PROSES PENYUSUNAN APBN A.
PENDAHULUAN
Setiap tahun pemerintah pusat maupun pemerintah daerah menghimpun dan membelanjakan dana melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah. Penyusunan anggaran merupakan rangkaian aktivitas yang melibatkan banyak pihak, termasuk semua departemen dan lembaga serta Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) maupun Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) di provinsi/kota/kabupaten. Peran DPR/DPRD dalam penyusunan anggaran menyebabkan penyusunan anggaran lebih transparan, demokratis, objektif dan akuntabel. Ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dalam UU No. 17 Tahun 2003 meliputi penegasan tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, penegasan
peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran. Anggaran adalah alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945. Sehubungan dengan itu, dalam undang-undang keuangan negara disebutkan bahwa belanja negara/belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan
1
jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan, antar jenis belanja, harus mendapat persetujuan DPR/DPRD. Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya meperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja (kinerja/hasil). Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja/hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/pera ngkat daerah, perlu penyatuan sistem sis tem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/ lembaga/perangkat daerah.
Dengan
penyusunan
rencana
kerja
dan
anggaran
kementerian
negara/lembaga/perangkat daerah tersebut dapat terpenuhi sekaligus kebutuhan akan anggaran berbasis prestasi kerja dan akuntabilitas kinerja kementerian/lembaga/perangkat daerah yang bersangkutan.
2
B.
PEMBAHASAN
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara ne gara Indonesia Indonesia yang disetujui oleh Dewan oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN Rakyat. APBN berisi daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran negara selama satu tahun anggaran (1 Januari - 31 Desember). APBN, perubahan APBN, dan pertanggungjawaban APBN setiap tahun tahun ditetapkan dengan Undang-Undang. dengan Undang-Undang.
Ruang Lingkup APBN
APBN mencakup seluruh penerimaan dan pengeluaran yang ditampung dalam satu rekening yang disebut rekening Bendaharawan Umum Negara (BUN) di Bank Sentral. Pada dasarnya selurun penerimaan dan pengeluaran harus dimasukkan dalam rekening tersebut, kecuali pada alasan berikut : a.
Untuk mengelola pinjaman luar negeri untuk proyek tertentu sebagaimana disyaratkan oleh pemberi pinjaman.
b.
Untuk mengadministrasikan dan mengelola dana-dana tertentu seperti dana cadangan dan dana penjamin deposito.
c.
Untuk mengadministrasikan penerimaan dan pengeluaraan lainnya yang dianggap perlu untuk dipisah dari rekening BUN, dimana suatu penerimaan harus digunakan untuk tujuan tertentu.
Tujuan Penyusunan APBN
Tujuan penyusunan APBN adalah sebagai pedoman pendapatan dan pembelajaan negara dalam melaksanakan tugas kenegaraan untuk meningkatkan produksi dan kesempatan kerja dalam rangka meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan kemakmuran mas yarakat.
3
Fungsi APBN
APBN merupakan instrumen untuk mengatur pengeluaran dan pendapatan negara dalam rangka membiayai pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, pertumbuhan ekonomi, meningkatkan meningkatkan pendapatan pendapatan nasional, mencapai nasional, mencapai stabitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum.
APBN mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Semua penerimaan yang menjadi hak dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam suatu tahun anggaran harus dimasukkan dalam APBN. Surplus penerimaan negara dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran negara tahun anggaran berikutnya.
a.
Fungsi otorisasi, mengandung arti bahwa anggaran negara menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan, Dengan demikian, pembelanjaan atau pendapatan dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat.
b.
Fungsi perencanaan, mengandung arti bahwa anggaran negara dapat menjadi pedoman bagi negara untuk merencanakan kegiatan pada tahun tersebut. Bila suatu pembelanjaan telah t elah direncanakan sebelumnya, maka negara dapat membuat rencanarencana untuk medukung pembelanjaan tersebut. Misalnya, telah direncanakan dan dianggarkan akan membangun proyek pembangunan jalan dengan nilai sekian miliar. Maka, pemerintah dapat mengambil tindakan untuk mempersiapkan proyek tersebut agar bisa berjalan dengan lancar.
c.
Fungsi pengawasan, berarti anggaran negara harus menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan. Dengan demikian akan mudah bagi rakyat untuk menilai apakah
4
tindakan pemerintah menggunakan uang negara untuk keperluan tertentu itu dibenarkan atau tidak. d.
Fungsi alokasi, berarti bahwa anggaran negara harus diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya serta meningkatkan efesiensi dan efektivitas perekonomian.
e.
