TEMA 13 LOS LOS
ÓRGA ÓRGANO NOS S ADM DMIN INIS ISTR TRA ATIVOS IVOS:: ESPE ESPECI CIA AL REFE REFERE RENC NCIA IA A LOS LOS ÓRGANOS ÓRGANOS COLEGIA COLEGIADOS. DOS. LA COMPETEN COMPETENCIA CIA ADMINISTRA DMINISTRATIV TIVA A. LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS COMPETENCIAS Y LA DELEGACIÓN DE FIRMA. LA LA AVOCACIÓN. VOCACIÓN. LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA. SUPLENCIA. LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN.
SUMARIO: I.
RÉGI RÉGIME MEN N JURÍ JURÍDI DICO CO DE DE LAS LAS ADM ADMIN INIS ISTR TRAC ACIO IONE NES S PÚBLI PÚBLICA CAS S Y DEL DEL PROC PROCED EDIM IMIE IENT NTO O ADMI ADMINI NIST STRA RAT TIVO IVO COMÚN.
II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS II.1.-Con!"#o $! %&'(no ($)*n*+#&(#*,o II..-C&!(*%n+/"&!+*%n II..-C&!(*%n+/"&!+*%n 0 )o$**(*%n $! 2o+ %&'(no+ II..1.-R!'2(+ o)/n!+ II...-R!'2(+ !+"!3*(+ "(&( 2(+ $*,!&+(+ A$)*n*+#&(*on!+ P452*(+ II.6.-C2(+!+ $! %&'(no+ ($)*n*+#&(#*,o+ II.7.-E+"!*(2 &!!&!n*( ( 2o+ %&'(no+ o2!'*($o+ II.7.1.- R!'/2(*%n II.7..-F/n*on()*!n#o III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA III.1.-D!*n**%n III..- A#&*5/*%n $! 2( o)"!#!n*( III.6.-8)5*#o $! 2( o)"!#!n*( III.7.-In,(2*$!9 $! 2o+ (#o+ $*#($o+ "o& %&'(no+ *no)"!#!n#!+ III..-I&&!n/n*(5*2*$($ III..-I&&!n/n*(5*2*$($ $! 2( o)"!#!n*( IV.- LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS COMPETENC IAS Y LA DELEGACIÓN DE FIRMA IV.1.-L( IV.1.-L( $!2!'(*%n $! o)"!#!n*(+ IV..-L( IV..-L( $!2!'(*%n $! *&)( V.- LA AVOCACIÓN VI.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA VI.1.-L( +/+#*#/*%n VI..-L( +/"2!n*( VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN VII.1.-Con!"#o VII..-Fo&)(2*9(*%n
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I.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. La administración pública es una organización creada para alcanzar unos fines que nuestra sociedad considera deseables, razón por la que la Constitución Española de 1978 acoge en su articulado las lneas b!sicas de su actuación, tanto en las relaciones entre administraciones como cuando esa relación se d" con los ciudadanos# El $tulo %& de la Constitución Española 'C#E#( )*el +obierno de la -dministración. /iene a establecer los principios b!sicos que rigen a la administración pública, de cua lectura podemos sacar las siguientes notas caracterizadoras0 1( La administración es un instrumento al ser/icio de los ciudadanos 'car!cter )instrumental o ser/icial.( debiendo satisfacer de manera obeti/a los intereses generales# '-rt# 123 C#E#( 4( La actuación administrati/a est! sometida plenamente a la Le al *erec5o, debiendo obser/ar determinadas garantas de la ciudadana, tal como el procedimiento de elaboración de los actos administrati/os derec5o de audiencia# '-rts# 123#1 126 c(# 3( El +obierno dirige la actuación de la administración pública '-rt# 97(# Esta referencia gen"rica debe ser contetualizada al coeistir unto con la -dministración del Estado las administraciones autonómicas 'Comunidades Ciudades -utónomas( las locales 'principalmente los municipios(# ( El control de la legalidad de la actuación administrati/a por los ueces $ribunales el derec5o de los particulares a ser resarcidos de los daños que se produzcan como consecuencia del funcionamiento de los ser/icios públicos '-rt# 12:(# 6( Los órganos administrati/os tienen atribuidos para poder alcanzar los obeti/os que se les encomienden una serie de poderes potestades 'Lees de creación(# $omando las anteriores notas podemos decir que la -dministración ;ública es el conunto de entes a los que el *erec5o -dministrati/o '*erec5o ;úblico( otorga unos poderes encomienda la consecución de unos obeti/os de inter"s general estando plenamente sometida a la Le al *erec5o# El ee central del *erec5o -dministrati/o español est! formado por tres lees< La Le 32=1994, de 4: de no/iembre, de >"gimen urdico de las -dministraciones ;úblicas del ;rocedimiento -dministrati/o Común 'en adelante L>;-C(, la Le de la Contencioso?administrati/a de
13
de
ulio
de
1998,
urisdicción
reguladora del control de la
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-dministración por los uzgados $ribunales, la Le 11=4227 )de acceso electrónico de los ciudadanos a los @er/icios ;úblicos.# La L>;-C forma parte de la legislación b!sica aplicable a todas las administraciones públicas cua competencia /iene atribuida al Estado por el artculo 19#1#18A con la finalidad de garantizar a todos los ciudadanos un tratamiento común ante todas ellas# @u contenido es por tanto aplicable a la administración estatal, autonómica a la local, as como a sus administraciones instrumentales si bien con algunos matices 'artculo 4 L>;-C(#
PRINCIPIOS GENERALES. $rat!ndose de una norma b!sica, la L>;-C establece los principios comunes por los que deben regirse el conunto de administraciones públicas as como los principios aplicables a las relaciones interadministrati/as# El artculo 3 L>;-C diferencia entre principios organizati/os principios de actuación<
1) PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN< ;rincipio de erarqua< supone la eistencia de una estructura org!nica piramidal# La eistencia de )superiores. )subordinados. en la organización administrati/a /iene a dar respuesta a /ariadas necesidades< facilita el poder de dirección control dentro de la organización, permite residenciar la responsabilidad administrati/a en el titular superior del órgano, mantiene la unidad de acción la co5erencia en la consecución de los fines encomendados o, desde un punto de /ista urdico, para dar un /alor distinto a las órdenes emanadas de las autoridades en función de su posición en la escala er!rquica# En nuestro !mbito autonómico la Le 7=422, de 48 de diciembre, de Brganización >"gimen urdico de la -dministración ;ública de la Comunidad -utónoma de la >egión de urcia, los Conseeros, como órganos directi/os superiores, tienen atribuidas di/ersas competencias respecto al resto de autoridades órganos de sus respecti/os departamentos tales como )la superior dirección e inspección de la misma de los organismos públicos que le est!n adscritos. o )la superior autoridad sobre el personal de la Conseera. , a su /ez, a tra/"s de los correspondientes *ecretos se establecen los órganos directi/os de cada Conseera,
conformando
una
estructura
erarquizada
de
toda
la -dministración
;ública#
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*escentralización desconcentración< ambos principios persiguen una maor eficacia rapidez en la prestación de los ser/icios basada en la especialización en su prestación o en una prestación m!s cercana a los ciudadanos# •
La descentralización es la transferencia de competencias a otras administraciones o a entes públicos con personalidad urdica# La m!s generalizada dentro del proceso iniciado con la C#E# de 1978 5a sido la efectuada por la -dministración del Estado 5acia las distintas comunidades autónomas, aunque tambi"n es factible que ese proceso )descentralizador. pueda efectuarse entre las comunidades autónomas la administración local# Con la descentralización se traslada la titularidad de la competencia, manteniendo únicamente la administración descentralizadora una relación de tutela que garantice unos ser/icios b!sicos para todos los ciudadanos, una financiación adecuada, etc#, independientemente del desarrollo concreto que cada administración receptora de la competencia pueda 5acer para satisfacer las concretas necesidades de su territorio o ciudadanos# ;or eemplo estableciendo un cat!logo de prestaciones sanitarias b!sicas aplicable a todo el Estado español# La descentralización puede ser territorial, realizada 5acia los entes autonómicos locales, funcional, que es la realizada a tra/"s de los entes institucionales# ientras que en la
primera
se
toma
como presupuesto la
eistencia de unos intereses autóctonos de los entes locales o autonómicos, en la segunda lo que se persigue es una maor agilidad administrati/a# $ambi"n se distingue entre originaria deri/ada dependiendo de si la descentralización es recibida directamente de un ente perteneciente a la -dministración del Estado, o se trate de una competencia a descentralizada cuando el ente que la eerce /uel/a a descentralizarla# •
La desconcentración por su parte consiste en la transferencia permanente de competencias dentro de un mismo ente público u organismo# Esta sencilla noción lle/a implcitas dos diferencias respecto a la descentralización que acabamos de /er< la desconcentración se realiza dentro de la misma lnea er!rquica de la organización administrati/a del ente, mientras que la descentralización se lle/a a cabo entre administraciones distintas# En segundo lugar, los órganos receptores de las competencias desconcentradas carecen de personalidad urdica propia, la cual reside en el órgano administrati/o
al que
pertenecen,
mientras
que
en la descentralización
las
administraciones receptoras tienen por definición personalidad urdica#
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Con la desconcentración se persigue una maor agilidad administrati/a al descongestionar los órganos superiores aumentando la capacidad de decisión de los órganos inferiores que reciben la competencia# Do obstante esta t"cnica tambi"n puede realizarse entre órganos centrales 'por e# entre un Conseero un *irector +eneral(, razón por la que se distingue entre desconcentración 5orizontal /ertical# La primera se
realizara entre órganos que
pertenecen al poder central del organismo o ente, mientras que en la segunda las competencias desconcentradas las recibiran los órganos inferiores que no pertenezcan al núcleo central del poder o los órganos perif"ricos de esa administración# En definiti/a se trata de una t"cnica que permite descongestionar a los órganos centrales e/itando la problem!tica peruicios de una administración ecesi/amente centralizada, logrando una maor agilidad en los procesos administrati/os, razón por la cual, a diferencia de otra figura como la )delegación. que es susceptible de ser re/ocada, la desconcentración se realiza a tra/"s de normas organizati/as que garantizan su car!cter
permanente,
siendo necesario un cambio normati/o para dearla sin efecto# La coordinación es quiz!s el principio organizati/o m!s compleo de delimitar porque refiere
maoritariamente
a
actuaciones
de
distintas
administraciones
se
públicas#
