I. ASPECTELE CONCEPTUALE CONCEPTUALE ŞI TEORETICE PRIVIND DESCENTRALIZAREA FISCALĂ 1.1 Conceptul şi sfera de cuprindere a descentralizării publice Descentralizarea reprezintă transferul de autoritate şi responsabilităţi pentru anumite funcţii publice publice de la nivelul nivelul guvernului guvernului central central al unei ţări la niveluri niveluri subnaţionale subnaţionale de guvernare guvernare sau sau instituţii instituţii autonome (Rondinelli et al. 1983). Noţiunea descentralizării are o accepţiune largă şi una restrânsă. În sens larg , prin descentralizare se înţelege orice transfer de atribuţii din plan central în plan local. În sens restrân restrânss , descentralizarea este legată de procedeul de realizare a acesteia, respectiv descentralizarea teritorială – prin transferul de atribuţii către unităţile administrativ-teritoriale, şi descentralizarea pe servicii – prin desprinderea unor servicii publice din competenţa centrală sau locală şi oferindu-le o organizare autonomă. În prezent, are loc o descentralizare descentralizare politică şi fiscală exten extensiv sivăă în mai multe multe ţări din Europ Europaa Centrală şi de Est şi fosta Uniune Sovietică. Din punct de vedere politic, această descentralizare are două aspecte: aspecte: pe de o parte, parte, pledare pledareaa la nivel nivel local local împotri împotriva va control controlului ului excesiv excesiv din parte parteaa admini administr straţi aţiei ei centra centrale, le, iar pe de alta, alta, intenţia intenţia celei celei din urmă de a continu continuaa procesu procesull privatiză privatizării rii proprietă proprietăţii ţii de stat şi îmbunătăţirii situaţiei financiare existente. Din punct de vedere economic, descentralizarea este motivată parţial parţial prin prin recuno recunoaşte aşterea rea nece necesităţ sităţii ii de a utiliza utiliza resurse resursele le publ publice ice mai eficient eficient decât decât în în trecut trecut.. Mulţi Mulţi cerce cercetăt tători ori au identi identifica ficatt proble problemel melee majore majore cu care se confruntă confruntă statele statele ex-socialist ex-socialistee în procesul procesul reformării reformării relaţiilor relaţiilor interbugetar interbugetaree şi au apreciat apreciat progresul progresul lor din anii '90. Aceste Aceste state state în special Ungaria, Polonia, Republica Cehă şi Ţările Baltice au atins un progres substanţial în ceea ce priveşt priveştee aspecte aspectele-c le-cheie heie ale ale reformel reformelor or interbug interbugetar etare. e. Toto Totodată dată,, în perioada perioada de referinţă referinţă statele din CSI fie au neglijat reforma interbugetară interbugetară,, fie au eşuat eşuat în eforturil eforturilee de a stabili stabili un sistem eficient şi echilibrat al autonomiei locale. Totuşi, otuşi, datele fiscale pentru ţările Europei Europei de Est şi Asiei Centrale sugerează sugerează că cel mai mic progres progres a fost obţinut obţinut în generare generareaa veniturilor veniturilor locale autonome autonome.. Această Această problemă problemă persistă persistă chiar chiar şi în cazul celor mai activi reformatori. Ungaria, Polonia şi Republica Cehă sunt cele mai avansate state în direcţia descentralizării. Bulgaria şi România fac eforturi considerabile pentru a le ajunge din urmă. Unele dintre ţările mai mici, cum ar fi Estonia, Letonia şi Lituania, de asemenea, au făcut progrese însemnate. Aceste ţări fie că au aderat recent la Uniunea Europeană, fie că sunt pasul de a adera. Acest fapt determină doi factori de influenţă: un factor factor puterni puternicc pentru pentru realiza realizarea rea celor celor mai dificile dificile reforme reforme şi un cadru cadru de consoli consolidare dare instituţională, necesar pentru a sprijini aderarea la Uniunea Europeană, care, la rândul său, influenţează pozitiv pozitiv procesu procesull descentra descentralizării lizării fiscale. fiscale. În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice agreată de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare este definit prin intermediul a trei elemente majore: ♦ continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi responsabilităţi administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor locale; ♦ continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabilităţi în teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul aceleiaşi structuri administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea); ♦ transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de necesităţile cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii descentralizate în responsabilitatea autorităţilor locale. Dupăă respon Dup responsab sabilită ilităţile ţile transfe transferate rate,, descen descentral traliza izarea rea este este împărţi împărţită tă în trei catego categorii: rii: politic politică, ă, administrativă şi fiscală.
Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice. Succesul descentralizării politice depinde de o serie de componente cheie, cum ar fi: reforme constituţionale sau statutare, existenţa pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice locale. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariţiei şi dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public, implica conferirea către cetăţeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru realizîndu-se prin derularea unor procese democratice. Descentralizarea administrativă, conform literaturii de specialitate reprezintă transferul de responsabilităţi privind planificarea, finanţarea şi gestionarea unor anumite funcţii publice de la nivelul guvernului central şi al agenţilor sale la unităţile subordonate, autorităţi publice semiautonome sau autorităţi regionale sau locale. Diferitele subcategorii de descentralizare administrativă sunt frecvent definite pe baza tipurilor de instituţii sau agenţii la care responsabilităţile sunt transferate: ♦ Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care implică transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul ministerelor sau agenţiilor, la structurile din teritoriu care aparţin acestora. ♦ Devoluţia generează un grad de autonomie mai ridicat şi implică transferul de responsabilităţi de la nivelul guvernului central, la niveluri de guvernare inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constituţionale sau statutare. ♦ Delegarea implică transferul de responsabilităţi de la agenţiile centrale la entităţi semi-autonome, operând independent sau semi-independent de guvern. ♦ Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una proiectată în aşa fel încât performanţe mai înalte privind eficienţa stilului de piaţă pot fi generate prin grade sporite de autonomie şi flexibilitate mai mare în luarea deciziilor) şi implică transferul de responsabilităţi de la guvern la entităţi private. În cadrul privatizării, responsabilităţile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zişi. Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind descentralizarea fiscală se concentrează pe natura transferurilor interguvernamentale şi pe diferenţele privind capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect important în analiza descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi. Pilonii conceptului de bază care guvernează procesul de descentralizarea sunt următoarele: a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară; b ) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate ; c) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin , care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică; d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară; e ) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de utilitate publică;
2