Fungsi distribusi, berarti bahwa kebijakan anggaran negara harus memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan
f.
Fungsi stabilisasi, memiliki makna bahwa anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.
Prinsip Peyusunan APBN
Prinsip penyusunan APBN dan APBD di jelaskan melalui 2 (dua) aspek, yaitu sebagai berikut: 1. Berdasarkan Aspek Pendapatan a. Mengintensifkan penerimaan sektor anggaran dalam jumlah dan ketepatan penyetoran b. Mengintensifkan pengeluaran dan pemungutan piutang Negara c. Mengintensifkan tuntutan ganti rugi yang di derita oleh negara dan denda yang di janjikan
2. Berdasarkan Aspek Pengeluaran Negara a. Hemat, tidak boros, efisien, dan berdaya guna sesuai dengan ketentuan tehnis yang ada b. Terarah dan terkendali sesuai dengan anggaran dan program kegiatan c. Mengusahakan semaksimal mungkin membeli produk - produk dalam negeri
5
Landasan Penyusunan APBN
APBN merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan undang- undang.
APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan
kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara.
Penyusunan Rancangan APBN, berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara.
Azas penyusunan APBN
APBN disusun dengan berdasarkan azas-azas: o Kemandirian, yaitu meningkatkan sumber penerimaan dalam negeri. o Penghematan atau peningkatan efesiensi dan produktivitas. o Penajaman prioritas pembangunan o Menitik beratkan pada azas-azas dan undang-undang Negara
Ketentuan umum penyusunan APBN (UU No. 17 Tahun 2003 Pasal 12): 1. APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara.
Dalam menyusun APBN dimaksud, diupayakan agar belanja operasional tidak melampaui pendapatan dalam tahun anggaran yang bersangkutan.
2. Penyusunan Rancangan APBN sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) berpedoman kepada rencana kerja Pemerintah dalam rangka mewujudkan mewujudkan tercapainya tujuan bernegara.
6
3. Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam Undang-undang tentang APBN.
Defisit anggaran dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto. Jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dari Produk Domestik Domestik Bruto.
4. Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, Pemerintah Pusat dapat mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
Penggunaan surplus anggaran perlu mempertimbangkan prinsip pertanggungjawaban antargenerasi sehingga penggunaannya penggunaannya diutamakan untuk pengurangan utang, pembentukan pembentukan dana cadangan, dan peningkatan peningkatan jaminan sosial.
Berikut ini merupakan Proses Penyusunan APBN yaitu:
APBN disusun sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan negara dan kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara. Rancangan APBN berpedoman kepada rencana kerja pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan bernegara. Tentang pembiayaan isinya antara lain disebutkan, dalam hal APBN diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam UU-APBN. Dalam hal anggaran diperkirakan surplus, pemerintah pusat dapat mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran kepada DPR.Pemerintah pusat menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada DPR selambatlambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan, kemudian dilakukan pembahasan bersama antara Pemerintah Pusat dengan DPR untuk membahas kebijakan umum dan prioritas
7
anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan anggaran.
Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang, menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya, berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapainya. Rencana kerja dan anggaran tersebut disertai perkiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sedang disusun, disampaikan kepada DPR untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN, dan hasil pembahasan tersebut t ersebut disampaikan kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan rancangan undang-undang tentang APBN tahun berikutnya, sedangkan ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Pemerintah Pusat mengajukan rancangan UU-APBN, disertai Nota Keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya pendukungnya kepada DPR bulan Agustus tahun t ahun sebelumnya. DPR dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam RUU-APBN. Pengambilan keputusan oleh DPR selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. APBN yang disetujui DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Apabila DPR tidak menyutujui RUU-APBN, Pemerintah Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya.
Mekanisme penyusunan APBN (UU No. 17 tahun 2003 Pasal 13):
1. Pemerintah Pusat menyampaikan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada Dewan
8
Perwakilan Rakyat selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan. 2. Pemerintah Pusat dan Dewan Perwakilan Rakyat membahas kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal yang diajukan oleh Pemerintah Pusat dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN tahun anggaran berikutnya. 3. Berdasarkan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal, Pemerintah
Pusat
bersama
Dewan
Perwakilan
Rakyat
membahas
kebijakan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap kementerian negara/lembaga dalam penyusunan usulan anggaran.
Mekanisme penyusunan APBN (Pasal 14) :
1. Dalam rangka penyusunan rancangan APBN, menteri/ pimpinan lembaga selaku pengguna anggaran/pengguna barang menyusun rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga tahun berikutnya. 2. Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai. 3. Rencana kerja dan anggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya setelah tahun anggaran yang sedang disusun. 4. Rencana kerja dan anggaran dimaksud dalam ayat (1) disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN.
