CUPRINS INTRODUCERE…………………………………………………………..………….. 3
CAPITOLUL I. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND POLITICA BUGETAR-FISCALĂ
1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale bugetar-fiscale ………....…….. 5 1.2. Politica bugetar-fiscală în domeniul veniturilor publice ………………....… 8 1.3. Politica bugetar-fiscală în domeniul cheltuielilor publice ………….......…. 10 CAPITOLUL II. SISTEMUL BUGETAR, ETAPE ŞI CARACTERISTICI
2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice …………...... 14 2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare .....18 CAPITOLUL III. POLITICI FISCAL-BUGETARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA ŞI IMPACTUL LOR ASUPRA EVOLUŢIEI ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC
3.1. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetar-fiscale în Republica Moldova … 25 3.2. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice în Republica Moldova…………...………………………………………………….… 28 3.3. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova ……………………………………………………………....... 32 ..................................... .......................... .......................... ......................... ......................... ............... 42 COCLUZII ŞI PROPUNERI ........................
BIBLIOGRAFIE ………………………..………………………………….………... 43
1
Introducere Evoluţia economiei naţionale, din ultimii ani, poate fi considerată favorabilă pentru valorificarea întregului potenţial economico-financiar şi dezvoltarea durabilă a ţării. O contribuţie importantă, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar public, public, care, prin intermediul intermediul politicii politicii bugetare şi al mecanismulu mecanismuluii de redistribui redistribuire re a resursel resurselor or financ financiar iaree public publice, e, are im impli plicaţ caţii ii direct directee asupra asupra creşter creşterii ii econom economice ice,, asigurând asigurând realizarea realizarea obiectivelo obiectivelorr de stimulare stimulare a activităţil activităţilor or economice, economice, de protecţie protecţie socială, creşterea nivelului de trai şi reducerea sărăciei. Schimbăril Schimbărilee din ultimii ani s-au reflectat în perfecţiona perfecţionarea rea continuă continuă a esenţei esenţei şi rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la condiţiile economice şi sociale, aflate în permanentă schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ şi normativ, care reglementează structura şi funcţionarea sistemului bugetar-fiscal. Astfel, au fost elaborate şi actualizate o serie de acte legislative, printre care le menţionăm pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar 1996, Legea privind sistemul public de asigurări sociale 1999, Legea cu privire la finanţele publice locale 1999, Legea cu privire la datoria de stat şi garanţiile la împrumuturile de stat 1996, Codul Fiscal 1997. În acest context, poate fi subliniată actualitatea temei cercetate, care propune elaborarea unui macromodel operaţional şi integrat în vederea perfecţionării relaţiilor dintre diferiţi participanţi în cadrul sistemului financiar public, precum şi a integrării coerent coerentee în sistem sistemul ul general general econom economic ic în condiţi condiţiile ile asigură asigurării rii unei unei concord concordanţ anţee suficiente între resursele financiare disponibile şi nevoile întregii societăţi. Analiza lucrărilor ştiinţifice, elaborate de autorii străini şi cei autohtoni, şi studierea situaţiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat că procesele de echilibrare financiară sunt periclitate de o serie de aspecte negative. Prin Princi cipa pale lele le im impe pedi dime ment ntee cons consta tauu în carac caracte teru rull inad inadec ecva vatt şi coord coordon onar area ea ineficientă dintre instituţiile responsabile, implicate în procesul bugetar, insuficienţa 2
suportului metodologic şi a indicatorilor financiari de fundamentare şi urmărire a rezultatelor, calitatea serviciilor publice, gradul înalt al centralizării. Scopul lucrării constă în sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor verigilor bugetare din cadrul sistemului bugetar, după cum urmează: asigurarea echi echili libr brul ului ui
finan inanci ciar ar
publ public ic,,
dife difere renţ nţie iere reaa
elem elemen enttelor elor
comp compon onen ente te
ale ale
dezech dezechili ilibrul brului ui struct structura urall şi vertic vertical, al, modela modelarea rea fluxur fluxurilo ilorr financ financiar iaree în cadrul cadrul sist sistem emul ului ui buge bugeta tarr şi form formul ular area ea dire direcţ cţii iilo lorr de acţi acţiun unee în vede vedere reaa asig asigur urăr ării ii echilibrului financiar public. Structura lucrării, conform obiectivelor preconizate, cuprinde: introducere, trei capitole, concluzii şi recomandări. În Introducere Introducere este argumentată argumentată actualitatea, actualitatea, semnificaţi semnificaţia, a, necesitatea necesitatea şi gradul de studiere a temei de cercetare; sunt formulate scopul şi sarcinile lucrării. Capitolul I – „Aspectele conceptuale privind politica bugetar-fiscală” – prezintă o sinteză asupra conceptului privind politica bugetar-fiscală şi realizează delimitarea acestuia prin prisma sistemului de venituri şi cheltuieli publice. Capitolul II – „Sistemul bugetar, etape şi caracteristici” – prezintă o sinteză asupra conceptului de sistem bugetar şi asupra elementelor care îl formează. Au fost studiate tipuri de bugete şi trăsăturile lor specifice, precum şi diferite metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Capitolul III – „Politici bugetar-fiscale în Republica Moldova şi impactul lor asupra evoluţiei echilibrului financiar public” – abordează problema echilibrului financiar public la nivel macroeconomic şi sunt identificate principalele direcţii de echilibrare a sistemului bugetar al Republicii Moldova. Concluziile şi propunerile reprezintă o sinteză a temei analizate şi ne propune direcţii principale de transformare a politicii bugetare actuale într-o politică de stat activă în scopul relansării activitaţii economice.
3
Capitolul I. Aspecte conceptuale privind politica bugetar-fiscală 1.1. Conceptul şi sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale bugetar-fiscale Politica bugetar-fiscală, fiind о parte componentă a politicii economice a ţării, reprezintă о pîrghie efectivă în reformarea economiei. Această politică influenţează toate sferele vieţii: economică, politică, socială. Prin intermediul ei, se formează resurs resursel elee fina financ ncia iare re ale ale stat statul ului ui,, se reali realize zeaz azăă poli politi tica ca soci social ală, ă, se stim stimul ulea ează ză activitatea investitională etc. Mecanismul bugetar-fiscal asigură о influenţă dublă asupra asupra proces proceselo elorr economic economice: e: în primul primul rînd, rînd, major majorînd înd chelt cheltuie uielil lilee bugeta bugetare re în domeniile prioritare şi, în al doilea rînd, creînd condiţii de acumulare a veniturilor prin intermediul sisiemului fiscal. Folosind instrumentele politicii bugetar-fiscale, statul realizează reformele pe care e axată strategia de dezvoltare social-economică a ţării. Un sistem fiscal perfect reprezintă una din cele mai complicate sarcini ale politicii economice a statului, nu doar pentru ţările în tranziţie, dar şi pentru cele dezvoltate. dezvoltate. Pe de о parte, politica politica fiscală trebuie să asigure resurse financiare financiare pentru existenţa statului, pe de altă parte, impozitele trebuie să creeze agenţilor economiei condiţii favorabile pentru activitate. Oric Oricee stat stat se conf confrun runtă tă perma permane nent nt cu nume numeroa roase se şi pute puterni rnice ce feno fenome mene ne negative precum inflaţia şi recesiunea. Preocupările pentru găsirea soluţiilor prin care să se menţ menţin inăă sub sub cont contro roll exce excese sele le cicl ciclul ului ui econ econom omic ic sunt sunt de cea cea mai mai mare mare importanţă pentru orice stat. Soluţii importante pe această linie au fost oferite de Keynes şi adepţii săi, acestea constînd în folosirea politicilor fiscale şi monetare. Inflaţia, recesiunea, dezvoltarea economică pot fi influenţate printr-o politică fiscală şi monetară adecvată. Politica fiscală a Guvernului constă în puterea de a percepe impozite şi de a cheltui. Ea se manifestă, în practică, prin bugetul de stat care cuprinde partea de venituri şi pe cea de cheltuieli. 4
Veniturile bugetului de stat se obţin în cea mai mare parte pe calea impozitelor. Cheltuielile bugetului de stat, numite şi cheltuieli publice sau cheltuieli guvernamentale, au ca destinaţie satisfacerea unor necesităţi sociale precum cele de învăţământ, educaţie, sănătate, protecţie socială, ordine publică, protecţia mediului, apărare etc. În bugetul unei ţări se concentrează întreaga politică fiscală a acesteia. Legea bugetului public, în care este concentrată întreaga politică fiscală a unui stat, este considerată, pe bună dreptate, ca cea mai importantă lege dintr-o ţară, după Constituţia sa. Spre exemplu, în cazul în care statul constată că se impune luarea unor măsuri pentru a preveni declinul economiei şi a crea noi locuri de muncă, trece la realizarea unor proiecte de lucrări publice, precum construcţia de unităţi de învăţământ, de spitale, electrificarea satelor, extinderea reţelei de termoficare, canalizare, alimentarea cu gaze, apă, lucrări în domeniul transporturilor, protecţia mediului etc. Prin efectuarea unor asemenea lucrări se creează un număr mare de locuri de muncă (сееа се conduce la reducerea şomajului) şi о creştere rapidă şi vertiginoasă a activităţii economice (prin sporirea volumului de activitate a unui număr foarte mare de agenţi economiei cu capital privat şi/sau de stat antrenaţi în realizarea obiectivelor respective). Modificarea impozitelor poate fi utilizată fie pentru a stimula, fie pentru a restrînge activitatea economică. Spre exemplu, scăderea impozitelor în special a celor directe (precum impozitul pe salarii) măreşte veniturile rămase efectiv la dispoziţia populatiei, ceea ce conduce la creşterea cheituielilor cu achiziţionarea de bunuri şi servicii, mărind cererea, care va avea ca efect sporirea volumului producţiei (creşterea economică). În cazul în care se constată că sunt prea mulţi bani în circulaţie (la persoanele fizice şi juridice), care vor genera creşterea preţurilor, deci inflaţie, statul intervine prin creşterea impozitelor. Sporind impozitele scade venitul disponibil (puterea de cumpărare) şi cererea pentru cumpărare de bunuri şi servicii, avînd ca rezultat reducerea cantităţii de bunuri şi servicii ce pot fi cumpărate de populaţie şi, ca urmare, reducerea volumului de activitate la agenţii economiei, producători şi 5
comercianţi. Desigur că în practică această problemă este foarte complexă, efectele fiind multe şi diferite, uneori de sens contrar. Crescînd preţurile într-o măsură însemnată se va cumpăra о cantitate mult mai mică din asemenea produse şi servicii, ceea ce va conduce la reducerea volumului de activitate din unităţile producătoare ale acestora. Pentru activităţile care se consideră că trebuie dezvoltate se poate acorda reducerea sau scutirea de la impozitare, pe anumite perioade de timp, şi chiar anumite stimulente. În situaţia în care, într-o anumită ţară, s-a ajuns că о mică parte din populaţie să deţină cea mai mare parte din produsul national, cei mai multi fiind cei săraci, iar statul urmăreşte înfăptuirea unor măsuri mai ample de protecţie socială, se apelează tot la impozite şi la cheltuielile bugetului de stat. Pentru înfăptuirea unui asemenea obiectiv se va pune un accent mai mare pe: stabilirea impozitelor în funcţie de capacitatea de plată a persoanelor fizice şi juridice şi о mai bună redistribute a veniturilor. Prin politica de impunere fiscală guvernul decide propria sa strategie asupra dezvoltării economice şi sociale a ţării. Impunerea fiscală reprezintă instrumentul prin care se asigură atît resursele financiare necesare statului, cît şi înfăptuirea politicii sale prin care s-a stabilit modul în care rcsursele reale sunt transferate din sfera bunurilor private în cea a bunurilor publice. E foarte important ca, în perfecţionarea sistemului fiscal, să se ţină cont de experienţa altor ţări în impunerea veniturilor. Însa această experienţă nu trebuie aplicată totalmente în condiţiile Republicii Moldova, fără a ţine cont de specificul şi de gradul de dezvoltare a ţării, de modul de funcţionare a pieţei financiare. E necesar să fie preluate momentele pozitive din această experienţă în vederea revizuirii cotelor de impunere pentru unele impozite, astfel încît ele să contribuie la crearea condiţiilor echitabile pentru toţi contribuabilii. În scopul stimulării activităţii intreprinderilor, în ţările dezvoltate, se foloseşte pe larg acordarea inlesnirilor fiscale unor ramuri ale economiei prin scutirea completă sau parţială de plata impozitelor. Astfel, se stimulează activitatea investiţională a intreprinderilor concentrate în cele mai 6
importante şi de perspectivă sfere de producţie din economie. În practica mondială, e stabilit şi argumentat că retragerea prin mecanismul de impozitare mai mult de 50% din profit conduce la subminarea activităţii antreprenoriale. Impozitarea în limitele unei treimi din profitul intreprinderii, e о variantă optimă atît pentru intreprinderi, cît şi pentru bugetul de stat. Deci, politica fiscală trebuie să contribuie la stimularea activităţii intreprinderilor, la susţinerea acelor intreprinderi ce creează locuri de muncă, implementează tehnologii noi, export de mărfuri şi servicii, astfel creînd condiţii favorabile pentru creşterea şi dezvoltarea economică.
