DEFENSA NACIONAL
23/082016 Lic. Clay Petter Cabrera Tuanama
INDICE Introducción
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Capítulo I
Procesos s Conceptos básicos de seguridad y defensa
Capitulo II
El poder
Pág. 21
Capítulo III
Procesos La seguridad multidimensional: soporte teórico y metodología de medición
Pág. 29
Capítulo IV
La selva amazónica La seguridad multidimensional
Pág. 41
Capítulo V
Fin del poder arbitral de las fuerzas armadas y paso a una visión multidimensional de la seguridad y defensa nacional
Pág. 55
Capítulo VI
Del El actual sistema de seguridad y defensa nacional
Pág. 66
Capítulo VII
De Los controles democráticos del sistema de seguridad y defensa nacional
Pág. 78
Capítulo VIII
La crisis del sistema de inteligencia y el establecimiento de controles democráticos
Pág. 83
Capítulo IX Capitulo X
Perú en el mundo Evolución de la doctrina de seguridad y defensa nacional
Pág. 91 Pág. 103
Capitulo XI
Los nuevos paradigmas del desarrollo, la seguridad y defensa nacional
Pág. 119
Capitulo XII
La seguridad en el continente americano
Pág. 136
Capitulo XIII
Metodología y teoría para el análisis del sistema interamericano de seguridad El sistema interamericano de seguridad en el siglo XIX y en la primera
Pág. 145
Capitulo XIV
Pág. 7
Pág. 158
mitad del siglo XX Capitulo XV
Pág.
Capitulo XVI
Pág.
Bibliografía
Pág. 249
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INTRODUCCIÓN La seguridad es la situación en la cual el Estado tiene garantizado su independencia, soberanía e integridad y, la población los derechos fundamentales establecidos en la Constitución. Esta situación contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, basada en los valores democráticos y en el respeto a los derechos humanos. Las nuevas amenazas y otros desafíos a la seguridad constituyen problemas complejos que requieren respuestas multisectoriales, complementadas por la sociedad civil, todos ellos actuando en su ámbito de responsabilidad de conformidad con el ordenamiento jurídico. Esta es la base de la integración entre el Estado y la sociedad en todos los campos de la actividad nacional, particularmente en lo político, económico, social, científico-tecnológico y ecológico. La Defensa Nacional es el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, adopta y ejecuta en forma integral y permanente, se desarrolla en los ámbitos externo e interno. Toda persona natural y jurídica está obligada a participar en la Defensa Nacional. En este contexto, el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional instituido por Ley en el Perú comprende, además de sus órganos componentes, a todos los organismos públicos, personas naturales y jurídicas de nacionalidad peruana, entre las que se encuentran las que tienen como finalidad y objetivos la educación en todos y cada uno de los niveles y modalidades del Sistema Educativo en el Perú, incluyéndose a la Universidad como institución y en forma
individualizada, razón por la cual se instituye que la educación en los aspectos referidos es obligatorio.
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La constitución política del Perú, TÍTULO II DEL ESTADO Y LA NACIÓN CAPÍTULO I DEL ESTADO, LA NACIÓN Y EL TERRITORIO Artículo 43°. La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes. Artículo 44°. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior. Artículo 45°. El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.7 Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición. Artículo 46°. Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador, ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes. La población civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional. Son nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas. Artículo 47°. La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales. Artículo 48°. Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde predominen, también lo son el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes, según la ley. Artículo 49°. La capital de la República del Perú es la ciudad de Lima. Su capital histórica es la ciudad del Cusco. Son símbolos de la patria la bandera de tres franjas verticales con los colores rojo, blanco y rojo, y el escudo y el himno nacional establecidos por ley. 4
Artículo 50°. Dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración. El Estado respeta otras confesiones y puede establecer formas de colaboración con ellas. Artículo 51°. La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. Artículo 52°. Son peruanos por nacimiento los nacidos en el territorio de la República. También lo son los nacidos en el exterior de padre o madre peruanos, inscritos en el registro correspondiente durante su minoría de edad. Son asimismo peruanos los que adquieren la nacionalidad por naturalización o por opción, siempre que tengan residencia en el Perú. Artículo 53°. La ley regula las formas en que se adquiere o recupera la nacionalidad. La nacionalidad peruana no se pierde, salvo por renuncia expresa ante autoridad peruana. Artículo 54°. El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado. El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.
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TITULO IV DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO CAPÍTULO XII DE LA SEGURIDAD Y DE LA DEFEN SA NACIONAL SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL Artículo 163o.- El Estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los ámbitos interno y externo. Toda persona, natural o jurídica, está obligada a participar en la Defensa Nacional, de conformidad con la ley. SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL Artículo 164o.- La dirección, la preparación y el ejercicio de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema cuya organización y cuyas funciones determina la ley. El Presidente de la República dirige el Sistema de Defensa Nacional. La ley determina los alcances y procedimientos de la movilización para los efectos de la defensa nacional. FUERZAS ARMADAS. FINALIDAD. FUNCIONES Artículo 165o.- Las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Asumen el control del orden interno de conformidad con el artículo 137 de la Constitución. Artículo. 166º.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras. Artículo 167º.- El Presidente de la Republica es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Artículo 168º.- Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Las Fuerzas Armadas organizan sus reservas y disponen de ellas según las necesidades de la Defensa Nacional, de acuerdo a ley. Artículo 169º.-Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes. Están subordinadas al poder constitucional.7o de la Constitución. PARTICIPACION EN EL DESARROLLO Artículo 171o.- Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil de acuerdo a ley .
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CAPÍTULO I
Conceptos Básic os d e Segu ri dad y D efensa ¿Qué entendemos cuando hablamos de Estado Nación? ¿Qué es la seguridad? ¿Qué es la defensa? ¿Cuál es el papel de las Fuerzas Armadas en el Estado Nación? ¿Existe un método para un efectivo control civil de las Fuerzas Armadas? Todas estas preguntas son centrales para quienes quieren trabajar en la temática de defensa y constituyen motivo de debate permanente en todos los países Consideraciones preliminares Estado, gobierno, nación
Como concepto, el Estado recoge la experiencia Elementos constitutivos histórica asociada con el desarrollo y la organización del Estado de la vida social, política, económica y cultural de Territorio Europa occidental en los últimos cuatrocientos años. Este término expresa y captura un fenómeno universal, Población como es la tendencia de las sociedades del mundo a Gobierno organizarse territorialmente, bajo la dominación de un poder político que cuenta con la capacidad y el derecho para movilizar los medios de cohesión necesarios para mantener el orden. De esta observación evidente, podemos entonces inferir los tres elementos que definen a un Estado: territorio, población y gobierno. Los Estados son entidades político-legales con un gobierno soberano que ejerce autoridad suprema sobre una población relativamente fija, que reside dentro de unas fronteras territoriales definidas y que no reconoce una autoridad superior dentro y fuera de ellas. Sólo mediante una pérdida absoluta o irremediable de uno de sus elementos constitutivos, el Estado desaparece, pero para que esto no suceda éste ostenta el monopolio legítimo del uso de la fuerza. Dicho de otra forma, el Estado tiene como finalidad última asegurar su propia existencia y continuidad mediante la protección permanente de su integridad territorial, su independencia política y la seguridad de sus habitantes. Para ello, el Estado puede, en caso de ser necesario, recurrir al uso de la fuerza a través de los instrumentos creados para tal fin, Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad, a fin de preservar sus elementos constitutivos. La selección del instrumento a utilizarse dependerá en grancon medida dede la cultura estratégica de cada de país (entendida como lae relación histórica el uso la fuerza para la solución conflictos externos internos) y de la coyuntura en términos de apoyo societario a dicho uso junto a las fortalezas y debilidades del Estado. También se debe considerar la naturaleza de la amenaza que se cierna sobre el Estado, para que independientemente de su srcen externo o interno se la enfrente con los instrumentos adecuados. Así por ejemplo si hay una amenaza externa sanitaria por una pandemia serán los instrumentos de la política sanitaria los que la deban enfrentar independientemente que todas las demás capacidades estatales, incluso las referidas al uso de la fuerza deban apoyar a las 7
políticas que conducirá el ministerio de salud. Este problema de la naturaleza de la amenaza y los instrumentos adecuados para enfrentarla muchas veces se olvida cuando se hace referencia a las misiones secundarias de las instituciones militares y/o policiales. Usualmente, existe una tendencia bastante generalizada a utilizar algunos términos intercambiables entre sí como sinónimos: Estado, gobierno, nación y país . Aun cuando con frecuencia utilizamos indistintamente estos términos, no significan estrictamente lo mismo y para efectos de este trabajo es preciso diferenciarlos. Según criterios técnicos, el término Estado se refiere al ente político-legal; gobierno , alude a la organización político-institucional; nación , se refiere al ente cultural o social; y implica una entidad vemos, al definir Estado, nación país, ypaís la distinción no esgeográfica. meramenteComo semántica, sino que reviste unagobierno, importancia real para los estudiosos de las relaciones internaciones, el derecho y las ciencias políticas . Desde esta perspectiva y en interés de ampliar el marco conceptual, puede afirmarse que por gobierno ha de entenderse la existencia de una organización política capaz de establecer y mantener el orden interno y facultado para participar en las relaciones internacionales de forma independiente, y constituye el centro desde Características del Estado Nación el cual se ejerce el poder político en una Alta capacidad de regulación social. sociedad. A diferencia del carácter Integración social y territorial de su espacio. Permanente del Estado, el gobierno es transitorio y su durabilidad depende del Soberanía. nivel de satisfacción de la sociedad con su gestión y de la vigencia del periodo para el cual ha sido conformado. El concepto de nación describe a una agrupación de seres humanos que tienen y comparten una experiencia histórica común a partir de los mismos valores, costumbres, tradiciones y características (idioma, raza, religión, cultura, entre otros), pero sobre todo unidos por un sentimiento común de tener un mismo destino. Confundir al Estado con la nación sería un error que llevaría a errores aún más graves, ya que históricamente han existido y existen Estados que comprenden varias naciones: la antigua Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas o Yugoslavia son prueba de ello. Así como también encontramos naciones divididas en dos o más Estados, siendo en su momento la República Federal Alemana y la República Democrática Alemana uno de los ejemplos más representativos. El Estado Na ció n No obstante, la diferencia entre Estado y Nación, ambos conceptos no son del todo excluyentes entre si y, por el contrario, su grado de compenetración y complementariedad ha dado paso a un tercer concepto, el de Estado Nación o Estado Nacional. Este concepto expresa el modelo de organización política surgido en Europa a partir del Siglo XVI y que se consolidó entre finales del Siglo XIX e inicios del XX. La característica fundamental de este tipo de Estado es su tendencia a organizar las demandas y aspiraciones de la población que habita en su delimitación territorial, dentro de un sentido de identidad colectiva fundamentado en una estructura común de derechos y Obligaciones. En este sentido, el concepto de Estado Nación expresa el resultado de dicha tendencia; es decir, muestra la consolidación de una sociedad nacional que comparte un conjunto de derechos y obligaciones ciudadanos, así como 8
de una entidad que, en su estructura y funcionamiento, responde a esos derechos y obligaciones. Los rasgos distintivos del Estado Nación son: su alta capacidad de regulación social, la integración social y territorial de su base espacial, y su soberanía externa frente a cualquier otro actor. El sistema político internacional se concibe como un sistema de Estados Naciones yuxtapuestos y se distingue por la vigencia del principio de anarquía, puesto que no existe en él una instancia superior a las unidades (Estados Naciones) que lo componen, dotada de la capacidad coercitiva necesaria para prevenir el uso de la fuerza, o la amenaza de su uso, por parte de cualquiera de ellos con el fin de someter o destruir a otro. Dado que, por definición, el Estado posee el monopolio del uso legítimo de sistema la fuerzainternacional. dentro de su territorio, constituye el actor fundamental dentro del Y dado que bajo el entonces imperio de la anarquía cada Estado sólo puede contar con la certeza de sus propios recursos para garantizar su existencia como unidad política independiente, la seguridad y en particular la propia supervivencia constituyen la preocupación central de todo Estado. Partiendo de esta premisa, el interés primario de cualquier Estado Nación es garantizar su propia supervivencia política, lo cual implica, cuando menos, preservar el control institucional sobre su delimitación territorial. Para ello debe disponer de los instrumentos institucionales necesarios para el logro de dicho interés y es ahí donde aparecen las Fuerzas Armadas como una estructura permanente del Estado, a la cual se le confía la administración y el ejercicio del uso de la fuerza para enfrentar, neutralizar y eliminar cualquier amenaza que ponga el peligro el interés primario del Estado Nación. En resumen, el monopolio del uso legítimo de la violencia sigue estando bajo el control del Estado, por lo que en situaciones de conflicto, las Fuerzas Armadas constituyen el último recurso para que un país pueda imponer su voluntad y defender sus intereses. Tradicionalmente las amenazas a la supervivencia del Estado Nación han sido percibidas en lo esencial como amenazas militares externas, representadas por ejércitos regulares de otros Estados. Por ende, los medios más idóneos para neutralizarlas han sido también los de carácter militar. Bajo esta lógica, aquellas amenazas surgidas al interior de las fronteras del Estado Nación, vinculadas más a la seguridad de sus habitantes y sus bienes, y representadas por actores de naturaleza no estatal, históricamente han sido del resorte de las Fuerzas de Seguridad. En otras palabras, no todas las amenazas a la seguridad son de carácter externo, y si lo son, quien las encarna no suele ser otro Estado, sino actores privados. Además, no se trata precisamente de amenazas militares, ni ponen necesariamente en riesgo la integridad territorial del Estado. Por lo anterior, los medios militares no siempre son los más eficaces para enfrentarlas. En consecuencia, algunos temas esenciales en materia de seguridad están sujetos a debate, como por ejemplo: qué o quién debe ser protegido, de quélaoausencia de quién,aparente y a través qué medios. Es no importante recalcar que en la actualidad de de enemigos visibles invalida la existencia de las Fuerzas Armadas.
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Segur idad y defensa nacional
Seguridad Hay dos conceptos que deben definirse a fin de que sirvan como referencia de orientación. El primero es el de seguridad, que puede aplicarse a todos, desde el individuo hasta la familia, el grupo, la sociedad y por supuesto, el Estado. Todo concepto de seguridad va asociado, en contraposición, al concepto de riesgo, amenaza y conflicto. La búsqueda de la seguridad es una aspiración de todos, pero fundamentalmente es la búsqueda razonable de un punto de equilibrio dentro de la escala de prioridades entre la seguridad del Estado, la de la sociedad, la de la familia y la del individuo. Esta búsqueda no debe romper el punto de equilibrio, a fin de evitar que, por buscar la seguridad del Estado, se sacrifique la de la sociedad, la del individuo, o viceversa. El segundo es el de defensa, que va íntimamente vinculado a la seguridad. Este concepto está más orientado a la consecución de algunas de las acciones para mantener la seguridad y por ello, se ve más asociado al elemento territorial como espacio físico, a la población como elemento social y a las instituciones como elemento estructural. Etimológicamente, seguridad deviene de la acepción latina securitas, que a su vez deriva del adjetivo securus, compuesto per se, y cura, es decir, cuidado o procuración, sin temor. En este sentido, seguridad implica la certeza de que todo funciona coordinadamente en un determinado campo de la actividad humana, con plena capacidad para prevenir, responder, enfrentar y neutralizar con éxito situaciones adversas, tales como carencias, vulnerabilidades, discrepancias, contradicciones, resistencias y presiones reales o potenciales. Es, por tanto, una condición de relativa garantía ante determinadas amenazas o riesgos. En términos generales y con relación al Estado como actor principal de la sociedad internacional, la seguridad puede definirse como una condición en donde existe una percepción de ausencia relativa de peligros, riesgos o amenazas de srcen exterior e interior en el logro de los intereses nacionales. Los intereses nacionales son los principios y aspiraciones esenciales para la existencia del Estado Nación y, por tanto, el resultado de un amplio consenso social. Por ejemplo, en el caso de Nicaragua expresan sus deseos y necesidades más importantes y se asocian directamente a la independencia, soberanía, autodeterminación, integridad territorial, la paz, la democracia, el Estado social de derecho y el desarrollo humano Sostenible, manteniendo una ante cualquier otro 1
propósito. Sobre permanencia en el tiempo .
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A lo largo de la segunda mitad del Siglo XX, el Dependiendo del srcen d e la concepto de seguridad y las diversas categorías amenaza, la seguridad puede divi dirse o enfoques que lo definen se han modificado. La en : evolución más significativa se expresa en la transición conceptual de una seguridad centrada Seguridad externa. La ONU la define como la situación en la cual los estados se sienten en el Estado y con preeminencia de lo político y libres de amenaza militar, presión política o económica para seguir libremente su lo militar, a una seguridad cuyo eje central es el coerción propio camino de desarrollo2, y se asocia a la ser humano —seguridad humana—. Se habla posibilidad o existencia de conflictos interestatales y a las Fuerzas entonces, de una seguridad que antepone la básicamente Armadas como instrumento de acción. dignidad, el respeto y los derechos del ser Seguridad interna.
humano dignidad, el respeto y los derechos del ser humano ante cualquier otro propósito. Sobre este principio, se entiende la seguridad desde una perspectiva multidimensional en función del individuo; atendiendo a los ámbitos de la seguridad económica, jurídica, política, alimentaria, en salud, ambiental, personal y de la comunidad, todas interrelacionadas y complementarias entre sí.
Es la condición que requiere asegurar los mecanismos para prevenir, luchar y neutralizar las amenazas, que generadas dentro del país, atentan contra la vida y los bienes de los ciudadanos y el goce de sus libertades, derechos y garantías. Se vincula a los niveles de delincuencia común, violencia urbana y rural; siendo las fuerzas de seguridad las llamadas a intervenir.
Las mayores amenazas a la seguridad hoy día van mucho más allá de las guerras de agresión entre Estados y provienen tanto de actores estatales como no estatales, afectando así la seguridad tanto de los Estados como de los seres humanos. Al respecto, se identifican al menos seis dimensiones básicas de la seguridad: militar, política, económica, jurídica y de medio La dimensión militardehace referencia tanto a lossocial, aspectos objetivos, comoambiente. a las capacidades militares los Estados, y a los aspectos subjetivos o perceptivos que éstos tienen unos de otros. La Dimensiones básicas de la Se uridad dimensión política tiene que ver con la Dimensión militar. estabilidad del Estado, su sistema de gobierno y las bases internas de su legitimidad. La Dimensión política. seguridad económica está relacionada con la Dimensión económica. capacidad de acceder a los recursos, a las Dimensión social. finanzas y a los mercados, necesaria para mantener niveles aceptables de bienestar y de Dimensión jurídica. poder del Estado. La seguridad social se Dimensión medioambiental refiere a la capacidad de las sociedades para hacer frente a las amenazas y vulnerabilidades que afectan su cultura y su identidad como comunidad. La seguridad medioambiental se entiende como la capacidad para mantener y preservar las condiciones de nuestro entorno que permiten la vida de todos3 los seres del planeta, así como el uso racional y adecuado de los recursos naturales . En consecuencia, el concepto de seguridad ha reorientado su atención de una concepción de seguridad de ámbito restringido y particular, asociada a la seguridad del Estado y por ende a la conservación de su soberanía, independencia política e
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integridad territorial, a una definición más amplia e integral donde la persona humana es el eje transversal. Así, en la década del ochenta y particularmente de los noventa, el debate sobre la seguridad internacional se amplió incorporando categorías tales como: seguridad global, seguridad democrática y seguridad humana. En la actualidad, existen dos transformaciones básicas en el papel del Estado que inciden de manera directa en el tema de la seguridad y en el papel de las Fuerzas Armadas: la introducción del ciudadano como destinatario del orden internacional y la transformación en cuanto a la naturaleza de las guerras y los conflictos. La globalización ha hecho del orden internacional un concepto dinámico en donde los Estados ya no son el único actor y destinatario, sino que deben promover los derechos de los ciudadanos, su limita bienestar y su libertad personal. PorEstados. otro lado, orden internacional ya no se a la ausencia de guerras entre Laselguerras también han cambiado radicalmente. En su gran mayoría ya no son, ni serán, entre Estados. Los conflictos contemporáneos son intra estatales y sus causas tienen un carácter étnico, religioso o de lucha por la autodeterminación, entre otros. En general, los cambios descritos tienden a reducir el papel de las Fuerzas Armadas como factor decisivo de la seguridad. Ello es así debido a la ampliación del campo de las amenazas, que inutiliza en muchos casos la solución militar por la dramática reducción del Estado como agente que amenaza a los demás Estados y por el hecho de que muchas de las intervenciones previsibles serán más complejas que las puramente militares, implicando dimensiones de policía y de construcción de la nación ( nation building). Defensa Por defensa ha de entenderse una de las políticas públicas tendiente a garantizar la seguridad del Estado, a través de la ejecución de un conjunto de medidas y acciones destinadas a superar las amenazas y riesgos que requieran el empleo de las capacidades militares. La defensa nacional es la capacidad del Estado de proteger adecuadamente sus intereses nacionales contra las amenazas de srcen externo o interno, en caso necesario mediante el uso de la fuerza armada. En la época de la Guerra Fría, se definía per se a la defensa como toda acción o medida para alcanzar la seguridad, sin embargo con la multidimensionalidad de la seguridad hoy aceptada, aquella definición resulta incompatible con el funcionamiento del Estado democrático pues implicaría una especie de tutela (como de hecho se daba en esa época) del área de defensa sobre el resto de las áreas gubernamentales. La literatura especializada en asuntos estratégicos indica que la defensa tiene una condición de externalidad en tanto se constituye en ella, como misión, la capacidad de construir y ejecutar respuestas específicas frente a amenazas externas que busquen vulnerar la supervivencia y viabilidad del Estado Nación. Como tal, la defensa nacional se define también como el marco en que se desarrollan las condiciones para resguardar losseguridad interesesde nacionales como factor que nacional contribuye a generar la condición de un país. yEn esteun nivel, la más defensa pasa a ser un componente que vela por la seguridad externa, prevé las amenazas y enfrenta los conflictos interestatales a través de la organización de los recursos e instituciones del Estado. •La defensa es un bien público puro. El concepto de defensa al igual que el de seguridad, también ha • Es un servicio que el Estado provee a la sociedad, • No es un fin en sí mismo, sino un servicio . 12
Sufrido importantes modificaciones. En síntesis, la defensa constituye una de las áreas estratégica de conducción política del Estado, destinada a enfrentar las amenazas externas mediante acciones diplomáticas, militares, económicas e internas. Este concepto involucra al Estado y a la sociedad en su conjunto, y es concebido como un instrumento eficaz de disuasión, prevención y respuesta para garantizar de modo permanente la soberanía e independencia nacional y la integridad territorial4. Dicho de otra forma, en un Estado la defensa nacional es un esfuerzo integral de todos sus componentes encaminado a asegurar y preservar los intereses nacionales cuando para ello se requieran de las capacidades militares. Está interrelacionada con las demás políticas públicas en el mismo sentido con que la política de incidiendo educaciónpor genera lasenbases paraeconómica una buenay de inserción de la población, lo tanto la política trabajo. laboral En la Guerra Fría Ideológica se había caído en que TODO era defensa (la copa de leche en la escuela que iba a permitir tener un buen soldado o el tractor con que el agricultor cosechaba) Esto produjo un enorme daño a las propias capacidades militares de los países pues quien se ocupa de todo no es eficaz en nada. La defensa debe ser vista como un bien público puro, es decir, un servicio que sólo el Estado es capaz de proveer a la sociedad. Por tanto, la defensa no es un fi n en sí mismo, sino un servicio. Una de las principales complejidades en la planificación de la seguridad es proveer o producir defensa de manera eficaz y eficiente. Dicha complejidad se debe principalmente al hecho que la defensa es un bien público puro, por su naturaleza no excluible y no rival; es decir, que por una parte es deber del Estado proveer la defensa a todos los ciudadanos sin excepción; y por otro, se trata de una obligación indelegable. Adicionalmente, los compromisos del Estado en materia de seguridad y la interdependencia sistémica global, propias de la situación geopolíticainternacional actual, hacen que la defensa sea un bien público internacional. Por tanto, es una función primaria del Estado, el que debe coordinar y armonizar las múltiples actividades propias para producir el bien público denominado defensa. Las decisiones en cuanto a la defensa implican que la sociedad debe tratar de resolver los interrogantes básicos acerca de cuánto del gasto en defensa es suficiente, cuánto es necesario y cuánto es posible. El concepto de costo de oportunidad es el que está implícito en la mayoría de las decisiones en relación al gasto en defensa. Por tanto, una forma de evaluar dicho gasto es compararlo con los bienes y servicios que una sociedad está dejando de producir por generar defensa. Sin embargo, este tipo de análisis requiere ser complementado con una evaluación de la necesidad, los objetivos y los beneficios de la defensa para la sociedad, a fin de poder determinar la pertinencia de su producción.
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La defensa puede se r analiza da como fu nción, com o organización, como c onjunt o normativo , o como desa fío económico .
Función. Se refiere al conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar un determinado bien; explica el quehacer de la defensa.
Organización. Alude a la estructura de medios materiales y humanos que materializan la defensa y explica cómo se conforma el sistema de defensa.
Conjunto normativo. Corresponde a las políticas, leyes, planes y reglamentos que apuntan a hacer armónico y coherente el accionar de la defensa, y explica la manera en que se materializa la defensa.
Desafío económico . Se refiere a la relación entre múltiples necesidades y recursos escasos, explica el cuánto invertir en la defensa.
Fuente: VELA, Manolo y LAZO Aracely. Seguridad, Defensa y Política de Defensa: Alcances, Límites y Relaciones. Cuadernos de Seguridad y Defensa 4. FLACSO Guatemala. Guatemala, 2003. p. 12.
Política de defensa
Para el liderazgo político civil, la formulación de una política de defensa tradicionalmente ha representado un tema exótico, hasta irrelevante y reservado. Esta realidad ha sido motivada, entre otros factores, por la errónea percepción de que los temas de defensa son materia propia de los militares; un interés casi inexistente por parte de la sociedad civil de participar en el debate y la discusión de los aspectos relativos a la defensa; la prioridad excesiva que el liderazgo político ha concedido a la agenda económica y social en detrimento de los asuntos de defensa; y la desconfianza del estamento militarderespecto a la inclusión de civiles en los procesos de toma de decisiones en materia defensa. No obstante, las demandas de modernización del Estado y consecuentemente de la gestión pública, exigen la elaboración de instrumentos que permitan Existencia de políticas públicas debidamente explicitadas. Capacidad de conducción para implementarlas de manera eficaz, eficiente y transparente.
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Ordenar coherentemente las acciones del gobierno en todas aquellas áreas que requieran de su intervención, con la finalidad de facilitar la toma de mayores y mejores decisiones políticas y técnicas en espacios de tiempo relativamente cortos, así como con el objetivo de disponer de un referente básico para evaluar las metas alcanzadas y la efectividad de las mismas y medir sobre la base de criterios objetivos la eficiencia del gasto público en un determinado sector. En síntesis, la modernidad gubernamental requiere, por un lado, de la existencia de políticas públicas debidamente explicitadas y, por el otro, de una capacidad de conducción para implementarlas de manera eficaz, eficiente y transparente. De esta realidad no escapa el sector defensa.
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Entre sus definiciones, la política de defensa se concibe como el conjunto de criterios o principios sobre los que el Estado organiza y asegura la defensa nacional, con el objetivo de preservar su independencia y soberanía nacional, y la Política de defensa integridad del territorio frente a amenazas reales o potenciales. Una línea metodológica coherente indica que el estudio razonado de los diferentes de los diferentes escenarios de la defensa, tanto a nivel internacional, hemisférico, como subregional, constituye el punto de partida del proceso de elaboración de la política de defensa nacional, pues del análisis político-estratégico
Política de defensa Conjunto de criterios o principios sobre los que el Estado busca organizar y asegurar la defensa nacional, con el objetivo de preservar su integridad territorial e independencia política frente a
resultante la identificación y enumeración los riesgosseyderiva amenazas que ponen en peligro de la amenazas reales o potenciales seguridad del Estado y sus intereses nacionales. Sobre la base de esta información previa, se determinan las estrategias de respuesta del Estado a esos riesgos y amenazas, en función de los recursos humanos, materiales y financieros con que cuenta el país. Así, la política de defensa hace referencia a la forma en que el Estado estructura y organiza su defensa nacional basado en la percepción de riesgos y amenazas, potenciales o reales a su seguridad y en atención a una evaluación minuciosa de todas las capacidades objetivas y subjetivas que configuran su poder nacional. En vista de que su conceptualización, aplicación y resultado trasciende períodos, yendo más allá de la temporalidad de un gobierno, la política de defensa debe procurar alcanzar un grado alto de consenso entre todas las fuerzas políticas y con la sociedad, sin que ello pretenda negar la permanente existencia de diferentes concepciones ideológicas igualmente valederas, para establecer diferentes políticas públicas, tal como se ve en los países centrales. En consecuencia, su formulación pasa por lograr el máximo consenso de las fuerzas políticas, económicas y sociales del país, a fi n de asegurar una condición de legitimidad básica para su implementación efectiva. Corresponde al Ministerio de Defensa la conducción de un proceso participativo e incluyente que brinde la oportunidad a los diversos sectores de la sociedad de plantear sus observaciones, inquietudes y perspectivas en torno a la defensa nacional. Por otra parte, uno de los desafíos que plantea la elaboración y gestión de la política de defensa es establecer claramente definida su imprescindible articulación con la política exterior, ya que ambas tienen por objeto el resguardo y preservación de los más altos intereses de la nación, resultando por tanto en la complementariedad de sus decisiones y acciones. Asimismo, es imperativo enfatizar en la correspondencia necesaria entre la política de defensa y la política económica, sobre todo si acotamos dos consideraciones importantes. En primer lugar, que para su ejecución la política de defensa debe tener una traducción presupuestaria, es decir que para producir el bien público puro defensa nacional, el gobierno requiere invertir una cantidad de recursos determinada; y en segundo, la política económica que establece los recursos que el gobierno es capaz de poner a disposición del sector defensa para generar ese bien público.
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Finalmente, de la política de defensa se desprende la política militar, la que es esencialmente técnica y tiende a garantizar e incrementar la eficiencia de la Fuerzas Armadas partiendo de su organización, funcionamiento, tradición, doctrina y valores
Criterios eleme ntales para el proceso de formu lación de la po lítica de defensa La política de defensa será al igual que toda política pública más eficaz cuando más apoyo tenga de todas las fuerzas políticas y sociales. Es necesario explicitar su proceso de elaboración involucrando a los diversos actores del tejido social, que con su participación legitiman el conjunto de responsabilidades y compromisos que se adoptan. La formulación de la política de defensa se hace en tiempos de paz, cuando la tranquilidad y la ponderación otorgan la posibilidad de desarrollar una visión estratégica y de largo plazo. La política de defensa y seguridad debe ser armónica y coherente con el desarrollo general del Estado. La tendencia a sobredimensionar estatal, institucional, presupuestaria o militarmente, generan inercias difíciles de revertir y han producido experiencias en las que la pérdida de legitimidad de la función defensa ha sido muy grave. Por esto debe tener un carácter realista, correspondiente con las posibilidades del país y las características del entorno. Por orden conceptual e instrumental, lo primero que hay que encarar es la estructuración del sistema de defensa, para que sobre éste se elabore una política de defensa nacional. La política de defensa nacional establecerá una política que orientará, enmarcará y controlará el tipo de organización militar que necesita el país. La defensa y la seguridad deben ser concebidas como parte de un conjunto coordinado de voluntad política y los escasos recursos económicos disponibles. Junto al dispositivo militar otros recursos de poder no militar deberán armonizarse en un todo coordinado y altamente eficiente. Fuente: ESCOBAR S. Santiago. La política de defensa como política de Estado. En: Nueva Sociedad, Nº 139, julio-agosto 1995. Buenos Aires, 1995. pp. 70-79.
Relaciones cívico-militares y democracia Desde la perspectiva de la defensa nacional, el control civil de las Fuerzas Armadas es un tema que ha preocupado recurrentemente a los estudiosos de las ciencias políticas. Platón sostenía que la vida en sociedad requería de guardianes para defender al Estado de enemigos externos y hacer cumplir la ley. Para la segunda mitad del primer siglo de nuestra era, Juvenal 5 se preguntaba: “¿Quién vigilará a los vigilantes?” A los guardianes se les daba el poder (saber) para ser salvadores y no
destructores del Estado. En el campo militar, como asegura Herman Heller en su Teoría del Estado6, ese despliegue unitario de acción fue posible gracias a una organización racional y planificada que provenía de un centro de mando, simbólicamente establecido en la fi gura del monarca o el jefe de estado. A mediados del siglo XX, Samuel Huntington presentó en su El soldado y el Estado7, un clásico controversial para la reflexión acerca del control civil de los militares. A pesar de las numerosas críticas y de las nuevas teorizaciones, el texto de Huntington sigue siendo, a pesar de su carácter controversial, importante referente de este debate. Él parte de una conjetura elemental: un gobierno democrático debe arbitrar el control civil sobre los militares, y su tesis situó en la agenda política el control sobre quienes detentan el monopolio de la fuerza pública.
5
Décimo Junio Juvenal, p oeta latino (¿60-140?), cuyas Sátiras constituyen una aguda crítica contra los vicios de la Roma imperial.
6
HELLER, Herman (1934). Teoría del Estado. Editorial Comares. Madrid, 2004. HUNGTINTON, Samuel P. (1957). El Soldado y el Estado. Editorial Emece. Buenos Aires, 1995.
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El concepto de democracia implica que los gobernantes son los representantes legítimos del pueblo y que es el pueblo quien tiene el poder supremo. Por consiguiente, ningún sector del Estado puede estar excluido de su control. Las decisiones en el ámbito de la defensa afectan la vida de los habitantes y el destino de los recursos públicos. Los civiles tienen una responsabilidad muy importante en este proceso, una responsabilidad que históricamente ha sido descuidada, al no preocuparse por la definición de las políticas de defensa. En ocasiones, los civiles han pensado, y las Fuerzas Armadas ayudado a este pensamiento, que los asuntos de seguridad y defensa son sólo para los uniformados y ellos son los encargados de determinar la organización, la política, los planes. Esto no debe ser así, más aún si se quiere que los militares sigan políticas conformes con los deseos de la sociedad. Si se pretende realizar un seguimiento de la evolución democrática de un país, resulta indispensable analizar las relaciones civiles-militares, ya que en dicha evolución el proceso de creación de instituciones y mecanismos democráticos de control juega un papel esencial. Como afirma el ex Ministro de Defensa de España, Narcis Serra I Serra “son muchos los estudiosos de los procesos de transición que otorgan una importancia decisiva al control militar en la explicación de su éxito o fracaso”8. Adam Przeworski, afirma que “el marco institucional en el que se ejerce el control civil sobre las Fuerzas Armadas constituye el punto neurálgico para la consolidación democrática”9.
En el mismo sentido se expresa J. Samuel Valenzuela al referirse al período de consolidación democrática: “Colocar a los militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condición clave para facilitar la consolidación democrática. En la medida en que los gobiernos elegidos no tienen en sus intentos de subordinar a los militares, la autonomía militar resultante eséxito contraria a la consolidación de la democracia puesto que sería, en la concepción indicada anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso, reducir la autonomía militar es un ingrediente indispensable para la consolidación”10.
Una considerable simplificación permitiría definir la transición democrática como el período en que los militares dejan de intervenir en la política. Por su parte, la consolidación democrática se produce cuando el poder civil pasa a definir la política de seguridad y defensa y a dirigir efectivamente a las Fuerzas Armadas.
Transición democrática: periodo donde los militares dejan de intervenir en política. Consolidación democrática: el poder civil define la política de seguridad y defensa y dirige a las fuerzas armadas.
Para referirse la es consolidación democrática, el que control institucionalizado de las Fuerzas Armadasano condición suficiente, puesto también se da en regímenes autoritarios. No obstante, resulta una condición necesaria. Sin control democrático sobre las Fuerzas Armadas, es decir, sin relaciones democráticas entre civiles y militares, no hay verdadera democracia. La rendición de cuentas de todas las administraciones y el cumplimiento de las directrices emanadas del gobierno, son un
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ejercicio cotidiano en una democracia estable. Un Estado de derecho admite, sin embargo, distintos niveles de autonomía militar, lo que hace que el tema del control de las Fuerzas Armadas sea un aspecto permanente, aún en las democracias consolidadas, porque en ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensión entre militares y civiles. Como se puede apreciar, el debate en torno a las relaciones entre civiles y militares ha evolucionado de forma paralela al proceso de desarrollo democrático. Carlos Barra china lo resume asegurando que “Si en un primer momento los teóricos se preocuparon por la intervención de los militares en el mundo político, porque ello ponía en peligro a unas incipientes democracias, y más tarde se preocuparon por definir las características de una profesión que sometida al control civil no debía ser contradictoria con la democracia, en la actualidad se está empezando a cuestionar finalmente, en la lógica de lo que la ciencia de la administración desarrolla para otras áreas de política, el estudio de la gestión de la defensa, su administración y sus políticas. Uno de los temas que se trabajan desde esta perspectiva es el sentido o el significado de que profesionales con perfiles civiles se incorporen a trabajar en los ministerios de defensa, lo que está empezando a llegar con diferentes niveles de respuesta a los responsables de los ministerios de defensa”11.
No obstante, la realidad que se vive en muchos países sugiere al menos dos obstáculos más o menos evidentes. Por el lado de la sociedad, hasta que una democracia está consolidada la sociedad no logra entender la importancia de organizar y normar todo de acuerdo con dicho proceso democrático. En otras palabras, cuando el Estado no está cumpliendo con sus obligaciones, educación y salud por ejemplo ¿Cómo va a creer el ciudadano en la idea de que es esencial que las Fuerzas Armadas se enmarquen dentro del proceso democrático? Normalmente no es una cuestión que tenga que ver sólo con las Fuerzas Armadas sino que es fruto de la debilidad de las instituciones del Estado y de la actitud indiferente de los dirigentes y de la clase política en general. Del lado de los militares, se han logrado significativos avances hacia la definición de un concepto más profesional de las Fuerzas Armadas, pero todavía de manera muy lenta. Los militares tienden a considerarse una institución con autonomía, intereses y roles propios dentro del marco institucional del Estado. Pero en las democracias estables, los uniformados son una parte más de la administración del Estado, como lo son los maestros o los médicos. Por tanto, requiere tiempo y un programa progresivo de transformación de la mentalidad militar, aceptando que son útiles cuando formando parte de la administración del Estado están especializadas en asuntos de defensa y en el uso de la fuerza del propio Estado. Diferentes autores han definido la estructura de la defensa en un Estado de derecho. Resumiendo alguna de esas posiciones se reconoce, primero, que es preciso establecer una cadena de mando clara, que se inicia con el Presidente como Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y que mediatiza sus mandatos a través del Ministro de Defensa civil. Segundo, se destaca el rol del Parlamento en la determinación de las misiones militares en supervisar la implementación de las BARRACHINA LISON, Carlos. La participación de civiles en los ministerios de defensa. Trabajo presentado para el Seminario de Investigación y Educación en Estudios de Defensa y Seguridad (REDES). Santiago de Chile, 2003. pp. 2-3. Disponible en: htt p://www.ndu.edu/chds/redes2003/ Academic-Papers/2.Civil-Mil-Relations/3.Civilian-Roles-DefenseI/1.%20Barrachina-fi nal.doc 11
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políticas de defensa, en la asignación del presupuesto y en la aprobación de leyes para el sector defensa. Tercero, elaborar una política de defensa que establezca el tamaño de las Fuerzas Armadas, el presupuesto requerido por el sector y el equipamiento que requieren las fuerzas, entre otras. Y en cuarto, está la obligación de difundir esta política pública y de promover su conocimiento hacia el resto de la sociedad. Reflexiones finales Diferenciar los conceptos de seguridad y defensa en su sentido clásico, es decir, la seguridad como una condición a alcanzar y la defensa como un medio para lograrla, ya no parece representar un problema esencial para los tomadores de decisión y los estudiosos la materia. Asimismo, se reconoce claridad que ambos términos tienen comodesujeto de referencia srcinal al Estado,con actor que detenta el monopolio del uso de la fuerza en interés de garantizar su integridad territorial, su independencia política y la protección de su población. No obstante, la evolución del concepto de seguridad, particularmente en las dos últimas décadas, plantea nuevos retos en lo fundamental para los operadores políticos respecto a la definición de doctrinas y planes de defensa. Al respecto, la Declaración sobre Seguridad en las Américas, adoptada por la Organización de Estados Americanos (OEA) en octubre de 2003, oficializó la adopción de un nuevo y vasto concepto de seguridad que amplía la definición tradicional a partir de la incorporación de nuevas amenazas, desafíos y otras preocupaciones, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. O sea, casi todos los problemas pueden ser considerados ahora una potencial amenaza a la seguridad. El tratamiento de una diversidad de temas bajo la óptica de la seguridad abre las puertas para la “securitización” de las agendas políticas, sociales, económicas. De
igual forma, la formulación amplia y difusa del concepto de seguridad de la OEA tiende a diluir las líneas divisorias entre los conceptos de defensa nacional y seguridad pública. La consecuencia práctica de este proceso es la alteración de las funciones tradicionales de las fuerzas armadas para implicarlas en cuestiones de seguridad interior. Esta situación podría fortalecer una tendencia hacia la militarización de la seguridad interna, lo que a su vez atentaría contra los esfuerzos hasta ahora realizados por afianzar el principio de subordinación de las fuerzas armadas a las instituciones civiles democráticamente constituidas. En ese sentido, el principal reto para la clase política pasa por diseñar políticas y estrategias de seguridad y defensa que guarden un adecuado equilibrio entre este nuevo concepto multidimensional de seguridad y los roles y misiones que en la práctica cumplen las fuerzas armadas y de seguridad, a fi n de evitar la “securitización”
de problemascomo de orden político, socio-económico o medioambiental y, peor aún, la militarización una respuesta para confrontarlos. En cuanto al tema de las relaciones cívico-militares, a pesar que en el continente americano se han logrado avances significativos en lo referido a la creación de Ministerios de Defensa, formación de civiles en los temas de defensa y disminución del carácter deliberativo de las fuerzas armadas en los asuntos políticos, todavía falta mucho por hacer para alcanzar un verdadero control civil objetivo sobre el estamento
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militar. En otras palabras, es hora de pasar decididamente de la transición democrática a la consolidación democrática en el sector defensa. La existencia de instituciones funcionando correctamente, con procedimientos transparentes y de rendición de cuentas es un indicio para evaluar la calidad de las democracias. Sobre el particular, no ha existido una inversión estatal suficiente para contrarrestar la tradición de autonomía militar que ha caracterizado a las sociedades del hemisferio, por lo que las autoridades políticas deben mostrar una mayor voluntad y un firme compromiso para diseñar y poner en práctica una serie de mecanismos que les permitan, no sólo asumir con eficiencia y efectividad la conducción de la defensa, sino también vencer la natural resistencia de los cuerpos castrense hacia la supervisión y el liderazgo civil. Normalmente los sectores políticos han visto la subordinación militar sólo bajo ciertos parámetros simbólicos o de carácter administrativo como el control de ascensos militares, nombramientos o rendición de informes; dejando de lado aspectos mucho más substantivos como dirigir la formulación de las políticas y planes de defensa nacional, aprobar y supervisar el gasto militar y su ejecución, controlar los servicios de inteligencia, decidir sobre el diseño, tamaño y tipo de fuerzas, participar en el despliegue estratégico de fuerzas, entre otros. Tal vez sea hora que el liderazgo civil comience a apropiarse de estas facultades que le deben ser propias y entienda que para que exista un efectivo control civil sobre las fuerzas armadas, se necesita mucho más que la autorregulación militar.
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CAPITULO II
EL PODER INTRODUCCIÓN En el presenta capítulo, se analiza el concepto de poder, y se trata de establecer sus orígenes etimológicos, asimismo se trata de ver cómo una realidad como el poder, ha sido históricamente Utilizado de formas distintas para consolida una situación deseada por sus poseedores. El análisis sociológico del poder, es importante, toda vez que permite una comprensión del fenómeno político llamador poder , y en nombre del cual los hombres luchan por conseguirlo democráticamente dentro de las reglas de juego constitucionales, en cambio hay quienes pretenden capturarlo o detentarlo por la vía de facto e inclusive recurriendo a la violencia política. EL PODER ETIMOLOGIA Y CONCEPTO DE PODER
En el análisis sociológico, con reiterada frecuencia se utiliza el concepto poder, asimismo, políticos, gobernantes y organizaciones partidarias democráticas aspiran llegar al poder, mientras que otros grupos también políticos prefieren capturar el poder, pero ¿Qué es el poder?, ¿de dónde viene este concepto? La cratología ciencia del poder dice que el vocablo proviene del latín potere, que significa expedita la facultad o potencia de hacer una cosa. En una acepción moderna, C.J Friedrich expresa que el poder significa dominio, señorío, capacidad, capacidad de mandar o ejecutar algo. Asimismo el poder implica relación; en consecuencia, es la capacidad de decisión sobre otro, vale decir, expresa superioridad. En buena cuenta el poder no se da en abstracto, se da como un hecho concreto; asimismo como situación concreta supone una relación de partes, en la que quien acepta la orden del mando, al admitirla y cumplirla se coloca por debajo del titular del poder. Dentro de esta concepción del poder, autores como Jellineck y Timashef estiman que el poder tiene dos condiciones. Una es el mando y la El Poder expresa dos situaciones. capacidad de imposición de la otra es la obediencia. Quiere decir que en la relación La voluntad y, de partes. Hay un sujeto activo, el que manda y un El procedimiento que se puede usar para que dicha imposición sujeto pasivo, el que obedece. sea factible, el que puede ser
legallao definición ilegal. La clásica definición de poder de Max Weber en Según de Weber, al Economía y Sociedad, cuando afirma que el poder es poder sólo le interesa el resultado. la capacidad de una persona para imponer su voluntad, independientemente del modo como lo haga, revela la existencia de una relación entre un sujeto activo y otro pasivo. También Max Weber pone de manifiesto, que el poder en cuanto capacidad de imposición de voluntad no necesariamente se ciñe o toma en cuenta las normas existentes y aceptadas en la sociedad, si no que
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puede hacer uso de mecanismos informales e inclusive recurrir al empleo de la fuerza para la obtención de obediencia. Un estudio del poder como Robert A. Dahl señala de un modo grafico que en el poder se da la siguiente relación. “A tiene poder sobre B en la medida en que logre que B haga algo qu e no haría de otro modo”
La fórmula que desarrolla se expresa del siguiente modo, P= P1 - P2 “Donde P1 representa la probabilidad de que B ejecute las instrucciones de A, mientras que P2 simboliza la probabilidad de que B las ejecutara de todos modos”
Finalmente cabe indicar, que si el poder implica obediencia por parte del sujeto pasivo, también cabe la posibilidad de que el sujeto pasivo del poder, se resista a obedecer, cuestionando la inicial supremacía del titular del poder. De esta resistencia puede resultar que el sujeto pasivo se convierta en sujeto activo viceversa. ORIGEN DEL PODER
Como se acaba de ver, el poder se da en la sociedad, como consecuencia de las relaciones que se entablan entre los hombres, quiere decir que el poder no se da espontáneamente, ni es algo estático y amorfo, sino que por el contrario el poder se da dentro de un contexto social de terminado. El poder, se hace, se crea y se procura conseguirlo y mantenerlo, como afirma J. Blanco, el poder inscrito en la sociedad, aflora por el consenso, por el ESTRUCTURA Y CARACTERISITICAS DEL PODER pacto previo del que TITULAR DEL PODER SUBORDINADO DEL PODER lo posee y lo sufre. Sujeto Activo . Sujeto Pasivo Ordena o manda . Obedece Es generalmente un . Implica Subordinación Implica superioridad acuerdo de La obediencia por parte del Sujeto Pasivo puede ser desacatado o puede resistirse a voluntad táctico obedecer. De esta resistencia podría resultar aunque a veces que el sujeto Pasivo se convierta en Sujeto Activo y viceversa reviste formas y actitudes extrema.
