigue siendo cuestionado y que no ha eliminado la pobreza y la injusticia y que hoy de nuevo a pesar de su opulencia y miseria, se convulsiona como un mundo profundamente desigual, vulnerable y con alto grado de incertidumbre. Pero al mismo tiempo, necesitamos cambiar, transformarnos, buscar nuevas rutas nacionales y regionales y con América Latina se antoja ser nuestra primera instancia: también cerca, común aun en su diversidad, más nuestra, más necesaria hoy para todos nosotros. Porque también será cierto que solos ningún país tendrá la fuerza y capacidad suficiente para formar parte de los nuevos requerimientos de la economía mundial y de sus pueblos. Tampoco tenemos mucho tiempo que perder y existe la necesidad de integramos y establecer nuevas formas de interdependencia, nuevas formas de cooperación, más allá de la retórica. De nuevo, llegamos tarde a los acontecimientos mundiales y sus tendencias imponen urgencias en el quehacer económico, político y social. Necesitamos integramos o nos integrarán, de no hacerlo podríamos quedarnos simplemente en 82
"el otro mundo", en el que no importa, el que no interesará a nadie, en el mundo excluído. Es en este marco de mis reflexiones en el que creo debemos observar y determinar los aspectos convenientes y peligros del TLC. No es pues una oposición a ello, sino una observación para su cautela por sus dimensiones y posibles efectos. En el TLC habrá que participar, pero será mejor no hacerlo solos. Habrá que decidir, con responsabilidad e inteligencia, sin evadir la historia, integrándonos con América Latina y avanzando en el TLC. La condición indispensable será que no vulnere nuestra soberanía y que todo ello sea un medio útil para lograr un objetivo, un fm, romper con el subdesarrollo y construir un país más justo y respetado. COMERCIO ENTRE MÉXICO-ESTADOS UNIDOS-CANADÁ, 1991 (miles de millones de dólares) México Estados U nidos Canadá
Exportac io nes + I m portac io nes 31.5 35.7 118.0 122.0 101.2 85.5
Total 67.2 240.0 186.7
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FUENTE: U.S. Bureau Census, ONU. Tomado de: Revista Time, 10 agosto, 1992. Si las reflexiones anteriores tienen algo de razón y certeza, será necesario insistir en que el problema central y los principales obstáculos son el subdesarrollo y el tipo de país y región que tenemos y deseamos construir: seremos parte de un capitalismo salvaje y excluyente, o de un capitalismo propio y diferente que rompa con el subdesarrollo y la subordinación, al mismo tiempo que se acepten los retos y tareas que exigen los nuevos procesos y tendencias de los cambios mundiales, la globalidad económica y los nuevos patrones de acumulación, el patrón tecnológico, nuevos procesos de producción, trabajo y de consumo. El reto y nuestro desafío es romper con el subdesrrollo, así como comprender que nuestro obstáculo no es por sí misma la pobreza, ésta como otros aspectos sólo son efectos de causas más profundas que no podrán vencer ni un Estado autoritario y omnipresente ni tampoco un EstacJo asistencial. Es una discusión vacía si ésta se sitúa entre más o menos Estados. El problema está en un meJor Estado que entre otras cosas sea honesto, al servicio público, representante de la sociedad, conductor y garantía de procesos nacionales: que defienda nuestra historia, nación, soberanía, justicia y democracia para todos, se tratará por ello de una ecuación indispensable: Mejor Estado y más sociedad con una economía nacional más integrada y equilibrada en lo interno, con distribución justa del ingreso y la riqueza, con más y diferente empleo, fortalecimiento y diversificación productiva al interior y al exterior, ampliación del mercado interno, con un nuevo y diferente desarrollo de nuestra base material y productiva Para avanzar en este proceso, partimos de un profundo rezago histórico y estructural, de una historia y cultura del atraso, de una ~ profunda falta de voluntad política para nuestra propia transformación. Caminamos entre mitos, discursos y asesores extranjeros, en los que la historia nuestra nos ha demostrado que por ese camino sólo se ha profundizado el subdesarrollo aun cuando éste se de con crecimiento del PIB Y estabilidad macroeconómica. Será importante comprenderlo y no repetir lo conocido en la propia experiencia del país. Transformemos pues el país y busquemos crear una nueva economía que exige también una nueva sociedad y una nueva política. Lo que no podemos ni debemos aceptar que se haga, es la de una reedición del capitalismo del atraso a fines del siglo XX y para un nuevo milenio. Para avanzar por un camino diferente y posible tenemos diversas tareas y desafíos que no se pueden posponer por mucho tiempo y que aquí sólo en número: a) Fortalecer, actualizar y ampliar nuestra base material productiva, articulada con nuevos y diferentes empleos, distribución del ingreso, democracia y justicia teniendo como base el fortalecimiento nacional y el respeto y derecho a nuestra soberanía
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b) Definir y explicitar una nueva política de industrialización y de los servicios. c) Una política firme y de mediano plazo de transferencia e innovación tecnológica ante los nuevos patrones tecnológicos que se imponen. d) Fortalecimiento y mayor diversificación de las relaciones económicas y financieras y en particular del comercio exterior. e) Revalorar los espacios campo-ciudad, la soberanía alimentaria, la energía y el medio ambiente. f) Dar prioridad a la investigación para el desarrollo, la tecnología, las ciencias básicas y sociales, la educación y la cultura. g) Actualización y desarrollo de la infraestructura nacional, adiestramiento y capacitación de la fuerza de trabajo, nuevas formas de organización política y sindical. h) Modificación de las relaciones y formas de funcionamiento de universidades y empresas, de gobierno y sociedad. i) Nuevas formas de integración económica y de cooperación, empezando con nuestra región latinoamericana y diversificarlas con el resto del mundo.
BIBLIOGRAFÍA GENERAL EN TEORÍA DE LA DEPENDENCIA y
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Björn Hetne (1990) DEVELOPMENT THEROY AND THE THREE WORLDS (Teorías del Desarollo y los Tres Mundoso). Hetne incluye en el origen de la Teoría de la Dependencia, por un lado a las teorías de la CEPAL/Prebisch, y por otro a un conjunto de tesis neomarxistas omitidas aquí por considerar más importante el papel jugado por la CEPAL en el origen de dicha teoría.
Cardoso, F.H, 1976, El consumo de la Teoría de la Dependencia en U .S.A., publicado en castellano en Mexico. Para una revisión más reciente de la Teoría de la Dependencia, ver, André Gunder-Frank, "Nueva visita a las teorías latinoamericanas del desarrollo " en Revista N UEVA SOCIE D AD, Nº 113, MayoJunio 1991. Raul Prebisch (1949) "El Desarrollo Económico de la América Latina y alguno de sus principales problemas" en EL TRIMESTRE ECONOMICO 35 (1), Nº 137. CEPAL (1952) PROBLEMAS TEORICOS Y PRACTICAS DEL CRECIMIENTO ECONOMICO, Comisión Económica Para América Latina, Santiago. CEPAL (1961) "Desarrollo Económico, planeamiento y cooperación " (61.II.G6) Gert Rosenthal (1991) "Un informe crítico a 30 años de integración en América Latina", en Revista NUEVA SOCIEDAD, Nº 113, citada.