1.2. Politica bugetar-fiscală în domeniul veniturilor publice Instrumentele de politică fiscală ре care statul le utilizează cu scopul de a influenţa activitatea economică privată sunt: impozitele, cheltuielile bugetare, care includ şi transferurile şi subvenţiile de la buget şi reglementările fiscale. Politica fiscală în domeniul veniturilor constă în modalitatea în care guvernul concepe şi acţionează pentru obţinerea veniturilor bugetare precum impozite, taxe, contribuţii etc. Impozitele reprezintă transferuri obligatorii, prin forţa legii, de bani de la persoanele fizice şi juridice la bugetul statului. Din venitul total al unei persoane, scăzând impozitul, rezultă venitul disponibil. Venitul disponibil reprezintă suma de bani rămasă efectiv la dispoziţia persoanelor fizice şi juridice care poate fi folosită de fiecare după bunul plac. Datorită impozitului plătit о persoană rămâne cu un venit disponibil mai mic. faţă de venitul total şi, ca urmare, va cumpăra mai puţine bunuri sau servicii. În acelaşi timp, banii preluaţi de la cetăţeni, agenţii economici şi instituţii, pe calea impozitelor, ajung la bugetul statului, la capitolul „venituri". Din aceste venituri se efectuează cheltuieli de interes public precum asigurarea ordinii publice, apărarea ţării, învăţâmănt, sănătate, construcţia de căi de comunicaţie, reducerea poluării. Plata impozitelor generează reducerea veniturilor populaţiei şi respective scade cererea de bunuri şi servicii. 7
Reducerea veniturilor populaţiei şi scăderea cererii de bunuri şi servicii constituie principalii factori (pîrghii) ale politicii fiscale de a influenţa economia globală în ansamblul său. Fiecare din aceşti factori nu se poate folosi independent şi chiar dacă s-ar urmări acest lucru nu se poate ca efectele produse de folosirea unui factor să nu influenţeze şi celălalt factor. Consecinţele creşterii impozitelor sunt numeroase şi dintre cele mai diferite. Reducerea cererii de bunuri şi servicii conduce la micşorarea nivelului real al produsului intern brut (P.I.В.). Sporirea impozitelor şi a celorlalte obligaţii de plată bugetare, conduce la creşterea preţurilor produselor şi serviciilor pentru populaţie şi a factorilor de producţie
pentru
agenţii
economici.
Aceasta
va
determina
schimbarea
comportamentului şi a atitudinii unor persoane fizice de a munci, economisi, investi. Dispoziţia statului de mărire a impozitelor generează numeroase şi serioase complicaţii prin fenomenul reacţiilor anticipate: multe persoane fizice şi juridice îşi modifică obiectivele faţă de mediul economic, social şi politic. Pentru cei mai mulţi faptul de a munci mult, cinstit şi bine, pentru a avea un venit disponibil cît mai mare, reprezintă о problemă de viaţă foarte serioasă. Din momentul în care statul „penalizează munca cinstită", prin introducerea unor impozite deosebit de mari, modifică comportamentul şi atitudinile multor persoane faţă de mediul economic, social şi politic. Modificările de comportament şi atitudine se pot manifesta şi prin refuzul de a mai lucra, considerînd că nu merită să munceşti pentru a da statului cea mai mare parte de venit şi se obţine recurgerea la fenomenele de evaziune fiscală, manifestată sub diferite forme, precum: munca la negru; reducerea artificială a veniturilor obţinute, declarate şi impozitate; nedeclararea în totalitate a veniturilor, emigrarea în alte ţări cu fiscalitate mai mică, refuzul investitorilor străini de a-şi mai plasa capitalurile într-o asemenea ţară, schimbarea atitudinii politice, a unei mari părţi din populaţie, faţă de partidul de guvernămînt şi de guvernul aflat la conducerea ţării şi multe altele. 8
Creşterea impozitelor generează serioase nemulţumiri pentru un mare număr de contribuabili persoane fizice şi juridice, ale căror reacţii pot merge până la adevărate revolte fiscale, căderea de la putere a Guvernului şi partidului care a cîştigat uitimele alegeri etc. Încercarea de cuantificare a acestor efecte, unele de sens contrar, va conduce la concluzia că există о mare dificultate în a alege între eficienţă şi echitate în elaborarea polilicii fiscal-bugetare.
1.3. Politica bugetar-fiscală în domeniul cheltuielilor publice În ţările dezvoltate statul se implică în toate sferele vieţii economice şi sociale. De modul în care un stat reuşeşte să administreze economia depinde însăşi prosperitatea ţării respective, locul ei între celelalte naţiuni ale lumii. Instrumentele de politică fiscală pe care statul le utilizează cu scopul de a influenţa activitatea economică privată sunt: - impozitele; - cheltuielile bugetare, care includ şi transferurile şi subventiile de la buget; - reglementările fiscale care includ şi măsurile de control. Politica fiscală în domeniul cheltuielilor bugetare constă în achiziţii guvernamentale de bunuri şi servicii, transferuri şi subvenţii. Transferurile şi subventiile de la buget se acordă pentru asigurările sociale, pentru ajutorarea persoanelor sărace, avînd ca scop asigurarea veniturilor minime necesare mijloacelor de existenţă pentru о parte din populaţie. Trebuie de avut în vedere că, din punct de vedere al efectelor ce au loc pe plan economic, între cheltuielile efectuate din bugetul de stat şi cheltuielile ale agenţilor economici şi/sau ale persoanelor fizice nu există nici о deosebire. Cheltuielile publice vizează bunuri şi servicii, care nu se pot vinde şi nu se pot cumpăra ре piaţă. Exemplu sunt apărarea ţării, ordinea publică, aerul şi ара curate (prin efectuarea unor cheltuieli, suportate de stat, pentru prevenirea poluării). De modul în care sunt cheltuiţi banii publici depinde în foarte mare măsură 9
situaţia economică şi socială dintr-o ţară. Nici о cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Politica fiscală în domeniul cheltuielilor publice reprezintă modalitatea în care sunt cheltuiţi banii publici, din bugetul de stat. Cheltuielile guvemamentale se efectuează prin achiziţiile guvernamentale şi transferurile de la buget, care includ şi subvenţiile. Achiziţiile guvernamentale cuprind cheltuielile realizate pentru cumpărarea de bunuri şi servicii publice precum: construcţia de şcoli, spitale, şosele, plata profesorilor, medicilor, poliţiştilor etc. Transferurile de la buget sunt sume de bani acordate de stat persoanelor fizice sărace pentru care acestea nu sunt obligate să presteze, în schimb, nici un serviciu. Exemple de transfemri de la buget sunt sumele acordate sub forma ajutorului de şomaj, cele pentru încălzirea locuinţelor ре timp de iarnă, pensii pentru veteranii de război, pentru incapacitate de muncă, pentru vechime în muncă etc. Întrucît transferurile şi subvenţiile de la buget nu sunt facute pentru realizarea şi/sau cumpărarea unor bunuri sau servicii, ele nu sunt incluse în P.I.B. Plata dobînzii pentru datoria bugetară nu reprezintă о cheltuială pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii publice curente, fapt pentru care este deasemenea exclusă din P.I.B. Dezvoltarea economică şi socială a unei ţări depinde forte mult şi de modul în care sunt efectuate cheltuielile guvemamentale, de politica fiscală a guvernului în acest domeniu, concretizată în reducerea şomajului, a inflaliei, sporirea volumului producţiei etc. Cu cît mai mult cheltuielile bugetare se concretizează în bunuri şi servicii, cu atît mai mult efectele pozitive, pe plan economic şi social vor fi mai mari şi se vor concretiza în sporirea volumului producţiei, a numărului persoanelor salariate, reducerea şomajului, scăderea inflaţiei. Cheltuielile şi veniturile guvernamentale produc cel puţin două efecte majore: - influenţează repartizarea produsului intern brut şi, respectiv, a produsului national brut între consumul privat, consumul public şi investiţii; 10
- influenţează producţia şi preţul produselor realizate în diferite domenii de activitate. Prin politica bugetară se influenţează activitatea la nivelul întregii economii naţionale: volumul şi structura producţiei, şomajul, preţurile, inflaţia etc. Spre exemplu, anumite efecte se obţin în cazul în care se cheltuiesc importante fonduri bugetare, care se concretizează în bunuri şi servicii pentru populaţie, şi cu totul altele sunt efectele dacă aceleaşi fonduri se alocă spre consumul curent, pentru anumite categorii de persoane. Volumul, structura şi eficienţa cheltuielilor bugetare sunt decisive pentru întreaga viaţă economică şi socială a unei ţări. Chiar şi în ţările cele mai dezvoltate economic unele industrii nu se pot dezvolta de către sectorul privat, cel puţin în stadiile incipiente sau de criză. Exemplul cel mai semnifîcativ este cel cu domeniile în care ştiinţa şi tehnologia joacă un rol determinant pentru accelerarea dezvoltării întregii vieţi economice şi sociale. Construirea de centrale atomo-electrice este un atribut exclusiv al statului ca şi explorarea spaţiului cosmic. De asemenea, investiţii de mare anvergură, care fie nu pot fi efectuate de sectorul privat, fie nu aduc profit (precum diguri şi alte lucrări de protecţie a localităţilor), fie profitul s-ar obţine după mai mulţi ani (hidrocentrale, termocentrale, autostrăzi de mari dimensiuni, industria aeronautică, carboniferă, petrolieră etc.) sunt effectuate sau subvenţionate de stat. Dezvoltarea măsurilor de protecţie socială are efecte numeroase şi însemnate, asigurînd condiţii pentru infaptuirea „statului bunăstării sociale". În acelaşi timp, permanent şi în orice ţară, se pune problema dacă fondurile bugetare sunt cheltuite în mod eficient. Frecvente sunt exemplele în care însemnate fonduri bugetare fie au fost cheltuite ineficient, fie fraudulos. „Viaţa uşoară" şi birocraţia din unele instituţii fundamental ale statului, ca şi fenomenele de fraudă, risipă şi abuzuri, bine surprinse şi evidenţiate de mass-media, au generat în rîndul majorităţii cetăţenilor sentimente de neîncredere şi chiar de dispreţ faţă de puterea legislativă, executivă şi judecătorească. Problema impozitelor este о problemă pe cît de complexă, pe atît de greu de 11