Conceptualmente podemos decir que consiste en lograr una unidad de actuación entre distintas administraciones u órganos pertenecientes a una misma administración pero no relacionados por el principio de erarqua# El tratamiento de la coordinación en la C#E# 1978 no es único< al tratarse de un principio compleo unas /eces /iene concretado su alcance mientras que otras se da por supuesto, como ocurre cuando se tratan las competencias compartidas entre el Estado las CC#--# En ocasiones la coordinación se presenta como un principio instrumental al ser/icio de otros como la planificación general de la acti/idad económica, bases coordinación de la sanidad, fomento coordinación de la in/estigación cientfica t"cnica, etc#, 'art# 19#1# 13A, 16A 1:A C#E#(# *esde un punto de /ista subeti/o, es decir, tomando como referencia qui"n eerce el poder de coordinación, tambi"n podemos /er que la C#E# establece una separación entre las competencias estatales autonómicas, 'arts# 18 19 C#E#( delimitando de esta forma quien ostenta esa potestad, si bien esto no 5a e/itado la fricción necesidad de clarificación de la potestad?deber de coordinación# -s por eemplo la @entencia del $#C# *e de ulio de 1986, ## 4, dice< )cuando el Estado posee una competencia para la coordinación general, tal obeti/o puede ser alcanzado mediante el eercicio de la misma que actúa como lmite de la plenitud competencial de las CC#--, pero la necesidad de asegurar la acción conunta, la información recproca la
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m!ima acción de la eficacia no crea en s misma competencia alguna para el Estado ni puede ser
utilizada
por
este,
en
consecuencia,
para
delimitar indebidamente las
competencias comunitarias.#
Colao!a"#$% & "oo'(!a"#$% la eistencia de di/ersas administraciones territoriales e instrumentales que eercen su competencia en el mismo territorio !mbito subeti/o 5ace necesaria la colaboración, cooperación asistencia mutua para conseguir una gestión eficaz de los asuntos que tienen encomendados# La L>;-C establece en su artculo los principios que deben regir las relaciones entre las di/ersas administraciones, entre los que destacan la lealtad institucional la cooperación como base del estado territorial autonómico#
•
I%*+!,-(%+o* ( "olao!a"#$%/ "oo'(!a"#$% & "oo!#%a"#$% <
El artculo 6#1 L>;-C establece la posibilidad de que la -dministración del Estado las -dministraciones de las Comunidades -utónomas creen órganos bilaterales o multilaterales
de
!mbito general o sectorial en aqu"llas materias en las que eista interrelación
competencial, como instrumentos de cooperación de coordinación, según los casos# Entre estos instrumentos podemos destacar< 1# Conferencias @ectoriales< 'art# 6 L>;-C( son órganos de cooperación de composición multilateral !mbito sectorial que reúnen a miembros del +obierno, en representación de la -dministración +eneral del Estado, a miembros del los Conseos de +obierno de las distintas autonomas# El r"gimen de estas conferencias ser! el establecido en el acuerdo de creación en su reglamento interno# La con/ocatoria de la conferencia la realizar! el inistro competente por razón de la materia, con antelación suficiente a su celebración deber! ir acompañada del orden del da de la documentación necesaria# La finalidad de las Conferencias @ectoriales es intercambiar puntos de /ista puesta en común de los problemas de cada sector, as como la
propuesta de acciones para
resol/erlos, moti/o por el que no pueden sustituir a los órganos propios de las CC#--# que tengan competencia en un determinado sector# Do obstante los acuerdos de la Conferencia @ectorial podr!n formalizarse bao la denominación de Con/enio de Conferencia @ectorial# 4#
Co-#*#o%(* B#la+(!al(* ( Coo'(!a"#$% 'art# 6#4 L>;-C(< son órganos de cooperación de !mbito general que reúnen a miembros del +obierno en representación de la -dministración +eneral del Estado a miembros del Conseo de +obierno en representación de la respecti/a Comunidad -utónoma# @u creación se realiza mediante acuerdo que determinar! los elementos esenciales de su r"gimen#
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3#
Co%0(%#o*
(
"olao!a"#$% 'art#
:
L>;-C(<
celebrados
entre
la
-dministración +eneral del Estado sus organismos dependientes los respecti/os organismos de las CC#-- en el !mbito de sus competencias# Estos instrumentos deben especificar en su contenido no solamente la finalidad, sino el compromiso de actuación de cada administración, la financiación, órganos de control, formas de etinción, etc# Conforme al artculo 8 L>;-C
tanto los con/enios de colaboración como los de
Conferencia @ectorial obligan a las partes desde el momento de su firma, sal/o que en ellos se establezca otra cosa, no suponen en ningún caso renuncia a las competencias propias de las -dministraciones inter/inientes# -mbos tipos de con/enio deben ser publicados en el Foletn Bficial del Estado en el *iario Bficial de la respecti/a Comunidad -utónoma# #
Co%*o!"#o* 'art# :#6 L>;-C(< se diferencia del con/enio en que para la eecución de los acuerdos pre/istos se 5ace necesario contar con una organización con personalidad urdica propia o sociedad mercantil# - tra/"s de sus estatutos se determinan los fines, el r"gimen org!nico funcional, la financiación la composición de sus órganos de decisión, en los que estar!n representadas todas las administraciones participantes en la proporción acordada en dic5os estatutos#
6#
Pla%(* & '!o!a-a* "o%2,%+o* 'art# 7 L>;-C(< son acordados por la -dministración
+eneral
del
Estado
las
-dministraciones
de
las
Comunidades -utónomas en materias en las que ostenten competencias concurrentes# *entro de cada !mbito sectorial
corresponde a las Conferencias @ectoriales la
iniciati/a para acordar la realización de planes programas conuntos as como la aprobación de su contenido, seguimiento e/aluación# El acuerdo aprobatorio de un plan o programa le confiere eficacia /inculante para las administraciones firmantes, pudiendo ser completado con con/enios bilaterales
con cada -dministración