4.4
4.1
Breve historia y análisis del desarrollo en México . El mito y la razón
Principales teorías del desarrollo en América Latina . La CEPAL
Existe una historia que une a los países de la región: las formas de vinculación a la economía mundial bajo criterios impuestos, y los bajos índices de calidad de vida que se han incrementado en las últimas décadas, a partir de la instrumentación de las políticas que las Instituciones Financieras Internacionales han impuesto de múltiples formas bajo el "mito del desarrollo". Las teorías explicativas de las diferentes formas de producción y reproducción social en las sociedades modernas, que tuvieron el objetivo de identificar las claves para el desarrollo, específicamente las occidentales, no satisficieron a los teóricos latinoamericanos en cuanto a la explicación del proceso en América Latina. La creación de la CEPAL permitió la generación de pensamiento propio
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latinoamericano ante los procesos de integración en la economía mundial y así, se planteó la estrategia de sustitución de importaciones, encaminada hacia el fortalecimiento de la industrialización en AL, como forma de inserción a los nuevos procesos de la economía, no sólo como países exportadores de recursos primarios10. La corriente dependentista que nutrió a la CEPAL dio una explicación y generó una corriente de pensamiento latinoamericano que se constituyó en un parte aguas en la historia de la economía y sociología latinoamericana. Ellos destacan la necesidad de explicar el subdesarrollo en América Latina como una consecuencia de la dependencia de los países desarrollados y éste proceso como el principal factor de atraso del capitalismo latinoamericano. Su argumentación consiste de manera muy general, en que las economías periféricas se encuentran subordinadas y dependen de las decisiones y vaivenes de un centro desarrollado. De los teóricos más destacados de esta corriente fueron Raúl Prebish, Enzo Faletto, Fernando Enrique Cardoso, Manuel Medina Echavarría y André Gunder Frank. Ellos hicieron un análisis crítico de las formas de inserción de la región en la economía mundial desde el siglo XIX. Por un lado sitúan a las economías de enclave, que se caracterizaron por tener el control de los principales rubros de exportación en manos de capital extranjero, y por otro, las economías de control nacional, que tenían en manos del empresariado nacional el control de los principales sectores de la exportación. Este señalamiento es determinante en la explicación del subdesarrollo del tercer mundo, pues para los dependentistas el excedente generado a partir de "el intercambio desigual" en la economía de mercado es el que genera la riqueza en los países ricos y la pobreza en los pobres. Señalan entonces la importancia de ubicar en el centro del desarrollo a los países ricos y en la periferia a los países subdesarrollados. Para la CEPAL, el pensamiento desarrollista, fue y es el pensamiento central sobre la condición estructural de la región. En este proceso destacó también Ruy Mauro Marini -sociólogo marxista- quien daría sustento desde la economía política a la visión dependentista. Según él, América Latina es determinante para el proceso de acumulación de capital a nivel mundial. La visión dependentista, si bien ha sido una de las más sustentadas desde varios frentes, en su momento nubló la visión hacia diversos factores que desde adentro de los países contribuyen al "subdesarrollo", como son todos los procesos políticos y de democratización interna. Una parte del análisis que será importante tener presente al mismo tiempo que se revisan otras visiones del proceso es la que se dio a través del sociólogo Manuel Medina Echavarría, que introduce un análisis que intenta ser más complejo y que incluye una visión de la realidad latinoamericana como una de heterogeneidad estructural; es decir con rasgos de modernidad y un profundo rasgo de tradicionalismo en sus estructuras sociales, económicas y políticas. Medina Echavarría no cae en la visión del dualismo estructural de algunas corrientes de la época y expresa claramente la
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coexistencia de ambas características en las estructuras económicas, políticas y sociales latinoamericanas. Uno de los elementos principales que introdujo este sociólogo para el análisis de la situación latinoamericana fue la hacienda, unidad prioritaria en la economía tradicional, que adopta fácilmente elementos de modernidad. Es importante señalar que esta unidad no sólo da aportes para el análisis económico, sino político y sociológico de América Latina. Así, esta visión asumió que si bien el capitalismo en la región es la forma fundamental de producción y reproducción de las relaciones económicas y sociales, éste se encuentra manifiesto en diferentes etapas en la región. La existencia de diferentes etapas en la economía de una estructura, implican movimiento a diferentes ritmos y velocidades, cuando no en diferente sentido. Este pudo ser el camino a vislumbrar un modelo de desarrollo igual de complejo que la realidad latinoamericana, con un contenido de complejidad cultural e histórica -a pesar de los factores que pueden ser muy criticables- Medina Echavarría alcanzó a entender la ausencia de una línea histórica para el desarrollo y la presencia constante y dialéctica en las formas de vida humana. El discurso de Raúl Prebish, -que fundamentalmente apoyaba la sustitución de importaciones, pero no en desmedro del apoyo al sector agropecuario, ni gravando a este último para apoyar el crecimiento industrial, sin que la industria generara el empleo que se esperaba- argumentaba que fue la sustitución de importaciones de manera indiscriminada y no planeada la que provocó un colapso en las relaciones sociales en el campo. Así, lejos de posturas que se le han adjudicado, el siguiente párrafo de Prebish evidencia su postura crítica al modelo de sustitución instrumentado: Esta política de desarrollo interno hace absolutamente necesario para los países en desarrollo emprender con determinación una serie de transformaciones en sus estructuras y actitudes, ahí donde esto aún no se ha hecho. Y esto también requiere adherir a la disciplina de un plan de desarrollo, estimular el comercio recíproco mediante grupos de integración regional y subregional, y promover medidas interregionales para la expansión del comercio11. Después de la segunda guerra mundial, el compromiso de los países industrializados con los países latinoamericanos, principalmente desde Estados Unidos, se restringe exclusivamente a la seguridad. La firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca12 (TIAR), había contemplado mecanismos de defensa colectiva ante riesgos de guerra en la región (se refería realmente al comunismo), y a pesar de algunos acuerdos políticos y jurídicos, Estados Unidos no contemplaba aún la cooperación económica y social con los países de América Latina, no obstante que los gobiernos de la región lo habían planteado; no fue sino hasta después de la revolución cubana que Estados Unidos vislumbró la necesidad de una agenda de desarrollo para América Latina. En realidad lo que buscaba con estas políticas -entre las que se encontró la Alianza