rezolvat în practică. În abordarea cheltuielilor bugetare о atenţie deosebită trebuie acordată subvenţiilor. Principiile de echitate fiscală impun ca stabilirea impozitelor să se facă în funcţie de capacitatea contributivă a fiecăruia, adică în funcţie de veniturile şi averea obţinută. Obligaţiile fiscale trebuie să înceapă de la un anumit nivel al veniturilor unei persoane fizice şi juridice, să ţină cont de situaţia economică şi socială a acestora. Un stat este cu atît mai bogat, mai puternic, cu cît are mai mulţi cetăţeni bogaţi. Interesul statului este ca numărul şi bogăţia acestora să crească tot mai mult întrucît şi veniturile sale vor fi mai mari. Realizarea acestor deziderate se poate înfăptui, într-o mare măsură şi pe calea subvenţiilor fiscale şi a celor sociale. Folosirea subvenţiilor este о problemă foarte delicată, care presupune multă ştiinţă în adoptarea deciziilor în acest sens. Subvenţia fiscală de venit reprezintă partea din venitul total impozabil obţinut de о persoană, dar care este scutit de la impozitare. Subvenţia fiscală de impozit reprezintă impozitul scutit de la plată, ceea ce reprezintă în fapt un supliment de salariu. Acordarea subvenţiei fiscale de venit şi de impozit este impusă de înfăptuirea principiilor de echitate fiscală şi socială. Mai precis, prin acordarea subvenţiei fiscale de venit şi de impozit se urmăreşte a se asigura minimul de venit strict necesar mijloacelor de subzistenţă unui salariat şi membrilor săi de familie, rude pînă la gradul II, fără venituri, aflaţi în întreţinerea sa. Subvenţia socială de venit reprezintă suma de bani oferită de stat unei persoane sau gospodării, sub formă de ajutor bănesc nerambursabil, în scopul asigurării supravieţuirii, în ţările sărace, respectiv pentru acordarea mijloacelor necesare unui trai decent, în ţările bogate, în special în cele care înfăptuiesc statui bunăstării sociale. Acordarea acestor subvenţii se constituie efectiv şi ca о măsură de protecţie socială a persoanelor aflate la limita supravieţuirii. 12
Capitolul II. Sistemul bugetar, etape şi caracteristici 2.1. Caracteristica procesului bugetar şi trăsăturile sale specifice Procesul bugetar reprezintă, în practică, ansamblul măsurilor întreprinse, în conformitate cu cadrul legislativ existent, de către instituţiile competence ale statului, în scopul înfăptuirii politicii fiscale şi bugetare a partidului de guvernămînt. Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare şi alocarea lor în scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Obiectivele principale ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului, precum şi în importanţa acordată unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, îmbunătăţirea managementului public, perfecţionarea politicilor fiscal-bugetare, situaţia planificării bugetare, eficienţa costurilor serviciilor publice ş.a. Separat de particularităţile care se pot manifesta în modul concret de desfăşurare, procesul bugetar are unele trăsături specifice şi anume caracterul decizional, ciclic, politic, democratic şi cu impact public. Caracterul decizional decurge din însuşi conţinutul procesului bugetar, de alocare a resurselor financiare limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale societăţii. Continuitatea ciclică este strâns legată de principiul anualităţii bugetare, care prevede reluarea anuală a fazelor care compun procesul bugetar, conform prevederilor cuprinse în legile anuale specifice. Caracterul politic derivă din faptul că opţiunea pentru un anumit tip de politică fiscal-bugetară reflectă, în general, orientarea şi interesele forţelor politice din care este alcătuit Parlamentul. Caracterul democratic al procesului bugetar este dat de faptul că, pe parcursul etapelor sale componente, se manifesta atăt atributele statului de drept cît şi posibilitatea diverselor grupuri de cetăţeni, deţinători ai majorităţii politice decizionale, de a-şi impune interesele economico-sociale. Formal şi legal, puterea 13
legislativă are rolul de a aproba stabilirea de impozite şi efectuarea de cheltuieli publice. Uneori această responsabilitate este delegată puterii executive. Impactul public al procesului bugetar are implicaţii în plan economico-social, atăt la nivel micro cît şi macroeconomic. În funcţie de nivelul de acces al cetăţenilor şi grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poale fi închis, cînd nu se permite publicului, presei, grupurilor de interes să supravegheze luarea deciziei şi să-şi exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis în situaţia opusă. În practică, rareori se poate remarca un proces bugetar complet închis sau complet deschis, manifestându-se, concomitent aspecte caracteristice ambelor variante. Proiectul bugetului este elaborat de puterea executivă care, în majoritatea ţărilor este Guvernul. În cadrul Guvernului responsabilitatea revine concret ministrului fmanţelor. Ministerul Finanţelor are atribuţii de coordonare, finalizare şi prezentare a acestuia Guvernului. Într-o primă fază, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanţelor împreună cu Banca Naţională, celelalte ministere şi instituţiile de prognoză, stabileşte premisele de la care se porneşte la elaborarea proiectului de buget. Aceste instituţii au în vedere principalii parametri macroeconomici şi principalele evoluţii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-financiar, în mod durabil. Totodată, parametrii analizaţi permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice în funcţie de posibilităţile de finanţare interne şi externe şi de încadrarea deficitului bugetar între anumite marje. Instituţia publică împuternicită prin Constitute să aprobe proiectul legii bugetului de stat este ParlamentuI, ca formă legislativă cu largă reprezentare a populaţiei. Modul de desfăşurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; în cel de al doilea caz, există situaţii în care drepturile celor două camere sunt diferenţiate în ceea ce priveşte formularea de amendamente la proiectul bugetului. Proiectul de buget înaintat Parlamentului urmează mai multe faze: 14
- prezentarea proiectului de buget în plenul Parlamentului de către primul ministru sau de către ministrul finanţelor; - analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate: bugetfinanţe, educaţie, ocrotirea sănătăţii, cultură, protecţia mediului, apărare naţională, agricultură, industrie etc.; - în continuare are loc analiza şi aprobarea proiectului în Comisia de bugetfinanţe a legislativului, prilej cu care este luată decizia de aprobare sau respingere a amendamentelor formulate de comisiile anterioare; - dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament. În cazul semnalării unor divergenţe între cele două Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei Comisii de mediere compusă din deputaţi şi senatori; - ratificarea de către Preşedintele ţării a proiectului de buget aprobat de Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege şi trebuie aplicat în această formă. Toate aceste activităţi trebuie să se încheie, în mod normal, înainte de începerea anului bugetar căruia îi corespunde noua lege a bugetului. În practică, se întâlnesc situaţii de depăşire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget şi pentru dezbaterea acestuia în Parlament. Etapa execuţiei bugetului se desfăşoară pe о perioadă de un an şi constă în luarea măsurilor necesare pentru realizarea, pe de о parte a veniturilor prevăzute şi pe de altă parte, a cheltuielilor aprobate prin legea bugetului de stat. Execuţta bugetară constă în activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget. Controlul execuţiei bugetare are о importanţă deosebită deoarece trebuie să asigure respectarea legalităţii bugetare şi încadrarea în autorizarea bugetară dată de Parlament. Controlului bugetar i se adaugă о activitate complementară de evaluare a calităţii gestiunii financiare publice. Controlul poate fi: - administrativ - exercitat de organele interne de control ale Ministerului Finanţelor; - jurisdicţional - realizat de Curtea de Conturi; 15
- politic - exercitat de Parlament. Controlul administrativ poate fi preventiv al cărui obiectiv principal este verificarea conformităţii cu legea, sau ulterior axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice. Controlul administrativ preventiv se desfăşoară atît asupra activităţii ordonatorilor, cît şi asupra activităţii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre operaţiunile de încasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. În primul caz, se urmăreşte respectarea legilor care reglementează modul de aşezare şi percepere a veniturilor bugetare, iar în al doilea caz, respectarea legii bugetare şi a altor legi care reglementează creditele bugetare, urmărind legalitatea, oportunitatea şi eficienţa cheltuielilor bugetare. Controlul ulterior are ca principal scop să se pronunţe asupra modului de gestiune a fiecărui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude ş.a. Controlul jurisdicţional. Curtea de Conturi îşi exercită funcţia de control asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi particular al statului şi al unităţilor sale administrativ-teritoriale. Corespunzător momentului în care se efectuează. Controlul executat de Curtea de Conturi poate fi preventiv şi ulterior. Controlul preventiv se exercită prin viză, urmărind respectarea legalităţii angajamentelor şi efectuarea unor plăţi precum şi utilizarea creditelor bugetare în limita şi conform destinaţiei stabilită prin legea bugetară anuală. Prin controlul ulterior Curtea de Conturi verifică, ре parcursul exerciţiului bugetar, următoarele: - conturile de bani ale gestiunilor publice şi alte valori de bunuri materiale publice; - conturile execuţiei de casă a bugetelor publice; - bilanţurile şi conturile de execuţie ale ordonatorilor de credite bugetare şi ale administratorilor care gestionează fonduri care se supim regimului bugetului public; - conturile operaţiunilor referitoare la datoria publică. 16
Controlul politic asupra execuţiei bugetului de stat se realizează, cu precădere, prin intermediul comisiilor de buget-finanţe din cadrul Parlamentului. De asemenea parlamentarii pot constitui comisii de anchetă sau de control financiar vizînd diverse aspecte financiare care prezintă un interes deosebit la un moment dat. Deşi dispune de mijloace importante pentru a urmări bugetul pe parcursul execuţiei sale, în acest domeniu Parlamentul exercită un control relativ redus, ceea ce îi conferă un caracter formal.