-utonómica en aspectos que requieran una especificidad#
I.3. PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN El principio de legalidad< el sometimiento de la -dministración a la Constitución, la Le al *erec5o que 5emos /isto entre las notas caracterizadoras supone que toda actuación administrati/a debe regirse siempre por lo pre/isto en las normas, estando sometida al control urisdiccional# El principio de eficacia supone que la actuación de la -dministración debe ir dirigida siempre a la consecución de unos obeti/os que tiene marcados que forman parte del obeti/o
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superior de satisfacer el inter"s general# ;ara la consecución de esos obeti/os debe establecer ser/icios de calidad a la ciudadana atendiendo tambi"n al criterio de eficiencia, es decir, utilizando la menor cantidad de recursos 5umanos económicos posible# La obeti/idad el inter"s público< la actuación administrati/a debe realizarse al margen de cualquier inter"s de los gestores o en beneficio indebido de otras personas o grupos# *ebe ser siempre imparcial buscar el inter"s público# Fuena fe confianza legtima< la actuación legal, obeti/a de ser/icio público de la -dministración debe ser un /alor apreciable por la ciudadana de forma que se establezca una confianza recproca guiada siempre por el principio de buena fe# ;ersonalidad urdica única< cada -dministración actúa para el cumplimiento de sus fines como una sola persona, con independencia del entramado de entes organismos de que est" formada# $ransparencia participación< Gna -dministración transparente es la que pone al alcance de la ciudadana toda la información sobre su acti/idad, estructura org!nica, funciones, etc#, abriendo cauces de participación efecti/a# ;or lo tanto es un principio de relación con la ciudadana# En la >egión de urcia la Le 14=421, de )$ransparencia ;articipación Ciudadana. es la que regula e instrumenta estos principios de actuación, contando con el Conseo de la $ransparencia, constituido a finales de ulio de 4216, como órgano de control independiente que /ela por el fomento de la transparencia la participación ciudadana en la -dministración >egional a tra/"s del control sobre el cumplimiento de la obligación de publicidad acti/a garantizando el acceso de los ciudadanos a la información pública# Entre los instrumentos para realizar su acción se encuentra el ;ortal de la $ransparencia de la Comunidad -utónoma de la >egión de urcia como fuente de acceso para todos los ciudadanos a la información que genera la administración regional#
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II.- LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: ESPECIAL REFERENCIA A LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. II.1.- Concepto e !"#$no $%&n&'t"$t&(o. La expresión órgano ha sido tomada de la Biología por el Derecho en el sentido de integrante de !n c!erpo "i"o # $!e tiene !na determinada %!nción& 'i (ien cada )dministración *+(lica act+a en las relaciones externas como !na +nica # misma persona ,artíc!lo 3&4 L-.*)/ s! "ol!ntad se expresa a tra"s de s!s órganos act+a a tra"s de stos& 2sto es propio de todas las personas !rídicas $!e por s! nat!ralea espirit!al # %icticia de(en mani%estarse a tra"s de los órganos de $!e se componen encarnados por !na o "arias personas %ísicas $!e eercen las competencias $!e tienen atri(!idas $!e son s!s tit!lares& 2n +ltima instancia por tanto las )dministraciones como personas !rídicas carentes de existencia %ísica necesitan de personas %ísicas para act!ar # expresarse& *or eso las )dministraciones *+(licas se descomponen a s! "e en !nidades %!ncionales comp!estas por !na serie de atri(!ciones o competencias !n con!nto de medios materiales # !na o "arias personas $!e estn adscritas a las mismas cada !na de estas !nidades constit!#e !n órgano& Desde la perspecti"a del Derecho sólo son órganos a$!ellas !nidades integrantes de la )dministración $!e inter"ienen en las relaciones !rídicas $!e la propia )dministración mantiene con otras personas& 2s decir sólo son órganos administrati"os a$!ellas !nidades con competencia para act!ar en las relaciones con otras personas expresando la "ol!ntad o el !icio de la )dministración de la $!e %orman parte& La misma L-.*)/ parece disting!ir entre am(as %ig!ras al decir $!e corresponde a cada )dministración delimitar las !nidades administrati"as $!e con%ig!ran los órganos administrati"os propios ,artíc!lo 11&1& 2n este mismo sentido la Le# 6 1997 de 14 de a(ril de rganiación # !ncionamiento de la )dministración :eneral del 2stado ,en adelante L):2 disting!e entre órganos administrati"os # !nidades administrati"as& Los primeros prod!cen actos administrati"os con e%icacia %rente a terceros o al menos participan pre"ia # o(ligatoriamente en s! prod!cción las !nidades no ,artíc!lo 5&1&
II.).- C"e$c&!n* '+p"e'&!n , %o&&c$c&!n e o' !"#$no'. II..1 R!'2(+ o)/n!+.
