Universitatea Babeş Bolyai Facultatea de Stiinţe Economice şi Gestiunea Afacerilor
Cluj-Napoca 2011
Politica fiscală prociclică și politica fiscală anticiclică
FISCALITATE, AN 2
1
CUPRINS 1.
INTRODUCE INTRODUCERE........... RE................................ ........................................ ....................................... ....................................... ...................................... ......................3 ...3
2.
FLUCTUATIILE ACTIVITATII ECONOMICE..............................................................7 2.1.Ciclurile 2.1.Ciclurile economic economice.......... e............................. ........................................ ........................................ ..................................... ...........................7 .........7
3.
POLITICA FISCALA PROCICLICA...............................................................................10
4.
POLITICA FISCALA ANTICICLICA.............................................................................19 4.1.Atenuarea efectelor negative ale fluctuatiilor ciclice.............................................19 4.2.Studiu 4.2.Studiu de caz............................ caz................................................. ........................................ ....................................... ...................................... ..................26 26 Bibliograf Bibliografie......... ie............................. ....................................... ........................................ ........................................ ....................................... ................................31 ............31
1. Intr Introd oduc ucer eree 2
CUPRINS 1.
INTRODUCE INTRODUCERE........... RE................................ ........................................ ....................................... ....................................... ...................................... ......................3 ...3
2.
FLUCTUATIILE ACTIVITATII ECONOMICE..............................................................7 2.1.Ciclurile 2.1.Ciclurile economic economice.......... e............................. ........................................ ........................................ ..................................... ...........................7 .........7
3.
POLITICA FISCALA PROCICLICA...............................................................................10
4.
POLITICA FISCALA ANTICICLICA.............................................................................19 4.1.Atenuarea efectelor negative ale fluctuatiilor ciclice.............................................19 4.2.Studiu 4.2.Studiu de caz............................ caz................................................. ........................................ ....................................... ...................................... ..................26 26 Bibliograf Bibliografie......... ie............................. ....................................... ........................................ ........................................ ....................................... ................................31 ............31
1. Intr Introd oduc ucer eree 2
“Politica fiscală reprezintă o componentă a politicii economice, reprezentând suportul financiar pentru pentru aplicarea aplicarea celorlalte celorlalte politici ale statului. statului. Politica Politica fiscală fiscală implică implică utilizarea utilizarea cheltuielilor cheltuielilor publice, publice, a fiscalită fiscalității și a împrumut împrumuturilo urilorr pentru pentru a influen influen ța atât activitatea activitatea economic economicăă cât și produc producția și ocuparea ocuparea forței de muncă.” muncă.” (Eugenia (Eugenia Ramona Ramona Mara, Finanțele publice și fiscalitatea, fiscalitatea, 2011, 2011, p.215)
Apariţia şi consacrarea noţiunii de fiscalitate, până la accepţiunea sa actuală, se înscrie organic în evoluţia societăţii omeneşti, fiind legat indisolubil de crearea şi funcţionarea statului, de la formele incipiente până la instituţiile şi organismele de tip statal moderne, cu funcţii şi sarcini multip multiple le şi com comple plexe. xe. Sub Sub aspec aspectul tul origin originii ii sale sale în plan plan lingv lingvist istic, ic, se poate poate adm admite ite că fiscalitatea îşi are rădăcinile în cuvântul fiscus din limba latina, cu circulaţie în Imperiul Roman timpuriu, care avea înţelesul de - paner (cos) folosit pentru colectarea veniturilor ce formau cămara Principelui şi acopereau cheltuielile sale, coexistând o vreme cu tezaurul aflat la dispoziţia Senatului. Subordonarea Senatului de către Împărat a condus însă şi la contopirea celor două entităţi prin înglobarea resurselor tezaurului (public) cu cele ale fiscului şi implicit a destinaţiilor date acestor resurse financiare publice, denumite generic resurse fiscale, pentru finanţarea cheltuielilor publice. Politica Politica fiscală fiscală este principala principala componentă componentă a politicii politicii financiare financiare a unui stat si cuprinde cuprinde atât ansamblul reglementarilor privind stabilirea şi perceperea impozitelor şi taxelor şi concretizând opţiunile statului în materie de impozite şi taxe, cât şi deciziile privind cheltuielile publice ce se finanţ finanţeaz ează. ă. Politi Politica ca fiscal fiscalăă a unu unuii stat treb trebuie uie să fie fie în armoni armoniee și corela corela țite cu cele celelalt laltee politici politici ale statul statului: ui: politica politica buget bugetară ară sau monetar monetară, ă, politica politica preţurilo preţurilorr şi cu cea cea a ocuparii ocuparii forţei forţei de muncă. Politica fiscală cuprinde ‘ansamblul deciziilor de natură fiscală luate de factorul decident public public în scopul scopul asigurării asigurării resursel resurselor or financiare financiare destinate destinate finan țării nevoilor nevoilor publice publice și al real realiză izări riii unor unor final finalit ităă ți de natu natură ră econ econom omic icoo-so soci cial ală’. ă’. În sens sens larg larg,, poli politi tica ca fisc fiscal alăă ‘se ‘se constituie constituie în cadrul cadrul activită activită ții autorită autorității public publicee de perceper perceperee și utilizare utilizare a resurse resurselor lor necesa necesare re satisfacerii consumului consumului public și furnizării de servicii servicii și bunuri bunuri publice. publice. Prin Prin politica politica fiscală se stabilesc stabilesc volumul volumul și provenien provenien ța resurselo resurselorr de alimentare alimentare a fonduri fondurilor lor publice publice,, metodele metodele de prelevare prelevare care care urmează urmează a fi utilizate, utilizate, obiect obiectivele ivele urmărite urmărite și mijloace mijloacele le de realiz realizare are a acestor acestora’. a’.