2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare Pentru ca bugetul să reflecte cît mai fidel necesităţile de resurse financiare care să asigure înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi posibilităţile de acoperire a acestora, este necesară cuantificarea cît mai corectă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. În vederea dimensionării indicatorilor de venituri şi cheltuieli cuprinşi în buget, se utilizează numeroase metode grupate în două mari categorii: metode clasice şi metode moderne. Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda evaluării directe. Metoda automată constă în intocmirea proiectului de buget. luând ca bază de pornire execuţia bugetară a penultimului an bugetar. Trebuie avut în vedere faptul că elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu circa opt luni înainte de începerea acestuia, respectiv începând din luna mai. Metoda are avantajul simplităţii, dar dezavantajul că datele oferite drept bază de pornire sunt foarte puţine, nesemnificative, cu atît mai mult în perioadele de mari transformări economice. Metoda majorării presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a indicatorilor bugetari pe о perioadă anterioară de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau în calcul indicatorii rezultaţi în exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiectează noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultată, se 17
aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în curs, determinînd nivelul veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor. Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea tendinţelor manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavînd în vedere influenţele unor factori diverşi care pot acţiona în realitatea economică viitoare, mai mult sau mai puţin intens. Metoda evaluării directe are în vedere calcule pentru fiecare sursă de venit sau categorie de cheltuieli, bazate pe execuţia ultimului an fiscal încheiat, indicatori preliminaţi ai bugetului pe anul în curs, precum şi pe previziunile în domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiectează bugetul. În general, metodele clasice sunt depăşite, folosirea lor, prezentînd serioase neajunsuri, precum: - volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului; - imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor factori ce pot interveni pe parcurs în economia reală şi finanţele ţării; - nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din resursele publice; - nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii publice şi obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor noi impozite sau mărirea celor existente şi reducerea de venituri determinate de eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente. Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizează raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în principal, analiza „cost-avantaje" sau „cost-eficacitate". Această analiză presupune existenţa mai multor proiecte alternative pentru realizarea aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod practic de alegere a acelei variante care maximizează rezultatele obtenibile la un anumit nivel al costurilor, sau care obţine aceleaşi efecte, cu costuri minime. Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus în practica financiară la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda denumită “baza bugetară zero"; managementul prin 18
obiective; bugetul bazat pe programe: metoda rationalizării opţiunilor bugetare. Metoda de planificare, programare şi bugetizare, reprezintă о metodă de utilizare optimă a cheltuielilor bugetare, în contextul aplicării deciziilor într-un mod cît mai eficient. Cheltuielile publice sunt evidenţiate în funcţie de domeniul unde se efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de modul cum se efectuează. În cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt în strînsă legătură cu obiectivele politicilor stabilite de guvern. Aplicată iniţial în S.U.A. în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare în vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile. Metoda bugetării bazată pe programe se concentreazâ asupra furnizării informaţiei în legătură cu eficienţa serviciilor publice, considerată în funcţie de obiectivele propuse. Metoda denumită baza bugetară zero constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale. Pentru aceasta este necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmînd a se opta pentru unul dintre ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. În cadrul metodei, se disting două faze: - Identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale; - ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi. Prin unităţi decizionale se înţeleg cele ale căror decizii pot fi izolate şi analizate. Corespunzător fiecărei unităţi decizionale analiza este cuprinsă într-un modul de decizie, care reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului să aleagă între diferite niveluri de angajamente bugetare, în vederea realizării unei anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse acţiuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. În vederea ierarhizării modulelor decizionale în funcţie de priorităţi, nivelul 19
angajamentelor bugetare se încadrează într-una din următoarele posibilităţi: - nivelul zero, care înseamnă anularea resurselor bugetare pentru о acţiune apreciată ca nefiind prioritară; - nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute, comparativ cu perioada anterioară; - nivelul normal, corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi nivel comparativ cu perioada anterioară; - nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile considerate prioritare. О primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională unde se determină nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare acţiune. În continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie, sunt transmise unităţii decizionale ierarhic superioare, care le agregă şi le clasează în vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. În acest fel, bugetarea cu bază zero asigură participarea la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenţilor de la diverse niveluri de pregătire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reţinute în finalul acestui proces, alcătuieşte bugetul previzional şi este clasată în ordinea priorităţilor, fiecărui modul corespunzîndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificînd acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate. Managementul prin obiective reprezintă о metodă de cuantificare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabileşte propriile sale obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. În cadrul fiecărui minister are loc rediscutarea finalităţilor, precum şi coordonarea obiectivelor şi resurselor. Această metodă a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen mediu. astfel încât să permită coordonarea între ministere a obiectivelor. Ea 20
permite identiflcarea opţiunilor orizontale privind diferenţierea mărimii creditelor bugetare distribuite între ministere. Decidentul care procedează la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă s-a realizat о descentralizare a deciziei, dar au apămt dificultăţi în ceea ce priveşte asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precisă a obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor parţiale cu cele finale. Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă о modalitate de pregătire şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmărite şi nu de la organizarea administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astlel, bugetul de program devine un instrument util şi original pentru programarea bugetară şi corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda permite: - stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative; - alegerea acţiunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat; - afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultatele; - analiza obiectivităţii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile implicate şi rezultatele obţinute: - evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni ne-oportune ale admmistraţiei (în special cele care nu fac obiectul acestei finanţări). În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoarece nu reuşeşte să conducă, prin însumare, la о viziune globală asupra bugetului statului. De altfel, întocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizează în paralel cu întocmirea bugetului de stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia. Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare este concepută ca un sistem cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, astfel că nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are drept scop, ca în urma unor iteraţii succesive să se reformuleze obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea şi un mare avantaj al metodei constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a opţiunilor. În aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi controlul. 21
Faza de studiu presupune următoarele activităţi: - formularea problemei; - identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;: - analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor. Obiectivele pot fi complexe, incluzănd activităţile specifice unui minister în ansamblul său, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecţia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de către decident, în funcţie de priorităţi, precum şi de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, la atingerea obiectivului selectat, о importanţă deosebită revine identificării şi confruntării soluţiilor. Adesea, acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune compararea soluţiilor alternative şi determinarea costului total de realizare a programului propus în diverse variante. Faza de decizie cuprinde activităţi cum sunt: - alegerea programului care maximizează efectele; - elaborarea unui buget-program; - includerea bugetului-program în bugetul anual. Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune întocmirea bugetelor-program şi includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales, în bugetul anual. Faza execuţiei cuprinde: - realizarea programului; - efectuarea cheltuielilor; - identificarea efectelor obţinute. În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă ansamblul operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi indicatorii de eficacitate care permit măsurarea gradului de concretizare a obiectivului propus. Faza de control constă în: - determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a programului; 22
- reevaluarea opţiunilor; - reajustarea programelor. Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea programului, iniţiatorii acestuia trebuie să identifice cauzele. Prin această metodă se urmăresc obiective pe termen mijlociu şi are avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele modificări apărute. De asemenea, utilizând modele matematice, se ajunge la о estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale fiecărei perioade. Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene economice sunt influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi întotdeauna comensurată cu exactitate. Totodată, aplicarea în practică a acestei metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt încălcate cerinţele unor principii bugetare precum: anualitatea bugetară şi neafectarea veniturilor bugetare.