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'eg+n s! ni"el en la escala organiati"a se reser"a a determinadas instancias la %ac!ltad de crear # por tanto de modi%icar # s!primir determinados órganos teniendo en c!enta adems las prescripciones constit!cionales por eemplo las de s! artíc!lo 103 apartado ; c!ando dice $!e ala como #a "imos $!e corresponde a cada )dministración *+(lica delimitar s!s órganos propios %ac!ltad $!e a tenor de la misma L-.*)/ de(e respetar !nas reglas com!nes& ?stas $!e se recogen en s! artíc!lo 11,apartados ; # 3 son las sig!ientes a Determinación de s! %orma de integración en la respecti"a )dministración # s! dependencia err$!ica& ( Delimitación de s!s %!nciones # competencias& c Dotación de los crditos necesarios para s! p!esta en marcha # %!ncionamiento& d *rohi(ición de crear n!e"os órganos $!e s!pongan d!plicación de otros #a existentes,sal"o $!e se s!prima o red!ca de %orma sim!ltnea la competencia de stos& II...- R!'2(+ !+"!3*(+ "(&( 2(+ $*,!&+(+ A$)*n*+#&(*on!+ P452*(+. @asta hace relati"amente poco tiempo la literalidad del apartado ; del artíc!lo 103 de la /onstit!ción $!e esta(lece $!e
c
rganos de ni"el in%erior al de '!(dirección :eneral por rden del inistro correspondiente ,pre"ia apro(ación del inistro de )dministraciones *+(licas&
d
Enidades administrati"as a tra"s de la relación de p!estos de tra(ao ,artíc!lo 10&3&
Las /om!nidades )!tónomas s!perada la %ase inicial de crear s!s /onseerías por le# o%recen para stas # dems órganos !na "ariedad de sol!ciones& La es%era local # con claras di%erencias adems entre el !nicipio # la *ro"incia por !n lado # el resto de entidades es el m(ito en el $!e esta potestad es m!cho ms red!cida #a $!e s! organiación s!ele estar predeterminada por la Le# 71985 de ; de a(ril de Bases del -gimen Local o por las le#es so(re -gimen Local de las /om!nidades )!tónomas&
II.3.- C$'e' e !"#$no' $%&n&'t"$t&(o'. Los órganos administrati"os se p!eden clasi%icar sig!iendo m!# "ariados criteriosC a$!í nos re%eriremos sólo a las clasi%icaciones ms importantes es decir seg+n a 2l m(ito territorial& ( Las %!nciones& c 2l n+mero de s!s miem(ros& *or s! m(ito territorial de competencias p!ede ha(larse de órganos centrales # peri%ricos& Los primeros despliegan s! competencia en todo el m(ito territorial en el $!e act+a la )dministración a la $!e pertenecen en tanto $!e son peri%ricos a$!llos $!e tienen s! m(ito de competencias limitado a !na parte del territorio en el $!e act+a la )dministración de la $!e %orman parte& *or la nat!ralea de s!s %!nciones p!ede ha(larse de órganos acti"os cons!lti"os # de control& Los primeros son los encargados de disponer # eec!tar decisiones& Los seg!ndos no adoptan decisiones sino $!e se limitan a mani%estar opiniones o pareceres ,in%ormes o dictmenes con%orme a criterios tcnicos o de oport!nidad& Los terceros s!per"isan "igilan o compr!e(an la acti"idad de los anteriores mani%estando s! adec!ación o inadec!ación tcnica económica !rídica etc& Formalmente ha# !na relación entre la %!nción del órgano # s! composición de manera $!e como regla general s!elen ser !nipersonales los órganos acti"os en tanto $!e los órganos colegiados s!elen constit!irse para realiar %!nciones cons!lti"as& *or eso se ha dicho $!e < deli(erar es %!nción de "arios # eec!tar es propia de !no solo=& 'eg+n el n+mero de miem(ros $!e lo componen p!ede ha(larse de órganos !nipersonales # colegiados& Los primeros son a$!ellos c!#o tit!lar es !na sola persona %ísica lo $!e no excl!#e $!e el órgano est comp!esto de m+ltiples personas ordenadas err$!ica o "erticalmente s!(ordinadas a !n +nico tit!lar& Los seg!ndos se caracterian por estar constit!idos por !na pl!ralidad de personas $!e
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en !na posición de ig!aldad dentro del órgano expresan la "ol!ntad del mismo mediante s! inter"ención sim!ltnea& tras %ormas de clasi%icación son las $!e atienden a la amplit!d de la competencia o(tenindose así órganos de competencia general # especí%ica ,limitada en este caso a !na sola materia o sector de acti"idad o incl!so a s! constit!ción interna ha(lndose en este seg!ndo caso de órganos simples # órganos compleos constit!idos estos +ltimos por la agr!pación de órganos simples&
II./. - E'pec&$ "ee"enc&$ $ o' !"#$no' coe#&$o'. II.7.1.- R!'/2(*%n. Dentro de los órganos colegiados p!ede di%erenciarse sig!iendo la sistemtica de la L-.*)/ entre a rganos constit!idos por tit!lares de órganos de !na misma )dministración& ( )$!ellos otros %ormados por representantes de organiaciones sociales o de otras )dministraciones *+(licas& *ara los primeros la L-.*)/ ,en el /apít!lo GG de s! Aít!lo GG esta(lece !na serie de reglas so(re s! %!ncionamiento # composición $!e tras la 'entencia 501999 de 6 de a(ril del Ari(!nal /onstit!cional #a no son en s! gran parte (sicas es decir podrn ser modi%icadas por las /om!nidades )!tónomas al reg!lar s! propia organiación administrati"a& Dicha sentencia a%ecta principalmente a las %!nciones de los *residentes 'ecretarios # resto de los miem(ros de dichos órganos así como a las actas de s!s sesiones& 2l res!ltado es $!e las reglas $!e se citan a contin!ación han de ser entendidas en sentido genrico a modo de eemplo dado $!e p!eden ser alteradas por cada /om!nidad )!tónoma en la ma#oría de los s!p!estos& II.7..- F/n*on()*!n#o. Los órganos colegiados se componen de !n *residente !n 'ecretario # el resto de s!s miem(ros& 'eg+n el artíc!lo ;3 de la citada le# al *residente le corresponden (sicamente estas atri(!ciones a -epresentar al órgano& ( )cordar la con"ocatoria de las sesiones %iando s! orden del día& c *residirlas # moderarlas dirimiendo los empates de las "otaciones con s! "oto de calidad& 2s s!plido por !n Hicepresidente # en s! de%ecto por el miem(ro del órgano colegiado de ma#or erar$!ía antigIedad # edad por este orden&
