Área Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público Área Áre a VIII
Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público
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Régimen disciplinario y procedimiento sancionador del servicio civil Ficha Técnica Autora :
Arelis Natalí Figueroa Obregón*
Título
:
Régimen disciplinario y procedimiento sancionador del servicio civil
Fuente :
Actualidad Gubernamental, Nº 80 - Junio 2015
Sumario 1. Introducción 2. Ámbito de aplicació aplicaciónn 3. De los aspectos aspectos previos del procedimiento procedimiento administrativo administrativo disciplinario disciplinario 4. Fase inicial del procedimiento administrativo disciplinario 5. Inicio del procedimiento administrativo disciplinario 6. De las sancione 7.
Reexiones nales
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ste artícul artí culoo pretend pre tendee abordar abor dar los aspec asp ectos tos princi pri ncipal pales es del rég ime n disciplinario del servidor civil, así
como la determinación del propio proce pro cedim dimien iento to adm inistr ini str ativo ati vo discip dis cip linari lin arioo y las posibles sanciones sancion es aplicables aplica bles luego de este, por lo que pretende exponer tanto los aspectos previo s, la fase inicial, la vigencia, los plazos, las reglas entre otros aspectos de dicho
procedimiento. procedim iento.
Palabras clave: procedimiento, discipli discipli-nario, sancionador, sancionador, servidor ser vidor
1. Introducción Se ha publicado la Directiva N.º 0022015-SERVIR/GPGSC “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil”, sustentada en dos informes técnicos de * Abogada por la Ponticia Universidad Católica del Perú, estudios en
la Maestría de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Ponticia Universidad Católica del Perú.
Asesora legal del estudio Obregón Sevilla.
la Gerencia de Políticas de Gestión de Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil y aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N.º 101-2015-SERVIR-PE. La directiva se encuentra dividida en diecinueve acápites divididos a su vez en diversos subacápites, con dos disposiciones complementarias nales, dos disposiciones complementarias transitorias y con única disposición complementaria modicatoria así como con ocho anexos y tres grácos que delimitan y establecen de forma específica este régimen disciplinario y sancionador. Esta directiva persigue como único objeobje tivo expone exponerr las reglas reglas del régimen régimen disci disci-plinario y procedimiento sancionador del servicio civil y desarrolla la aplicabilidad de las reglas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador contenidos en la ley del servicio civil y su reglamento. El procedimiento administrativo sansan cionador (en adelante, el PAD) se inicia luego de que se produzca la investigación preliminar y solo cuando después de esta se requiera el inicio del PAD, luego transcurr transcurren en dos fases, la instructiv instructivaa y la sancionadora, para nalmente en casos de entablarse una acción impugnatoria pasar a una segunda instancia. Por estas consideraciones, es que en el presente artículo nos centramos en el PAD recorriendo todas sus etapas y desarrollando sus elementos esenciales así como determinando el ámbito de aplicación de la directiva.
2. Ámbito de aplicación Esta directica se aplicará a servidores y exservidores, así también a algunos servidores comprendidos en un régimen especial e incluso de manera supletoria a otros servidores de acuerdo con el siguiente detalle: Actualidad Gubernamen Gubernamental tal
• Servidores y exservidores de los regíregímenes regulados mediante el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa. • Servidores y exservidores de los regíregímenes regulados mediante el Decreto N.º 728, Ley de Fomento del Empleo. • Servidores y exservidores de los regíregímenes regulados mediante el Decreto N.º 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contra tación administrat administrativa iva de de servicios. servicios. • Servidores y exservidores de los regíregímenes regulados mediante la Ley N.º 30057 (con las exclusiones que se encuentran señaladas en el artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, artículo que excluye al defensor del Pueblo, el contralor general de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del Consejo Nacional de la Magistra tura, el jefe de la Ocina Nacional de Procesos Electorales, el jefe del Registro Nacional de Identicación y Estado Civil, los miembros del Direc torio del del Banco Central Central de Reserva Reserva y el superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, a los ministros de Estado así como los funcionarios públicos de elección popular, popular, directa y universal). • Servidores del régimen especial para Gobiernos locales. • A los trabajadores que no estén comcomprendidos dentro del régimen del servicio civil como los trabajadores de las empresas empresas del Estado, como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, AFP, y la Contraloría Contral oría General de la República ni los servidores suje-
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Informe Especial
tos a carreras especiales y tampoco los obreros de los Gobiernos regionales y locales se les aplica supletoriamente el régimen disciplinario de la Ley del Servicio Civil.