23
Capitolul III. Politici bugetar-fiscale în Republica Moldova şi impactul lor asupra evoluţiei echilibrului financiar public 3.1. Caracteristica şi evoluţia politicii bugetar-fiscale în Republica Moldova În cadrul principalelor politici economice ale ţărilor în curs de tranziţie, în vederea asigurării stabilizării şi creşterii economice, o importanţă primordială îi revine politicii bugetar-fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumulează şi se repartizează resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente şi asigurarea echilibrului economic şi financiar. În promovarea strategiei de dezvoltare a R.M., trebuie să ţinem cont că potenţialul bugetar-fiscal este determinat de potenţialul economic al ei. Însă, deseori, sistemului bugetar-fiscal i se atribuie rolul definitoriu în problema ameliorării substanţiale a situaţiei economice, fiind neglijat faptul că combaterea crizei e un fenomen mult mai complex, care necesită o combinaţie de măsuri fiscale, monetare, politice şi sociale. Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie să se situeze într-o perspectivă de lungă durată, evitîndu-se modificările frecvente. Fluctuaţiile brutale constituie şocuri pe ansamblul economiei, crescînd incertitudinea, neîncrederea, încetinirea proceselor investiţionale etc. În prezent, politica de creştere economică se bazează pe planificarea bugetară pe termen mediu, precum şi pe coordonarea permanentă între politica bugetară şi politica monetară, în condiţiile compatibilităţii tuturor politicilor economice. În acest context, rolul politicii bugetarfiscale constă în acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare. În situaţia actuală a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova, pîrghiile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizează veniturile, sunt: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare, fondul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Acest sistem unitar şi corelat de fonduri evidenţiază fluxurile financiare publice de formare a 24
veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii, în conformitate cu nevoile sociale şi cu obiectivele de politică financiară la nivel macroeconomic. Relaţiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menţionate se desfăşoară între stat, pe de o parte, şi agenţii economici, instituţiile publice şi private, precum şi populaţie, pe de altă parte. Analiza veniturilor bugetare are o importanţă deosebită în evidenţierea unor resurse financiare potenţiale, definitivarea strategiei pe termen mediu şi lung, precum şi în trasarea principalelor direcţii pe termen scurt. Opţiunea pentru o anumită repartizare a veniturilor şi cheltuielilor între părghiile sistemului bugetar reflectă modul de repartizare a atribuţiilor între autorităţile publice situate la diferite eşantioane, precum şi raporturile de dependenţă sau independenţă existente între organele administrative centrale şi locale în plan financiar. Privită din acest punct de vedere, structura bugetului public naţional în dinamică este prezentată în tabelul de mai jos: Tabel 3.1.1. Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar în anii 1997-2007 Indicatorii
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
3946 5280 5923 7432,2 9430,1 11407,6 14694,9 17845,2 22292 Venituri totale ale Bugetului Public 3550 3560 Na ional, mln.lei Ponderea în PIB, % 39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40 Veniturile Bugetului de Stat 1916,0 2023,8 2291,7 3134,2 2905,3 3371,2 4571,7 5613,4 7951,9 10918 13954,3 (Inclusiv granturile), mln.lei Ponderea În veniturile totale 58,1 59,3 49 47 48,4 49,2 54 56,8 61 62 54 În PIB 19,4 19,6 15,2 15,3 16,5 17,5 21,6 22,2 20,4 21,6 23,7 Veniturile Bugetelor Locale fără transferuri şi granturi, mln.lei Ponderea În veniturile totale În PIB
823,4
696,2
738,6
954,1
23,1 9,2
18,7 5,7
18,1 5,9
24 7,4
Veniturile Bugetului Asigurărilor Sociale Stat , fără transferuri, mln.lei Ponderea În veniturile totale
729
779,5
781,2
20,3
19,8
19,1
17,8
23
21
În PIB 8,2 Venituri extrabugetare, total 122,40 (fonduri şi mijloace speciale), mln.lei Ponderea În veniturile totale 3,4 În PIB 1,3
6,4 131
6,3 202,6
5,6 315,8
7,4 307,1
5,1 1,6
6 1,9
5,2 1,6
*
*
*
* *
* *
* *
Veniturile Fondului de Asigurări Obligatorii de Asistenţa Medicală, mln.lei Ponderea În veniturile totale În PIB
1419,4 1713,2
2083,6
1935,9
2137,5
4178
5495,8
17 6
14,5 5,8
19,6 7,6
26,2 12,3
25,2 7,4
2492,5
2972,2
22
20,2
22
20,5
19,4
7,1 704,1
7,8 794,9
8,1 1040,3
8,6 1191,1
8 1806,7
9,3 2493,8
9,4 3,2
8,4 2,8
9,1 3,2
8,1 3,2
3,2 1,4
10,1 3,5
11,2 3
*
*
*
1,7
325,5
442,2
523,7
783,7
* *
* *
* *
2,8 1
3 1,2
3 1,4
3,2 1,2
3,5 1,4
24 7,7
22 7,5
1005,2 1299,2 1643,8 1978,2
3665,6 4332,7
Analiza datelor prezentate confirmă faptul că descentralizarea activităţii 25
bugetare şi asigurarea unei autonomii locale rămîn o problemă deschisă. În raporturile cu finanţele locale, se păstrează un grad înalt de centralizare atît în formarea veniturilor, cât şi în alocarea cheltuielilor. De asemenea, datele din tabel scot în evidenţă volumul tot mai crescut al fondurilor extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pînă în 2000 şi care, în perioada 1997-1999, au fost incluse în resursele extrabugetare totale, s-a ajuns la 10 fonduri în 2003. Întrucît încasările şi plăţile din aceste fonduri sunt derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizării unei metode specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parţial acoperit de soldul favorabil al majorităţii fondurilor extrabugetare. Consecinţele economice şi sociale, pe care le determină politica bugetarfiscală, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a produsului intern brut. Deci, este necesară prezentarea imaginii pe care bugetul naţional o oferă asupra proporţiei de redistribuire a produsului intern brut. Tabel 3.1.2. Dinamica veniturilor, cheltuielilor şi deficitului (excedentului) Bugetului Public Naţional şi a ponderii acestora în PIB în anii 1993-2007 Indicatorii Veniturile publice totale (VT),
1993
Cheltuieli totale (CT), mlnlei CT în PIB (%)
Balanţa financiară (excedent / deficit ugetar) Excedent / deficit bugetar în PIB,
1995
1996
199 199 7 8
199 9
200 0
200 1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
504,2
1900, 2619,6 2799, 355 356 394 528 5923 7432, 9430,1 11407, 14694, 17845, 3 5 0 0 6 0 2 6 9 2
22,8
32,8
619
2228, 3027,1 3415, 445 391 430 554 5766 7650,9 9147, 11256 13937,2 17963 22415,6 8 5 6 7 8 0 3 38,5 46,7 43,8 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 34,7 33,1 35,2 37,9 41,7 41
mln.lei
VT în PIB (%)
1994
28
40,4
-114,8
-328
-407,5
-5,2
-5,7
-6,3
35,9
39,8 39,0 32,0 33,0 31,3 33,7
34,1
35,6
-616 -906 -357 -477 -261 157 -218,7 282,8 151,6 -8
- -3,9 -3,9 -1,6 0,8 10,2
-1
1
0,5
39,9
40,4
22292 40
757,7
-117,8
-123,6
0,2
-0,6
-0,6
Tabel 3.1.3. Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public naţional în anii 1993-2007 Indicatorii
1993 1994 1995
199 1999 2000 2001
2002
2003
7798 891
912 1232 1602 1905 22556 27619
2004
2005
2006 2007
31992 36755,3
44171. 55730
PIB, mlalei
2210, 5780,
Venituri publice totale, mlalei
504,2 1900,3 2619, 2799, 355 3560 3946 5280 5923 7432, 9430, 11407, 14694, 17845, 22292 6 5 0 2 1 6 9 2 22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0 31 33,7 34,1 35,6 39,9 40,4 40
Ponderea veniturilor totale în PIB, % - din care veniturile fiscale, %
84,7
70,3
6480
1996 199
76,1
77,9 82,8 82,3 7 7,3 7 5,9 78,1
77,8
79,8
84,6
82
84,6 82,5
26
Astfel, în ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat între 22,8% şi 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale în PIB este, în medie, de 33,8%), partea covârşitoare a acestora fiind mobilizată prin metode fiscale, constituind, în medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin intermediul bugetului public naţional, situează Republica Moldova la limita inferioară, comparativ cu ţările dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat între 40-50% din PIB. Mărimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activităţilor economico-sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale şi globale, de volumul produsului intern brut şi de structura acestuia (proporţia dintre fondul creşterii brute de capital şi fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice şi de amploarea proceselor de repartiţie primară şi secundară a PIB prin intermediul bugetului de stat, de posibilităţile valorificării de către stat a unor bunuri ce-i aparţin. Totodată, creşterea reală a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea cheltuielilor publice.
