SUMBER BUKU MARDIASMO BAB 4 PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A.
KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah adal ah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik, sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan. Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategic telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi. Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi: 1. Aspek perencanaan; 2. Aspek pengendalian; dan 3. Aspek akuntabilitas publik. Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan, serta pelaporan dan
akan lebih efektif jika diawasi diawasi oleh lembaga pengawas khusus khusus
(oversight body). body).
B.
PENGERTIAN PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. moneter. Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu rencana finansial yang menyatakan: 1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan 2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut (pendapatan)
1
C.
PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainya agar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang.
Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah
Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan tertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus dapat memenuhi kriteria berikut :
Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, pemerintah propinsi atau pemerintah daerah.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu: 1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial-ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidup masyarakat. 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya ( scarcity of resources), resources), pilihan (choice (choice), ), dan trade offs. 3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.
D.
FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat perencanaan, (2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat koordinasi dan komunikasi, (6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8) alat menciptakan ruang publik.
2
Anggaran Sebagai Alat Perencanaan ( Planning Tool)
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk: a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan, b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaannya, c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.
Anggaran Sebagai Alat Pengendalian ( Control Tool)
Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik. Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending ,
underspending
dan
salah
sasaran
(misappropriation)
dalam
pengalokasian anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas. Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu: a) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan; b) Menghitung selisih anggaran ( favourable dan unfavourable variances); c) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapat dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians; d) Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal ( F iscal Tool)
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
Anggaran Sebagai Alat Politik ( Political Tool)
3
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik.
Anggaran
Sebagai
Alat
Koordinasi
dan
Komunikasi
( Coordination
and
Communication Tool) Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja ( Performance Measurement Tool)
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
Anggaran Sebagai Alat Motivasi ( Motivation Tool )
Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga terlalu mudah dicapai.
Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik ( Public Share)
Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.
E.
JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu : 1. Anggaran operasional, dan 2. Anggaran modal
4
Anggaran Operasional (operation/recurrent budget )
Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
Anggaran Modal (capital/investment budget )
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik publik.
F.
PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi: a. Otorisasi oleh legislatif Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelum eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut. b. Komprehensif Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Pleh karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya adalah menyalahi prinsip anggaran yang bersifat komprehensif. c. Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan
belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum
( general fund ). d. Nondicretionary Apropriation Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis, efisien, dan efektif. e. Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi-tahunan f. Akurat 5
Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi ( hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran serta dapat mengakibatkan munculnya
underestimate pendapatan dan overestimate
pengeluaran. g. Jelas anggaran
hendaknya
sederhana,
dapat
dipahami
masyarakat,
dan
tidak
membingungkan . h. Diketahui publik anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
G.
PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu : 1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antarbagian dalam lingkungan pemerintahan. 2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan. 3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja. 4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas. Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah : 1. Tujuan dan target yang hendak dicapai 2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah) 3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target 4. Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan sebagainya. Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.
H.
PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN
Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga per timbangan mengapa pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi, redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya. 6
Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklus anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas: a. Tahap persiapan anggaran ( preparation); b. Tahap ratifikasi (approval/ratification); c. Tahap implementasi (implementation); d. Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting and evaluation).
Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor “uncertainty“ (tingkat ketidakpastian) yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan public harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran. Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan “line-item budgeting” akan berbeda pada “input -output budgeting”, “program budgeting” atau “zero based budgeting”. Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program Pembangunan Nasional (PROPENAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan Rencana Pembangunan Tahunan (REPETA). Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusat dengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan pembangunan dimulai dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi GBHN. PROPERNAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA. Berdasarkan PROPERNAS dan RESENTRA serta analisis fiscal dan makro ekonomi, kemudian dibuat persiapan APBN dan REPETA. Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan ketentuan Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan untuk
membuat
dokumen
perencanaan
daerah
yang
terdiri
atas
PROPEDA 7
(RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA dimungkinkan adanya penekanan prioritas program pembangunan yang berbeda darisatu daerah dengan daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA (RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya dalam kerangka tahunan. Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut dilengkapi dengan: 1. Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemeri ntah daerah pada periode sebelumnya. 2. Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat. 3. Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan, kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.