3
În cadrul unei societăți se indentifică trei tipuri de nevoi: a) nevoi individuale, care sunt satisfăcute prin bunuri private, asigurate de mecanismul pie ței; b) nevoi colective, care cuprind bunurile și serviciile asigurate de către autorită țile publice c) nevoi cvasipublice sau semipublice, care pot fi satisfăcute atât prin bunuri puublice, cât și prin bunuri private. Veniturile fiscale ale unui stat sunt de trei tipuri: impozite directe, impozite indirecte și taxe de înregistrare și de timbru. Propor ția în care acestea se regăsesc în veniturile unui stat variază de la țară la țară. În tarile dezvoltate cea mai mare parte a resurselor financiare publice este determinată de impozitele directe, iar în țările în curs de dezvoltare – printre care se numară și Romania – sursa principală o constituie impozitele indirecte, în special impozitele pe consum (TVA, accize). În viziunea modernă, se consideră că politica fiscală presupune folosirea conştientă a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pentru a influenţa viaţa economică şi socială. În mod deosebit, conţinutul său face imperativă utilizarea ansamblului de instrumente şi procedee cu caracter fiscal pentru a stabili nivelul şi structura prelevărilor obligatorii; operaţiile, activităţile şi veniturile impozabile; regimul exonerarilor şi reducerilor de impozite sau cel al subvenţionarilor, conturând modul de a realiza redistribuirea produsului creat între sfere de activitate, ramuri economice, entităţi administrativ-teritoriale, persoane fizice şi juridice. Atunci când Guvernul ia decizii referitoare la bunurile și serviciile pe care le finan țează, la plățile pe care le face sau la taxele pe care le colectează, se angajează în politica fiscală. Orice schimbare a taxelor și impozitelor este resim țită în primul rând de către popula ție, de exemplu, o reducere a impozitelor pentru familiile cu copii va cre ște veniturile acelei familii. Totuși, atunci când se vorbeste despre politica fiscală, accentul este pus pe efectul pe care o anumită schimbare l-ar avea la nivelul economiei în general. Politica fiscală este considerată a fi restrictivă ( tight or contractionary) când veniturile sunt mai mari decât cheltuielile (de ex: bugetul guvernamental este în surplus) si expansionistă atunci când cheltuielile sunt mai mari decât veniturile (de ex: bugetul este în deficit). Deseori, accentul cade nu atât pe nivelul deficitului, cat pe schimbarea in trendul acestuia. Astfel, o reducere a deficitului de la 200 mld $ la 100 mld. $ este considerată a fi rezultatul unei politici fiscale restrictive, deși totuși se înregistrează un deficit bugetar. 4
Efectul imediat al unei politici fiscale este de a schimba cererea agregată pentru bunuri și servicii. De exemplu, o expansiune fiscală cre ște cererea agregată în două modalităti. Prima modalitate este aceea ca guvernul să mărească nivelul cheltuielilor și să păstreze nivelul impozitării constant, ceea ce va crește cererea. A doua variantă este ca Guvernul să reducă nivelul impozitării sau să mărească subven țiile, ceea ce va face să crească nivelul veniturilor pentru gospodării, iar acestea vor putea să consume mai mult. Această cre ștere a cosumului va cauza la rândul ei o creștere a cererii agregate. Într-o economie deschisă, politica fiscală influen țează și rata de echimb valutar și balan ța plăților. În cazul unei expansiuni fiscale, creșterea ratelor dobânzii cauzată de împrumuturile guvernamentale atrage capital străin. În încercarea de a atrage mai mult capital, rata de schimb va crește pe termen scurt. Această apreciere a monedei na ționale va face ca importurile să fie mai ieftine, iar exporturile mai scumpe peste hotare, ceea ce va duce la un declin in balan ța prețurilor. Astfel, se va intregistra o cre ștere a importurilor si o scădere a exporturilor, ceea ce va face ca străinii să achiziționeze activele statului (inclusiv datoria Guvernamentală). Pe termen lung, acumularea de datorie externă ca urmare a deficitului guvernamental persistent poate determina străinii să nu mai aibă încredere în moneda na țională, ceea ce va duce la o depreciere a acesteia. Politica fiscală este un instrument important în economie datorită capacită ții acesteia de a influența cantitatea totală de bunuri produse și implicit a Produsului Intern Brut. Principalul rezultat al politicii fiscale expansioniste este acela de a cre ște cererea pentru bunuri și servicii. Creșterea cererii duce la creșterea produc ției și a pre țurilor. Nivelul in care o cre ștere a cererii duce la o creștere a producției și a prețurilor depinde la rândul său de starea ciclului de afaceri. În cazul în care economia este in recesiune, cu capacitate de produc ție nefolosită și șomeri,