9
5. Hasil pembahasan rencana kerja dan anggaran disampaikan kepada Menteri Keuangan sebagai bahan penyusunan rancangan undang-undang tentang APBN tahun berikutnya. 6. Ketentuan lebih lanjut mengenai penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Mekanisme penyusunan dan penetapan APBN (Pasal 15) :
a. Pemerintah Pusat mengajukan Rancangan Undang-undang tentang APBN, disertai nota keuangan dan dokumen-dokumen pendukungnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat pada bulan Agustus tahun sebelumnya. b. Pembahasan Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan sesuai dengan undang-undang yang mengatur susunan dan kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat. c. Dewan Perwakilan Rakyat dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam Rancangan Undangundang tentang APBN. 2. Perubahan Rancangan Undang-undang tentang APBN dapat diusulkan oleh DPR sepanjang tidak mengakibatkan peningkatan defisit anggaran. a. Pengambilan keputusan oleh Dewan Perwakilan Rakyat mengenai Rancangan Undang-undang tentang APBN dilakukan selambat-lambatnya 2 (dua) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. b. APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. c. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Undangundang sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), Pemerintah Pusat dapat
10
melakukan pengeluaran setinggi-tingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya.
Cara menyusun Rencana APBN dengan 3 (Top Down, Bottom Up dan Mixing) cara dan perbandingan kelebihan serta kekurangannya kekurangannya :
1.
TOP DOWN (dari atas ke bawah)
Cara ini pemerintah pusat sudah menghitung setinggi-tingginya anggaran sesuai rencana kegiatan dan program yang akan dilaksanakan tahun berjalan.
Positif/ kelebihan : karena sudah di atur dan ditetapkan oleh pemerintah pusat maka pelaksanaannya kemungkinan besar bisa lebih efisien karena mau tidak mau masing – masing masing departemen harus menggunakan anggaran sebaik-baiknya sesuai yang diberikan pemerintah pusat.Selain itu waktunya dan proses penyelenggaraan perencanaan juga lebih singkat/cepat karena tidak menunggu pendapat /usulan dari departemen yang bawah. Anggaran juga juga lebih bisa di tekan atau lebih sedikit karena yang memperkirakan pemerintah pusat.Prosesnya tidak begitu rumit karena tidak banyak hierarki hierarki dalam menetapkan anggaran.
Negatif/ Kelemahan : Departemen yang dibawah tidak bisa menaikkan perencanaan atau usulan karena sudah di tetapkan oleh pemerintah pusat dan dan bisa terjadi kemungkinan kemungkinan pelaksanaan anggaran tidak sesuai dengan hasilnya.Biayanya kadang lebih tinggi karena antara kenyataan pelaksanaan dengan anggaran berbeda.Prosesnya terkesan otoriter karena
11
keputusan di ambil pihak pemerintah pusat pusat saja.Kadang anggaran kurang merata sampai ke tingkat paling bawah dan kecil.
2.
BOTTOM UP (dari bawah ke atas )
Cara ini masing-masing satuan unit paling bawah dalam suatu lembaga / departemen di atasnya, menyusun anggarannya dan selanjutnya dinaikkan ke atasnya secara hierarki sampai ke lembaga / departemen (Ketua / Menteri2),dan ke menteri Keuangan /Bapenas untuk di susun RAPBN secara keseluruhan diseluruh lembaga / departemen yang ada.
Positif / Kelebihan : Karena penyusunannya hierarki dari departemen bawah kemudian dinaikkan ke atasnya maka dalam pelaksanaan dan penetapan anggaran lebih tepat sesuai kebutuhan masing – masing masing departemen.Lebih bersifat kapital karena mempertimbangkan usulan dari departemen bawah dalam penyusunan anggaran dengan usulan setinggi-tingginya sesuai kebutuhan.Lebih teliti dalam menetapkan anggaran karena banyak tingkatan yang dilalui dalam menaikkan usulan anggaran yang di ajukan departemen bawah.Anggaran bisa lebih merata ke tingkat paling bawah karena mempertimbangkan usulan paling bawah dalam penyusunan.
Negatif / Kelemahan : Proses pembuatan / penyusunan memakan waktu dan biaya yang lama karena harus menunggu usulan departemen yang bawah kemudian ke atasnya secara hierarki sehingga biaya yang dibutuhkan juga semakin mahal dan menentukan anggaran juga lebih rumit.Kemungkinan usulan anggaran yang di ajukan departemen bawah lebih besar / terlampau tinggi.Jika pengawasannya tidak teliti bisa terjadi penyelewengan.