Tahap Ratifikasi Anggaran
Tahap berikutnya adalah budget ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki “managerial skill” namun juga harus mempunyai “political skill”, “salesmanship” dan “coalition building” yang memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini.
Tahap Pelaksanaan Anggran (Budget I mplementation)
Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan public dalam hal ini bertanggung jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusuanan anggaran periode berikutnya.
Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran
Tahap terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and 8
evaluation tidak akan menemui banyak masalah.
IKHTISAR
Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi sektor publik. Anggaran publik penting sebab anggaran membantu menentukan tingkat kebutuhan masyarakat. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintah untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan. Dengan anggaran, pemerintah dapat mengalokasikan sumber daya yang langka untuk menggerakan
pembangunan
sosial
ekonomi,
menjamin
kesinambungan,
dan
meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Dan yang penting lagi, anggaran merupakan sarana untuk menunjukan akuntanbilitas pemerintah terhadap publik. Anggaran publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal. Anggaran operasional adalah pengeluaran yang dilakukan secara rutin dan tidak menambah kekayaan serta manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran. Sedangkan anggaran modal (aset) manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan menambah kekayaan.
9
BAB 5 JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A.
PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar ada dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional b) New public management
B.
ANGGARAN TRADISIONAL
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang dewasa ini. Terdapat dua cirri utama dalam pendekatan ini yaitu: a. Cara penyusunan anggaran didasarkan atas pendekatan incrementalism b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item. Cirri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adala h: a. Cenderung sentralistis b. Bersifat spesifikasi c. Tahunan d. Mengggunakan prinsip anggaran bruto
I ncrementalism Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya 10
penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Masalah utama anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efesiensi dan efektivitas sering tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan ketiadaan perhatian pada konsep value for money ini, sering kali pada akhir tahun anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan. Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service. Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.
Line-item Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang. Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak, atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
Kelemahan Anggaran Tradisional
Beberapa kelemahan anggaran tradisional antara lain: 1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang 2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.
11
3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja. 4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara keseluruhan sulit dicapai 5. Proses
anggaran
terpisah
untuk
pengeluaran
rutin
dan
pengeluaran
modal/investasi. 6. Anggaran tradisional bersifat tahunan 7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah munculnya budget padding atau budgetary slack. 8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi anggaran dan manipulasi anggaran. 9. Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tdak memadai yang menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.
C.
ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM
Era New Publik Management
New Public Management berfokus pada manajemen sector public yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Publik Management tesebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender. Salah satu model pemerintah di era New Publik Management adalah model pemerintah yang diajukan oleh Osbone dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep “reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut Oborne dan Gaebler tersebut adalah: 1. Pemerintah katalis Pemerintah sebagai pemberi arahan dan berfokus pada pemberian pengarahan bukan produksi pelayanan public. 2. Pemerintah milik masyarakat Pemerintah
memberikan
wewenang
kepada
masyarakat,
memberdayakan
masyarakat daripada melayani. 3. Pemerintah yang kompetitif 12
Menyuntikan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan public. Kompetisi adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan kualitas pelayanan. 4. Pemerintah yang digerakan oleh misi Mengubah organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakan oleh misi. Pemerintah digerakan oleh misi bukan peraturan. 5. Pemerintah yang berorientasi hasil Pemerintah yang berorientasi hasil berusaha mengubah bentuk penghargaan dan insentif, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan.
6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi. Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya. Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah seringkali menganggap bahwa DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah pelanggannya padahal pelanggan yang sebenarnya adalah masyarakat. Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan yang sesungguhnya. Maka, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda : kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan arogan tetapi terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.
7. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan. Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan, misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna yang menarik kepada para pengusaha dan masyarakat; penyertaan modal; dll.
8. Pemerintah antisipatif : berupaya mencegah daripada mengobati. Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah
birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam 13
kebakaran, apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan. Pemerintah wirausaha bersifat proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah masalah, tapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perencanaan strategis untuk menciptakan visi.
9. Pemerintah desentralisasi : dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja. Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralis dan hierarkis sangat diperlukan karena pengambilan keputusan harus dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut masih sangat cocok karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar berbagai lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik. Tapi sekarang, perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan bisnis sudah semakin kompleks, staf pemerintah sudah berpendidikan tinggi, maka pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.