atunci o creștere a cererii va duce la o creștere a produc ției fără să crească pre țurile.
Prin contrast, dacă nu avem șomeri, o expansiune fiscală va avea un efect mai mare asupra prețurilor și un efect mai redus asupra produc ției. Această caracteristică a politicii fiscale de a influen ța output-ul prin influen țarea cererii agregate îi conferă potențialul de a fi un instrument al stabilită ții economice. În vremuri de recesiune economică, Guvernul poate promova o politică fiscală expansionistă pentru a ajuta outputul să ajungă la nivelul normal și pentru a crea noi locuri de muncă pentru șomeri. În 5
timpul unui boom economic, când problema inflației este percepută a fi mai mare decât cea a șomajului,
Guvernul poate înregistra un surplus bugetar și astfel poate ajuta la reducerea ratei
inflației. O astfel de măsură anticiclică ar putea duce la un buget echilibrat in marea lui parte. Pe termen lung, politica fiscală nu poate influen ța nivelul outputului prin intermediul cererii agregate. De exemplu, o cerere agregată mai mare datorată stimulării fiscale se va reflecta doar la nivelul prețurilor mari și nu va cre ște deloc produc ția. Aceasta se va întâmpla deoarece, pe termen lung, nivelul produc ției este determinat de oferta de factori de produc ție (capital, for ța de mucă și tehnologie) și nu de către cerere. Ace ști factori de produc ție determină o ’rată naturală’ de producție, iar ciclul de afaceri și politica macroeconomică pot doar să producă niște fluctuații temporare ale sale. Orice încercare de a men ține outputul peste rata sa naturală prin intermediul politicilor de cerere agregata vor determina doar accelerarea infla ției. Pe lângă faptul că politica fiscală expansionistă pote influen ța output-ul doar pe termen scurt (pe termen lung output-ul se întoarce la nivelul său ini țial), aceasta poate să îi modifice rata naturală, și în mod ironic, efectele pe termen lung ale acestei politici fiscale tind să fie opouse selor pe termen scurt. Politica fiscală expansionistă va duce la o cre ștere a output-ului in prezent, însă vor scădea rata de creștere a acestuia sub nivelul la care ar fi fost în viitor. În mod asemănător, politica fiscală restrictivă, prin scăderea nivelului output-ului pe termen scurt, va duce la creșterea lui în viitor. Politica fiscală schimbă și povara impozitelor viitoare. Atunci când Guvernul promovează o politică fiscală expansionistă, acumlează datorii. Deoarece în viitor Guvernul va trebui să plătească dobânda la datoria sa, politica fiscală expansionistă impune o povară în plus pe umerii viitorilor contribuabili. Similar modului în care Guvernul poate folisi impozitele pentru a transfera povara fiscală pe diferite clase de contribuabili, poate de asemenea să se folosească de surplus sau deficit pentru a transfera veniturile și povara impozitelor în timp, pe umerii diferitelor genera ții. Acest efect al politicii fiscale asupra viitoarelor impozite poate determina consumatorii să se comporte în doua feluri. Prima variantă ar fi ca acestia să identifice faptul că o reducere a impozitelor în prezent va determina o cre ștere a acestora în viitor. Astfel, ei vor economisi diferența de impozit și o vor folosi pentr a-si achita impozitele mărite care vor apărea în viitor. Extrema acestui argument este cunoscuta drept echivalenț a Ricardiană , și susține că 6
reducerile de impozit nu vor influen ța economia na țională deoarece modificările în economiile private vor contrabalansa schimbările în economiile bugetare. A doua variantă susține că în cazul în care are loc o reducere a impozitelor, consumatorii vor decide să cheltuie diferen ța de impozit care le rămâne (de exemplu, deoarece nu se a șteaptă la o creștere a impozitelor în viitor), atunci echivalen ța Ricardiană nu ar fi valabilă, și o scădere a impozitelor va determina o scădere a economiilor na ționale și o cre ștere a cererii agregate. În viziunea majorității economiștilor, echivalen ța Ricardiană nu caracterizează răspunsul consumatorilor la modificările apărute în impozite.