De lo afirmado se infiere que el srcen del poder descansa en la naturaleza humana, ya que el poder, entendido como la capacidad de hacerse obedecer, conlleva la obediencia y la conformidad, el titular del poder, mejor dicho, el que controla el poder puede hacer uso de dos medios que se encuentran a su alcance: la fuerza y la habilidad. En el primer caso, recurre a medios coactivos para imponer voluntad y en el segundo, recurre a su conocimiento, su ingenio, su experiencia para obtener obediencia o sumisión. En cualquiera de estos casos, el poder se srcina en lo inmediato, en la propia naturaleza humana. 22
Hasta aquí, hemos procurado mantener el manejo del concepto poder, como una resultante de la relación de dos personas, pero la realidad no es así, es mucho más compleja, porque el poder es casi una exclusividad del Estado como lo es también de los partidos políticos que aspiren conquistar el poder. En este sentido, el concepto y análisis del poder, se encuentra mejor enmarcado dentro de la estructura del Estado, surgiendo las denominaciones del Poder Estatal y el Poder Político, que dicho sea de paso no significa lo mismo, como veremos más adelante. Retomando el problema del srcen del poder y considerando que los teóricos del mismo, se han ocupado por esclarecer el tema del srcen del poder estatal cabe aquí presentar dos grandes argumentos a la fecha diseñados sobre el asunto que nos ocupa: uno es la Teoría Teológica- Divina y el segundo es la teoría Voluntarista. Teoría Teológ ica-Divina
Quienes sostienen el srcen divino del poder, indican que este, proceso de Dios, este argumento que sirvió para justificar y legitimar las monarquías de la Edad Media, no hacen otra cosa que señalar que las raíces del poder se encuentra en Dios, y que el Todopoderoso lo otorga a los gobernantes. Este argumento, ha sido extraído de las Sagradas Escrituras y concretamente del Nuevo Testamento al reproducir pasajes y frases como el siguiente: “Estando Jesucristo ante Pilatos; éste le dice: “¿No ves que está en mi mano el
crucificarte y en mi mano salvarte?”, a lo que Jesucristo replicó: “No tendrías poder legítimo sobre mí si no te fuera dado de arriba”.
De igual manera, en la Epístola a los romanos, San Pedro alude directamente el respeto y obediencia que se debe tener al poder, en razón a que el poder emana de Dios: estad todos sometidos – dice San Pablo- a las autoridades superiores. Pues no hay autoridad que no venga de Dios, y las que hay, por Dios han sido establecidas. Así pues, sentencia- quien se enfrenta a la autoridad, se enfrenta al orden establecido por Dios. Argumento similar se encuentra también en San Pedro en la Epístola a los elegidos de la dispersión del Ponto Galicia, Capadocia, Asia y Bitinia. También el teólogo como San Agustín en su conocida obra Civitas Dei reitera que todo poder y toda autoridad tiene su srcen en Dios; añade inclusive que los tiempos de todos reyes como y reinos están dispuestos y ordenados por decreto potestad Santo Tomas, Dios. Otrolos teólogo argumenta más sobre el poderyque viene de de Dios, y sostiene que el poder lo da Dios al Estado para su bien común; quiere decir, que el poder no es de una persona, mucho menos propiedad de nadie. Hasta aquí un apretado resumen del argumento sobre el srcen divino y sobrenatural del poder, sostenido por los defensores de la monarquía absoluta.
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Teoría Voluntari sta De acuerdo a este enfoque, el Poder del Estado no procede de la voluntad de Dios sino de la voluntad de los hombres. Esta teoría voluntarista es sostenida por los defensores de la soberanía popular y cuenta entre sus principales teóricos a Rousseau, Kant, Hobbes y Locke. Específicamente se admite que los hombres nacen libres e iguales y poseedores de poder, en este sentido, Rousseau idea la figura del “Contrato Social”, según el cual cada ciudadano pos eedor de un poder personal e individual, decide voluntariamente delegarlo, cederlo a una autoridad suprema como el Estado. Como este Estado o autoridad suprema representa la “voluntad general”, el poder
individual de los ciudadanos se concentra en él, por un acto de delegación. Pero esta delegación no es indeterminada, porque así como voluntariamente el pueblo delego su poder, así también la voluntad del pueblo puede ser revocarla. Concluye Rousseau que la soberanía de la voluntad del pueblo no se puede enajenar, el poder puede ser sólo delegado. Este concepto behaviorista del poder es el que ha inspirado a las constituciones liberales y siguen vigentes en la mayoría de países, cuando afirman que el poder emana del pueblo, inclusive se indica que quienes ejercen el poder lo hacen como representantes del pueblo y su desempeño se ciñe a los límites que señalan las leyes. Ahora bien, aceptando como valido el segundo enfoque del srcen y legitimidad del poder, dicha legitimidad implica una adecuación al ordenamiento jurídico. En este caso, un poder legítimo es aquel que está enmarcado dentro de las normas del derecho, significa así mismo que el poder y el derecho se complementan, porque este último empieza a fijar los límites del poder y a reglamentar los alcances del mismo. Un poder legítimo, obtiene la obediencia del gobernado, quien de un modo voluntario y espontáneo se somete a él, pero puede que éste poder legítimo incurra en arbitrariedades, en cuyo caso va perdiendo su legitimidad formal. De igual manera, un poder ilegitimo, o nacido por accidentes de facto, basa su autoridad o se sostiene fundamentalmente por el empleo de la fuerza y la violencia. La “obediencia” del pueblo
en este caso, es el resultado del temor al uso arbitrario del poder que haga su detentor. LEGITIMIDAD DEL PODER
Reconocer la legitimidad del poder, significa aceptar la validez de un poder que se ha sometido a las leyes; este hecho significaría aceptar como legitimo a todo poder sometido a la ley, sin embargo, hay muchas expresiones del poder que aun cuando estando revestidas de legalidad, son injustos y no buscan el bienestar de la colectividad sino de unos cuantos que controlan el poder. En esta figura de injusticia no sólo pueden caer algunos gobiernos democráticos que en el ejercicio del poder se vuelven despóticos o nepotistas, sino también en ella incurren con mayor frecuencia las dictaduras de izquierda o de derecha, civiles militares. Por otro lado, el poder 24
también se legitima de un modo fáctico, cuando por la acción de gobierno, un grupo que detenta el poder es merecedor de la aceptación y reconocimiento de la colectividad nacional a pesar de que en su srcen dicho poder no se ha instalado por vía electoral. Pero al margen de esta consideración, así como se ha reconocido que existe una teoría teológica- divina y otra voluntarista sobre el srcen del poder, así también se desprenden de estas dos teorías dos argumentos de legitimación: Según el enfoque teológico-divino, en tanto el poder lo otorga Dios, su legitimidad se basa en este hecho, más aún, porque como argumentan los clásicos teólogos de la iglesia cristiana, ya que Dios es el creador del poder, será legítimo todo poder que se encuentre referido y avalado por Dios. Este pensamiento fue hecho suyo, por las monarquías absolutistas anteriores a la Revolución Francesa. Para el enfoque voluntarista, el poder será legítimo, siempre y cuando provenga del pueblo. En este caso el poder se pone al servicio del hombre en una búsqueda permanente del bienestar general. LOS L ÍMITES DEL PODER
Establecer los límites y alcance del poder político, han constituido preocupaciones que datan desde muy antiguo. Así Aristóteles observaba que el poder incita la ambición y aumenta las pretensiones; dando a entender, que en aquella época los titulares del poder cometían con frecuencia excesos que no tenían límites. De igual manera, en el siglo XIXcorrompe el Barón de Acton, señalaba que el poder tiende a corromper, y el poder absoluto absolutamente. Estas afirmaciones, ilustran históricamente que los titulares del poder han hecho por lo regular uso ilimitado y abusivo del poder. En este sentido, tanto en la Época Esclavista como en la Edad Media. El poder de los gobernantes era absoluto y casi no tenía límites porque disponían de la vida de sus esclavos y sus siervos. Sin embargo, en la Edad Media, el poder del rey sólo se ejercía sobre las cosas materiales y temporales, ya que a este poder se oponía el poder de la iglesia, que era de carácter espiritual e intelectual, toda vez que en aquella época era depositaria de la cultura en los monasterios y universidades. El poder y legitimidad de los reyes dependían del reconocimiento de la iglesia cristiana; en este caso el poder del rey era relativamente limitado, ya que a él sólo se oponía el poder del Papa. Con el advenimiento de la Revolución Francesa y el desarrollo del pensamiento de Rousseau y Montesquieu, entre otros, el poder empieza a tener límites más precisos. En primer término, se estima que el poder no se concentra en una persona, ni su autoridad viene de Dios, sino de la voluntad de los hombres que acuerdan elegir a sus representantes y el poder que durante la monarquía se concentraba en una persona, hoy se secciona en tres partes equilibradas y conforman el poder ejecutivo, el poder legislativo, y el poder judicial. Estos poderes se caracterizarán por su independencia, ya que se estima que no hay mejor garantía contra el abuso del poder 25
que el equilibrio y contrapeso de poderes. En L” esprit des lois, Montesquieu, afirma que la mejor limitación del poder será la competencia de otro poder y agrega: “para que no se pueda abusar del poder es preciso, que por la disposición de las cosas, el poder frente al poder. Una constitución puede ser tal, que nadie esté obligado a hacer las cosas no preceptuadas por la ley, y a no hacer las permitidas”. A partir de estas ideas, en el mundo contemporáneo, las constituciones que normarla vida de las personas y del gobierno, no hacen otra cosa que reiterar que los límites del uso del poder son aquellos aprobados y recogidos en las constituciones, todo lo demás que puede ocurrir es un abuso del poder. Tampoco se puede pensar que un poder limitado o divido sea un poder débil, muy por el contrario, la limitación a la que se hace mención aquí, se refiere exclusivamente a evitar los desvaríos y excesos del poder. En este sentido como afirman los juristas, no existe contradicciones entre poder con autoridad y poder con límites de competencia. C. Ruiz del Castillo en su Manual de Derecho Político sostiene que el poder, tal como es entendido contemporáneamente en las constituciones occidentales, se da dos tipos de limitaciones: Antigüedad Ejercicio del Poder Ilimitado
Edad Media
A partir de la Revolu ció n Francesa
El Poder del Rey era El poder está limitado absoluto y su empleo por las normas ilimitado sobre cosas constitucionales. materiales y temporales. El único poder que se le oponía y en muchos casos del cual dependía era el poder de la iglesia.
NOTA: actualmente hay 2 tipos de limitaciones que tiene el poder a) Una limitación política, que se fija en la Constitución dada la existencia e independencia de otros poderes. b) Una limitación técnico-jurídica, que surge de la necesidad de que los distintos poderes colaboren en el funcionamiento del aparato estatal.
Una limitación política que se produce como efecto mecánico de la existencia de varios poderes y una limitación técnico-jurídica que surge de la necesidad de que los distintos poderes colaboren en las mismas funciones y contribuyan de este modo a la unidad de la decisión. TIPOS DE PODER Vamos a distinguir cuatro tipos de poder: poder social, poder político, poder del Estado y poder Nacional. 26
Poder Social Es la primera forma concreta, porque como ya se ha dicho, el poder sólo se expresa a partir de una relación entre dos o más partes. Defínase entonces el poder social como la capacidad en cualquier relación de exigir los servicios o la colaboración de los demás. El poder social se da en la relación de los seres humanos, en la que uno obtiene obediencia del otro, si tal obediencia no se da no existe el poder. Como recuerda Max Weber, el poder es la posibilidad de ser obedecido. Poder Político
El poder político se halla institucionalizado en el Estado y es privativo de él, los grupos políticos, partidos o asociaciones políticas entran en competencia para conseguir el poder político. También se caracteriza por hacer prevalecer su potencia o autoridad frente a cualquier otro tipo de poder, en este sentido el poder político es el único que reserva para sí el ejercicio de coerción, si el caso lo requiere para imponer su autoridad. Igualmente se define como el principio motor que dirige un grupo humano y establece el orden necesario para conducirlo a su fin, en esta definición se distinguen tres partes: el poder como impulso, el fin como término y la orden como instrumento y nexo. Cabe decir que el poder político como manifestación ordenadora también genera dos tipos de órdenes, el orden jurídico mediante las llamadas funciones legislativas, ejecutiva y judicial, o denominadas también funciones del Estado y el orden convivencial por el cual los grupos humanos se interrelacionan en la sociedad y viven en armonía. Poder der Estado.
Para organizarse así como para mantener el orden y en última instancia para subsistir, el Estado necesita del poder. Ya que un Estado sin poder, es un Estado vacío, inerte, sin posibilidad de supervivencia; en este sentido, el poder es un requisito necesario para el Estado. Esto equivale a decir, donde está el Estado, está el poder. J. Blanco Ande sostiene que el poder en el Estado es un atributo absolutamente imprescindible para la existencia y la supervivencia de la sociedad política, toda vez que ésta no puede desarrollar su actividad, ni hacer cumplir las leyes, ni sancionar los delitos, ni garantizar el orden ciudadano, ni oponerse por la fuerza a un presunto rival que pretende apoderarse de su territorio, sino tiene poder. El poderPor del su Estado, como de lacomunidad sociedad política delimitado tres aspectos. esfera, valeexpresión decir por una política está territorial, por supor orden, definido por un bien público de paz y de condiciones para el desarrollo de la vida personal y la consecución del bien común; y por la preminencia de su poder, por el cual se superpone a los demás poderes.
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Poder Nacional
El poder nacional es una aplicación del concepto poder, que se hace extensivo para referirse al poder que posee un Estado- nación, en este sentido el Poder Nacional es la capa cid ad que tiene un Estado-Na ció n para imponer su vol untad y satis facer sus objetivos. En este caso, el concepto implica la existencia de una relación que se da entre un Estado respecto a otro, en la que uno de ellos de acuerdo con su capacidad económica, tecnológica, agropecuaria, militar o social puede imponerse a otro Estado, ya por la vía de la persuasión, negociación o por el empleo de la fuerza militar. Como señala Frederick H. Hartmann en su trabajo Las Relaciones Internacionales, el poder nacional tiene tres manifestaciones. La influencia o uso inconsciente del poder que consiste en el efecto que causa el propio poder en otros Estados cuando no lo emplea deliberadamente; la presión o uso consciente del poder sin llegar al empleo de la fuerza; y la fuerza, o sea el uso de medidas coercitivas físicas y militares. El poder nacional, es una categoría de análisis que se puede apreciar en cuatro dimensiones: a) el poder económico, b) el poder sicosocial, c) el poder político, d) el poder militar. En estas cuatro dimensiones del poder nacional, está involucrada la posibilidad de la medición cuantitativa y cualitativa y cómo a partir de ese conocimiento el país del que se trate puede imponer condiciones a los demás.
Poder Social -
Es la primera forma de poder en la que a partir de la relación entre las partes una de ellas obtiene de la otra obediencia
TIPOS DE PODER Poder Político Poder del Estado - El poder político se
halla institucionalizado en el Estado y es privativo de él. - También se caracteriza por hacer prevalecer su autoridad sobre cualquier otro tipo de poder. - En este sentido el poder político es el único que reserva para si el ejercicio de la coerción.
- El
Estado para organizarse, así como para mantener el orden y en última instancia para subsistir necesita del poder. - El poder en el Estado es un atributo imprescindible para la existencia y supervivencia de la sociedad política. - Un Estado sin poder no podría: a) Hacer cumplir las b) leyes. Sancionar los delitos. c) Garantizar el orden ciudadano. d) Ni defender su territorio ante una amenaza externa.
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Poder Nacion al - Es la capacidad que
tiene un Estado-Nación para imponer su voluntad. - El Poder Nacional tiene cuatro dimensiones; a) Poder Político. b) Poder económico. c) Poder sicosocial. d) Poder militar.
CAPITULO III LA SEGURIDAD MUL TIDIMENSIONAL: SOPORTE TEÓRICO Y METODOLOGÍA DE MEDICIÓN LOS CAMBIOS CONCEP TUALES DEL DESARROLLO Y L A SEGURIDAD I.
DE LA SEGURIDAD DEL ESTADO A LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL A. LA SEGURIDAD COMO RESPUESTA A AMENAZAS
El Estado es una institución que surgió en Europa en el siglo XVI, y desde sus orígenes ha tenido que hacer frente a riesgos y amenazas propias de la época. El Estado, en este periodo de su desarrollo, tuvo como características la territorialidad, por tanto el ejercicio de su soberanía era principalmente territorial. Este hecho hizo que se requiriera contar con una institución especializada que defendiera al Estado de las amenazas, que por lo regular provenía de sus vecinos quienes ambicionaban ampliar sus espacios geográficos o contar con acceso a recursos estratégicos para su continuidad. Desde ese modo, surgió la necesidad de contar con los iniciales ejércitos de tierra y paralelamente con la marina de guerra; con el devenir del progreso, la ciencia y la tecnología se incorporó la aviación. En unos casos los Estados desarrollaron y aplicaron políticas expansionistas que afectaban la soberanía territorial y los que tenían menos poder, desarrollaron políticas de defensa de su soberanía territorial. Otros Estados, se declararon neutrales pero no dejaron de contar con fuerzas militares de tierra, mar y aire, a las que se les pasó denominar Fuerzas Armadas. Estas instituciones por mandatos de las constituciones tuvieron como finalidad primordial la defensa de la soberanía territorial. También hay que destacar que en los países de mayor desarrollo de Europa y América del Norte estas instituciones militares tuvieron siempre clara neutralidad, frente a la política y su subordinación con relación a las autoridades representativas nacidas del voto popular. En Latinoamérica, sin embargo, no ocurrió lo mismo. En casi todos los casos, las fuerzas armadas, asumieron roles protagónicos en la actividad política y en la conducción del Estado, con lo cual distorsionaron su función. Esto se expresó a través de la instalación de dictaduras y/o protección y sostenimiento de gobiernos autoritarios, que por décadas bloquearon toda posibilidad de perfeccionamiento de la democracia y de los partidos políticos. La presencia militar en la conducción del Estado realizó bajo la modalidad de golpe de Estado, en unos casos través de caudillosse militares, que resultó ser la mecánica usada durante el siglo XIX ya las cuatro primeras décadas del siglo XX. En el último tercio del siglo XX, los golpes de Estado propiciados por militares fueron justificados como movimientos institucionales, en la que la corporación militar decidía capturar el poder en defensa de la “soberanía ” y contra el “entreguismo” en el que supuestamente incurrían los gobiernos democráticos
conducidos por civiles.
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En el hemisferio americano, las amenazas a la seguridad tuvieron varios momentos: por ejemplo en el siglo XIX cuando la Santa Alianza conformada por la pentarquía europea integrada por Francia, Prusia, Austria, Rusia y Gran Bretaña pretendió recuperar sus colonias perdidas. La respuesta la dio el presidente norteamericano James Monroe en 1823 con la tesis de América para los Americanos, que fue un discurso pronunciado en el Congreso de los Estados Unidos. En aquella oportunidad, el presidente manifestó que no permitiría una incursión europea en América más aun de aquellos Estados que ya habían sido reconocidos como independientes. La respuesta a esta amenaza fue militar. Posteriormente, entrando a la cuarta década del siglo XX, otra amenaza llega nuevamente de Europa, esta vez representada por la pretensión nazi de dominar el mundo, la respuesta a esta amenaza, también fue militar. Incluso se creó en 1942 la junta Interamericana de Defensa (JID), con el propósito de planificar la defensa militar del continente frente al avance nazi. Cabe recordar que la JID según su acta de fundación, debió durar hasta el fin de la guerra, la Segunda Guerra Mundial concluyó en 1945 y la JID es un supérstite, que a partir de 2006 ha sido incorporada a la OEA como una institución militar que debe asesorar en cuestiones militares a dicha organización regional. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, la unión de Repúblicas Socialista Soviética ya constituida en la segunda potencia militar del mundo después de Estados Unidos, inició una política de apoyo a los movimientos de liberación nacional en África y Latinoamérica. Fue una pugna principalmente ideológica entre ambas potencias que duraron cuarenta y seis años. Este periodo de confrontación se conoce con el nombre de la Guerra Fría y culminó con la desintegración de la Unión Soviética en 1991. Durante la etapa de confrontación, Estados Unidos desarrolló una política de contención que comprendió básicamente una posición militar, convirtiendo a las fuerzas armadas de la región en instituciones anticomunistas y defensoras militares del Estado a través de la doctrina de Seguridad Nacional. CARACTERÍSTICAS DE L A SEGURIDAD DEL ESTADO
Como se aprecia hasta aquí, las repuestas a las amenazas que vivieron los Estados del continente en diversos momentos del proceso histórico, se caracterizaron porque predominó la visión militar y por tanto unidimensional de la seguridad como se presenta en el cuadro N° 1 El Estado se constituyó en la institución a la que había que defender el poblador eragobiernos víctima de las acciones quey militares adoptabadel el Estado enno suimportando defensa. Ensieste período los autoritarios civiles continente consideraban que las demandas sociales y la exigencia por la práctica de libertades políticas ponían en riesgo su estabilidad y gobernabilidad.
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CUADRO N°1 PREDOMINIO DE LA SEGURIDAD MILITAR DEL ESTADO EN LOS SIGLOS XIX Y XX SIGLO XIX ORIGEN DE LA RESPUESTA CONSECUENCIAS AMENAZA A LA AMENZA Santa La pentarquía Militar Desplazamiento de Alianza Europea En 1823 el la presencia pretende presidente Europea y recuperar las Monroe hegemonía de colonias de América perdidas y otras en proceso de liberación SIGLO XX
ORIGEN DE LA AMENAZA
Nazismo
Alemania conducida por Adolfo Hitler pretende dominar el mundo y América se encuentra dentro de ese proyecto geopolítico Comunismo Triunfo de la Revolución cubana que se declara marxista. La Unión Soviética a
anuncia que no permitirá la intervención Europea en el Continente RESPUESTA A LA AMENAZA Militar Los países aliados declaran la guerra a Alemania
Estados Unidos en la región
Militar
Desestabilización de gobiernos con posiciones antinorteamericanas Se instalan dictaduras de derecha
través de Cuba fomenta vía la lucha armada acabar con los gobiernos oligárquicos de Latinoamérica y pro capitalistas
CONSECUENCIAS
Sistema de partidos inexistentes. Instalación de democracias frágiles
Los procesos electorales y los partidos políticos son frágiles El entrenamiento que reciben las fuerzas armadas de Latinoamérica por 31
los Estados Unidos las convierten en instituciones anticomunistas Las reclamaciones populares son consideradas amenazas a la seguridad del Estado. Los reclamos y las protestas de la población solía ser considerados como desestabilizadores y en más de un manual sobre seguridad e inteligencia de la región se consignaba que quien protestaba y reclamaba se constituía en un enemigo del Estado. Y por supuesto, el tratamiento que recibían los grupos de oposición muchas veces se traducía en encarcelamientos, pérdida de sus puestos de trabajo, asesinatos, y también muchos eran deportados. En buena cuenta, en nombre del Estado se institucionalizó la violación de los derechos humanos. Esta visión militar y unidimensional de la seguridad del Estado, dio pie al surgimiento de golpes de Estado para “salvar la democracia y las buenas costumbres”, que según
esta visión se veían amenazados. Los gobiernos autoritarios que se instalaron en la región dan fe de este hecho, y es el periodo en el que más violaciones de los derechos humanos se produjeron. Los reclamos internacionales no surtían efecto porque recién se convierten en políticas de protección a partir de los años 90 del siglo XX, cuando se considera que el Estado no expresa voluntad de las necesidades poblacionales y más bien debe proteger al ciudadano y no reprimirlo. A partir de este año la visión sobre la seguridad comienza a cambiar como se presenta en el gráfico N° 1.
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C. EL NUEVO PARADIGMA DEL DESARROLL O Y LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL
Al concluir la guerra fría se produce también en los centros académicos una revisión de los conceptos y de la doctrina de seguridad. En el cambio que se va a producir juega un papel destacado el aporte de Amartya Sen (1990), quien en su obra Desarrollo y Libertad, señala que el desarrollo no es fin sino un medio para que la persona humana alcance más libertades. Amartya Sen realiza un cuestionamiento a los anteriores paradigmas del desarrollo, que se limitan a destacar el crecimiento
económico sin tener un mínimo de consideración por lo que viene ocurriendo con la naturaleza y el futuro de las nuevas generaciones.
El desarrollo dice Sen, exige la eliminación de las principales fuentes de privación de la libertad, tales como la pobreza, la tiranía, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones sociales, el abandono de los servicios públicos, la intolerancia o exceso de intervención de los gobiernos represivos. En este nuevo paradigma del desarrollo y la seguridad, añade Sen, la falta de libertades está asociada directamente con la pobreza. En consecuencia dicho status de pobre: 1. Priva a los hombres de un nivel de nutrición suficiente, 2. Impide poner remedio a las enfermedades tratables, 3. Dificulta vestir dignamente, 4. Impide tener una vida aceptable, 5. Dificulta disponer de agua limpia o de servicios de saneamiento.
De esta manera el desarrollo debe garantizar cinco tipos de libertades: 1. Libertades políticas 2. Servicios económicos 3. Oportunidades sociales 4. Garantías de transparencia y 5. Seguridad protectora Finaliza Sen señalando que, cada una de estas libertades y oportunidades contribuye a mejorar la capacidad general de una persona, y también puede contribuir a complementarse entre ellas. 33
Para los efectos de este trabajo, merece destacar provisionalmente el concepto de seguridad protectora. Ya no se habla de la seguridad nacional, sino de la seguridad protectora. Este concepto en sus mayores alcances será explicado más adelante puesto que difiere totalmente de su antecesor, la seguridad nacional, que terminó siendo la seguridad del gobernante y de su régimen autoritario que actuaban en nombre del Estado, de las buenas costumbres y tradiciones que ellos decían presentar. Hay que destacar que estas cinco libertades le dan al concepto de Desarrollo su naturaleza multidimensional. Pero el hecho de tener varias aristas no interrumpen su unidad, es decir, resulta un concepto indivisible. La separación que se hace en cinco tipos de libertades, obedece únicamente a cuestiones académicas, metodológicas y de trabajo. Gráfico N° 2 GRÁFICO N°2 EL DESARROLLO ES UN CONCEPTO MULTIDIMENSIONAL QUE GARANTIZA CINCO DERECHOS Y OPORTUNIDADES
II.
EFECTOS DEL PENSAMIENTO DE AMARTYA SEN EN TORNO AL DESARROLLO Y LA SEGURIDAD
El pensamiento de Amartya Sen fue aplicado en espacios académicos y organizaciones internacionales como Naciones Unidas. Su efecto más inmediato se produjo en la divulgación y adopción por Naciones Unidas de las ideas que han configurado un nuevo paradigma del desarrollo y la seguridad donde el centro de la
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preocupación estatal los constituye la persona humana. Las siguientes publicaciones recogen esta propuesta:
Informe sobre el Desarrollo Humano. Naciones Unidas, 1994
Cumbre del Milenio 2000
La Responsabilidad de proteger. Informe de la comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados. 2001 Seguridad Humana Ahora. Comisión Intergubernamental sobre Seguridad Humana. S. Ogata y A. Sen. 2003 Seguridad Humana, Prevención de conflictos y Paz. UNESCO. Francisco Rojas Aravena Promover la Seguridad Humana: Marcos Éticos, normativos y educacionales en América Latina y el Caribe. UNESCO. 2005
El reconocimiento del carácter multidimensional de la seguridad, se pone de manifiesto en los siguientes documentos aprobados por los representantes de los Estados miembros de la región:
El Acuerdo de Bridgetown que define el carácter multidimensional de la seguridad el 2002, y La Declaración sobre Seguridad en las Américas, realizada en México el 2003.
A. NACIONES UNIDAS Y EL DESARROLLO HUMANO
En 1994 Naciones Unidas publica el documento titulado Informe del Desarrollo Humano que propiciará el cambio más significativo en la concepción del desarrollo y la seguridad como se aprecia en el cuadro N°2. Señala que en el futuro los conflictos ya no serán necesariamente entre Estados sino que éstos se producirán al interior de los mismos por las crecientes disparidades sociales y privaciones económicas de la que serán la objeto las personas. Es en esas circunstancias que habrá buscar ely garantizar seguridad de las personas, y ello sólo será posible si seque promueve desarrollo y no se recurre al empleo de las armas para contener y reprimir las demandas sociales de la población. Reconoce que la seguridad en su aceptación inicial estuvo asociada a la seguridad territorial; para lo cual, las fuerzas armadas de cada país, Requerían contar con armas que les permitieran sentirse protegidas del Estado vecino que ambicionaba sus 35
riquezas y sus recursos. Esta visión militar de la seguridad, no permitió apreciar que la mayoría de las personas poseían un sentimiento de inseguridad relacionada a su vida cotidiana. En tal sentido, a la persona le interesa garantizar su empleo, garantizar sus ingresos, garantizar su salud, garantizar su vivienda, garantizar la seguridad del medio ambiente, tener seguridad con relación al delito, entre otras cosas inmediatas requeridas por la población. A todo esto se denomina seguridad humana. Por eso Naciones Unidas señala que la batalla se tiene que dar en dos frentes: El pri mer frente es de la seguridad, en el que la victoria significa libertad con relación al miedo de perder o no tener acceso a los aspectos que resultan vitales para su vida
y la de su familia. El segund o frente es e l económi co-soc ial, que significa la victoria de la libertad sobre la miseria. Sólo la victoria en ambos frentes, reconoce el Informe de Naciones Unidas, garantizará al mundo una paz duradera. Por eso plantea, que hablar de la seguridad humana es pertinente a todas las personas del mundo, ya que nadie puede ser indiferente frente al hambre, la enfermedad, la presencia de estupefacientes, porque se trata de amenazas reales que cada vez más van en aumento. Tampoco pueden ser indiferentes a las amenazas frente al empleo, el conflicto étnico, la desintegración social, el terrorismo, el narcotráfico. Dentro de esta argumentación, Naciones Unidas establece que la seguridad, significa estar libres de las constantes amenazas del hambre, la enfermedad, el delito, la represión. Igualmente significa, protección contra las perturbaciones repentinas y perjudiciales que afecten la libertad de las personas. Por eso es que estas amenazas no están limitadas a un solo país, atraviesa todo el planeta y a todas las sociedades; en tal sentido, su tratamiento tiene que involucrar a todos los Estados y a todas las organizaciones. Porque si alguien se sintiera ajeno a todo ello, los medios de comunicación universales y en tiempo real, se encargan de mostrar toda la miseria humana hasta lograr la sensibilización para dar solución a ese problema que atenta contra la seguridad de personas. CUADRO N° 2 RELACIONES Y DIFER ENCIAS ENTRE EL DESARROLL O HUMANO Y L A SEGURIDAD HUMANA DESARROLLO HUMANO
SEGURIDAD HUMANA
a. Concepto amplio orientado a expandir opciones y oportunidades.
a. Enfoca los riegos, peligros y amenazas para el desarrollo de las personas
b. Evalúa el acceso a los servicios y bienes públicos.
b. Evalúa el nivel de confianza que la gente tiene de los servicios y bienes públicos.
c. Garantiza a la persona mayores libertades.
c. Se da énfasis en lo que puede perder.
Fuente: La Seguridad Humana Ahora. Comisión Intergubernamental sobre Seguridad Humana. S. Ogata y A. Sen. 2003.
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B. NUEVO PARADIGMA DEL DESARROLLO
El nuevo paradigma del desarrollo, ubica a la persona humana en el centro de las preocupaciones del Estado. Desde esta perspectiva el desarrollo se admite como un medio y no como un fin, pero que además debe proteger las oportunidades de las generaciones presentes y futuras, para los cual es necesario respetar los recursos naturales de los que dependen todos los seres vivos. En este paradigma el desarrollo permite que las personas amplíen plenamente su capacidad humana y sobre todo aprovechen al máximo esa capacidad en las esferas económicas, sociales, políticas y culturales. El Informe de Naciones Unidas, señala que “… en última instancia, la absorción de las
sociedades y la capacidad de sustento de la naturaleza, acelera el crecimiento económico y lo traduce en mejoras de las vidas humanas, sin destruir el capital natural necesario para proteger las oportunidades de futuras generaciones”
Esta nueva concepción del desarrollo requiere por otro lado, establecer relaciones de cooperación entre los Estados, generar menos desconfianza entre ellos y propiciar una relación positiva y constructiva. En esta nueva concepción, sentencia el informe, “… La coparticipación económica se basará en los interese compartidos y no en la
caridad, se entablarán relaciones de cooperación en lugar de crearse enfrentamientos, se compartirán equitativamente las oportunidades de los marcados y no se establecerán medidas proteccionistas”.
C. LAS NUEVAS DIMENSIONES DE LA SEGURIDAD Para Naciones Unidas el concepto de seguridad en el siglo XXI tiene que cambiar. Ello quiere decir que la seguridad territorial que antes se presentaba como la única alternativa, ahora sin dejar de desaparecer, tiene que incorporar la seguridad de la población. Por eso señala que las amenazas a la seguridad son variadas (Gráfico N° 3) y cabe identificar siete tipos que por ahora son las más sustantivas:
Seguridad económica Seguridad alimentaria Seguridad en materia de salud Seguridad ambiental Seguridad personal Seguridad política de la comunidad Seguridad
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GRÁFICO N°3 SIETE DIMENSIONES DE LAS SEGURIDAD HUMANA QUE EL ESTADO DEBE PROTEGER
La seguridad económica, está asociada a la posibilidad que la persona cuente con un ingreso básico apropiado como producto de su trabajo productivo remunerado que le debe permitir satisfacer sus necesidades fundamentales. La seguridad alimentaria, se refiere a que cada persona tenga la posibilidad no sólo de contar con un empleo remunerado sino que a partir de él pueda adquirir alimentos básicos para su existencia personal y familiar. La seguridad en materia de salud, comprende evitar que la persona sea amenazada por enfermedades o epidemias que quebranten su salud o reduzcan su esperanza de vida. La seguridad ambiental , está vinculada a la existencia de amenazas a la vida y la naturaleza como producto de la industrialización creciente de los últimos cuatro siglos, así como por el crecimiento demográfico incesante. Seguridad personal , es lo que Amartya Sen denominó seguridad protectora. La
seguridad personal asume las siguientes formas: a) Amenazas del Estado, cuando practica la tortura física, principalmente en Estados autoritarios. b) Amenazas de otros Estados, cuando se propician guerras de diverso srcen y naturaleza. 38
c) Amenazas de otros grupos de la población, producida por los enfrentamientos étnicos. d) Amenazas de individuos o pandillas contra otros individuos o grupos, que son ejercidas por delincuentes juveniles, principalmente. e) Amenazas dirigidas contra las mujeres, como producto de violaciones o violencia doméstica. f) Amenazas dirigidas contra niños, basados en su dependencia y vulnerabilidad física. g) Amenazas contra la propia persona, propiciada por el consumo de drogas o el recurso del suicidio.
Segur idad de la comu nidad, cuando en las comunidades tradicionales se sojuzga a las personas o se abusa cruelmente de las mujeres y niños. Seguridad política, está referida a los casos en los que los derechos políticos fundamentales de la persona son violentados por gobiernos autoritarios de cualquier signo ideológico, no sólo porque los reprimen, limitan su libertad, sino porque provocan desapariciones de personas y no permiten la renovación democrática del poder. D. LA RESPONSABIL IDAD DE PROTEGER
En esta nueva concepción del desarrollo y la seguridad, hay también un cambio con relación a la soberanía del Estado, puesto que desde sus orígenes la soberanía del Estado estuvo asociada a la defensa territorial. Después de la segunda Guerra Mundial y de modo especifico después del fin de la Guerra Fría, la noción de soberanía en el plano interno se entiende como la capacidad de tomar decisiones imperativas con relación a la población, pero que esta capacidad no es absoluta sino que está limitada y regulada por la Constitución y más aún por el ejercicio equilibrado del poder que practican los poderes del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial, pero al que se añade el control que ejerce la sociedad organizada y la prensa a través de diversos mecanismos como la exigencia de transparencia y la rendición de cuentas. Todo este ejercicio limitado de la soberanía al interior del Estado y sus instituciones, conlleva la obligación de respetar y proteger. A esto es lo que Amartya Sen llamó la seguridad protectora; en este sentido, el Estado está hecho y estructurado para proteger a las personas y no para usar todo su poder en contra de los derechos fundamentales de la persona humana. Por eso es que las siete seguridades que comprende la Seguridad Humana: seguridad económica, seguridad alimentaria, 39
seguridad en materia de salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad de la comunidad y la seguridad política, constituyen responsabilidades orientadas a brindar bienestar y seguridad a la población de los países. Como se señala en el informe de la Comisión Internacional sobre intervención y soberanía de los Estados (2001), el concepto de la soberanía como responsabilidad, es significativo por tres razones: primero, porque las autoridades estatales son responsables de proteger la seguridad y la vida de los ciudadanos, así como garantizar su bienestar; en segundo término, porque las autoridades políticas nacionales son también responsables ante sus ciudadanos y ante la comunidad internacional, y en tercer lugar, es importante porque los agentes del Estado son responsables de sus actos y por tanto han de rendir cuentas de sus actos u omisiones. Toda esta nueva argumentación, está dejando atrás la cultura de la impunidad que bajo la soberanía del Estado escondía a muchos infractores de los derechos de las personas. Este tránsito cualitativo entre la seguridad del Estado y la Seguridad Humana, es el más importante que se ha producido en los últimos tiempos y está permitiendo que los Estados empiecen a replantear sus sistemas educativos y sobre todo el tratamiento que deben dar a las personas, incluso a los más avezados delincuentes. El Estado está para proteger y no para reprimir a la población que demanda atención a sus necesidades vitales.
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Capit ulo IV LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL I.
EL RECONOCIMIENTO DE LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL
Se ha dicho que el desarrollo es un concepto integral, activo y dinámico por tanto posee una naturaleza multidimensional, esto quiere decir que posee varias dimensiones, que han sido explicadas anteriormente. Ahora, corresponde hablar de la Seguridad Multidimensional. En ese sentido, el cambio que se produjo en torno a las dimensiones del desarrollo también se produjo en torno al concepto de seguridad. Este cambio para beneficio del Hemisferio Americano se recoge en dos documentos oficiales que fueron elaborados por los representantes de los Estados de la región. El primer documento lo constituyó el Acuerdo de Bridgetown del 2002 y el segundo fue la Conferencia Especial sobre Seguridad realizada en octubre del 2003 en ciudad de México. A.
ACUERDO BRIDGETOWN (2002) En esa reunión los representantes de los Estados Americanos, admitieron que el concepto y enfoque tradicional sobre la seguridad que poseía una connotación militar y de defensa de la soberanía territorial, debería de ampliarse para incorporar el surgimiento de nuevas amenazas que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.
Reconocieron los Estados que estas nuevas amenazas se caracterizan por: 1. Su naturaleza transnacional, 2. Requieren respuestas múltiples por parte de las distintas organizaciones nacionales, 3. Requieren de una gama de enfoques diferentes, 4. Requieren evaluar los nuevos conceptos de seguridad considerando las diferencias y características regionales, 5. Requieren que las instituciones del sistema interamericano se revitalicen para responder a los nuevos desafíos a la seguridad, 6. Contribuir a perfeccionar los mecanismos de fenómeno de la confianza entre los Estados, 7. La necesidad de desarrollar enfoques comunes a los problemas de seguridad del hemisferio con miras a garantizar la paz y seguridad entre los Estados.
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Por estas consideraciones la Asamblea de la OEA acordó incluir el enfoque multi dimensional de la seguridad hemisférica. B.
CONFERENCIA ESPECIAL SOBRE SEGURIDAD (2003)
Entre el 27 y 28 de octubre de 2003, los treintaicuatro Estados de la región, reunidos en la ciudad de México en la Conferencia Especial sobre Seguridad aprobaron la Declaración sobre Seguridad de las Américas. Se trata del documento político más importante que se ha producido después del fin de la guerra fría porque es un documento que incorpora una nueva visión de la seguridad, al admitir y confirmar el carácter de la misma, y sobre todo porque privilegia la protección de lamultidimensional persona. Esta nueva concepción de la seguridad está sustentada en el reconocimiento de que en la región existen por parte de los Estados Miembros valores compartidos a los cuales pueden darse tratamientos comunes. En tal sentido dice la declaración:
“Nuestra concepción de la seguridad en el hemisferio es de alcance
multidimensional, incluye amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consideración de la paz, el desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en los valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional”.
La multidimensionalidad significa que incluye cuatro categorías de amenazas, distinguidas de la siguiente forma: 1. Amenazas tradicionales, 2. Nuevas amenazas, 3. Preocupaciones, y 4. Otros desafíos a la seguridad
Si bien la Conferencia Especial sobre Seguridad precisa en el inciso II 4.m) que existen: amenazas tradicionales, nuevas amenazas, preocupaciones y desafíos, éstas no están conceptualmente definidas ni diferenciadas, puesto que se hace el siguiente listado único a partir de las nuevas amenazas: 1. “El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos; 42
2. La pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosionada la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados; 3. Los desastres naturales y los de srcen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente; 4. La trata de personas, 5. Los ataques a la seguridad cibernética; 6. La posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y 7. La posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas”,
Este listado no tiene una gradualidad que permita diferenciar las situaciones de menor o mayor gravedad, quedando a criterio de cada Estado Miembro, establecer las prioridades del caso. En el cuadro N° 3, hemos establecido esa diferencia entre los cuatro tipos de amenazas, a la cual le hemos añadido algunas que no parecen en el listado de la Conferencia Especial de Seguridad del 2003.
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II. AMENAZAS TRADICIONALES, N UEVAS AMENAZAS, PREOCUPACIONES Y DESAFIOS A L A SEGURIDAD HEMISF ERICA A. AMENAZAS TRADICIONALES O CONFLICTOS DE ESTADOS
Lamentablemente, el documento de base, ni posteriormente la OEA a través de la Comisión de Seguridad o la Secretaria Multidimensional, se ha encargado de explicar los alcances de cada una de estas cuatro categorías. Sin embargo, está sobre entendido que las amenazas tradicionales están referidas a aquellos conflictos por intereses territoriales que defienden o reclaman como suyos los Estados, en estos casos se prioriza la posibilidad de uso del aparato militar, donde la defensa nacional también es de tipo militar, por tanto la confrontación bélica siempre fue y será una alternativa. La mayoría de estos conflictos están asociados a los problemas de delimitación de las fronteras políticas que corresponden a los momentos de fundación de las repúblicas americanas en el siglo XXI. Al respecto en la Declaración sobre Seguridad de las Américas, se reconoce que cada Estado tiene derecho soberano a identificar sus prioridades nacionales de seguridad, así como de definir sus estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas tradicionales a la seguridad. Hay que recordar que en la región, para sólo remitirnos al siglo XX, se han producido los conflictos a los que ahora se denominan tradicionales: 44
a) El diferendo entre Honduras y Nicaragua en 1957 b) El conflicto entre el Salvador y Honduras de 1969 c) Las tensiones entre Argentina y Chile en 1978 d) La guerra de las Malvinas entre Argentina y el Reino Unido en 1982 e) Los conflictos sucesivos entre Perú y Ecuador de 1980, 1982 y 1995. f) También podría incluirse en este grupo de conflictos tradicionales: las intervenciones de Estados Unidos en Cuba a partir de 1961 para tratar de derrocar a Fidel Castro, incluso la crisis de los misiles de 1962, la invasión a granada (1983), la invasión a Panamá (1989) para apresar a Manuel Antonio Noriega y la intervención en Haití (1993). A este listado de conflictos tradicionales que se aprecia en el cuadro N° 4, también se puede añadir la lista elaborada por el Heidelberg Institute for International Conflict Research en el 2006, en el que distingue entre conflictos por reclamos territoriales y diferendos no territoriales Cuadro N°5. También existen diferendos que pueden derivar en conflictos tradicionales pero que están asociados a la utilización del recurso agua. Se estima que este tipo de diferendo es el que en un futuro próximo será bastante común entre los Estados de la región.
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B. NUEVAS AMENAZA S O CONFLICTOS INTERNOS QUE A FECTAN L A GOBERNABILIDAD
Intentaremos formular una definición de las llamadas nuevas amenazas a la seguridad; en tal sentido, hay que destacar que se trata de problemas de srcen social que ponen en riesgo la institucionalidad y ponen a prueba la capacidad de cada Estado. En este tipo de amenaza se requiere solidez institucional para enfrentarlas, solidez que está asociada a un cuerpo legal que sirva de garantía de los derechos ciudadanos, incluso de quienes pretenden con sus acciones debilitar a las instituciones para operar libremente. Se requiere también una buena comunicación interinstitucional para reducir losque efectos dañinos quejurídico-político son tipificados como delictivos. No son grupos ponen en telade deestos juiciogrupos el sistema del país, son grupos que recurren a la violencia para imponer sus condiciones y aprovechan los mecanismos legales que el propio sistema les brinda. Todo resquicio legal les es útil, todo vacío normativo representa una oportunidad y una ventaja. En este caso, las fuerzas del orden si no están preparadas para enfrentar a este tipo de grupos, con mucha facilidad incurrirán en la figura de violación de los derechos humanos. Dentro de estos alcances se pueden ubicar al siguiente listado de nuevas amenazas que aparecen en la Declaración sobre la Seguridad en las Américas efectuada en México el 2003: 1. Terrorismo 2. Delincuencia organizada internacional 3. Narcotráfico 4. Tráfico ilícito de armas 5. Corrupción 46
6. Lavado de activos 7. Trata de personas 8. Secuestros 9. Pandillaje urbano C. PREOCUPACIONES
Las llamadas preocupaciones pueden estar referidas a aquellas situaciones sociales en que el ser humano se ve dificultado en poder dar soluciones a sus necesidades básicas. También puede incorporar a aquellos otros aspectos que se asocian a los desastres naturales o los provocados por el hombre, otra preocupación incluye las enfermedades y epidemias, así como los accidentes por el transporte de productos dañinos a la vida y salud de las personas. Dentro de las preocupaciones cabe citar las siguientes: 1. Pobreza extrema 2. Exclusión social 3. Desastres naturales 4. Abusos contra los derechos humanos 5. Instabilidad económica 6. Inseguridad ciudadana 7. Desastres provocados por el hombre 8. VIH/SIDA 9. Pandemias 10. Ataques a la seguridad cibernética 11. Accidentes por transporte de material radioactivo y desechos tóxicos.
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D. DESAFÍOS Los desafíos están conformados por aquellos hechos que revelan fragilidad institucional de los Estados en las relaciones de poder y negociación entre los diversos grupos secundarios. Así se tienen las siguientes situaciones:
1. Fragilidad democrática 2. Relaciones civil-militares desconfiadas y en conflicto 3. Surgimiento de grupos fácticos de poder popular Un analista de los problemas de seguridad regionales como Francisco Rojas Aravena se ha basado en las exposiciones de los Ministros del 2004 y ha construido un cuadro en el que se establecen las prioridades de las amenazas que identifican los países integrantes del Mercosur, los países andinos, los países centroamericanos y los países del Caribe. Concluye que la seguridad tiene que ser un concepto flexible, modular, cooperativo y colectivo. Entendido está que hay una aceptación de la multidimensionalidad que recoge la Declaración sobre Seguridad en las Américas del 2003.
III. INSTITUCIONES PARAPREOCUPACIO HACER FRENTE A LA S AMENAZAS NUEVAS AMENAZAS, NES Y DESAFIOS A LATRADICIONALES, SEGURIDAD
Existen dos tipos de instituciones en el hemisferio americano que sirven de soporte normativo para hacer frente a las amenazas tradicionales y a las nuevas amenazas y preocupaciones definidas en las reunión de 2003. Por un lado, instituciones surgidas en el periodo de la Guerra Fría y por otro, instituciones surgidas a la finalización de la Guerra Fría, donde adicionalmente es 48
más notorio el reconocimiento del carácter multidimensional de la seguridad hemisférica.
A. INSTITUCIONES SURGIDAS EN LA GUERRA FRÍA
Durante el período de la Guerra Fría surgieron cuatro instituciones que abordaron los problemas de seguridad en la región. Cabe destacar que durante este periodo predominó la visión militar de la seguridad; a su vez, la relación entre los Estados era de naturaleza competitiva y de desconfianza entre la mayoría de los Estados miembros, lo que muchas veces sirvió para justificar carreras armamentistas y la manifestación de conflictos en la región: 1. La Jun ta Interameri cana de Defensa (JID)
Este organismo es un supérstite de la II Guerra Mundial. Su acta de creación de 1942, señalaba que duraría el tiempo que durara la guerra, ésta se acabó en 1945; sin embargo ha sido un instrumento que ha respondido a los intereses de seguridad de los Estados Unidos. Su concepción es netamente militar y para los gobiernos de Latinoamérica siempre fue un instrumento político para deshacerse de algún general o almirante que incomodaba en su país de srcen. Por mucho tiempo no tuvo reconocimiento de la OEA, pese a ello le asignaba un presupuesto para su mantenimiento y siempre estuvo al mando de un general o almirante norteamericano. En marzo de 2006 la JID fue incorporada como una institución de la OEA. 2. EL COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA(CID)
El CID fue creado en 1962 en plena Guerra Fría. Es un centro de capacitación de militares y funcionarios gubernamentales civiles de los Estados integrados de la OEA. Actualmente, la capacitación que brinda se ajusta a la Declaración sobre la Seguridad en las Américas, emitida en la Conferencia Especial sobre Seguridad realizada en México el 2003. El CID depende orgánicamente de la JID.