f) principiul constrângerii bugetare , care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. Obiectivele descentralizării fiscale includ alocarea eficientă a resurselor printr-o administraţie publică centrală raţională şi responsabilă, asigurarea echitabilă a cetăţenilor cu servicii în diferite instanţe, precum şi menţinerea stabilităţii macroeconomice şi avansarea creşterii economice. Principiul de bază în distribuirea responsabilităţilor de alocare a cheltuielilor constă în faptul că o asigurare eficientă a serviciilor publice necesită ca administraţia centrală să satisfacă nevoile şi preferinţele contribuabililor. Eficienţa în prestarea serviciilor publice sporeşte în cazul în care beneficiile consumării acestora sunt corelate cu costul prestării prin plăţi, taxe sau impozite locale. În opinia economiştilor, cheltuielile întreprinse pentru stabilizarea şi creşterea economică, cum ar fi proiectele investiţionale publice sau indemnizaţiile de şomaj, după însemnătatea lor, sunt de regulă, puse în sarcina administraţiei publice centrale. Totuşi, unele servicii publice, de exemplu învăţământul primar şi serviciile primare de ocrotire a sănătăţii, pot fi de o natură locală, ţinând cont de numărul de beneficiari ai acestora. Cu toate acestea, având în vedere efectul lor asupra bunăstării populaţiei şi redistribuirii veniturilor, acestea pot fi, de asemenea, considerate ca fiind de responsabilitatea guvernului central. Nu există o unanimitate de păreri în ceea ce priveşte tipul impozitelor care urmează să fie destinate administraţiei publice de anumit nivel. La luarea deciziilor în acest sens în calitate de reper ar putea servi trei principiile generale: • Administraţiilor publice locale nu trebuie să le fie atribuite impozite, a căror povară nu este locală, adică nu poate fi uşor transmisă rezidenţilor care nu beneficiază de servicii finanţate din contul veniturilor colectate; • Administraţiile publice locale nu trebuie să preleve impozite care încurajează aplicarea metodelor ineficiente de administrare a afacerilor şi pot dăuna creşterea economiei locale; • Administraţiile publice locale nu trebuie să preleve impozite, a căror gestionare generează costuri administrative considerabile. Transferurile reprezintă o soluţie de compromis separarea competenţei de încasare a veniturilor de competenţa de distribuire a acestora. Un sistem eficient de transferuri este un pas spre descentralizarea fiscală, în ceea ce priveşte finanţarea serviciilor publice prestate la nivel local. Totuşi, gradul de autonomie ce oferă autorităţilor locale posibilitatea de luare a deciziilor asupra bugetului depinde de structura sistemului de transferuri. În practica economică există mai multe căi de proiectare a unui sistem de transferuri. Majoritatea analizelor sugerează că structura transferurilor de stat depinde de obiectivele guvernului. Unii susţin ideea descentralizării fiscale şi a autonomiei locale, iar alţii, îndeosebi reprezentanţii ţărilor în curs de dezvoltare, sunt mai mult preocupaţi de efortul fiscal, nivelarea sau stimularea cheltuielilor locale pentru activităţi particulare. Deoarece nu există sisteme administrative nici absolut centralizate, nici absolut descentralizate, pentru compararea diferitor sisteme, în particular, pentru efectuarea comparării interstatale sau pentru compararea eficacităţii reformelor este necesar de determinat: (1) gradul de descentralizare; (2) eficienţa executării funcţiilor publice şi eficienţa prestării serviciilor publice. Există două abordări de bază în evaluarea descentralizării: calitativă şi cantitativă. Aprecierea descentralizării cu ajutorul metodei calitative permite determinarea gradului de descentralizare prin compararea indicatorilor calitativi atât ai diferitor ţări, cât şi ai aceleiaşi ţări la diferite etape de dezvoltare. Abordarea calitativă, de asemenea, permite compararea gradului de descentralizare a unor anumite împuterniciri. Abordarea cantitativă este bazată pe indicatori statistici. La prima vedere pare că această abordare dă rezultate mai sigure, în realitate, utilizarea metodei estimărilor cantitative duce neapărat la distorsionarea imaginii şi poate crea o impresie greşită despre gradul adevărat de descentralizare a
3
funcţiilor publice. Astfel, la evaluarea procesului descentralizării fiscale a unei ţări este binevenită folosirea ambelor abordări. Evaluarea descentralizării cheltuielilor
Unul dintre indicatorii care poate aprecia gradul de descentralizare este ponderea cheltuielilor bugetelor locale (după alocarea transferurilor) în bugetul ţării şi în PIB. Ponderea cheltuielilor bugetelor locale ne dă o imagine generală despre descentralizarea cheltuielilor. La estimarea descentralizării cheltuielilor este necesar de ţinut cont de următoarele aspecte: competenţa de alocare a cheltuielilor nu întotdeauna presupune dreptul de a dispune de aceste mijloace. În cazul în care cheltuielile autorităţilor publice locale sunt strict reglementate prin legi aprobate la nivelurile superioare ale puterii, atunci, chiar dacă e vorba de o descentralizare sporită a cheltuielilor, independenţa reală a autorităţilor publice locale este foarte scăzută. În afară de aceasta, volumul cheltuielilor depinde de volumul transferurilor cu destinaţie specială, alocarea cărora presupune o descentralizare a cheltuielilor, însă nu presupune o descentralizare a împuternicirilor atunci când utilizarea mijloacelor financiare este supusă unui control riguros. Evaluarea descentralizării veniturilor
Descentralizarea împuternicirilor de alocare a cheltuielilor nu întotdeauna este însoţită de descentralizarea împuternicirilor fiscale. În multe ţări cheltuielile sunt mai mult descentralizate decât veniturile. Pentru asigurarea echilibrării sistemului bugetar pe verticală se folosesc transferurile interbugetare. Unul din indicatorii de descentralizare a veniturilor este ponderea veniturilor bugetelor locale (până la alocarea transferurilor) în veniturile bugetului. Pentru evaluarea gradului de independenţă fiscală a autorităţilor publice locale se aplică clasificarea împuternicirilor fiscale elaborată de Organizaţia de Cooperare Economică şi Dezvoltare (OCED). Această clasificare conţine următoarele gradări (împuternicirile sunt enumerate în ordinea descrescătoare a controlului organelor publice locale asupra surselor de venituri): 1) organele publice locale stabilesc cota impozitului şi baza fiscală; 2) organele publice locale stabilesc doar cota impozitului; 3) organele publice locale stabilesc doar baza fiscală; 4) veniturile distribuite în bază de participare (regularizatorii): 4.1) proporţiile de distribuire a veniturilor se stabilesc de organele publice locale; 4.2.) proporţiile de distribuire a veniturilor pot fi modificate numai cu acordul organelor publice locale; 4.3) proporţiile de distribuire a veniturilor se stabilesc prin legislaţie şi pot fi modificate de organele publice centrale în mod unilateral; 4.4) proporţiile de distribuire a veniturilor se stabilesc de organele publice centrale anual în legea bugetară; 5) administraţia publică centrală stabileşte cota impozitului şi baza fiscală. În cazurile (l)-(3) şi (4.l)-(4.2) organele publice locale dispun de competenţe considerabile în vederea colectării şi administrării veniturilor fiscale, în celelalte cazuri împuternicirile lor fiscale sunt neînsemnate. Structura generală a veniturilor determină şi gradul de dependenţă a autorităţilor publice locale de transferuri din bugetul de stat. Dacă veniturile proprii ale bugetelor locale constituie mai puţin de 50%, atunci partea preponderentă a bugetului este formată din transferuri şi impozite regularizatorii. O asemenea dependenţă a administraţiei publice locale de centru diminuează gradul de descentralizare a veniturilor.