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para el Progreso (Programa que se instrumentó desde la administración Kenedy con alrededor de 30 mil millones de dólares para la región)- era neutralizar los conflictos que pudieran destapar una revolución como la cubana. Ya a mediados de la década de los 60, la estrategia de sustitución de importaciones comenzaba a dar señales de fracaso. Había generado inflación, no competitividad en la calidad de la producción y disminución en la tasa de crecimiento. Las importaciones habían crecido y la generación de recursos internos no daba para pagarlas, así, la deuda también comenzó a crecer. El camino debía apuntar hacia otra estrategia y otros actores. Hasta aquí, la CEPAL siguió liderando la definición de las políticas de la región, y estableció dos pilares que hasta la fecha siguen siendo tales: 1) el proceso de integración regional y 2) la liberalización de políticas comerciales y financieras13. Hasta aquí, el "mito del desarrollo" siguió generando la esperanza de ser alcanzado algún día. El "mito mentiroso" siempre estuvo presente al creer que la sustitución de importaciones sería el modelo que generaría desarrollo. El dejar de lado los modos propios de producción, las formas alternativas que los indios de diferentes países de América Latina utilizaban ya, bajo creencias "míticas", que dan sentido a su vida terrenal, la incapacidad de articular un modo de producción moderno con los tradicionales, la incapacidad de reconocer y respetar formas propias y diferentes, ha sido uno de los principales errores al intentar crear un mito sin contenido desde las elites intelectuales y políticas, que además, pretende sustituir y desplazar a los mitos que dan cohesión. En el periodo que continuó a las políticas de sustitución de importaciones, el BID comenzó a tomar un papel cada vez más activo para la región, no obstante, desde los 60's hasta los 80's, fueron el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional quienes figuraron de una manera más destacada en AL. En este periodo los países latinoamericanos comenzaron a fortalecer las instituciones de financiamiento para el desarrollo interno como bancos de fomento y, sobre todo comenzaron a planificar el desarrollo mediante sistemas nacionales de planificación que intentaban fortalecer los diferentes sectores de la producción y los servicios básicos de comunicación y abastecimiento de servicios básicos, y el fortalecimiento de las instituciones encargadas de ciencia y tecnología. El camino hacia la modernización se comenzó a pavimentar. Los esfuerzos por estabilizar la economía pasaron por reducir los gastos e instrumentar drásticas reformas fiscales. En estas tres décadas aparentemente la economía de los países latinoamericanos creció y los índices de calidad de vida fueron en incremento, sin embargo, la problemática no tardó en llegar. A principios de la década de los 80's, el problema del endeudamiento externo pasó a ser el protagonista en los problemas de los países latinoamericanos, a pesar de que en 1982, las economías latinoamericanas más grandes -México, Argentina y Brasil- refinanciaron la deuda con las instituciones financieras para después contratar más deuda para pagar la
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anterior. Si bien en un primer momento estas renegociaciones fortalecieron los procesos de apertura al libre comercio en la región, también han generado una deuda impagable por la mayor parte de los países tercermundistas, sin poder afirmar que los impactos del libre comercio y el endeudamiento externo han generado desarrollo y por el contrario sí existen evidencias para cuestionar ampliamente el modelo. Hasta esta etapa, la concepción neoclásica del desarrollo -la del laizzes faire- siguió siendo el mito utilizado para generar la esperanza de alcanzar algún día el desarrollo, pidiendo sacrificios por parte de los gobernados, los gobernantes hablaban de la necesidad de "apretarse el cinturón", pero esto daría como resultado "bienestar para su familia", incluso a pesar de la evidencia de la falacia, la década perdida de los 80's.
El BID en América Latina, estrategias de desarrollo En el largo camino occidental, y en este caso de América Latina, por encontrar el desarrollo, parecen no haber cumplido con su misión aún los caminantes, la de llegar a él. Los diferentes teóricos desarrollistas siguen proponiendo modelos a partir de lo que le falló al anterior intento. Aún así, el desarrollo sigue sin encontrar su identidad múltiple, manteniendo su aparentemente eterno carácter de mito. Ante el fracaso de las políticas de sustitución de importaciones e "intervencionismo de Estado", las políticas de ajuste estructural han sido de dos décadas a la actualidad, la receta de las instituciones de Bretton Woods hacia los países del tercer mundo para el "alivio" del malestar que aquellas políticas causaron. En un principio con el fin de asegurar el servicio de la deuda y después con una supuesta visión de crecimiento económico forzoso para el desarrollo, las mismas políticas han retomado, además los principios de la "teoría" de las necesidades básicas14, que intenta contemplar las necesidades de subsistencia y además la de participación comunitaria. Esta modalidad retoma el fundamento keynessiano de que los países del primer mundo deben ser solidarios con los del tercer y cuarto mundo porque vivimos en un sistema mundo en donde el subdesarrollo afecta también a los países ricos. En este orden de ideas es importante recordar "El Consenso de Washington", de 1989, que reivindicó la pauta para hacer que el libre mercado, la privatización y la austeridad fiscal fueran el pilar de la economía en los países en desarrollo, -tanto para los endeudados como para los más endeudados. En general estas políticas de ajuste estructural se pueden englobar en las siguientes reformas:* Reducción del gasto público (corriente)15* Desmantelamiento del Estado. Privatización de empresas públicas* Apertura a los mercados mundiales. Reforma arancelaria* Reforma de la política monetaria* Reforma jurídica* Reforma fiscal* Reforma financiera El argumento de pago de la deuda externa y de la estabilidad económica han hecho que el Fondo Monetario Internacional establezca a qué paso se deben ir privatizando los sectores claves para las economías en desarrollo y así en
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diferentes países, en diferentes tiempos, los sectores han sido abiertos al capital privado de manera "focalizada" o de forma completa, dependiendo del grado de conflicto político que la sociedad manifieste. Es un hecho demostrado en cifras que estas políticas han causado graves daños a sectores estratégicos en la mayor parte de los países latinoamericanos y que los beneficios de este modelo que se le vendieron a países en desarrollo ante el fracaso de la sustitución de importaciones, no llegaron. Si hablamos de mortalidad infantil, las cifras pueden ir desde 68 por cada mil nacidos en Haití, hasta 12 en Costa Rica 16. Si de Producto Nacional Bruto per capita se trata, nos asombramos de cómo las cifras no dan cuenta de la realidad social y económica, Argentina por ejemplo tenía en el 2000 un GDP de 7.703 USD, cuando estaba a punto de manifestarse la grave crisis del Estado Argentino17. Actualmente, según el último informe de la CEPAL, la inflación en AL ascendió a 8% con la grave situación que vive Argentina, cuyo inflación para el 2001 fue de 30%. Es interesante observar detenidamente los argumentos de los partidarios de este modelo neoliberal. Se ha impulsado la apertura al libre mercado bajo el argumento de que éste a mediano plazo optimizará el bienestar humano; se presupone que la mano invisible del mercado eficientizará la distribución del conocimiento y los recursos económicos. Otro de los argumentos importantes se centra en las capacidades de los individuos, su potencialidad y capacidad de forma individual, y en el ámbito político, se asegura que el libre mercado favorece las democracias liberales, pues asegura cierto grado de libertad política18 (olvidando que los éxitos liberales del tercer mundo coincidieron con Estados autoritarios y burocráticamente pesados como fueron los Tigres Asiáticos). Según esta corriente, el mercado es un mecanismo neutral para transmitir información sobre necesidades y carencias, para ellos una maquinaria estatal mínima es la requerida para garantizar un marco legal y de seguridad que protejan metas privadas. En esta visión se ha dejado de contemplar el patrimonialismo que grupos políticos y elites económicas tienen de las instituciones del Estado, y lejos de funcionar en beneficio de las mayorías, las instituciones se manejan a favor de unos cuantos que son dueños del capital. En este contexto, algunos actores regionales, de manera particular el BID, ha jugado un papel muy importante en la apertura al capital privado en algunos sectores económicos clave, y al mismo tiempo en la promoción de políticas de "desarrollo social" que apuntan hacia el "fortalecimiento de las capacidades" de los individuos. Todo esto en función de crear un ambiente propicio para que la inversión extranjera privada no encuentre obstáculos y pueda establecerse en las mejores condiciones19.