3. El Tratado Intera mericano de Asist encia Recíproc a (TIAR)
El TIAR fue creado en 1947 y tiene una connotación normativa predominante militar. Adoptó el concepto de seguridad colectiva el cualTambién cualquierrecogió ataquelaa un americano será considerado un ataque a según la totalidad. ideaEstado de la obligatoriedad de la defensa mutua de los Estados americanos. En 1975 los Estados Miembros señalaron la necesidad de su modernización, sin embargo ello a la fecha no ha ocurrido puesto que sólo ocho países han ratificado su intención y se necesitan trece para aprobar su reforma, si hoy se consiguiera esa cantidad de firmas habría que realizar previamente otra actualización, ya que la Guerra Fría concluyó y el enemigo implícito definido en su texto no existe, y porque además, hoy el concepto de 49
seguridad que prima en la región es el de la seguridad multidimensional, donde la cooperación en seguridad ha desplazado a la seguridad militar. En la actualidad no es un instrumento prácticamente activo.
4. La organi zación de Estados Americanos ( OEA)
Es el organismo principal de la región, su Carta de constitución fue aprobada en 1948. Es una organización de ámbito regional que es a su vez un foro político de diálogo multilateral, integración y de toma de decisiones que aboga por el desarrollo, la seguridad, la paz, la democracia y el respeto de los derechos humanos en el hemisferio americano. En 1991 la OEA creó la comisión de Seguridad Hemisférica (CSH), que tiene como propósito fortalecer la confianza entre los Estados de la región.
B. NUEVAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD PARA HACER FRENTE A LAS AMENAZAS DEFINIDAS EN LA CONFERENCIA ESPECIAL SOB RE SEGURIDAD
La región se ha visto en la necesidad de crear otras instituciones o actualizar otras para hacer frente a las nuevas amenazas a la seguridad que se caracterizan por su dimensionalidad. 1. La co misi ón de Seguridad Hemis férica (CSH)
La comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) fue creada por la OEA en 1991. Se trata de una comisión permanente que está adscrita al Consejo Permanente de la OEA, tiene como funciones: estudiar, y formular recomendaciones sobre temas de seguridad hemisférica. De modo particular se dirige a promover la cooperación en temas de seguridad y en aquellos que le encomiende el Consejo Permanente o la Asamblea de la OEA. 2. La Secretaría de Seguri dad Mult idi mension al (SSM)
La Secretaria de Seguridad Multidimensional (SSM) fue creada el 15 de diciembre de 2005, y tiene como misión, coordinar la cooperación entre los Estados miembros para luchar contra las amenazas a la seguridad nacional y de las personas. Esta secretaría está compuesta por la Oficina Ejecutiva del Secretario de Seguridad Multidimensional y cuenta con las siguientes dependencias:
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a) Secretaría Eje cuti va de la Comisi ón Interamericana para el Control Abuso de Dro gas (CICAD)
del
Fue establecida en 1986 para asistir a la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) en el fortalecimiento de las capacidades humanas e institucionales y canaliza los esfuerzos colectivos de los Estados miembros pata reducir la producción, tráfico y el uso de drogas en las Américas. Implementa sus programas de acción para suscitar la cooperación y coordinación entre los 34 países miembros a través de su Secretario permanente. b) Secretaría del Comit é interameric ano Contr a el Terrori smo (CICTE)
Creada en 1999 tiene el objeto de promover la cooperación nacional, regional e internacional para prevenir, combatir y erradicar el terrorismo en las Américas.} Las cinco áreas de acción que enmarcan los ocho programas del CICTE, son, i.
Controles fronterizos
ii.
Protección de la infraestructura crítica
iii.
Asistencia legislativa y lucha contra el financiamiento de terroristas
iv.
Fortalecimiento de estrategias sobre amenazas terroristas emergentes y
v.
Cooperación internacional y alianzas
c) Departamento de Seguridad Pública (DPS)
Creado el 2006 con el propósito de promover, fortalecer y profesionalizar las políticas públicas de seguridad ciudadana de largo plazo, integrales y con respeto pleno de los derechos humanos. Este departamento desarrolla actividades de: i. Lucha contra el crimen organizado ii. Contra la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados iii. Contra la trata y el tráfico de personas iv. Contra pandillas delictivas
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v. Promoción del mejoramiento de las condiciones carcelarias vi. El desminado humanitario vii. La capacitación policial viii. La actualización legislativa y ix. El desarrollo de sistemas de información sobre criminalidad y violencia d) La Convenci ón Interamericana contra la C orr upci ón
Los Estados Miembros de la región son conscientes que la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos. Por esa razón la Convención Interamericana contra la Corrupción, tiene el propósito de promover y fortalecer los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y a su vez, promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. e) La Convención Interamericana contra la Fabricación y Tráfico ilícito de Armas de Fuego, Munici ones y Otros Materiales Relacionados de 1997 (CFTA)
Los Estados de la región reconocen que existe la necesidad urgente de impedir, combatir y erradicar la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, debido a los efectos nocivos de estas actividades para la seguridad de cada Estado y de la región en su conjunto, que ponen en riesgo el bienestar de los pueblos, su desarrollo social y económico y su derecho a vivir en paz. Frente a este escenario la Convención tiene el propósito de impedir, combatir y erradicar la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados; y como segunda tarea trata de promover y facilitar entre los Estados Partes la cooperación y el intercambio de información y de experiencias para impedir, combatir y erradicar la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados. f) La Carta Democr ática in terameri cana de 2001
La Carta Democrática Interamericana es un instrumento político que reconoce que la democracia representativa es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región y que uno de los propósitos de la OEA es promover y
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consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención. g) La Convención Interamericana Contra el Terrori smo de 2002
La convención reconoce que el terrorismo representa una amenaza para los valores democráticos, la paz y la seguridad internacionales y que es causa de profunda preocupación para todos los Estados Miembros. Por eso, se hace necesario fortalecer la cooperación hemisférica en la prevención, combate y eliminación del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones. h) El Comi té int erameric ano para la Re ducc ión de los Desastres Naturales.
El Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (CIRDN) es el principal foro de la OEA y el sistema Interamericano para el análisis de políticas y estrategias relacionadas con la reducción de desastres en el contexto del desarrollo de los Estados Miembros. EL CIRDN fue creado por la Asamblea General ante la necesidad de fortalecer el papel de la OEA en la reducción de desastres y en la preparación para responder a emergencias. La meta del CIRDN consiste en proponer políticas y estrategias que guíen las decisiones de los Estados miembros en reducción de desastres. Específicamente, las propuestas deben tener como objetivos. Reducir los desastres mediante la implementación de mecanismos de desarrollo sostenible que reduzcan a su vez la vulnerabilidad de los países y diseñar modos de coordinación y cooperación en la preparación y respuesta a emergencias, de forma tal que la asistencia internacional y nacional sea más efectiva y rápida en llegar a quienes la necesiten. i) La Corte interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos está conformada por juristas de reconocida competencia profesional en materia de derechos humanos. La Corte tiene su sede en San José Costa Rica. Y es una institución jurídica que mantiene autonomía con relación a la OEA. Su objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de otros tratados referidos al tema. La Corte fue establecida en 1979. j) La Cumb re d e Presidentes d e las Améric as
La Cumbre de Presidentes de las Américas es un instrumento de trabajo político que se instaló en la región en la década de los años noventa cuando los países del hemisferio habían casi todos retornado a la democracia representativa. Se trata de la reunión de Jefes de Estado o de Gobierno la misma que se realiza cada cuatro años para discutir y llegar a acuerdos que comprometen a la región en temas de Desarrollo y Seguridad. Estas reuniones se iniciaron en 1994 y hasta la fecha no
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han dejado de ejecutarse. En todas estas reuniones se busca el tratamiento a problemas comunes compartidos por los Estados Miembros. k) Conferencia de Ministr os de Defensa
La Conferencia de Ministros de Defensa del Hemisferio se institucionalizó en 1995. Fue en la localidad de Williamsburg que se dio inicio a dichas reuniones que permiten a los Ministros de Defensa dialogar sobre temas de seguridad comunes y buscar propuestas de solución compartidos. Esta reunión está catalogada como un mecanismo de fomento de la confianza entre los Estados Americanos. A la fecha se han producido nueve encuentros, y cuando menos la participación de sus titulares siempre ha estado garantizada. Es la reunión especializada donde ha comenzado a darse una mayor presencia y participación de la población civil organizada.
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Capítulo V FIN DEL PODER ARBITRAL DE LAS FUERZAS ARMADAS Y PASO A UNA VISIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL A. L A SEGURIDAD Y LA DEFENSA NACIONAL EN LAS CONSTITUCIONES DEL PERÚ Desde el siglo XIX en que nacen a la vida republicana los nuevos Estados de Latinoamérica, sus clases dirigentes trataron de reproducir las instituciones republicanas europeas que reemplazarían a las que durante trescientos años había edificado y consolidado la monarquía española.
De esta manera surgieron los primeros instrumentos jurídico-políticos que se conocen como Constituciones; estos mecanismos reguladores de la conducta de las personas, los grupos y las instituciones se fueron implementando y perfeccionando en el tiempo en toda la región Latinoamericana. Con relación a los temas de Seguridad y Defensa, en el caso peruano, esta preocupación está presente desde laprimera Constitución que data de 1823; desde aquel momento el Perú ha contado hasta la fecha con doce Constituciones y en todas ellas ha existido -así como existe en la Constitución vigente de 1993- un capítulo dedicado a la seguridad y defensa nacional. Ello quiere decir, que el Perú desde sus orígenes republicanos ha tenido que enfrentar riesgos y amenazas que provenían del exterior por la definición de sus fronteras, así como aquella de naturaleza extra continental de 1866 conducida por España, la que a través de una cubierta científica, tenía la misión de recuperar las colonias perdidas de América. También durante este lapso republicano, el Perú tuvo que hacer frente a sublevaciones en el interior del territorio conducidas por caudillos civiles y militares, y a partir de 1962 continuando con el poder arbitral que ejercían los caudillos militares del siglo XIX, las Fuerzas Armadas protagonizan golpes de Estado de carácter institucional, actuando como una corporación que argumenta defender la democracia frente al supuesto fraude electoral de1962. En 1968 vuelve a interrumpir la democracia con un proyecto político propio que condujo durante doce años, y finalmente en la década de 1990 la institución militar respaldará a un gobierno civil de naturaleza autoritaria. B. ORIGEN DEL PODER ARBITRAL DE LA S FUERZAS ARMADAS En las diez primeras Constituciones que corresponden a los años: 1823,1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920 y 1933 era notorio el carácter militar y la asignación a las fuerzas armadas de un poder arbitral que convirtió a esta institución en una corporación que llegado el caso asumía roles políticos y cuestionaba y descalificaba la gestión de los partidos políticos. La Constitución de 1933 en su art. 213 es la que mejor expresaba ese poder arbitral de las fuerzas armadas al señalar que: “La finalidad de la fuerza armada es asegurar los derechos de la República, el cumplim iento de la C onstituci ón y de las leye s y la conservación del orden públic o”. Es importante hacer notar que esta responsabilidad asignada a la fuerzaarmada constituye una actividad eminentemente política que va más allá de la responsabilidad técnica de la seguridad militar. De hecho las Constituciones convirtieron a la fuerza armada en el garante del sistema político nacional. Ello facilitó que durante el siglo XIX y gran parte del XX, los golpes de Estado dejaran de 55
lado la actividad de los partidos y asociaciones políticas; estos actos de facto en unos casos fueron conducidos por caudillos FIGURA 1 PODER ARBITRAL DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LAS CONSTITUCIONES DEL PERÚ
1993 1979
1823
1933
1826
CONSTITUCIONES, SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
1920
Cons tituciones que ot or gan poder arbitr al a las Fuerz as Armadas
1828
1834
1867
Cons tituciones que norma tiv amen te eliminan el poder arbitr al par a las Fuerz as Armadas
1839
1860 1856
militares y en otros como el de 1962 y 1968 se definieron como golpes deEstado institucionales comprometiendo a toda la corporación militar. En estos casos, la fuerza armada desplazó a los partidos políticos constituyéndose en una alternativa política que planteó un modelo propio de solución de los problemas nacionales de desarrollo y seguridad. Cabe destacar que el contenido del artículo 213 de la Constitución de 1933 tuvo una vigencia de 46 años sin considerar que la figura del tutelaje y el poder arbitral se definieron desde laConstitución de 1823 (Ver Figura 1). Este poder arbitral de las Fuerzas Armadas sobre la sociedad y los partidos políticos, aparentemente concluyó con la Constitución de 1979 y se ratificó en la Constitución vigente de1993. Sin embargo, este tutelaje de las FuerzasArmadas se eliminó sólo formalmente en los textos constitucionales porque el poder político de las Fuerzas Armadas se mantuvo intacto hasta su colapso durante la crisis política del año 2000.
En todo este tiempo en el que el poder arbitral las Fuerzas Armadas se hizo evidente en los hechos, específicamente en los de últimos tramos del siglo XX, la institución militar logró imponer un lenguaje que se acostumbró repetir sin el menor análisis al considerársele como “la reserva moral” y la “institución tutelar de la Patria”. Los notorios actos de corrupción descubiertos el año 2000 así como los que continuaron y comprometieron a las diversas instituciones militares y policiales, han determinado que se cuestione que sigan siendo la reserva moral del país. En todo caso, la reserva moral existe en cada grupo humano y son estos grupos los que son vigilantes de la moralidad pública nacional y donde las investigaciones sociales de todo tipo y el periodismo, han jugado un rol esclarecedor y fiscalizador. Como un 56
dato adicional hay que considerar que durante la segunda mitad del siglo XX se acumularon 28 añ os de gobi erno s au tori tari os f ren te a 2 4 añ os de democracia. ENTRE LA DEMOCRACIA Y EL AUTORITARISMO DE LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX
GOBERNANTE TIPO DE GOBIERNO Gral. Manuel Dictadura Odría
PERIODO
1948-1956
AÑOS DE GOBIERNO 7 años
Manuel Prado
Democracia
1956-1962
(Interrumpido por golpe) 1 año
Triunvirato Militar Fernando Belaúnde Gral. Juan Velasco y Francisco Morales Fernando Belaúnde Alan García
Dictadura
1962-1963
Democracia
1963-1968
Dictadura
1968-1980
(Interrumpido por golpe) 12 años
Democracia
1980-1985
5 años
Democracia
1985-1990
5 años
Alberto Alberto Fujimori Fujimori Democracia Dictadura
1990-1992 1992-2000
28 años años (autogolpe con respaldo militar)
C. EL FIN DE LA TUTELA MILITAR
En el Perú siempre se suele mencionar que las Fuerzas Armadas constituyen “instituciones tutelares” de la nación. E sta visión del tutelaje militar en las actividades políticas de los civiles y específicamente sobre los partidos políticos, es precisamente la expresión gráfica de lo que señalaba la Constitución de 1933, que reconocía que “La finalidad de la fuerza armada es asegurar los derechos de la República, el cumplimiento de la Constitución y las leyes…”. Esta facultad resultó negativa para el perfeccionamiento y afianzamiento político del país, puesto que los militares se convirtieron en juez supremo de los problemas nacionales, con libertad y facultad para discernir lo que era bueno o malo para la nación. Este sobre dimensionamiento de sus facultades militares les otorgó un poder arbitral que rebasó su función técnico-profesional. Por ejemplo, en el mensaje a la Nación del General Velasco con motivo de la ot ma de la Brea y Pariñas el 9 de octubre de 1968 en una parte del discurso afirmaba: “El Gobierno Revolucionario después de declarar la nulidad de la indigna “Acta de Talara” y del lesivo contrato celebrado por el régimen que la Fuerza Armada ha depuesto, en cumplimiento de la misión de c autelar l os derechos de l a República que le impo ne el artículo 213 de la Constitución del Esta do …”1 Cabe señalar que este poder arbitral hoy es responsabilidad del Tribunal Constitucional en cuestiones constitucionales y lo que se ha dado en denominar 57
estado de derecho, mas no en cuestiones de orden político o social. La eliminación real del tutelaje militar en el Perú llegó a su fin con la crisis política del año 2000, cuando los altos mandos de las fuerzas armadas que apoyaron al gobierno autoritario desde el autogolpe del año 1992 al 2000 fueron encarcelados por flagrantes actos de corrupción. A partir de ese momento histórico se ha iniciado un esfuerzo político por establecer controles democráticos a las Fuerzas Armadas y a los aparatosde Inteligencia del Estado. Para ello se ha tomado en cuenta las recomendaciones que definió laComisión de Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas el año 2002 (Anexo 1). En la actualidad las Fuerzas Armadas, políticamente hablando, ya no son aquel factor de poder que históricamente actuaba con autonomía ni tienen la presencia ni la fuerza moral sacar los tanques y amedrentar los congresistas como política se hizocomo en la época para del general Nicolás Hermoza, ni la posibailidad de ejercer presión pretendió el general de la fuerza aérea Abrahán Caballerino cuando en una muestra de su desacuerdo frente a la creación del Ministerio de Defensa en el primer gobierno del presidente Alan García, ordenó un pase rasante de los aviones por Palacio de Gobierno; cabe señalar que la creación del Ministerio de Defensa se hizo a partir de la fusión de los ministerios de guerra, de marina y de aviación, lo que determinó una pérdida política significativa de las tres fuerzas en el Consejo de Ministros y en el manejo presupuestal. Si bien hoy el país reconoce la importancia de las Fuerzas Armadas, sus últimas intervenciones políticas le han pasado la factura del descrédito, y por consiguiente, ahora están más abocados a sus roles técnicoprofesionales para garantizar la seguridad militar del país. D. LOS CAMPOS NO MILITARES DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL EN MA NOS DE MILITARES
Históricamente, el predominio de la visión militar tanto en la doctrina como en la conducción las diversas instituciones que La componían el de sistema de defensa, siguió siendoderesponsabilidad de los militares. explicación ello responde al hecho que el sistema universitario nacional público y privado nunca tuvo interés en tocar estos temas. Se consideró desde el siglo XIX queel tema de la defensa era de exclusiva responsabilidad de las fuerzas armadas. Ni cátedra, ni cursos, ni mucho menos propuestas teóricas, eran preocupación de las universidades. Por otro lado, los partidos políticos daban por hecho que ladefensa nacional era unasunto sólo de militares. Esta indiferencia de la universidad y de los civiles por abordar los complejos temas de la seguridad y defensa nacional interna y externa, facilitó que sean las Fuerzas Armadas las que desarrollaran su propia doctrina, sus propias escuelas y siempre fueran el único referente cuando había que hablar sobre seguridad y defensa nacional. Los procesos electorales de los años 2001 y 2006 demuestran que los partidos políticos al no contar con profesionales civiles especializados en temas de seguridad, defensa e inteligencia, encargaron a generales, almirantes y coroneles del ejército, la marina, la fuerza aérea y la policía en retiro para que elaboraran propuestas político- partidarias sobre estos asuntos. Otro hecho significativo que demuestra la seria desconfianza de los militares frente a los civiles, se pudo observar durante la vigencia de la Secretaría de Defensa Nacional. Este órgano técnico del Estado tenía como responsabilidad legal encargarse del Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional en los campos no militares, vale decir de los campos político, económico y sicosocial. Sin embargo en sus veintiséis años de vigencia que comprendió entre 1975 y el año 2001 todos los Secretarios de Defensa fueron almirantes de la marina de guerra y generales del ejército o la aviación; incluso nunca ni por asomo el segundo del titular fue encargado a un profesional de las ciencias sociales o las ingenierías (Ver Cuadro 58
1). Resultó una primavera que entre el 2004 y el 2005 tres civiles asumieran la conducción de la Dirección General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa, porque después se retornó a la gestión militar. Cuadro Nº 1
RELACIÓN DE SECRETARIOS DE DEFENSA NACIONAL Y DIRECTORES GENERALES DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA DEL MINISTERIO DE DEFENSA 1978-2006 SECRETARÍA DE DEFENSA NACIONAL N°
GRADO
1
Gral. de División Gral. de División Gral. de División Gral. de División Gral. de División Vicealmirante
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Gral. de División Gral. de División Vicealmirante Gral. de División Vicealmirante Teniente General Teniente General Gral. de División Vicealmirante
INSTITUTO
APELL IDOS Y NOMBRE
Ejército
LEYVA SALAS ERNESTO
Enero 1975
Ejército
Enero 1979
Ejército
MORALES JARAMILLO OSCAR MIRANDA AMPUERO RAMON ZEGARRA CIQUERO MANUEL ARBULU IBAÑEZ LUIS
Marina de Guerra Ejército
CAFFERATA MARAZZI GERONIMO GIL ASTETE VICTOR
Enero 1982
FLORES TORRES JORGE
Enero 1984
SORIA DIAZ JUAN
Enero 1985
VELASQUEZ GIACARINI JULIO JHANSEN RAYGADA OSCAR HOFFMANN GONZALES ALFREDO MONTOYA ALVAREZ HARDY MAURICIO AGURTO CARLOS BARRAGAN SCHENONE GUSTAVO GONZALO ARENAS JOSÉ
Enero 1986
Ejército Ejército
Ejército Marina de Guerra Ejército Marina de Guerra Fuerza Aérea Fuerza Aérea Ejército Marina de Guerra Fuerza Aérea
16
Teniente General
17
Mayor
Fuerza
CARRERA CANEPA
General Gral. de División Gral. de División Vicealmirante
Aérea Ejército
OSCAR ALCANTARA VALLEJO LUIS BRACAMONTE VARGAS MÁXIMO VILLARAN TAPIA RICARDO BUTRON HORNA ORLANDO FERNÁNDEZ ANDRADE ARTURO
18 19 20 21 22
Teniente General Gral. de División
Ejército Marina de Guerra Fuerza Aérea Ejército
59
PERIODO INICIO TERMINO
Enero 1980 Agosto 1980 Enero 1981
Enero 1983
Enero 1987 Enero 1988 Julio 1988
Diciembre 1978 Diciembre 1979 Agosto 1980 Diciembre 1980 Diciembre 1981 Diciembre 1982 Diciembre 1983 Diciembre 1984 Diciembre 1985 Diciembre 1986 Diciembre 1987 Junio 1988
Enero 1991
Diciembre 1988 Diciembre 1989 Diciembre 1990 Julio 1991
Agosto 1991
Diciembre
Enero 1989 Enero 1990
Enero 1992 Enero 1993 Enero 1994 Enero 1995 Enero 1996
1991 Diciembre 1992 Diciembre 1993 Diciembre 1994 Diciembre 1995 Diciembre 1996
23
27
Gral. de Brigada Gral. de División Teniente General Gral. de División Vicealmirante
28
Contralmirante
N°
GRADO
29
ANTROPÓLOGO
30
SOCIÓLOGO
31
FILÓSOFO
32
Gral. de División
24 25 26
Ejército Ejército Fuerza Aérea Ejército Marina de Guerra Marina de Guerra
O'CONNOR LA ROSA RAÚL BERGAMINO CRUZ CARLOS DE SOUZA PEIXOTO HERNÁN BENAVIDES BENAVIDES CARLOS FALCON MALDONADO ENRIQUE CASTRO VALDIVIESO JUAN
Enero 1997 Enero 1998 Enero 1999 Enero 2000 Enero 2001 Mayo 2001
Diciembre 1997 Diciembre 1998 Diciembre 1999 Diciembre 2000 Abril 2001 Diciembre 2001
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA: 2003-2006 INSTITUTO
Ejército
APELL IDOS Y NOMBRE OBANDO ARBULU ENRIQUE CASTRO CONTRERAS JAIME MIGONE PEÑA MANUEL HUERTA TORRES JOSE
PERIODO INICIO TERMINO Marzo 2003
Junio 2004
Julio 2004
Marzo 2005
Abril 2005
Agosto 2005 Julio 2006
Setiembre 2005
E. DE L A SEGURIDAD MILITA
R DEL ESTADO Y LA CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
En 1979 después de casi doce años de gobierno militar, la fuerza armada institucionalmente en el poder, convoca a una Asamblea Constituyente con la finalidad de elaborar una nueva Constitución que reemplace a la de 1933 que había tenido una duración de cuarenta y seis años. En la Constitución aprobada, la misma que entró en vigencia en 1980 se aprecia un cambio cualitativo importante en el capítulo XIII titulado De la Defensa Nacional y el Orden Interno, este cambio setraduce en lo siguiente: ·Reconoce que es el Estado el que garantiza la seguridad de la Nación mediante la Defensa Nacional (art.269). ·Admite que la Defensa Nacional es permanente e integral. Y añade que toda persona natural o jurídica está obligada a participar en ella (art. 270). ·Establece que la dirección, preparación y ejercicio de la Defensa Nacional se realiza a través de un sistema. Y especifica que el Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, y además dirige el Sistema de Defensa Nacional. ·Precisa así mismo que las fuerzas armadas y fuerzas policiales participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil. La Constitución de 1979 por primera vez, señala a su vez, que la Defensa Nacional no es de exclusiva responsabilidad de los militares sino que toda persona natural o jurídica está en la obligación de involucrarse y participar en toda su problemática y solución. La Constitución de 1979, normativamente cuando menos, señalaba que la Defensa Nacional ya no seguiría siendo un campo privativo y exclusivo de los 60
militares. Para complementar esta voluntad el mismo año se aprobó el Decreto Ley 22653 titulado Ley del Sistema de Defensa Nacional, lo que significó: ·La institucionalización del Sistema de Defensa Nacional. ·La delimitación en cuatro campos en el que se desarrolla la Defensa Nacional: político, económico, sicosocial y militar. ·Integra y racionaliza el funcionamiento de los diferentes organismos del Estado, y ·Orienta la participación de la población en la Defensa Nacional. En 1993 el gobierno autoritario del presidente Alberto Fujimori convoca a otra Asamblea Constituyente, la misma que aprueba la Constitución actualmente vigente. Este instrumento jurídico-normativo ratificó y concentró en tres artículos los aspectos referidos a la Defensa Nacional dados en 1979: · Artículo 163º: “El Estado garantiza la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los ámbitos interno y externo. Toda persona natural o jurídica, está obligada a participar en la Defensa Nacional”. · Artículo 164º: “La dirección, la preparación y el ejercicio de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema cuya organización y cuyas funciones determina la ley. El Presidente de la República dirige el Sistema de Defensa Nacional”. · Artículo 171º: “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil”.
Hay que destacar que si bien las Constituciones de 1979 y 1993 representan cambios significativos en la concepción de la seguridad y defensa nacional al reconocer que se establecerá un Sistema de Defensa Nacional que será dirigido por el Presidente de la República y contará con la participación de la población en general en estos temas; sin embargo ello siguió siendo una expresión de buenos deseos, porque en la práctica, la conducción del sector y la doctrina existente, siguió en manos de militares, los profesionales civiles desarrollaban una actividad marginal o de complemento. A su vez durante este lapso a pesar que la ley disponía la obligatoriedad de la enseñanza de la Defensa Nacional en todo el sistema educativo, la universidad peruana pública y privada permaneció al margen de la teorización y la investigación de los temas de seguridad y defensa nacional. F. ROL DE LOS CIVILES Y EL SISTEMA UNIVERSITARIO EN LA SEGURIDAD Y DEFENSA NA CIONAL
Al concebirse desde la Constitución de 1979 que la seguridad y la defensa nacional es una responsabilidad de civiles y militares, se abrió el camino a la posibilidad que el sistema universitario se encargara de estudiar estos temas e iniciara el dictado de cursos y promoviera su enseñanza en todas las especialidades del sistema universitario como disponía la ley, lamentablemente este mandato que también se repitió en la Constitución vigente de 1993, siguió siendo una expresión de buena 61
voluntad. El cambio recién se inició el año 2004 cuando el Ministro de Defensa General Roberto Chiabra León dispone materializar el mandato constitucional y legal para lo cual realizó un acercamiento con las universidades públicas y privadas del país, explicándoles el nuevo contenido multidimensional de la seguridad y la importancia de que los temas cuenten con los aportes teóricos de la geopolítica aplicada al Perú y su proyección internacional. Esta buena práctica pública felizmente ha continuado siendo ejecutada por los otros ministros de defensa, incluso del nuevo gobierno que se inició el 2006. Esta relación con la universidad peruana permitió demostrar por primera vez que ya no predominaba la visióntenía militarunde la seguridad sino que había una nueva visión que admitía que la seguridad carácter multidimensional que comprendía aspectos políticos, económicos, sociales, medioambientales y militares. Esta nueva argumentación explicada por civiles facilitó lo que hoy se ha hecho común en el Perú, la enseñanza de la Defensa Nacional en la casi totalidad de universidades del país. Se pudo demostrar que existen aspectos de la heredad nacional que no se pueden defender militarmente ya que ni tanques, cañones ni aviones pueden hacer una defensa de los innumerables recursos que existen en la biodiversidad peruana y que algunos países vecinos u otros extra continentales pretenden apropiarse. La defensa no militar del pisco, el suspiro limeño, la lúcuma, o la chirimoya sólo se puede defender desde la universidad con argumentos académicos, con investigación genética, con investigación de mercado y con patentes de propiedad. Hay pues toda una abundante línea de trabajo para cada especialidad y profesión universitaria que está en la responsabilidad de profundizar y proponer mejor defensa; todo enlas la sociedad del conocimiento donde lo más suimportante radica sobre en conocer propiedades que en su interior posee cada producto ya para servir a la medicina, la industria o las otras aplicaciones que realiza la actividad empresarial para atender las necesidades humanas. Este rol de los civiles en tareas inherentes a la Defensa Nacional ha sido resaltado inclusive por el Tribunal Constitucional en la sentencia del 16 de marzo de 2004, recaída en el expediente 0017-2003-AI, en cuyo fundamento 31 expresamente señala lo siguiente: “Por los ámbitos [interno y externo] en los cuales se desarrolla la Defensa Nacional, en ella participan todos los miembros de la Nación, entre ellos las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Sin embargo, esta participación de los profesionales de las armas no significa que dicho sistema se circunscriba a las decisiones estatales relacionadas con prácticas militares, de tipo castrense o policial. En efecto, si la defensa nacional involucra un conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado con el fin de garantizar la seguridad de la Nación en todos los ámbitos, es evidente entonces que el aspecto militar o policial no puede entenderse sino como sólo una de esas áreas.” Queda claro entonces que la Defensa Nacional, por ser integral y abarcar
diversos campos como el social, económico, militar, cultural y tecnológico, conforme
62
lo señala el artículo 163º de la Constitución, es una responsabilidad que atañe a la sociedad en su conjunto y no sólo a militares y policías. G.
ROL DE LOS MILITARES
La actividad militar es un quehacer eminentemente técnico-profesional dirigido a brindar protección militar al Estado y a la Nación, defendiendo la soberanía y la integridad territorial. Esta actividad especializada y asociada al uso de las armas hoy no puede seguir incorporando un rol político ni mucho menos constituirse en una alternativa política como lo fue en el pasado, desplazando a los partidos políticos que por mandato de la Constitución (art. 35) concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Precisamente el Tribunal Constitucional ha señalado en el fundamento 49 de la sentencia del 16 de marzo de 2004 anteriormente citada, lo siguiente: “La subordinación de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional al poder constitucional pretende asegurar la sujeción de éstas a la Constitución y, por mandato de ella, a la jefatura suprema del Presidente de la República, con el fin de sustraer a los “profesionales de las armas” de las veleidades de la vida política nacional y evitar su politización institucional, es decir, permitir que ellas puedan servir objetivamente al cumplimiento de los fines que la Constitución les asigna, al margen de los intereses particulares de los gobiernos de turno o los suyos propios, sean estos corporativos o privados.” Lo que coincide plenamente con lo que se viene
sosteniendo en este capítulo. Cuando las Fuerzas Armadas asumieron roles políticos de modo directo, ejecutando golpes de Estado, o apoyando institucionalmente a gobiernos civiles autoritarios, simplemente distorsionaron sus funciones y generaron el debilitamiento de la institución militar y de modo expreso afectaron la seguridad del país. Los problemas complejos de la seguridad militar y las estrategias requieren una alta especialización sobre todo cuando se trata de armas modernas y sofisticadas. Es importante destacar que el artículo 169º de la Constitución establece el carácter no deliberante de la Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, lo cual significa, como bien lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la misma sentencia, que ambas instituciones están sometidas al “poder constitucional”, que no es lo mismo que “poder civil”, esta expresión, aunque suele confundirse, no es utilizada por nuestra
Carta Magna. Esto significa que cualquier decisión del poder constitucional, representado por las autoridades civiles legítimamente elegidas, no requiere de su opinión, pronunciamiento o aprobación de las Fuerzas Armadas. Lo anterior no les impide hacer llegar al Presidente de la República sus opiniones sobre determinados problemas nacionales, pero “cuando así se les requiere”, además, éstas no obligan
ni vinculan al mandatario o al Gobierno. 63
H. DE UNA VISIÓN MILITAR A UNA VISIÓN MULTIDIMENS IONAL DE L A SEGURIDAD
El predominio de la visión militar dejó de ser tal, cuando en la región como consecuencia de los cambios políticos ocurridos en Europa con la caída del Muro de Berlín (1989) y la desintegración de la ex Unión Soviética (1991), se produjo en el mundo académico y político una revisión de los conceptos de seguridad que fue recogida tanto en la Declaración de Bridgetown (2002) y en la Conferencia Especial sobre Seguridad en México (2003) que daba paso a reconocer que la seguridad ya no podía seguir viéndose únicamente con un alcance militar sino que había que admitir que los nuevos acontecimientos ligados a la seguridad que se empezaron a manifestar en gran parte del mundo después del fin de la guerra fría, tenían orígenes en campos que antes eran soslayados, vale decir el campo político, social, económico y medioambiental, porque sólo primaba el criterio militar. Por otro lado, la discusión académica y política que se suscitó entre 1990 y el año 2000 en América Latina, cuestionando la operatividad del Tratado Interamericano de Asistencia Pacífica, las dificultades de la OEA para contribuir en la solución de los problemas de seguridad de la región y los resultados de la guerra de las Malvinas, así como los conflictos de Centroamérica, permitieron establecer que la visión militar no era suficiente sino que había que admitir que estaban surgiendo conflictos, riesgos y amenazas que tenían un srcen social y que luego devenían en problemas de seguridad que no se limitaban o concentraban en el propio país sino que se podían internacionalizar afectando a otros países y regiones. Este hecho ponía en evidencia el carácter multidimensional de los temas de seguridad y que la relación entre los Estados sobre estos asuntos no podía seguir siendo competitiva sino cooperativa. Otro aspecto destacable del carácter multidimensional de la seguridad es la existencia de una estrecha relación entre desarrollo y seguridad; ambos aspectos en el pasado eran tomados como campos diferentes y no relacionados, los hechos contemporáneos indican la existencia de una relación estrecha entre ambos campos y que el cambio en una afecta necesariamente al otro y viceversa.
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DE UNA
VISI N MILIT
AR A UNA
Antes
VISI N MUL
Reconocimiento de la estrecha relación:
Ahor a P
V isión Militar de la Seguridad
E
V isión Multidimensional de la Seguridad
Milt
MA
65
TIDIMENSIONAL
Seguridad SS
Desarrollo
CAPITULO VI EL ACTUAL SISTEMA DE SEGUR IDAD Y DEFENSA NACIONAL
La ley 28478 del 23 de marzo del 2005 aprobada por un gobierno democrático, crea el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y tiene por objeto regular la naturaleza, finalidad, funciones y estructura del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. Define los órganos que lo componen además de los organismos públicos, personas naturales y jurídicas de nacionalidad peruana. También precisa que las personas naturales y jurídicas extranjeras domiciliadas en el país deberán cumplir con las disposiciones que de ella se deriven. A.
NATURALEZA Y FINALIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Con relación a la naturaleza y finalidad del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, la ley señala que el sistema consiste en el conjunto interrelacionado de elementos del Estado cuyas funciones están orientadas a garantizar la seguridad nacional mediante la concepción, planeamiento, dirección, preparación, ejecución y supervisión de la defensa nacional. B. El
COMPONENTES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Sistema de Seguridad y Defensa Nacional es presidido por el Presidente de la
República y está conformado por: ·El Consejo de Seguridad Nacional ·El Sistema de Inteligencia Nacional ·El Sistema Nacional de Defensa Civil ·Los Ministerios, Organismos Públicos y Gobiernos Regionales.
C.
COMPONENTES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL
El Consejo de Seguridad Nacional es el órgano rector del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y está conformado por los siguientes miembros: ·El Presidente de la República quien lo preside; ·El Presidente del Consejo de Ministros; ·El Ministro de Relaciones Exteriores; ·El Ministro del Interior; ·El Ministro de Defensa; El Ministro de Economía y Finanzas; ·El Ministro de Justicia; Daniel 66
·El Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, y vicealmirante ·El Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia2 Víctor Manuel. La particularidad de este Consejo es que ninguno de sus miembros puede delegar sus funciones a otro funcionario del Estado. La ley también establece que el Consejo de Seguridad Nacional se reunirá de manera ordinaria cada tres meses y de modo extraordinario cuando sea convocado por el Presidente de la República. D. FUNCIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL
Corresponde al Consejo de Seguridad Nacional aprobar: ·La Política de Seguridad y Defensa Nacional ·Los requerimientos presupuestales srcinados como consecuencia del Planeamiento Estratégico para la Seguridad y Defensa Nacional ·Las adquisiciones de equipamiento militar de carácter estratégico destinado a la Defensa Nacional procurando dentro de la función asignada a cada institución castrense la estandarización del equipamiento ·Las directivas sobre Seguridad Nacional ·Los demás aspectos relacionados con la Seguridad Nacional ·Aprobar el Plan Anual de Inteligencia E.
RELACIONES DE COOPERACIÓN CON LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Con el Sistema de Inteligencia Nacional En tanto el Sistema de Inteligencia Nacional forma parte del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, es la encargada de producir inteligencia y realizar actividades de contrainteligencia necesarias para la Seguridad Nacional. Con el Sistema de Defensa Civil
El Sistema de Defensa Civil también forma parte del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y en consecuencia tiene por finalidad proteger a la población, previendo daños, proporcionando ayuda oportuna y adecuada, asegurando su rehabilitación en casos de desastres, calamidades o conflictos.
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Con los Ministerios, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Oficinas de Defensa Nacional
El Sistema de Seguridad y Defensa Nacional articula a la Presidencia del Consejo de Ministros y 15 Ministerios que conforman el Gobierno Central; también actúa sobre los Organismos Públicos vinculados a cada Ministerio, los organismos públicos autónomos y los Gobiernos Regionales que totalizan 25, en razón a que son los elementos de ejecución, encargados de planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de defensa nacional, en las áreas específicas de su responsabilidad. Para el cumplimiento de estas funciones los ministerios, organismos públicos y gobiernos regionales cuentan con Oficinas de Defensa Nacional, que dependen de la más alta autoridad de cada institución. Las Oficinas de Defensa Nacional asesoran al Ministro, Jefe del Organismo o al Presidente del Gobierno Regional en el planeamiento, programación, ejecución y supervisión de las acciones de seguridad y defensa nacional. Las Oficinas de Defensa mantienen relación técnica con la Dirección General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa. De este conjunto de instituciones, el Ministerio de Defensa es el órgano principal de ejecución del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, encargado de formular, coordinar, implementar, ejecutar y supervisar la política de defensa nacional en el campo militar, así como de diseñar, planificar y coordinar dicha política en los campos no militares: político, económico y sicosocial. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGUR IDAD: EL LIB RO BLANCO DE LA DEFEN SA NACIONAL A. EL LIBRO B LANCO DE LA DEFENSA NACIONAL Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD 1. Antecedentes del Libro Bl anco
Libro Blanco de la Defensa Nacional publicado como política pública el año 2005, tuvo antecedentes que poco conoce la opinión pública y que es necesario poner en su conocimiento ya que la edición difundida oficialmente no surgió de la nada. El
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El año 1996 se planteó al Ministro de Defensa Tomás Castillo Meza la necesidad que el Perú contara con un documento normativo que definiera la Política de Seguridad y Defensa Nacional del Estado Peruano, ya que lo único existente fue el ejercicio de una política militar. Era necesario hacer efectivo el cambio cualitativo que representó la Constitución de 1979 y ratificada en la Constitución de 1993 hoy vigente, que la Seguridad y Defensa Nacional ya no es un tema privativo de los militares sino un asunto que requería la participación de la ciudadanía en general. Había que poner en práctica el lema: La defensa nacional tarea de todos los peruanos. De esa manera se elaboró en el Ministerio de Defensa un proyecto que fue remitido a todos los sectores de la administración pública bajo el título: “Política de Defensa Nacional del Estado Peruano”. Después de recoger opiniones y
sugerencias el documento fue enriquecido y expuesto a la Comisión de Defensa del Congreso de la República. Finalmente, se hicieron dos ediciones en 1998 que se distribuyó en todo el Sector Público. También el documento fue distribuido a los ministros de defensa de la región en la Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de la Américas realizada en Cartagena en 1998. El año 2000 durante la gestión del Ministro de Defensa General Carlos Bergamino se elaboró el primer proyecto de Libro Blanco bajo esa denominación. Sin embargo los sucesos políticos de noviembre de aquel año frustraron su difusión y discusión nacional como estaba previsto. El documento quedó archivado y el Gobierno de Transición en el 2001, simplemente lo desechó.
El año 2001 durante la gestión del Gobierno de Transición del presidente Valentín Paniagua, y siendo Ministro de Defensa el General Walter Ledesma se presentó en un disco compacto el Proyecto del Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú; este proyecto se caracterizó porque volvió a relucir la visión militar de la seguridad y defensa nacional. La propuesta duró lo que duró el Gobierno de Transición, es decir un año. El año 2003 durante la administración del presidente Alejandro Toledo y siendo Ministro de Defensa, Aurelio Loret de Mola, se da a conocer una nueva versión del proyecto de Libro Blanco, el mismo que fue duramente criticado porque en la tapa de presentación aparecía el logo del USAID, dando la impresión que se trataba de un proyecto influenciado y financiado por el gobierno Estadounidense. Cabe destacar que siendo los temas de seguridad y defensa tan sensible no podía
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admitirse que desde el Estado, el sector encargado de crear conciencia nacional estuviera indicándole al país que habíamos claudicado en los temas de seguridad, al extremo que las políticas públicas de seguridad la dirigía el país hegemónico del continente. Otro hecho anecdótico lo constituyó la propuesta para que una ONG especializada en temas de defensa se encargara de redactar el capítulo de las políticas públicas de seguridad. Realmente, estos hechos incomodaron a la opinión pública porque terceros fueran los responsables de estas tareas propias del sector defensa. El 15 de diciembre del 2003 el General Roberto Chiabra León fue nombrado Ministro de Defensa y en julio del año siguiente designó a Jaime Raúl Castro Contreras, como el nuevo Director General de Política y Estrategia, se integraron a este equipo de trabajo Manuel Migone Peña, José Paez Warton y Oscar Rosales, todos profesionales civiles especializados en asuntos de seguridad y defensa, quienes dieron un giro importante al Libro Blanco puesto que por primera vez se incorporaron criterios geopolíticos en estos temas de Estado. 2. Criterios para la Formulación de las Políticas Públicas de Seguridad y Defensa Nacional
Como lo ha establecido la ley del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, corresponde al Ministerio de Defensa en su condición de órgano de ejecución del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, formular la política de defensa nacional en el campo militar y coordinar dichas políticas en los campos no militares. En mérito de ello desde el año 2004 se han incorporado en la definición de las políticas públicas de seguridad y defensa nacional, cinco criterios básicos que sirven de soporte a dichas políticas públicas que se encuentran enumeradas en el Libro Blanco de la Defensa Nacional aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional el año 2005. Esos criterios son: 1.
Incorporar una visión geopolítica y geoestratégica a los temas de seguridad y defensa nacional.
2.
Reconocer que la política de seguridad y defensa nacional es una política de Estado que trasciende los gobiernos.
3.
Otorgar una mayor efectividad a la relación entre seguridad y desarrollo nacional.
4.
Perfeccionar los mecanismos de fomento de la confianza con los Estados y los organismos regionales y mundiales.
5.
Modernizar y reestructurar a las Fuerzas Armadas y al sector defensa.
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Desarrollo de los Criterios: Primer Criterio: Incorporar una visión geopolítica y geoestratégica a los temas de seguridad y defensa nacional. Geopolíticamente el Perú hoy se define como un país marítimo, andino, amazónico, bioceánico por la proyección internacional del rio Amazonas y con presencia en la Antártida. Somos marítimos, porque poseemos un litoral de más de 3,000 kilómetros, con abundantes y variados recursos que nos brindan un enorme potencial pesquero; andino, porque a través de la cordillera de los Andes estamos unidos a otros países vecinos de similares características; amazónicos, porque contamos con bosques naturales y una gran biodiversidad; bioceánicos, porque colindamos con el océano Pacífico y gracias al río internacional Amazonas, estamos comunicados con el océano Atlántico y con otros continentes; y por último, presentes en la Antártida, porque a través de la base científica Machu Picchu el Perú expresa su proyección continental. Este es el país que sirve de sustento al desarrollo nacional y en consecuencia es el país que tenemos que defender y del que se derivan los componentes básicos de la política de seguridad y defensa nacional.
NUEVA VISIÓN GEOPOLÍTICA Y GEOESTRATÉGICA DEL PERÚ* Creación de Jaime Raúl Castro Contreras.
BASES GEOESTRATÉ GICAS QUE DEBEN SUSTEN TAR L AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL*
Creación de Jaime Raúl Castro Contreras.
BASES GEOESTRATÉGICAS QUE DEBEN SUSTENTAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA * NACIONAL
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Creación de Jaime Raúl Castro Contreras.
Segundo Criterio: Reconocer que la política de seguridad y defensa nacional es una política de Estado que trasciende los gobiernos. En razón a que los riesgos y amenazas internos y externos a los que está expuesto el Perú rebasan la gestión de un gobierno como son los casos del terrorismo, el narcotráfico, la definición de la frontera marítima, entre otros temas pendientes vinculados a la seguridad, es que las políticas públicas de seguridad y defensa nacional tienen que visualizar el mediano y largo plazo. Deben ser actualizadas por cada gobierno y darle la dirección que corresponda en función al
interés nacional. Se debe entender que los riesgos y amenazas que afectan la institucionalidad, la soberanía política, económica o territorial del país, obliga a tomar previsiones para su solución, las mismas que suelen abarcar más de un periodo de gobierno, razón por la cual son temas de Estado que requieren el consenso de los diversos grupos políticos. En este sentido, en la actualidad se viene realizando la modernización y reestructuración de las Fuerzas Armadas con una visión de largo plazo. Las acciones involucran cambios en el sistema educativo de las Fuerzas Armadas, en la estructura piramidal de la composición humana del personal militar, su subordinación al orden democrático, y la preocupación por un entrenamiento, equipamiento y renovación acordes con las responsabilidades constitucionales y los riesgos y amenazas a las que el Perú está expuesto. En esta misma línea de trabajo, se procedió a la desclasificación y actualización de la política de seguridad y defensa nacional, con el propósito que los peruanos conozcan los alcances de dicha política y su forma de participación, y compartan de modo transparente estas responsabilidades. Igualmente se ha intensificado una relación más estrecha con las universidades del país, la que es efectuada a través de diplomados y fomento y asesoría en la formulación de tesis de grado a los universitarios provenientes de las diversas especialidades.
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Tercer Criterio: Otorgar una mayor efectividad a la relación entre seguridad y desarrollo nacional. A fin de lograr una mayor efectividad en la relación entre seguridad y desarrollo nacional, tal como lo dispone la Constitución vigente, ésta viene siendo enmarcada dentro de los alcances que plantea las Naciones Unidas, cuando establece como prioridad la necesidad de elevar el Índice de Desarrollo Humano (IDH). Por otra parte, tanto las Fuerzas Armadas como los otros componentes del sector defensa pueden contribuir con la ciudadanía en la eliminación de la pobreza, la reducción de la marginalidad y la exclusión social, así como en la integración del país
y lograr la unidad en la pluralidad social, la cual constituye una característica básica de la sociedad peruana y un reto permanente del Estado. Lo dicho significa que la política de seguridad y defensa nacional tiene que tener en cuenta la nueva concepción del desarrollo, en la que éste se convierte en un medio para la consecución de la libertad del ciudadano. Esta nueva concepción del desarrollo y la seguridad, rebasan lo estrictamente militar, al incorporar elementos políticos, sociales, económicos y medioambientales; por eso hoy la seguridad tiene una connotación multidimensional que involucra a todas las profesiones, y a militares y civiles, donde la universidad tiene que tener un rol preponderante.