4
1.2 Autonomia financiară – principiul de dezvoltare şi implimentare a descentralizării fiscale Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiară care şi caracterizează descentralizarea fiscală. Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia autorităţilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funcţiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu. Expresia financiară a UAT se exprimă sub forma necesităţilor care ulterior urmează a fi acoperite atît prin elemente proprii cît şi alocate, care la nivel general crează tabloul şi schema de formare a Bugetului Public Naţional (anexa 1). Fiecare unitate teritorial-administrativ are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale, la deţinerea autonomă şi liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană - "Exerciţiul autonom al puterii locale"). Elementele autonomiei financiare1 sunt: 1. Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de constituţie sau de lege. 2. Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-1 stabilească în limitele legale. 3. Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţi le administraţiei publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a costurilor, exercitării competenţelor acestora. 4. Unităţile administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le suportă . Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă. 5. Autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin. 6. Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă. 7. În scopul finanţării cheltuielilor de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalului. 8. Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşi exercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de care dispun, urmează să-şi stipuleze măsurile prioritare care urmează a fi finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. 9. Concomitent, Guvernul Central va putea delega unele din funcţiile sau atribuţiile sale pentru a fi exercitate de către autorităţile locale care, urmează a fi recompensate pentru aceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central. 10. În acelaşi timp, resursele financiare acumulate de către autorităţile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul Central şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriile necesităţi nu se compensează de la bugetul de Stat. 11. Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezervă sunt destinate în special finanţării unor acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobarea bugetelor respective. 1
Se formulează după Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale". Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la I septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la 1 februarie 1998.
5
12. La baza bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară). Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptul de a aproba şi efectua cheltuieli numai în limita resurselor financiare disponibi le. Acolo şi atunci unde şi când autorităţile publice locale nu-şi vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, în acest caz, să-şi reducă devizul de cheltuieli. 13. Unităţile administrativ-teritoriale sunt obligate să menţină disciplina financiară în teritoriu. Realizarea unei autonomii financiare efective în plan local presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea cuantumului şi categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale (deci în stabilirea priorităţilor privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor), elemente constituitive ale bugetului local (anexa 2), şi în ceea ce priveşte exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la această din urmă condiţie se poate afirma că este realmente indispensabilă crearea de organisme fiscale proprii, aflate sub coordonarea autorităţilor locale, condiţii fără de care exprimarea atribuţiilor fiscale autonome nu se poate realiza în practică. Rolul statului central apare, din acest punct de vedere, în cadrul politicii generale de dezvoltare a organismelor şi instituţiilor autonomiei administrative locale, în generarea de experienţă şi sprijin pentru construcţia instituţională a organismelor fiscale subordonate autorităţilor locale (anexa 3). În opinia noastră, o analiză a gradului de autonomie financiară, prin prisma deciziei privind stabilirea tipului şi cuantumului fiecărei categorii de venit care formează bugetul local trebuie să urmărească relaţia dintre cele trei mari categorii de surse majore care alimentează bugetele locale: venituri proprii (impozite şi taxe locale), defalcări de la venituri generale de stat şi transferurile de la bugetul de stat. Delegarea prin legislaţia fiscală, a dreptului de a stabili impozite către entităţile locale se realizează prin limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi facilităţile fiscale de care dispun pentru a le finanţa, toate acestea constituie regula de aur a autonomiei locale.
1.3. Descentralizarea fiscală – aspecte ale practicilor internaţionale Procesul de descentralizare este caracteristic pentru ultima perioadă în aproximativ 60 din cele peste 70 de ţări cu dezvoltare în tranziţie. Este de remarcat că nu există un model naţional sau local de guvernare eficientă şi măsurabilă şi că este foarte dificil de stabilit gradul de centralizare optim în sectorul public. La nivel naţional există exemple de succes (Statele Unite ale Americii, Indonezia, Malaezia, tate din vestul Europei), dar şi exemple clasice de semi-eşec (Rusia, Iugoslavia, Argentina, Brazilia). Le etapa actuală teoria economică susţine că în Europa au fost create două modele de administrare locală care, într-o combinare sau alta, au fost răspândite în toată lumea - anglo-saxon şi continental . Modelul anglo-saxon a fost aplicat îndeosebi în ţările cu sistem juridic cu acelaşi nume - Marea Britanie, SUA, Canada, India, Australia, Noua Zeelandă şi altele. Modelul continental este practicat în ţările Europei Continentale (Franţa, Italia, Spania, Belgia) şi în majoritatea ţărilor din America Latină, Orientul Apropiat şi Africa francofonă. În viziune a economistului Adolf Gesser, în cartea „Libertatea unităţilor municipale în salvarea Europei”, care a dat o clasificare mai desfăşurată decât cea prezentată mai sus (modelele anglosaxon/ continental), el face legătura dintre nivelul dezvoltării autoadministrării locale şi istoria dezvoltării libertăţii şi statalităţii ţării, evidenţiind: • ţările cu un înalt grad de libertăţi civile, imune în faţa centralizării monarhiste şi birocratice (ţările Europei de Nord, Olanda, Elveţia, SUA, Canada); • ţările care sunt bazate pe subordonarea totală a aparatului birocratic şi care lasă puţin loc pentru autoadministrare la nivel local (Spania, Franţa, Italia, Germania).