2. Fluctuaţiile activităţii economice 2.1. Ciclurile economice
Evoluţia principalelor laturi ale activităţii economice dintr-o întreprindere, ramură şi economie naţională (venitul naţional, producţia, desfacerile, investiţiile, consumul, ocuparea forţei de muncă etc.) permite constatarea că în unele perioade se înregistrează creşteri, în altele,stagnări sau chiar reduceri; periodic, activitatea economică de ansamblu sau de ramură poate cunoaşte chiar stări de criză. Aceasta înseamnă că, în timp, activitatea economică nu are o evoluţie uniformă, liniară, ci este fluctuantă. Se pot delimita fluctuaţii: a) sezoniere; b) accidentale (întâmplătoare); c) ciclice. Fluctuaţiile sezoniere se derulează, de regulă, pe parcursul unui an, ca urmare a influenţei
unor factori naturali sau sociali şi sunt în general explicabile şi previzibile. Astfel, sub incidenţa unor factori naturali-climaterici, volumul producţiei, al ocupării, al activităţii economice în general, cunoaşte fluctuaţii pe parcursul unui an în agricultură, construcţii, turism, în unele subramuri ale industriei etc. Variaţiile sezoniere ale activităţii economice se datorează şi unor împrejurări sociale (obiceiuri şi tradiţii, sărbători religioase sau laice ş.a.). Datele statistice evidenţiază că în perioadele care premerg importante sărbători religioase sau 7
laice au loc creşteri ale volumului vânzărilor, producţiei industriale şi transporturilor, se îmbunătăţeşte gradul de ocupare şi folosire a factorilor de producţie. Ulterior acestor evenimente au loc, pentru perioade mai mari sau mai mici, reduceri ale desfacerilor şi producţiei, ale gradului de ocupare etc. Ciclul economic sezonier se explică prin influenţa factorilor naturali, psihologici şi prin
preferinţele consumatorilor, care au evoluţii specifice pe parcursul unui an, reproducându-se cu o anumită regularitate de la un an la altul. Pentru unele activităţi, fluctuaţiile sezoniere şi ciclurile lor au la bază evoluţia fluctuantă, ciclică a ofertei; pentru altele, ele ţin în specialde fluctuaţia şi ciclicitatea cererii, a factorilor (condiţiilor) ce o determină. Fluctuaţiile întâmplătoare, accidentale, sunt determinate de factori aleatori sau evenimente neaşteptate: cataclisme naturale, evenimente sociale şi politice deosebite, decizii neaşteptate ale unor agenţi economici,o anumită stare de spirit a populaţiei etc. Fluctuaţiile ciclice sunt determinate de factori ce ţin de funcţionarea activităţii economice, de
interdependenţele dintre părţile sale. Sunt fluctuaţii agregate şi se reproduc cu o anumită regularitate, deşi nu pot fi încadrate în termene riguroase, exacte. Asemenea fluctuaţii s-au manifestat pregnant de la începutul secolului al XIX-lea, iar prin cercetarea lor s-a desprins concluzia că alternanţa perioadelor de expansiune şi contracţie a afacerilor, a activităţii economice în general, se derulează cu o anumită regularitate în timp. Evoluţiile principalelor fenomene economice sunt pulsatorii, se derulează sub formă ondulatorie, au un caracter ciclic. Ca expresie a fluctuaţiilor ciclice, activitatea economică trece prin anumite faze, fiecare cu trăsături distincte şi care se derulează aproximativ în aceeaşi succesiune. În caracterizarea ciclicităţii, ca formă de mişcare a activităţii economice, se porneşte de la succesiunea şi repetabilitatea în timp a unor stări ale economiei (numite faze ale ciclului) care seamănă în linii generale de la un ciclu la altul; în fiecare fază, starea şi performanţele agregate ale economiei (ritmul venitului naţional, al producţiei industriale şi agricole,gradul de ocupare a forţei de muncă, dinamica nivelului de trai, etc.) au anumite caracteristici, diferite de la o fază la alta. Fazele mişcării ciclice se condiţionează reciproc şi, în unitatea lor, pregătesc premisele care asigură activităţii economice continuitate, schimbări calitative şi progres. De aceea, teoria 8