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2l 'ecretario asiste a las re!niones del órgano p!diendo inter"enir en las mismas& Las reglas para s! designación cese # s!plencia se reg!larn en las normas especí%icas de cada órgano # en s! de%ecto por ac!erdo del mismo& '! misión consiste en realiar las act!aciones necesarias para el correcto %!ncionamiento del órgano tales como citar a s!s miem(ros a las mismas redactar # a!toriar las actas de las sesiones expedir certi%icaciones de los ac!erdos adoptados etc& 'i es miem(ro del órgano tendr "o # "oto pero si se trata de !n %!ncionario $!e asiste sólo en condición de 'ecretario tendr "o pero no "oto en las re!niones del órgano ,artíc!lo ;5 L-.*)/& Los miem(ros $!e componen el órgano normalmente denominados "ocales asisten a las sesiones participan de los de(ates %orm!lan r!egos # preg!ntas # "otan los ac!erdos $!e procedan& *ara realiar adec!adamente s! misión tienen derecho a reci(ir la con"ocatoria de las sesiones con el orden del día al menos con 48 horas de antelación # a o(tener o cons!ltar c!anta in%ormación se relacione con las mismas,artíc!lo ;4 L-.*)/& Los ac!erdos del órgano se apr!e(an por ma#oría de "otos en s!s re!niones o sesiones de las $!e se le"anta acta $!e de(e contener como mínimo los datos en!merados en el artíc!lo ;7&1 de la L-.*)/& *ara $!e el órgano se constit!#a "lidamente la regla es $!e de(en asistir al menos el *residente el 'ecretario ,o $!ienes hagan s!s "eces # la mitad como mínimo de s!s miem(ros ,artíc!lo ;6&1 L-.*)/& De todas %ormas en la normati"a propia de cada órgano o por ac!erdo de ste en s! de%ecto podr pre"erse !na seg!nda con"ocatoria en la $!e res!lte necesaria !na menor asistencia de los mismos ,artíc!lo ;6 L-.*)/& Los órganos colegiados %ormados por representantes de organiaciones sociales o de otras )dministraciones *+(licas estn s!etos a las mismas normas pero tienen reconocidos por la misma le# ciertas especialidades en c!anto a s! composición # %!ncionamiento&
III.- LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. III.1.- De&n&c&!n. )l ha(lar de los órganos de la )dministración se decía $!e !no de s!s elementos es la competencia entendida en sentido amplio como el con!nto de atri(!ciones $!e tiene asignadas& '! origen es do(le& *or !n lado o(edece al principio com+n a c!al$!ier organiación de di"isión del tra(ao& *or otro a la idea de $!e los derechos de los ci!dadanos o(tienen !na ma#or garantía si se delimita la es%era de act!ación de cada órgano& 2n a!sencia de !na de%inición en la L-.*)/ la competencia de(e entenderse como la medida de poder $!e corresponde a cada órgano& 2s el elemento ms típico del 115
órgano # el $!e legitima s! act!ación de ahí $!e se diga $!e la competencia adems de de%inir al órgano lo sit+a en la organiación administrati"a&
III.).- At"&0+c&!n e $ co%petenc&$. De ac!erdo con el principio de legalidad de la acti"idad administrati"a son las normas !rídicas las $!e atri(!#en la competencia a los órganos administrati"os& La propia L-.*)/ exige $!e la atri(!ción de competencias se %ie en la misma norma de creación del órgano ,artíc!lo 11&;(sin per!icio de s! posi(le !lterior modi%icación& Dado $!e las competencias se asignan a "eces de %orma genrica a !na determinada )dministración sin especi%icar órgano concreto se entender $!e la instr!cción # resol!ción de los expedientes corresponder a los órganos in%eriores competentes por raón de materia # territorio de existir "arios al s!perior err$!ico de stos ,artíc!lo 1;&3 L-.*)/& Formalmente # por de%inición la competencia s!ele atri(!irse de %orma excl!si"a a !n órgano de manera $!e ning+n otro p!ede eercerla ni ostentar sim!ltneamente s! tit!laridad& /ompetencia excl!si"a en este sentido e$!i"ale a potestad $!e se reconoce a !n órgano de %orma excl!#ente& 'ólo m!# excepcionalmente ca(e la hipótesis de $!e !na determinada competencia se atri(!#a de manera alternati"a o indistinta a ms de !n órgano so(re la misma materia concreta en el mismo momento # en el mismo territorio&
III.3.- %0&to e $ co%petenc&$. La competencia se de%ine en c!atro m(itos a 2l territorial por$!e los órganos desarrollan s! acti"idad so(re espacios geogr%icos determinados $!e p!eden a(arcar la totalidad o sólo !na parte del territorio en el $!e opera la )dministración a la $!e pertenecen& ( 2l %!ncional #a $!e cada órgano eerce determinados poderes o %ac!ltades ,resol"er !n procedimiento apro(ar !n reglamento in%ormar !n as!nto& c 2l material #a $!e cada órgano act+a so(re partes determinadas de la realidad social ,agric!lt!ra t!rismo ind!stria& d 2l err$!ico o estr!ct!ral #a $!e las competencias se eercen en !n marco organiati"o # por tanto dentro de !n entramado de relaciones de cola(oración cooperación o erar$!ía& 2sta +ltima especialmente condiciona el eercicio de la competencia # mod!la la %orma de prod!cirse&
III./.- In($&e2 e o' $cto' &ct$o' po" !"#$no &nco%petente. La importancia de la competencia tiene $!e "er con la act!ación $!e despliega tam(in hacia %!era la )dministración # se p!ede constatar en $!e la mani%iesta 116
incompetencia de la act!ación del órgano pro"oca en alg!nos s!p!estos la n!lidad de pleno derecho del acto administrati"o dictado ,artíc!lo 6; L-.*)/& *ero dicho artíc!lo al limitar este s!p!esto a la mani%iesta incompetencia por raón de la materia o del territorio s!pone por eemplo $!e la in%racción re%erida al orden err$!ico sólo acarrear la an!la(ilidad sin per!icio adems de s! posi(le con"alidación en los trminos del artíc!lo 67&3 de la L-.*)/&