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Estas políticas de desarrollo social promovidas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, corresponden a las políticas de ajuste estructural de segunda generación, que tienen la característica de promover la focalización, tener visión de género e incorporan la de derechos humanos hablando de políticas con rostro humano. Lo que en verdad hacen es intentar paliar los efectos de las políticas económicas y tratar de dejar sobrevivientes útiles. El BID ha impulsado su agenda mediante diversos documentos y mecanismos. Es importante señalar que estos documentos han variado en el transcurso de los años, desde que el BID comenzó hasta ahora. Los conceptos de su contenido, la forma de su elaboración y el número de temas que abordan, no fueron los mismos hace 20 años que ahora. Uno de estos documentos clave del BID es el Documento de País. Mediante este documento el banco -al igual que el Banco Mundial mediante el CAS (por sus siglas en inglés)- elabora un diagnóstico del país y construye la estrategia de política económica y social para el periodo. Éste, además de los memorándums de entendimiento, es el principal documento mediante el cual el país prestatario se compromete a cumplir con los condicionamientos. El BID elabora el Documento de País en colaboración con la Secretaría o Ministerio de Hacienda del país, dependiendo del país que se trate el documento tiene una periodicidad de dos o tres años. Este documento sólo puede ponerse a consulta por la sociedad civil si el gobierno lo autoriza. En el caso de México éste no se ha hecho público. Es importante tener claro algunos procedimientos burocráticos, ubicándolos para los fines de este documento como "ritos", de un "mito mentiroso". Recordemos que en toda creencia religiosa existen los ritos que representan momentos importantes y determinantes en la vida de los individuos y las sociedades. La forma de negociación y la firma de estos convenios, por ejemplo, son ritos que no cumplen con el requisito democrático de ser ratificados por el Congreso, mucho menos de ser consultados de manera real con grupos diversos de sociedad civil. Otro documento clave para entender la estrategia del BID y los mecanismos de participación actuales dentro del banco y, así como el rompecabezas del ajuste estructural, es el Octavo Aumento General de Recursos (1994), documento que entre otras cosas señala la necesidad de atender demandas ciudadanas y de grupos sociales específicos en lo que respecta a proyectos del banco. A partir de este documento, también se destinaron mayores recursos a las políticas de desarrollo social, pues hasta entonces la mayor parte de los recursos eran destinados a infraestructura. Este documento representa un momento político de suma importancia. De hecho está por ser negociado nuevamente en un Noveno Aumento de Recursos Generales. Con los republicanos con mayoría en el Congreso, algunos activistas norteamericanos han comentado que sería mejor no negociarlo ahora, sino hasta el 2004 después de las elecciones. Es probable que eso no suceda, pues a partir de abril del 2003 Enrique Iglesias retoma la
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presidencia del BID por tercera ocasión y la renegociación de este documento es un factor político de suma importancia para su nuevo periodo. Un tercer documento de importancia para el análisis, es la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social, este documento es una de las políticas y estrategias sectoriales generadas desde el banco. Es importante señalar que las políticas tienen carácter obligatorio para los países que reciben préstamos, las estrategias no, sin embargo son documentos recomendados ampliamente para el país y sobre tal se fundamenta en gran medida la elaboración de políticas y programas federales. En este caso, es necesario enmarcar el estudio del Programa de reducción de la pobreza en México, Oportunidades, en la línea teórica de la estrategia mencionada anteriormente, y visualizarlo como producto de diferentes corrientes que se han generado para el desarrollo, al mismo tiempo, dejar claramente definido el carácter de "mito mentiroso" y evidenciar la lejanía que existe entre el concepto de desarrollo construido por los pueblos durante siglos en procesos histórico culturales, y el que maneja el banco y por lo tanto hacer evidente la ausencia de un sentido de pertenencia del banco en estos pueblos, mucho menos una legitimidad creada a partir de paradigmas y políticas institucionales, lo cual ha creado un gran vacío de significados y significantes entre las instituciones y los gobernados
Desmitificación del Desarrollo en las Políticas del Banco Interamericano de Desarrollo Historia y análisis del Desarrollo en México Después de un rápido recorrido por los diferentes paradigmas de desarrollo que se han generado para América Latina, el análisis de la realidad mexicana frente al desarrollo se sitúa de manera casi natural. La instrumentación de las políticas de sustitución de importaciones recomendadas por la CEPAL se dieron en el periodo de Adolfo López Mateos (1958 - 1964) en el cual se siguieron al pie de la letra las recomendaciones, se apoyó a la industria mexicana generando el monopolio de una industria nacional ineficiente y con productos de mala calidad. Prebish no imaginó como sería instrumentada su propuesta. En el sistema económico, el apoyo a la producción y exportación primaria y secundaria si bien en un principio mantuvo niveles crecimiento satisfactorios, en unos años la inflación fue de 24% y se hablaba de una recesión en México. Las exportaciones iban a la baja y el Producto Interno Bruto también. Con Ruíz Cortínez los préstamos del BIRF y del FMI se incrementaron y México podía presumir de su buena reputación, en 1954 la deuda mexicana con estos organismos era de 50 millones de dólares. A nivel interno los movimientos sociales
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obreros y campesinos presionaban por salarios y por tierra, logrando mejores salarios para la clase trabajadora, pero no una mejora de vida para los habitantes del campo, la migración masiva hacia la ciudad y hacia Estados Unidos comenzó en esta década, a pesar de que López Mateos continuó con la repartición agraria e intentó mejorar las condiciones del campo, esto no sucedió y las políticas de sustitución de importaciones no beneficiaron al pequeño sector agrícola. A este periodo se le conoce como del "desarrollo estabilizador" no sólo por la mejoría de los salarios, sino por la confiabilidad que le dio la banca y el aumento de la inversión estadounidense en México. El mito del desarrollo estabilizador de la época lo fue tan sólo en el México urbano. En lo 50's los indios eran objeto de políticas paternalistas por parte del Estado, era la formación del mito de la nación, su inclusión a la sociedad consistía entonces del despojo de sus lenguas y formas de vida, el "aculturamiento". Como se menciona anteriormente, al final de los 50's, la caída de las exportaciones, y la disminución en la producción, la fuerte inflación hicieron evidente que los mitos del desarrollo en México seguían siendo sólo eso. En la administración de López Mateos la electricidad fue nacionalizada. La American Foreign Power y Mexlight eran quienes generaban y distribuían la electricidad en México, después de que ambas compañías intentaron elevar los precios de la electricidad y ninguno de los gobiernos lo permitió, estas amenazaron con no ampliar las redes de abastecimiento, López Mateos creó la Comisión Federal de Electricidad, que generaría y distribuiría la electricidad que las privadas no hacían y ofreció 400 millones de dólares a las privadas. No hubo ningún desgaste entre el gobierno mexicano y las compañías estadounidenses y el mito de la eficiencia del sector privado. Fue en 1963, cuando Kennedy puso en práctica la "Alianza para el Progreso" que significó préstamos fáciles para los gobiernos latinoamericanos y en México la época del "desarrollismo" comenzó. El apoyo a los empresarios mexicanos seguía por un lado y la inversión en la industria paraestatal se intensificó, todo el apoyo al petróleo, la electricidad y la minería. Los créditos y préstamos a los empresarios nacionales permitieron que éstos "se amañaran" y mantuvieran bajos niveles de productividad, al mismo tiempo que generaran poco mercado interno. Los llamados gobiernos "populistas" de Díaz Ordaz (1964 - 1970), Echeverría (1970 - 1976) y López Portillo (1976 - 1982), hasta las administraciones neoliberales que comenzaron con Miguel de la Madrid, (1982 - 1988), siguiendo con Carlos Salinas (1988 - 1994), Ernesto Zedillo (1994 - 2000) han instrumentado en mayor o menor medida las políticas de desarrollo que el modelo impone; y ahora el periodo que ha transcurrido de la administración foxista con la instrumentación de un modelo de desarrollo basado en el crecimiento económico como premisa e intensificando las reformas estructurales que implica el avance hacia el libre comercio. El México rural ha caminado cada vez más hacia la pauperización, no ha sido una prioridad para ninguno de las administraciones. El