Cuarto Criterio: Perfeccionar los mecanismos de fomento de la confianza con los Estados y los organismos regionale s y mundiales. Los mecanismos de fomento de la confianza buscan, por definición, garantizar relaciones de alta calidad entre los Estados para incrementar la seguridad entre dos o más países. Estos mecanismos tratan de alejar la posibilidad del conflicto armado y crear las condiciones necesarias para la limitación de armamentos, el desarme o la reducción del gasto militar. Dentro de esta preocupación también se ha dado a saber al país y la comunidad internacional la Política de Seguridad y Defensa Nacional que está contenida en el Libro Blanco de la Defensa Nacional del 2005, el mismo que se enmarca como parte del mecanismo del fomento de la confianza, lo que llevó a una necesaria desclasificación de las políticas de seguridad que por mucho tiempo se mantenían como secretas y de conocimiento sólo del estamento militar. Quinto Criterio: Modernizar y reestruct urar a las Fuerza s Arm adas y al sector defensa. Esto ha significado el desarrollo de acciones para el mediano y largo plazo dirigidos a modernizar y reestructurar a las Fuerzas Armadas, las que están enmarcadas dentro de una política de Estado. Para ello se han fijado los siguientes lineamientos estratégicos:
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·Establecer un control democrático de las Fuerzas Armadas. ·Disponer de Fuerzas Armadas eficientes, eficaces y de accionar conjunto, con capacidad de disuasión, y en condiciones de contribuir al mantenimiento de la paz internacional. ·Cambiar la mentalidad de los integrantes de las Fuerzas Armadas a fin de inculcar, adoctrinar y consolidar el respeto por los preceptos constitucionales, los principios democráticos, el marco legal, el respeto de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
B.LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD 1. El Lib ro B lanco y su aprobación como Políticas Públicas de Se guridad
El Libro Blanco de la Defensa Nacional, es un documento político que expresa la voluntad ciudadana respecto a los temas de seguridad y defensa nacional. Está catalogado como un mecanismo de fomento de las medidas de confianza entre los Estados; por tanto representa un medio dirigido a fomentar la paz. Estos libros blancos se emplean para que cada Estado en concordancia con la población nacional y con la participación de los grupos sociales organizados, den a conocer a la opinión pública del país y a la comunidad internacional los Objetivos y Políticas de Seguridad y Defensa Nacional, para hacer frente a los riesgos, amenazas y desafíos que los puedan afectar. Con este propósito el 9 de septiembre del 2002, a través del Decreto Supremo Nº 009/SG se dispuso que el Libro Blanco de la Defensa Nacional fuera elaborado por el Ministerio de Defensa, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y con la participación de las instituciones responsables de la Seguridad y Defensa Nacional, de los poderes públicos y diversos sectores de la sociedad civil organizada. La Política del Estado para la Defensa Nacional fue aprobada en marzo del 2004 por el Consejo de Defensa Nacional3. Cabe destacar que esta política tuvo la clasificación de SECRETO y se procedió a su desclasificación para que sea de conocimiento de la población nacional y la comunidad internacional. También se debe señalar que el texto del Libro Blanco de la Defensa Nacional que incluye los Objetivos y Políticas de Seguridad y Defensa Nacional, fue aprobado en la Octava sesión del Consejo de Seguridad Nacional el 14 de abril del año 2005, con la finalidad de que cada peruano sepa lo que tiene que defender y conozca las razones por las cuales deba de hacerlo. Este documento político que visualiza el mediano y largo plazo debe ser revisado y actualizado cada cinco años para que recoja los cambios que se producen en los temas de seguridad nacional, continental y mundial. 74
C. OBJETIVOS Y POLÍTICAS PARA LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
En el capítulo III del Libro Blanco (2005) están contenidos los Objetivos y Políticas de Seguridad que sirven de referencia para la planificación y el accionar de los diversos sectores involucrados de modo directo en su tratamiento. Dichos objetivos y políticas son: Objetivo y Pol íticas del Estado para la Se guri dad Nacio nal Objetivo:
Permanencia y continuidad de la nación, del Estado en el que se organiza y del territorio en el que se asienta, en un marco de paz y seguridad. Políticas: ·Preservar la independencia, soberanía, integridad del territorio y los intereses nacionales.
·Maximizar el poder nacional y proyectarlo, para mantener al país libre de amenazas o en condiciones de enfrentarlas exitosamente. Objetivos y Polític as del Estado para la De fensa Na cio nal Objetivo 1: Mantenimiento de la independencia, soberanía, integridad territorial y defensa de los intereses nacionales. Políticas: ·Optimizar el funcionamiento del Sistema de Defensa Nacional. ·Reestructurar el Sector Defensa para disponer de Fuerzas Armadas profesionales, modernas, flexibles, eficaces, eficientes y de accionar conjunto. ·Mantener Fuerzas Armadas con capacidad de prevención y disuasión. ·Disponer de Fuerzas Armadas en condiciones de contribuir al mantenimiento de la paz internacional.
·Mantener el control terrestre, aéreo, marítimo, fluvial y lacustre. ·Garantizar la seguridad telemática del Estado. ·Garantizar la presencia efectiva del Estado en el territorio nacional, principalmente en las zonas susceptibles a la violencia terrorista, al narcotráfico o al narcoterrorismo. ·Consolidar la Pacificación Nacional. Objetivo 2: Fortalecimiento del sistema político democrático. Políticas: ·Reestructurar el Sector Defensa bajo el principio de subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político legítimamente constituido. 75
·Eliminar las causas de la violencia organizada contra el Estado. ·Mantener el orden interno y el orden público. ·Erradicar el tráfico ilícito de drogas. ·Fortalecer las relaciones civil-militares. ·Eliminar la corrupción en todas sus manifestaciones. ·Fomentar la participación activa de la sociedad en el logro de los objetivos de seguridad y defensa. ·Fomentar una cultura de respeto a la Constitución, Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y normas de convivencia social. Objetivo 3: Condiciones Económico-Estratégicas que aseguren la paz, la integración y la prosperidad. Políticas: ·Ocupar el territorio nacional siguiendo criterios estratégicos de desarrollo y seguridad.
·Procurar el abastecimiento para satisfacer las necesidades básicas de la población en casos de conflictos o desastres. ·Impulsar la investigación y el desarrollo tecnológico particularmente en las áreas de informática y comunicaciones. ·Promover el desarrollo científico tecnológico orientado a la satisfacción de los requerimientos militares. ·Promover el desarrollo científico tecnológico, con participación de la universidad peruana y empresa privada nacional. ·Desarrollar una flota mercante nacional. ·Desarrollar la reserva aérea nacional. ·Fomentar la inversión de capitales nacionales en el Perú y el extranjero. ·Generar la infraestructura necesaria para atraer el comercio de los países de interés hacia puertos peruanos. ·Preservar el ambiente en general y la biodiversidad en particular, en función de los intereses nacionales. ·Proteger a la población ante los desastres. ·Participar activamente en los procesos de integración en los ámbitos subregional y regional. Objetivo 4:
Fortalecimiento de la conciencia e identidad nacional. Políticas: 76
·Fortalecer el orgullo y la identidad nacional. ·Crear conciencia de seguridad y defensa, impulsando y difundiendo la enseñanza de estos conceptos. ·Fomentar la educación cívico-patriótica en democracia, la cultura de paz y su oposición a la violencia organizada. Objetivo 5: Protección y promoción de los intereses nacionales en el ámbito internacional. Políticas:
·Participar en la toma de decisiones que afecten los intereses nacionales, así como en foros de seguridad y defensa, a nivel mundial, hemisférico y regional. ·Participar en la lucha contra el terrorismo internacional y el crimen organizado internacional. ·Contribuir a la paz mundial, hemisférica y regional en concordancia con el Derecho Internacional y los intereses nacionales. ·Fortalecer y respaldar la diplomacia peruana, con un Poder Nacional que promueva y defienda los intereses nacionales. ·Crear conciencia antártica y potenciar la presencia del Perú en ese continente. ·Contribuir a la creación de un sistema de seguridad sudamericano. ·Organizar a las colonias peruanas en los países de interés, afianzar su identidad y orientarlas en provecho de los intereses nacionales. ·Incrementar las medidas de fomento de la confianza mutua con los países vecinos.
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CAPITULO VII LOS CONTROLES DEMOCRÁTICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL A. LA AUSENCIA DE CONTROLES DEMOCRÁTICOS GENERADORES DE CORRUPCIÓN
Podría decirse que en la región Latinoamericana los controles democráticos sobre las actividades de las Fuerzas Armadas y sobre todo en los manejos presupuestales, entre 1979 y 1990, período en el que las últimas dictaduras del siglo XX se batían en retirada, resultaban inexistentes y se manejaban con carácter de secreto. En tal sentido, las fuerzas armadas al interior de las instituciones se conducían a su libre albedrío y no rendían cuentas a ningún órgano de control; en todo caso las inspectorías militares sólo cumplían una función formal, ya que dicho cargo siempre recaía en un general de confianza del Comandante General, que a su vez él lo nombraba. La debilidad de los procesos de transición de dictaduras a democracias en la región, dificultaba la instalación de mecanismos democráticos de control más aún si la transición había sido negociada políticamente para que no se efectuara ningún tipo de enjuiciamiento político contra los usurpadores de la democracia. De esa manera los gobiernos democráticos instalados en la subregión a partir de la década de 19801990, resultaron democracias incipientes que no mostraban real interés en establecer mecanismos de control de las actividades y presupuestos4 de las fuerzas armadas. En el cuadro que reproducimos al pie de Oliver Dabène se aprecia la relación de presidentes que inauguraron las nuevas democracias y resulta fácil deducir las dificultades que atravesaron dichos gobiernos en su etapa de transición democrática . TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA: 1979-1990
PAÍS
FECHA DE TRANSICI N
FORMA DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA
Ecuador
1979
Elección
Perú
1980
Elección
El Salvado r Hondur as
1980
Bolivia
1982
Nominación 1881 Elección Elección
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PRESIDENT E QUE INICIÓ EL NUEVO RÉGIMEN Jaime Roldós Fernando Belaúnde Terry José Napoleón Duarte Roberto Suazo Córdova Hernán Siles Suazo
Argentin a Brasil
1983
Elección
1985
Elección indirecta
Guatem ala Uruguay
1985
Elección
1985
Elección
Paragua y Chile
1989
Golpe de Estado
1989
Elección
Panamá
1989
Nicarag ua
1990
•
Intervención militar Elección
Raúl Alfonsín José Sarney Vinicio Cerezo Julio María Sanguinetti Andrés Rodríguez* Patricio Aylwin Guillermo Endara** Violeta Barrios de Chamorro
El general Andrés Rodríguez con un golpe de Estado acabó con la dictadura del presidente Stroessner, y luego se hizo elegir presidente constitucional.
•
Tropas norteamericas invadieron Panamá para instalar en el poder al ganador de las elecciones que el general Noriega antiguo aliado del gobierno americano se negaba a reconocer.
En el Perú como en otras partes de Latinoamérica los controles democráticos sobre las fuerzas armadas prácticamente han sido inexistentes, se manejaban con autonomía presupuestal, sus adquisiciones y planificación de las hipótesis de guerra respondían a criterios que se resolvían sólo entre militares, las compras de armas sirvieron para el enriquecimiento de sus ejecutores. Por otro lado, la Contraloría General de la República no tenía normatividad que le permitiera siquiera conocer en lo general lo que al interior de estas instituciones ocurría. En el Congreso no había forma de ejercer control sobre ellos. Y en materia de inteligencia, la sola firma del Jefe del Servicio Nacional de Inteligencia servía para justificar los enormes presupuestos dedicados a los llamados gastos reservados, que durante la década del gobierno autoritario sirvieron ilegalmente para realizar seguimientos a políticos, periodistas, empresarios, comprar a congresistas y directores de medios de comunicación que les viabilizara su consolidación en el poder. B.ENTRE EL CONTROL SUBJETIVO Y EL CONTROL OBJETIVO DE LOS MILITARES La crisis política que vivió el país el año 2000, permitió conocer cómo se conducían estas instituciones realmente, carentes de control de todo tipo y cómo las fuerzas armadas y el sistema de inteligencia se ponían al servicio de propósitos políticos y personales e incluso evidenció los casos de corrupción que el país conoció como producto de esta crisis. Dicha crisis afectó la moral de las Fuerzas Armadas ya que los Altos Mandos se vieron envueltos en juicios políticos por poner a la institución militar al servicio de un gobierno de facto y porque además participaron en diversos casos de corrupción, lo que dio pie a que por primera vez el aparato político del ejecutivo y el legislativo, intentara iniciar y diseñar mecanismos que pudieran controlar las actividades y los gastos de las Fuerzas Armadas y del Sistema de Inteligencia. 79
Teóricamente se tomó en cuenta la dicotomía que señala Samuel Huntington en su libro El Estado y el Soldado 5. El autor señala que se pueden ejercer dos tipos de control sobre los militares: un control subjetivo y un control objetivo. Control Subjetivo:
Entiende él por control subjetivo , aquel que se da en las Constituciones cuando expresan que las Fuerzas Armadas no son deliberantes y están subordinadas al poder elegido por el voto popular; este tipo de control dice el autor citado, es sólo de forma ya que en más de una ocasión las Fuerzas Armadas dejaron de lado su rol técnico militar para convertirse en alternativas de poder que desplazaban a los partidos políticos. Control Objetivo:
El control objetivo , consiste en “militarizar a los militares”, es decir evitar que se involucren en política y se ciñan a lo que dispone la Constitución con relación a garantizar la soberanía, independencia e integridad territorial del país, “haciéndolos la herramienta del Estado”. Por ello Huntington, añade: “El control civil en el sentido
objetivo es llevar al máximo el profesionalismo militar, porque la antítesis del control civil objetivo es la participación militar en política”.
C.INICIO DEL CONTROL DEMOCRÁTICO DE LAS FUERZAS ARMADAS
La discusión teórico-política sobre cómo iniciar un control real de las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia, afloró durante la crisis del año 2000, y uno de los primeros actos del presidente Alejandro Toledo fue nombrar una Comisión Especial 6 conformada por civiles y militares que propusiera los cambios más significativos que había que realizar en las fuerzas armadas para institucionalizarlas, despolitizarlas de los extremos a la que había sido conducida afectando su propia moral, prestigio y reconocimiento por la ciudadanía, con la finalidad que no intervengan ni cond ici onen la toma de decisi ones políti cas y en cambio , ejecuten la polític a de defensa y mil itar decidida por el gobierno li breme nte ele gido por el pueblo. La Comisión Especial cuyo informe integral puede verse en el Anexo 1, recomendó la ejecución de tres tipos de medidas: a) reformas de la Constitución, específicamente al Capítulo XII, titulado “De la Seguridad y la Defensa Nacional”, b)
modificación de las leyes vigentes, y c) implementación de acciones desde el Ministerio de Defensa. En el marco de estas recomendaciones de la Comisión Especial, el gobierno del presidente Alejandro Toledo puso en ejecución las siguientes medidas de reestructuración de las Fuerzas Armadas las que se ajustan al llamado control objetivo: ·Reducción del personal ·Reducción del presupuesto 80
·Cierre de bases militares ·Venta de bienes inmuebles ·Modificación de la ley del Ministerio de Defensa. ·Modificación de la ley de situación militar. ·Modificación de las leyes que permitieron el ascenso de especialistas. ·Desarmamentismo unilateral. Al producirse la crisis del año 2000, el presupuesto del sector defensa que se encontraba en el 9.48% inició otra etapa de mayores recortes, motivados principalmente por los casos de corrupción descubiertos al interior de las fuerzas armadas, llegando al año 2003 a ser apenas del 5.85% del presupuesto nacional. Estas decisiones no cabe duda afectaron en mayor proporción el entrenamiento, equipamiento y la renovación de equipos militares hasta convertirse en una seria vulnerabilidad de tipo militar, que se comenzó a corregir con la creación del Fondo de Defensa el año 2005. En cuanto al personal militar, en aquella ocasión más de mil quinientos oficiales fueron dados de baja y se cerraron bases militares contrasubversivas considerando erradamente que la subversión había sido derrotada. También se dispuso que la nueva ley del Ministerio de Defensa, se orientará a convertir a éste en un instrumento de control democrático de las Fuerzas Armadas y dirigir el proceso de reestructuración de las mismas.
D.
EL CONTROL POLÍTICO DEL SECTOR DEFENSA EJERCIDO POR EL CONGRESO
Actualmente el control político del sector defensa es efectuado por el Congreso de la República a través de la Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas. Se trata de una Comisión multipartidaria compuesta de 26 representantes. Como indica su reglamento es un Grupo de Trabajo Especializado cuya función principal es el estudio y dictamen de las proposiciones legislativas, así como la absolución de consultas dentro de su especialidad. Esta Comisión se encarga del seguimiento y fiscalización de las entidades que componen la administración pública en el ámbito de la defensa nacional, orden interno, desarrollo alternativo y lucha contra las drogas. Aprueba su Plan de Trabajo en base a los ejes temáticos de su competencia, establece prioridades, actividades y metas por alcanzar en el Periodo Anual; para el período 2008 – 2009 por ejemplo estableció l as sigui entes prior idade s: •
•
Invitar a Ministros de Estado y Altos Funcionarios de la administración vinculados a los ejes temáticos de la Comisión, para explicar las Políticas que viene llevando su sector en la lucha contra la corrupción. Visitar a bases e instalaciones militares (Bases Navales, Aéreas y Cuarteles; Bases Contra subversivas y Puestos de Vigilancia) en Lima y provincias. Dependencias
81
policiales (Regiones y comisarías), para observar e interpretar la buena marcha de los mismos. •
•
E.
Solicitar informes por escrito cada vez que las circunstancias o los hechos lo demanden. Investigar las denuncias que reciba la Comisión, siendo estas previamente calificadas, verificando su procedencia o improcedencia, para luego ser tramitadas conforme a Ley y al Reglamento del Congreso.
MINISTROS DE DEFENSA CIVILES
Uno de los cambios más significativos en el Sector Defensa ha sido el reemplazo de Ministros de Defensa militares por civiles; esto ha sido notorio en la actual administración del Presidente Alan García Pérez. A la fecha han sido nombrados tres ministros civiles: el embajador Allan Wagner Tizón, el abogado Antero Flores-Araoz y el ingeniero industrial Rafael Rey. Es notorio que los ministros civiles están permanentemente abocados a tratar de resolver los problemas de coyuntura y centrados en erradicar los rezagos del terrorismo y su alianza con el narcotráfico en el VRAE. El otro tema que la opinión pública ha exigido no se descuide, es la situación de la seguridad militar con relación al armamentismo chileno con armas ofensivas y el desarrollo de ejercicios militares simulando un país ficticio que es el Perú. A raíz de estos problemas el presupuesto del sector defensa se han incrementado gradualmente a partir del 2006, pero los montos asignados no resultan suficientes para atender la posibilidad del desarrollo de una crisis político- militar que propiciaría Chile, si los resultados de la demanda peruana en la Corte Internacional de la Haya por la definición de la frontera marítima no le resulten favorables. También llama la atención que no se de una continuidad en el planeamiento estratégico de mediano y largo plazo sobre las bases de los objetivos y políticas públicas de seguridad que se encuentran en el Libro Blanco de la Defensa Nacional. Lamentablemente, las políticas públicas de seguridad referidas a los riesgos y amenazas en los gobiernos regionales, son actualmente letra muerta a pesar que la ley dispone su permanente participación y actualización. Al parecer se ha tomado a pie juntillas que el control democrático consiste únicamente en subordinar a los militares y no en reconocer que lo que prima son los serios problemas de seguridad (riesgos y amenazas) internos y externos a los que el Perú está expuesto y tiene que hacer frente.
82
CAPITULO VIII LA CRISIS DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA Y EL ESTABL ECIMIENTO DE CONTROLES DEMOCRÁTICOS A. L A DISTORSIÓN DE FUNCIONES DEL SERVICIO DE INTELIGENCIA NACIONAL (SIN)
El Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) fue creado en 21 de enero 1960 durante la administración del presidente Manuel Prado como una necesidad del Estado para proporcionar Inteligencia Estratégica que el presidente de la República y los altos funcionarios del Estado requieren para efectuar una correcta toma de decisiones en el campo del desarrollo, seguridad y defensa nacional. Este rol fue cumplido a cabalidad por un grupo de profesionales militares que se especializaron en la producción de inteligencia, y civiles de las diversas ramas del conocimiento humano los mismos que se fueron perfeccionando y capacitando con la creación de la Escuela de Inteligencia Nacional, además de la capacitación que el personal civil y militar recibió en el extranjero. Podría establecerse que el sobredimensionamiento del SIN y del sistema de inteligencia, en presupuesto como personal se produjo en el por período de 19921995, ya quetanto se trató de una etapa de laenvida nacional amenazada el terrorismo, y a la que se añadió la guerra propiciada por el Ecuador en enero de 1995. En aquel período la población reconoció sus logros en los problemas internos de subversión, que se tradujeron en la captura de los principales cabecillas que conducían el terrorismo en el país.
Lamentablemente de un modo progresivo, y conforme el gobierno transitó hacia una gestión autoritaria, esta herramienta del Estado distorsionó sus funciones; en tal sentido, la inteligencia, los medios y los recursos del Estado fueron mal empleados, y se orientaron a extorsionar a personalidades de diferentes actividades del quehacer político, económico, financiero, intelectual, periodístico, televisivo, artístico y a cuanta persona fue necesario controlar y manipular para mantenerse en el poder. Cabe señalar que desde el SIN se controlaba a los otros órganos del sistema de inteligencia, vale decir a las Direcciones de Inteligencia del Ejército, la Marina de Guerra, la Fuerza Aérea, y las Direcciones de Inteligencia del Ministerio del Interior y la Policía Nacional. De modo concreto las actividades ilícitas que realizó el SIN y los diversos órganos subordinados a él son las siguientes: ·Ejecución de actividades represivas contra grupos de oposición. 83
·Ejerció influencia en otros organismos del Estado como el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Superintendencia Nacional Tributaria (SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD), entre otros. ·La inteligencia se convirtió en un elemento de amedrentamiento y extorsión para doblegar a personalidades y tenerlos bajo su dominio. ·Se montaron operativos con personal militar y policial para fines ilícitos. ·Se efectuaron pagos millonarios a políticos, periodistas, propietarios de medios de comunicación escrita y televisión.
B.
DESACTIVACIÓN, REACTIVACIÓN Y CIERRE DEFINITIVO DEL SERVICIO DE INTELIGENCIA NACIONAL
Cuando en agosto del 2000 se iba vislumbrando el excesivo abuso de poder ejercido a través del SIN, el propio gobierno del presidente Alberto Fujimori propuso la sustitución de este organismo para dar paso a la Central de Inteligencia Nacional. Los acontecimientos políticos y la gravedad que se iba perfilando determinó que se dispusiera la desactivación del SIN. En este proceso de cambios se pueden distinguir tres etapas: 1.
Desactivación del SIN, propiciada por el presidente Fujimori, que únicamente sirvió para destruir las pruebas de las actividades ilícitas que realizaba el SIN, para ello en septiembre del 2000 fue designado Federico Salas como Presidente de la Comisión Desactivadora del SIN, luego del escándalo político generado por la divulgación del video del congresista Kouri en el que éste recibía dinero de Vladimiro Montesinos en los ambientes del SIN.
2.
Reactivación del SIN, se produce durante el Gobierno de Transición conducido por el doctor Valentín Paniagua. Con fecha 26 de noviembre del 2000, nombra al
Embajador Javier Pérez de Cuellar como Presidente de la Comisión Desactivadora del SIN. Posteriormente luego de las evaluaciones del caso y reconociendo que la actividad de inteligencia no podía eliminarse, con el Decreto de Urgencia Nº 018-2001 se autoriza la producción temporal de inteligencia, designándose al General Juan Campos Luque como Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional. 3. Cierre definitivo del SIN, se produce el 5 de junio del 2001 cuando el Congreso de la República aprueba la Ley 27479 creando el Consejo Nacional de Inteligencia (CNI). 84
C. DE UNA CRISIS DE CORRUPCIÓN A UNA CRISIS DE ORGANIZACIÓN
Si bien la crisis de corrupción había determinado el cierre definitivo de las actividades del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), la creación del Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) devino durante la administración del presidente Alejandro Toledo en una crisis de organización. En ese sentido, la ley aprobada por el Congreso para estructurar nuevamente el sistema de inteligencia, resultó ser más una expresión hepática que quería establecer por primera vez controles políticos y del gasto de las actividades de inteligencia. En ese afán controlista dirigido a evitar que surgiera otro Vladimiro Montesinos, crearon en el CNI dos estructuras para la producción de inteligencia; por un lado el Consejo Nacional de Inteligencia que fungiría como órgano rector, y por otro, la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica, que sería su órgano operativo. Posteriormente, al apreciarse en el funcionamiento que la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica actuaba con autonomía respecto al órgano rector, con un Decreto Supremo se dispuso su absorción al CNI. A este error normativo se añadió el poco interés del gobierno en darle a la actividad de inteligencia un lugar de importancia, puesto que los primeros presidentes del CNI nombrados no despachaban diariamente con el Presidente de la República como se hacía antes o como lo hace diariamente el jefe de la Central de Inteligencia Americana. CRISIS DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA
COLAPSO DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA
CRISIS POR CORRUPCI N
1990 El SIN controla: E ecut ivo Poder Judicial FF AA Medios de Comunicación El Perú fue desinstitucionalizado
CRISIS DE ORGANIZACI N V A CÍO DE PODER
2000
2001
FUGA DEL PRESIDENTE DESPRESTIGIO DEL CONGRESO
Gobierno de Transición
2006
Gobierno del Presidente A. T oledo
Resultó evidente que la crisis de organización se produjo por la existencia de dos órganos en el que el CNI no logró imponerse como órgano rector y porque la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica en un momento determinado actuó con autonomía generando el reemplazo del almirante Alfonso Panizo. Por otro lado, el CNI en los cinco años del gobierno del presidente Alejando Toledo no logró estabilizarse ni dar unidad de criterio a los órganos de inteligencia de las fuerzas armadas y la policía nacional; ello se debió fundamentalmente a la poca importancia que el gobierno otorgó al nuevo organismo creado, ya que desde el Gobierno de Transición hasta julio del 2006 fueron nombrados nueve (09) directores de inteligencia, además de una Comisión de Reestructuración. La crisis de organización en cinco años produjo los siguientes nombramientos: la del General Juan Campos Luque que permaneció en el cargo siete meses, la del Almirante Alfonso Panizo y el doctor Juan Velit Granda que permanecieron en el cargo 85
por un lapso de siete meses, respectivamente. Vendría luego el nombramiento del periodista Fernando Rospigliosi, que duró seis meses, sería seguido por el abogado César Almeida cuyo nombramiento trajo más problemas por su conducta discutible, permaneciendo en el cargo sólo tres meses. Nuevamente fue nombrado el Almirante Alfonso Panizo, durando en el puesto seis meses, fue reemplazado por el General Daniel Mora que permaneció sólo cinco meses; vino luego el nombramiento más fugaz de tres días que correspondió al Almirante Luis Arbocó, a quien el periodismo lo cuestionó por una serie de cargos no aclarados, ni siquiera tuvo oportunidad de instalarse en el puesto. Algo que agravó esta suerte de inestabilidad, fue que en medio de la crisis de organización, el gobierno nombró una Comisión de Reestructuración del CNI. Es decir, el sistema de inteligencia no lograba estabilizarse ni el CNI conseguía imponerse como órgano rector, y ahora una Comisión se encargaría de reestructurarla. Dicha comisión fue presidida por el Almirante Julio Raygada, hasta que el 29 de diciembre del 2005 el Congreso aprueba una nueva ley para el Sistema de Inteligencia creando la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) en reemplazo del Consejo Nacional de Inteligencia. El Almirante Raygada permaneció en el cargo dos años cinco meses, hasta que el gobierno del Presidente Alan García en agosto del 2006, designó como Director Ejecutivo de la nueva Dirección Nacional de Inteligencia al coronel Héctor Bertran Lora, quien dio inicio a una etapa de estabilización e institucionalización del sistema de inteligencia nacional y ser reconocida como órgano rector. SUCESIVOS NOMBRAMIENTOS EN EL CONSEJO NACIONAL DE INTELIGENCIA CREARON UNA CRISIS DE ORGANIZACIÓN DESIGNADO POR Gobierno de Transición
Gobierno Presidente Alejandro Toledo
•
de
JEFE DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA
PERMANENCI A EN EL CARGO
1. Juan Campos Luque
Siete meses
2. Alfonso Panizo
Siete meses
3. Juan Velit Granda
Siete meses
4. Fernando Rospigliosi
Seis meses
5. César Almeida
Tres meses
6. Alfonso Panizo
Seis meses
7. Daniel Mora
Cinco meses
8. Luis Arbocó
Tres días
9. Julio Raygada*
Dos años cinco meses
Presidio la comisión de Reestructuración del CNI y con la creación de la DINI en diciembre del 2005 permaneció en el cargo hasta agosto del 2006.
86
D.
CONSECUENCIAS DE LA CRISIS DE CORRUPCIÓN Y CRISIS DE ORGANIZACIÓN
La inestabilidad como consecuencia de los continuos cambios en las jefaturas del Consejo Nacional de Inteligencia, produjo los siguientes efectos dentro del Sistema Nacional de Inteligencia: a) Desprofesionalización de los cuadros de analistas, b) Fuga de información, c) Falta de producción de inteligencia, d) Surgimiento de empresas de seguridad privada dedicadas a la obtención de seudo inteligencia, e) Descoordinación y pérdida de credibilidad frente al sistema de inteligencia y la opinión pública, f) Carencia de control administrativo. La desprofesionalización de los cuadros , fue consecuencia de los despidos masivos que cada nuevo director ponía en práctica y por supuesto las nuevas contrataciones que inmediatamente efectuaba. b. Fuga de información , obedeció a que se constituyó en un mecanismo de defensa de los pocos profesionales que quedaban, para lo cual facilitaron a los medios de comunicación información sobre las actividades que al interior del CNI se realizaban; la salida de más de un director de inteligencia en ese período estuvo asociada a la delación continua que se producía. a.
c. La falta de producción de int eligencia , se explicaba porque los profesionales por los continuos cambios de personal que se produjeron no tenían oportunidad de dedicarse al trabajo analítico y proyectivo propio de la inteligencia estratégica y más bien se limitaron a efectuar resúmenes periodísticos diariamente. d. El surgimiento de empresas de seguridad privadas dedicadas a la producción de seudo inteligencia, fue la consecuencia más perjudicial para el sistema de inteligencia puesto que, los militares y civiles despedidos constituyeron empresas de seguridad que brindaban servicios a terceros. Esta actividad ilícita fue descubierta y actualmente existen varios casos que se están juzgando en los tribunales de justicia. e. La descoordinación y la pérdida de credibilidad de los órganos de inteligencia fue notorio. Ello facilitó que cada dirección de inteligencia de las fuerzas armadas como de la policía nacional o la del Ministerio de Interior se manejara descoordinadamente y no actuaran bajo las directivas del órgano rector que era el CNI. La opinión pública siempre reclamaba que no existía actividad de inteligencia; en todo caso dichos reclamos llevaban implícito los resultados de la época del SIN cuando este organismo investigaba y ejecutaba medidas para neutralizar a los grupos opositores. Ese tipo de inteligencia dejó de ser una práctica porque desde el CNI los legisladores se han preocupado por establecer controles de todo tipo a las actividades de inteligencia.
87
f.
La carencia de control administrativo, fue quizá un rubro poco conocido pero uno de los más significativos, puesto que al personal que en ese sector trabajaba le quedaban las viejas costumbres que facilitaba el enriquecimiento ilícito. Con el apoyo de la Contraloría General de la República se ha iniciado a partir del 2006 un proceso de correcciones administrativas sobre todo en lo que se refiere a las adquisiciones.
E. LA
DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA, LA ESTABILIZACIÓN INSTITUCIONAL Y EL ESTABLECIMIENTO DE CONTROLES DEMOCRÁTICOS
Ha correspondido a la gestión del presidente Alan García Pérez, dar inicio a la nueva institución de inteligencia; en ese sentido, la ley 28664 aprobada por el Congreso de la República en diciembre del 2005 legisla sobre dos instituciones: el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA) y la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) que se constituye en el órgano rector del SINA. La ley tiene un notorio espíritu controlista y limitante de las actividades de inteligencia. Con esta normatividad resulta difícil que este organismo pueda realizar los operativos ilícitos que antes realizaba el SIN de Montesinos; para evitar ello la ley ha fijado en el artículo 3º el siguiente objetivo al SINA y la DINI: “Proporcionar oportunamente el
conocimiento útil sobre las amenazas y riesgos que puedan afectar la seguridad de la Nación y el ordenamiento constitucional de la República”, en concordancia
con los artículos 44 y 163 de la Constitución Política. También ha fijado principios de marco de referencia de las actividades de inteligencia quesiete realizan todosque sussirven integrantes: a) b) c) d) e) f) g)
Legalidad Legitimidad Control Democrático Pertinencia Circulación Restringida Especialidad Planificación
De modo específico la ley por primera vez ha determinado tres tipos de control para el SINA y la DINI: · Control Político , que es ejercido por la Comisión de Inteligencia, que tiene la particularidad de estar conformada por siete miembros pertenecientes a los partidos políticos representados en el congreso. Asimismo estos miembros tienen garantizada su permanencia durante los cinco años que dura la representación. Por ley están facultados a realizar todo tipo de investigaciones a los órganos de inteligencia, solicitar informes, pedir la asistencia de los principales funcionarios de las unidades de inteligencia y anualmente deben ser reportadas las actividades efectuadas por dichos 88
órganos. También recepcionan copia el Plan Anual de Inteligencia una vez aprobado por el Consejo de Seguridad Nacional. · Control Judici al, es efectuado a través de dos Vocales Superiores Ad Hoc, quienes son los únicos encargados de autorizar la realización de operaciones especiales de inteligencia. Sin su autorización cualquier actividad efectuada por los órganos de inteligencia es ilegal.
· Control Institucional , es efectuado por la Contraloría General de la República, la que tiene un representante directamente nombrado por el Contralor. Para el control de los llamados gastos reservados la ley ha dispuesto que una Directiva aprobada por el Contralor establezca el procedimiento para la autorización, ejecución, sustentación y control de la rendición de cuentas de los recursos especiales utilizados por el Sistema de Inteligencia Nacional. A diferencia del pasado que la sola firma del Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional era suficiente para justificar los montos reservados, en la actualidad el control es real y efectivo. Durante la actual administración, la DINI ha logrado estabilizar al Sistema de Inteligencia, se ha consolidado como órgano rector, y todos sus integrantes están subordinados a la autoridad del Director Ejecutivo que ha sido nombrado por el Presidente de la República como un cargo de confianza. También en concordancia con el Plan Estratégico de Largo Plazo la DINI en términos administrativos para una buena marcha proyección dedelaslaactividades de inteligencia ytiene formulado el Plan institucional Estratégicoy Institucional Dirección Nacional de Inteligencia: 2007-2011; igualmente viene cumpliendo con la ley al someter para aprobación del Consejo de Seguridad Nacional el Plan Anual de Inteligencia, el mismo que sirve de referencia para los Planes Anuales que formulan las Direcciones de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y la Dirección de Inteligencia del Ministerio del Interior.
CONCLUSIONES
El análisis sociológico efectuado sobre el comportamiento político de las Fuerzas Armadas del Perú, nos lleva a las siguientes conclusiones: 1. Las Fuerzas Armadas del Perú a partir del año 2000, dejaron de ser el factor de poder que durante el siglo XIX y el siglo XX interrumpían permanentemente la vida democrática del país al amparo de facultades constitucionales que le otorgaban un poder arbitral sobre la conducción política del país. 2.
Ese poder arbitral de las Fuerzas Armadas ponía a la Constitución del momento en una situación de subordinación, cuyo valor y utilidad sólo se consideraba en tanto no se oponía a los estatutos de los golpistas de la coyuntura. 89
3.
La posibilidad del inicio de controles democráticos sobre las Fuerzas Armadas y el Sistema de Inteligencia desde el Congreso y el propio Ministerio de Defensa, no provino del surgimiento de una actitud democrática de las Fuerzas Armadas sino que este se vio facilitado por la crisis política del año 2000 que arrastró a los Altos Mandos de las Fuerzas Armadas, quienes por un lado apoyaron a un gobierno autoritario y segundo porque dichos Altos Mandos se vieron envueltos en flagrantes casos de corrupción.
4.
Los controles democráticos que se han establecido desde el Congreso sobre las Fuerzas Armadas yy el de Inteligencia, todavíaelson incipientes. normas aprobadas la Sistema práctica política ejercida desde Poder Ejecutivo,Las se concentran más en ver cómo se controla y subordina a los militares y al sistema de inteligencia que en determinar los serios problemas de seguridad interna y externa que afronta el país.
5.
Corresponde a los Partidos Políticos y a la universidad peruana, preparar cuadros de profesionales civiles que se involucren en los temas de seguridad y defensa nacional, regional y mundial.
90
CAPITULO IX PERÚ EN EL MUNDO
La Política del Estado para la Seguridad y la Defensa Nacional, está basada en la concepción de una visión geopolítica y geoestratégica orientada a la valoración de los múltiples recursos reales y potenciales, así como a los retos y amenazas que el Perú debe
a.
Ubicación en el continente
Para ello, plantea la búsqueda y construcción de un escenario de paz fomentovecinos, de la confianza mutua con los yEstados con los de nivel regional y global y una adecuada inserción del país en el proceso de globalización y en los mercados internacionales. 1.
Ubicación geográfic a
El Perú se encuentra ubicado en la región central y occidental de América del Sur. Limita al norte con Ecuador (1,529 km.) y Colombia (1,506 km.), al este con Brasil (2,822 km.), al sureste con Bolivia (1,047 km.) al sur con Chile (169 km.) La frontera con estos cinco países tiene una extensión de 7,073 kilómetros y franquea zonas del país que en su mayoría se ubican en lugares agrestes y de difícil acceso, que constituyen un desafío para el desarrollo e integración. En el oeste se encuentra el Océano Pacífico, el litoral tiene 3,080 kilómetros de extensión y el dominio marítimo se extiende a 200 millas. La superficie del Perú incluidas sus islas es la siguiente: Espacio Continental
Área Terrestre:
1'285,215 km2
Espacio Marítimo
Mar de Grau, 200 millas de dominio marítimo, a partir del litoral. Presencia en la Antártida : el Perú tiene instalada la Base Científica Machu Picchu, ubicada en la Isla Rey Jorge. El Perú es el tercer país más grande de América del Sur, después de Brasil y Argentina, siendo su capital la ciudad de Lima, principal centro del poder político, comercial y financiero del país.
91
b. Características del Territorio
En el Perú se distinguen tres grandes regiones naturales: la costa, la sierra y la selva, ésta última constituida por la selva alta y la selva baja. Cabe destacar que estas regiones naturales, encierran un gran potencial de recursos naturales, que la habilidad y creatividad del hombre peruano han sido históricamente capaz de explotar. La Costa , es estrecha y mayormente desértica, con una extensión de 3,080 Km., y cuyo ancho varía entre los 65 y 160 Km. Es atravesado por 52 ríos que forman igual número de valles, que configuran espacios irrigables sumamente productivos. Ocupa el 11% del total de la superficie
territorial. La Sierra , está conformada por la cordillera de los Andes que es el fenómeno morfológico más importante del Perú por ejercer la mayor influencia en el relieve, el clima, los recursos hídricos, vegetales, animales y minerales del país. Corre paralela a la línea de costa, configurando profundas quebradas, macizos, altiplanicies, llanuras y valles interandinos longitudinales y transversales. La Sierra comprende aproximadamente una tercera parte del país (30%), con un ancho de 400 Km. en el sur y 240 Km. en el norte. La altitud de la sierra varía de 500 a 6,700 msnm., entre estas cotas se registran distintos pisos ecológicos con climas, flora y fauna diferentes. La cordillera está formada por tres cadenas: la oriental, central y la occidental que se unen y entrecruzan del norte a sur. Este escenario geográfico favoreció el surgimiento de grandes culturas y civilizaciones en el pasado. La Selva está es la cubierta mayor dede lasdensos tres regiones y abarca el 59% Perú; bosques tropicales endelelterritorio oeste ydelespesa vegetación en el centro. Es una región en gran parte inexplorada y escasamente poblada.
La Selva Alta varía entre una altitud de 400 a 1,000 msnm., tiene un relieve irregular y se encuentra en las estribaciones andinas, formando valles de gran fertilidad, también posee una ingente riqueza mineral y potencial energético. La Selva Baja o Amazonía es una vasta llanura formada por suelos aluviónicos y materia orgánica arrastrada por los ríos que bajan de la sierra;
SUPE
RFICIE DEL TERRITORIO SUPERFICIE (En Km2)
PORCENTAJE (% del Total)
COSTA
136,233
11
SIERRA
391,991
30
SELVA
756,991
59
TOTAL
1´285,215 92
100
Asimismo se caracteriza por la biodiversidad sustentada en el clima y en la abundancia de agua. En el subsuelo existen recursos energéticos (gas e hidrocarburos). c. Cuencas hidrográficas
El Perú cuenta con cuatro grandes cuencas hidrográficas: La Cuenca del Pacífic o, comprende 52 ríos paralelos entre sí, que desembocan en el mar; La Cuenca del Amazonas , está conformada por las regiones por donde transcurren los ríos que conforman el Amazonas. Este río es navegable durante todo el año por embarcaciones de mediano tonelaje, y permite la salida hacia el Océano Atlántico, materializando la proyección geopolítica bioceánica del Perú. La Cuenca del río Madre de Dios, en el sureste del Perú, que es afluente del río Madeira y que, por transporte multimodal, permite el acceso a las rutas del ParanáParaguay y su salida al Atlántico por la vía del Río de la Plata en Argentina.
La Cuenca del Titicaca, compartida con Bolivia, en el lado peruano está formado por los ríos Pucará, Azángaro, Ramis, Chaquimayo, Ilave, y otros. La importancia del Lago Titicaca reside en que atempera la gelidez de la región posibilitando el desarrollo de asentamientos y poblaciones humanas y además, los ríos provenientes del lago, como el Desaguadero son fuentes importantes para la economía de la cuenca. d. Lagos
Existen más de 12,000 lagos y lagunas, el más importante es el Lago Titicaca, uno de los más altos del mundo, está ubicado en la región del Altiplano en la frontera entre Perú y Bolivia, ubicado a 3,800 msnm. Tiene una extensión de 8,710 Km2. correspondiendo al Perú, 5,318 Km2. e. Clima
El clima en el Perú es sumamente variado, oscilando desde altas temperaturas tropicales en la Selva, hasta muy bajas en la Cordillera de los Andes. El territorio peruano cuenta con 84 “microclimas” de los 114 que existen en el mundo y más del 75% de ecosistemas. Esta situación favorece la biodiversidad las tres regiones naturales. En el Perú acumulan másenespecies de plantas y de animales que se en ningún otro lugar del planeta, por ejemplo el 20% del total de aves, entre 40,000 y 50,000 especies de plantas, entre ellas, más de 3,000 tipos de orquíd eas. f. El Mar
La presencia de la Cordillera de los Andes y el afloramiento costero de masas de aguas frías proveniente de la Corriente de Humboldt, que se forma como 93
consecuencia de que los vientos alisios provenientes de la costa que arrastran las aguas calientes del mar, haciendo emerger del fondo marino el agua fría, rica en fosfatos y nitratos que sirven de alimento al plancton que a su vez es consumido por peces y otros animales marinos, creando una cadena alimenticia que proporciona la riqueza y variedad biológica que hacen del Mar Peruano, uno de los más ricos del mundo, constituyéndose en fuente de alimentación y de desarrollo industrial. Recurrentemente se presenta el fenómeno de “El Niño”, motivado por el debilitamiento
de los vientos alisios que arrastran las aguas calientes provocando su retorno y concurrentemente, el bloqueo de la Corriente de Humboldt haciendo desaparecer el plancton y los peces. Debido a la temperatura del agua se produce una mayor evaporación, negativas. provocando lluvias en la costa, en algunos casos con consecuencias g. El poblador peruano
La población peruana fue estimada al 30 de junio del 2004, por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en de 27 millones 547 mil habitantes. Esta población no se encuentra distribuida de modo homogéneo en el territorio nacional, encontrándose departamentos y provincias con altos índices de concentración poblacional. De acuerdo con las últimas estimaciones de población, en el país existen doce ciudades con más de 200 mil habitantes. En la Costa la densidad de la población es de ochenta y siete habitantes por kilómetro cuadrado, en la sierra llega a veintidós y en la Selva solamente cuatro. El Perú tiene una población relativamente joven, el 32.7% se encuentra comprendida entre cero y catorce años de edad. La Población económicamente activa, constituida por el grupo poblacional de 15 a 64 años, conforma el 62.2% de la población. La población de más de 64 años, representa el 5.1% del total de la población. Con relación a los escenarios demográficos probables para el año 2025, se estiman las siguientes hipótesis: Si la tasa global de fecundidad (hijos por mujer) es de 2,6 la población llegará a un total de 38 millones 179 mil habitantes (hipótesis alta); Si la tasa global de fecundidad es de 2.1 la población será de 35 millones 725 mil personas (hipótesis media-oficial); y Si la tasa global de fecundidad es de 1.6 hijos por mujer, la población alcanzará un total de 33 millones 168 mil habitantes (hipótesis baja). En términos culturales, el Perú es un país pluricultural y multilingüe; esta característica de srcen histórico, plantea al Estado la responsabilidad de lograr la unidad en la pluralidad, respetando las expresiones socioculturales de cada región del país. 2. Perfil Geoestratégico
El Perú cuenta con un gran potencial basado en sus dimensiones geoestratégicas que lo ubican y caracterizan como un país marítimo, andino, amazónico, con 94
presencia en la Cuenca del Pacífico y en la Antártida y con proyección geopolítica bioceánica.
Los desafíos del nuevo milenio, dentro del proceso de globalización mundial exigen competir en el intercambio comercial, industrial y cultural a nivel regional y mundial; pero además, se hace necesario que el Perú aproveche las múltiples ventajas que le proporcionan sus dimensiones geográficas y la riqueza de cada uno de los escenarios que las conforman. a. Perú p aís pi vote en la región s udamericana
La ubicación central y occidental del Perú en América del Sur, favorece su posición de nudo natural de comunicaciones terrestres, ferroviarias, marítimas y aéreas, facilitando el tráfico comercial y turístico recíproco en toda la región, constituyéndose en un pivote y centro estratégico para las comunicaciones terrestres, ferroviarias, fluviales, marítimas y aéreas de esta parte de América. Para lo cual, se requiere de un adecuado sistema de seguridad y defensa nacional. b. Futura demanda mega puerto s
Con un litoral de 3,080 kilómetros de longitud, el Perú es un país eminentemente marítimo, con características hidro-oceanográficas particulares que facilitarían la construcción de infraestructuras portuarias adecuadas a las necesidades futuras del comercio marítimo. El comercio internacional en el sigl o XXI demandará “mega puertos” para atender las gigantescas naves que servirán de transporte masivo para el comercio mundial. Esta necesidad, en un mundo globalizado, nos obliga a planificar el desarrollo de infraestructuras portuarias para competir ventajosamente y participar activamente en la Cuenca del Pacífico y facilitar a los países Atlánticos de América del Sur un acceso más directo hacia la Cuenca del Pacífico. 95
c. Presencia del Perú en el Pa cífic o
La Cuenca del Pacífico, está conformada por más de sesenta Estados, entre continentales e insulares, con una población creciente que ya supera los 2,000 millones de habitantes, con notable desarrollo económico. En el siglo XXI las emergentes economías del Pacífico lograrán una posición de predominio con sus enormes mercados potenciales. d. Proyección geopo lític a bioceánica de l Perú
El río Amazonas accede a la cuenca hidrográfica del Orinoco, que se proyecta la ser Cuenca del Atlántico. la El Amazonas, ademása de navegable desde territorio peruano hasta el Océano Atlántico, m a t e r i a l i z a la proyección geopolítica bioceánica del Perú y convierte al territorio peruano y brasileño en una plataforma de acceso a dos grandes océanos que llama a explotar las ventajas del acceso estratégico a enormes mercados ubicados en ambas cuencas. Otra vía de acceso al Atlántico es el río Madre de Dios, en el sureste del Perú, afluente del río Madeira, y que por transporte intermodal, permite el acceso a las rutas del Paraná-Paraguay y del estuario del Río de la Plata, hacia Argentina y Uruguay. Otra estructura que conectará al Perú con los países del Atlántico son los corredores interoceánicos, considerados en la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Esta iniciativa fue aprobada por los doce Presidentes de América del Surpara en setiembre deldoce 2000,países donde se nueve Ejes de Integración y Desarrollo unir a los deldefinió sub continente, considerando que cada uno de estos ejes debe tener infraestructura vial, infraestructura energética y telecomunicaciones de última generación. Los corredores o Ejes de Integración y Desarrollo correspondientes a nuestro país, son: Eje del Amazonas
Parte de los puertos de Paita y Bayóvar ubicados en el departamento de Piura, interconecta la región norte del Perú con la región oriente del Brasil, en particular el Estado de Amazonas, cuya capital es Manaos, continuando por navegación fluvial hasta Belem do Pará y Macapá en el Océano Atlántico. Este eje contará además con un ramal central (Callao- Pucallpa- Iquitos) que conecta las regiones del centro del Perú con el resto del Eje. Este eje posibilitará la generación de centros de apoyo logístico y de servicios en nuestros puertos marítimos y fluviales que apoyará la vinculación directa y eficiente del eje con su área de influencia. En el corto plazo, elcon Perú exportará fosfatos provenientes a Brasil y tiene posibilidad de abastecer a Manaos productos alimenticios de lalacosta y sierra del Perú. En una primera etapa se busca consolidar la conexión Paita-Yurimaguas IquitosManaos-Belem Do Pará. La conclusión de esta vía, así como el mejoramiento de la navegación fluvial en los ríos Huallaga, Marañón y Amazonas, potenciará el comercio de nueve Regiones del norte y oriente del Perú que quedarán vinculadas con los Estados 96
Amazonas y Roraima en Brasil. Éstas son: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martín, Loreto y Ucayali; este eje también promoverá el desarrollo de los puertos de Paita y Bayovar en el norte del país. El Estado de Amazonas y toda la cuenca del río Madeira tienen tierras ácidas que necesitan fosfatos, que pueden ser abastecidos por Bayovar. Manaos, capital del Estado de Amazonas, importa el 80% de los alimentos que consume, necesidad que podrá ser atendida por las nueve Regiones de Perú mencionadas anteriormente, todas ellas productoras de alimentos. Los Presidentes de Perú y Brasil también han coincidido en la conveniencia de implementar en Iquitos un Centro de Concentración Logística, Transformación
y Exportación, que podría reunir la carga destinada a Brasil desde los puertos de Tumaco (Colombia) Esmeraldas, Manta, Guayaquil y Puerto Bolívar (Ecuador), Paita y Bayóvar (Perú) y los puertos fluviales de Saramiriza, Yurimaguas y Pucallpa. Eje Perú-Brasil-Bolivia
Este Eje vincula a las regiones del sur del Perú con los Estados de Acre y Rondonia de Brasil. Iniciándose en los puertos de Ilo y Matarani, se establecen dos ramales: - Matarani-Arequipa-Juliaca-Cusco-Inambari-Puerto Maldonado e Iñapari en la frontera
con Brasil, desde donde se dirige a Río Branco y Porto Velho.