6
În ţările din prima grupă prioritatea este acordată autonomiei fiscale, iar în veniturile bugetelor locale predomină impozitele locale. Independenţa comunelor şi landstingilor suedeze porneşte în primul rând de la resursele fiscale proprii. În 1998 în Canada veniturile de la sursele proprii (impozitul pe imobil, tarifele pentru servicii etc.) în bugetele municipale au constituit în medie 71%, în SUA- 67%. în multe state americane cotele impozitelor din a căror sursă se finanţează întreţinerea şcolilor (în primul rând impozitului pe imobil) se determină prin referendum, adică nu de organele publice locale, ci nemijlocit de populaţie. În ţările din grupa a doua mai multă atenţie se acordă ecualizării financiare, iar în veniturile bugetelor locale un loc semnificativ îl ocupă transferurile de stat, care limitează eficienţa autoadministrării locale. Decizia privind finanţarea necesităţilor locuitorilor comunei se ia pornind de la posibilităţile de obţinere a transferurilor, şi nu doar de la interesele cetăţenilor. Este important de menţionat că ecualizarea, deşi atenuează disparităţile teritoriale, nu întotdeauna este atractivă pentru investitori. În Franţa, de exemplu, autorităţile publice locale nu dispun de capacitatea necesară pentru a-şi îndeplini obligaţiunile, cu toate că impozitele se încasează regulat. Autonomia fiscală este mai favorabilă pentru dezvoltarea economică, de aceea, în opinia analiştilor financiari, „pe parcursul ultimelor decenii împuternicirile de cheltuieli în ţările din Europa Occidentală, iar împreună cu acestea şi sursele de venituri, se repartizau în cadrul sistemului bugetar în favoarea autorităţilor publice locale. Astfel, ponderea transferurilor de stat în bugetele locale treptat se micşorează, fiind înlocuită de sursele proprii de venituri". Făcînd o analiză asupra nivelului de autonomie finaciară în prezent, are loc o descentralizare politică şi fiscală extensivă în mai multe ţări din Europa Centrală şi de Est şi fosta Uniune Sovietică. Din punct de vedere politic, această descentralizare are două aspecte: pe de o parte, pledarea la nivel local împotriva controlului excesiv din partea administraţiei centrale, iar pe de alta, intenţia celei din urmă de a continua procesul privatizării proprietăţii de stat şi îmbunătăţirii situaţiei financiare existente. Din punct de vedere economic, descentralizarea este motivată parţial prin recunoaşterea necesităţii de a utiliza resursele publice mai eficient decât în trecut. În opinia mai multor economişti în dezvoltarea şi afirmarea statele ex-socialiste s-au identificat problemele majore cu care s-au confruntat în procesul reformării relaţiilor interbugetare şi s-a apreciat progresul lor din anii '90. Aceste state în special Ungaria, Polonia, Republica Cehă şi Ţările Baltice au atins un progres substanţial în ceea ce priveşte aspectele cheie ale reformelor interbugetare. Totodată, în perioada de referinţă statele din CSI fie au neglijat reforma interbugetară, fie au eşuat în eforturile de a stabili un sistem eficient şi echilibrat al autonomiei locale. Totuşi, datele fiscale pentru ţările Europei de Est şi Asiei Centrale sugerează că cel mai mic progres a fost obţinut în generarea veniturilor locale autonome. Această problemă persistă chiar şi în cazul celor mai activi reformatori. Ungaria, Polonia şi Republica Cehă sunt cele mai avansate state în direcţia descentralizării. Bulgaria şi România fac eforturi considerabile pentru a le ajunge din urmă. Unele dintre ţările mai mici, cum ar fi Estonia, Letonia şi Lituania, de asemenea, au făcut progrese însemnate. Aceste ţări fie că au aderat recent la Uniunea Europeană, fie că sunt pe cale de a adera. Acest fapt determină doi factori de influenţă: un factor puternic pentru realizarea celor mai dificile reforme şi un cadru de consolidare instituţională, necesar pentru a sprijini aderarea la Uniunea Europeană, care, la rândul său, influenţează pozitiv procesul descentralizării fiscale. Astăzi în Europa Centrală şi de Est, autonomiei locale i se acordă o deosebită atenţie. Autonomia locală este văzută ca element indispensabil în definitivarea viitoarei organizări politice şi economice a continentului european. În ultimele decenii puterile locale au realizat măsuri importante în vederea emancipării lor pe plan politic, administrativ şi financiar.
7
Protecţia şi întărirea autonomiei locale este asigurată de Carta Europeană pentru Autoadministrarea Locală a Consiliul Europei, constituită cu scopul recunoaşterii rolului colectivităţilor locale şi stabilirii principiilor autonomiei locale. Carta Europeană a fost semnată şi ratificată de majoritatea ţărilor din Europa Centrală şi de Est şi reprezintă documentul de primă referinţă, cel mai complet şi cel mai util pentru fortificarea autonomiei locale în ţările europene. Aşadar, majoritatea ţărilor central şi est-europene garantează în mod formal independenţa politică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Situaţia actuală demonstrează că de o mare parte a activităţilor economice şi sociale sunt responsabile autorităţile locale. Gradul de implicare a autorităţilor variază în cazul fiecărei ţări în parte, datorită evoluţiei istorice, patrimoniului cultural, mediului social şi relaţiilor externe. Descrierea ulterioară va exemplifica situaţia fiecărei ţări examinate în analiza comparativă, accentuând realizările majore în vederea descentralizării fiscale. În practica şi teoria economică Franţa la ora actuală reprezintă un model, este unul dintre cele mai descentralizate state din Uniunea Europeană, deseori prezentat în calitate de model al descentralizării politice, administrative şi fiscale. Autonomia financiară a administraţiei locale în Franţa este practicată pe larg, susţinută în cadrul procesului descentralizării şi garantată de puterea politică a autorităţilor locale. Descentralizarea are un nivel avansat atât sub aspectul formării şi mobilizării resurselor (fiscale, transferuri, împrumuturi), cât şi al alocării resurselor. În cazul Danemarcei putem constata că pe parcursul secolului trecut puterea de guvernare a fost transferată de la administraţia centrală către autorităţile locale în aşa măsură, încât se constată că autorităţile locale din Danemarca au mai multă putere şi influenţă asupra administraţiei centrale decât în orice alt stat din Uniunea Europeană. Autorităţilor locale din Danemarca le revine responsabilitatea de a presta majoritatea serviciilor sociale, care au o mare pondere în produsul intern brut al ţării şi necesită resurse financiare substanţiale. Pe plan financiar, autorităţile locale în Danemarca au un grad mai avansat de autonomie decât omologii statele-membre ale UE. Ungaria, ca şi alte ţări în care a dominat regimul totalitar, imediat după obţinerea independenţei sale a iniţiat un amplu şi consecvent proces de implementare a unui nou sistem de administrare publică locală, abrogînd structurile sistemului administrativ de până la 1989.Ungaria a fost printre primele ţări ale Europei Centrale de Est care a inclus în Constituţie prevederi cu privire la autonomia şi democraţia locală. Reformele ulterioare de descentralizare s-au axat pe următoarele principi stabilirea sistemului autonom de administraţie publică locală, alegeri la nivel local, transmiterea responsabiltăţilor şi resurselor financiare către administraţia locale şi stabilirea cadrului legal şi regulator adecvat. În Lituania administraţia publică locală ocupă un lot important în sectorul public şi economic al ţării. Bugetele locale reprezintă 1/3 din bugetul public naţional iar prestarea principalelor categorii de servicii publici este în responsabilitatea autorităţilor locale. Până acum câţiva ani, Lituania a păstrat sistemul administraţii centralizat, în care administraţia locală îndeplinea rolul delegatului puterii centrale. Reformele au început odată cu aprobarea în anul 2000 a noii legi privind autonomia în administrarea locală. Ele au adus abolirea structurii administrative vechi (raioane) şi introducerea administrării locale în baza unităţilor teritoriale autonome, numite municipalităţi. Principiul autoguvernării presupune următoarele drepturi ale APL: alegeri la nivel local independenţa economică şi financiară, răspunderea administraţiei locale în faţa cetăţenilor etc. Cu excepţia perioadei postbelice de regim totalitar România marchează o lungă tradiţie istorică de autonomie locală, care se trage din secolele XIV-XV, odată cu înfiinţarea judeţelor în Muntenia şi ţinuturilor în Moldova. După Revoluţia din 1989, România treptat revine la elementele unui sistem de autoadministrare locală, combinând tradiţiile de drept autonom şi standardele recunoscute pe plan internaţional. Primii paşi în domeniul descentralizării financiare au fost făcuţi în 1994, odată cu adoptarea Legii privind taxele şi impozitele locale, moment care a marcat constituirea veniturilor proprii ale comunităţilor locale din România. După 11 ani se poate constata că, datorită evoluţiilor legislative care
8
au permis atât descentralizarea unor venituri, cât şi accesul la alte instrumente financiare cu rol de a suplimenta fondurile existente, comunităţile locale au o autonomie financiară mai mare. Până nu demult autorităţile publice locale ale Ucrainei realizau funcţiile unor agenţi ai administraţiei centrale. Acest sistem, moştenit din trecutul socialist, mai persistă în linii generale, cu toate modificările în cadrul legislativ care promovează autonomia locală. Pe plan financiar, unităţile administrative din Ucraina se caracterizează printr-o dependenţă mare de administraţia centrală şi în structura cheltuielilor la nivel local predomină transferurile directe şi indirecte.