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desarrollo no ha llegado a la mayoría de las familias mexicanas y que el nivel de descontento en la población -particularmente en los estados de la República más pobres y en los cinturones de miseria urbanos- va en crecimiento. Entre 1986 y 1990 la mitad de los préstamos del Banco Mundial a México se destinaron al ajuste estructural20; en los cinco años siguientes se priorizaron las políticas de "focalización" para el "combate a la pobreza" y surgió durante la administración salinista lo que se conoció como el Programa de Solidaridad. Este programa dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social tenía lineamientos de la Banca Multilateral de Desarrollo y de manera general consistía en que el gobierno federal suministraba la materia prima para obras de infraestructura y la comunidad ponía la mano de obra. Durante la década de los 90 la priorización de la banca multilateral en México, es decir, Banco Mundial y BID, fueron las políticas de combate a la pobreza. Las políticas económicas han caminado en función de un objetivo muy diferente al de las políticas de desarrollo social. Mientras que en un supuesto teórico las políticas económicas de por sí sólo existen en función de un desarrollo real de las poblaciones, actualmente la política macroeconómica en México y el resto de Latinoamérica ha perdido de vista el concepto de interés nacional y apuntan a favorecer el interés de grandes multinacionales. En este sentido las políticas sociales recomendadas por la BMD han tenido un papel relevante en México en el sentido de utilizar a la política social como paliativo para el impacto de las políticas de ajuste estructural. "...no existe una definición única (universal) de política social. Cada país y de acuerdo a las tendencias y ritmos de los organismos multilaterales, hace su propia definición en atención a los rezagos sociales más urgentes en materia de infraestructura, equipamiento, salud, alimentación, educación, empleo, etc. En nuestro país la política social ha sido definida en función del Plan Nacional de Desarrollo...".21 Conforme con lo que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han pedido a los países que reciben préstamos, la reducción de la inflación, y el aumento en las cifras de exportación han sido el centro en torno del cual han girado las políticas de desarrollo -crecimiento económico- en México, mientras que las cifras de desnutrición, mortalidad infantil, las tasas de desempleo abierto y otros indicadores de índice de calidad de vida (desarrollo) han continuado a la baja. 4.4
Por: DECA, Equipo Pueblo
Susana
Políticas de Desarrollo en México de
Criunckshanck 1994
al 2002
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Ahora es importante dar un vistazo a las políticas sociales del último sexenio -del ex presidente Ernesto Zedillo- y de lo que ha transcurrido en la presente administración al mando de Vicente Fox. Continuando con las políticas de ajuste estructural de segunda generación, la administración Zedillo reconoció que las políticas de Estado para el desarrollo tienen diferentes condiciones que dependen del exterior y de muchos factores ideológicos de aquellos que se encargan de diseñarlas y ejecutarlas22. La definición de política de Estado del ex presidente Zedillo se refería fundamentalmente a una política en la que "toda la sociedad comparte un objetivo común" y además en la que la sociedad está de acuerdo en cómo lograr dicho objetivo con una visión de mediano y largo plazo23. Esta visión puede parecer muy ambiciosa, pero en el discurso presidencial de esa época fue muy frecuente a pesar de su falta de congruencia con la forma de diseñar las políticas. Como en la mayor parte de las administraciones neoliberales en México, la voluntad de generar políticas de desarrollo social queda subordinada a la generación de políticas económicas macro que generen crecimiento. Si bien las cifras en exportaciones y en mercado exterior han crecido desde la administración salinista, el desarrollo social no ha tenido altas espectaculares en los últimos años; tampoco la producción y el mercado interno se han caracterizado por mostrar crecimiento. Después de que la crisis de diciembre del 95 golpeó duramente a las clases medias y sin duda a las clases más desfavorecidas, la apuesta para la inversión de las políticas gubernamentales se centró en el capital físico y humano de los individuos, más que en el tejido social, al que Carlos Salinas había apostado mediante el Solidaridad. Las tres líneas de acción sobre las que trabajó la administración zedillista fueron :1) Acciones para incrementar capacidades individuales y familiares2) Construcción de Infraestructura Básica Municipal3) Impulso a actividades productivas dirigidas a incrementar el ingreso Esto se hizo mediante:1) Fondo para el Desarrollo Productivo2) Fondo para impulsar el Desarrollo Regional Sustentable3) Fondo para atender a Grupos Prioritarios4) Fondo de Coinversión Social y Desarrollo Comunitario Dentro de la primer línea de acción, el programa Progresa en la administración zedillista fue uno de los programas claves en el "combate a la pobreza". Este programa fue una estrategia intersectorial cuyo objetivo era mejorar la calidad de vida de 2.6 millones de familias en pobreza extrema en el ámbito rural. Esto equivale al 40% de las familias del campo. Con un presupuesto de alrededor de 3 mil USD, fue específicamente enfocado a mejorar la salud, educación y
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alimentación de estas familias en 31 estados de la República, 2 mil municipios, 51 mil localidades. El programa se encontraba bajo la coordinación de la SEDESOL, en él participaron la Secretaría de Educación y Salud. Si bien no fue financiado en su totalidad por el Banco Mundial, el programa recibió fondos a través del programa de salud y responde a las políticas de segunda generación del ajuste estructural, focalizándose en las familias de alta marginalidad. Se caracterizó también por atender a las desigualdades de género y fortalecer las capacidades de las mujeres al ser las mujeres las que debían recibir la beca exclusivamente y hacerse cargo de que ésta llegara a los integrantes de la familia24. Ahora Progresa se llama Oportunidades, es el principal programa de Desarrollo Social de la administración foxista y ha recibido mil millones de dólares del BID, presentándose como un proyecto de 4 mil millones de USD. Ha habido algunas evaluaciones ya sobre el Progresa. Lo han evaluado en cuanto al aumento del índice de escolaridad en las niñas y niños de zonas marginadas, en cuanto a la asistencia de servicios de salud y al creciente nivel de nutrición medido en talla y peso. Cuando estos indicadores son en sí mismos interpretados como indicadores de calidad de vida, puede ser que den buenos resultados, un "mito mentiroso" más que ha sido utilizado por los gobiernos para demostrar avances. Cuando se profundiza un poco más, el número de los y las niñas que aumentan de talla y peso, es relativamente poco en comparación con la niñez que se ve afectada por la pobreza en México. No sólo eso, cuando se habla de educación, si bien también es relativo el acceso a esta oportunidad, la pregunta es que va a hacer un país con un número relativamente más nutrido y educado de ciudadanos al los cuales no tiene trabajo que ofrecerles, ni servicios de salud reales y permanentes, si no tiene una alternativa de vida y de nación que ofrecer. En la administración foxista se habla de signos de cambio en lo que se refiere al régimen político, pero hay consenso entre los analistas en que la política económica no tiene un solo viraje y tampoco se vislumbra alguno en un futuro próximo. Se apuesta al mismo paradigma que las multilaterales, han impulsado a partir de la década de los setenta, pero con las teorías en boga: capital humano en lo social y el libre comercio para el crecimiento. En la forma de elaboración de los programas en el ámbito nacional también se encuentra la clave para una deslegitimidad institucional. Es evidente quien determina las prioridades desde el exterior; desde México sólo se adaptan las estrategias, y en este sexenio la Estrategia CONTIGO es la principal estrategia social, bajo el esquema del Plan Nacional de Desarrollo, sin una coordinación real en términos de articulación y participación de los diferentes actores en las políticas comerciales y económicas. Las alternativas reales al desarrollo comienzan a surgir