- El segundo ramal comprende: Ilo-Moquegua-Puno e Inambari.
La importancia de este Eje radica en que abre nuevas posibilidades para el desarrollo económico de las regiones del sur del Perú. La producción maderera se verá beneficiada por la disminución de los costos de transporte entre los centros de producción, y los mercados nacionales e internacionales. Asimismo, se hará posible la exportación de producción agrícola e industrial de las regiones del sur del Perú hacia los mercados de Brasil, en condiciones de competitividad, gracias a una infraestructura adecuada.
97
La implementación de este eje va a favorecer y potenciar el desarrollo de seis Regiones del sur del Perú: Madre de Dios, Cusco, Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna. Eje Interoc eánico Centr al
Este Eje vincula los puertos dely sur con de los Brasil. Estados de Mato Grosso, Mato Grosso de do Ilo Sul,y Matarani Sao Paulo Ríodel dePerú Janeiro Esta vinculación está intermediada por Bolivia y Paraguay, de allí que sea importante completar los tramos faltantes de infraestructura en estos países, a fin de permitir la efectiva conexión de las regiones del sur del Perú con el MERCOSUR. Por nuestra parte, la carretera Ilo-Desaguadero ya está concluida y en operación, ésta vía de 359 kilómetros ha permitido que el tiempo de viaje se reduzca de 17 a 5 horas.
98
EJE INTEROCE NICO CENTRAL ( PERU -CHILE -BOLIVIA - PARAGUAY -BRASIL )
IIRSA-PERU
Eje Andino
El Eje Andino en territorio peruano comprende dos vías longitudinales paralelas que corren de Norte a Sur, una es la carretera Panamericana desde Tumbes hasta Tacna, y la otra, comprende dos ramales: - La Marginal de la Selva desde el río Canchis (puerto La Balsa) hasta Puerto
Maldonado.
- Longitudinal de la Sierra que comprende Tingo María-Huánuco - Cerro de Pasco -
La Oroya - Huancayo - Ayacucho - Abancay - Cusco - Urcos Juliaca -
- Puno - Desaguadero. - La carretera Panamericana ingresará al Programa de Concesiones Viales, lo que garantizará su conservación adecuada en el largo plazo.
resto del Eje Andino requiere importantes inversiones y por tanto demandará más - El tiempo su materialización.
e. Presencia en la Antártida El Perú tiene presencia en la Antártida debido a la proyección de sus meridianos hacia el polo sur. El Perú es país adherente al Tratado Antártico desde 1981. En 1983 se creó la Comisión Nacional de Asuntos Antárticos (CONAAN), organismo que conduce la política nacional antártica. 99
Ferra(Brasil ) MachPichu(Per) O O 6 05S5 25
Artiga(Urugua )
KingGeorgIsland
Presidente Fre(Chil)
B .........
B .........
Copacaban (US - ....
Chinese Wa(Chin)
Ju....... KingSejon(Core)
Para reconocido como Miembro Consultivo del Consejo Antártico, el Perú llevó a cabo ser las actividades siguientes: - investigaciones científicas aprobadas por el Consejo Consultivo. - Construcción de la Estación Científica “Machu Picchu” con tres módulos:
Vivienda, con un área de 210 m2, para 28 personas. Taller, casa de fuerza, de 92 m2. Emergencia de 5m2. La Estación Antártica Machu Picchu s e encuentra ubicada en la ensenada Mackellar de la Isla Rey Jorge, en el extremo norte de la península antártica. Desde 1988, el Perú ha realizado 15 expediciones científicas con personal de los Ministerios de Energía y Minas y Pesquería, de los Institutos Geofísico y del Mar, y del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; con apoyo logístico de las Fuerzas Armadas. LasBiología principales investigaciones científicas a los Programas siguientes: Humana, Oceanografía Física ycorresponden Química, Biología, Magnetismo Terrestre, Acústica y, Meteorología y Geofísica. 3. Perfil Geopolítico
El hecho de limitar con cinco países y tener una frontera de 7,073 Kms, la mayor parte de ella en zonas inhóspitas, agrestes, aisladas y despobladas; constituye un reto para las acciones de defensa y desarrollo orientadas a garantizar la soberanía e integridad territorial. Los países amazónicos tienen problemas similares en su frontera con el Perú, por tal razón se viene fomentando la acción conjunta para afrontar los obstáculos y las amenazas provenientes de factores como la subversión, el narcotráfico, el contrabando, entre otros problemas de seguridad. La interconexión del Perú con cinco cuencas hidrográficas permitirá un intercambio comercial, industrial, científico-tecnológico, cultural y poblacional significativo. El Perú en el mediano plazo establecerá interconexiones con los países del Atlántico que buscan llegar a la Cuenca del Pacífico, para lo cual deberá atender tales desafíos, brindando facilidades en puertos, aeropuertos, marina mercante, carreteras confiables, seguridad ciudadana, control migratorio, control delincuencial, control del tráfico de armas y narcóticos, etc. Hoy el Perú se enfrenta al reto del nuevo milenio con una visión estratégica de desarrollo y seguridad, como un país de potencialidades enormes en sus dimensiones marítima, andina, amazónica y proyección geoeconómica bioceánica, 100
con una presencia privilegiada en la Cuenca del Pacífico, fortalecida por su membresía en APEC y su proyección hacia el Continente Antártico. Todo esto obliga a estructurar un Plan de Desarrollo de largo plazo, orientado hacia los mercados internacionales y cuya economía genere valor agregado y se le dote de tecnología y competitividad, apoyado por un Sistema de Seguridad y Defensa.
BASES GEOESTRATÉGICAS QUE SUSTENTAN LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL DEL ESTADO PERUANO
101
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Capitu lo X EVOLUCIÓN DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
I. ROL DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL A. DEFINICIÓN DE DOCTRINA La doctrina es el conjunto de principios rectores de carácter general que sirve de orientación y soporte a las actividades de una organización pública o privada para que esta logre sus metas y objetivos. La doctrina se constituye en una herramienta
orientadora del quehacer institucional. B. La doctrina es una teoría particular, que surge de la aplicación de la Teoría General a una situación concreta. Es el resultado de la concatenación de la teoría y la práctica. En consecuencia, significa contar con una teoría formulada a partir de las experiencias y lecciones obtenidas en la práctica, para aplicarlas en adelante. C. CARATERÍTICAS DE L A DOCTRINA
1. La doctrina es un cuerpo de principios fundamentales que guían las acciones. Es mandatorio pero requiere juicio en su aplicación. También son todas las formas de guía y dirección de las fuerzas disponibles. 2. La doctrina es la aplicación de la teoría a un sector de la realidad. 3. La doctrina es el conjunto de principios y pautas sobre una materia, se articula mediante conceptos. Los conceptos que usualmente influyen en la formulación de la doctrina de Seguridad y Defensa, son: poder, políticas, estrategias, amenazas, crecimiento, desarrollo, seguridad, guerras, crisis, conflictos, marginación, subversión, terrorismo, entre otros. 4. La doctrina norma el saber de acuerdo a principios para orientar su aplicación, conforme a las posibilidades y circunstancias y así alcanzar los objetivos deseados. 5. La doctrina sirve de guía en todo momento, antes, durante y después de una concepción estratégica. Antes, porque forma la mentalidad del estratega; durante, porque por su influencia se usan métodos en el proceso de planeamiento y después, porque ilustra y dinamiza los elementos del poder. 6. La eficacia de una doctrina depende de dos factores fundamentales: a. Que se apoye en una teoría correcta. b. Que se base en el conocimiento concreto de la realidad.
103
7. Por su naturaleza, los conceptos y principios que la doctrina establece, deben ser revisados y evaluados periódicamente en función a los cambios del entorno, a fin de determinar las modificaciones y actualizaciones necesarias. En resumen, la doctrina es el conjunto de principios y valores que servirán de guía y soporte para la ejecución de acciones de instituciones de diversa naturaleza, la misma que está basada en la teoría y en la realidad concreta nacional e internacional.
D. ROL DE L A DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENS A NACIONAL 1. En toda sociedad racionalmente organizada, el Estado es responsable de la formulación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional, dicha política pone en ejecución las disposiciones emanadas de la Constitución, las mismas que responden a concepciones teóricos-doctrinarias que hace suyo el Estado. La doctrina en este caso, cumple el rol de argumento orientador para la formulación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional. 2. La Política de Seguridad y Defensa Nacional, debe incluir objetivos y políticas suficientemente claros y amplios, para que los órganos del Sistema de Defensa Nacional y la ciudadanía en general, puedan adoptar las acciones necesarias que dichas políticas requieren para su implementación. 3. La doctrina orienta las actividades de Seguridad y Defensa Nacional dirigidos al logro de los Objetivos de Seguridad. En tal sentido, las tareas más importantes del planeamiento son: a. Establecer objetivos realistas y determinar prioridades. b. adecuar la estructura del Estado para asegurar la existencia de mecanismos que permitan implementar en forma efectiva los planes de Seguridad y Defensa. c. Adecuar el Presupuesto Nacional. d. La doctrina orienta también la Concepción Estratégica dirigida a enlazar Política de Desarrollo con la Política de Seguridad y Defensa Nacional .
II. LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL EN LA S CONSTITUCIONES DEL PERÚ
Un análisis de las doce Constituciones que se han producido en el proceso histórico peruano, revela que los temas de seguridad y defensa nacional siempre han estado presentes en el escenario político y social del país. Lo que quiere decir, que desde los inicios de la vida republicana, en el Perú ha tenido que hacer frente a amenazas de diversa naturaleza, para lo cual el Estado previó en las sucesivas constituciones un tipo de responsabilidad para las entidades del Estado y para la ciudadanía en general, que pasaremos a identificar, y, a destacar los alcances de su contenido y asignación de responsabilidad tanto institucional como ciudadana. A. CONSTITUCION DE 1823 104
En el artículo 15° se indica que “la fidelidad de la Constitución, la observancia de las leyes, y el respeto a las autoridades, comprometen de tal manera la responsabilidad de todo peruano. Que cualquiera violación de estos respectos lo hacen delincuente”.
Esta disposición significa que todo peruano está en la responsabilidad de defender la Constitución en todos sus extremos, puesto que la referida norma define un modo de vida y determina la creación de una serie de instituciones que se deben defender, pero además especifica de modo concreto que cualquier violación de la Constitución convierte al ciudadano en delincuente. El artículo 16° dispone “La defensa y sostén de la Republica, sea por medio de las
armas, sea por medio de las contribuciones, obligan a todo peruano en conformidad de sus fuerzas y de sus bienes”. La norma expresa dos alcances, uno de carácter
militar y este será el concepto que predomine durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX y otra de carácter económico, expresado en la contribución material que todo peruano debe realizar con la República. La visión militar de la defensa nacional, esta expresada de modo categórico en el Capítulo II denominado Fuerza Armada, en cuyo artículo ° 164 se indica que “La defensa y la seguridad de la Repúbli ca demanda una fuerza armada permanente”. Añade en el artículo 165°, “Constituyen la fuerza armada de tierra: el Ejercito de línea, la Milicia Cívica y la Guardia de Policía”. Complementa el artículo 166° que “El destino
del Ejército de línea es defender la seguridad exterior de la Republica, y se empleara donde ésta pueda ser amenazada”.
Hay pues, en este conjunto de normas con las cuales se inicia la República una clara combinación militar de la defensa nacional y la seguridad. La ciudadanía se limita a contribuir con su aporte económico vía los atributos y de ser el caso, con su presencia física cuando las amenazas a la República así lo requieran. 1
Constitución Política de la Republica Peruana de 1823. Constituciones Políticas del Perú 1822-1979. Cámara de Diputados, 1989. Lima. Perú
B.
CONSTITUCIÓN DE 1826
La particularidad de esta segunda Constitución del Perú, radica en el hecho de que trataba de poner en funcionamiento un instrumento jurídico en el que el Presidente de la naciente república tendría la característica de ser vitalicio. Los constituyentes de la época en contra manos del libertador Simón Bolívar un poder eterno contra habíanponían luchado la monarquía española. Según el artículo 77° deel cual esta Constitución “El ejercicio del Poder Ejecutivo residía en un Presidente Vitalicio”, el
mismo que sería elegido por una sola vez y sólo la muerte del mismo pondría limites a su permanencia como lo señalaba el 78°. Con relación a los temas de seguridad y defensa nacional los cuatro artículos que integraban el Capitulo Único denominado De la Fuerza Armada indicaban que dicha 105
fuerza estaba integrada por el Ejército de Línea y de una Escuadra. Se reconoció de otro modo (art.137°) que existiría un resguardo Militar. Cuya principal actividad será la de impedir todo comercio clandestino. Cabe señalar que esta Constitución no pudo entrar en vigor por los acontecimientos políticos que siguieron y el retiro de Bolívar del Perú en 1826. C.
CONSTITUCIÓN DE 1828
En la Constitución de 1828 el Título Octavo habla de la Fuerza Pública y reitera como en las dos Constituciones anteriores que éstas están conformadas por el Ejército, la Milicia y la Armada, (art.144°). Con relación al objeto de la fuerza pública indica en el art ículo 145° que “El objeto de la fuerza pública es defender al Estado contra los enemigos exteriores, asegurar el orden en el interior, y sostener la ejecución de las leyes”. En esta norma se aprecia que la fuerza a rmada no sólo debe ejecutar la defensa militar del Estado sino que además debe “sostener la ejecución de las leyes”. Esta frase que entrecomillas ha servido en el tiempo para que las
fuerzas armadas sean reconocidas en las siguiente constituciones como fuerzas tutelares. La idea de la tutela jurídica se ejecuta sobre menores de edad que no son capaces por ellos mismos de decidir su futuro. Aquí puede encontrarse una explicación inicial, entre otras muchas que no son propias de este trabajo, al por qué las fuerzas armadas han participado activamente en el proceso político peruano, interrumpiendo continuamente el proceso democrático en construcción en el siglo XIX así como en el siglo XX, incluso con proyectos políticos propios, como fue el caso del golpe de Estado del general Juan Velasco Alvarado de 1968 que en sus dos fases duró doce años, y generó un cambio sustantivo en las relaciones sociales y en el régimen de propiedad al introducir el tema de la reforma agraria por el cual se expropió las tierras a los terratenientes.
D.
CONSTITUCION DE 1834 En el artículo 140° de la Constitución de 1834 se especifica que “El Objeto de la fuerza pública
es defender al Estado contra los enemigos exteriores, asegurar el orden interior y sostener la ejecución de las leyes”. Al igual que la Constitución de 1828, este dispositivo extendía responsabilidades iguales tanto al Ejército, la Armada como la Guardia Nacional. Esta no precisión de las responsabilidades funcionales de las fuerzas armadas y la guardia nacional, es la que ha contribuido históricamente a que éstas asumieran roles de control e interrupción de los gobiernos democráticos. Cabe también mencionar que en las Disposiciones Generales (art.173°) se indicaba que “Si
alguno ejercicio Poder Ejecutivo por medio de la fuerza pública o de alguna sediciónusurpare popular, elpor el solo del hecho pierde los derechos políticos, sin poder ser rehabilitado”. Este artículo al igual que el artículo 23 de la referida Constitución que disponía declarar como traidor a la patria a quién afectare sus intereses y la Constitución, sólo fue una norma figurativa que poca fuerza tuvo en el siglo XIX, siglo caracterizad o por cambios sucesivos de gobernantes a través de continuos golpes de Estado.
E.
CONSTITUCIÓN DE 1839 106
En estos convulsionados años de los inicios de la República Peruana se llega a 1839 cinco años después de aprobada y en funcionamiento de la Constitución de 1834; lamentablemente se redacta una nueva Constitución que de modo escueto sigue sin diferenciar a la fuerza pública al reconocer como tal tanto al Ejército, la Armada como a la Guardia Nacional .
F.
CONSTITUCIÓN DE 1856 En esta nueva Constitución que reemplazó al anterior después de diecisiete años de funcionamiento se vuelve a señalar en el artículo 118° que “E l objeto de la fuerza pública es garantía (sic) de los derechos de la Nación en el exterior, y asegurar el orden y ejecución de las leyes en el interior”. Es importante indicar aquí la asignación de funciones a la fuerza
pública en la que se incluye a lo que hoy se conoce como fuerzas armadas no tienen distingos ni límites con las responsabilidades de la Guardia Nacional. En ambos casos son también responsables de “asegurar el orden y ejecución de las leyes en el interior”.
G.
CONSTITUCIÓN DE 1860 En cuanto al rol de la Fuerza Pública, la Constitución de 1860 aprobada sólo cuatro años después de la de 1856 se ratifica en cuanto al rol de la Fuerza Pública, en el sentido de reconocerla como institución responsable de hacer cumplir las leyes del país. Así se indica en el artículo 119° de la Constitución.
H.
CONSTITUCIÓN DE 1867 Esta nueva constitución vuelve a señalar que “El objeto de la fuerza pública es asegurar los derechos de la Nación en el exterior y la ejecución de las leyes y el orden en el interior”. No
cabe duda que en el siglo XIX se fijaron las bases de una normatividad que en siglo XX resultaría perjudicial para la democracia peruana, puesto que de modo reiterativo, la llamada fuerza pública asumía responsabilidades de tutelaje de la democracia. Esta Constitución tuvo una duración de cincuenta y tres años.
I.
CONSTITUCIÓN DE 1920 La primera Constitución del siglo XX es la de 1920 y a pesar de inaugurar un nuevo siglo mantuvo las características de las Constituciones del siglo XIX; en este caso el artículo 143° reiteraba una vez más la responsabilidad funcional de la fuerza pública como componentes que asumen el rol de asegurar los derechos de la Nación en el exterior como en el interior y la ejecución de leyes. Esta no delimitación entre roles válidos para lo que en el siglo XIX e inicios del siglo XX se asignó a la fuerza pública, le he traído al país costos como su propia inestabilidad institucional, ya que de modo permanente la fuerza pública se encontraba presta a garantizar los derechos de la República como parte de un ejercicio de tutelaje permanente.
107
J.
CONSTITUCIÓN DE 1933 La segunda Constitución del siglo XX como lo es la de 1933, representa un cambio cualitativo en la denominación y distingo entre la llamada fuerza pública del siglo XIX que involucraba al ejército, la armada y la Guardia Nacional, para en esta ocasión, asignar la denominación Fuerza Armada y circunscribirla al ejército, la armada y la aviación militar. El artículo 213° señalaba que “La finalidad de la fuerza armada es as egurar los derechos de
la República, el cumplimiento de la Constitución y de las leyes y la conservación del orden público”. Es necesario mencionar que este alcance asignado a las fuerzas Armadas es de una
connotación eminentemente política que va más allá de una responsabilidad militar en los temas de seguridad militar. Esta dimensión de la finalidad sobre pasa los límites militares que debió asignarse a las fuerzas armadas y no la de constituirseen garante político, como fue entendido, de los derechos políticos de la República. A este artículo por demás polémico se añadía el 214 que de modo específico y autoritario indicaba: “Todo peruano está obligado a contribuir a la defensa nacional y a someterse a las obligaciones militares”. Este sometimiento en el tiempo facilitó la práctica de excesos militares
como fue la figura de las levas y los abusos con el personal de tropa, los que fueron configurando abusos contra los derechos humanos, porque se protegía los derechos del Estado y los de la persona quedaban de lado.
K.
CONSTITUCIÓN DE 1979 La Constitución de 1979 aun cuando fue elaborada por una Asamblea Constituyente que fuera elegida voto popular, siguió siendo un instrumento tutelado por el amparo militar que despuéspor de doce años de gobierno y agotado políticamente por presiones internas y externas, decide irse pero poniendo como condición a los políticos que en la Constitución a ser elaborada aparecerían registrados los logros de la revolución militar y no se producirían juicios políticos de ningún tipo a los militares que dejaban el poder. El Capítulo XIII titulado De la Defensa Nacional y del Orden Interno, está conformado por diecisiete artículos que se pueden dividir en dos secciones, los vinculados al tema de la defensa nacional propiamente dicha y los de orden administrativo con relación a la estructura militar, como es el caso de los ascensos o los reconocimientos de los honores militares. La Constitución de 1979 revela cambios cualitativos importantes que han sido mantenidos en la Constitución de 1993, los que son comentados en el numeral III de este capítulo.
L.
CONSTITUCIÓN DE 1993 Esta tienedel como antecedente el “autogolpe de un Estado” del 5Constituyente de abril 1992 en el Constitución que el gobierno presidente Albertopolítico Fujimori logra instalar Congreso
Democrático elegido por el pueblo el mismo que tiene como tarea redactar una nueva Constitución, la misma que se caracteriza por su contenido liberal, sin embargo, con relación a los asuntos de seguridad, mantiene una visión militar de la Defensa Nacional en las mismas características de la Constitución de 1979. III.
De las doce Constituciones que ha tenido el Perú, inclusive la vigente de 1993, ninguna de ellas ha prescindido el tema de la Defensa Nacional; sin embargo cabe señalar que hasta la 108
Constitución de 1993 que tuvo 46 años de duración antes de ser reemplazada por la de 1979, el criterio que predominó fue esencialmente militar, dado que la población Civil se mantenía casi marginal al problema, ya que desde el titulo denominado “Fuerza Armada”, se concebía
la Defensa Nacional como una responsabilidad sólo de militares, a quienes incluso se les asignaba la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de la Constitución. En sentido expresaba el art. 213° “La finalidad de la fuerza armada es asegurarlos derechos de la
República, el cumplimiento de la Constitución y de las leyes y la conservación del orden público”. Por otro lado, el ciudadano civil “contribuía y se sometía a las obligaciones militares” en la atención de dichos problemas, así lo expresaba el art. 214° al seña lar que “todo peruano está obligado a contribuir a la defensa nacional y a someterse a las obligaciones militares”.
El gran cambio cualitativo de esta visión militar de la Defensa Nacional se produjo 46 años después, cuando la Asamblea Constituyente elegida por voto popular, entrega al país la Constitución de 1979, instrumento jurídico que por primera vez establece en el Capítulo XIII titulado De la Defensa Nacional y el Orden Interno, lo siguiente:
Reconoce que es el Estado el que garantiza la seguridad de la Nación mediante la
Defensa Nacional, (art. 269°).
Admite que la Defensa Nacional es permanente e integral. Y añade que toda persona natural o jurídica está obligada a participar en ella. (arti. 270°). Establece que la dirección, preparación y ejercicio de la Defensa Nacional se realizan a través de un sistema. Y especifica que el Presidente de la República no sólo es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, sino que además dirige el Sistema de Defensa Nacional, (arts. 271° y 273°).
Precisa asimismo que las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales participan en el desarrollo económico y social del país, y en la defensa civil, (art. 280°).
La constitución de 1979 traía aparejados importantes cambios cualitativos, en los que por primera vez se señalaba que esta actividad no era exclusiva de los militares sino que toda persona natural o jurídica estaba en la obligación de involucrarse, armen de estructurarse un Sistema de Defensa Nacional que planifique y viabilice su accionar con la participación de civiles y militares. Con esta Constitución se había dado el paso normativo para que la Defensa Nacional no sea un campo privativo y especializado de los militares. En 1979 también por Decreto Ley N° 22653 denominado Ley del Sistema de Defensa Nac ional se crea el mencionado sistema, y con ello:
Se institucionaliza el Sistema de Defensa Nacional. Se delimita cuatro campos de acción en el que se desarrolla la Defensa Nacional: político, económico, sicosocial y militar.
Integra y racionaliza el funcionamiento de los diferentes organismos del Estado, y
Orienta la participación de la población en la Defensa Nacional. 109
CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO DE LA LEY DEL SISTEMA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL POR EL SISTEMA EDUCATIVO Y UNIVERSITARIO PERUANO Desde 1979 en el que la constitución de aquel año establece por primera vez en la historia del país, que la Defensa Nacional es una responsabilidad de todos los peruanos sin distinción de ninguna naturaleza, hasta la vigente de 1993 que reitera dicho concepto, poco es lo que se ha avanzado en cuanto al dispositivo Constitucional y a la ley específica de hoy, que señala la obligatoriedad de la enseñanza en todas las modalidades del sistema educativo. Esta intención del Estado no ha encontrado una respuesta favorable en el sistema educativo nacional ni en el universitario, institución que sería la más llamada a trabajar en el desarrollo de teorías sobre seguridad y defensa nacional. Este vacío ha acarreado consecuencias que resultan perjudiciales para la institucionalidad legal del país y la propia democratización de las fuerzas armadas, y más aún, si en los tiempos actuales se propugna la subordinación de las fuerzas armadas a la autoridadnacida del voto del popular; a continuación, enumeramos y explicamos dichos efectos negativos:
I.
PREDOMINIO DE UNA VISIÓN MILITAR DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL Uno de los efectos negativos de la desatención por el sistema universitario respecto a los temas de seguridad y defensa nacional, es el hecho de haber dado lugar al predominio de una visión militar de la seguridad. Esta apreciación está demostrada históricamente, puesto que como vimos en el capítulo anterior, todas las Constituciones que el Perú ha tenido a lo largo del siglo XIX y XX han dado pie a formalizar un predominio del aspecto militar. La renuncia en algunos casos por los propios profesionales civiles, o la indiferencia histórica de la universidad por abordar estos temas, generó que la estructur a militar creara sus propias escuelas de calificación y perfeccionamiento militar, así como su propia doctrina. Y en el punto más extremo, en el Perú como en otros países de América Latina las fuerzas armadas llegaron a constituirse en una alternativa de poder, que muchas veces desplazó a los partidos políticos, y, los asuntos de seguridad sólo fueron tratados, estudiados y enseñados por los militares. En la mayoría de estos casos, la Constitucion siempre quedó de lado, y en un “Estatuto” militar ocupaba su lugar, como el que el país conoció en el golpe de Estado de 1968 del general Juan Velasco Alvarado; en aquella oportunidad, el “Estatuto del Gobierno Revolucionario” manifestaba en su artículo 5°, “El Gobierno Revolucionario actuará
conforme a las disposiciones del presente Estatuto y a las de la Constitución del Estado, Leyes y demás disposiciones,en cuanto sean compatibles con los objetivos del Gobierno Revolucionario” lo que dio paso al autoritarismo que afectó seriamente la democracia. Cabe
destacar que la frase en negrita señalaba que la Constitución sólo sería utilizada en aquello que no se oponga a los objetivos de gestión del gobierno militar. Este conjunto de hechos determinó que los temas de seguridad y defensa nacional, continental y mundial, se convirtieran en una actividad privativa de los militares o a lo sumo sería parcialmente tratado también por los diplomáticos, puesto que en la Cancillería se llevan los temas de seguridad de alcance internacional. En este sentido, cabe señalar que el arraigo de la visión militar sobre los temas de seguridad, se hizo mucho más fuerte puesto que la propuesta militar sobre estos temas adquirió la categoriza de doctrina. Lo que convirtió 110
a estos argumentos en posiciones pétreas e indiscutibles; los diálogos se hicieron inexistentes y nadie desde una visión no militar o desde una perspectiva científica podía poner en cuestión dicha tesis militaristas. Como también lo decimos en el capítulo uno, si bien la Constitucion de 1079 reconoció por primera vez el carácter integral de la seguridad al involucrar a civiles y militares en dichos temas, esto quedó plasmado como propuesta que no pudo ser llevada a la práctica e incorporarlas a la vida cotidiana. La Constitución de 1979 así como la vigente de 1993, cualitativamente reconocía que los temas de seguridad constituían responsabilidades de las personas jurídicas y naturales y todos estaban en la obligación de participar en ella. Igualmente las leyes del Sistema de Defensa Nacional así como la ley recientemente aprobada sobre el Sistema de Seguridad en su Primera Disposición, señalan que la defensa nacional debe ser impartida en todas especialidades y modalidades del sistema educativo; pero ella siguió letra muerta en la práctica. Los hechos demuestran que son reducidos los autores civiles en el medio académico, y los llamados “expertos” existentes sólo ejercen una posición crítica contra la gestión de los gobiernos pero no producen serias reflexiones sobre los campos variados que tiene el tema de seguridad y defensa nacional.
II. RELACIONES CIVIL-MILITARES CONFLICTIVAS Y DEBILIDAD DEMOCRÁTICA Como se acaba de describir, esta desatención de los profesionales civiles en los temas de seguridad y defensa nacional, y la fijación del pensamiento militar como doctrina, determinó que se llegara a considerar que sólo los militares serían los llamados a abordar estos temas. Esto propició en el plano intelectual una relación conflictiva, puesto que cualquier mención u opinión sobre temas de seguridad efectuados por civiles, eran consideradas como carentes de valor, para lo cual se usó una frase despectiva al señalar que los “ civiles no conocen estos temas”. Incluso se llega mencionar que en el profesional civil la defensa de la patria
es discutible; dando a entender que sólo los militares asumen una posición nacionalista y confiable respecto a los asuntos de seguridad. Esta posición extrema y excluyente en la línea de pensamiento, también ha determinado que los partidos políticos depositen en los militares la responsabilidad de trabajar los asuntos de seguridad y defensa nacional. Para no ir muy lejos con los ejemplos, el actual gobierno que en sus inicios designó a dos profesionales civiles en el cargo de Ministro de Defensa, ambos estuvieron rodeados de asesores militares en retiro y en actividad. Y mucho más recientemente se aprecia que en las organizaciones políticas que se presentaron al proceso electoral del año 2006, han sido militares en retiro los que han ocupado cargos de responsabilidad sobre temas de seguridad; y en de losrígidos programas de gobierno los partidos políticos, es notorio el lenguaje y la loslectura conceptos utilizados por losde militares. Nuevamente se aprecia que los profesionales civiles tienen poco interés o su desconocimiento del tema hace que los militares en retiro ocupen dichos cargos, con o que nuevamente se militariza la seguridad; ello de por sí en una muestra de la debilidad institucional político. Partidaria y hace que los militares sean los únicos especialistas en tratar estos temas. Habría que considerar que lo militar es sólo una fracción de toda problemática que ocupan las actividades de seguridad y defensa nacional.
111
A propósito de esta visión militar de la seguridad en los partidos políticos y el proceso electoral 2006, la Fundación de Friedrich Ebert Stiftung ha publicado un papel titulado “La Seguridad y Defensa en los Program as de Gobierno: Elecciones Nacionales en Perú”. En
este documento se presenta algunas conclusiones de las cuales destacamos las siguientes:
“a pesar de la mayoritaria participación de militares y policías en la elaboración de los
programas, se observan diferencias en las visiones, en las propuestas y en el modo como deberían procurarse los objetivos de seguridad y defensa”
“deben anotarse algunas ambigüedades y carencias de los planes y programas:
a. No recogen avances del debate nacional e internacional sobre seguridad y defensa, limitándose a enfoques genéricos. Casi no hay referencias a los conceptos de seguridad democrática, humana, cooperativa y otros. b. No se ubican los problemas de seguridad y defensa en el marco de la globalización, las transformaciones producidas en las relaciones internacionales, las nuevas formas de conflictividad y amenaza ni los contextos estratégicos, políticos, jurídicos y otros, donde ocurren realmente los fenómenos que concierne la seguridad y defensa. c. No enfatizan en la necesidad de formulación civil de estas políticas, así como la de control civil y conducción democrática de las fuerzas armadas y fuerzas policiales. d. Es notoria la participación de oficiales militares y policiales en retiro, en los documentos programáticos, aunque como ciudadanos tienen derecho a participar, es ilustrativa la carencia histórica de pensamiento civil y político, de cuadros políticos que los trabajen y líderes que los asuman”.
III. DESCONOCIMIENTO POR LOS PROFESIONALES CIVILES DE LOS TEMAS CONCRETOS DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL A NIVEL NACIONAL, CONTINEN TAL, SUBREGIONAL Y MUNDIAL
A diferencia de países como Chile, Argentina, México y Brasil, donde en las universidades existen escuelas en los que en pregrado y postgrado se imparten cursos y calificaciones sobre seguridad y defensa nacional, continental y mundial, en el Perú dentro del sistema universitario se encuentra en un punto de inicio. Históricamente la universidad motu proprio no ha mostrado expreso interés en introducir cursos de defensa nacional. En la desaparecida Secretaría de Defensa Nacional que dependía del Ministerio de Defensa existe una infinidad de oficios solicitando a las universidades como a la Asamblea Nacional de Rectores se imparta en las universidades cursos de defensa nacional. Lo máximo que se consiguió fue una disposición de dicha Asamblea Nacional de Rectores que señalaba que la constitución y la ley disponían de la obligatoriedad de tal enseñanza, pero dejaba a criterio de cada casa universitaria su implementación. Incluso sendos oficios remitidos para el desarrollo de la presente investigación se ha caracterizado por no recibir respuesta formal a nuestro pedido, en el 112
que solicitábamos se nos indique las medidas adoptadas por la Asamblea Nacional de Rectores para cumplir con el mandato Constitucional y legal. En otras universidades existen el curso de defensa nacional en el que la bibliografía que predomina es la versión del Centro de Altos Estudios Nacionales que se caracteriza por su visión militar de la seguridad y la defensa nacional. Esta poca disposición de las universidades y profesionales del país hacia los temas de seguridad y defensa nacional, ha dado lugar a que el país carezca de intelectuales y profesionales especializados, lo que dificulta que puedan ser nombrados a cargos de dirección en el Ministerio de Defensa, la Dirección General de Política y estrategia, la Dirección Nacional de Inteligencia, las direcciones de inteligencia de las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Interior. De igual manera, esta ausencia de calificación hace que no se cuente con la cantidad suficiente de profesionales civiles de todas las especialidades para trabajar en las diversas dependencias del Estado vinculada a los temas de seguridad y defensa nacional. También es notorio el déficit de profesionales para poder trabajar en los organismos internacionales de la Organización de Estados Americanos, Naciones Unidas, la Unión Andina de Naciones, entre otros que cuentan con áreas de trabajo que requieren de profesionales calificados en seguridad y defensa. También hay que señalar que la democratización de América Latina, exige una mayor participación civil en los órganos de seguridad y defensa nacional de los países. Frente a esta carencia el gobierno de los Estados Unidos creó en 1996, el Centro de Altos Estudios Hemisféricos de Defensa con el propósito exclusivo de calificar a profesionales civiles de América Latina en tales temas, para lo cual cubre los costos de estadía y viaje por tres semanas. IV. INSTITUCIONES MILITARES, MATERIAL EDUCATIVO Y DOCTRINARIO SOBRE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL PRODUCIDO POR MILITARES
Otro aspecto que ha fortalecido el predominio militar en la visión, concepción y formulación de los temas de seguridad y defensa nacional, resulta del hecho de que en su srcen estas ideas y argumentos no tienen procedencia universitaria sino provienen de dos instituciones militares conducidas por militares: el Centro de1995 Altosy b) Estudios Militares (CAEM)Nacional convertido en Nacionalesa)(CAEN) desde la Secretaría de Defensa creada en 1975 hasta su conversión en Dirección General de Política y Estrategia del Ministerio de Defensa el 2002. La primera encargada de formular la propuesta teórica-metodológica y la segunda encargada de convertir en doctrina oficial y obligatoria la temática de Seguridad y Defensa Nacional.
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A. LA PROPUESTA TEÓRICO-METODOLÓGICA A CARGO DEL CAEN
Desde 1950 fecha de creación, el CAEM luego convertida en CAEN estuvo abocada a la creación de una propuesta teórico-metodológica para abordar los temas de seguridad y defensa nacional. Como es de notar la creación del CAEM tiene como marco internacional general el fin de la Segunda Guerra Mundial y su problemática así como el inicio de la Guerra Fría, que por definición se trató de la confrontación ideológica y militar de las dos potencias triunfantes de la guerra, Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. La propuesta teórico-metodológica no escapaba a esta consideración en materia de seguridad y defensa nacional, puesto que se concebía que el Estado tenía que hacer frente a los siguientes tipos de conflictos: subversión, luchas y guerras . Se reconocía que la subversión, ideológicamente estaba enmarcada dentro de propuestas de la izquierda marxista, la misma que podía recurrir al empleo de la violencia en su propósito de capturar el poder, desechando cualquier proceso democrático que implicara el voto popular. Las luchas, se definían como aquellas confrontaciones que se libraban a través del juego político y diplomático, pero que en determinado momento podían derivar en una situación de guerra entre Estados. En consecuencia la guerra, se definía como la confrontación de intereses y objetivos opuestos entre Estados, los que se disputaban por bienes que resultaban escasos y que ambos competidores deseaban controlar o poseer. En definitiva los Estados configuraban una Política de Seguridad de competencias que alentaron la desconfianza y el armamentismo. En esta precisión de las razones del conflicto no se identificaban otras posibilidades, todas estaban enmarcadas dentro de la confrontación ideológica: marxismo vs. Capitalismo y en el otro extremo la posibilidad del conflicto se derivaba sobre aspectos de soberanía y hegemonía entre Estados, principalmente. Dentro de esta consideración los textos producidos por el CAEM en sus diversas versiones anuales siempre reforzaron este punto de vista, en el que predominó el criterio militar del problema y su solución. Los textos del CAEM que con amplitud recogen estas ideas tienen el siguiente título: “Planteamientos Doctrinarios y Metodológicos de la Defensa Nacional”. Y como
cierre de esta visión militar otra propuesta metodológica formulada en el CAEM es aquella que se conoce con el nombre de Proceso de la Política Nacional; este proceso tiene una propuesta de la forma como debe ser conducido el Estado y que el gobierno militar de 1968 no lo aplicó ni tampoco se aplicó en el periodo del fujimorismo donde la fuerza armada respaldó dicha gestión.
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B. LA DOCTRINA SOBRE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL Como se ha dicho líneas arriba, mientras el Centro de Altos Estudios Militares producía la propuesta teórico-metodológica, la Secretaría de Defensa Nacional adscrita al Ministerio de Defensa, se constituyó en la organización especializada del Estado encargada de formular la doctrina oficial sobre seguridad y defensa nacional, la misma que impartía y difundía de manera obligatoria en las instituciones militares, mas no así en el sistema universitario ni mucho menos en el Ministerio de Educación; en todo caso lo máximo que se logró, fue introducir concursos sobre temas de defensa nacional a través de la Oficina de Defensa Nacional del Ministerio de Educación, este esfuerzo burocrático sólo se mantuvo en la década de los años noventa. En cuanto a la doctrina de Defensa Nacional, la Secretaría de Defensa Nacional llegó a formular una doctrina que está expresada en los siguientes documentos. a. Doctrina de Defensa Nacional, sin fecha de edición. b. Defensa Nacional: Manual Básico para el Sistema Educativo Peruano. Edición de 1997. c. Doctrina de Defensa Nacional. Edición del año 2000. d. Desarrollo y Defensa Nacional: Manual básico para el Sistema Educativo Peruano. Edición del año 2001. De cuatro los más su análisis lodoctrinarios constituyen los estos indicados endocumentos c) y d), puesto queimportantes se trata de para los documentos supuestamente más actualizados y sobre todo porque mantienen su vigencia, la misma que ha sido aprobada por el Consejo de Defensa Nacional. La doctrina del año 2000, constituye un instrumento rígido que realmente no expresa lo que el país es; es decir, se parte de una definición de nación que no concuerda con la realidad peruana. El texto dice “La nación es el conjunto de
personas ligadas por una convivencia histórica que se traduce en la voluntad de continuar viviendo en comunidad, proyectándose al futuro, preservando sus valores, y manteniendo sus intereses y aspiraciones comunes”.
Esta definición habla de una nación, como si todo el Perú fuera un territorio ocupado por personas que poseen una cualidad homogénea de identidad común. Lo cierto es que el Perú conforma una nación pluricultural y multilingüe, en el que su sola geografía condiciona sus propios usos y costumbres para los habitantes de la costa, la sierra y la selva. Igualmente cuando se define al Estado, se repite un texto que puede ser aplicado a cualquier país: “El Estado
es la nación jurídica y políticamente organizada que, asentada sobre un territorio, tiene una autoridad que es el gobierno y posee una capacidad de mantener relaciones con otros Estados que lo reconocen como tal. La dinámica 115
del Estado históricamente ha demostrado que existe en él un nacimiento, desarrollo y la posibilidad de extinción”.
En esta segunda definición doctrinaria, tampoco se indica que en el Perú optó por una organización unitaria y que administrativamente hoy ha adoptado una organización administrativa de carácter regional. Al definir la Defensa Nacional, se indica que “Se concibe la Defensa Nacional
como un instrumento para alcanzar la Seguridad Nacional, por tanto es el conjunto de recursos que un Estado, a través del gobierno puede utilizar para prevenir, neutralizar o eliminar las amenazas que pongan en riesgo la soberanía, independencia en integridad nacional”.
En esta definición clave y básica para la comprensión sobre la Seguridad y Defensa Nacional, no se indica de modo expreso qué es lo que cada peruano debe defender ni mucho menos se argumenta las razones por las cuales debe de hacerlo. Se limita a reconocer la existencia de amenazas a la soberanía, la independencia y la integridad nacional; por tanto, la preocupación está centrada en una visión territorial del país y en consecuencia lo único que habría que defender es el territorio y esa defensa se centra en destacar la presencia y respuesta militar, a la que se subordina la nación. Sin embargo la Constitución en el artículo 66° señala que los recursos renovables y no renovables son patrimonio de la nación. La pregunta que surge es ¿cómo se defienden esos recurso? Dicho de un modo más simple ¿cómo se defiende la papa, el olluco, la biodiversidad, la alpaca, el pisco y tantos recursos naturales que posee el Perú? No existe una defensa militar en su inicio para esos recursos que esté provista de tanque, aviones o barcos de guerra. Nada de ello se puede defender militarmente; esos recursos se defienden desde la universidad y sus laboratorios con investigación genética, investigación de mercados nacionales e internacionales y con argumentos jurídicos y políticos que susténtenla propiedad de los recursos que la Constitución dice que pertenecen a la nación. Por eso es que hoy la seguridad tiene un alcance multidimensional que no está circunscrito a lo militar sino que incluye aspectos políticos, económicos, sociales y medioambientales. Una defensa nacional circunscrita a la defensa de la soberanía y el territorio conlleva un enfoque unilateral y militar en su concepción, y ello en el Perú resulta comprensible porque desde su creación la Secretaría de Defensa Nacional que por ley era la encargada de tratar los campos no militares de la defensa, siempre estuvo conducida por militares; es decir nunca hubo un economista, abogado o científico social en general encargado de dirigir la Secretaría de Defensa Nacional. Al final de este capítulo se incluye la relación de generales y almirantes que condujeron la Secretaría de Defensa Nacional. A estas dos fuentes formuladoras de doctrina, hay que añadir una tercera, que proviene de los sistemas de inteligencia, que también producía doctrina para la 116
formulación de inteligencia estratégica, la misma que está referida a los problemas de seguridad del país. Se trata del material educativo que el ex Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) producía a través de sus Manuales de Inteligencia. Esta organización de inteligencia también siempre estuvo dirigida exclusivamente por militares. Respecto a lo que nos interesa, hay que mencionar la forma como define al enemigo: “Enemigo es cualquier grupo de
personas nacional o extranjero, Estado o grupos de Estados que agrede o puede agredir al Estado y atentar contra la seguridad de la nación, empleando la vía violenta; esto es, mediante la guerra convencional o la guerra no convencional”.
Esta definición es una negación de la Constitución que permite y consiente la sindicalización e incluso autoriza el recurso de la huelga al que pueden recurrir los trabajadores. Este tratamiento de enemigo dado a los grupos sociales y laborales en conflicto con el Estado por sus diversas reclamaciones, son los que muchas veces generaron violación de los derechos humanos. Los casos más dramáticos son los que se vivieron en la represión desatada desde el Estado contra los grupos opositores en la década del gobierno de ex presidente Alberto Fujimori; tampoco se exceptúan los gobiernos democráticos de Fernando Belaunde y Alan García, puesto que los servicios de inteligencia de todos estos gobiernos se manejaron con los conceptos militares que acabamos de comentar. Por estas consideraciones es que se hace necesario que se produzca una democratización y una reforma de contenido curricular de estas instituciones para adecuarlas a los mandatos que la Constitucion establece. Estos ejemplos constituyen otra razón poderosa para que desde la universidad se traten estos problemas que también pertenecen a toda la nación. V. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL EN MA NOS DE MILITARES
En los tiempos actuales de extensión horizontal democrática, en el mundo plantea que las instituciones de seguridad y defensa sean conducidos por civiles. Lamentablemente en el Perú esta figura no ocurre porque sigue primando el criterio militar y en segundo lugar, lo que es más importante, las universidades aún se mantienen al margen en la enseñanza de estos temas. El Perú carece de cuadros amplios de profesionales civiles en temas de seguridad y defensa nacional y se constituye en un serio desafío el que se pueda implementar en poco tiempo cursos, seminarios, diplomados, maestrías y doctorados que permitan que los partidos políticos puedan contar con militantes especializados en estos temas, de lo contario seguirá ocurriendo lo que ahora se viene dando, es decir, militares en retiro han empezado a acercarse a los partidos políticos y son ellos los que se hacen cargo del planeamiento de todo aquello que esté referido a la seguridad y defensa nacional. Es decir, seguirá primando una visión militar de la seguridad. 117
VI. DESACTUALIZACIÓN DE LA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Desde la fundación del CAEM en 1950 siempre se mantuvo una srcinalidad en las propuestas doctrinarias sobre Seguridad y Defensa Nacional, esta situación se mantuvo hasta la década de 1980; posterior a esta fecha fue decayendo la doctrina y sobre todo porque empezó a carecer de srcinalidad, ya que cuando se introdujo los argumentos teóricos del poder nacional, se utilizó como referencia a los dos Manuales de Doctrina de la Escuela Superior de Guerra de Brasil. La creatividad mostrada hasta la década de 1980 es reconocida en el continente; pero después de esta década la doctrina se estancó y se prefirió recurrir al expediente fácil de utilizar manuales provenientes de Brasil. Cualquier posibilidad de renovación siempre chocaba con el argumento de que “la doc trina del CAEN así lo establece” lo que hacía imposible actualizar formas de pensamiento que
empezaban a ser vetustas frente a un mundo que cambiaba ostensiblemente frente a la caída del muro de Berlín y la posterior desintegración de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. Por ello era notorio que la democratización que se producía en América Latina y en el Perú a partir de 1980 no tenía ninguna consecuencia en la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional, puesto que seguía sujeta en su visión y explicación los viejos moldes de la Guerra Fría; los conceptos de guerra, lucha y subversión se continuaron manteniendo y no se daba una aproximación a los nuevos conceptos de seguridad cooperativa y seguridad humana empezaban surgir mucho menos se tomaba en subversivo cuenta las llamadas que nuevas amenazasa que no ni tienen necesariamente un srcen ni de confrontación interestatal. Por ello un crítico de la participación de las Fuerzas Armadas en el gobierno del presidente Fujimori como Ciro Alegría Varona, dice respecto al CAEN “se pretende que un centro de estudios superiores especializados en asuntos militares, el Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN), cuyo profesorado de planta no alcanza ni para hacer una sola facultad de nivel internacional, sea la escuela de funcionarios públicos del país. Este es un problema que agrega de identidad de esa institución. Su tradición es militar, su dirección y su personal también, pero pretende ser la cátedra de la política y la función pública en el Perú”.