economică a desprins concluzia că ciclicitatea reprezintă forma normală de evoluţie a activităţii economice. Ciclul scurt (Kitchin, minor) reprezintă o mişcare ciclică pe parcursul a circa 40 luni care
afectează ansamblul ramurilor unei economii. Ciclul scurt se încadrează în interiorul ciclului mediu (Juglar), între două crize sau manifestări de criză şi contribuie la modificarea
amplitudinii expansiunii şi contracţiei caracteristice ciclului Juglar. Pe parcursul unui ciclu Juglar de 6 ani se derulează în medie 2 cicluri scurte, şi 3 cicluri scurte în cele care au avut o durată medie de 10 ani. Ciclurile scurte (Kitchin) au două faze: expansiunea şi recesiunea (reducerea creşterii economice), iar trecerea de la expansiune la încetinire nu presupune declanşarea unei crize economice. Ciclul decenal (Juglar)
Cercetarea economică, privind evoluţiile ciclice în economiile cu piaţă concurenţială, este concentrată, în primul rând, asupra ciclului decenal, numit şi ciclul mediu sau Juglar, căruia îi este dedicată o bogată literatură, conţinând o mare varietate de puncte de vedere. Indiferent de denumirile fazelor ciclului economic, acesta poate fi reprezentat în mod ideal sub formă grafică, în care pe ordonată este surprins un indicator de volum (sau indice) al activităţii economice (în mod alternativ pot fi luate în considerare venitul naţional, producţia industrială, ocuparea forţei de muncă etc.), iar pe abscisă este surprinsă variabila timp. Pe fondul anticipărilor că sporirea cererii de consum se prelungeşte, are loc un proces investiţional susţinut pentru modernizarea capacităţilor de producţie existente şi crearea altora noi. Anticipările privind mărimea cererii de bunuri de consum sunt factorul determinant al creşterii producţiei şi gradului de ocupare a forţei de muncă, fapt pus în evidenţă prin principiul acceleratorului. Prin efectul de antrenare a investiţiilor, se scontează pe o creştere mai mult decât proporţională a ofertei agregate şi a venitului viitor (teoria multiplicatorului investiţiilor). În această fază, în care optimismul agenţilor economici este robust, are loc stimularea artificială a cererii pe multiple căi, remarcându-se sporirea stocurilor în perspectiva unor desfaceri cu câştiguri mai mari. Totodată, băncile acordă credite cu o oarecare uşurinţă, gradul de îndatorare a întreprinderilor depăşind limitele prudenţei, iar creditul de consum se extinde. Cererea agregată în creştere este stimulată artificial. Politica fiscală a unui stat este considerată a fi prociclică sau anticiclică. 9
3. Politica fiscală prociclică
Termenul ’prociclic’ este folosit de către economi ști pentru a se referi modul in care o variabilă economică este influen țată de către fluctua țiile economiei. În teoria ciclului economic, orice variabilă economică care este corelată pozitiv cu starea generală a economiei este considerată a fi prociclică. Cu alte cuvinte, orice variabilă care cre ște odată cu nivelul general al economiei este clasificată drept prociclică, și orice variabilă care au tendin ța de a crește atnci când nivelul general al economiei scade este considerată a fi anticiclică.