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en el ámbito estatal y local. Es interesante ver cómo surgen programas federales sin coordinación alguna previa en cuanto a las necesidades de los estados y así se encuentran megaproyectos de infraestructura y construcciones de carreteras y presas que siguen aportando al imaginario para sentir que estamos en un país del primer mundo, insertos en el desarrollo. La estrategia CONTIGO, dentro de la cual se encuentra el programa Oportunidades, es un excelente instrumento para la generación de un "ambiente propicio" para la inversión extranjera directa que se pretende atraer. El Presidente Vicente Fox ha presentado en todo el mundo al Plan Puebla Panamá como el megaproyecto de inversión que sacará a los nueve estados del Sureste mexicano y a los siete países de Centroamérica de la pobreza. Bajo ocho líneas de acción: 1. Desarrollo Sustentable: Promover la conservación y el desarrollo de los recursos naturales y los mecanismos participativos de las comunidades locales para la gestión ambiental. 2. Desarrollo humano: Reducir la pobreza, facilitar el acceso a servicios sociales básicos de la población vulnerable y lograr el pleno desarrollo de los pueblos mesoamericanos. 3. Prevención y mitigación de desastres naturales 4. Promoción del turismo: Promover el turismo ecológico, cultural e histórico mediante acciones regionales. 5. Facilitación del intercambio comercial: Fomentar el intercambio comercial en la región mediante una reducción de los costos de transacción en el comercio entre los países y promover participación de pequeñas y medianas empresas en las exportaciones regionales. 6. Integración vial: Promover la integración física de la región y facilitar el tránsito de personas y mercancías y de esta forma reducir los costos de transporte. 7. Interconexión energética: Unificar e interconectar conexiones eléctricas con miras a promover un aumento de las inversiones y una reducción del precio de la electricidad. 8. Integración de servicios de telecomunicaciones. La última reunión que se tuvo se realizó en mayo del 2002 en Mérida en donde el objetivo era promover a la región con los grandes consorcios privados para estimularlos a invertir. El BID y el Banco Mundial, así como el Banco
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Centroamericano de Inversión y la Unión Europea han sido hasta ahora quienes han comprometido recursos a este megaplan. El Plan Puebla Panamá no es más que la continuación de varios intentos en los que gobiernos y transnacionales han querido utilizar la zona del istmo de Tehuantepec, así como el istmo centroamericano para evitar el paso hasta el canal de Panamá. Ahora esta visión es complementada con la integración regional de México con Centroamérica y se ha sumado el objetivo de "desarrollo". Bajo la línea teórica utilizada por el BID, y siendo este su principal impulsor, se coordina con la CEPAL, el BCIE y los gobiernos nacionales en el impulso y la instrumentación. La principal hipótesis de este estudio es que los programas de desarrollo social del gobierno sólo intentan mantener a la gente sin motivo de conflicto social para facilitar la inversión extranjera directa y que además esta última tenga mano de obra barata y más ganancias. No hay una preocupación del gobierno mexicano por elevar los niveles de calidad de vida de los gobernados, mucho menos de generar desarrollo a toda la población. Si los índices macroeconómicos se elevan, el nivel de calidad de vida se eleva, pero sólo en las clases pudientes. Recientemente el gobierno federal pidió a un comité técnico de especialistas la elaboración de criterios básicos para la medición de la pobreza, estos han dado la siguiente clasificación para México: 1. Pobreza alimentaria: los hogares cuyos ingresos son insuficientes para cubrir las necesidades de alimentación equivalentes a 20.9 pesos diarios25. El 24.2% de la población total del país tiene ingresos menores a este punto de referencia. 2. Pobreza de capacidades: Se considera a los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación, educación y salud, equivalente a 24.7 pesos diarios. El 31% del total de la población se encuentra en este punto. 3. Pobreza de patrimonio Hogares cuyos ingresos son insuficientes para cubrir las necesidades de alimentación, salud, vivienda, vestido calzado y transporte público. 45.9% de los hogares en el 2000 en México se encontraba en esta situación. Con estas cifras y en el escenario actual, parece necesario enmarcar la principal estrategia de desarrollo social -el Programa Oportunidades- en la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social elaborada por el BID. Perfil de la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social (junio del 2002) Esta estrategia fue elaborada la última vez en 1997 y actualmente se encuentra en reelaboración después de haber sido puesta a consulta por el banco de diferentes formas y durante aproximadamente seis meses.26
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Este documento es, al igual que muchos del banco, producto de una historia, no sólo del BID, sino de los paradigmas del desarrollo y de las luchas de diversos grupos de la sociedad que han intentado reformar al banco. En este sentido, destacaré los puntos que he considerado de mayor relevancia para el análisis del documento en el eje que nos ocupa, el "mito del desarrollo", contrastándolos con algunos párrafos del Programa Oportunidades. Comenzaré destacando los objetivos del banco según son mencionados en el documento: "reducción de la pobreza y promoción de la equidad social en América Latina y el Caribe", enmarcados en "una acción transversal que debe realizar el banco en cuatro áreas sectoriales prioritarias: competitividad, desarrollo social, modernización del Estado e integración regional..."27. El término "reducción de la pobreza" puede ser interpretado desde diferentes ámbitos, pero si queremos ser literales, reducir la pobreza puede implicar varias acciones. En el modelo de desarrollo impulsado actualmente por las instituciones internacionales, el desempleo es una variable que hace posible la subsistencia del modelo. El desempleo implica reducción de ingresos en las familias, implica también formas de buscar ingresos por parte de sus miembros, en el mejor de los casos acudiendo al mercado informal y en el peor, a la delincuencia, ya sea individual u organizada. Al preguntar a Arsenio López Cruz, dirigente del Comité de Defensa Popular de Zaragoza, Veracruz sobre su percepción sobre ¿quién o quiénes identificaba como los responsables de la situación de desempleo en el país?, respondió que para él, primero es el gobernador de Veracruz que "pone a sus amigos en puestos de donde les dan trabajo a compañías grandes que no les interesa que la gente salga de pobre" y después también que "la gente que sigue votando por el PRI (Partido Revolucionario Institucional) y pues así las cosas acá no cambian, en el estado el PRI ya sabes como es". Tal vez vale la pena recordar que la población entrevistada es una población politizada en cierto sentido, pues el papel que ha jugado el CDPZ en la lucha por sus derechos frente a caciques y líderes priístas por ganar espacios de democracia en la región ha implicado cierto nivel de información que supera el del resto de la población. Así, de alguna forma se ubica al gobierno -ya sea federal, estatal o local- pero al fin y al cabo al gobierno, como el responsable de no generar empleos, o de que haya desempleo. Los zaragoceños tienen esto muy presente. Hace seis años, en 1996, la refinería de Petróleos mexicanos (PEMEX) de Minatitlán28 despidió masivamente a cerca de 1500 empleados, muchos de ellos vivían en Zaragoza, pues hasta entonces la mayor actividad económica del lugar era el trabajo en la refinería. Actualmente sólo pocos siguen trabajando en PEMEX, y muchos se han dedicado a la sastrería, o viajan a Minatitlán en actividades del sector servicios y muy pocos viven del cultivo para autoconsumo. Lo que sigue en el documento como "promoción de la equidad social...mediante las áreas de competitividad, desarrollo social, modernización del Estado e