3. De los aspectos previos del procedimiento administrativo disciplinario 3.1. Vigencia A efectos de que el PAD sea instaurado se requerirá que exista la imputación de cargos mediante una resolución o un acto expreso y que dicho documento se haya debidamente noticado. En relación a las situaciones acaecidas con anterioridad a la vigencia de la normativa del Servicio Civil y a las disposiciones de la Directiva N.º 002-2015 se identican básicamente dos momentos, aquellos que delimitaremos en el presente acápite de la siguiente manera:
3.1.1. Procedimientos instaurados antes del 14 de setiembre del 2014 Se regirán por la normativa vigente al momento de la instauración del procedimiento, incluso los actos impugnatorios como la apelación también se regirá por dicha norma tiva.
3.1.2. Procedimientos instaurados desde del 14 de setiembre del 2014 En este supuesto se tienen que iden ticar dos momentos: el primero está ligado a los hechos cometidos con anterioridad al 14 de setiembre del 2014 y el segundo momento está referido a los hechos cometidos a partir del 14 de setiembre del 2014. En el primer supuesto, se aplicarán las normas procedimentales de la Ley del Servicio Civil y su Reglamento y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que cometieron los hechos. En el segundo supuesto, se regirán por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la Ley del Servicio Civil y su reglamento.
3.2. Plazos Se ha establecido que los plazos tendrán que responder a dos criterios fundamentales, estos son la razonabilidad y la proporcionalidad que deberán ser observadas en cada caso atendiendo su la complejidad por lo que todos los actores del PAD deberán actuar de forma diligente y atendiendo a los dos criterios señalados.
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3.3. Reglas procedimentales y sustantivas La directiva nos ha señalado estas reglas de forma taxativa, que recogeremos en el presente acápite al tener real importancia la delimitación entre las reglas procedimentales y las reglas sustantivas.
3.3.1. Reglas procedimentales • Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario • Etapas o fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos procedimentales • Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimen tales • Reglas sobre activida d proba toria y ejercicio del derecho de defensa. • Medidas cautelares • Plazos de prescripción
3.3.2. Reglas sustantivas • Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores • Las faltas • Las sanciones: tipos, determinación, graduación y eximentes
3.4. Desplazamiento En el caso de los servidores que se encuentran desplazados temporal o denitivamente a otra entidad, órgano o unidad orgánica, se tiene que tener en consideración que el PAD se iniciará en el lugar en el cual se produjo el hecho que ha ocasionado el inicio del PAD. A esta entidad, órgano o unidad orgánica en la cual se inicia el PAD también le corresponderá la ejecución de la sanción.
4. Fase inicial del procedimiento administrativo disciplinario 4.1. La denuncia 4.1.1. Forma Las denuncias se pueden presentar de dos formas, tanto verbalmente como por escrito, empero ello cuando la denuncia sea realizada verbalmente se requerirá de una formalidad adicional y esta es que el denunciante deberá llenar un formato de denuncia con la información mínima requerida para que se pueda proceder a admitir a trámite la precitada denuncia.
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4.1.2. Contenido mínimo Dicho contenido será el que permita que se pueda individualizar la conducta por denunciar así como tener el conocimiento de los hechos de esta razón de lo antedicho es que el con tenido mínimo de la denuncia deberá contener lo siguiente: • Relación de los hechos (precisando las circunstancias de tiempo, lugar y modo) • Identicación del autor o los au tores de los hechos • Medios probatorios que permitan la comprobación de los hechos
4.1.3. Del denunciante Cabe precisar que el denunciante no forma parte del PAD, puesto que su labor es exclusiva de colaboración por lo que no es parte del procedimiento administrativo disciplinario sino solo un colaborador de la administración pública.
4.2 La investigación previa y la precalicación
4.2.1. Inicio de la etapa La investigación preliminar está a cargo de la Secretaría Técnica, órgano que apoya el desarrollo del procedimiento disciplinario, dicho órgano evaluará la denuncia y precisará la subsanación en caso de que falte algún contenido mínimo para que dicha denuncia pueda ser calicada. Subsanados los errores potenciales, que pudieran existir, la Secretaría Técnica procede a la precalicación de los hechos según la gravedad de la falta.
4.2.2. Término de la etapa La investigación previa y la precalicación culminan con el pronunciamiento de la Secretaría Técnica mediante un informe de precalicación, dicho órgano podrá archivar la denuncia, o por el contrario podrá remitir dicho informe al órgano instructor recomendando el inicio del PAD. Cabe precisar que es la Secretaría Técnica quien identica en su informe al órgano instructor competente.
4.2.3. Diversos Infractores Existen dos supuestos sobre el concurso de infractores, el primero de ellos en el que los infractores pertenezcan a igual o similar nivel jerárquico y que dependan del mismo superior, en este supuesto será ese superior el órgano instructor.