III..-I""en+nc&$0&&$ e $ co%petenc&$. La competencia administrati"a $!e la norma atri(!#e al órgano es irren!ncia(le lo $!e signi%ica $!e no depende del órgano $!e la tiene atri(!ida el disponer o no de s! tit!laridad ni de s! eercicio& 2sta irren!ncia(ilidad de la competencia $!e se predica de los órganos administrati"os signi%ica $!e las competencias de(en ser eercidas en principio por el órgano $!e las tiene atri(!idas como propias ,artíc!lo 1; &1 L-.*)/& *ero ese mismo artíc!lo de la L-.*)/ a contin!ación recoge dos excepciones a esta regla general de $!e las competencias las eerce el órgano $!e las tenga atri(!idas como propias la delegación # la a"ocación c!ando se e%ect+en en los trminos pre"istos en dicha le# o en otras& ) las anteriores ha# $!e a>adir !na tercera excepción no incl!ida en dicha le# la s!stit!ción a la $!e l!ego tam(in nos re%eriremos& Aenemos p!es en la L-.*)/ !na distinción entre tit!laridad de la competencia # s! eercicio de tal modo $!e p!eden a!n$!e sean excepciones no coincidir siempre& ) modo de recapit!lación podemos decir $!e existen dos tipos de %ig!ras las $!e no alteran la tit!laridad de la competencia pero sí s! eercicio # las $!e ,sin alterar tampoco la tit!laridad a%ectan sólo a aspectos determinantes del eercicio de la competencia& Las $!e no alteran la tit!laridad de la competencia pero modi%ican s! eercicio #a las hemos en!nciado # son a La delegación& ( La a"ocación& c La s!stit!ción& Las %ig!ras $!e tampoco alteran la tit!laridad de la competencia # $!e respecto a s! eercicio se limitan a modi%icar sólo elementos determinantes son sig!iendo el orden del artíc!lo 1;&1 de la L-.*)/ a La encomienda de gestión& ( La delegación de %irma& c La s!plencia&
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IV.- LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS Y LA DELEGACIÓN DE FIRMA. IV.1.- L$ ee#$c&!n e co%petenc&$'. /onsiste en la transmisión del eercicio de !na competencia de !n órgano a otro a!n$!e no sean entre ellos err$!icamente dependientes ,artíc!lo 13 L-.*)/&Aras la re%orma de 1999 dicho artíc!lo permite delegar tam(in en las entidades de Derecho *+(lico "inc!ladas o dependientes de la respecti"a )dministración& La delegación opera mediante !na decisión sing!lar del órgano delegante $!e p!ede re"ocar esta decisión en c!al$!ier momento& Los actos $!e dicta el órgano $!e reci(e la delegación ,órgano delegado se consideran como dictados por el órgano $!e la concede ,órgano delegante a todos los e%ectos& La delegación p!ede prod!cirse por raones tcnicas # en todo caso de(e c!mplir ciertas garantías de p!(licidad # seg!ridad la delegación de(e p!(licarse en el periódico o%icial correspondiente seg+n la )dministración a la $!e perteneca el órgano delegante # las resol!ciones $!e en s! "irt!d dicte el órgano delegado de(ern indicar expresamente esta circ!nstancia& *or otra parte la L-.*)/ prohi(e las delegaciones so(re determinados tipos de competencias o so(re determinados órganos& Aras la re%orma de 1999 de la L-.*)/ ha desaparecido de s! artíc!lo 1;7&; la expresa prohi(ición de delegar el eercicio de la potestad sancionadora& /omo no"edad respecto a la normati"a anterior a la L-.*)/ ha# $!e destacar $!e sta permite mediante la a!toriación expresa de !na le# delegar competencias eercidas a s! "e por delegación& Aodas estas reglas $!e contiene el artíc!lo 13 de la L-.*)/ son aplica(les a las delegaciones interorgnicas es decir a las delegaciones $!e se esta(lecen entre órganos de !na misma )dministración o de las entidades dependientes o "inc!ladas a ella& Las delegaciones inters!(eti"as es decir entre distintas entidades o )dministraciones *+(licas territoriales se rigen por normas constit!cionales o legales di%erentes&
IV.).- L$ ee#$c&!n e &"%$. Fo de(e con%!ndirse la delegación de competencias con la delegación de %irma& ?sta +ltima es !na especie ms modesta de la delegación de competencias #a $!e consiste en la delegación no del eercicio de la competencia decisoria sino en la simple materialidad de la %irma de los actos o resol!ciones pre"iamente dictados por el órgano delegante ,artíc!lo 16 L-.*)/& *or eso constit!#e !no de los s!p!estos en los $!e no se altera la competencia del órgano delegante& 118
)dems la delegación de %irma se di%erencia de la delegación de competencias entre otras c!estiones en $!e a 'ólo ca(e a %a"or de los tit!lares de órganos o !nidades dependientes& ( Fo "ale para las resol!ciones de carcter sancionador& c Fo precisa s! p!(licación en el periódico o%icial correspondiente&
V.- LA AVOCACIÓN. La a"ocación constit!#e en cierto sentido el s!p!esto in"erso a la delegación de competencias # est pre"ista en el artíc!lo 14 de la L-.*)/& /onsiste en $!e !n órgano ,a"ocante reclama mediante ac!erdo moti"ado # por raones tcnicas sociales económicas !rídicas o territoriales la competencia para conocer # resol"er !n as!nto $!e ordinariamente o por delegación le corresponde a otro órgano err$!icamente dependiente ,a"ocado& *resenta las sig!ientes notas a ( c d
'ólo ca(e entre órganos con relación de dependencia& 'e re%iera a !n as!nto concreto sin a%ectar a la competencia genrica& *recisa s! moti"ación& La resol!ción se imp!ta al órgano a"ocante&
2n el s!p!esto de delegación de competencias en órganos no err$!icamente dependientes el conocimiento de !n as!nto sólo podr ser a"ocado por el órgano delegante& '!ele disting!irse entre la a"ocación "&o"*( $!e consiste en eercer la competencia ordinaria del órgano in%erior # la *)"&o"*( $!e no es sino !na mera re"ocación p!nt!al de !na delegación anterior& /ontra el ac!erdo de a"ocación no ca(e rec!rso con independencia de $!e se podr imp!gnar en el rec!rso contra la resol!ción del procedimiento&