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integración regional..." continua en su carácter de "mito mentiroso" al no fundamentarse o surgir de una realidad cotidiana, al encubrirse en palabras y conceptos alejados de la gente, sin significado, al no convertirse en políticas públicas reales. En las sociedades híbridas, es decir con valores tradicionales y modernos subsistiendo al mismo tiempo, los mitos pueden ir y venir de los modernos a los tradicionales. Los mitos modernos pueden centrarse en los héroes de los medios de comunicación en una sociedad moderna, mientras que en las sociedades tradicionales son los héroes de leyendas y de religiones los que ocupan ese lugar. Cuando se habla de modernización del Estado o de integración regional o de competitividad en una zona tradicional -por señalar la característica dominante, sabiendo que en todas las sociedades coexisten ambos tipos de valores, en algunas más que en otras- puede ser que en un principio, por venir tal término de una institución con cierta investidura de autoridad se considere como un término o estado al que hay que llegar y que seguro se llegará algún día. En el caso de gran parte de la población rural mexicana, la falta de credibilidad en las instituciones del gobierno es lo que permea a la mayoría, sin embargo, siempre que algún programa o proyecto se intenta instrumentar, entre las múltiples sensaciones que se experimentan está la esperanza de una mejor calidad de vida. Cuando se le preguntó a Arsenio López Cruz sobre sus expectativas sobre el programa Oportunidades, respondió: "Pues, nosotros si quisiéramos que nos ayudara ¿no?, pues la gente necesita ayuda, tener para comer bien y un poco para los hijos, pero pues a ver, ojalá que ahora sí". ¿Qué es la modernización para los mexicanos nacidos en Zaragoza, Veracruz? ¿Qué es el desarrollo para ellos?, ¿Qué significa la modernización del Estado y la integración regional de la que habla el BID?, ¿Qué significa el BID para esta gente?, ¿Cuál ha sido la historia colectiva del México rural desde la visión del desarrollo?
Programa Oportunidades Dentro de 40 programas de desarrollo social elaborados por el gobierno federal, el Oportunidades ha sido la prioridad, además de ser un programa intersectorial, que abarca educación, salud, alimentación y vivienda, ha sido el modelo utilizado por la BMD para Colombia, Honduras, Argentina, Brasil y Nicaragua. En México este programa es la continuación del Progresa, mencionado anteriormente, el cual ahora ha sido ampliado intentando llegar a más de 4 millones de familias y ya no sólo en comunidades de alta marginalidad, sino hacia zonas urbanas con más de 75 mil habitantes. Ya no sólo es destinada a familias con hijos o hijas en educación primaria, ha sido abarcado hasta educación media superior y se articula con un programa de becas para nivel superior.
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Este programa se enmarca en la Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social del BID, tiene la mitad del financiamiento de este organismo y además ha sido el desembolso más grande que ha hecho el BID en los últimos años, dos mil millones de dólares para seis años (2000 - 2006). El monto de la beca para las familias se determina considerando el ingreso que un menor pericibiría en el mercado laboral29, además, se entregan suplementos alimenticios a niños menores de 4 años, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. Se da atención a la salud en los centros de salud comunitarios. Nuevamente Arsenio comenta: "...hay que ir a firmar cada mes al centro de salud. No, no te revisan, ojalá, nomás firmas para que parezca que te revisó el doctor...". Las cifras sobre número de personas atendidas en salud y los avances que se tengan, son bastante cuestionables a partir de este testimonio. El programa en su funcionamiento ha sido evaluado por instancias académicas, las fallas encontradas han sido principalmente en la falta de capacidad de las instituciones para capacitar a los capacitadores y para instrumentar el programa. Los avances que se han hecho al programa por parte de la administración actual, respondiendo incluso a las críticas que se han hecho desde los mismos receptores del programa han sido por ejemplo, la creación de una contraloría social impulsada desde la coordinación estatal, en muy pocos casos estas contralorías han funcionado. Arsenio: "la contraloría social que dicen del oportunidades, no ha comenzado aquí en Zaragoza, no sé si los del PRI30 (Partido Revolucionario Institucional) no quieren que se haga, o es desde la coordinación estatal, pero hemos preguntado y dicen que no saben". El patrimonialismo del o los gobiernos estatales o municipales y también del federal al potenciar beneficios políticos para el partido en el gobierno, es uno de los más fuertes problemas que se evidencian en este programa. Pocas críticas ha habido hacia el modelo bajo el cual se inserta el programa, un modelo que propicia el trabajo individual por obtener beneficios, que olvida a la comunidad como fuente de solidaridad y beneficio mutuo. Si cruzamos este programa con los programas de desarrollo que se gestan a nivel estatal -que son pocos- o a nivel municipal, que en ocasiones, dependiendo el gobierno municipal, llegan a ser más; será difícil saber qué tanto Oportunidades por sí mismo ha contribuido a mejorar la calidad de vida de las comunidades. Arsenio: "...está bien la ayuda del gobierno, que sería mejor que nos apoyara realmente con buenos trabajos, porque sí, esto ayuda, pero no nos saca de pobres..." Según el discurso oficial, el Oportunidades ha centrado su atención hacia:
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1. Ampliación de capacidades: educación, salud, alimentación y capacitación laboral 2. Generación de opciones: Desarrollo local y acceso al crédito, generación de empleo 3. Provisión de protección: salud y protección social, previsión social. 4. Formación de patrimonio: vivienda y ahorro. Los principios básicos del discurso en el Programa son la integralidad, la equidad, corresponsabilidad, transparencia y cohesión social. Por este último se pretende generar "organización" y apoyar el "fortalecimiento del tejido social"31. Estos principios no son de por sí mérito de los gobiernos, hay que recordar que responden a instrumentos internacionales que México ha firmado en Naciones Unidas en materia de Derechos Humanos y que los programas de la banca multilateral han tenido que desarrollar. El mito de desarrollo para estas familias, trabajado mediante un discurso de justicia, equidad y promoción, es considerado como un beneficio para quienes lo reciben, pues efectivamente representa una entrada más para la familia. La mujer se debe encargar de garantizar que la beca sea utilizada en alimentos y útiles escolares. Los trámites burocráticos que deben realizar para recibir la beca -la asistencia a los centros de salud a pasar lista, a las juntas escolares y con los promotores-. En Zaragoza, Veracruz, el número de familias que recibían las becas de Progresa era 400. Actualmente con el "plan de densificación"32 el número de familias que lo reciben es de 900. El gobierno de la municipalidad y del estado es priísta, esto ha favorecido mucho el clientelismo y la utilización del programa de manera partidista. Arsenio López Cruz se enteró de la existencia del mecanismo de contraloría ciudadana por la plática tenida en este sentido. A pesar de que la cultura de los habitantes de Zaragoza, es de por sí contralora, el gobierno municipal no había comenzado a instrumentar los mecanismos nuevos que desde la coordinación nacional se han generado. Con el resultado de la entrevista y el análisis de las conclusiones, el contraste entre la concepción del desarrollo que se instrumenta desde las instituciones y los gobiernos con la que se vive en las comunidades rurales, una en particular, intentará ser completo en este recorrido por un marco teórico - histórico, América Latina - México. El "mito mentiroso" ha servido como parte de un débil consenso social generado por la modernidad y sus instituciones, con este consenso que es cada día más frágil, la necesaria deconstrucción de un falso mito implica la creación de otro; posiblemente el de múltiples modernidades, de muchos futuros desarrollos posibles. La ruptura de un "mito mentiroso" y la construcción de una o varias mitologías que generen cohesión en la diversidad, probablemente implique un
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cambio de civilización en el que ya estamos inmersos. Ojalá que las IFI sean capaces de transformarse a partir de las demandas civilizatorias de los pueblos.