II. EVALUAREA DESCENTRALIZĂRII FISCALE ÎN REPUBLICA MOLDOVA 2.1. Aprecielirea cadrului constituţional de realizare a procesului de descentralizare fiscală în Moldova Evoluţia guvernării pe plan european şi mondial în ultima jumătate de secol a conturat o tendinţă certă – descentralizarea administraţiei publice şi consolidarea autonomiei locale. În Republica Moldova de la obţinerea independenţei şi până în prezent au fost întreprinse mai multe acţiuni de reformare a administraţiei publice. Însă caracterul lor controversat, absenţa continuităţii şi incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia locală reală. Până în prezent, efectul legilor adoptate în vederea redistribuirii funcţiilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini şi responsabilităţi, şi mai puţin, pe alocarea corespunzătoare a resurselor necesare executării lor. În acelaşi timp, perspectiva europeană încurajează reforma administraţiei publice din Republica Moldova. Una din priorităţile ei ţine de aria financiară, care poate fi realizată prin descentralizarea fiscală. Descentralizarea împuternicirilor presupune repartizarea funcţiilor şi a prerogativelor deţinute de Guvernul între diferite ramuri ale administraţiei publice. Ea se bazează pe următoarele principii: • administrarea locală autonomă; • finanţe publice locale stabile; • un mecanism clar şi echitabil al transferurilor; • competenţe şi atribuţii; • asigurarea şi certitudinea referitor la mărimea bugetului şi a capacităţii financiare. Aceste principii necesită existenţa unui cadru legislativ, pe care Moldova în prezent şi-1 crează. Astfel, Constituţia Republicii Moldova, adoptată în 1994, a stabilit autonomia administrative locală ca pe un principiu de bază al guvernării (1, art. 109). Dar tăragănarea reformei administrative, a cadrului ei legislativ a împiedicat autorităţile locale să înainteze spre progres; s-a simţit о stagnare, о incapacitate de a rezolva problemele acute cu caracter economico-social la nivel local, dar de aici şi la nivel republican. Carta Europeană a Autonomiei Locale subliniază că o veritabilă autonomie locală este esenţială pentru democraţie. Iar autonomia locală adevărată este posibilă numai în condiţiile independenţei şi autonomiei financiare. În vederea de a se asigura un plan de acţiuni coerent a fost elaborat conceptul „Strategiei de Descentralizare Fiscală” care este dedicat promovării ascendente şi continue prin procedee judicioase, în atmosferă de toleranţă şi cooperare, în termeni rezonabili, cu rezultate sesizabile visa-vis de îmbunătăţirea afacerilor publice comunitare şi regionale a acţiunilor de descentralizare fiscală. Documentul integrează acţiuni în domeniile cheie ale procesului de descentralizare fiscală: transferul de competenţe, alocare a veniturilor şi aranjamentele instituţionale Transferul de competenţe se orientează spre realizarea delimitării certe a acestora între organele administraţiei publice de diferite nivele şi eficientizarea furnizării bunurilor şi serviciilor de interes local prin finanţarea lor suficientă. Alocarea veniturilor are finalitate extinderea propriilor
9
încasări şi raţionalizarea transferurilor interbugetare prin definirea sistemului de impozite şi taxe locale şi stabilirea relaţiilor directe între nivelele de guvernare. Direcţionarea strategică a reformei aparţine Parlamentului Republicii Moldova. Implementarea strategiei, care presupune o perioadă de 4 ani (2007-2010), este realizată în contextul unui plan concret de acţiuni elaborat de Guvernul Republicii Moldova, cadrul participativ fiind asigurat de autorităţile publice locale, ONG-uri şi experţi în domeniu. Conceptul „Strategiei de Descentralizare Fiscală” este elaborat în conformitate cu următoarele principii generale: • PRINCIPIUL SUBSIDIARITĂŢII – UNUL DINTRE PRINCIPIILE ESENŢIALE CARE STAU LA BAZA FUNCŢIONĂRII ADMINISTRAŢIEI LOCALE - STIPULAT ÎN CARTA EUROPEANĂ A AUTONOMIEI LOCALE, CARE GUVERNEAZĂ TOATE ŢĂRILE CIVILIZATE ŞI CARE SPUNE CĂ ADOPTAREA DECIZIILOR SE FACE DE CĂTRE AUTORITATEA CEA MAI APROPIATĂ DE CETĂŢEAN. Î N ACEST SENS, UNA DIN PRIORITĂŢILE DE BAZĂ ALE REFORMEI ÎN ADMINISTRAŢIA MOLDOVEI TREBUIE SĂ FIE DESCENTRALIZAREA FINANCIARĂ.