VI.- LA SUSTITUCIÓN Y LA SUPLENCIA. VI.1.- L$ '+'t&t+c&!n. La s!stit!ción es la %ig!ra mediante la c!al las competencias de !n órgano son eercidas temporalmente por otro # es como "imos al est!diar el principio de irren!ncia(ilidad de la competencia !na excepción al mismo no recogida en la L-.*)/ lo $!e por otra parte no impide s! incl!sión en dems le#es& La di%erencia radical con los otros s!p!estos de excepción a dicho principio # $!e otorga per%iles propios a la s!stit!ción es $!e no opera por raones de mera
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oport!nidad apreciados por los correspondientes órganos sino por ca!sas tasadas # expresamente pre"istas por le#& 'e trata de s!p!estos extraordinarios (ien por raones de !rgencia o de extrema necesidad o (ien para sal"ag!ardar sit!aciones en $!e !n órgano act+a mani%iestamente contra la legalidad # el inters social protegido por la misma& La s!stit!ción p!ede prod!cirse entre a rganos $!e pertenecen a la misma )dministración& En eemplo es el de la LB-L al a!toriar al )lcalde a adoptar medidas $!e p!dieran ser de la competencia del *leno del )#!ntamiento ante sit!aciones de catstro%es o in%ort!nios p+(licos o gra"e riesgo de los mismos ,artíc!lo ;1&1&m ( rganos pertenecientes a distintas )dministraciones& 2s el caso del artíc!lo 60 de la misma LB-L $!e ha(ilita a la )dministración del 2stado # a las de las /om!nidades )!tónomas para s!stit!ir a !na /orporación local en el s!p!esto de $!e sta inc!mpla o(ligaciones imp!estas directamente por la le# # ello a%ecte al eercicio de s!s respecti"as competencias&
VI.).- L$ '+penc&$. La s!plencia reg!lada en el artíc!lo 17 de la L-.*)/ no implica propiamente alteración de la competencia sino !na alteración temporal de la tit!laridad del órgano $!e pasa a ser desempe>ado por el tit!lar de otro pero la competencia permanece en el mismo órgano& 2n este caso al act!ar como tal el mismo órgano se le imp!ta a ste la act!ación a!n$!e ha#a sido realiada por la persona $!e ha s!plido al tit!lar de a$!el& )sí p!es la s!plencia no de(e con%!ndirse con la s!stit!ción #a $!e en la s!plencia se prod!ce la +/+#*#/*%n del tit!lar de !n órgano no la +/+#*#/*%n de órganos& '! %inalidad es conseg!ir la contin!idad # e%icacia en el %!ncionamiento de la )dministración en los s!p!estos de a!sencia o en%ermedad del tit!lar del órgano o de "acante& La regla contenida en el apartado 1 del citado artíc!lo 17 so(re el órgano competente para designar a $!ienes s!plan a los tit!lares de los órganos administrati"os $!e hacía recaer dicha atri(!ción en el órgano competente para el nom(ramiento de dichos tit!lares tras la 'entencia 501999 de 6 de a(ril del Ari(!nal /onstit!cional ha deado de ser (sica&
VII.- LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN. VII.1.- Concepto. tra %ig!ra $!e no implica traslado del eercicio %ormal de la competencia es la encomienda de gestión de la $!e #a ha(ía antecedentes en n!estro Derecho para
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s!p!estos # entidades determinadas pero $!e sólo con la L-.*)/ ad$!iere !na pre"isión # alcance general ,artíc!lo 15& 2s !na %orma de eercer las propias competencias sin necesidad de trans%erir ni la tit!laridad ni el eercicio de las mismas& '! %inalidad es hacer compati(le el principio de irren!ncia(ilidad de la competencia con !na ma#or e%icacia en la gestión o con la carencia de medios& /onsiste en $!e se atri(!#en a !n órgano administrati"o o a !na 2ntidad de Derecho *+(lico acti"idades materiales tcnicas o ser"icios de otro órgano o 2ntidad de s! misma o di%erente )dministración c!ando lo aconseen raones de e%icacia o no se posean medios tcnicos adec!ados para s! realiación& Dichas acti"idades son meramente instr!mentales # no se trad!cen en actos !rídicos con s!stanti"idad propia limitndose a tareas como la recogida de datos o impresos operaciones estadísticas # a lo s!mo a la emisión de in%ormes& 2n todo caso el órgano tit!lar sig!e reteniendo la %ac!ltad # la responsa(ilidad de dictar c!antos actos o resol!ciones de carcter !rídico o(lig!e el eercicio de tal competencia& )sí p!es el órgano encomendante retiene en s! integridad no sólo la tit!laridad de la competencia sino tam(in s! eercicio !rídico o %ormal& 2l apartado 5 del artíc!lo 15 citado prohi(e de %orma expresa encomendar a personas o entidades s!etas al Derecho *ri"ado acti"idades $!e de(an realiarse con s!eción al Derecho )dministrati"o&
VII.).- Fo"%$&2$c&!n. Los re$!isitos para s! %ormaliación "arían seg+n el caso& )sí si se realia en el seno de !na misma )dministración s! %ormaliación se a!star a s! normati"a propia siendo s!s re$!isitos mínimos la expresa mención de la acti"idad "igencia # alcance de la gestión encomendada& 2n de%ecto de normati"a propia (asta el ac!erdo expreso de los órganos o entidades inter"inientes ,apartado 3& 2n todo caso la e%icacia de la encomienda de gestión dentro de !na misma )dministración precisa la p!(licación de s! instr!mento de %ormaliación # resol!ción en el Diario o%icial correspondiente& 2n el seg!ndo s!p!esto la encomienda entre distintas )dministraciones es preciso $!e se %ormalice mediante con"enio sal"o alg!nos s!p!estos $!e se rigen por la legislación de -gimen Local ,apartado 4 del artíc!lo 15&
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