3.2. Influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice în Republica Moldova Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident rolul şi importanţa bugetului consolidat al ţării, care include bugetul de stat şi bugetele locale şi care, împreună, asigură partea covârşitoare a resurselor financiare (în medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public naţional). În cadrul urmăririi evoluţiei veniturilor acestui buget, în vederea identificării tuturor factorilor de influenţă asupra mărimii, structurii şi a implicaţiilor lor, este necesară, în primul rând, analiza bazei legislative şi a măsurilor întreprinse de către puterea executivă. Astfel, influenţa factorului legislativ asupra mărimii resurselor financiare publice poate fi divizată în câteva etape determinante. Prima etapă este caracterizată de crearea cadrului legislativ pentru acumularea resurselor financiare necesare activităţii statului, asigurării realizării politicii sociale, 27
stimulării activităţii de investire şi curente a agenţilor economici, şi începe, în anul 1991, prin instituirea unor noi impozite şi taxe, dintre care mai importante sunt introducerea TVA şi accizelor la anumite produse. În 1992, reforma continuă cu liberalizarea preţurilor şi a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de bază ale sistemului impozitării prin adoptarea Legii “Cu privire la bazele sistemului fiscal” şi definirea Conceptului cu privire la reforma fiscală, în care au fost determinate principiile de bază ale impozitării, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii Moldova, drepturile şi responsabilitatea contribuabililor şi ale organelor fiscale, înlesnirile şi facilităţile fiscale. În anul 1993, fundamentarea bazei legislative continuă prin Decretul Preşedintelui fiind introduse următoarele impozite: impozitul asupra bunurilor imobiliare, pe venitul băncilor şi din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele la unele mărfuri. Prin politica bugetar-fiscală, din perioada 1991-1993, s-a urmărit mobilizarea resurselor în volumul prognozat, restructurarea compartimentelor bugetare, excluderea subvenţiilor pentru anumite produse şi limitarea sumelor alocaţiilor pentru bugetele locale. Deşi această perioadă se caracterizează prin gradul scăzut al echităţii, neutralităţii şi eficienţei, totuşi, sistemul fiscal începe procesul complex de adaptare la cadrul economiei de piaţă. Etapa a doua urmăreşte perfecţionarea sistemului fiscal, astfel încât, în 1994,
au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal şi 6 decrete ale Preşedintelui privind impozitele şi taxele, orientate nu numai asupra intensificării funcţiilor fiscale, ci şi asupra susţinerii şi stimulării producerii. Astfel, în scopul protecţiei întreprinderilor mici, a fost adoptată Legea cu privire la susţinerea şi protecţia micului business, în conformitate cu care agenţii micului business, care se ocupă de producţia şi prestarea serviciilor, sunt scutiţi de plata impozitului pe beneficiu, de la începutul activităţii, pe un anumit termen. În vederea stimulării activităţii de producţie, au fost scutite de TVA şi impozitul pe bunurile imobiliare întreprinderile de panificaţie; de impozitul pe bunurile imobiliare, funciar şi rutier – întreprinderile complexului energetic; în scopul reducerii stocurilor de producţie finită, au fost micşorate cu 50% cotele accizelor. În plus, s-a recurs la anularea datoriilor întreprinderilor agricole, iar la 31 28
agenţi economici ale Ministerului Industriei şi Ministerului Agriculturii li s-au acordat vacanţe fiscale. Printre principalele obiective-ţintă ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite reducerea deficitului bugetar şi perfecţionarea sistemului de impunere. Însă, absenţa unei corelaţii strategice între politicile economice adoptate, gestiunea ineficientă a resurselor bugetare, modificările repetate în legislaţia fiscală şi dezechilibrele structurale au contribuit la destabilizarea stării economiei naţionale. A treia etapă este cea mai importantă, deoarece, acţiunile legislative sunt orientate spre consolidarea finanţelor publice, încurajarea activităţii economice şi a sferei sociale şi au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru asigurarea funcţionării normale a statului, crearea condiţiilor de activitate echitabile pentru toţi agenţii economici, încasarea stabilă a veniturilor la buget, îmbunătăţirea climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare şi gestionare a veniturilor. Evoluţia imediat următoare a veniturilor bugetare a fost afectată de criza financiară regională din 1998, care a condiţionat un nou declin al sectorului real. Deşi se înregistrează scăderea ponderii veniturilor bugetare în PIB, implementarea consecutivă şi fermă a politicii bugetar-fiscale, precum şi efectuarea cheltuielilor publice în anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar şi atenuarea factorilor de influenţă negativă. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, în perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activităţii agenţilor economici, accelerarea reformelor structurale, susţinerea micului business şi asigurarea condiţiilor favorabile în domeniul investiţiilor. În scopul realizării acestor obiective, precum şi pentru îmbunătăţirea administrării fiscale, au fost întreprinse următoarele măsuri: •
trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate ţările-parteneri comerciali,
care simplifică administrarea acestui impozit; •
menţinerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la
tariful vamal; •
reducerea cotelor fiscale pentru persoanele fizice şi juridice; 29
•
stimularea producătorilor, care plasează veniturile obţinute de la desfăşurarea
activităţii în dezvoltarea producţiei, reutilarea şi renovarea tehnică, pentru crearea locurilor de muncă noi; •
•
anularea datoriilor istorice faţă de buget; crearea Direcţiei de Urmărire şi Controlul Contribuabililor Mari în cadrul
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat; •
limitarea încasărilor de venituri la buget prin intermediul compensărilor reciproce. În dependenţă de baza legislativă, de funcţiile asumate de guvern şi tendinţa
socială a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, în structura resurselor financiare publice, s-au înregistrat numeroase modificări. Privite din punct de vedere al conţinutului economic şi în funcţie de natura lor, se poate constata că ponderea covârşitoare în formarea bugetului consolidat deţin veniturile fiscale. Pe parcursul celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, în medie, 76,6%, veniturile nefiscale -14,8% şi alte venituri – 8,5%. În ceea ce priveşte structura veniturilor fiscale, în ţara noastră, se pronunţă tendinţa de scădere a ponderii impozitelor directe şi de creştere a celor indirecte. Tendinţa actuală de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor indirecte, nu poate fi pozitivă pentru ţara noastră, întrucât afectează direct populaţia cea mai vulnerabilă. Fenomenul creşterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui să reprezinte un semnal de alarmă pentru analiştii politicii fiscale, deoarece demonstrează incapacitatea economiei de a susţine actualul sistem de impozitare directă, motiv pentru care statul apelează tot mai mult la impozitele indirecte, impactul cărora este dificil de identificat de către populaţie. Astfel, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru în raport cu contribuabilii care se află în situaţii economice egale. Opţiunea guvernului în favoarea acestor impozite se justifică prin faptul că contribuabilii consideră achitarea lor drept plată pentru produse, că este mai dificilă evaziunea fiscală, creşte indicele colectării concomitent cu micşorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera finanţelor publice se acutizează din ce în ce mai mult: un anumit număr de întreprinderi suportă o povară 30
tot mai mare şi, în acelaşi timp, sistemul bugetar nu poate să asigure un volum minim necesar de resurse financiare. Povara fiscală suportată de către plătitorii disciplinaţi corespunde standardelor ţărilor dezvoltate, însă sistemul fiscal al ţării noastre presupune şi un nivel înalt al intervenţiei fiscale. Întreprinderile obţin micşorarea nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligaţiilor faţă de buget. Ca urmare, o mare parte dintre agenţii economici plăteşte impozite mici sau deloc, fie datorită scutirilor importante, fie ţinerii contabilităţii duble, fie a altor forme de evaziune. Strategia realizării reformei fiscale a asigurat efectuarea stabilităţii macroeconomice, însă cu preţul apariţiei unor fenomene negative. Tendinţa reducerii veniturilor bugetare s-a materializat în adâncirea crizei bugetare, iar creşterea datoriei publice a determinat o dependenţă mai mare a economiei Republicii Moldova de conjunctura pieţelor financiare mondiale şi de preferinţele creditorilor externi. Evoluţia din ultimii ani, aparent constantă, a indicatorilor bugetari arată apropierea unei noi crize în sistemul bugetar, determinate, în principal, de lipsa reformelor de fond privind impunerea activităţii agenţilor economici şi a persoanelor fizice, care va periclita o serie de dezechilibre structurale. În ceea ce priveşte politica din domeniul veniturilor fiscale, creşterea gradului de neutralitate şi egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mărirea indicatorului eficienţei bugetare, concomitent cu micşorarea presiunii fiscale asupra contribuabililor corecţi. În acest sens, direcţiile propuse sunt axate pe micşorarea nivelului mediu al impunerii, creşterea concurenţei întreprinderilor autohtone, simplificarea sistemului fiscal, micşorarea posibilităţilor de eschivare de la plată a impozitelor şi taxelor. Însă, toate aceste măsuri vor fi benefice ţării noastre doar în condiţiile restructurării întregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea efectivă a sectorului productiv.
3.3. Determinarea şi evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din Republica Moldova Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevantă, în primul rând, ca indicator al consecinţelor măsurilor de politică fiscală şi bugetară. 31
Însă, există o multitudine de consecinţe, pe care decidenţii trebuie să le aprecieze astfel, încât necesităţile diverse de evaluare să reflecte dacă măsurarea dezechilibrului financiar public este sau nu corectă. De aici, a rezultat necesitatea existenţei mai multor modalităţi alternative de măsurare, fiecare reprezentând un anumit grad de adecvare în raport cu nevoile de evaluare. În prezent sistemul bugetar şi bugetarea, în special, joacă un rol pasiv, rezumându-se, în mare parte, la înregistrarea operaţiunilor statului din cadrul economiei. Bugetarea sectorului public poate avea efecte benefice în dezvoltarea economică prin atribuirea unor funcţii, precum sunt: stimularea activităţii economice, ţinând seama de interesele diferiţilor participanţi; reformarea unor sectoare sau ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea şi perfecţionarea procesului decizional privind intervenţia operativă. Pentru a deveni un astfel de instrument funcţional, este necesară o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar în vederea asigurării flexibilităţii şi a optimizării structurii principalelor componente. Echilibrarea sistemului bugetar este reflectată sub trei aspecte şi anume: 1)
ca problemă a echilibrării structurale generale, avându-se în vedere echilibrarea
resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesităţile sau cheltuielile acestui sistem; 2)
ca problemă a echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea
veniturilor între verigile sistemului bugetar; 3)
ca problemă a echilibrării orizontale, care are în vedere corespondenţa