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CAPÍTULO XI LOS NUEVOS PARADIGMAS DEL DESARROLL O, LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA NACIONAL
El presente capítulo constituye un nuevo paradigma en el tratamiento a los temas de desarrollo, seguridad y defensa nacional; la perspectiva y alcances brindados al estudio y análisis de los antiguos temas de desarrollo y seguridad, dejan de lado la visión unilateral y militar que predominó en el pasado y dan paso a una visión democrática y desde la universidad a temas que deben ser conocidos y trabajados en los medios académicos así como sustentados y perfeccionados por sendas tesis de investigación y así poder darle al Estado visiones multidisciplinarias que permitan una mejor definición de políticas públicas sobre el desarrollo, la seguridad y defensa nacional, regional y mundial. No hay aquí una visión militar de seguridad como predominó en el pasado sino una argumentación que se inicia con el reconocimiento de las responsabilidades que la Constitución asigna a la Nación y al Estado. De manera que la posibilidad de contar con una participación efectiva de la población que se prepara en las universidades del país, será mucho más productiva en la medida que conozcan las razones y argumentos que están contenidas en los nuevos conceptos de desarrollo, seguridad y defensa nacional y más aún, si cada persona conoce en el ejercicio de su profesión por qué debe participar en la defensa nacional y qué es lo que tiene que defender. El capítulo presenta los nuevos alcances del desarrollo y destaca el carácter multidimensional de la seguridad, que abarca aspectos políticos, económicos, sociales, medioambientales y también militares; no está circunscrito a una visión unilateral y militar de la seguridad sino abre caminos para que cada persona desde su profesión que ha elegido pueda aportar para beneficio del país elementos de juicio que permitan enriquecer la política de desarrollo, seguridad y defensa nacional. Los contenidos de este capítulo rescatan también documentos como el Libro Blanco de la Defensa Nacional (2005) que contó con una efectiva participación ciudadana y fue elaborado a la luz de estos nuevos criterios, lo que le ha proporcionado mayor consistencia a las políticas públicas de seguridad ahí contenidas; además de incluir argumentos geopolíticos y geoestratégico que plantean una forma distinta de apreciar, valorar y proyectar los intereses del Estado Peruano. I. EL ESTADO, EL BIENESTAR, LASEGURIDAD Y LA DEFENSA NACIONAL. La Constitución Política del Perú de 1993, señala en su artículo 44° que es deber del Estado promover el bienestar de la nación y a su vez, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad. En este concepto se da la articulación de cuatro elementos que es necesario que la ciudadanía conozca para que su 119
participación sea efectiva y oportuna cuando la situación lo amerite o la coyuntura lo exija. Por un lado al Estado, que como institución, es una unidad jurídica-política que representa a la nación en el caso del Perú, la Nación está conformada por habitantes que poseen expresiones culturales y lingüísticas propias del lugar que habitan; en tal sentido la nación peruana es pluricultural y multilingüe y es deber del Estado lograr la unidad en la pluralidad. El Estado a su vez está en la obligación y responsabilidad de tomar las medidas y previsiones para garantizar la situación de bienestar y seguridad que le debe brindar a la nación, hay entonces dos sujetos en acción, por un lado la institución Estado y por otro la nación que puede ser vista como individualidad o como asociación grupal. Así mismo, la defensa nacional, que aquí se entenderá como el conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado para garantizar las situaciones de bienestar y seguridad, constituyen el eslabón de comunicación entre el Estado y la población, sin dejar de mencionar que la seguridad es una situación carente de riesgos. II. EL NUEVO PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO
Uno de los cambios cualitativos que han ocurrido en el mundo después del fin de la Guerra Fría, ha sido la noción del desarrollo; anteriormente el desarrollo estaba asociado al crecimiento económico, al crecimiento del producto nacional bruto, al incremento de las rentas personales y al mayor crecimiento industrial. Esta visión del desarrollo como crecimiento está presente en la vigente doctrina de seguridad y defensa nacional, que en un lenguaje más simple es el crecimiento y protección del Estado. Nada se dice sobre lo que ocurre con las personas, lo que debería ser la razón de existencia del Estado; en este caso el desarrollo como crecimiento se constituía en un fin. A partir de 1990 surge una visión del desarrollo completamente diferente, porque por primera vez se indica que el desarrollo es un medio para un fin mayor como es el caso de expansión de las libertades humanas. En este sentido el desarrollo se concibe como un proceso de expansión de las libertades reales del que disfrutan las personas. Estamos pues, frente a una nueva tesis del desarrollo que es sostenida por Amartya Sen y que Naciones Unidas ha hecho suya bajo la denominación de Desarrollo Humano y sus conocidos Índices del Desarrollo Humano (IDH). Para Sen, las libertades constituyen el fin y lo que el Estado tiene que hacer es eliminar las principales fuentes de privación de la libertad de los individuos, tales como: la pobreza, la escasez de oportunidades económicas, las privaciones sociales, el abandono de los servicios públicos, la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados represivos. Igualmente el desarrollo como medio debe garantizar como mínimo las siguientes libertades: 120
Libertades políticas Servicios económicos Oportunidades sociales Garantías de transparencia, y Seguridad protectora
Dentro de esta nueva perspectiva, el Desarrollo es un proceso por el cual se deben ampliar las oportunidades del ser humano. Por otro lado, dichas oportunidades deben ser infinitas y cambiar con el tiempo. Así mismo, en todo nivel de desarrollo los tres elementos más garantizar una vida decente. El desarrollo humano como se haesenciales venido en son: denominar, no concluye aquí sino que debe abrir otras oportunidades valoradas por las personas, tales como: la libertad política, la libertad económica, la libertad social, la posibilidad de ser creativos, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de los derechos humanos. Por primera vez, la preocupación del desarrollo se centra en la persona y por primera vez también se reconoce que existe una estrecha relación entre desarrollo y seguridad; ya que las carencias que viva la población se pueden convertir en un cúmulo de necesidades insatisfechas que desemboquen en conflictos que en su inicio pueden circunscribirse a un país y que luego pueden extenderse a regiones más bastas de un continente o del mundo. III. POLÍTICAS DEL ESTADO PARA LA SEGURIDAD Y DEFENSA NA CIONAL El 14 de abril del 2005 el Estado Peruano ha dado a conocer a la Nación el Libro Blanco de la Defensa Nacional del Perú, el mismo que fuera aprobado en la octava sesión del Consejo de Seguridad y Defensa Nacional. El Libro Blanco está reconocido internacionalmente como un documento político en el cual el Estado da a conocer a la Nación y a la opinión pública internacional los Objetivos y Políticas de Seguridad y Defensa Nacional, cuya finalidad es articular los esfuerzos de los diversos componentes integrantes del Estado y la nación para hacer frente a los riesgos, amenazas y desafíos que la afecten. El documento también está catalogado como un instrumento de las Medidas de Fomento de la Confianza (MFC) entre los Estados; por tanto se trata de un medio dirigido a fomentar la paz entre los Estados, basado en relaciones de confianza mutua. En esta propuesta que presentamos, la seguridad y la defensa nacional ya no tienen un enfoque predominantemente militar, como lo fue en el pasado, ahora el concepto tiene un alcance multidimensional que comprende todas las actividades del quehacer humano. De manera que la argumentación básica del Libro Blanco responde a la nueva concepción del desarrollo y seguridad como garantía de las libertades humanas.
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A. CONCEPCIÓN POLÍTICA Y ESTRATÉGICA Por las consideraciones anteriores el Libro Blanco reconoce que el Perú tiene como Política de Estado, el estricto respeto al Derecho Internacional, la igualdad jurídica y soberana de los Estados, el principio de la no-injerencia y la no intervención en los asuntos internos de otros países; la libre determinación de los pueblos, el fiel cumplimiento de los tratados, la solución pacífica de conflictos y la prohibición del uso o amenaza de uso dela fuerza; el derecho soberano de cada Nación de construir y mantener libremente su sistema socio-económico y sistema político que ellos mismos elijan. Al mismo tiempo, el Perú reafirma el ejercicio de su soberanía e independencia nacional, su existencia y la integridad de su territorio y de su patrimonio, así como la protección y consecución de sus intereses, aspiraciones y objetivos, actuando con plena autonomía y libre de toda subordinación frente a cualquier amenaza, riesgo o desafío. El Estado Peruano en su proceso de desarrollo y consolidación, se mantiene alerta y preparado a fin de hacer frente a las amenazas contra la Nación y el Estado, a fin garantizar su seguridad, base indispensable para lograr el desarrollo y alcanzar sus objetivos. Sus fundamentos son: La participación de la sociedad peruana en la solución de los conflictos internos y externos, a través de la presentación de la situación en forma veraz y oportuna, a fin que las personas y organizaciones de la sociedad civil se identifiquen con la acción del Estado y se sumen al esfuerzo para resolver los conflictos. La acción diplomática activa de carácter preventivo y de permanente coordinación con el Consejo de Seguridad Nacional. Las controversias o divergencias entre los Estados, deben solucionarse en el marco de la fraternidad, solidaridad, convivencia pacífica, apoyo mutuo, intereses comunes, estricta reciprocidad, respeto a la independencia y soberanía de los Estados, respeto y cumplimiento de los tratados y convenios internacionales y la firme adhesión a las normas y principios del Derecho Internacional, Derechos Humanos, Carta de las Naciones Unidas y del Sistema Interamericano.
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Acción combinada para enfrentar amenazas y riesgos que comprometen al Perú y a uno o más Estados vecinos, éstos serán conducidos a través del planeamiento y ejecución conjuntos, así como de la asunción de los costos por las partes.
Los problemas de seguridad convencional en la región serán atendidos aplicandolos mecanismos de seguridad cooperativa. Las amenazas serán enfrentadas por medio de políticas de coordinación y cooperación mutua, debiendo establecer la prioridad para enfrentarlas, mediante el enfoque multidimensional. La población debe comprender que la Seguridad y Defensa son bienes y servicios públicos comunes destinados a resguardar la existencia de la Nación y se identificará con estos principios, a través de su difusión y de la elevación de su nivel de conocimientos sobre estos temas, así como de su relación con los valores de la Democracia y del respeto a los Derechos Humanos. Los requerimientos de la Seguridad y Defensa del Estado deben ser satisfechos en concordancia con el Desarrollo Nacional. Siendo el Estado promotor y regulador del desarrollo, debe propiciar un crecimiento sostenido que permita fortalecer al Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. La estrategia de seguridad del Perú es defensiva-disuasiva. La acción militar a través de las Fuerzas Armadas, es el último recurso que empleará el Estado Peruano para actuar exclusivamente en su defensa. Las Fuerzas Armadas están regidas por valores éticos y morales; son modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de acción conjunta, con capacidad para enfrentar las amenazas.
B. SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL La Seguridad es la situación en la cual el Estado tiene garantizado su independencia, soberanía e integridad y, la población los derechos fundamentales establecidos en la Constitucion. Esta situación contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, basada en los valores democráticos y en el respeto a los derechos humanos. Las nuevas amenazas y otros desafíos a la seguridad constituyen problemas complejos que requieren respuestas multisectoriales, complementadas por la sociedad civil, todos ellos actuando en su ámbito de responsabilidad de conformidad con el ordenamiento jurídico. Esta es la base de la integración entre el Estado y la sociedad en todos los campos de la actividad nacional, particularmente en el político, económico, social, científico-tecnológico y ecológico. La Defensa Nacional es el conjunto de medidas, previsiones y acciones que el Estado genera, ejecuta en forma integral y permanente, se adesarrolla ámbitos externo eadopta interno.y Toda persona natural y jurídica está obligada participaren enlos la Defensa Nacional. El Estado garantiza la Seguridad de la Nación mediante el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, que tiene por función preparar, ejercer y dirigir la Defensa Nacional en todos los campos de la actividad nacional.
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La Política de Seguridad y Defensa Nacional es una Política de Estad o que tiene por finalidad orientar la selección, preparación y utilización de los medios del Estado para la obtención y mantenimiento de la Seguridad Nacional, tanto en el frente externo como en el interno. Esta política está constituida por el conjunto de lineamientos generales para estructurar, coordinar y armonizar los esfuerzos de los campos de acción del Estado: Defensa y Desarrollo, para hacer frente a los obstáculos, riesgos, amenazas o desafíos contra la seguridad y los intereses del Estado. Los Intereses Nacionales están constituidos por las necesidades y aspiraciones, amplias y duraderas que posee la Nación y se traducen en Objetivos Nacionales que hoy están presentes en el Acuerdo Nacional, que vienen a ser la expresión formal de los intereses y aspiraciones nacionales. C. IDENTIFICACIÓN DE AMENAZAS Se identifican las siguientes amenazas externas e internas: a. Amenazas Externas Las que podrían generarse si se intentaran aplicar en la subregión Sudamericana doctrinas de seguridad incompatibles con la vigencia del derecho internacional. Las que podrían surgir de crisis en función de la escasez de recursos naturales de valor estratégico, tales como recurso vitales. El terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia internacional.
b. Amenazas Internas
Grupos terroristas y subversivos, contrarios al ordenamiento constitucional, que optan por la violencia. Grupos radicales que promueven la violencia social y desbordes populares. Delincuencia común organizada. Tráfico ilícito de drogas. Corrupción.
D. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD NACIONAL EN EL ACUER DO NACIONAL El esfuerzo por interpretar los intereses y aspiraciones de la Nación han sido materializados en el Acuerdo Nacional del año 2002, que con la participación de representantes de organizaciones de la sociedad civil y del Estado, han señalado y definido como Objetivos, los siguientes:
Democracia estado de derecho El Estado deyderecho y la democracia representativa son garantía del imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, así como un aspecto esencial conducente a lograr la paz y el desarrollo del país. Equidad y justi cia social El desarrollo humano integral, la superación de la pobreza y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos, sin ningún tipo de discriminación, constituyen el eje principal de la acción del Estado. 124
Competitividad d el país Para lograr el desarrollo humano y solidario del país, el Estado adoptará una política económica sustentada en los principios de la economía social de mercado, reafirmando su rol promotor, regulador, solidario y subsidiario en la actividad empresarial. Estado eficiente, transparente y d escentraliza do Consolidar un Estado eficiente, transparente y descentralizado al servicio de las personas como sujetos de derechos y obligaciones.
A partir de estos objetivos se diseñaron 31 políticas de Estado, la novena corresponde a la Seguridad nacional y establece: “Nos comprometemos a mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que esta es una tarea que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado, en especial a las Fuerzas Armadas. En el marco de la Constitucion y las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar general”.
Con este objeto, el Estado:
Fomentará la participación activa de la sociedad, en el logro de objetivos de la Política de Seguridad y Defensa Nacional. Garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasión, defensa y prevención de conflictos, así como al mantenimiento de la paz. Impulsará la enseñanza de los conceptos básicos de seguridad y defensa nacional en todos los niveles del sistema educativo nacional. Fomentará la participación activa en la protección de la Antártida, el medio ambiente, el desarrollo de la amazonía y la integración nacional. Mantendrá una estrecha coordinación entre el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional y la Política Exterior para la definición y defensa de los intereses permanentes del Estado.
Otras políticas que tienen relación con la Seguridad Nacional, son: Primera: Fortalecimiento del régimen democrático y del Estado de Derecho. Tercera : Afirmación de la identidad nacional. Sexta: Política Exterior para la paz, la democracia, el desarrollo y la integración. Séptima: Erradicación de la violencia y fortalecimiento del civismo y de la seguridad ciudadana. Vigésima quinta: Cautelar la institucionalidad de las fuerzas armadas y su servicio a la democracia. Vigésimo séptima: Erradicación de la producción, el tráfico y el consumo ilegal de drogas. Vigésimo oct ava: plena vigencia de la Constitucion y de los derechos humanos. Acceso a la justicia, e independencia judicial. 125
Trigésima: Eliminación del terrorismo y afirmación de la Reconciliación Nacional. En marzo de 2004 el Consejo de Defensa Nacional aprobó la Política del Estado para la Seguridad y Defensa Nacional. A continuación se transcribe los objetivos y las políticas. E. OB JETIVO Y POLÍTICAS D EL ESTADO PARA L A SEGURIDAD NACIONAL Objetivo Permanencia y continuidad de la Nación, del Estado en el que se organiza y del territorio en el que se asienta, en un marco de paz y seguridad. Para alcanzar este único objetivo de seguridad se elaboran dos políticas: Políticas a. Preservar la independencia, la soberanía, integridad del territorio y los intereses nacionales. b. Maximizar el poder nacional y proyectarlo, para mantener al país libre de amenazas o en condiciones de enfrentarlas exitosamente. F. OBJETIVOS Y POLÍTICAS DEL ESTADO PARA LA DEFENSA NACIONAL Objetivo 1 Mantenimiento de la independencia, soberanía, integridad territorial y defensa de los intereses nacionales. Políticas a. Optimizar el funcionamiento del Sistema deDefensa Nacional. b. Reestructurar el Sector Defensa para disponer de Fuerzas Armadas profesionales, modernas, flexibles, eficaces, eficientes, y de accionar conjunto. c. Mantener Fuerzas Armadas concapacidad de prevención y disuasión. d. Disponer de Fuerzas Armadas en condiciones de contribuir al mantenimiento de la paz internacional. e. Mantener el control terrestre, aéreo, marítimo, fluvial y lacustre. f. Garantizar la seguridad telemática del Estado. g. Garantizar la presencia efectiva del Estado en el Territorio Nacional, principalmente en las zonas susceptibles a la violencia terrorista, al narcotráfico o al narcoterrorismo. h. Consolidar la Pacificación Nacional. Objetivo 2 Fortalecimiento del sistema político democrático. a. Reestructurar el Sector Defensa bajo el principio de subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político legítimamente constituido. b. Eliminar las causas de laviolencia organizada contra el Estado. c. Mantener el orden interno y el orden público. d. Erradicar el tráfico ilícito de drogas. e. Fortalecer las relaciones civil- militares. f. Eliminar la corrupción en todas sus manifestaciones.
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g. Fomentar la participación activa de la sociedad en el logro delos objetivos de seguridad y defensa. h. Fomentar una cultura de respeto a la Constitución, Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y normas convivencia social. Objetivo 3 Condiciones Económico-Estratégicas que aseguren la paz, la integración y la prosperidad. Políticas a. Ocupar el territorio nacional siguiendo criterios estratégicos de desarrollo y seguridad. b. Procurar el abastecimiento para satisfacer las necesidades básicas de la población en casos de conflictos o desastres. c. Impulsar la investigación y el desarrollo tecnológico particularmente en las áreas de informática y comunicaciones. d. Promover el desarrollo científico tecnológico orientado a la satisfacción de los requerimientos militares. e. Promover el desarrollo científico tecnológico, con participación de la universidad peruana y empresa privada nacional. f. Desarrollar una Flota Mercante Nacional. g. Desarrollar la Reserva Aérea Nacional. h. Fomentar la inversión de capitales nacionales enel Perú y en el extranjero. i. Generar la infraestructura necesaria paraatraer el comercio de los países de interés hacia puertos peruanos. j. Preservar el ambiente en general y la biodiversidad en particular, en función de los intereses nacionales. k. Proteger a la población ante los desastres. l. Participar activamente en los procesos de integración en los ámbitos subregional y regional. Objetivo 4 Fortalecimiento de la conciencia e identidad nacional. Políticas a. Fortalecer el orgullo y la identidad nacional. b. Crear conciencia de seguridad y defensa, impulsando y difundiendo la enseñanza de estos conceptos. c. Fomentar la educación cívico-patriótica en democracia, la cultura depaz y su oposición a la violencia organizada. Objetivo 5 Protección y promoción de los intereses nacionales en el ámbito internacional. Políticas
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a. Participar en la toma de decisiones que afecten los intereses nacionales, así como en foros de seguridad y defensa, a nivel mundial, hemisférico y regional. b. Participar en la lucha contra el terrorismo internacional y el crimen organizado transnacional. c. Contribuir a la paz mundial, hemisférica y regional en concordancia con el Derecho Internacional y los interese nacionales. d. Fortalecer y respaldar la diplomacia peruana, con un Poder Nacional que promueva y defienda los intereses nacionales. e. Crear conciencia antártica y potenciar la presencia del Perú en ese continente. f. Contribuir a la creación de un sistema de seguridad sudamericano. g. Organizar a las colonias peruanas en los países de interés, afianzar su identidad y orientarlas en provecho de los intereses nacionales. h. Incrementar las medidas de fomento de la confianza mutua con los países vecinos.
IV. EL CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD Y SUS NUEVOS ALCANCES A. LA VISIÓN IDEOLÓGICO-MILITAR DE L A SEGURIDAD COLECTIVA
Desde 1945 hasta 1991 en el que se produce la caída de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el concepto de seguridad que primó en el continente Americano tuvo una connotación ideológico-militar y estuvo centrada en constituirse en una política de contención para hacer frente a la amenaza comunista. A esa política de contención se le conoce como Seguridad Colectiva, la que fue adoptada por la Organización de Estados Americanos (OEA) y por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Con relación a la denominada Seguridad Colectiva adoptada por la OEA, el artículo 27°señala: Toda agresión de un Estado contra la integridad o la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la independencia política de un Estado Americano, será considerada como un acto de agresión contra los Estados Americanos. Por otro lado, el artículo 28°, indica: Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de cualquier Estado Americano fueren afectados por un ataque armado o por una agresión que no sea ataque armado, o por un conflicto extra continental o por un conflicto entre dos o más Estados Americanos o por cualquier otro hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América; los Estados Americanos en cumplimiento de los principios de la solidaridad continental o de la legítima defensa colectiva, aplicaran medidas y procedimientos establecidos en los tratados especiales, existentes en la materia. Por otro lado, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) otro instrumento de contención, dice en su Artículo 3° inciso 1: Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los 128
Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de duchas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el Artículo 51° de la Carta de las Naciones Unidas. A solicitud del Estado o Estados directamente atacados, y hasta la decisión del órgano de consulta del Sistema Interamericano, cada una de las Partes Contratantes podrá determinar las medidas inmediatas que adopte individualmente, en cumplimiento de la obligación de que trata el párrafo precedente y de acuerdo con el principio de la solidaridad continental. El Órgano de Consulta se reunirá sin demora con el fin de examinar esas medidas y acordar las de carácter colectivo que convenga adoptar. Este concepto de seguridad colectiva tiene un alcance militar de la seguridad y como los hechos políticos ocurridos en América lo demuestran sólo sirvió para tratar de contener los avances de las ideas comunistas en la región. Las quince veces en el que el TIAR fue invocado para evitar o solucionar conflictos regionales no tuvo la fuerza suficiente ni la credibilidad necesaria de los Estados miembros. Por ello después de la guerra de las Malvinas entre Argentina y el Reino Unido (1982) el cuestionamiento a los alcances de la seguridad colectiva se hicieron cada vez más notorios por los Estados, lo que llevó a que el año 2000 se dispusiera que la OEA propicie una reunión internacional para redefinir la seguridad de las Américas y responda a los cambios importantes producidos en el mundo a raíz del fin de la guerra fría, la unificación de Alemania y la caída de la Unión Soviética. B. LA VISIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD El 28 de octubre del año 2003 en la ciudad de México se llevó a cabo la Conferencia Especial sobre Seguridad. Esta conferencia tuvo como antecedente inmediato las Declaración de Bridgetown del año 2002 en el que se reconoció por primera vez “que las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad
en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoques tradicionales (seguridad colectiva) deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y medioambientales”.
El principal acuerdo señala: “Nuestra concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional”. 129
Esta concepción multidimensional de la seguridad lleva implícita el reconocimiento de: La necesidad de la cooperación entre los Estados, Reconoce la existencia de amenazas comunes, Propugna la paz, Reconoce valores democráticos, Reconoce los derechos humanos, Deja de lado la relación de competencia y la búsqueda del equilibrio estratégico-militar.
Se añade que esta concepción multidimensional se sostiene en los siguientes valores. a. Cada Estado tiene derecho soberano a identificar sus prioridades nacionales de seguridad y definir sus estrategias. b. La democracia representativa es una condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de los Estado Hemisféricos. c. El respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la buena gestión gubernamental son esenciales para la estabilidad, la paz y el desarrollo político, económico y social de los Estados. d. La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho. e. El fundamento y la razón de ser de la seguridad es la protección de la persona humana. f. La educación para la paz y la promoción de la cultura democrática. g. La justicia y el desarrollo humano son necesarios para la estabilidad de cada Estado del continente. h. Se reafirma la importancia de la participación de la mujer en todos los esfuerzos por la promoción de la paz y la seguridad. i. Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional. j. Las amenazas tradicionales a la seguridad y sus mecanismos para enfrentarlas siguen siendo importantes. k. Las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad son problemas intersectoriales que requieren de respuestas múltiples de las distintas organizaciones. l. La arquitectura de seguridad debe ser flexible y contemplar las particularidades de cada región y de cada Estado. m. La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada por amenazas tradicionales como por nuevas amenazas de diversa naturaleza que deben ser tomadas en cuenta:
El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, las drogas, la corrupción, el tráfico ilícito de armas, el lavado de dinero y las conexiones entre ellos. 130
La pobreza extrema y la exclusión social. Los desastres de la naturaleza y los de srcen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades y el deterioro del medio ambiente. La trata de persona Los ataques a la seguridad cibernética Daños por el transporte de material potencialmente peligrosos. Posibilidad de acceso a la posesión de armas de destrucción masiva por terroristas.
Estas nuevas dimensiones de la seguridad van más allá de la visión militar de la seguridad circunscrita al territorio y la soberanía principalmente. V.
¿QUÉ DEFENDEMOS LOS PERUANOS?
Existen amenazas que a lo largo de la historia del Perú ha tenido que hacer frente, unas que provenían del exterior y otras que surgieron en el interior del país; esto requiere que el ciudadano conozca inicialmente qué es lo que tiene que defender y las razones por las cuales tiene que hacerlo; porque claro está que las personas sólo defienden lo que conocen, lo que se siente que les pertenece y porque admiten que aquello que se define constituye la base de su desarrollo presente y futuro. Todo peruano civil o militar, persona natural o jurídica, tiene por tanto que plantearse las siguientes preguntas:
¿Quién amenaza al Estado y la sociedad peruana? ¿en qué circunstancias se produce esa amenaza? ¿Qué pretenden quienes nos amenazan? ¿Cómo intentarán ejecutar dichas amenazas?
Para poder dar respuesta a las preguntas arriba presentadas, tenemos que conocer primer término: ¿Qué es lo que defendemos los peruanos? Sólo en conocimiento de lo que defendemos, las razones por las cuales debemos hacerlo y la propia toma de conciencia de lo que podemos, sabremos asumir roles para la defensa del Estado y la sociedad peruana. Los peruanos en general, defendemos lo siguiente: 1. Defendemos la Constitución, porque es el instrumento jurídico normativo que regula la vida de todos los peruanos y establece los deberes y derechos que cada peruano debe respetar y cumplir. También la Constitución define un modelo de sociedad que ha sido aceptada por la colectividad nacional. 131
En este sentido, citaremos algunas de las principales normas que precisan el modelo de sociedad que la Constitucion ha previsto: a) El artículo 43°, indica que el Estado es uno solo e indivisible y el Perú es una República Democráti ca, cuya renovación del poder se efectúa a través del voto popular. b) Con relación a la forma como se sostiene la nación, el artículo 58°,señala que la iniciativa privada es libre y el Estado actúa principalmente en las áreas de promoción del empleo, la salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. 2. Defendemos las ins tit ucio nes, porque una sociedad se devuelve a través de instituciones como el gobierno, la familia, las fuerzas armadas, la propiedad, el matrimonio; es decir, la Constitución da partida de nacimi ento a todas las Institu cion es que permit en la convi vencia e ntr e los peruanos. Sobre el particular, en los artículos 90°, 110° y 138° la Constitución señala, que para los efectos del gobierno, el Estado se divide en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En caso del Poder Ejecutivo y Legislativo la duración de su mandato es de cinco años y se logra a través del voto popular. En el caso del Poder Judicial, autoridades son nombradas conforme a ley. 3. Defendemos el legado his tór ico y las tradicion ales nacionales, porque a través de los hechos ocurridos en el pasado, los diversos personajes que vivieron en cada una de las etapas de la historia nacional, los hombres ilustres y los héroes nacionales, el país adquiere su identid ad y consol ida su conciencia nacional, la que resulta vital para la defensa del Estado y las Instituc iones, de quienes lo amenacen en el Frente Interno. 4. Defendemos los recurs os natur ales, porque son la fuente y l a base de l desarrollo nacional, del presente y del futuro. Son estos recursos y la explotación racional de los mismos los que nos permitirán alcanzar el bienestar a la que cada peruano tiene derecho. 5. Defendemos la salud física y mental de la población, porque la población o los habitantes de un país, son la razón de ser de las preocupaciones del Estado. El Estado en este sentido, está obligado a brindar y garantizar una situación de tranquilidad y paz social que permita
cada ciudadano puedalarealizarse como persona. El Estado igualmente debe garantizar y proteger salud física y mental de todos sus pobladores.
6. Defendemos, respetamos y amamos los símbolos patrios, porque dichos símbolos, constituyen la representación simbólica de todo lo que somos como país. Representa la unidad e identidad nacional y es un factor de primer nivel que ayuda a la cohesión interna de todos los peruanos. 132
7. Defendemos el te rri tor io, el domi nio marítimo y el e spacio aé reo que los cubre, porque el territorio es el elemento esencial para la existencia del Estado y es en ese espacio físico en el que se ubica la población; el dominio marítimo que es la extensión del mar adyacente hasta las 200 millas y el espacio aéreo. VI.
NUEVA VISIÓN GEOPOLÍTICA DEL PERÚ COMO SOPORTE DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD
Dado que la geopolítica en la actualidad se define como una disciplina que debe contribuir a realizar el mejor uso de los espacios físicos y los recursos de toda naturaleza que en el Perú existen, se hace necesario dejar de lado la visión eurocéntrica que predominó desde el siglo XVI en la vida nacional, al considerar que en Europa es el centro del mundo. Los hechos y los recursos demuestran que en el Perú es un país de enormes potencialidades capaces de convertirnos en poco tiempo en una potencia de presencia significativa en el mundo; en este sentido cabe resumir lo que es el Perú desde un punto de vista geopolítico, es decir desde el ángulo de los múltiples usos racionales que se pueden realizar de los recursos existentes hasta las ventajas que proporciona la ubicación del Perú en el continente y en el mundo. En esta nueva perspectiva aplicada a los asuntos de desarrollo, seguridad y defensa nacional, el Perú se define como un país: Marítimo, andino, amazónico, bioceánico y con presencia en la Antártida, en el que en cada lecho que la naturaleza le ha dado, cuenta con una riqueza inconmensurable.
País Marítimo, porque tenemos un acceso directo al mar a través de un litoral de más de tres kilómetros, con recursos de todo tipo que hacen del Perú un país de enorme potencial pesquero. País Andino, porque a través de la cordillera de los Andes estamos unidos a otros países vecinos de similares características. País, Amazónico , porque contamos con bosques naturlaes y una biodiversidad que también compartimos con países vecinos. País, Bioceánico, porque la proyección internacional del río Amazonas nos comunica con el Océano Atlántico y con otros continentes, y porque además el Perú está presente en la Antártida como una expresión de su proyección continental. Este es el Perú que cada peruano tiene que defender, porque además en cada escenario de esta imponente y desafiante geografía, está plasmado el hecho que somos una potencia geográfica que se constituye en el soporte de nuestra 133
viabilidad y proyección económica internacional. La potencialidad geográfica del Perú nace del reconocimiento de las siguientes características:
El Perú dentro del globo terráqueo, se encuentra ubicado en la región Central y Occidental de la América del Sur. Es colindante y partícipe del mar a través de un litoral de 3,080 kilómetros de extensión, y está conformado por cuatro regiones naturales: el mar, la costa, la sierra y la selva; los mismos que se vinculan por sus característica acuáticas o marítimas y sirven de nexo con el resto del continente en las cuatro direcciones cardinales: norte-sur y este-oeste. Por su posición marítima en Sudamérica, el Perú es el acceso principal hacia la Cuenca del Pacífico para los países del Atlántico Sur que no tienen acceso a él, es el caso de Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Porque en una alianza estratégica con Brasil se constituyen en una plataforma física que une a los Océanos Pacífico y Atlántico y a otros continentes. Nuestra geografía andino-amazónica hace que los ríos navegables interconecten las Cuencas Internacionales del Amazonas, del Orinoco y del Plata. El Perú está ligado a la Antártida por la proyección de nuestras costas hacia el sur y la referencia de este continente sobre la riqueza de nuestro mar y la particularidad del clima. La ubicación del Perú en la zona ecuatorial le proporciona ventajas para la comunicación satelital y la exploración y explotación del espacio aéreo tanto en su zona marítima como continental.
Ahora bien, en el mapa, se puede apreciar con toda nitidez el valor geopolítico y la utilidad geoestratégica que se puede obtener a partir de aprovechar la ubicación del Perú en el Mundo y en el Continente. La representación expresa una actitud dinámica y proyectiva desde el Perú hacia el mundo: contrario a lo que ocurría en las visiones del pasado y negativas de la geografía peruana al señalar que el Perú tiene una difícil geografía. En ella también debemos de apreciar que el interés nacional obliga a los peruanos a que el mundo sea observado desde el Perú y a partir de ahí desarrollar las potencialidades económicas que existen en cada uno de nuestros escenarios geográficos.
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CAPÍTULO XII LA SEGURIDAD EN EL CONTINENTE AMERICANO I.
LA EVOLUCIÓN DE LAS AMNENAZAS Y LA SEGURIDAD Para los países que integramos la parte sur del hemisferio, los riesgos y amenazas a la seguridad de los Estados de las tres Américas, no han sido desde sus inicios como repúblicas independientes necesariamente los mismos. Las amenazas presentadas y las respuestas a ellas han mostrado un tipo de concepción de la seguridad como producto de las coyunturas históricamente vividas; en este sentido, es posible identificar en el hemisferio americano hasta cuatro tipos de percepciones sobre las amenazas y las respuestas dadas en materia de seguridad. Esas percepciones de las amenazas y la seguridad son las siguientes: o o
o
o
La seguridad como rechazo al colonialismo europeo del siglo XIX. La seguridad colectiva después de II Guerra Mundial para contener a la amenaza comunista. La seguridad cooperativa a partir de 1980 como consecuencia del retorno a la democracia en el continente, y La seguridad humana como nuevo paradigma del desarrollo y la seguridad a partir de 1990.
Estas cuatro percepciones de la seguridad en el continente, muestran la evolución no sólo conceptual sino en la acción que se ha venido produciendo en las tres Américas desde el siglo XIX. A. LA SEGURIDAD COMO RECHAZO AL COLONIAL ISMO EUROPEO En las primeras del siglo XIX cuandoy nuestras nacientes repúblicas de América del Sur décadas empezaban a consolidarse ser soberanas, tuvieron que hacer frente a amenazas que estuvieron asociadas a las pretensiones de España por recuperar sus antiguas colonias y de Francia en México que llegó a instalar al emperador Maximiliano I, hermano del rey austriaco Francisco José I; el gobierno de Maximiliano duró cuatro años, desde 1864 hasta 1867 en que fue destronado por las fuerzas francesas de Napoleón III. Fue capturado por las fuerzas republicanas de Benito Juárez y ejecutado el 19 de junio de 1867.
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Este tipo de amenazas asociadas a la reconquista de territorios independientes por parte de potencias monárquicas europeas, generó desde 1823 una respuesta de los Estados Unidos que significó el rechazo a toda pretensión colonial efectuada a través de la famosa declaración del presidente James Monroe: “América para los americanos”, la misma que creaba una zona de seguridad, responsabilidad o
influencia, orientada a contener los aprestos de la Santa Alianza en Europa y en particular a Francia tentada a intervenir contra las nacientes repúblicas latinoamericanas. En el mensaje al Congreso norteamericano el presidente Monroe dijo además: “Tendríamos que considerar como manifestación de enemistad contra Estados Unidos toda intervención de una potencia europea, sea cual fuere, tendiente a oprimir o dominar a estos gobiernos, que han declarado y mantenido su independencia y a las que nosotros ya hemos reconocido”.
En esta declaración de inicios del siglo XIX, está planteada la base de la doctrina de seguridad hemisférica colectiva de los Estados Unidos para la región, entendiéndose por tal, que cualquier amenaza externa contra una de las naciones, se constituía en una amenaza para todos. Contagiada de esta visión de la seguridad colectiva se mostró el Congreso de Panamá convocado por Simón Bolívar, cuando en 1826 intentó establecer una confederación de países hispanoamericanos independientes que tenía como propósito defender y consolidar la independencia de las repúblicas nacientes. Contó con la participación de la Gran Colombia, México, Perú, Bolivia y Guatemala. Enviaron observadores Gran Bretaña y los países Bajos, pero no acudió Estados Unidos, que había sido invitado. El Congreso acordó: a. Un tratado perpetuo de unión y confederación, b. La creación de un Ejército interamericano para la defensa común y c. La renovación bianual del Congreso, al que podrían sumarse otros países. Debido a las rivalidades entre los distintos países y a la población abierta de Estados Unidos, que no deseaba la formación de un sistema de estados federados en América del Sur, los acuerdos sólo fueron ratificados por la Gran Colombia y no tuvieron consecuencias efectivas. Se puede apreciar que tanto la percepción de seguridad de los Estados Unidos como la de Bolívar estuvieron enmarcadas dentro de un criterio colectivo de seguridad, este criterio colectivo constituyó el fermento de lo que después en el siglo XX se consolidó como la llamada doctrina de seguridad colectiva. B. LA SEGURIDAD COLECTIVA Con el devenir del tiempo y ya en el siglo XX, cuando otra amenaza aparece en Europa y Asia y pretenden alemanes y japoneses extenderse por el Atlántico y por el Pacífico, Estados Unidos involucró a un buen número de naciones latinoamericanas para afrontar lo que podría considerarse por aquellos días como una amenaza política, militar y económica a la seguridad del hemisferio. De esa época proviene la Junta Interamericana de Defensa (JID) que fue creada en 1942 con carácter transitorio para el período que durará la guerra, con el propósito de hacer frente militarmente a la amenaza alemana. Posteriormente hasta bien
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entrada la década del noventa del siglo XX, la JID viviría su crisis de identidad, pues no tenía cabida dentro de la OEA ni dentro del TIAR. El concepto global o continental de la amenaza percibida por los Estados Unidos siguió siendo una propuesta norteamericana, la misma que fue transmitida a los países de América del Sur y siguió presente cuando en 1947 se firmó el Tratado
de Asistencia Recíproca (TIAR) a través del cual, se pretendió “prevenir y reprimir las amenazas y los actos de agresión contra cualquiera de los países de América”. El sentido de la llamada seguridad colectiva, está manifestada en el artículo 3° del tratado cuando expresa: “Las Altas Parte s
Contratantes convienen en que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva”. En la práctica el TIAR resultó ser un instrumento orientado a
evitar el alcance del comunismo; lo que de por sí explica la separación de Cuba en 1960 de la OEA, país que se había declarado marxista. Incluso en el Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en julio de 1975 en San José de Costa Rica, se creó una zona de seguridad geográfica. Hoy finalizada la Guerra Fría, este tratado y esta visión de la seguridad hemisférica ha quedado prácticamente en desuso, como consecuencia de su inoperatividad en la solución de los conflictos suscitados en la región y más aún en los años ochenta, cuando Argentina en su conflicto con Inglaterra invocó al TIAR, conoció en carne propia que los intereses entre potencias nucleares (Estados UnidosInglaterra) son más efectivos y determinantes que con la de sus aliados menores que sólo poseen armas convencionales. Dos hechos no muy lejanos que tuvieron a Estados Unidos como actor principal y que podríamos decir han terminado por sepultar al TIAR son la invasión a Granada en 1983 para derrocar a su presidente porque supuestamente poseía ideas izquierdistas y la invasión militar a Panamá en 1989 para destituir al jefe de gobierno Antonio Noriega y juzgarlo en los Estados Unidos por narcotráfico. Ambas acciones revelan un interés unilateral y una instrumentación del tratado. Pero quizá este fracaso de la seguridad hemisférica colectiva también obedezca a la poca voluntad política que le dedican sus propios firmantes; es decir, mientras el Protocolo de Reformas al TIAR fuera firmado por 21 Estados de la región el 26 de julio de 1975, en la actualidad sólo ha sido ratificado por 8 de sus miembros de los cuales 5 lo hicieron con reservas, necesitándose que dos terceras partes (14) de los países firmantes depositen sus instrumentos de ratificación para que entre en vigor. Como las reformas no se encuentran en vigencia, entonces se mantienen las ambigüedades y las imprecisiones contenidas como el artículo octavo relativo a la aplicación de medidas coercitivas en la cual se contempla el uso de la fuerza armada, o la del artículo noveno que tiene una definición de agresión que no satisface a los Estados miembros. 138
La obsolescencia de la seguridad hemisférica colectiva, expresada en el TIAR también es el resultado de los cambios en las normas y en los procesos de decisión tantas veces como Estados Unidos viera amenazados sus interese en la región, como han sido los casos de inacción frente a los conflictos centroamericanos o sus propias percepciones de seguridad como potencia hegemónica. En la actualidad, los riesgos y las amenazas a la seguridad en el continente y sobre todo al sur del río Bravo tienen otra dimensión. No son pues, más pretensiones hegemónicas venidas de otros continentes como las que en su oportunidad mostró España, Alemania y Japón, ni es tampoco la exUnión Soviética exportando la revolución o instalando en Cuba mísiles que produjeron la crisis de 1962. Desde 1991 en que terminó la Guerra Fría, y sin la amenaza de comunismo en lo más inmediato, el mundo ha adquirido otra dimensión cuyas características podemos resumirlas en los siguientes hechos: o
o
o
o
En lo económico, se ha producido la globalización de la economía, expresada en la integración tecnológica y económica; el predominio del capital financiero; la continuidad de las empresas multinacionales y la inversión extranjera directa, así como el comercio de bienes y servicios. En lo político, hay también una globalización de la democracia y los derechos humanos y la presencia de ideologías y religiones fundamentalistas. En lo social, se viene dando una globalización de la cultura a través de los medios de información, y En lo militar, hay la hegemonía indiscutible de Estados Unidos a nivel mundial, y también existe un supuesto negado en la región, que dos gobiernos democráticos no pueden dirimir sus intereses opuestos mediante conflictos armados.
Este nuevo escenario internacional y hemisférico en el que el tratado de seguridad hemisférica colectiva ha quedado en más de una vez desairado por no ser capaz de solucionar los diversos conflictos en la región, ha dado paso a una sucesiva discusión que desde 1990 se moviliza en el plano académico especializado y en reuniones oficiales de agentes estatales para discutir la necesidad de replantear el concepto de seguridad hemisférica y proponer otro que responda a las situaciones. C. LA SEGURIDAD COOPERATIVA El concepto de seguridad cooperativa es una propuesta alternativa que ha sido trabajada por Estados Unidos y Argentina en la década del 90 del siglo XX;
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pretendía ser una visión actualizada que debía reemplazar a la desprestigiada seguridad hemisférica colectiva. Como lo resume Jorge de la Lama, la seguridad cooperativa se sustenta en la promoción y fortalecimiento de: a. Medidas de fomento de la confianza entre los Estados que otorguen transparencia a sus relaciones. b. Alcanzar la proscripción total de las armas de destrucción masiva, química y bacteriológica. c. Limitaciones de armas convencionales, que garanticen la legítima defensa de cada Estado y, d. Participación en fuerzas multinacionales para el establecimiento, mantenimiento o consolidación de la paz. Otro aspecto importante destacable de los argumentos que exhiben Estados Unidos y Argentina sobre la seguridad cooperativa, se centra en reconocer que en el contexto internacional actual de un mundo globalizado en todo orden de cosas, los intereses vitales y de seguridad de una nación no se preservan adoptando posturas aislacionistas, sino especialmente promoviendo el desarrollo, la integración y la aplicación de políticas regionales y/o subregionales que contribuyan a la conformación de un clima de paz y seguridad. Debemos señalar además que conceptualmente la seguridad cooperativa ha sido enriquecida con los aportes académicos de Augusto Veras, intelectual latinoamericano de reconocido prestigio en estos temas; él define la seguridad cooperativa del siguiente modo: “es
un sistema de interacciones interestatales que, coordinando políticas gubernamentales, previene y contiene las amenazas a los intereses nacionales y evita que las percepciones que de éstas tienen los diversos Estados, se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones”.
Conforme lo argumentan sus defensores, la seguridad cooperativa plantea la búsqueda de soluciones a los problemas de la región donde prime la consulta antes que la confrontación, donde destaque las muestras seguridad y confianza antes que la disuasión, donde predomine la transparencia antes que el ocultamiento, la prevención antes que la corrección, y por último la interdependencia antes que el unilateralismo. El esquema esencial de la seguridad hemisférica cooperativa se expresaría del siguiente modo.
Sí a la Consulta
No a la confrontación
Sí a la Seguridad y confianza
No a la Disuasión
Sí a la transparencia
No al Ocultamiento
Sí a la prevención
No a la Corrección
Sí a la Interdependencia
No al Unilateralismo
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D. LA SEGURIDAD HUMANA Mientras las discusiones académicas y de funcionarios interestatales proseguían en diversos foros de las tres Américas por más de una década, en la Asamblea de la OEA llevada a cabo en Canadá a inicios del año 2000, surgió una nueva propuesta que viene a ser un nuevo paradigma en materia de seguridad, porque por primera vez se habla de la seguridad de las personas antes que la seguridad de los Estados, la propuesta canadiense denominada seguridad humana es la materialización de la tesis de Amartya Sen que Naciones Unidas hoy suscribe, explicada en la primera parte de este trabajo. La seguridad humana constituye un cambio de perspectiva que coloca a las personas como el centro de referencia en los asuntos internacionale s. La seguridad humana trata de afrontar las numerosas amenazas contra la seguridad de las personas. Se trata principalmente de colocar a las personas en primer lugar y mejorar nuestra pericia y capacidad colectivas para proteger los derechos humanos, y garantizar la paz indispensable y la estabilidad, como un pre-requisito clave para el desarrollo humano sostenible. La propuesta de la seguridad humana comprende cuatro áreas en las que el enfoque pueda dar lugar al desarrollo de iniciativas nuevas y creativas. Esas áreas son: La democracia y los derechos humanos: basespara la seguridad humana.
Se propone que las Américas deben establecer un compromiso más efectivo Delincuencia e inseguridad. Este tema está asociado al problema de las drogas y sobre el particular se afirma que el tráfico de drogas en sí mismo y como estímulo responsable de otros delitos conexos como la corrupción y el tráfico de armas pequeñas, sigue sirviendo como catalizador para aumentar la violencia y el crimen, la distorsión tanto dentro de la economía regional como en las transacciones financieras y Comerciales y, sin duda para crear tensiones entre diferentes Estados. Sus efectos son visibles en todo el hemisferio, afectando tanto a individuos como a familias y comunidades y por consiguiente, contribuyendo a debilitar el respeto a los derechos humanos, al Estado de Derecho y las diferentes instituciones democráticas.
Protección de la niñez por ser los más vulnerables. La seguridad humana debe sensibilizarse ante el hecho de que los niños y jóvenes del hemisferio sufren de manera desproporcionada los efectos de los conflictos y de la violencia. Esta realidad se agudiza en el caso de los conflictos externos. El trauma físico y psicológico que sufren los niños
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afectados por la guerra no sólo constituye humana, sino que puede tener efectos permanentes en futuras generaciones.
Implicación de otros participantes. En este punto se reconoce que para garantizar la seguridad humana ésta no es sólo una responsabilidad de los gobiernos, sino que también debe involucrar a organizaciones no gubernamentales, corporaciones y los representantes elegidos.