Asigurarea responsabilităţilor transferate cu resursele corespunzătoare. • Asigurarea transparenţei în procesul de alocare a resurselor între Administraţia Publică Locală de nivelul I, II şi Administraţia Publică Centrală. • Asigurarea unui proces de descentralizare stabil şi predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară. • Responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, ceea ce presupune obligativitatea realizării unor standarde minime de calitate în furnizarea serviciilor şi bunurilor publice. • Asigurarea accesului egal al tuturor cetăţenilor la serviciile şi bunurile publice. Modernizarea sistemului fiscal, inclusiv a relaţiilor fiscale interbugetare a devenit un imperativ pentru Republica Moldova. Finalitatea procesului de descentralizare fiscală se va realiza prin dezvoltarea unui sistem de finanţe publice care îşi propune de a asigure furnizarea eficientă şi eficace a serviciilor publice locale cu menţinerea, în acelaşi timp, a stabilităţii macroeconomice. Programul este implementat prin realizarea obiectivelor strategice direcţionate spre alocarea de noi drepturi şi responsabilităţi autorităţilor publice locale pentru dezvoltarea unei autonomii locale reale şi, simultan, spre asigurarea clarităţii şi transparenţei decizionale în procesul bugetar, astfel încât, la nivelul autorităţilor publice locale din Republica Moldova, cheltuielile publice să fie în corespundere cu veniturile publice. Se promovează o politică proactivă a descentralizării fiscale care îmbină: o abordare asimetrică în transferul competenţelor şi surselor de venituri publice; dezvoltarea capacităţii administrative a unităţilor administrativ-teritoriale; devoluţia progresivă a competenţelor şi a instrumentelor financiare. Considerăm că conceptul strategiei se înscrie în tendinţa globală de devoluţie a furnizării serviciilor publice spre nivelele administraţiei publice locale cel mai aproape de cetăţean, bazată pe acceptarea de către societăţile democratice dezvoltate a principiului de subsidiaritate şi pe convingerea că acesta va ameliora eficienţa în prestarea serviciilor publice. Implementarea Strategiei va raţionaliza transferul resurselor în economia naţională a Republicii Moldova. Reformele privind descentralizarea urmează a fi orientate spre realizarea următoarelor obiective strategice: 1. Asigurarea autorităţilor publice de fiecare nivel cu surse de venituri necesare şi suficiente pentru finanţarea la nivel standard a competenţelor prevăzute de lege (echilibrul bugetar vertical). •
10
2. Repartizarea echitabilă a mijloacelor financiare: (a) între toate Administraţiile Publice Locale de nivelul I şi (b) între toate Administraţiile Publice Locale de nivelul II (echilibrul orizontal). 3. Creşterea eficienţei în furnizarea serviciilor publice la nivel central şi local. 4. Sporirea responsabilităţii Administraţiile Publice Locale faţă de cetăţean prin promovarea autonomiei fiscale locale în baza surselor de venituri locale corespunzătoare, eficiente şi alocate obiectiv şi imparţial. Obiectivele strategice determină principalele direcţii ale descentralizării. Implementarea lor se va materializa prin realizarea unui set de obiective operaţionale, care se prezintă ca sarcini concrete ce contribuie la realizarea unui sau mai multor obiective strategice. Obiectivele strategice şi operaţionale vor fi realizate prin implementarea unui plan complex de acţiuni, dintre care cele prioritare sunt următoarele: 1. Asocierea competenţelor Administraţiei Publice Locale cu conceptul de „arii beneficiare” în corespundere cu principiul practic de subsidiaritate aplicat în UE va fi obţinută prin: • Transferul competenţelor Administraţiilor Publice Locale după trei categorii de competenţe: (i) exclusive, (ii) partajate şi (iii) delegate. Suplimentar, urmează a fi definite şi competenţele opţionale. Competenţele respective trebuie să fie clar delimitate. Lista competenţelor care urmează să fie alocate trebuie să fie obiectul legislaţiei în vigoare. • Perfecţionarea mecanismului de calculare a cheltuielilor aferente competenţelor proprii. • Elaborarea mecanismului de acoperire financiară a competenţelor partajate şi delegate. • Coroborarea legislaţiei la capitolul competenţe. • Stabilirea relaţiilor directe între bugetul de stat şi bugetele locale de ambele nivele. Reexaminarea raporturilor decizionale financiare între nivelul I şi II ale APL întru consolidarea autonomiei locale. Stabilirea termenelor concrete de realizare a transferurilor. 2. Elaborarea unui mecanism eficient de transfer al competenţelor APL în baza capacităţii administrative a UAT presupune realizarea acţiunilor: • Statuarea în actele legislative a noţiunii de „capacitate administrativă”. • Elaborarea metodologiei de evaluare a capacităţii administrative a UAT. În legea descentralizării va fi evidenţiată necesitatea elaborării de către Ministerele de ramură şi alte autorităţi ale administraţiei centrale a normelor metodologice privind evaluarea capacităţii administrative a UAT. Normele respective se vor baza pe (i) identificarea criteriilor de eficienţă economică, de obţinere a economiilor de scară în furnizarea serviciile publice şi a ariei geografice a beneficiarilor serviciului public şi (ii) existenţa sau insuficienţa capacităţii administrative va reieşi din analiza potenţialului economic al UAT prin prisma criteriilor determinate anterior. 3. Dezvoltarea capacităţii administrative a UAT în scopul furnizării eficiente a bunurilor şi serviciilor publice locale va fi posibilă prin implementarea următoarelor recomandări: • Elaborarea şi implementarea de către Ministerul Administraţiei Publice Locale a strategiilor şi politicilor publice de creştere a capacităţii administrative a UAT. • Elaborarea şi implementarea politicii de regionalizare în Republica Moldova prin depăşirea fragmentării administrative excesive a UAT. Promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) care vor încuraja variate forme de asociere voluntare ale APL (regiuni metropolitane, asociaţii inter-municipale, grupuri voluntare, consorţii, uniuni, federaţii, etc.). Implementarea fuzionărilor forţate ale UAT mici (în special, satele şi comunele). • Elaborarea şi implementarea politicii de regionalizare în Republica Moldova prin depăşirea fragmentării administrative excesive a UAT. Implementarea fuzionării forţate ale UAT mici