10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan mekanisme pasar ( sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif ( sistem prosedur dan pemaksaan). Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif. Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian memerintahkan orang untuk melaksanakannya. Pemerintah wirausaha tidak memerintah dan mengawasi tapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak melakukan kegiatan yang merugikan masyarakat.
Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM ANGGARAN TRADISIONAL
NEW PUBLIC MANAGEMENT
Sentralis
Desentralis & devolved management
Berorientasi pada input
Berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money)
Tidak terkait dengan perencanaan jangka
Utuh dan komprehensif dengan
panjang
perencanaan jangka panjang
14
Line-item da incrementalism
Berdasarkan sasaran kinerja
Batasan departemen yang kaku (rigid
Lintas departeman (cross department )
department) Menggunakan aturan klasik: vote
Zero-base budgeting, planning
accounting
programming budgeting system
Prinsip anggaran bruto
Sistematik dan rasional
Bersifat tahunan
Bottom-up budgeting
Spesifik
D.
PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN
Dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sector publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik pengnggaran sector publik, misalnya teknik anggaran kinerja ( performance budgeting ), zero based budgeting (ZBB), dan planning, programming, and budgeting system (PPBS). Pendekatan baru nin memiliki karakteristik: 1. Komprehensif/komparatif 2. Terintegrasi dan lintas departemen 3. Proses pengambilan keputusan yang rasional 4. Berjangka panjang 5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas 6. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost ) 7. Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input 8. Adanya pengawasan kinerja
E.
ANGGARAN KINERJA
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolok ukur yang bisa digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dan pengawasan kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan.
15
Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dancampur tangan, pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan anggaran kinerja,dominasi pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal cost awareness, audit keuangan danaudit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded , harus efisien, memakai dana secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.
F.
ZERO BASED BUDGETING (ZBB)
Konsep ini dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ini dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol(zero-base).
Proses Implementasi ZBB Terdiri dari 3 tahap, yaitu: 1. Identifikasi unit-unit keputusan Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban. Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. ZBB merupakan system anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanan dan pengendalian anggaran. 2. Penentuan paket-paket keputusan Tahap selanjutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen inilah yang disebut paket keputusan. Paket keputusan
merupakan gambaran
komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara individual. Ada 2 jenis paket keputusan: a. Paket keputusan mutually-exclusive Merupakan paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama b. Paket keputusan incremental Merefleksikan level usaha berbeda dalam melakukan kegiatan tertentu. 3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan Tahap berikutnya adalah meranking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jemnbatan menuju proses alokasi 16
sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada dan yang lainnya baru sama sekali.
Keunggulan ZBB: 1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien 2. ZBB berfokus pada value for money 3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan biaya 4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer 5. Meningktkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran 6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran
Kelemahan ZBB: 1. Prosesnya memakan waktu, terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan 2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek 3. Implementasi ZBB membutuhakan teknologi yang maju 4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah proses meranking dan mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan. 5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan subjektif/ mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak objektif lagi. 6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus dalam anggaran 7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi
G.
PLANNING, PROGAMMING, AND BUDGETING SYSTEM (PPBS)
17
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu menajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas.
Proses Implementasi PPBS Langkah implementasinya meliputi: 1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas 2. Mengidentifikasikan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan 3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari masing-masing program 4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil 5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui
Karakteristik PPBS: 1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan 2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang karena PPBS berorientasi pada masa depan 3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi 4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai program, yang meliputi: identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik alternatif program untuk mencapai tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, dan estimasi manfat yang ingin diperoleh dari masing-masi ng alternatif program
Kelebihan PPBS 1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah 2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja 3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam perencanaan program
18
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen 5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan organisasi 6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal
Kelemahan PPBS 1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi 2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi yang canggih 3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan 4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks 5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistik hanya tepat untuk mengukur beberapa program saja 6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya
Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS 1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk melakukan aktivitas 2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk mengukur output 3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan politik, dan ekonomi 4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat 5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika terdapat pertentangan kepentingan 6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat dan tepat 7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah 19
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik 9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional
20