Área Gestión de Recursos Humanos y Régimen Laboral Público VIII El otro supuesto, en el que los presun tos infractores pertenezcan a distintas unidades orgánicas o distintos niveles jerárquicos, el órgano instructor será la autoridad de mayor nivel jerárquico.
4.2.4. Diversas infracciones En el supuesto que la comisión de una misma conducta calique como más de una infracción, la sanción que deberá aplicarse será para la infracción
de mayor gravedad.
4.3 Medidas cautelares Las medidas cautelares son mecanismos precautorios y podrán ser adoptados antes del inicio del PAD por el órgano competente, en este caso, la Ocina de Recursos Huma nos. La efectividad y la validez de esta medida cautelar se encuentra supeditada al inicio del PAD en el plazo de cinco días hábiles, luego de ello e instaurado el PAD le corresponderá al órgano instructor adoptar la medida cautelar. Cabría precisar que la revocación de esta medida cautelar la puede realizar el órgano instructor o el órgano sancionador, pero no puede ser revocada por el denunciado ya que no es impugnable esta medida.
5. Inicio del procedimiento administrativo disciplinario El PAD se inicia al momento de la no ticación al servidor de la imputación de cargos, la cual tiene como plazo máximo el de 3 días hábiles desde la expedición del acto o resolución de inicio del PAD. Dicha noticación contendrá ciertos documentos e información mínima y cumplirá con las formalidades que la directiva señala, entre los cuales se encuentran el documento con la imputación de cargos que señale adecuadamente los datos del servidor, el cargo desempeñado, la falta que se le imputa, los documentos sus tentatorios, el plazo para presentar descargos, entre otros documentos que puedan corresponder, como por ejemplo, la medida cautelar cuando corresponda.
5.1. Fase instructiva Es la fase inicial del PAD llevada a cabo por el órgano instructor y luego de cursar la respectiva noticación al servidor que presuntamente cometió la falta, se le concede un plazo de 5 días hábiles para que dicho servidor presente sus descargos (también se plantea la posibilidad de que plantee
una prórroga, solicitud que será evaluada acorde el principio de razonabilidad). Esta fase naliza cuando el órgano Instructor emite su informe, el cual está sustentado en el análisis de toda la información e indagaciones realizadas y se procede a su recepción por parte del órgano sancionador.
5.1.1. Fase instructiva como instancia única y nal Existe una posibilidad mediante la cual la fase instructiva es la fase nal y el PAD no requerirá una fase sancionadora, esta excepción se produce cuando el órgano instructor y el órgano sancionador es el mismo y recae en el jefe inmediato. En este supuesto, el procedimiento culmina con la emisión del informe y este será enviado al jefe de recursos Humanos para que se ocialice la sanción.
5.2. Fase sancionadora Esta fase se inicia cuando el órgano sancionador recepciona el informe, comunicando dicha situación al servidor (o exservidor), quien luego de recibirlo podrá solicitar el informe oral. Dicho informe oral será brindado en el lugar, fecha y hora designado por el órgano sancionador; luego el mismo el mismo órgano sancionador; deberá emitir su pronunciamiento. Este pronunciamiento contendrá la determinación de la imposición de sanción o la declaración de no ha lugar de la misma, en el primer caso cuando se determine una sanción esta se registrará en el Legajo del servidor. En dicho registro se colocarán las amonestaciones escritas, las suspensiones sin goce de compensaciones y las destituciones. Cabe precisar que, las amonestaciones verbales no se colocan en el legajo del servidor civil. Finalmente, la sanción será comunicada al servidor (o exservidor) y en ese momento se entiende ocializada.
5.3. Impugnaciones Se pueden presentar medios impugnatorios sobre ciertos actos, aquellos que se encuentran textualmente establecidos en la directiva, es así que se ha establecido que ante la resolución que naliza el PAD se puede interponer los recursos de apelación o reconsideración. Cabría añadir que la imposición de algún medio impugnativo no suspende la ejecución de la sanción. Actualidad Gubernamental
También se ha establecido hacia dónde deben de ir dirigidos estos recursos impugnatorios para su resolución, es así que tenemos el siguiente detalle: • Amonestación escrita: jefe de Recursos Humanos • Suspensión (sin goce de haberes): Tribunal del Servicio Civil • Destitución: Tribunal del Servicio Civil
5.4. Prescripción Se puede presentar en dos momentos la prescripción: el primero, ligado al inicio del PAD y el segundo, al proceso en sí del PAD, dichas prescripciones son dictadas por la máxima autoridad administrativa de la entidad y las puede declarar de ocio o a pedido de parte.