Tema politicii fiscale prociclice a fost abordată în diverse articole de numero și economi ști. În continuare, voi prezenta viziunea unora dintre acestia. Jeffrey Frankel, Carlos A. Vegh și Guillermo Vuletin, în articolul ’Politica fiscală în țările în curs de dezvoltare: Fuga de prociclicitate’ demonstrează că ciclicitatea politici fiscale a unei țări
reflectă gradul de risc al țării respective și este invers corelat cu calitatea institu țiilor din
țara
respectivă. Autorii remarcă faptul că în anul 2011, multe dintre țările dezvoltate,
considerate până în prezent a fi caracterizate de o politică fiscală contraciclică, sunt acum într-o situație nu tocmai fericită, pe când multe țări în curs de dezvoltare au reu șit să implementeze o politică fiscală anticiclică. În trecut, țările în curs de dezvoltare aveau tendin ța de a urma o politică fiscală prociclică. Acestea î și măreau cheltuielile sau îsi mic șorau taxele în perioadele de creștere economică și își mic șorau cheltuielile sau î și cre șteau impozitele în perioadele de recesiune. Mulți autori au observat că politica fiscală are tendin ța de a fi prociclică în țările în curs de dezvoltare, comparativ cu tiparul urmat de țările industrializate, în care politica fiscală era în majoritate anticiclică. Autorii remarcă faptul că in majoritatea studiilor despre prociclicitate accentul cade pe cheltuielile bugetare. Motivul pentru care cheltuielile sunt prociclice îl reprezintă faptul că încasările la bugetul de stat pe timp de boom economic cresc, și guvernul, supus presiunii politice de a crește cheltuielile, ac ționează în consecin ță, mărind cheltuielile bugetare proporțional cu creșterea veniturilor sau chiar mai mult decât atât. În ultiml deceniu s-au înregistrat schimbări în aceste tendin țe, și aceaasta s-a reflectat și pe pie țele financiare. Astfel, 10
unele agenții de rating clasează Singapore peste Belgia, Korea în fa ța Portugaliei, Mexic în fața Islandei, iar Grecia se situează aproape pe ultimul loc în ceea ce prve ște încrederea care îi este acordată. Autorii studiului consideră că principalul factor care a ajutat țările în curs de dezvoltare să adopte o politică fiscală anticiclică il reprezintă atitudinea institutiilor statului. Ciclicitatea politicii fiscale a unei țări este invers corelată cu calitatea institu țiilor acelei țări, ceea ce include măsuri de lege și ordine, calitatea birocra ției, corup ția de la nivelul acelui stat și
alte riscuri asociate investi ției. De și schimbarea în aceste institu ții se produce lent, în timp
poate fi semnificativă. Un exemplu în acest sens este Chile. Calitatea institutiilor sale a crescut semnificativ de la începutul anilor 1980, iar de atunci politica fiscală s-a schimbat de la prociclică la anticiclică. Această țară este exemplul că o bună calitate institu țională poate menține o politică fiscală anticiclică.
Alberto Alesina și Guido Tabellini, în articolul ’De ce este politica fiscală deseori prociclică?’ observă că politica fiscală este prociclică în multe țări, cu precădere în țările în curs de dezvoltare. Această tendință este explicată prin prisma faptului că alegătorii nu au încredere în politicieni, și în momentul în care observă un boom economic, cer ca impozitele și taxele să scadă, iar serviciile publice să crească. Alegătorii doresc asta deoarece se tem că altfel resursele discponibile ar fi irosite. Astfel, guvernele nu reu șesc să facă economii în vremurile bune, ci din contră, acumulează datorii. Din punctul de vedere al contribuabililor, această modalitate este una bună, deoarece evită ca guvernele, pe care ei le consideră a fi corupte, să facă niște cheltuieli excesive. Această distorsiune politică duce la acumularea datoriilor guvernamentale si astfel la o politică fiscală prociclică. Mai mult, avem de a face cu limitări în ceea ce privește creditarea, deoarece distorsiunile politice ar putea să ducă guvernul spre nivele ale datoriei care sunt la limita a ceea ce sunt capabile să ramburseze și astfel ating maximul pe care creditorii sunt dispu și să le împrumute. Alte explica ții ale politicii fiscale prociclice spun că proasta funcționare a piețelor de credit face ca țărilor în curs de dezvoltare să le fie greu sau chiar imposibil să se împrumute exact la momentul la care au cea mai mare nevoie, și anume în vremurile grele. Acest argument nu reu șe ște însă să explice de ce guvernele care urmăresc să creeze o stare de bine a economiei nu iau acestea în calcul și economisesc în momentele bune, pentru a evita să fie constrânse a se împrumuta la nevoie. Modelul teoretic al 11
acestor autori sugerează că acest e șec de a se autofinan ța izvoră ște din politica internă a fiecărei țări, iar dovezile susțin această afirmație. Pe de o parte, prociclicitatea politicii fiscale e mai pronunțată în țările în care guvernele care sunt percepute ca fiind corupte sunt sancționate de către alegători prin intermediul institu ților democratice. Pe de altă parte, în țările
în curs de dezvoltare, prociclicitatea politicii fiscale este adesea influen țată de o politică
fiscală distorsionată mai degrabă la reac ția cu boomul economic decât cu recesiunea. Astfel, prociclicitatea politicii fiscale rezultă dintr-un e șec al Guvernului și nu dintr-un e șec al pie ței, și se întâmplă indiferent dacă guvernul are sau nu datorii.