11
(în special, satele şi comunele) şi promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) de încurajare a asocierilor voluntare ale APL. 4. Devoluţia progresivă a competenţelor APL odată cu creşterea capacităţii administrative a UAT presupune: • Formarea şi dezvoltarea bazei de date privind capacitatea administrativă a UAT. • Gruparea UAT în 2 categorii (1 - care dispun de capacitate administrativă şi 2 - care nu au capacitatea administrativă necesară) şi aplicarea modului asimetric de alocare a competenţelor, conform metodologiei elaborate. • Elaborarea unor reguli clare privind modalitatea de graduare a UAT din categoria II în categoria I. 5. Sporirea potenţialului de venituri publice locale care să asigure autonomia financiară reală Veniturile fiscale ale organelor APL urmează a fi sporite prin următoarele căi: • Introducerea prevederilor în Codul Fiscal, care ar permite colectarea impozitelor în funcţie de localizarea subiectului activităţii economice, inclusiv a filialelor şi reprezentanţelor întreprinderilor. La colectarea impozitului pe venit de la persoane fizice urmează a fi utilizat principiul impunerii în conformitate cu locul de reşedinţă a subiectului impozabil. • Optimizarea cotelor impozitelor şi taxelor existente colectate de APL prin elaborarea unui mecanism stimulator pentru majorarea colectărilor la nivel local şi, pe această bază, eliminarea de-motivărilor în planificarea fiscală a organelor APL. • Trecerea la sistemul de transferuri directe cu APL de nivelul I. • Creşterea autonomiei organelor APL de nivelul I în direcţia atribuirii dreptului de stabilire, pe termen lung, a bazei fiscale pentru impozitele şi taxele locale. • Interzicerea prin lege a transmiterii gratuite a obiectelor din patrimoniu public, şi în special a reţelelor termoenergetice aflate în proprietate municipală. • Elaborarea mecanismului de repartizare eficientă a impozitelor regularizatorii în avantajul APL de nivelul I. 6. Reformarea sistemului de transferuri în calitate de instrument eficient de compensare a disparităţilor regionale şi a dezechilibre dintre verigile bugetului public naţional Utilizarea mecanismelor de transfer din fondurile speciale este indispensabilă pe termen mediu, dat fiind faptul disparităţilor regionale enorme. De acea sistemul de transferuri va fi axat pe două componente: • Transferuri cu destinaţie specială, pentru îndeplinirea funcţiilor delegate, exercitate de către organele APL în numele autorităţii centrale. Această componentă va avea un caracter permanent. Normele pentru aceste transferuri urmează a fi elaborate în mod transparent de către organele APC, utilizând o metodologie clară, şi actualizate pe parcursul ciclurilor bugetare, în baza indicatorilor de performanţă înregistrate de către organele APL. • Transferuri de mijloace financiare pentru nivelarea disparităţilor regionale excesive. La determinarea cuantumului acestor transferuri se va ţine cont că sarcina lor este de a atenua şi nu de a lichida dezechilibre în capacitatea economiilor regionale de a genera venituri (fiscale), pentru a nu submina eficienţa economică. Pentru a nu introduce distorsiuni excesive sau nu a submina principiul echităţii, programarea financiară în cadrul fondului urmează să fie bazată pe date statistice regionale. Fondul financiar va fi creat pe termen mediu-lung, fiind preconizată lichidarea sau reducerea treptată acestuia odată cu creşterea economică. La gestionarea fondului se va utiliza programarea pe baza multianuală, pentru incorporarea transparentă şi previzibilă a acestor transferuri în planurile bugetare ale organelor APL.
12
•
•
•
Volumul iniţial al fondului va fi determinat în comun acord de către organele APL şi APC, în baza datelor statistice regionale. Stabilirea transparenţei obligatorii la utilizarea transferurilor pentru îndeplinirea funcţiilor delegate ale APL. Stabilirea cotelor fixe ale normativelor de defalcări din veniturile generale de stat în legea finanţelor publice locale pentru APL de ambele nivele. Introducerea treptată a relaţiilor bugetare directe şi programabile între bugetul de stat şi bugetele APL de nivelul I.
7. Perfecţionarea cadrului normativ pentru împrumuturile publice la nivel local Crearea condiţiilor şi a legislaţiei ce ar permite APL emiterea propriilor obligaţiuni pentru noi proiecte credibile la nivel local: dezvoltarea şi modernizarea infrastructurii, protecţia mediului şi administrarea eficientă a patrimoniului public, incluziunea socială, dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii, planificarea teritorială raţională, atragerea de resurse de la donatori. Aceasta se va realiza prin: • Modificarea legii pieţei valorilor mobiliare prin introducerea un capitol special, care va stabili mecanismul obligaţiunilor municipale. • Rectificarea legii finanţelor publice locale în baza modificărilor efectuate în Legea Pieţei Valorilor Mobiliare, în vederea specificării modul de gestionare a împrumuturilor obligatare municipale, modalitatea de evidenţă a veniturilor etc. • Introducerea în Codul Fiscal a prevederii scutirii de impozitul pe profit a creditorilor, care obţin venituri din dobânzile aferente obligaţiunilor municipale.
8. Dezvoltarea şi modernizarea sistemului controlului financiar public urmează să fie realizat în concordanţă cu standardele europene şi internaţionale în scopul asigurării unor sisteme viabile de gestiune a fondurilor publice şi de administrare a patrimoniului public, prin: • Elaborarea strategiei dezvoltării controlului financiar public intern. • Actualizarea legislaţiei-cadru existente în domeniul controlului financiar în conformitate cu cerinţele, standardele europene şi internaţionale în domeniu. Legislaţia respectivă trebuie să prevadă principiile şi funcţiile auditului descentralizat. • Consolidarea sistemului de control financiar public, astfel încât, să asigure în mod eficient prevenirea iregularităţilor şi recuperarea pierderilor generate de factorul uman. • Dezvoltarea şi întărirea capacităţii instituţionale a sistemului de control financiar public intern. • Dezvoltarea abilităţilor profesionale a controlorilor financiari şi auditorilor publici. Efectul legilor care guvernează sectorul administraţiei publice locale s-a simţit mai mult pe latura transferului de sarcini şi mai puţin pe latura transferului de resurse financiare.