(suficienţa) veniturilor unităţilor teritoriale formate în cadrul sistemului bugetar şi al cheltuielilor lor. În ceea ce priveşte primul aspect, echilibrarea structurală a sistemului bugetar, există o necesitate impusă de teoria economică, iar problema realizării acesteia în practică rămâne nesoluţionată. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului structural, care persistă în economiile mai multor ţări. Egalitatea dintre veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar este, deseori, teoretică, ceea ce în practica economică poate apărea în mod accidental. În realitate, diferenţa dintre cele două părţi ale bugetului are la bază câteva situaţii: 32
existenţa inegalităţii iniţiale, se are în vedere deficitul (excedentul) bugetar în
a)
punctul 0, având aceeaşi tendinţă în dinamică; existenţa egalităţii iniţiale în punctul 0, însă în dinamică are loc neconcordanţa
b)
dintre ritmul de creştere al veniturilor şi al cheltuielilor sistemului bugetar; existenţa unei situaţii mixte, combinate, atunci când neconcordanţa dintre
c)
volumul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, în punctul iniţial, devine tot mai crescândă în dinamică. Din cele trei situaţii prezentate, cel mai frecvent întâlnită şi specifică pentru Republica Moldova, este situaţia mixtă. Veniturile bugetare şi necesităţile sistemului bugetar nu se egalează în punctul iniţial, mai mult, există o diferenţă semnificativă în ritmul creşterii lor, adică o dinamică dezechilibrată. Dimensionarea dezechilibrului financiar public poate fi realizată prin diverse metode, care se grupează astfel: •
•
clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenţional; moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului
public
naţional,
deficitului
ce
măsoară
contribuţia
diferitelor
tranzacţii
guvernamentale la cererea agregată, deficitului intern, deficitului extern, deficitului conjunctural, deficitului structural, deficitului ajustat ciclic, deficitului primar, deficitului operaţional, deficitului fiscal, deficitului virtual şi deficitului geamăn. Determinarea mărimii dezechilibrului financiar se face în funcţie de veniturile şi cheltuielile bugetare ce se iau în considerare. În general, literatura economică de specialitate defineşte dezechilibrul structural ca neconcordanţa dintre veniturile bugetare şi cheltuielile primare. De asemenea, se presupune că volumul cheltuielilor primare este determinat atât de ansamblul legilor şi actelor normative ce reflectă obligaţiile guvernului, cât şi de eficienţa privind finanţarea serviciilor publice. Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistăm la o politică unilaterală de corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor şi a cheltuielilor în punctul „zero” (iniţial). Pentru Republica Moldova, o asemenea măsură s-a realizat prin efectuarea cheltuielilor în limitele veniturilor real încasate. În acest sens, prezintă interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia în calcul veniturile fiscale obţinute din însumarea veniturilor, de la încasarea impozitelor şi 33
taxelor şi din contribuţiile la asigurările sociale, inclusiv contribuţia la fondul de asigurări obligatorii de asistenţă medicală din ultimii 2 ani, comparându-se cu volumul total al cheltuielilor primare la nivelul bugetului public naţional. În ceea ce priveşte aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat echilibrat atunci când creşterea anuală a veniturilor bugetare corespunde ritmului de creştere a cheltuielilor primare. În acest sens, sunt utilizaţi indicatorii elasticităţii veniturilor şi a cheltuielilor publice. Totodată, trebuie să menţionăm că valabilitatea acestor evaluări poate fi considerată de bază, atunci când volumul şi ritmul de creştere a cheltuielilor sunt determinate de obligaţiile bugetare şi nu de volumul veniturilor încasate. Dacă constrîngerile bugetare sunt foarte restrictive, astfel, încât poate fi eliminată chiar şi o anumită parte din cheltuielile publice minim necesare, atunci ritmul creşterii cheltuielilor va fi determinat, în mod unilateral, de ritmul creşterii veniturilor. Pe de altă parte, întotdeauna există acel minim necesar al cheltuielilor bugetare, care trebuie să fie realizat (finanţat), indiferent de volumul veniturilor colectate. Având în vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit prin prisma a două situaţii şi anume: a)
cheltuielile sunt determinate de obligaţiile statului privind finanţarea serviciilor
publice; b)
cheltuielile se efectuează la un nivel minim admis, fără posibilitatea micşorării
acestora, chiar dacă se înregistrează o scădere a veniturilor încasate. Din situaţiile evidenţiate mai sus, rezultă complexitatea situaţiei intermediare existente în ţara noastră, atunci când volumul cheltuielilor publice se determină exclusiv în funcţie de veniturile obţinute. Problematica dezechilibrului structural poate fi completată prin includerea în analiză a componentei – cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel, veniturile bugetare anuale asigură finanţarea nu numai a cheltuielilor primare bugetare, ci şi a cheltuielilor privind deservirea curentă a datoriei de stat. În această situaţie, asigurarea echilibrului primar trebuie să fie în funcţie de 2 variabile: cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat şi raportul între datoria de stat şi PIB 34
În final, poate fi evidenţiată şi o a treia posibilitate de analiză a echilibrului bugetar. În situaţia existenţei unui excedent bugetar general, considerat stabil, echilibrarea întregului sistem bugetar poate fi evaluată ţinând seamă de datoria de stat generală. În acest caz, ritmul de creştere a veniturilor bugetare trebuie să corespundă ritmului de creştere a cheltuielilor bugetare generale şi a sumelor destinate stingerii datoriei. Prin urmare, putem evidenţia următoarele tehnici de evaluare a echilibrului structural relativ al sistemului bugetar: -
echilibrarea statică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;
-
echilibrarea dinamică a cheltuielilor primare şi a veniturilor bugetare;
-
echilibrarea statică, respectiv dinamică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare
generale (primare şi a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat); - echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii datoriei de stat generale cu veniturile bugetare. Necesitatea diferenţierii elementelor componente a dezechilibrului structural general în cadrul analizei este determinată de posibilitatea elaborării unor măsuri concrete privind echilibrarea sistemului. În funcţie de cauza apariţiei abaterilor în componenta analizată, pot fi întreprinse şi măsurile optime de corectare. Evident că implementarea unor măsuri de corectare necorespunzătoare caracterului sau cauzei ce a declanşat discrepanţa va conduce la agravarea situaţiei. De exemplu, încercarea de corectare a componentei dinamice a dezechilibrului structural printr-o simplă egalare a cheltuielilor bugetare la volumul încasărilor (cazul politicii bugetare actuale promovate în Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o perioada scurtă şi cu condiţia ca mărimile prognozate ale indicatorilor respectivi să corespundă celor realizate. În ceea ce priveşte problema echilibrării verticale, care se referă la echilibrul în repartizarea veniturilor între verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din preocupările prioritare ale teoriei şi practicii bugetare contemporane. Echilibrul vertical al sistemului bugetar constituie unul din obiectivele majore ale politicii generale de echilibrare bugetară, având drept scop determinarea rolului şi sferei de cuprindere a fiecărei verigi, precum şi redistribuirea fondurilor limitate în funcţie de 35
priorităţi. Încercarea permanentă de optimizare a structurii sistemului bugetar derivă din influenţa acesteia asupra utilizării cheltuielilor publice. În ţara noastră, verigile sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul fondului asigurărilor sociale de stat, fondurile extrabugetare şi, mai recent, de bugetul fondului asigurărilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului presupune anumite relaţii de interdependenţă şi de corelare, cât şi delimitarea concretă a activităţilor şi obligaţiilor fiecărei verigi, în scopul mobilizării şi repartizării fondurilor financiare publice. Echilibrarea verticală presupune asigurarea echilibrului fiecărei verigi componente. Una din problemele legate de politica bugetară, este cea a existenţei incertitudinii efectelor de redistribuire, în sensul că eficienţa redistribuirii verticale a veniturilor este incertă, deoarece rezultatul efectiv este insuficient cunoscut. . Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în tabelul 3.3.1. Tabelul 3.3.1. Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii Moldova în anii 1999-2007 Indicatori
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Veniturile bugetului de stat, total În venituri ublice totale Ponderea În PIB (%) Cheltuielile bugetului de stat, total În cheltuieli Ponderea ublice totale (%) În PIB Cheltuielile bugetului de stat (fără transferuri totale) În cheltuieli Ponderea ublice totale (%) În PIB Excedentul /deficitul bugetar în PIB
2291,7
3134,2
2905,3
3371,2
4571,7
5613,4
7951,9
10918
13954,3
59,3
49
47
48,4
49,2
54
48,4
61
62,5
19,6
15,3
14,9
16,5
17,5
21,6
16,5
20,4
21,6
2853,1
3363,5
2937,6
3555,6
4255,0
5411,9
6954
60,7
51
46,5
46,5
48,1
50
46,5
62
62
21,0 2282,8
15,4 2553,5
15,8 2259,1
15,4 2461,2
16,9 3045
19 3773,1
15,4 4332
21 3791
19 4332
46
39
32,1
33,3
33,5
31,1
33,3
33,5
31,1
15,9 -3,8
12 -1,4
10,9 -0,1
11 -0,9
11,8 1,1
11,8 0,6
11 2,7
11,8 -3,5
11,8 -3,5
2007
11297,1 14453,3
În primul rând, trebuie subliniată ponderea semnificativă a resurselor financiare concentrate la nivelul acestui buget, în medie, de 50 % din totalul veniturilor publice şi 18% în PIB, care corespunde scopurilor propuse şi permite realizarea acestora. În al doilea rând, volumul cheltuielilor bugetului de stat 36
reprezintă circa 55% din cheltuielile bugetului public naţional sau 20% în PIB şi depinde de elementele componente, determinînd deficitul bugetului de stat în anii 1997-2002. În al treilea rând, datele tabelului reflectă ponderea importantă a transferurilor de la bugetul de stat, care, în perioada analizată, au constituit 20%-40% din volumul total al acestui buget. Dacă nu se ia în considerare mărimea transferurilor, soldul bugetului de stat a fost excedentar în fiecare an. În al patrulea rând, se observă că excedentul bugetar înregistrat în ultimii ani se datorează atât scăderii ponderii cheltuielilor în PIB, cât şi creşterii constante a veniturilor bugetului de stat. O altă verigă a sistemului bugetar, care constituie partea integrantă a bugetului consolidat, se referă la bugetele locale. Importanţa bugetelor locale derivă din funcţia principală a acestora şi anume: realizarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. Prin Legea privind sistemul şi procesul bugetar al Republicii Moldova (art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepţia unor situaţii determinate de aceeaşi lege, bugetelor locale legislaţia prevede transferurile. Tabelul 3.3.2. Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica Moldova în anii 1999-2007 1999
2000
2001
Veniturile bugetelor locale, mil. 1024,0 lei 27 Ponderea (%) În venituri publice totale În PIB 8,9 Din totalul veniturilor bugetelor 707,9 locale: - veniturile bugetelor locale proprii - transferuri de la bugetul de stat 316,1
1429,6
1797,5 2437
Indicatori
Ponderea
În veniturile totale ale bugetelor locale (%) În PIB Cheltuielile bugetelor locale, mil. lei În cheltuieli Ponderea (%) publice totale În PIB Excedentul bugetelor locale în PIB, %
30
32,7
2002
30,6
9,4 954,1
10,8 10,5 1419,4 1713,2
475,5
378 723,8
33,2
21
29,7
3 960,2
3 3 1388 1767,7
2003
2004
2907,4 2942 25,7 9,19 2083,6
25,7
29,4
3 2359,7
2,7 2788,6
3785, 30,6
38,7
2006
2007
4678,3 5495,8 26,2
24,6
12,3 3302,9
10,3 3918,5
1465,6
1375,4
1577,2
28,3
29,4
28,7
10,3 10,5 1935,9 2137,5
822,7 865,9
28,3
2005