Un alt economist, Nese Erbil, în articolul ’Este politica fiscală prociclică în țările în curs de dezvoltare producătoare de petrol?’ studiază acest fenomenul fiscalită ții prociclice pe un eșantion de 28 de țări producătoare de petrol (OPC uri) în perioada 1990-2009. Pentru a studia fenomenul, autorul urmăre ște cinci măsuri fiscale: cheltuielile guvernamentale, consumul, investițiile, veniturile din alte surse decât cele petroliere și bilan țul fără componentele petroliere. Autorul a ales să studieze fenomenul prociclicită ții în țările OPC deoarece a observat că în ultimii ani, volatilitatea prețurilor petrolului a crescut, și schimbările radicale, imprevizibile, au un impact deosebit de mare asupra balan ței fiscale a acestor țări. De exemplu, orice scădere a prețului petrolului poate duce la o cre ștere substan țială a nevoilor financiare, deoarece exporturile acelei țări nu sunt diversificate, iar încasările din petrol reprezintă o mare parte a veniturilor. Structura politică, institu țională sau bugetară a acestor țări,
precum și incapacitatea de a acumula active financiare sau de a câ știga acces pe pie țele
de credit, obligă guvernele lor să reac ționeze la volatilitatea pre țului petrolului prin politici fiscale prociclice. Autorul subliniază faptul că un număr mare de studii arată că politica fiscală prociclică are implicații dăunătoare asupra
țărilor
în curs de dezvoltare. Atunci când
guvernele reduc cheltuielile ca reac ție la o scădere a veniturilor din petrol, cei săraci au de suferit deoarece economiile lor sunt pu ține, iar cre șterea pe termen lung este afectată deoarece guvernul reduce cheltuielile de capital și î și retrage resursele din proiectele care ar avea potențial de aducere de venituri în viitor. Autorul folose ște teste econometrice pentru a stabili daca într-adevăr comportamentul fiscal este prociclic în cele 28 de state producătoare de petrol
12
studiate. Autorul consideră ca studiul său aduce trei contribu ții importante la literatura de specialitate. În primul rând, studiază comportamentul fiscal în diferite grupe de țări OPC prin divizarea eșantionului ini țial în trei subeșantioane, potrivit nivelului lor de dezvoltare și aplicarea testului de prociclicitate atât asupra întregului e șantion, cât și asupra sube șantioanelor. Din moment ce OPC nu reprezintă un grup omogen, politicile lor fiscale ar putea să răspundă diferit la șocurile cauzate de schimbăarile în pre țul petrolului, din cauza varia țiilor semnificative în dependența lor de veniturile încasate din petrol, din cauza nivelului de dezvoltare economică, a structurii politice și institu ționale, a nivelului rezervelor de petrol și a gradului de maturitate în producerea petrolului. Din cauza cestor diferen țe, este important să se studieze comportamentul fiscal nu doar a întregului grup de țări, dar și pe grupuri mai mici, pentru a observa dacă țările cu anumite caracteristici au anumite tipare de politică fiscală. Acest studiu ar putea fi de folos pentru a crea politici fiscale eficiente. În urma studiului s-a demonstrat că rezultatele nu sunt identice pe toate grupele de venituri. Totalul cheltuielilor are o prociclicitate ridicată în grupele cu venituri mici si medii, în timp ce este anticiclic în țările cu venituri ridicate. În plus, rezultatele arată că factorii oplitici și institu ționali, precum și limitările legate de finanțare joacă un rol important în ciclicitatea politicilor in țările OPC, și în special în grupul celor cu venituri mici.