12
3.
MIXING (campuran)
Cara ini dimana pemerintah atasan (Bapennas dan atau Menteri Keuangan )sudah mempunyai anggaran setinggi-tingginya ,akan tetapi sebelum menyusun rancangan APBN masih menunggu usulan anggaran dari lembaga dan departemen atau unit-unit dibawanhya.
Positif / Kebaikan : Lebih bersifat demokratis karena dalam menyusun anggaran meskipun pemerintah mempunyai anggaran tapi masih menunggu usulan unit / departemen bawah. Terpenuhi kebutuhan anggaran setiap departemen bawah sehingga lebih merata dan adil karena anggaran yang di tentukan pemerintah sesuai usulan yang di ajukan departemen bawah sehingga lebih efektif biayanya.Perhitungan kemungkinan bisa balance karena ada kesepakatan antara perencanaan anggaran dengan usulan.
Negatif / Kelemahan : Prosesnya lebih rumit karena perlu menyesuaikan menyesuaikan antara usulan departemen departemen dengan anggaran yang dipunyai pemerintah.Butuh waktu yang lama agar terjadi kesesuan karena menunggu usulan unit – unit unit yang bawah.Kadang Usulan yang di ajukan unit bawah melebihi anggaran yang di berikan pemerintah.
Cara Penyusunan APBN
Proses penyusunan APBN RI, setiap tahun diawali dengan pidato presiden pada sidang Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam rangka menyampaikan nota Keuangan dan Rancangan Pendapatan Belanja Negara (RAPBN) tahun anggaran yang akan datang. Rancangan ini dipakai oleh DPR sebagai pedoman dalam menetapkan APBN tahun anggaran berikut yang penetapannya diatur dalam UUD 1945 pasal 23 ayat (1).
13
Secara umum tahapan dalam penyusunan APBN dapat dibagi menjadi 5 tahap :
Tahap I : Perencanaan dan penyusunan anggaran
Pemerintah mengajukan Rancangan APBN dalam bentuk RUU tentang APBN kepada DPR. Setelah melalui pembahasan, DPR menetapkan Undang-Undang tentang APBN selambat-lambatnya 2 bulan sebelum tahun anggaran dilaksanakan.
Tahap II : Pengesahan Anggaran
RAPBN dan nota keuangan yang diajukan oleh pemerintah selanjutnya akan dibahas oleh DPR. Apabila disetujui, baik dengan ataupun tanpa revisi, RAPBN tersebut dapat disahkan menjadi undang-undang APBN dan disampaikan kepada pemerintah untuk dilaksanakan. Akan tetapi seandainya ditolak, pemerintah harus menggunakan APBN tahun lalu atau mengadakan revisi seperlunya.
Tahap III : Pelaksanaan Anggaran
Setelah APBN ditetapkan dengan Undang-Undang, pelaksanaan APBN dituangkan lebih lanjut dengan Peraturan Presiden.
Berdasarkan perkembangan, di tengah-tengah berjalannya tahun anggaran, APBN dapat mengalami revisi/perubahan. Untuk melakukan revisi APBN, Pemerintah harus mengajukan RUU Perubahan APBN untuk mendapatkan persetujuan DPR.Perubahan APBN dilakukan paling lambat akhir Maret, setelah pembahasan dengan Badan anggaran DPR. Dalam keadaan darurat (misalnya terjadi bencana alam), Pemerintah dapat melakukan pengeluaran yang belum tersedia anggarannya.
Tahap IV : Kontrol/pengawasan
14
APBN menyangkut kepentingan seluruh rakyat Indonesia. Oleh karena itu, pelaksanaannya perlu diawasi untuk menjamintercapainya sasaran yang telah di tentukan. Pengawasan Pelaksanaan APBN ini dilakukan oleh beberapa instansi, yaitu Bada Pemeriksa Keuangan (BPK), Direktur Jenderal Pengawasan Keuangan Negara (atas nama menteri keuangan), dan Inspektorat Jenderal Proyek-Proyek Pembangunan.
Tahap V : Pertanggung jawaban Anggaran
Selambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir, Presiden menyampaikan RUU tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN kepada DPR berupa Laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
Dari lima tahap tersebut, tahap I dan III yang memegang peranan adalah pemerintah dan tahap II dan V yang memegang peranan adalah DPR dan tahap IV yang memegang peranan adalah BPK (Badan Pengawasan Pengawasan Keuangan).
15