La propuesta de Canadá sobre la seguridad humana, en buena cuenta, no es una alternativa en la dimensión de la seguridad colectiva (fracasada) o la seguridad cooperativa, puesto que está más centrada en física las actividades los Estados Nacionales como individualidad que como unidad continental de y soberana que sí es el alcance de las dos percepciones de seguridad. E. LA SEGURIDAD MULTIDIMENSIONAL La seguridad en el continente americano tiene desde el 2003 un alcance multidimensional; ello quiere decir que comprende aspectos políticos, económicos, sociales, medio ambientales y también militares. Esta nueva dimensión de la seguridad agrega otros aspectos que antes no contemplaba la seguridad de alcance militar que se practicó en el período de la Guerra Fría.
II. OTROS INSTRUMENTOS DE SEGURIDAD CONTINENTAL En materia de asuntos de seguridad estas actividades no han estado dirigidas únicamente por los instrumentos formales que conforman el sistema interamericano de seguridad vistos en la primera parte de este trabajo, sino que existen otros organismos fomentados y creados directamente por los Estados Unidos, se trata de la Junta Interamericana de 142
Defensa (JID), el Colegio Interamericano de Defensa (CID) el Comando Sur, el Centro Hemisférico de Estudios de Defensa (CHED), la reunión de Ministros de Defensa de las Américas y las Cumbres de Presidentes del Continente. Cuando a partir de 1980 en Latinoamericana se produjo un retorno gradual a la democracia, Estados Unidos tomó la iniciativa para crear instituciones y luego irlas derivando a la OEA para que este organismo se dedique al seguimiento de los acuerdos aprobados. En buena cuenta se trató de liderar nuevamente lo que la OEA no ha sido capaz de realizar desde su creación en pro de la paz, la democracia y el desarrollo de los países de la región. En este sentido, Estados Unidos mantiene supérstite a un organismo creado con carácter provisional y ha creado otros mecanismos asociados a temas de desarrollo y seguridad que le permiten mantener la iniciativa. Describiremos brevemente a cada uno de ellos. A. LA JUNTA INTERAMERICANA DE DEFENSA, fue creada con carácter provisional mientras durase el período de la segunda guerra mundial, el conflicto concluyó en 1945 y el organismo supervive. Esta organización reúne a oficiales generales y almirantes de los países Latinoamericanos, más en función a los intereses de los Estados Unidos. Actualmente después de más de treinta años de no tener ubicación en los instrumentos formales del sistema interamericano ha logrado con fecha 15 de marzo del 2006 ser reconocido como una entidad dependiente de la OEA. El Perú debería revisar esta representación para obtener una mejor utilidad institucional y nacional. Lo cierto es que es poco el resultado positivo que beneficie a la política de seguridad de los países de la región y particularmente al Perú, como en más de una oportunidad se ha dicho y los hechos lo han demostrado la JID sólo ha servido para enviar a una suerte de destierro dorado a generales y almirantes que resultaban incómodos a los gobiernos. B. EL COLEGIO INTERAMERICANO DE DEFENSA (CID), es el centro de capacitación de oficiales y civiles de las Fuerzas Armadas del Continente. C. LAS CUMBRES DE PRESIDENTES, las reuniones se realizan cada cuatro años, se inició en 1994 y a la fecha han adoptado acuerdos que han sido trasladados a la OEA para encargarse de realizar el seguimiento y determinar el grado de avance de los acuerdos. D. LA CUMBRE DE MINISTROS DE DEFENSA, se iniciaron en 1995 y se han convertido en foros de discusión sobre temas de seguridad que no comprometen ni tiene carácter vinculante. E. EL CENTRO DE ESTUDIOS HEMIFÉRICOS DE DEFENSA (CHED), creado en 1996, tiene como propósito capacitar a civiles en temas de seguridad y defensa para que asuman dichos cargos en sus países de srcen. F. LA CARTA INTERAMERICANA, es un documento de carácter político cuyo texto de clara: “Los pueblos de América tiene derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de
promoverla y defenderla. La democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas”. Se aprobó en setiembre de 2001, y ha marcado el inicio de una nueva etapa del Sistema Interamericano
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G. LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, es otro documento político aprobado en 1969 pero que en los últimos tiempos ha adquirido fuerza y hay una mayor exigencia para su cumplimiento. Según esta convicción: “Los Estados partes en
esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sex, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, srcen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
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CAPÍTULO XIII METODOLOGÍA Y TEORÍA PARA EL ANÁL ISIS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE SEGURIDAD I.METODOLOGÍA En 1980 con la publicación del trabajo “América Latina y el Sistema Político Internacional” de G. Pope Atkins se intentó dar una explicación acerca de las
relaciones entre América Latina y los Estados Unidos. Se consideró que América Latina podía a los sumo calificarse como una unidad geográfica o una frase, pero no como un subsistema eficaz que podría mantener una relación de igual a igual con los Estados Unidos. Este enfoque partía de la consideración que tanto América Latina como los Estados Unidos podrían considerarse como partes de un sistema en el que las relaciones son de igualdad, pero los hechos niegan esta argumentación teórica. En este sentido, se reconoce que un sistema, es la interacción de dos o más partes cuyas relaciones acarrean alguna consecuencia. También se admite que la presencia de unidades o partes distintas como integrantes del sistema, permiten establecer la diferenciación de la relación, así como determinar las funciones que desempeña cada una de las partes. De lo analizado se concluyó que no existe una relación de igualdad sino de subordinación y predominio de protección de los intereses políticos, económicos y de seguridad de los Estados Unidos en la subregión. Un análisis específico de la relación bilateral desigual entre los Estados Unidos y el Perú, fue planteado en 1997 en el trabajo de David Scott Palmer titulado, “Relaciones Bilaterales EE.UU.-Perú en la era de Clinton”, en dicho estudio se afirma que “el
contexto histórico de las relaciones bilaterales entre los Estados Unidos y el Perú también es relevante. Como a todos los países de la región, las relaciones exteriores bilaterales entre los Estados Unidos y el Perú se llevan a cabo dentro de un marco netamente asimétrico, o sea cuando un país es mucho más grande que el otro , Cetes paribus, el grande siempre puede lograr sus objetivos en una relación así tan objetivamente desigual”. Y es que los Estados Unidos siempre han preferido con los países de América Latina mantener una relación bilateral aunque basada en principios o propuestas globales de igualdad para todos los países que integran el sistema americano. En reciente trabajo del profesor y analista político del Massachusetts, Institute of Tecnology, Noam Chomsky “Los Estados Canallas” (2000), indica que los Estados
Unidos es un Estado que viola normas internacionales que dice defender. Expresa que, “Aunque las normas internacionales no están determinadas rígidamente, hay un cierto acuerdo sobre directrices generales. En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, estas normas estaban codificadas parcialmente en la Carta de las Naciones Unidas, las decisiones del Tribunal Internacional de Justicia y diversos convenios y tratados. “Estados Unidos se consideraba exento de estas obligaciones y aún más desde el fin de la guerra fría, ya al volverse tan
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abrumador el dominio estadounidense, se hace innecesario guardar las apariencias”.
Agrega luego, este principio operativo fue desarrollado por Dean Acheson en 1963, quien había observado que el derecho internacional es útil “para dar brillo a nuestras
posiciones con un carácter derivado de unos principios morales muy generales que han influido en las doctrinas legales. Pero no obliga a los Estados Unidos”.
Reconoce que Acheson se estaba refiriendo en concreto al bloqueo a Cuba, que ha sido uno de los principales blancos de la presión y la guerra económica estadounidense desde hace cuarenta años, aún antes de que en marzo de 1960 se tomara la decisión secreta de derrocar a su gobierno. Según la apreciación de la época existía una relación de guerra fría: “La Unión Soviética acecha entre bastidores,
otorgando importantes préstamos para el desarrollo y presentándose como el modelo para alcanzar la modernización en una sola generación”. En tal sentido resulta poco
sorprendente que el asalto estadounidense se haya vuelto más duro desde que la URSS desapareciera de la escena. Las medidas tomadas han sido condenadas casi universalmente por: las Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos y por su órgano judicial, el Comité Jurídico Interamericano, que dictaminó por unanimidad que violan el derecho internacional, como lo hizo también la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Un estudio que resume posiciones pro norteamericanas hegemónicas a nivel continental y mundial es el de Henry Kissinger, titulado “La Democracia” (1994). En dicho trabajo dice textualmente : “Casi por efecto de alguna ley natural, en cada siglo
parece surgir un país con el poderío, la voluntad y el ímpetu intelectual y moral necesarios para modificar todo el sistema internacional, de acuerdo con sus propios valores. En el siglo XVII Francia, encabezada por el Cardenal Richelieu, introdujo el enfoque modern o a las relaciones intern acionales, ba sado en la N ación -Estado y motivado por intereses nacionales como su propósito supremo. En el siglo XVIII la Gran Bretaña introdujo el concepto de equilibrio de poder , que denominó la diplomacia Europa durante los siguientes 200 años. En el siglo XIX la Austria de Meternich reconstruyó el concierto de Europa, y la Alemania de Bismarck lo desmanteló, convirti endo la diplo macia e uropea e n un frío juego de política del poder”. Luego agrega Kissinger que el siglo XX, ningún país ha influido tan decisivamente en las relaciones internacionales, y al mismo tiempo con tanta ambivalencia, como Estados Unidos. Ninguna sociedad ha insistido con mayor firmeza en lo inadmisible de la intervención en los asuntos internos de otros Estados, ni ha afirmado más apasionadamente que sus propios valores tenían aplicación universal. Ninguna nación ha sido más pragmática en la conducción cotidiana de su diplomacia, ni más ideológica en la búsqueda de sus convicciones morales históricas. Ningún país se ha mostrado más renuente a aventurarse en el extranjero, mientras formaba alianzas y compromisos de alcance y dimensiones sin precedente.
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Admite luego Kissinger, que las singularidades que los Estados Unidos se han atribuido durante toda su historia han dado srcen a dos actitudes contradictorias hacia la política exterior. La primera es que la mejor forma en que los Estados Unidos sirven a sus valores es perfeccionando la democracia en el interior, actuando así como faro para el resto de la humanidad; la segunda, es que los valores de la nación le imponen la obligación de hacer cruzadas por ellos en todo el mundo. Sentencia finalmente Kissinger que ambas escuelas de pensamiento –de los Estados Unidos como faro y de los Estados Unidos como cruzado- consideran normal un orden global internacional fundamentado en la democracia, el libre comercio y el derecho internacional. Finaliza con la siguiente sentencia “si el mundo realmente desea la paz, tendrá que aplicar las prescripciones morales de los Estados Unidos”.
Otro trabajo analítico visto desde Europa es el que corresponde a Raymond Aron en “La República Imperial” (1973). Aquí enumera y explica que Estados Unidos posee “un destino manifiesto de gobernar el mundo”, para ello desde que dejó su posición
aislacionista en el ejercicio de su política exterior, todo se encamina a liderar el mundo y configurar un orden internacional, conducido por él. Desde 1823 en el que se formula la doctrina Monroe, expresada en la frase “América para los americanos”, Estados Unidos ha configurado un sistema de seguridad en el
Continente, que responde a su propia perspectiva de la amenaza y la seguridad, la misma que no ha sido ni es necesariamente coincidente con los intereses de seguridad de todos los Estados que la conforman, y especialmente de los países que integran América Central, las Antillas, el Caribe y América del Sur. Esto históricamente quiere decir, que el Sistema de Seguridad Interamericano, se ha ido acomodando y permanentemente reajustando a los interese de seguridad del país hegemónico de la región, Estados Unidos. Por otro lado, los países ubicados al sur del río Grande, con su desarrollo desigual y, por carecer de armas estratégicas que generen un desequilibrio o representen una amenaza en la región, poco han podido hacer para neutralizar o efectuar contrapesos que le permita hacer prevalecer algunos de sus intereses de seguridad. De manera que, cuando en 1823 la amenaza provino de Europa a través de la Santa Alianza que intentaba colonizar el Nuevo Mundo, Estados Unidos planteó lo que hoy se conoce como la doctrina de Monroe “América para los Americanos”, según el cual, dicho país, advertía a la Santa Alianza que no
permitirán nuevas intenciones europeas de colonización, sobre todo aquellos países a los que Estados Unidos había reconocido su independencia. Cuando en la cuarta década del siglo XX la amenaza nuevamente llegaba de Europa expresada a través del fascismo, los países del hemisferio a solicitud de los Estados Unidos declararon la guerra a Alemania. Posteriormente al término de la Segunda Guerra Mundial, y divido el mundo en lo que se conoció como la bipolaridad entre Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas que luchaban en escenarios del Tercer Mundo para extender sus áreas de influencia, Estados Unidos promovió en América la creación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) que en la actualidad es reconocido por la mayoría de Estados de la región como obsoleto, pero que sin embargo se mantiene vigente. Este cuestionamiento al 147
TIAR por su inoperatividad para solucionar los diversos conflictos presentados en la región ha provocado a partir de 1990 una nueva discusión sobre los alcances de la Seguridad Continental y otra vez, en tema es centralizado, dirigido y promovido por los Estados Unidos, en función a su propia percepción de los asuntos de seguridad, y nuevamente Latinoamérica se encuentra ante el desarrollo de mecanismos nuevos en los que mantiene una posición de segundo nivel, del cual tampoco se exceptúa la Organización de Estados Americanos (OEA). Y es a partir de 1995 que Estados Unidos viene institucionalizando en la región, la llamada Política de Cumbres de Ministros de Defensa, según el cual, está implementando una nueva Política de Seguridad Hemisférica, que es desarrollada al margen de los mecanismos institucionales de la OEA. Con estos antecedentes históricos y posiciones actuales, existe la probabilidad de que los países de menor desarrollo del continente sean más dependientes, como resultado de su status secundario frente a los asuntos de seguridad, expresado en una clara disminución de sus soberanías como EstadoNación, y se les imponga un Sistema de Seguridad Continental, que no sea otra cosa que la expresión y consolidación de los intereses políticos y económicos de los Estados Unidos en el continente. Hay pues, una clara voluntad del país hegemónico de la región, Estados Unidos, de seguir conduciendo los asuntos de seguridad del Continente Americano, para lo cual incluso tiene diseñado un sistema de seguridad militar paralelo como es el caso del Comando Sur, que se ubica y actúa al margen del TIAR y la propia OEA. Esta situación se ha agravado mucho más en el presente siglo, porque frente a los problemas de seguridad regional que presenta la violencia política generada por las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), los paramilitares y el narcotráfico, Estados Unidos ha logrado que el gobierno de Colombia firmante del Tratado de Roma que da a lugar al funcionamiento de la Corte Internacional Penal (CIP) y por tanto persigue los crímenes de lesa humanidad, plantee una situación de excepción, por el que, durante un lapso de siete años, no se aplicará el tratado, en consecuencia, los militares extranjeros no podrán ser llevados a tribunales por atentar contra los derechos humanos. Esta condición ha sido exigida por Estados Unidos para apoyar económica y militarmente a Colombia en su lucha contra las FARC. Lo que llama la atención es que ni la OEA como organismo político de la región ni la Comisión de Seguridad de dicha organización se hayan pronunciado sobre este patente de impunidad, para los militares norteamericanos. Este nuevo caso en temas de seguridad, constituye otra prueba más de la instrumentación de los mecanismos de seguridad de la región por parte del gobierno norteamericano. El presente trabajo se centra en demostrar, que el Sistema Interamericano de Seguridad, desde su vigencia n 1947. 1. No ha logrado su propósito principal de evitar los conflictos internos e internacionales de la región. 2. Ha fomentado un desencuentro en la relación civil-militar de los Estados, 3. Ha debilitado las democracias de la región, 4. Ha vulnerado la soberanía de los Estados del Continente, y 148
5. Ha sido instrumentado conforme a la coyuntura para beneficio político y económico de los Estados Unidos. Igualmente las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica podría llevarnos a formularnos las siguientes preguntas complementarias: ¿Cuáles son los resultados y efectos de la aplicación del Sistema Interamericano de Defensa, en la Seguridad de los países Latinoamericanos, durante el período de la Guerra Fría (1945-1991) y ¿Cuál es la posición actual de los Estados Unidos respecto a la Seguridad Continental y cómo va implementándola? También hay que tener en cuenta que el actual Sistema de Seguridad Continental es reconocido como obsoleto por la mayoría de países de la región, de igual manera la concepción de la seguridad colectiva es rechazada mayoritariamente en la región. Desde 1990 se viene discutiendo los nuevos alcances de la Seguridad Hemisférica. Por otro lado, Estados Unidos ha implantado desde 1995 un tipo de reuniones sobre temas de seguridad hemisférica, al margen de la Organización de Estados Americanos. El Comando Sur de los Estados Unidos, es una organización militar que tiene diseñados objetivos para garantizar las posiciones políticas y de seguridad de dicho país. Se hace necesario que los países de América del Sur, formulen una alternativa en asuntos de seguridad que sea la expresión de sus intereses. De alternativa en asuntos de seguridad que sea la expresión de sus intereses. De continuar esta problemática históricamente perjudicial para los países Latinoamericanos, se corre el riesgo de que se ahonden los problemas descritos, más aún si en el año 2005, el continente debe conformar una unidad de mercado libre, donde probablemente surjan nuevos problemas de seguridad. Este trabajo se orienta a alcanzar los siguientes objetivos: a) Demostrar que Estados Unidos como país hegemónico de la región ha diseñado un Sistema de Seguridad ad hoc a sus intereses. b) Identificar las acciones que viene realizando en la región para hacer prevalecer sus intereses de seguridad. c) Mostrar casos de violación soberanía de los Estados en la región, por parte de los Estados Unidos. d) Establecer cuál es la percepción actual de los Estados Unidos respecto a la Seguridad Hemisférica. e) Determinar los intereses de seguridad de los países que integran el continente. f) Mostrar el debilitamiento de las democracias y los desencuentros en la relación civil-militar. La metodología que se empleó en este estudio es de naturaleza histórica, descriptiva, explicativa y sistémica; toda vez que el proceso por analizarse comprende una etapa de la historia de los Estados que conforman la región y sus relaciones con los Estados Unidos, principal país hegemónico del sistema interamericano de seguridad. Se explicarán las diversas posiciones asumidas frente a determinadas crisis producidas entre 1945 y el inicio de un nuevo milenio, que comprende nuestra investigación.
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III. TEORÍA PARA EL ANÁL ISIS
Aquí explicamos la teoría empleada en el estudio de las relaciones políticas internacionales entre los países Latinoamericanos y los Estados Unidos sobre aspectos de seguridad, y la forma cómo históricamente han actuado frente a las amenazas que se fueron presentando en el período comprendido entre 1945 y el 2001. Inicialmente el conjunto de treinta y cinco Estados independientes que a la fecha ocupan el continente americano, incluido los ubicados en el Caribe y las Antillas, conforman teóricamente un sistema de Estados pares e iguales. Estos Estados independientes integran un sistema llamado interamericano compuesto de partes en el que los ubicados al sur del río Grande reciben el nombre genérico de Latinoamericanos los mismos que mantienen relaciones individuales con el otro componente más importante del hemisferio norte, los Estados Unidos. Se diría pues, que el continente es un sistema político que contiene dos subsistemas, el Latinoamericano y el de los Estados Unidos. Como en este trabajo se analizará las relaciones políticas entre Estados en asuntos de seguridad y las consecuencias que tal relación acarrea, se hace necesario recurrir a la teoría de los sistemas y aplicarlos a este caso concreto. De manera que la teoría servirá para tres propósitos: primero, como un marco de referencia analítico que permitirá determinar las relaciones y sus formas entre las diferentes partes; segundo, contribuir a realizar una presentación ordenada y sistémica de los hechos y sus resultados; y tercero, facilitar la comprensión ordenada de los hechos estudiados. Cabe destacar que la teoría de los sistemas constituye una de las teorías más empleadas para los análisis de la ciencia política contemporánea. Conceptualmente hablando, un sistema es la interacción o interrelación entre dos o más partes, interacción que ocasiona alguna consecuencia. De manera que un sistema en abstracto se caracteriza por la diferenciación o la presencia de unidades distintas (P. Atkins, 1984) las mismas que desempeñan funciones que definen al sistema político internacional en este caso. Igualmente la interrelación implica la existencia regular de relaciones, interdependencia o dependencia mutua, y a su vez, la existencia de un mínimo de coordinación entre las unidades componentes. Es reiterar que enfoque sistémico para este trabajo, coadyuva la ideanecesario de demostrar que laselrelaciones entre las elegido partes genera consecuencias que las mismas deberán asumir como única posibilidad de mantenerse dentro de los beneficios que pueda otorgar el sistema o de lo contrario una automarginación o expulsión del sistema, acarreará consecuencias negativas para dicha parte. Dentro de los aspectos metodológicos de la teoría de los sistemas aplicados a la ciencia política, David Easton que constituye uno de los mejores exponentes de este 150
enfoque analítico, afirma que, el enfoque sistémico parte de la premisa fundamental, de que la vida política puede considerarse-metodológicamente-hablando- como un sistema de conducta, lo que quiere decir, que el sistema político es considerado como una gran unidad de análisis. La premisa básica de este enfoque es el considerar la vida política como un sistema. Este es el primer supuesto metodológico, según el cual el sistema político cons tituye una unid ad de aná lisis, en consecuencia susceptible de medición cualitativa y cuantitativa. Las otras premisas generales en que se funda el enfoque sistémico giran en torno a los conceptos mínimos necesarios para analizar la vida política, esas premisas y conceptos generales son: - Sistema, - Ambiente, - Respuesta, y - Retroalimentación. El sistema se define como un conjunto de elementos conectados por algunas relaciones características que se influyen recíprocamente mediante ciertos procesos característicos. Por otro lado, el sistema puede distinguir o ubicar el ambiente en que existe, el mismo que está abierto a influencias procedentes de él. En tal sentido, los ambientes que rodean al hecho político, son internos y externos, y ambos, ejercen determinado tipo de influencia sobre el sistema total. Todo sistema político y el internacional de igual manera, está sujeto a influencias de los ambientes internos o externos y siempre proporciona respuestas a tales ambientes. Las variaciones que se produzcan en las estructuras y procesos dentro de un sistema se pueden interpretar con provecho como esfuerzos del sistema, para regular o hacer frente a una tensión que procede tanto de las fuentes ambientales internas como externas. La capacidad de un sistema para subsistir frente a una tensión o amenaza está en función de la presencia y naturaleza de la información y demás influencias que vuelven a sus actores y a los que toman las decisiones a través de un proceso de retroalimentación permanente. Con relación a estas premisas generales Easton agrega: “Tal como yo concibo, el análisis sistémico, arranca en general de la concepción de la vida política como un conjunto delimitado de interacciones; enclavado en otros sistemas sociales y rodeado por ellos y a cuya influencia está constantemente expuesto. En tal sentido, resulta útil interpretar los fenómenos políticos como constitutivos de un sistema abierto que debe abordar los problemas generales por su exposición a las influencias procedentes de éstos sistemas ambientales. Para que subsista, es preciso que consiga retroalimentarse en grado suficiente de sus realizaciones pasadas y que pueda tomar medidas para regular su conducta futura. Dicha regulación exigirá tal vez la adaptación simple a un medio ambiente, según las metas fijadas, pero también modificar metas 151
antiguas o transformarlas por entero. Quizá no baste la adaptación simple y sea necesario que el sistema cuente con la capacidad de transformar su propia estructura y proceso internos”.
Admito que el sistema como concepto juega un rol importante en este enfoque analítico ya que permite orientarse en la investigación política y en la obtención de datos empíricos, su definición empírica se hace necesaria. En este sentido, Easton al definir el sistema social señala que este se compone de interacciones entre personas, para nuestro caso entre Estados, y que esas interacciones forman las unidades básicas de dichos sistemas. Tal y como se entiende en este enfoque, un sistema político internacional no es pues, una constelación de seres humanos que forman un sistema de partes interrelacionados, sino un sistema analítico formado por abstracciones que se concentran en elementos relacionados del comportamiento humano. En este último contexto se puede distinguir una amplia gama de tipos de sistemas analíticos tales como los políticos, económicos, sociales y otros. También se debe agregar que el Estado-Nación constituye un supra sistema que todo lo comprende, es decir, que admite dentro de sí a todos los demás sistemas sociales, lo que da lugar a considerar al Estado-Nación como un tipo único de sistema político. En este tipo de análisis –como se acaba de ver- el Estado-Nación constituye la unidad más inclusiva que comprende a otros sistemas menores al interior de cada país. Ahora bien, ¿qué distingue a un sistema como el Estado-Nación de un sistema mayor y complejo como el Sistema Interamericano de Seguridad? Respondiendo a esta cuestión la propuesta de Easton permite distinguir que las interacciones políticas internacionales que se suscitan entre los Estados-Nación se orientan predominantemente hacia la asignación autoritaria de valores por una de las partes. Luego añade, que en este sentido la investigación política concreta tratará de comprender el sistema de interacciones mediante el cual se hacen e implementan dichas asignaciones obligatorias o autoritarias. Dicho de otro modo, las asignaciones autoritarias de un Estado-Nación sobre otros u otros, distribuyen cosas valoradas entre Estados y grupos de Estados siguiendo uno o más de los tres procedimientos posibles: a) privando al Estado-Nación de algo valioso que poseía, b) entorpeciendo la consecución de valores que de lo contrario se habrían alcanzado, o c) permitiendo el acceso a los valores a ciertos Estados y negándolos a otros. También se especifica que una asignación es autoritaria, cuando los Estados que hacia él se orientan se sienten obligados por él. Se considera, que existen varias razones para que los miembros de un sistema político se consideren obligados. En este sentido, cabe que las asignaciones se acepten como obligatorias por temor al empleo de la fuerza, o bien de una sanción política severa, como las sanciones económicas, las presiones políticas o la expulsión del sistema. Lo expuesto hasta aquí implica el reconocimiento y distinción entre los llamados sistemas políticos internos 152
propios de los Estados-Nación y el sistema político mayor como el Sistema Interamericano. El Sistema Político Internacional, es el sistema de conducta más inclusivo de un
Estado para la asignación autoritaria de valores. Es decir, no se trata que un Estado incluya a personas, sino que el sistema político internacional tiene un margen mucho más amplio de responsabilidades que los sistemas individuales como los EstadosNación. Un sistema político internacional se identificará, como una serie de interacciones abstraídas de la totalidad de la conducta política mediante la cual se asignan autoritariamente valores en una sociedad. Los Estados que intervengan en esas interacciones, es del decir, los político que actúen en roles políticos, se llamarán generalmente miembros sistema internacional (memberships). IV. LOS ESTADOS-NACIÓN: INTERNACIONAL.
LA
POLÍTICA
EXTERIOR
Y
LA
POLÍTICA
Ya que los Estados-Nación constituyen la unidad básica del sistema político internacional, en el continente americano éstos en la actualidad llegan a totalizar treinta y cinco, pero el sistema político interamericano lo conforman treinta y cuatro, toda vez que Cuba uno de los Estados miembros fue expulsado en 1962. El sistema de Estado moderno que se implantó en el continente americano a partir de 1776 fecha de la independencia de los Estados Unidos y continuada en el siglo XIX en Latinoamérica, es una reproducción de la nueva institución jurídico-política que surgió en Europa como resultado del Tratado de Paz de Westfalia 1648. La nueva unidad jurídico-política que se conocerá como el Estado-Nación, aporta dos características fundamentales: por un lado, la nacionalidad como expresión de identidad y la soberanía como imperium del nuevo Estado, por otro lado la internacionalidad, es decir el derecho de gentes de la edad media se transforma en derecho internacional. El Estado que surgió en Europa, adquirió un sentido localista, territorial y apareció el Estado nacional ubicado dentro de un territorio. Cada Estado se identificaba como una unidad que encarnaba la voluntad de la nación (pueblo); la lealtad que antes el pueblo le debía al rey o al señor feudal, pasó a ser una lealtad hacia el Estado que lo representaba. Esta idea del Estado-Nación es la que llegó a América y fue la base sobre la que se obtuvo la independencia. Esta unidad jurídico-política conocida desde el siglo XVI como Estado-Nación planteaba también como prerrequisito la independencia, la autosuficiencia y la delimitación los político fines deinternacional nuestro trabajo el Estado-Nación el componente geográfica. principal delPara sistema que entra en relacionesescon sus pares para sostener relaciones de igualdad o subordinación. Política Exterior y Política Internacional
El primer distingo que se debe realizar para la comprensión y análisis del sistema interamericano, es el reconocer que los Estados-Nación realizan dos tipos de 153
actividades que se pueden identificar, una como Política Exterior y otra, como Política Internacional. Política Exterior Un Estado cualquiera del sistema internacional, posee objetivos internos y externos, los objetivos externos que en nuestro caso, se traducen y expresan en acciones que se dirigen al mundo internacional; esta acción o acciones son las que se conoce como política exterior, la que varía o adquiere una connotación propia según el grupo político que haya llegado al gobierno. La política exterior también debe entenderse dice Celestino del Arenal – como la forma en que un Estado lleva sus relaciones con otros
Estados al proyectarse hacia el exterior; es decir, se refiere a su formulación, implementación y evaluación de las opciones exteriores desde el interior de una Estado. Como igualmente lo entiende Henry Kissinger, la política exterior no es otra cosa que la prolongación de la política interna de un Estado.
Política Internacional
La política internacional se refiere a las relaciones entre Estados ubicados en el ambiente internacional; en consecuencia abarca una realidad más amplia que la política exterior, ya que se refiere no sólo a la acción exterior de un Estado, sino al conjunto de las relaciones interestatales que constituyen el sistema de Estados. Como lo expresa Celestino del Arenal, aquí la perspectiva no es la de un Estado, sino la de ese sistema en su conjunto. Una forma gráfica de diferencia la política exterior de la política internacional lo propone Luis Dallanegra en su modelo titulado Proceso Interactivo en la Política Exterior y la Política Internacional. En la primera figura el Estado A produce una acción dirigida al ambiente internacional que está conformada por otros Estados. Esa acción que es la proyección de sus intereses internos en el mundo internacional, es lo que configura la política exterior.
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En la segunda figura las acciones o reacciones de varios Estados sobre un determinado tema de interés común, donde existen posiciones discrepantes o coincidentes generan situaciones de integración, conflicto o interdependencia, incluso indiferencia. Ese juego de relaciones o posiciones que se asumen sobre un tema en particular constituye la política internacional. Un ejemplo claro de lo que es la política internacional en el momento actual, es la posición asumida por Estados Unidos respecto a Irak, de atacarlo militarmente en tanto sus aliados europeos como Francia, Alemania y Rusia buscaban evitar la guerra. IV.OTROS ACTORES INTERNACIONALES
Si bien es cierto que dentro del sistema internacional los Estados-Nación constituyen la unidad política de análisis más importante, con el devenir del tiempo han ido surgiendo otros actores que han ejercido influencia sobre los Estados y esa influencia viene siendo cada vez mayor, conforme en la edad post moderna los Estados están viendo debilitada su soberanía. Dentro de los nuevos actores que no son Estados se pueden citar: los organismos internacionales regionales como la OEA o mundiales como Naciones Unidas, también las empresas transnacionales, y ahora último, han adquirido importancia significativa las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). V. TIPOS DE SISTEMAS INTERNACIONALES
Con exclusivos propósitos académicos y metodológicos, pueden distinguirse algunos sistemas políticos internacionales que han existido y evolucionado en el tiempo; de manera que esta distinción también facilitará los propósitos de este trabajo. Debe quedar claro que la política internacional no es una competencia anárquica entre Estados, las políticas exteriores de cada Estado se movilizan dentro de un conjunto de relaciones y consecuencias aceptadas o impuestas a una de las partes o a varias. Cabe señalar también que el sistema de Estado que se ha mantenido durante casi cuatro siglos ha sufrido cambios y se ha adaptado a ellos básicamente como producto de los resultados de las guerras que previamente se produjeron. En el continente americano desde 1776 se fue configurando un sistema que en el siglo XIX comenzó a adquirir forma a partir de 1823 con la presencia de un país hegemónico como Estados Unidos que no ha dejado de mantener su liderazgo hasta ahora. Los sistemas políticos reales podrían ser identificados en tres tipos: unipol ar, bipola r y multipolar. El sistema político internacional es unipolar cuando en el vértice de la 155
estructura de poder un solo Estado ocupa dicho lugar; se trata de un sistema dominante ya que el actor Estado, ha alcanzado por su capacidad, la que puede ser económica, política o militar, el rango de generador de reglas o pautas direccionadoras, y el resto de Estados, son meros subordinados del sistema. La pentarquía europea, fue un sistema político internacional del siglo XIX multipolar, que estuvo integrado por cinco Estados: Gran Bretaña, Francia, Rusia, Prusia y el Imperio Austro-Húngaro. En este caso las relaciones de poder entre Estados podría calificarse de horizontales ya que la capacidad de cada Estado resultaba casi similar a la de su oponente. El ideal para el funcionamiento de este tipo de sistema multipolar era la búsqueda del equilibrio de poder, y del en poder el quereal. el resto de Estados eran simplemente subordinados de dichos titulares Cuando en el vértice del poder se ubican sólo dos Estados, estamos ante la figura de la bipolaridad . En el caso de la bipolaridad que vivió el mundo en el período de 1945 a 1991, se trató de la confrontación política, económica, científica y militar entre dos grandes potencia del siglo XX, Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. Fueron relaciones de desconfianza y rivalidad al extremo de plantearse la amenaza de destrucción mutua. En este caso los subordinados deben alinearse sobre cada uno de los ejes de poder y su margen de acción es el permitido por quien controla el área de influencia. El sistema político internacional en el mundo moderno y post moderno aún no conoce el caso de un Estado único o unipolar que concentra todo el poder a nivel mundial. Teóricamente se trataría de un actor que domina el mundo en todos los planos, político, económico, y de seguridad militar y eso aún no ha ocurrido. Lo que sí quisiéramos mencionar de modo explícito es que las relaciones que se producen entre actores iguales en poder son por lo general relaciones horizontales, en cambio las relaciones con actores de poder secundario o marginal son de subordinación y acatamiento de lo que señala quien ocupa el vértice del poder del sistema internacional. VI.
BASES DE LA RELACIONES DEL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL.
Otro elemento importante para el análisis de nuestro trabajo lo constituyen los elementos en que se basaba la relación de los Estados que componen el sistema político internacional y que son: Un eje político, que señala las líneas directrices de los conductores del sistema político. Un eje económico, que provee los materiales necesarios para cubrir las necesidades de los Estados. Este eje económico está asociado a los recursos materiales de todo tipo, las finanzas y la tecnología; además de asociarse a un modelo de desarrollo que caracteriza al sistema.
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Un eje de seguridad o estratégico-militar, para garantizar la defensa del sistema y proporcionar las garantías necesarias. Incluye armas, estrategias, tratados y alianzas de seguridad. Estos argumentos teóricos y metodológicos son los que sirven de referencia para el estudio denominado Control Político del Sistema Interamericano de Seguridad .
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Capit ulo XIV ANTECEDENTES EL SISTEMA INTERAMERI CANO DE SEGURIDAD EN EL SIGLO XIX Y EN L A PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX
ESTADOS UNIDOS Y LA PERCEPCIÓN DE LA SEGURIDAD Y L AS A MENAZAS EN EL SIGLO XIX Y LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX Si bien nuestro trabajo se centra en analizar la segunda mitad del “siglo XX corto”,
como ha dado en llamar el historiador Eric Hobsbawn al período comprendido entre 1914 y 1991, consideramos necesario explicar los antecedentes de las relaciones de Estados Unidos con Latinoamérica, la que se remonta al siglo XIX. A partir de esa fecha se ha producido un continuo histórico que siempre ha resultado desventajoso para los intereses individuales o colectivos de los países que integran a la región. Al comenzar el siglo XX, no existía en el continente un sistema político interamericano y menos de seguridad, que aglutinara a las repúblicas nacientes que se independizaban de España o Portugal con los Estados Unidos, cuya independencia se había producido en 1776. Los gérmenes de la creación de un sistema o las medidas defensivas inicialmente adoptadas por los Estados de América, resultan de la aparición de algunas amenazas a la seguridad que provenían de Europa. Esto nos lleva a identificar a los diversos actores políticos de la época y de esa manera apreciar la evolución de la relación proteccionista y avasalladora hasta llegar a la creación del sistema interamericano de seguridad en la segunda mitad del siglo XX. I.LOS ACTORES INTERNACIONALES EN EL CONTINENTE AMERICANO EN EL SIGLO XIX
Para los fines de este trabajo se van a identificar y describir a tres actores que en el continente americano tuvieron una actividad intensa en el siglo XIX, fecha en la que se ubica el punto de partida para la conformación del sistema interamericano de seguridad; esos actores son: las potencias rectoras de Europa. Los Estados Unidos y Latinoamérica como expresión de un conjunto de Estados en formación. A. POTENCIAS RECTORAS DE EUROPA
En el siglo XIX el mundo podía calificarse de eurocéntrico y cuya estructura política se definía como multipolar , la que se basaba en un equilibrio o balance de poder entre las grandes potencias de Europa. Es lo que se conoció como la pentarquía europea que comprendió a Gran Bretaña, Francia, Rusia y el Imperio Austro-Húngaro. El equilibrio de poder se daba entre estas cinco potencias militares, los gobiernos del resto de Estados eran simples recipiendarios de las reglas establecidas por dichas potencias ya que su capacidad para establecer o modificar las reglas de juego, eran prácticamente nulas. 158
De esta pentarquía europea, Gran Bretaña procuró actuar en forma autónoma y asumió la posición de evitar que el resto de potencias europeas pretendiera instalar colonias en América o intentara recuperarlas como el caso de España que en el siglo XIX era una potencia venida a menos y que en 1898 entregó Filipinas, Puerto Rico, Hawái y Cuba a Estados Unidos para su administración. B. ESTADOS UNIDOS
Hacia el siglo XIX, Estados Unidos se perfilaba como una potencia industrial y marítima, y consecuente con los conceptos de George Washington desarrolló una política internacional aislacionista. El aparente poco interés por temas internacionales se mostró diferente ante la pretensión de la Santa Alianza de instalar colonias en América (1815), por ello la respuesta proteccionista se produjo en 1823 cuando el presidente James Monroe formuló la tesis de “América para los Americanos”. El temor
ante la Santa Alianza residió en su valor como símbolo del absolutismo y porque los monarcas autocráticos de Europa invocaron el derecho de intervención sancionado por la Santa Alianza para mantener el statu quo en Europa o para intentar instalar o recuperar colonias en América. C. LATINOAMÉRICA En propiedad, Latinoamérica es sólo una palabra, un adjetivo que se refiere al conjunto de países de América colonizados por naciones latinas, es decir: España, Portugal y Francia; de manera que no es expresión ni manifestación de una unidad política. Muchas veces el adjetivo equivocadamente, alude a una supuesta unidad política que realmente nunca ha sido posible lograrla. En tal sentido sólo puede hablarse de Latinoamérica como un conjunto de Estados independientes, que se ubican desde México hacia el sur del continente, que comparten un idioma común (excepto Brasil) y poseen una cultura moderna impuesta por la conquista de España y Portugal y luego se hizo mestiza.
Las nacientes repúblicas latinoamericanas desde su independencia estuvieron bajo la influencia de las monarquías de Europa, y específicamente de Gran Bretaña, país con el que mantuvieron relaciones económicas y comerciales. Así los países latinoamericanos se constituyeron en productores y abastecedores de materias primas a cambio de productos manufacturados e inversiones provenientes del viejo mundo. Dada la debilidad y fragilidad de los países latinoamericanos éstos adoptaron dos posiciones políticas: los Estados más débiles adoptaron una política de dependencia paracolonial , en tanto que los más sólidos como Argentina, México, Brasil,nacional. Chile, Perú y Colombia adoptaron política de dependencia Juan Carlos Puig señalauna quepostura la dependencia paracolonial hace referencia a un Estado de soberanía formal, ya que el gobierno no constituye otra cosa que un apéndice del aparato gubernativo de la estructura de poder real de otro Estado (metrópoli, potencia dominante, o centro imperial). La dependencia nacional se da cuando los grupos que detentan el poder real, racionalización la dependencia y, por consiguiente, se fijan fines propios que pueden llegar a conformar un proyecto nacional. En este caso la dependencia es 159
aceptada racionalmente, tratando de sacar de ella el máximo provecho, en algunos casos, para lograr una mayor autonomía futura. La diferencia con la dependencia paracolonial, es que, en aquel caso, se fijan ciertos límites a la relación dependiente, mientras que es este último caso no. La presencia de estos tres actores internacionales y sus relaciones recíprocas durante el siglo XIX y parte del XX han permitido identificar que los Estados que conforman Latinoamérica estuvieron expuestos a las influencias tanto de los Estados Unidos como de Inglaterra. En la práctica, América del Sur estuvo influenciada por Inglaterra, en cambio México, América Central y el Caribe por los Estados Unidos, con la excepción de las islas francesas, inglesas y holandesas del mar Caribe. Cabe de destacar que el expansionismo geográfico norteamericano en México fue tolerado por Inglaterra bajo la reciprocidad de abstenerse a interferir en Sudamérica. Este tipo de relaciones y sus influencias cambiaría a partir de la aplicación del panamericanismo por los Estados Unidos en el siglo XX. II. LAS POSICIONES SOBRE LA SEGURIDAD DE LOS NUEVOS ESTADOS INDEPENDIENTES: JAMES MONROE Y SIMÓN BOLÍVAR
En las primeras décadas siglo XIX cuando nuestras nacientes repúblicas de América del Sur empezaban a consolidarse y ser soberanas, tuvieron que hacer frente a amenazas externas que estaban asociadas a las pretensiones de España por recuperar sus antiguas colonias y de Francia en México que llegó a instalar al emperador I, hermano del rey austriaco Francisco José I; el gobierno de MaximilianoMaximiliano duró tres años, desde 1864 hasta 1867 en que fue derrotado y capturado por las fuerzas republicanas del presidente Benito Juárez, siendo ejecutado el 19 de junio de 1867. Este tipo de amenaza asociada a la conquista de territorios independientes por parte de potencias monárquicas europeas, generó de 1823 una respuesta de los Estados Unidos que significó el rechazo a toda pretensión colonial efectuada a través de la famosa declaración del presidente James Monroe: “América para los Americanos”, la misma que creaba una zona de seguridad, responsabilidad o influencia, orientada a contener los aprestos de la Santa Alianza en Europa y en particular de Francia tentada a intervenir contra las nacientes repúblicas latinoamericanas. En el mensaje al congreso norteamericano el presidente Monroe dijo además: “tendríamos que considerar como manifestación de enemistad contra Estados Unidos toda intervención de una potencia europea, sea cual fuere, tendiente a oprimir o dominar a estos gobiernos, que han declarado y mantenido su independencia y a las que nosotros ya hemos reconocido”. En esta declaración formulada en la segunda década del siglo
XIX, está planteada la base de la doctrina de seguridad hemisférica colectiva de los Estados Unidos para la región, entendiéndose por tal, que cualquier amenaza externa contra una de las naciones, se constituía en una amenaza para todos los Estados. Contagiada de esta visión de la seguridad colectiva se mostró el Congreso de Panamá convocado por Simón Bolívar, cuando en 1826 intentó establecer una confederación 160
de países hispanoamericanos independientes que tenía como propósito defender y consolidar la independencia de las repúblicas nacientes. Contó con la participación de la Gran Colombia, México, Perú, Bolivia y Guatemala. Enviaron observadores Gran Bretaña y los Países Bajos, pero no acudió Estados Unidos, que había sido invitado. El Congreso de Panamá acordó: a. Un tratado perpetuo de unión y confederación, b. La creación de un ejército interamericano para la defensa común, y c. La renovación bienal del Congreso, al que pondrían sumarse otros países. Debido a las rivalidades entre los distintos países y, a la oposición abierta de Estados Unidos contra el Congreso de Panamá, que no deseaba la formación de un sistema de Estados federados en América del Sur, los acuerdos mencionados sólo fueron ratificados por la Gran Colombia y no tuvieron consecuencias efectivas. Se puede apreciar que tanto la percepción de la amenaza por los Estados Unidos como la que planteaba el Congreso Anfictiónico de Panamá que propició Simón Bolívar, estuvieron enmarcados dentro de un criterio colectivo de la seguridad; este criterio colectivo constituyó el fermento de lo que después en el siglo XX se consolidó como la llamada doctrina de seguridad colectiva. También hay que destacar que si bien la idea de la seguridad colectiva era común en ambos sectores, la posición bolivariana consideraba la exclusión de Estados Unidos en tanto que la posición norteamericana era evitar el surgimiento de un grupo de Estados asociados de América del Sur. III. LA PUGNA ENTRE EL MONROÍSMO Y EL BOLIVARISMO Para comprender las dos visiones distintas de la seguridad y las amenazas en el hemisferio americano, es necesario precisar los alcances y dimensiones que en el siglo XIX planteaba la doctrina Monroe y la propuesta bolivariana, el triunfo de una de ellas tendrá que ver con la configuración del sistema de seguridad hemisférico del siglo XX. A. ALCANCES DE LA DOCTRINA MONROE
La Doctrina Monroe, recoge los principios básicos de la política exterior de Estados Unidos con respecto a los derechos y actividades de las potencias europeas en el continente americano, expuesta por el presidente James Monroe en su comparecencia anual ante el Congreso de Estados Unidos el 2 de diciembre de 1823, llegó a ser la base de la política aplicada por ese país respecto a Latinoamérica. La llamada doctrina de Monroe, no fue respaldada por ninguna legislación aprobada por el Congreso ni ratificada en el Derecho Internacional, por lo que inicialmente se la consideró tan sólo como una declaración política. Cuando su aplicación y popularidad aumentaron en Estados Unidos, a partir de 1845 fue elevada a la categoría de principio, siendo específicamente denominada Doctrina Monroe; su principal objetivo era el disuadir a los países europeos de intervenir en los asuntos de las naciones “libres” del continente americano.
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La doctrina Monroe puede ser considerada como la primera manifestación del futuro sistema interamericano, esta doctrina puede a su vez ser interpretada en dos dimensiones: una primera como declaración unilateral sobre aspectos de seguridad hemisférica y una segunda como acción estratégica, dirigida a evitar nuevos avances de Europa en América. Esta apreciación se basa en las afirmaciones de Monroe en sus dos discursos más relevantes, en el sentido que las potencias europeas no podían colonizar por más tiempo América, y que éstas no deberían intervenir en los asuntos de las recientemente emancipadas repúblicas latinoamericanas. Previno a los Estados europeos contra cualquier intento de imponer monarquías en las naciones americanas independientes, pero añadió que Estados Unidos no emprendería ninguna acción en las colonias europeas existentes ni en la propia Europa. Este último punto confirmaba las ideas expuestas por George Washington en su discurso de despedida presidencial de 1796, en el que recomendaba encarecidamente que Estados Unidos no entablara complicadas alianzas en política exterior. Al marcar de este modo la diferencia entre Europa y América, Monroe subrayaba la existencia de unos intereses americanos y, más concretamente, estadounidenses. Rechazaba las monarquías europeas como sistema político, consideraba que ninguna nación americana lo adoptaría y que su presencia en el continente americano pondría en peligro la paz y seguridad de su joven nación. Asimismo, exponía que únicamente Estados Unidos estaba destinado a completar la colonización de los territorios vírgenes de Norteamérica. Otro aspecto destacable en aquel momento es que los países de América del Sur no se encontraban cohesionados, rivalidades y desconfianzas propias la forma como habían logrado la mantenían independencia y la delimitación geográfica dedesus territorios. De manera que la doctrina Monroe reflejaba más que un principio de cooperación o generador de un sistema, una unión para la defensa. Cabe señalar, que la base del futuro sistema interamericano, nace más que fomentando la cooperación entre los Estados de Latinoamérica y los Estados Unidos, como un mecanismo de defensa y seguridad, en el que los Estados que lo conforman son totalmente heterogéneos. Buscan pues, la defensa de la soberanía, más que la cooperación para el desarrollo. Finalmente otro concepto presente en la doctrina Monroe es el referido al principio de no intervención; es decir se expresa un respeto por la soberanía territorial como un mecanismo de convivencia entre los Estados. Sin embargo, este principio puede sonar a teoría pura cuando un Estado que plantea el principio es más poderoso frente a sus asociados débiles, heterogéneos y desunidos como es el caso desde sus inicios de los Estados Latinoamericanos. Una muestra fehaciente de esta situación se produjo con el llamado Corolario Teodoro Roosevelt a la doctrina Monroe en el que se habla de no intervención, pero Estados Unidos se reserva para sí esta posibilidad. El discurso del presidente Teodoro Roosevelt al congreso en 1904 con relación a este principio, dice: “Aquellos países cuyos pueblos se conduzcan bien pueden contar con nuestra calurosa amistad (…) El mal comportamiento crónico o una impotencia que resultara de un debilitamiento general de los lazos de la sociedad civilizada, puede en 162
América, como en cualquier otro lugar, requerir en última instancia la intervención de una Nación Civilizada, y en el Hemisferio Occidental, la adhesión de Estados Unidos a la Doctrina Monroe puede obligar a Estados Unidos, aunque a regañadientes, en casos flagrantes de mal comportamiento o impotencia, a ejercer un poder de policía internacional”.