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R ostros
y
Programas de
7. Cuadernos de Política Social Nº 8 Programa Nacional de Desarrollo Social 2001 2006. Centro Antonio Montesinos. México 2002. 8. Estrategia de Reducción de la Pobreza y Promoción de la Equidad Social . BID, Washington, junio del 2002 9. Eliade, Mircea. Mito y Realidad . Editorial Labor, Barcelona 1992. 10. Iglesias, Enrique. Reflexiones sobre el Desarrollo Económico . Hacia un Nuevo consenso latinoamericano . BID, Washington 1992. 11. Octavo Aumento General de Recursos . BID, Washington 1994 12. Osorio, Jaime. Las Dos Caras del Espejo . Ruptura y Continuidad en la Sociología Latinoamericana. Triana, México 1995. 13. Preston, P.W. Una Introducción a la Teoría del Desarrollo . Siglo XXI. México 1999.434 pp. 14. Programa Nacional de Desarrollo
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NOTAS Entendida ésta como los procesos de internacionalización del Estado y todas sus funciones, desde una ideología hegemónica elaborada e instrumentada desde los grupos de poder a nivel global y desde las Organizaciones Financieras Internacionales2 En este documento se entiende por desarrollo un alto nivel de bienestar social, económico y cultural, así como un goce pleno del derecho a participar en la toma de decisiones desde y para los pueblos. 3 Entendido éste como un nuevo liberalismo que sólo retoma el factor económico y comercial del liberalismo del siglo pasado y deja fuera los fundamentos filosóficos y éticos de la corriente.4 Alianza de Redes latinoamericana integrada por organizaciones de sociedad civil.5 Equipo Pueblo es parte de la Red Bancos -Red integrante de la Alianza Frente al BID- desde 1994.6 Megaproyecto de inversión presentado por le administración de Vicente Fox en el 2000 con el objetivo de "generar desarrollo para la zona Sur Sureste de la República mexicana y Centroamérica". Dicho proyecto ha intentado llevarse a cabo en esta zona en varias ocasiones anteriores por diferentes gobiernos y bajo diferentes nombres, sin haber tenido éxito, ahora se habla de un componente más allá de sólo infraestructura: "desarrollo social" y de una integración energética y de comunicaciones con los 7 países de Centroamérica.7 Se eligió esta población debido a tres factores centrales: la cercanía que se tiene con el Comité de Defensa Popular de Zaragoza, Veracruz, en el trabajo de 20 años con Equipo Pueblo, su localización en la zona Sureste de México, ubicada dentro de la zona del Plan Puebla Panamá y por ser una zona caracterizada como de alta marginalidad. El Comité de Defensa agrupa a 5 mil habitantes de una comunidad de cerca de 10 mil. 8 Cassirer, Ernst. El Mito del Estado. Fondo de Cultura Económica, Colección Popular. México 1989. 9 Le he dado este calificativo para diferenciarlo del mito inherente a la civilización humana que, como decía anteriormente en el texto, genera cohesión y una visión futura de la civilización.10 Preston, P.W. Una Introducción a la Teoría del Desarrollo . Siglo XXI, México 1999. 11 Iglesias, Enrique. Reflexiones sobre el Desarrollo 1
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Económico. Hacia un Nuevo consenso latinoamericano . BID, Washington 199212 Recientemente México renunció al TIAR con el argumento de que este mecanismo es incongruente con la política mexicana de conservación de la paz. 13 Es importante decir que estos pilares en sí mismos no son cuestionables, lo cuestionable son las formas de integración y desde dónde vienen éstas. Los países latinoamericanos necesitamos repensar nuestras propias formas de integración y los ritmos a los que necesitamos la privatización y en qué sectores es realmente estratégico y no sólo en respuesta a condicionamientos impuestos.14 Preston, P.W. Una Introducción a la Teoría del Desarrollo . Siglo XXI. México 1999. 15 La teoría neoclásica dice que cuando el gobierno recorta el gasto, la inflación disminuye y el sistema alcanzará el equilibrio a mediano plazo, mientras tanto habrá fuertes tasas de desempleo y caída de la producción. Se asume que el sistema tiene que pagar dichos costos para llegar a la estabilidad. 16 Estrategia de Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo, 2002. 17 Informe del Banco Mundial. Global Economic Prospects and the Development Countries. Making Trade Work for the Worlds Poor 2002. Washington, 2002 18 Preston, P.W. Una Introducción a la Teoría del Desarrollo . Siglo XX1, México 1999. 19 En el texto se hablará de condiciones existentes en todo momento sin intentar valoraciones a priori de los resultados del estudio de caso. Sin embargo es importante desatacar que la experiencia del establecimiento de capital extranjero en la región no sido precisamente la de elevar el nivel de calidad de vida de los trabajadores y por el contrario, los empleos precarios son los más. El establecimiento de amplias zonas francas en el marco de acuerdos comerciales y de inversión que no contemplan homologación de salarios, ha provocado que a pesar de todo, los salarios que estas multinacionales ofrecen, sean más altos que los que ofrecen las industrias nacionales, generando el incremento de migración de población rural hacia las zonas urbanas y el crecimiento de cinturones de miseria en ellas.20 Fox, Jhonatan. "Flujos y Reflujos de los Préstamos del Banco Mundial para la Pobreza y el Medio Ambiente en México " en Klhan, Norma y Castillo Pedro. Las Nuevas Fronteras del Siglo XX1, California, Sta. Cruz 200021 Cuadernos de Política Social N° 7 . Análisis del Ramo 20. Centro Antonio Montesinos. (el paréntesis es propio)22 Alcocer, Jorge, Coordinador. Políticas de Estado para el Desarrollo . Nuevo Horizonte Editores, México 1998. pp1323 Idem24 Informe de la Red Milenio Feminista, 1999 25 Tipo de cambio 10.35 pesos por dólar 26 Tal vez sea pertinente mencionar las diversas críticas que el banco ha recibido a partir de los métodos de consulta utilizados. Diversos grupos de la sociedad civil, movimientos sociales, organizaciones de base, ONG's y algunos académicos, han cuestionado la forma electrónica de consulta, ya que en los países en desarrollo son relativamente pocas personas las que tienen acceso a una computadora y mucho menos al internet y a su manejo. Por otro lado, las consultas presenciales -así denominadas por el banco- incluyeron a un número acotado de integrantes de la sociedad civil, la mayoría provenientes de ONG's o académicos familiarizados con el tema. El universo que abarcan las consultas públicas presénciales es muy reducido y el argumento después de realizarlas busca legitimar en cierto modo no sólo al documento sino a la 106