5.4.1. Para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario Para los servidores el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento es de tres años calendario de haberse cometido la falta. Cabe añadir que como excepción y durante ese periodo (de tres años) si es que la entidad u órgano recién han tomado conocimiento del hecho, el inicio del PAD prescribirá Un Año calendario después de esa toma de conocimiento, siempre que no hayan trascurrido los tres años. Para los exservidores, el plazo de prescripción es de Dos Años compu tado desde que la entidad conoció la comisión de la falta. En el caso de que exista una falta continuada y reiterada en el tiempo, el plazo se computa desde la comisión del último acto.
5.4.2. En el procedimiento administrativo disciplinario La directiva, concordando con lo regulado en el artículo 94 de la Ley del Servicio Civil, nos precisa que entre la noticación del inicio del PAD y la noticación de la resolución que determine el n del procedimiento, ya sea imponiendo una sanción o determinando el archivamiento del procedimiento no debe de trascurrir más de un año.
5.5. Flujogramas Siendo el eje principal de la Direc tiva y del presente artículo el PAD, consideramos pertinente incluir los ujogramas del procedimiento que ha sido elaborado por Servir en la directiva de manera que pueda ser mejor exhibido el procedimiento. N° 80 - Junio 2015
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Informe Especial Flujograma del procedimiento administrativo disciplinario
Fase instructiva
Acto de inicio
3 días hábiles
5 días hábiles prorrogables a solicitud
Notifcación al servidor
Descargo del servidor
El órgano instructor analiza los actuados a fn de terminar la existencia o no de responsabilidad 15 días hábiles
El instructor remite su informe al sancionador
Fase sancionadora
El órgano sancionador recibe el informe del órgano instructor
2 días hábiles
El sancionador comunica al servidor la recepción del informe del instructor
3 días hábiles
El servidor solicita el informe oral (opcional)
2 días hábiles para defnir fecha, hora y lugar
Informe oral
Acto que determina la imposición de sanción o declaración de no ha lugar
5 días hábiles
Notifcación al servidor
Recursos administrativos
El servicio recibe notifcación del acto de sanción o archivo
15 días hábiles
El servidor puede presentar recurso de reconsideración o apelación ante la misma autoridad
30 días hábiles para resolver
P R I M E R A I N S T A N C I A
Resolución de segunda instancia que pone fn a la vía administrativa
S E G U N D A I N S T A N C I A
Fuente: Flujogramas elaborados por Servir.
6. De las sanciones
7. Reexiones nales
Luego de nalizado el PAD y en el caso de que el resultado conlleve a una sanción para el servidor público, estas sanciones se dividen en principales y en accesorias. En lo referente a las sanciones principales estas se dividen en tres:
Mediante esta directiva se ha desarrollado el procedimiento administrativo disciplinario, determinándose el ámbito de aplicación, la cronología de su vigencia, sus fases y determinándose sobre quién recae la responsabilidad de ser el órgano instructor, el órgano sancionador y el ente en el que recae la responsabilidad de resolver los recursos administrativos impugnatorios.
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Amonestación Suspensión, que puede durar un periodo de 1 día hasta incluso 365 días - Destitución La sanción accesoria será una que acompañe a una sanción principal, en el caso de la destitución, por ejemplo, la sanción accesoria es la inhabilitación para el ejercicio de la función pública hasta por un periodo de 5 años, la cual se ejecutará con posterioridad a que la sanción principal haya quedado rme, es decir, habiéndose agotado la vía administrativa.
En el caso de los exservidores cabría añadir que, como sanción principal se produce la inhabilitación del servidor para el ejercicio de la función pública hasta por un periodo de 5 años.
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Cabría precisar que, si bien se debe establecer en cada caso el órgano instructor y luego el órgano sancionador en el supuesto de que se presente algún conicto de competencia ya sea por sentirse competentes para conocer la causa o por qué consideran que carecen de compe tencia quien resolverá este conicto será la máxima autoridad administrativa según nos lo precisa la directiva. Así también esta directiva permite que el servidor (o el exservidor) pueda conocer de manera sencilla y didáctica este procedimiento, teniéndose expresamente
Actualidad Gubernamental
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establecidos los plazos del procedimiento así como de la prescripción, las posibles sanciones, las autoridades competentes y toda la información necesaria para que sea un procedimiento transparente y predictivo. Referencias bibliográcas - Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil - Decreto Legislativo N.º 1023 “Que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos”. Boletín ocial del Estado, sábado 21 de junio de 2008, p. 374437 - Decreto Supremo N.º 040-2014-PCM, que aprueba el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil - Directiva N.º 002-2015-SERVIR/ GPGSC “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N.º 30057, Ley del Servicio Civil”