B. ALCANCES DE LA PROPUESTA DE BOLÍVAR
Simón Bolívar reconoció que el mayor riesgo al que se enfrentan las nuevas naciones era su desunión, por lo que propugnó la federación de todas ellas en una estructura carácter supranacional. En la Carta Jamaica (1815) ya había expuestode la idea de unir toda Sudamérica, desde de Chile hasta México. Y fue en 1826 cuando se convocó por vez primera, a instancias del propio Bolívar, una reunión de las recién creadas republicas, que se celebró en Panamá. Estados Unidos, a pesar de ciertas dudas iniciales, se desinteresó en la participación en el proyecto bolivariano de federación hispanoamericana. En 1823 ya había proclamado la Doctrina Monroe y no tomó parte activa en el movimiento, prefiriendo esperar una mejor oportunidad. Los planes de Bolívar para la cooperación internacional se basaban en una Hispanoamérica protegida de Europa y Estados Unidos, pero con vínculos más estrechos con Gran Bretaña. El temor radicaba en la intención de la Santa Alianza por la recuperación de las excolonias de las monarquías imperialistas. Este espíritu bolivariano generó la realización de cuatro congresos que en definitiva no lograron nada, porque en todo momento primó la desunión de los países Latinoamericanos, ello incurría a pesar de la existencia de problemas y amenazas que resultaban comunes para estos países desunidos. Dichos congresos fueron: 1° El Congreso de Panamá de 1826, convocado por el propio Bolívar; se congregaron para realizar esfuerzos frente a amenazas comunes, adoptar decisiones frente a conflictos, crear mecanismos de solución de conflictos, fomentar alianzas para vincularse con el mundo. La reunión culminó con un tratado que sólo fue reconocido por un país (Colombia en 1837) diez años después. Se intentó crear un pacto perpetuo de seguridad ofensivo y defensivo para mantener la integridad de la soberanía e independencia de todas las naciones contra la dominación extranjera, podría entenderse que la denominación “extranjera” alcanzaba a los Estados Unidos. Como hecho
anecdótico hay que señalar que Bolívar no estaba de acuerdo con la participación de Estados Unidos porque su presencia impediría el apoyo de Gran Bretaña. Si bien más adelante Bolívar aceptó se extendiera la invitación a Estados Unidos, éste país envió a su representante después de finalizado el encuentro. 2° El Congr eso Internacional Americano de 1847 auspiciado por el Perú. El congreso tuvo como propósito solidarizarse frente a posibles ataques extra163
continentales. Argentina en ese momento hacia frente a la intervención armada de Francia y Gran Bretaña que bloqueaban el puerto de Buenos Aires. El presidente argentino Rosas invocó a los Estados Unidos la aplicación de la doctrina Monroe no obteniendo ningún tipo de respaldo. A este congreso de solidaridad no asistió el delegado argentino así como tampoco había asistido al encuentro de Panamá. 3° El Cong reso Conti nental celebrado en Santi ago de Chile en 185 6, en el que participaron Perú, Ecuador, Chile, y se adhirieron posteriormente Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Nueva Granada y Venezuela. Argentina
tampoco participó e igualmente se negó a adherirse al Tratado Continental. Este congreso mantuvo los mismos criterios que el congreso de Panamá. Cabe destacar que la negativa de Argentina para adherirse al tratado, dejaba entrever la rivalidad de posiciones y pensamientos de los herederos de San Martín con relación a la propuesta de Bolívar. Una prueba de esta afirmación lo constituye la respuesta argentina a la invitación que se le hiciera para adherirse al tratado: “el gobierno argentino no tiene motivos para admitir la existencia de esa
amenaza, ni cree que serían suficientes los medios que se proponen para conjurar ese peligro si realmente existiese. La América Independiente es una entidad política que no existe ni es posible constituir por combinaciones diplomáticas. (…) Sólo podría existir esa amenaza en el caso de una liga
europea contra la América, y esto no es posible. Esa liga no podría hacerse a nombre de los intereses materiales y comerciales de la Europa, porque esos intereses están en armonía con los de las naciones americanas, y no habría poder humano que pudiera crear antagonismo que no tendría razón de ser”. 4° El Congreso Internacional Americano, convocado por el Perú, se realizó en la ciudad de Lima en 1865. Este congreso respondió a la ocupación de las Islas Chincha efectuada por España; si bien participaron Ecuador, Chile, Guatemala y Venezuela, el gran ausente nuevamente resultó se Argentina. Los argumentos de la convocatoria siguieron siendo los mismos que el de Panamá, con el agravante de que bajo la figura de una misión científica de España se intentaba recuperar las colonias perdidas. Al final del congreso tampoco se firmó ningún acuerdo.
Estos cuatro congresos constituyen el primer antecedente orientado a buscar la unificación de los Estados Latinoamericanos, lamentablemente este propósito no fue logrado. La explicación estriba en lo siguiente: 1° Existía en el pensamiento político de los países Latinoamericanos dos posiciones, unos que consideraban la necesidad de mantener relaciones estrechas con Gran Bretaña, es el caso de Argentina, y otro sector que planteaba que Estados Unidos y Europa representaban una amenaza en el hemisferio, era la tesis bolivariana.
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2° Algunos países geográficamente más cercanos a Estados Unidos, como México y los países de Centroamérica, se encontraban prácticamente bajo la influencia de los Estados Unidos, país que iniciaría una acción geopolítica de sucesiva y significativa ampliación territorial y de intervenciones militares y políticas. 3° Brasil y Argentina, así como otros países del área mantenían disputas territoriales y no existían acuerdos para la solución pacifica de las reclamaciones. 4° Latinoamérica o el conjunto de Estados que lo conformaban se mostraba desde sus inicios como Estados desunidos y fraccionados, y sin ningún poder de negociación frente a Estados Unidos y a Europa.
Estas son las características de los iniciales intentos de formar un bloque defensivo que no pasaron de ser reuniones diplomáticas y expresiones de buena voluntad. La pugna entre el monroísmo y el bolivarismo, tendría como resultado la derrota de éste último. De manera que Latinoamérica mostraba una participación marginal en el proceso de relaciones del sistema en construcción, caracterizándose su comportamiento por el sostenimiento de principios más que por el logro de objetivos concretos. Esto se debió a un alto índice de atomización en las relaciones intraregional, y a la concentración de sus vínculos externos en forma subordinada con los centros de poder mundial (Gran Bretaña, unos y Estados Unidos, otros), viéndose debilitada su capacidad para lograr la unidad política regional. Esta primera etapa de intentos de integración de los países Latinoamericanos ha sido denominada como de Panamericanismo por inercia. IV.
NACIMIENTO DEL PANAMERICANISMO COMO PROPUESTA DE LOS ESTADOS UNIDOS
Al término de la Guerra Civil (1861-1865) Estados Unidos, apreció que la presencia de Gran Bretaña en Latinoamérica se mostraba cada vez más activa sobre todo en el área de la inversión y el comercio internacional, por ello entre 1889 y 1890 se celebró en Washington, la I Conferencia Panamericana, a la que asistieron los representantes de veinte países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Estados Unidos, Uruguay y Venezuela. Esta reunión planteada a iniciativa de Estados Unidos, sentó las bases para el moderno sistema de cooperación panamericana y creó la Oficina Central de las Repúblicas Americanas, convertida tras el Congreso de Buenos Aires (1910) en la Unión Panamericana. Estas conferencias que se iniciaron a partir de 1889-1890 tuvieron la particularidad de mostrar a Estados Unidos tomando la iniciativa en asuntos vinculados a la actividad económica, propios del desarrollo y a su vez determinar sus prioridades en temas de seguridad. Las razones que justificaron esta iniciativa fueron tres: 1° El gran incremento de la producción industrial, que los indujo a ampliar su comercio exterior, especialmente con América Latina que se mostraba deficitario; 2° Los intereses 165
económicos y financieros de Europa en América se afianzaban cada día más, y 3° Porque los conflictos en los países de Latinoamérica dificultaban la actividad comercial y hacían factible las intenciones de Europa por retornar al nuevo continente. A. PRIMERA CONFERENCIA PANAMERICANA
El temario de la primera conferencia se centró en los siguientes puntos: 1° Reclamaciones e intervención diplomática. 2° Creación de la Unión Aduanera 3° Arreglo pacífico de las disputas La agenda propuesta por Estados Unidos, mostraba preocupación sobre el derecho de conquista y el derecho de los extranjeros; pero para los países latinoamericanos la preocupación se centraba en el temor de ser intervenidos por Estados Unidos cada vez que surgieran problemas entre sus gobiernos y las empresas norteamericanas. Con relación al primer tema la Conferencia acordó: “Los extranjeros gozan de todos
los derechos civiles de que gozan los nacionales, y pueden hacer uso de ellos, en el fondo, la forma o procedimiento, y en los recursos a que den lugar, absolutamente en los mismos términos que dichos nacionales. La Nación no tiene ni reconoce a favor de los extranjeros ninguna otras obligaciones o responsabilidades que las que a favor de los nacionales se hallen establecidas en igual caso por la Constitución y las leyes”. Este acuerdo trasuntaba la existencia de un Derecho Internacional Americano y Estados Unidos, no sólo se opuso sino que negó la existencia de una ley Internacional Americana. Su delegado expuso su negativa en los siguientes términos: “No puedo estar de acuerdo en ninguna opinión que disminuya el derecho o reduzca el poder de un país por reclamaciones diplomáticas, que es la manifestación misma de su fuerza moral y de su vitalidad, para proteger los derechos e intereses de sus ciudadan os”. (Delegado William Trescot). La cláusula aprobada y la observación efectuada por el delegado norteamericano, resultan claves en el desarrollo de las relaciones de Estados Unidos con los países Latinoamericanos. En ella está implícita el problema político y de seguridad de la intervención o no intervención en los asuntos y decisiones internas de cada Estado. Sobre el particular, Carlos Calvo planteó una tesis que hoy se conoce como la doctrina Calvo, según el cual quienes viven en un país extranjero deben realizar sus demandas, reclamaciones y quejas sometiéndose a la jurisdicción de los tribunales locales y evitando el recurso a las presiones diplomáticas o intervenciones armadas de su propio gobierno. Calvo justificaba su tesis señalando que era necesario impedir que las naciones más poderosas interfirieran en la jurisdicción de las más débiles. Esta diferencia de opiniones entre Estados Unidos y los países Latinoamericanos resultará clave en la relación futura de ambos actores, puesto que el problema de la intervención diplomática, era fundamentalmente un conflicto entre la gran potencia del norte y los pequeños Estados de América del Sur. La primera con una clara visión geopolítica que deseaba expandirse económicamente, y los países de Latinoamérica
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temerosos de que tal expansión llevara a la intervención cuando surgieran disputas entre ellos así como con las grandes empresas norteamericanas. Con relación al segundo punto de la agenda, si bien no se aprobó la creación de la Unión Aduanera, sí se creó la Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas. El tercer punto de la agenda tuvo un resultado parcial, puesto que se creó un Plan de Arbitraje reconocido como principio de derecho internacional americano para el arreglo de las diferencias, dispuestas o controversias que puedan surgir entre dos o más Estados. Esta propuesta que fue firmada por once Estados no fue ratificada en su oportunidad; en consecuencia nunca entró en vigencia. B. SEGUNDA CONFERENCIA PANAMERICANA
Se celebró en México entre 1901 y 1902. Se firmaron tres acuerdos que sólo 6 Estados ratificaron, una vez más la iniciativa provino de Estados Unidos, los temas fueron:
El protocolo de adhesión al Acuerdo de la Haya que reconoció el Arreglo Pacífico de Disputas Internacionales y creó la Corte de Arbitraje permanente de La Haya. Se aceptó el arreglo por arbitraje para las reclamaciones pecuniarias. Se firmó el Tratado de Arbitraje Obligatorio.
En el tiempo que transcurrió esta Conferencia, Gran Bretaña, Alemania e Italia bloquearon a Venezuela con el propósito de obligarla a pagar deudas que este país había contraído con aquellas potencias. Por otro lado, en 1901 Estados Unidos y Gran Bretaña firmaron el Tratado Haypaucefote, por el que este último país renunciaba a sus derechos de compartir el control del Canal de Panamá, estableciéndose el principio de neutralidad y de libertad de navegación. En este período, Estados Unidos estableció bajo su administración a perpetuidad, La Zona del Canal y Proclamó el Corolario Teodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe (1904) por el cual Estados Unidos se reservaba el derecho de intervenir en cualquier Estado de la región. Respecto a Cuba adoptó la Enmienda Platt, por el que concedía a Estados Unidos el derecho a intervenir en ese país, obligándolo a no firmar Tratado ni Pacto alguno con ninguna potencia extranjera que pudiera hacer peligrar la independencia de Cuba. Se estableció también que, de ninguna forma Cuba podía autorizar a ninguna potencia extranjera a obtener, para la colonización o para fines militares, navales u otros, el establecimiento o control en o de cualquier parte de la isla. Este período marca el inicio de las intervenciones de Estados Unidos en Latinoamérica con tres instrumentos complementarios: la doctrina Monroe, el corolario de Roosevelt y la enmienda Platt, especialmente en la zona de Centro América y el Caribe, proceso que durará hasta el final de la Política del Buen Vecino. Los hechos demostraban las ambiciones geopolíticas de los Estados Unidos para la región y evitando la penetración de potencias europeas. Hay que señalar además que con 167
relación a los acuerdos de la Segunda Conferencia Panamericana: “Los Estados
Unidos no figuraron entre los signatarios del tratado. Ni tampoco firmó su delegación un convenio sobre los derechos de extranjeros que intentaban restringir el uso de presiones diplomáticas a favor de extranjeros: es decir, evitar lo que era interpretado como intervención por los Latinoamericanos” C. TERCERA CONFERENCIA PANAMERICANA
Se celebró en Río de Janeiro en 1906 al cual asistieron 19 Estados. Los temas de la agenda fueron:
Arbitraje por reclamaciones pecuniarias. Elaboración de un Código de Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado. Reorganización de la Oficina Comercial sobre una base más permanente. Adhesión al principio de arbitraje para las disputas interamericanas. Adhesión a la Segunda Conferencia de la Paz de la Haya. Tratamiento del tema relativo al cobro compulsivo por deudas públicas.
Los acuerdos aprobados fueron observados, y once Estados no los ratificaron. Paralelamente a esta Conferencia se realizó la Conferencia de Estados Centroamericanos (1907), bajo los auspicios de Estados Unidos y México, en la que adoptaron medidas sobre el arreglo pacífico de las disputas. Se adoptó la Doctrina Tobar por parte de los países Centroamericanos. La doctrina Tobar establecía: “El no reconocimiento de todo nuevo gobierno que asuma mediante golpe de Estado, hasta que quede ratificado por elecciones populares”. Esta doctrina constituyó la base de la
política de reconocimiento de los Estados Unidos hacia los países Centroamericanos, pese a que no firmó el acuerdo. El tema de la agenda sobre el cobro compulsivo de las deudas públicas, fue introducido como consecuencia del bombardeo de que había sido objeto Venezuela por parte de Inglaterra y Alemania. La respuesta de los Estados Unidos fue el llamado Corolario Roosevelt, que se pronunciaba contra la intervención europea en América, pero no contra la intervención como tal. Por el contrario reclamaba para los Estados Unidos el monopolio de ese derecho y el cumplimiento de una obligación de intervención en las Américas. El Corolario Roosevelt fue calificado como la más seria y amenazante declaración contra la integridad sudamericana emanada de Washington. Un año después Estados Unidos asumió el control de la Aduana de República Dominicana. D. CUARTA CONFERENCIA PANAMERICANA
Se celebró en 1910 en Buenos Aires. Participaron veinte Estados. La agenda desarrollada fue:
Reclamaciones pecuniarias. La Oficina Internacional (Unión Panamericana), que fue rebautizada como la Unión de Repúblicas Americanas. 168
Hasta esta cuarta conferencia el avance y los logros del panamericanismo, eran muy escasos, casi nulos. Muy pocos acuerdos fueron ratificados y los mecanismos para el arreglo pacífico de disputas, prácticamente no progresaron, pese a haber sido uno de los propósitos del panamericanismo. E. EL PANAMERICANISMO DURANTE LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL Y LA IMPOSICIÓN DE LA DOCTRINA MONROE
Durante la Primera Guerra Mundial, no existió un Sistema Interamericano real y efectivo que constituyera un mecanismo de defensa interamericano. Esto sólo se dio durante la Segunda Guerra Mundial cuando en 1942 se creó la Junta Interamericana de Defensa (JID). Durante la Primera Guerra Mundial la Política Panamericanista fue la negación de sus propuestas integradoras, más aún si se trataba de un mecanismo de cooperación que había nacido por iniciativa de los mismos Estados Unidos para contrarrestar la influencia inglesa y europea en Latinoamérica. Realmente siendo la oportunidad para tender puentes de colaboración y apoyo mutuo, la acción unilateral de los Estados Unidos para la defensa de sus intereses, generó el mayor intervencionismo políticomilitar en Centroamérica y el Caribe. Este intervencionismo político-militar de los Estados Unidos comprendió los gobiernos de los presidentes Roosevelt, William Taft y Woodrow Wilson. Específicamente, Estados Unidos ingresó a la Primera Guerra Mundial, con una relación deteriorada frente a Latinoamérica, puesto que se había producido la ocupación de Veracruz, la expedición del general Pershing contra Pancho Villa y las ocupaciones de República Dominicana, Haití y Nicaragua por los marines estadounidenses. Además de la conducta intervencionista de los Estados Unidos, que hablaba mal de Panamericanismo, tampoco hubo solidaridad Latinoamericana, pues sólo 8 países del área declararon la guerra a Alemania, el resto de naciones adoptaron una posición neutral. En 1919 los signatarios del Tratado de Versalles crearon la Sociedad de Naciones que ofreció esperanzas los países Latinoamericanos para protegerse de los Estados Unidos, y se consideró que este organismo internacional podría limitar los alcances de la doctrina Monroe que practicaba Norteamérica; frente a esta posibilidad Estados Unidos presentó la doctrina de Monroe a la Sociedad de Naciones como una entente regional. Pese a no suscribir la Sociedad de Naciones, Estados Unidos ejerció una fuerte influencia en las discusiones previas a la formación de dicho organismo internacional logrando hacer que se reconozca a la Doctrina Monroe como “Un entendimiento Regional” la que se graficó en el artículo 21 del siguiente modo: “Nada de lo que incluye este Convenio se considerará como afectando la validez de los compromisos internacionales, tales como tratados de arbitraje o entendimientos regionales, como la Doctrina Monroe, para asegurar el mantenimiento de la paz”. Pese a este punto 169
impuesto por Estados Unidos y desventajoso para los países Latinoamericanos, el Congreso norteamericano propuesto una cláusula de enmienda al citado artículo en los siguientes términos: “Estados Unidos no se someterá a ningún arbitraje ni investigación, ya sea por la Asamblea o por el Consejo de la Sociedad de Naciones, que ha quedado establecida de acuerdo con el Tratado de Paz, que a juicio de Estados Unidos, dependa o se relacione a su política establecida desde tiempo atrás, conocida como la Doctrina Monroe; tal doctrina sólo puede ser interpretada por Estados Unidos y por este medio se declara quedar totalmente fuera de la jurisdicción de dicha Sociedad de Naciones y completamente inafectable por cualquier previsión contenida en el tratado de paz con Alemania”
Sobre estas acciones políticas unilaterales el conocido jurista Modesto Seara Vásquez sostiene: “…resulta muy forzada la atribución a la doctrina Monroe del calificativo de
entente regional. En efecto, pocas dudas pueden quedar de su carácter de simple doctrina política, enunciada unilateralmente por un país, aceptada en forma oscura por algunos e impuesta a muchos de ellos, que no desean protecciones de enemigos muchas veces invisibles.” Es de destacar las posiciones que asumieron por la inclusión del artículo 21 El Salvador y Costa Rica, quienes solicitaron al Departamento de Estado como a la Sociedad de Naciones se les explicará el significado y alcance de la doctrina Monroe y de los efectos de su inclusión en el Pacto. Igualmente, “México estima necesario
hacer saber, en el momento de su aceptación, que nunca ha admitido la entente regional (doctrina Monroe) mencionada en el artículo 21 del Pacto”; por su parte
Argentina aprobó ley referida a su participación enalalaSociedad de Naciones en la que en uno de susuna párrafos se indicaba: “…res pecto doctrina Monroe Argentina la ve como una declaración política unilateral que no constituye una entente regional según los términos del artículo en cuestión”. Como lo dice el analista norteamericano Gordon Connell: “Obviamente, el Sistema
Interamericano tenía mucho más valor para los Estados Unidos. Le interesaba propagar la idea del hemisferio occidental y representar las relaciones entre ella y los países latinoamericanos como fundamentalmente diferentes de los habituales entre grandes potencias ambiciosas y pequeñas en otras regiones del mundo. Pero la fachada de la solidaridad interamericana comenzaba a resquebrajarse frente a las realidades de las relaciones internacionales en el Continente. El panamericanismo sólo parecía solapar lo que los latinoamericanos llamaban el “imperialismo yanqui”. Lo cierto es que en esta etapa la política panamericanista de los Estados Unidos había logrado exitosamente la doctrina es Monroe; de instrumento no haber suscrito el tratado imponer de la Sociedad de Naciones; más, aelpesar nuevo jurídico internacional no frenaba los ímpetus políticos norteamericanos; y, dado que la actividad económica y financiera de dicho país se hacía más creciente en Latinoamérica, la mayoría de países Latinoamericanos se disputaban tener relaciones privilegiadas con los Estados Unidos. Al finalizar la primera Guerra Mundial, Estados Unidos se encontraba en una situación ventajosa frente al mundo y sobre todo frente a los países irregulares e inestables de Latinoamérica. 170
F. QUINTA CONFERENCIA PANAMERICANA
La Quinta Conferencia Panamericana se realizó en Santiago de Chile en1923. Los puntos de la agenda fueron:
Reducción y limitación de gastos militares y navales. Derechos de los extranjeros. Medidas tendientes a una asociación más estrecha de las Repúblicas Americanas, con vistas a promover intereses comunes. Los problemas que surgiría de la anexión de los derechos de un país por una potencia extra-continental, y Organización de la Unión Panamericana.
En primer tema de la agenda se limitó a efectuar un balance de las adquisiciones de armas que efectuaban Brasil y Argentina, no llegándose a nada significativo. El segundo punto referido a los derechos de los extranjeros en los países de Latinoamérica, es el que concentró la mayor atención y discusión; en el que se manifestaron dos posiciones la de Estados Unidos y la de los países Latinoamericanos. La posición norteamericana planteaba el reconocimiento de garantías especiales para sus ciudadanos y empresas que tenía inversiones en países de la región, en tanto que los países de Latinoamérica no reconocían privilegios de ninguna naturaleza, salvo el mismo trato que se daba a sus nacionales de cada país y de acuerdo a sus propias normas particulares. El tema referido a la Organización Panamericana, incluyó por primera vez la posibilidad de elegir al Presidente del Comité Directivo, ya que desde sus inicios las diversas reuniones panamericanas eran presididas por el Secretario de Estado de los Estados Unidos por ser el país anfitrión. Se sabe que este logro fue más aparente que real puesto que el Secretario de Estado continuó ocupando el cargo, aunque está vez elegido por asamblea. Esta modalidad de presidir los organismos como se verá en el caso de la Junta Interamericana de Defensa y el nombramiento del director del Colegio Interamericano de Defensa, se ha mantenido hasta. Incluso sólo podían participar aquellos Estados que tenían representación diplomática en Washington. La discusión sobre la Organización Panamericana y sobre todo que debilitara sus facultades dentro de los alcances de la doctrina Monroe, Estados Unidos no estaba en disposición de aceptarla. Sobre el particular el Secretario de Estado Manifestó: “…dado que la política enmarcada en la Doctrina Monroe es específicamente la política de los Estados Unidos, el gobierno de los Estados Unidos se reserva su definición, interpretación y aplicación”.
Hay que destacar que en el lapso que medió entre la quinta y sexta reunión Panamericana las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica se vieron afectadas por la intervención que efectuó el país del norte entre 1925 y 1927 en Nicaragua aduciendo la posibilidad de que el gobierno de aquel país fuese influenciado por el comunismo. El presidente norteamericano Calvin Coolidge justificó el hecho en los siguientes términos: “…ha quedado perfectamente establecido que nuestro gobierno posee ciertos derechos y algunas obligaciones hacia nuestros 171
propios ciudadanos y sus propiedades, donde quieran que se encuentren localizados. La persona y propiedades de un ciudadano son parte del dominio general de la Nación, aún en el extranjer o”.
La respuesta a las acciones intervencionistas de los Estados Unidos bajo el pretexto de defender los derechos de propiedad de sus ciudadanos, la planteó el delegado argentino del modo siguiente: “La soberanía de los Estados consiste en el derecho
absoluto, en la entera autonomía interior y en la completa independencia externa, este derecho está garantizado en las naciones fuertes. Si ese derecho no se consagra y no se práctica en forma absoluta, la armonía jurídica internacional no existe. La intervención diplomática o armada, permanente o temporal, atenta contra la independencia de los Estados, sin que la justifique el deber de proteger el derecho de los nacionales, ya que tal derecho no podrían, a su vez, ejercitarlo las naciones débiles cuando sus súbditos sufrieran daños por convulsiones en las naciones fuertes. La República Argentina considera que ese aspecto es imprescindible para que las jóvenes naciones americanas pasen por las transformaciones de la experiencia del gobierno propio, evolucionando naturalmente en los ensayos de las instituciones políticas, hasta llegar, sin intervenciones extrañas, a la perfecta madurez de la democracia, que ha regir sus destinos en la paz interior, a la concordia internacional. Esta doctrina ha sido sustentada por la Argentina a través de su vida de Nación independiente, y la ha reiterado en ocasión solemne ante la primera Asamblea de la Liga de las Naciones, preconizando la igualdad jurídica de los Estados cualesquiera que fuesen su extensión territorial, su población, su desarrollo cultural o material, reconociendo sus derechos inalienables como entidades soberanas en el concierto de las naciones. Un logro específico de la Quinta Conferencia para los países Latinoamericanos fue el Tratado para evitar o Prevenir Conflictos entre los Estados Americanos, conocido como el Tratado de Gronda, por ser el nombre del delegado paraguayo que presentó la propuesta. A parte de los formalismos de la Quinta Reunión Panamericana el balance para Latinoamérica resultaba negativo, Haití, Cuba y Nicaragua se encontraban prácticamente intervenidos, y los Estados de la subregión no lograban conformar un frente único sólido. Todas eran posiciones individualistas. Esta situación de desunión permitió decir al Secretario de Estado Charles E. Hughes: “….una entidad conocida
como América Latina por una parte y Estados Unidos por la otra, para hablar con propiedad, no existe, tampoco existe un concierto de Estados latinoamericanos”. G. SEXTA CONFERENCIA PANAMERICANA
La conferencia se realizó en la Habana en 1928 y por primera asistieron las 21 repúblicas americanas. El temario fue mucho más amplio que los anteriores e incluyó aspectos económicos, sociales y políticos:
Organización de la Unión Panamericana. Asuntos de naturaleza jurídica interamericana. 172
Problemas de comunicaciones. Cooperación intelectual. Problemas económicos. Problemas sociales. Informes sobre tratados, convenios y resoluciones aprobadas en Conferencias anteriores, y Conferencias futuras.
El punto primero de la agenda es el más significativo para nuestros fines y el que mayor controversia generó durante su discusión. Se exigió que la dirección de las Conferencias pudiera recaer en otros Estados miembros toda vez que había quedado claro que la presidencia permanente de los Estados Unidos por ser el país sede le permitía la manipulación de los temas y los acuerdos. Las discusiones enfocaron el tema de la intervención por parte de los Estados Unidos, su delegado Secretario de Estado Charles Hughes afirmó: “enfrentémonos a los hechos, la dificultad de existir, en cualesquiera de las repúblicas americanas, no es de agresión externa. Se trata de una dificultad interna. De vez en cuando surge una situación sumamente deplorable y lamentable, en que no opera la soberanía cuando por algún tiempo, en ciertas regiones, no existe gobierno alguno. ¿Qué hemos de hacer cuando un gobierno se desmorona y los ciudadanos americanos ven peligrar su vida? ¿Hemos de permanecer inactivos y ver que los maten porque un gobierno, por circunstancias fuera de su control y por lo que no puede ser hecho responsable sea ya incapaz de proporcionarles una protección razonable? Es un principio de ley internacional que en casos tales un gobierno tiene plena justificación en tomar medidas yo llamaría interposición temporal- con el fin de proteger las vidas y la propiedad de sus ciudadanos. Yo podría afirmar que no se trata de intervención, en los libros de texto puede verse que esto no es intervención. Indudablemente Estados Unidos no puede renunciar a su derecho de proteger a sus ciudadanos. Las leyes internacionales no pueden cambiarse a través de las resoluciones de esta Conferencia. Los derechos de las naciones son permanentes, pero las naciones tienen obligaciones, al mismo tiempo que disfrutan de los derechos”.
Bajo estos argumentos es que se había producido en 1926 la ocupación de Nicaragua, considerando que había que reemplazar al gobernante de turno y colocar a otro que se acomodara a sus intereses; dado que ante la proximidad de las elecciones presidenciales el candidato de mayor opción fue sindicado como proclive al bolchevismo soviético. Estados Unidos aducía un derecho internacional de intervención que lo ejercía de modo frecuente en Centro América y el Caribe. Estos
hechos hacían que los países Latinoamericanos buscaran hacer reconocer la “no intervención” como principio de ley internacional.
CONFERENCIAS ESPECIALIZADA S
Las Conferencias Especializadas fueron reuniones en los que se trataron temas específicos y de preocupación entre los Estados Latinoamericanos. Se realizaron dos 173
Conferencias Especializadas antes de convocarse a la Séptima Conferencia Panamericana. La Primera Conferencia Especializada se realizó en 1929 en Washington y el tema tratado fue el de Conciliación y Arbitraje. Destaca de estos acuerdos el tema del Arbitraje en que se comprometieron las partes a: Someter al arbitraje todos los problemas jurídicos, incluyéndose la interpretación de los tratados, los problemas de leyes internacionales, los hechos que constituyan una violación a una obligación internacional, la naturaleza y extensión de las reparaciones que debe hacerse por violación a las obligaciones internacionales. Hay que señalar que Estados Unidos suscribió el Tratado pero
lo hizo con reservas lo que debilitó el acuerdo.
La Segunda Conferencia Especializada se llevó acabo en1930 y comprendió aspectos comerciales como la protección de mercadería y comercial así como el registro interamericano de fábrica.
Los resultados de esta Conferencia Panamericana pusieron en evidencia que los Estados Unidos obtenían por todos los medios sus objetivos políticos, que las discusiones en las reuniones fueran poco beneficiosas para los países Latinoamericanos y que el recurso de la intervención se venía haciendo una actividad común en la región. Esta situación generaba resentimientos hacia Estados Unidos, la que pretendió ser cambiada a partir de la realización de la Sétima Conferencia Panamericana. H. SÉPTIMA CONFERENCIA PANAMERICANA
La realización de esta Conferencia Panamericana en 1933 es significativa porque se aprecia la necesidad de la organización de la paz; en tal sentido la delegación de México planteó la creación de un Código de Paz. Esta propuesta se implementó a través de la adopción de un Protocolo adicional a la Convención General de Conciliación Interamericana de 1929, comprometiéndose los países signatarios a establecer comisiones permanentes de investigación y conciliación. Estas discusiones llevaron a la adopción de la Convención sobre Deberes y Derechos de los Estados. Este aspecto de los acuerdos fue objetado por Estados Unidos, porque consideraba que afectaba en forma directa la Enmienda Platt y los convenios que dicho país tenía firmados con Haití y República Dominicana. Se consideró que dicho acuerdo “También
impediría el desembarco de tropas en cualquier país para la protección de los ciudadanos estadounidenses durante las frecuentes revoluciones de los países s”. Dicha observación se produjo a pesar de que la Convención había latinoamericano aprobado que ningún Estado tiene el derecho de intervenir en los asuntos internos o externos de otro. También en 1936 se realizó una Conferencia Especializada en Argentina, referida a la Consolidación de la Paz; esto se producía porque los diversos acuerdos adoptados en las convenciones sobre la paz, eran prácticamente letra muerta, ya sea por las 174
observaciones que permanentemente efectuaba Estado Unidos o porque los países Latinoamericanos tampoco ratificaban sus compromisos. La iniciativa correspondió a los Estados Unidos en su deseo de lograr un instrumento jurídico que le permitiera actuar fuera de los alcances de la Liga de las Naciones que no había suscrito pero si había influenciado en el artículo 21 para que sea reconocida la doctrina Monroe como un acuerdo regional. Estados Unidos deseaba que ninguna organización supranacional como la Liga, lo obligara de alguna manera, toda vez que a la fecha 16 Estados Latinoamericanos ya se habían adherido a los acuerdos de la Liga de las Naciones y consideraban que serviría de contrapeso al poder de los Estados Unidos. Nuevamente los desacuerdos de los países Latinoamericanos se volvían a hacer presente, puesto que había quienes deseaban reforzar a la Liga de las Naciones, otros que deseaban mayor independencia de los países respecto de los organismos regionales o supranacionales y un tercer grupo que planteaba la creación de la Liga de Naciones Americanas, aspectos con los que Estados Unidos no se encontraba de acuerdo. I. UN GIRO EN LA POLÍTICA DE SEGURIDAD DE LOS ESTADOS UNIDOS EN LA REGIÓN A TRAVES DE L A “POLÍTICA DEL BUEN VECINO”
Antes de la realización de la Séptima Conferencia Panamericana se había producido la ocupación de Nicaragua, acontecimiento que trajo muchas condenas y desaprobación de los Países Latinoamericanos. Se consideraba que esta actividad unilateral amparada en la doctrina Monroe había llegado al extremo de la incompatibilidad entre soberanía e independencia de los Estados, que eran permanentemente pisoteados los Estados Unidos. Siabien es cierto que la guerra civil en Nicaragua de 1926 sepor mantenía y la amenaza la propiedad de bienes de ciudadanos americanos se planteaba como una posibilidad, ello no era razón suficiente para intervenirla y luego ocuparla militarmente como como se hizo. La intervención norteamericana así como la manipulación de las elecciones de 1932, abrió el camino para la dictadura de Anastasio Somoza. Dado que las condenas y críticas también llegaron de Europa calificándolas de “imperialismo” contra Estados pequeños, fue durante la administración del Presidente
Herbert Hoover que se comenzó a dar en las relaciones de los Estados Unidos con Latinoamérica. El gobierno norteamericano se mostró menos proclive a apoyar las causas de ciudadanos privados en sus conflictos legales con los gobiernos Latinoamericanos. Una muestra de ese giro se produjo a partir de 1930 con los siguientes hechos: a) Publicación del Memorando Clark repudiando el Corolario Roosevelt, considerándola que sobrepasaba los términos de la Doctrina Monroe. b) Los infantes de marina fueron retirados de Nicaragua en 1932 y se anunció que al año siguiente se retiraría a los que se encontraban en Haití. c) Se actuó con mayor moderación cuando República Dominicana incumplió el pago de una deuda contraída a través de un tratado. d) Su gobierno se rehusó a ayudar a banqueros norteamericanos cuando El Salvador dejó de pagar un crédito. 175
e) Se abstuvieron de intervenir en Panamá en 1931 a pesar de que el Tratado de 1903 lo facultaba. Estas acciones en la gestión del Presidente Hoover no despertaron grandes entusiasmos en los países Latinoamericanos, sin embargo la asunción de presidente Franklin D. Roosevelt logró convencer a los países Latinoamericanos de que le cambio se había producido a través de lo que él llamó la política del “Buen vecino”. En un
artículo escrito por él con relación a las intervenciones estadounidenses planteaba que Estados Unidos debía renunciar para siempre las intervenciones en Centroamérica; el artículo señalaba: “es posible que en tiempos venideros una de nuestras pueden naciones hermanas pueda días los desórdenes y el mal gobierno requerir de una manosufrir amiga paraaciagos; sus ciudadanos, como medida de necesidad temporal para volver a implantar el orden y la estabilidad. En ese caso no es ni derecho ni obligación de los Estados Unidos intervenir solos. La obligación de los Estados Unidos radica más bien en asociarse con otras naciones americanas para junto estudiar concienzudamente el problema y, de requerirlo la situación, ofrecer la mano amiga en nombre de las Américas. Deben terminar nuestras intervenciones unilaterales en los asuntos internos de otros países; con la cooperación de otros tendremos más orden en el Continente y menos impopularidad”.
Como lo dice Gordon Connell Smith, evidentemente había que hacer mucho por convencer a los Latinoamericanos de que este era el principio de relaciones nuevas entre ellos y los Estados Unidos. Los infantes de marina continuaban en Haití, aunque se habían hecho arreglos para su evacuación en 1934; Haití, la República Dominicana yPanamá Nicaragua continuaban siendo protectorados la independencia de y Cuba estaba restringida por medio deeconómicos; tratados favorables a los Estados Unidos; la política de reconocimientos de este último país se negaba a las repúblicas centroamericanas el derecho a la revolución; los Estados Unidos continuaban insistiendo en el carácter unilateral de la Doctrina Monroe; y continuaban defendiendo su derecho a la intervención, aun cuando se limitaban en el uso de ese derecho. A todas estas quejas que databan de tiempo atrás, se había agregado la política de altas tarifas, para enfrentarse a la depresión económica mundial. Se pregunta Gordon Connell ¿En qué medida estaba el Buen Vecino dispuesto a aliviar esas quejas transformando así la política latinoamericana tradicional de los Estados Unidos? El caso de Cuba también era crítico para Latinoamericanos, el presidente Roosevelt propulsor de la política del Buen Vecino tenía en este caso un desafío que traería por tierra dicha política de buena vecindad. El presidente Machado había efectuado adulteraciones en dictatorial; la Constitución Cubana para presionó mantenerse en el poder y continuar con su gobierno Estados Unidos y provocó la renuncia de Machado a través de anuncios de que podría enviar tropas o retirar el reconocimiento del gobierno de Machad. Los hechos produjeron sucesivos cambios de gobierno en poco tiempo, los mismos que concluyeron con la asunción al poder de Fulgencio Batista. La conclusión de estos acontecimientos indican que efectivamente Estados Unidos no había intervenido militarmente como antes lo hacía, pero ahora la modalidad era la amenaza de la intervención, la amenaza del desconocimiento o no 176
reconocimiento del gobierno que no les era popular; lo cierto es que Latinoamérica se encontraba frente a una nueva forma de intervención en asuntos internos. Sin embargo el gobierno del presidente Roosevelt dio muestras de buena vecindad con los siguientes hechos: a) El retiro de tropas de Haití en 1934, b) La firma de un nuevo Tratado con Panamá en 1936, que daba por terminado el derecho de intervenir que gozaba Estados Unidos. c) Se firmó un nuevo tratado con Cuba en el que se contempló la revocación de la Enmienda Platt que le daba derecho a intervenir en la isla. d) Se la política reconocimiento a los(ahora gobiernos de Centroamérica quefinalizó derivaban de de unnogolpe de Estado serían reconocidos independientemente de su srcen). J. OCTAVA CONFERENCIA PANAMERICANA
La Octava Conferencia Panamericana se realizó en la ciudad de Lima en 1938 en el cual participaron todos los Estados miembros y dado que la amenaza nazi se proyectaba al continente americano, la reunión concluyó con la llamada Declaración de Lima o “Declaración de Solidaridad Interamericana”, según el cual se reafirmó la
solidaridad continental contra toda intervención o acción extraña que pudiera amenazar los principios de aquella, estableciendo el procedimiento de consulta y actuando los Estados Americanos en forma independiente en su capacidad individual, reconociéndose de esta forma la igualdad jurídica como Estados soberanos. La conferencia también acordó que se efectuaran reuniones de consulta de representantes de las cancillerías. 1. PRIMERA REUNIÓN DE CONSULTA
La Primera Reunión de Consulta se realizó en Panamá y tuvo como temas de discusión los siguientes: 1) Neutralidad, 2) Protección de la Paz en el Hemisferio Occidental y 3) Cooperación Económica. Con relación al primer aspecto se adoptó la “Declaración General de Neutralidad” para
lo cual se creó el Comité Interamericano de Neutralidad con la responsabilidad de formular recomendaciones. También se planteó por parte de los Estados Latinoamericanos que se reconociera un límite de 300 millas de aguas adyacentes al Continente con el propósito de que las costas quedaran libres de todo acto hostil por parte de cualquier nación beligerante no americana. También se tomó nota de aquellos territorios coloniales europeos ubicados en el continente americano y que por razones de la guerra podrían pasar a la administración de otros Estados no americanos, generando un problema de seguridad para el continente. Igualmente con relación a las ideologías denominadas subversivas, se acordó recomendar a los gobiernos que dictasen las disposiciones necesarias para eliminar la propagan de doctrinas que pusieran en peligro el ideario democrático interamericano. Respecto a las preocupaciones económicas se acordó crear un Comité Asesor Financiero y Económico Interamericano, con el fin de reducir los 177
efectos de la guerra para los Estados americanos y fomentar la cooperación entre todos.
2. SEGUNDA REUNIÓN DE CONSULTA
Se celebró en la Habana en 1940. La guerra en Europa se encontraba en su segundo año de desarrollo y Francia ya había sido ocupada por Alemania. Este hecho motivó a que se planteara qué hacer si se produjera una transferencia de colonias en el continente americano como resultado de los acontecimientos en Europa. Los delegados acordaron la Resolución de Administración Provisional de Colonias, ante la posible amenaza de que alguno de los territorios pudiera cambiar de soberanía. Las Repúblicas Americanas también decidieron crear un Comité de Emergencia para administrar dichos territorios. En esta reunión se adoptó la Resolución XV relacionada a la “Asistencia Recíproca y Cooperación Defensiva de las Naciones Americanas”. La resolución acordó: “Que
todo atentado de un Estado no Americano contra la integridad o la inviolabilidad del territorio, contra la soberanía o independencia política de un Estado Americano, será considerado como un acto de agresión contra los Estados que firman esta Declaración. En caso de que se ejecuten actos de agresión o de que haya razones para creer que se prepara una agresión por parte de un Estado no Americano contra la integridad o la inviolabilidad del territorio, contra la soberanía o independencia política de un Estado Americano, los Estados signatarios de la presente declaración consultarán entre sí para concertar las medidas que convenga tomar”. Respecto a las doctrinas llamadas subversivas y que afectan la seguridad interna de los Estados la Resolución VII después de una larga discusión contempló una serie de recomendaciones bajo el título “propaganda de Doctrinas Tendientes a poner en
peligro el Común Ideario Democrático Interamericano, o a comprometer la Seguridad y Neutralidad de las Repúblicas Americanas”.
Estados Unidos preocupado por su propia seguridad propuso a las Repúblicas Latinoamericanas la instalación de bases norteamericanas en sus territorios. Sobre esta solicitud algunos Estados se mostraron reticentes, ya que lo consideraban como otro avance norteamericano basado en la doctrina Monroe. Otros como República Dominicana se mostró favorable a tal instalación de bases. Sin embargo posteriormente Estados Unidos recurrió a los llamados acuerdos bilaterales para conseguir este propósito, a cambio de beneficios en el equipamiento militar y el desarrollo armamentista. Contrario a los acuerdos de neutralidad con los países Latinoamericanos, en 1940 Estados Unidos abandonó la neutralidad al ceder a Gran Bretaña cincuenta destructores a cambio de bases marítimas en el hemisferio occidental. Complementario a este hecho en 1941 Estados Unidos aprobó la Ley de Préstamos y Arriendos de material de Guerra para los países cuya defensa fuera esencial para la seguridad de Estados Unidos. 178
3.
TERCERA REUNIÓN DE CONSULTA
La Tercera Reunión fue realizada con carácter de urgente después del ataque japonés a la Base Americana de Pearl Harbor, con el objeto de determinar la adopción de medidas adecuadas para la defensa del hemisferio. Se identificó como el primer acto de agresión previsto en la Reunión de La Habana de 1940, y fue calificado como un acto de agresión a la soberanía de todo el continente. Esta reunión acordó crear la Junta Interamericana de Defensa (JID) conformada por delegaciones militares de los países de las tres Américas. Las JID se constituyó con carácter temporal, es decir mientras durase la Segunda Guerra Mundial, con el tiempo devino en un organismo permanente que se ha caracterizado ambigüedad adelante. El funcionamiento operativo por de lasuJID y el hecho como de queexplicaremos el presidentemás de este organismo militar estuviese siempre presidido por un oficial general norteamericano facilitó a Estados unidos el control sobre las Fuerzas Armadas Latinoamericanas y la creación de un bloque militar en el hemisferio occidental. Igualmente con el propósito de facilitar el esfuerzo de guerra Estados Unidos proporcionó facilidades a los países Latinoamericanos para el abastecimiento de recursos para la actividad de la industria militar. De igual manera firmó acuerdos bilaterales con la mayoría de Estados de la región sobre limitaciones comerciales y barreras aduaneras, lo que facilitó la penetración de capitales norteamericanos aplicados a la industria extractiva y de transformación en el hemisferio. La reunión también acordó recomendar que los países de la región rompieran relaciones con las potencias del Eje (Alemania, Italia y Japón). Dado el avance de los grupos de izquierda marxista en los países Latinoamericanos, también se acordó crear un Comité de Emergencia para la Defensa Política. La nota discordante en todas estas reuniones lo representaba Argentina, puesto que se había declarado país neutral frente a la guerra y porque además mantenía buenas relaciones económicas y comerciales con Alemania y otros países de Europa. El mayor posicionamiento y consolidación de los Estados Unidos sobre América Latina, se puede apreciar en dos actos ocurridos durante el desarrollo de la Tercera Reunión de Consulta: 1° La comunicación intempestiva de los Estados Unidos a Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que debían declarar la guerra a Alemania y Japón, si deseaban ser invitados a la reunión de San Francisco en la que se estaba estableciendo la nueva organización mundial. 2° La propuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay coordinada con Estados Unidos, según el cual los países Latinoamericanos debían adoptar una política de intervención colectiva contra cualquier miembro del Sistema Interamericano que violase repetidamente los derechos esenciales del hombre y que dejase de cumplir con sus obligaciones internacionales. La propuesta estaba dirigida a Argentina que como se dijo mantenía una posición neutral respecto a la guerra y que Estados Unidos criticaba permanentemente. 179
Con estos antecedentes también se produjeron dos hechos concurrentes: la Conferencia de Chapultepec que declaraba “….la seguridad y solidaridad del
Continente se efectúan lo mismo cuando se produce un acto de agresión contra cualquiera de las naciones americanas por parte de un Estado no Americano, como cuando el acto de agresión proviene de un Estado contra otro u otros Estados Americanos”, y, la propuesta de un Plan Militar para las Américas del presidente Truman. La idea de Truman era crear un ejército único bajo el control de los Estados Unidos. Esto facilitó a que la JID creada con carácter transitorio se convirtiera en un organismo permanente adjunto al Consejo Directivo de la Unión Panamericana. Si bien esta intención fue rechazada por los países latinoamericanos dado que se orientaba a la creación de un ejército único y cuyo aprovisionamiento estaría a cargo de Estados Unidos; sin embargo la Secretaría de Defensa de dicho país siempre con el propósito de tener un control de los ejércitos latinoamericanos firmó acuerdos militares bilaterales que le facilitaron la instalación de misiones militares en cada país, asistencia técnica, formación y perfeccionamiento de oficiales, intercambio de oficiales, fundación de escuelas especiales, actividades éstas que se han perfeccionado en el tiempo y se mantienen hasta la fecha. También hay que destacar que en 1947 la JID bajo otra figura, aprobó lo que los gobiernos Latinoamericanos habían rechazado; es decir se dio paso a contar con una presencia militar de los altos mandos latinoamericanos en Washington, intercambiar planes operativos e instalación de misiones militares norteamericanas en los países de América del sur. Esto sería el inicio de muchos otros acuerdos adoptados, sobre todo en aquellas etapas en la que predominaron los gobiernos autoritarios en la región a la que Estados Unidos apoyaba o reconocía con facilidad.
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Bibliografía
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AMICHI, José, Historia de las misiones de fieles e infieles. Imprenta peninsular, 1883, Barcelona España
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