2.2 Etape în evoluţia autonomiei financiare a unităţilor administrativ teritoriale O reformă reală a administraţiei locale, nu se poate rezuma numai la delegarea de responsabilităţi către autorităţile locale. Fără o abordare mult mai serioasă a segmentului descentralizării fiscale, care trebuie să asigure resursele financiare necesare unei decizii performante a administraţiei nu putem vorbi de reforme. Transferul de sarcini către autoritatea locală, nedublat de transferul de fonduri va afecta în mod direct procesul investiţional. În lipsa investiţiilor, oraşele noastre vor stagna într-o zonă tot mai îndepărtată de Europa. O comunitate care se dezvoltă e o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de propriile decizii şi resurse pe care le gestionează şi din ce în ce mai puţin de ajutor de dinafară. Dacă deciziile şi gestionarea resurselor nu sunt luate în
13
interiorul comunităţii, aceasta va deveni dependentă. Dependentă de instituţii şi organisme pe care ea, comunitatea, le controlează mai mult sau mai puţin în mod direct. Instituţiile care nu sunt controlate în mod direct de către cetăţean sunt instituţii mai puţin transparente, mai puţin eficiente Pe parcursul primei etape de reforma a Administraţiei Publice Locale (1991-1994) baza fiscala a APL era foarte îngustă şi includea în special taxele şi plăţile locale, care la rândul lor constau din taxa funciară, pe apă, precum şi taxa pe folosirea mijloacelor de transport. Impozitele regulatorii, cum ar fi impozitele pe venitul persoanelor fizice si juridice, iar ulterior şi TVA, erau incluse în Legea Bugetului şi erau împărţite între raioane şi localităţile acestora conform unui set de norme. În iulie 1994 Parlamentul introdusese Legea cu privire la impozitele si taxele locale, care a introdus noi taxe, chiar dacă contribuţia lor a fost foarte modestă la început. Aceasta a marcat cea de a doua etapă a reformei . APL aveau dreptul sa aleagă dintr-o listă de 14 taxe locale stabilite de Parlament şi să stabilească mecanismul de colectare si scutire. Cu toate acestea, cota maximă era stabilită de Parlament. În practică, doar o jumătate din lista taxelor locale erau folosite. Din cele mai frecvent utilizate erau: taxa pentru amenajarea teritoriului, licenţa pentru activitatea comercială, taxa de piaţă şi licenţa pentru prestarea serviciilor de transport public. După cum este de aşteptat, capacitatea fiscală a APL depinde de mărimea acesteia. Veniturile proprii pe cap de locuitor în sate au variat de la 42% în 2000 la 63% în 2003 de la aceeaşi mărime a veniturilor pe cap de locuitor a localităţilor urbane. Mai mult de jumătate din toate taxele şi plăţile locale sunt colectate în Chişinău. Iar în ce priveşte plăţile pentru prestarea serviciilor de transport, Chişinăul generează 95% din tot venitul creat de această taxă. Pe parcursul celei dea treia generaţii de reforme(1998-2001), una din problemele serioase a fost maniera non-transparentă de distribuire a veniturilor regulatorii între nivelul I si II al APL la discreţia autorităţilor judeţene. APL-urile de nivelul I au fost obligate să meargă la negocieri interminabile pentru a avea acces la resursele colectate la ei în teritoriu. Analiza stării financiare în judeţele Republicii Moldova demonstrează că există un factor obiectiv care influenţează starea deplorabilă a finanţelor publice locale - declinul economic. Capacitatea multor întreprinderi din teritorii este utilizată la nivel de 10-20 %. Concomitent cu reducerea bazei fiscale, s-a înrăutăţit şi volumul acumulărilor în buget. Aceasta se explică şi prin lipsa practicilor de planificare financiară strategică pe termen lung. Noua lege privind Administraţia Publică Locală adoptată în 2003 (a patra generaţie de reforme) a anulat dreptul APL de a „stabili taxele şi plăţile locale”. Dar chiar şi anterior acest drept nu era un drept valid, aceasta fiind prerogativa Parlamentului. Noua Lege de asemenea acorda APLurilor de nivelul II autoritatea de a stabili cum veniturile regulatorii sunt împărţite între nivelul I si II ale APL, astfel subminând substanţial capacitatea internă a APL de primul nivel de a-şi dezvolta o autonomie financiară durabilă. În vederea asigurării şi a difintivării rolului de autonomie la capitolul venituri este de apreciat cadrul legal ce reglementează taxele locale – Titlul VII al Codului Fiscal, adoptat prin Legea nr.93XV din 1 aprilie 2004 cu aplicare de la 1 ianuarie 2005. Titlul VII a înlocuit Legea privind taxele locale din 1994 şi a eliminat trei taxe locale existente anterior: taxa de frontieră, taxa pentru dreptul de a comercializa în zona de frontieră şi taxa pentru dreptul de a produce filme şi programe televizate. Dintre acestea doar taxa de frontieră a fost o sursă importantă de venituri pentru APL. În conformitate cu Titlul VII al Codului Fiscal la etapa actuală lista taxelor locale (anexa 4) este limitată la următoarele: taxa pentru amenajarea teritoriului, taxa pentru jocurile de noroc, taxa pentru publicitate, taxa pentru utilizarea simbolurilor localităţii, taxa pentru plasarea unităţilor comerciale, taxa de piaţă, taxa de hotel, taxa balneară, plata pentru prestarea serviciilor de transport public, plata pentru parcare şi taxa pentru posesorii de câini. Totodată, Titlul VII al Codului Fiscal, încearcă să împuternicească APL de a prelua mai multă responsabilitate în administrarea veniturilor proprii şi stabilirea mărimii impozitelor şi taxelor locale. Unul din exemple este prevederea legislaţiei noi pentru Adminisrarea Publică Locală să colecteze
14
trimestrial taxele locale de la companiile înregistrate în cadrul jurisdicţiei sale. Anterior Adminisraţiile Publice Locale în mare măsură se bazau pe Inspectoratul Fiscal de Stat pentru colectarea taxelor din teritoriu. Chiar şi până la implementarea noii legislaţii (Titlului VII al Codului Fiscal), multe din Adminisraţiile Publice Locale au încercat să-şi îmbunătăţească capacitatea de administrare a colectării taxelor şi impozitelor locale, dau s-au ciocnit de mai multe dificultăţi. Prima şi cea mai considerabilă este nivelul slab de pregătire a personalului perceptorilor locali pentru stabilirea economic argumentată cu previziuni a impactului potenţial al nivelurilor diferite de taxe locale asupra bazei fiscale şi economice din Adminisraţia Publică Locală. Plus la aceasta, lipsa unor sisteme şi baze de date automatizate pentru o mai bună evidenţă a contribuabililor şi monitorizare a colectării taxelor locale face procesul de trecere la autonomie financiară durabilă şi mai anevoios. Nu mai specificăm şi faptul că capacităţile de analiză legală sunt extrem de slabe datorită lipsei specialiştilor în domeniu în cadrul statelor majorităţii APL. Guvernul Republicii Moldova a introdus deja de careva timp practica adoptării Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM)2, care prognozează şi trasează indicatorii macroeconomici la nivel naţional, precum şi la nivelul bugetelor pe o perioadă de trei ani. CCTM stipulează politica fiscală pe fiecare din sursele de venituri, precum şi politica de stat în domeniul datoriei naţionale, priorităţile de cheltuieli, previziunile pentru bugetele APL (atât pe venituri, cât şi pe cheltuieli) şi bugetul asigurărilor sociale. În conformitate cu ultimul CCTM pentru 2008-2011 veniturile proprii şi cele regulatorii trebuie să crească cu o rată anuală de circa 10%. În perioada 2000-2002, veniturile totale ale APL au crescut mai rapid decât cele proprii. Începând cu 2003 se observă o tendinţă inversă, care poate fi un semn de stabilitate financiară crescândă pe viitor. Scopul transformărilor este acela de a intări autonomia financiară locală prin stabilirea de noi responsabilităţi şi competenţe autorităţilor locale şi prin creşterea controlului local asupra veniturilor, cheltuielilor şi construcţiei bugetului local în condiţii de eficienţă şi transparenţă.
2
Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) este un instrument de gestionare a finantelor publice; o modalitate de corelare a alocarii resurselor cu politicile si strategiile guvernamentale intr-o perspectiva pe termen mediu; un document de analiza si prognoza financiara pe termen mediu.
15