4 3 2924,2 3782
2,7 3 6308,1 5958,6
25
30
31
30,3
26
27,1
30,3
26
27,1
8,7 0,5
9,3 0,2
10,5 0,1
10,2 0,3
9,14 0,4
10,3 0,05
10,2 0
12,5 0,05
10,3 0
37
Importanţa transferurilor bugetare derivă dintr-o dublă semnificaţie a acestora, uneori contradictorie şi anume: pe de o parte, există necesitatea obiectivă de susţinere a unor unităţi teritoriale, care nu pot, prin performanţele sale economice, să-şi acopere cheltuielile şi, pe de altă parte, aceasta creează unele inconveniente unităţilor puternice din punct de vedere economic, cât şi realizarea insuficientă a potenţialului economic al administraţiilor nevoiaşe. Ponderea veniturilor bugetelor locale în volumul total al veniturilor publice este destul de importantă, variind între 26% şi 35%, respectiv circa 10,5% din PIB, însă partea semnificativă a acestora de 31,8% este asigurată de transferurile bugetului de stat. În ultimii ani, se observă restrângerea proporţiei acestei verigi în totalul sectorului public. O altă verigă a sistemului financiar public este bugetul asigurărilor sociale de stat, care prin reformele promovate în ultimii ani capătă o importanţă tot mai crescândă, atât financiar, cât, mai ales, prin impactul economico-financiar asupra întregii societăţi. Dinamica indicatorilor financiari ce caracterizează situaţia la nivelul acestei verigi este prezentată în tabelul 3.3.3. Tabelul 3.3.3. Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat al Republicii Moldova, în anii 1999-2007 1999
2000
2001
2002
2003
Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei În veniturile publice Ponderea totale % În PIB Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat fără transferuri, mln.l Ponderea lor în totalul veniturilor bugetului public naţional Transferuri de la bugetul de stat,
907,9
1343,5
1604,3
2015,1
2365,5 2947,9
25
27
27
25,1
8,3 781,2
8,4 1005,2
8,9 1299,2
8,5 1643,8
18,1
16,6
20
22
21
124,8
334,5
300,5
371,4
Ponderea transferarilor
24,9
18,7
18,4
16,4
2,1 888,6
1,6 1342,4
1,6 1373,3
1,4 1847,6
24,2
23,8
24,1
23,7
24,6
8,3 0,1
7,2 0
8,2 1,2
7,8 0,7
8,6 0,7
Indicatori
În veniturile totale BASS În PIB Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, mln. lei În cheltuieli publice Ponderea totale % În PIB Excedentul BASS în PIB, (%)
2005
2006
2007
3690
4347,7
5157,2
25,1
27,5
25,8
8,5 2972,2
11 3661,5
10 4332,7
22
20,2
22
20,2
387,3
455,3
717,8
661,1
791,7
15,4
19,4
16,4
16,4
19,4
1,4 3691,7
1,4 4378,1
1,9 5244,5
26,5
23,7
27,5
26
10 0,6
7,8 -0,004
11 -0,1
10 -0,05
25,8
2004
25,1
9,2 10 1978,2 2492,5
1,4 1,9 2173,8 2768,9
Având o menire specială în cadrul sistemului financiar, cât şi la nivelul 38
economiei, veniturile acestui buget deţin o pondere medie de 8% în produsul intern brut şi de 25% în veniturile publice globale. Însă, şi în cazul bugetului asigurărilor de stat, transferurile asigură aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate în tabel arată că cheltuielile se înscriu în limitele veniturilor, înregistrându-se soldul excedentar pe întreaga perioadă analizată. Totodată, observăm o tendinţă de scădere, de la an la an, a principalelor componente, determinate de schimbările legislative intervenite în sistemul asigurărilor. O altă problemă, care influenţează acest buget în mod direct, este legată de cetăţenii Republicii Moldova ce activează în străinătate, care fără a plăti cotizaţii rămân în afara sistemului de asigurări. În acest context, credem că este necesară evaluarea experienţei ţărilor dezvoltate şi, în special, a comunităţii Europene, care ar permite implementarea unui sistem flexibil. O pondere tot mai crescândă, în cadrul resurselor financiare publice, revine fondurilor extrabugetare. După cum a fost menţionat, procesul de debugetizare în cadrul sistemului bugetar capătă proporţii importante. Destinaţiile acestor fonduri sunt diferite, însă, la nivelul bugetului public naţional, se asigură acoperirea nevoilor de resurse financiare, permiţând echilibrarea întregului sistem. Tabelul 2.3.4 Dinamica excedentului fondurilor şi mijloacelor extrabugetare (speciale) în anii 1999-2007 Indicatorii Total venituri extrabugetare, mln. Lei Ponderea în veniturile totale ale bugetului public naţional, % Ponderea în PIB, % Cheltuielile totale extrabugetare, mln. Lei Ponderea în cheltuielile bugetului public naţional, mln. Lei Ponderea în PIB, %
1999 2000 2001 2002 202,6 315,8 417,3 777,2 5,1
6
7,0
9,0
1,6 1,9 2,1 3,4 176,4 274,9 377,6 589,1
2003 2004 2005 2006 2007 794,9 1040,3 1191,1 1806,7 2493,8 8,4
9,1
8,1
10
10,4
2,8 715,5
3,2 852,3
3,2 1023,5
3,2 1224,8
3,2 1312,9
4
4,9
6,5
7,7
7,8
7,6
7,3
8,6
9,3
1,4
1,7
1,9
2,6
2,6
2,6
2,8
2,6
2,8
Analiza datelor din acest tabel reflectă un trend crescător al participării fondurilor extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, în ultimii trei ani, se situează la nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi este interzis prin lege, astfel încât soldul pozitiv înregistrat în perioada analizată creşte odată cu ponderea veniturilor extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul formării şi monitorizării acestor fonduri a suferit o serie de modificări. Pentru 39
perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse în resursele extrabugetare, iar resursele extrabugetare ale instituţiilor finanţate de bugetele locale au fost incluse în bugetele locale. În anii 2000-2004, mijloacele şi fondurile extrabugetare sunt excluse din bugete şi monitorizate separat, asigurând transparenţa în urmărirea veniturilor şi cheltuielilor acestor fonduri. Modificările legislative din 2005 privind includerea mijloacelor şi fondurilor speciale în componenţa bugetului de stat permit realizarea unor aprecieri globale, mai exacte în ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice, însă nu pot fi benefice din punct de vedere al transparenţei informaţiilor, cât şi al monitorizării eficiente asupra cheltuielilor din aceste fonduri. Din analizele efectuate privind echilibrarea verticală a sistemului bugetar, se observă importanţa acordată şi ponderea însemnată a transferurilor interbugetare. În cadrul bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat şi, în ultimii ani, fondurilor asigurărilor medicale obligatorii, transferurile deţin un loc special în asigurarea finanţării acestor bugete. În realitate, o asemenea evoluţie reflectă deformarea structurală a sistemului bugetar, distribuirea iraţională a resurselor, cât şi ineficienţa mecanismelor de redistribuire a potenţialului financiar. Cu toate că au fost sporite împuternicirile privind autonomia şi managementul financiar, autonomia autorităţilor publice de nivelul I rămâne până în prezent limitată. Această situaţie se exprimă prin dependenţa autorităţilor publice locale de nivelul I (sate, comune, oraşe) faţă de autorităţile publice de nivelul II (raioane, municipii) privind formarea bugetelor proprii, dat fiind că prin legislaţie nu este stabilită o cotă fixă sau minimă de defalcări de la veniturile generale de stat pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. O altă problemă majoră, care caracterizează în prezent relaţiile interbugetare, este tendinţa autorităţilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza fiscală în scopul majorării transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de transferuri nu dispune de un mecanism pentru încurajarea efortului fiscal local şi a eficienţei cheltuielilor publice. Ca şi la nivelul central, procesul de planificare bugetară la nivel local are un şir de deficienţe, dintre care principalele sunt capacităţile scăzute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu şi lipsa 40
fazei de analiză şi planificare strategică.
Concluzii şi propuneri Pentru rezolvarea problemelor social - economice în ţările cu economie de tranziţie sunt aplicate cu succes mecanismele de intervenţie a statului cît şi instrumentele mecanismului de piaţă. Neajunsurile şi caracterul restrîns ale pieţii fac necesară şi justificată intervenţia statului în economie. Experienţa aplicării finanţelor statului în reglarea macroeconomică de către alte state reprezintă pentru Republica Moldova un interes incontestabil deoarece finanţele statului joacă un rol important în petrecerea reformelor economice în ţară. La momentul de faţă una din sarcinile principale este atingerea stabilităţii economice şi fianciare. Direcţia principală a politicii financiare trebuie să fie reper al stabilizării sistemului financiar şi creării condiţiilor pentru investiţii. Actuala politică bugetară, promovată de Guvernul R.M poartă un caracter pasiv, fără a contribui esenţial redresării stării de criză. Necesitatea modificării ei este indiscutabilă. Problema principală a politicii fiscal-bugetare a Republicii Moldova în domeniul veniturilor este identificarea echilibrului între necesitatea majorării veniturilor ca sursă principală a cheltuielilor, direcţionate spre reducerea sărăciei, precum şi necesitatea susţinerii mediului de afaceri, care este factorul principal de creştere economică, Se impune concluzia că direcţia de transformare a politicii bugetare actuale într-o politică activă este anume promovarea unor contribuţii considerabile ale statului la relansarea activitaţii economice. Pentru susţinerea acestui scop s-a studiat experienţa altor state în vederea aplicării intervenţiei guvernamentale pentru redresarea activităţii economice. Cercetările efectuate au contribuit la dererminarea factorilor ce influenţează deficitul bugetar şi marimea lui. Între deficitul bugetului şi factorii, ce-1 afectează au fost stabilite anumite corelaţii de interdependenţă. Căile de dezvoltare al cercetării au adus la elaborarea unui model al politicii bugetare active alternative celei actuale. 41
BIBLIOGRAFIE 1. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847 din 24.05.96 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. - Nr. 19-20. – 27 martie.
2. Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 2002. - Nr. 166-168. -
10 decembrie.
3. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare social-
economică a Republicii Moldova până în anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova . –2002. - Nr . 55-8. - 10 ianuarie.
4.. Hotărârea Guvernului Republicii Moldova privind Direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale şi cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie 2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002. 5. Note metodologice privind elaborarea de către autorităţile administraţiei publice locale a
proiectelor de buget pe anul 2005 şi estimările pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanţelor. 6. Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referinţă pentru ţările în tranziţie // R.
Allen, D. Tommaşi . - Bucureşti: Pro Transilvania, 2002. 7.
Brezeanu Petre. Finanţe publice şi fiscalitatea între teorie şi practică / Petre Brezeanu . – Bucureşti: România de Mâine, 1998..
8. Casian A. Tranziţia: retrospective şi perspective, politica bugetar-fiscală / A. Casian, A. Petroia
. – Chişinău: GUNIVAS, 2002. 9. Câmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Câmpeanu. Bucureşti:
Editura Universitară, 2005. 10. Cobzari L. Metodologia planificării bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari , T. Manole . –
Chişinău: CEP USM, 2004. 11. Dracea M. Echilibrul financiar în perioada de tranziţie / M. Dracea – Craiova: Ed. Amicul
casei, 1997. 12. Hîncu R. Cheltuielile pentru învăţământ în condiţiile deficitului bugetar în Republica Moldova /
R.Hîncu. – Chişinău: Ed. A.S.E.M., 2004. 13. Hoanţă N. Economie şi finanţe publice / N. Hoanţă. – Bucureşti: Polirom, 2000. 14. Moşteanu T. Finanţe publice / T.Moşteanu şi colectiv. - Bucureşti: Editura Tribuna Economică,
2002. 15. Secrieru A. Finanţe publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie guvernamentală I A. Secrieru. - Chişinău: Epigraf, 2004.
16. Stratulat O. Caracteristica generală a cheltuielilor publice / O. Stratulat. - Chişinău: Ed.
42