Clasificarea țărilor producătoare de petrol dupa n ivelul veniturilor Venituri mici
Venituri Mijlocoi
Venituri mari
Algeria
Gabon
Bahrain
Angola
Kazakhstan
Brunei
Azerbaijan
Libia
Guineea Ecuatorială
Cameroon
Mexic
Kuweit
Chad
Rusia
Qatar 13
Congo
Venezuela
Arabia Saudită
Ecuador
Trinidad & Tobago
Indonezia
Emiratele Arabe Unite
Iran Nigeria Sudan Siria Vietnam Yemen
În al doilea rând, este analizat comportamentul ciclic al mai multor variabile ale politicii fiscale: total cheltuieli și componentele lor, consumul public și investi țiile, bilan țul fără componenta din petrol și venturile non-petroliere. Cu toate că majoritatea studiilor se axează pe folosirea cheltuielilor sau a cosnumului ca variabilă dependentă, această lucrare analizează atât totalul cheltuielilor guvernamentale cât și componentele sale, ceea ce constituie o componentă cheie la realizarea studiului, deoarece concentrarea doar pe agregate poate fi înșelătoare dacă subcomponentele sale se schimbă în moduri diferite. De aceea, analizarea separată a subcomponentelor poate oferi explica ții suplimentare asupra direc ției politicii fiscale si poate dezvălui implicații importante ale politicii ș de exemplu, guvernul poate să modifice fie consumul, fie investi țiile ca un răspuns la o schimbare în produc ție. Rezultatele estimărilor din acest studiu arată că cheltuielile sunt anticiclice pentru grupul țărilor cu un nivel ridicat al veniturilor, însă componentele sale se mută în diferite direc ții: consumul este prociclic, în vreme ce cheltuielile de capital sunt anticiclice. La o concluzie asemănătoare au ajuns în anul 2010 Villafuerte și Lopez-Murphy, precum și Arezki și Ismail. Ace știa au observat că în perioadele de scădere a pre țurilor, guvernele reduc cheltuielile de capital mai mult decât reduc consumul guvernametal. Mai mult decât atât, bilan țul primar excluzând produsele petroliere ca o variabilă dependentă va măsura nivelul în care veniturile din petrol sunt folosite în economie, precum și nivelul total al efortului fiscal. Astfel, ventiurile non14
petroliere vor fi o măsură utilă în mecanismul colectării de impozite. Autorii studiului au observat că aceste cinci variabile fiscale prezintă un puternic compotament prociclic pe tot eșantionul de țări OPC. În al treilea rând, autorul subliniază că până la data realizării studiului s-au făcut pu ține studii asupra prociclicității țărilor OPC, și această lucrare vine să completeze literatura de specialitate. Sunt luate în considerare diferite metode econometrice pentru a testa prociclicitatea, precum și rela ția de cazualitate dintre cre șterea produc ției și dint re variabilele fiscale. În viziunea neoclasică și în cea Keynesiană, politicile fiscale eficiente ar trebui să uniformizeze volatilitatea producției pe parcursul ciclului de afaceri. În viziunea lui Barro (1973), ipoteza de uniformizare a impozitelor pentru a ob ține o politică fiscală ideală sugerează că pentru o anumită opțiune de cheltuieli guvernamentale, nivelul impozitelor ar trebui men ținut constant pe parcursul ciclului de afaceri, iar surplusul bugetar ar trebui gestionat într-o manierăpociclică. Potrivit teoriei Keynesiene, dacă economia se află în recesiune, politica fiscală ar trebui să urmărească o creștere a cheltuielilor guvernamentale și o scădere a impozitelor pentru a ajuta economia să depășească perioada de recesiune. În perioada boomului economic, guvernul ar trebui să economisească surplusul care reiese din ac țiunea stabilizatorilor automați și doar dacă mai este necesar să crească și impozitele sau să reducă cheltuielile. Ca și rezultat, politicile fiscale ar trebui să urmeze un model anticiclic prin intermediul stabilizatorilor automa ți. Cu alte cuvinte, ne a șteptăm la o corela ție pozitivă între schimbările în produc ție schimbările în balan ța fiscală sau la o corela ție negativă între schimbările în producție și schimbările în cheltuielile guvernamentale. Cu toate acestea, studiile empirice au atătat că politicile fiscale sunt prociclice în țările în curs de dezvoltare și în țările OPC. Aceste țări cresc cheltuielile atunci când le cresc încasările pe perioada boomului în pre țul petrolului. Apoi sunt obligate să î și reducă cheltuielile din cauza unui declin în prețul petrolului. În general, aceste țări nu sunt capabile de a face economii în anii cu încasări mari din vânzarea petrolului, așa că singura modalitate prin care î și pot finan ța deficitul este prin reducerea cheltuielilor. Pentru a explica politicile fiscale prociclice în țările în curs de dezvoltare, au fost propuse două mari argumente, care se aplică și țărilor OPC: limitări ale finanțării (sau acces limitat pe pia ța 15
creditului) și factori lega ți de structura economiei (bugetul, puterea politică și structura socială, instituții slabe). În general, ace ști factori sunt preenta ți separat, însă func ționează împreună și e posibil să se reîntărească unul pe celălalt. De exemplu institu țiile slabe, structura bugetului sau un guvern corupt pot împiedica politica fiscală prudentă, ceea ce poate afecta la rândul său sustenabilitatea fiscală și posibilitatea de a contracta un credit prin amplificarea constrângerilor financiare. Lichiditatea și limitările legate de împrumutare reies atunci când o țară în curs de dezvoltare are nevoie cea mai mare nevoie de finanțare (în timpul unei recesiuni) și atunci este cel mai puțin probabil să o obțină. Multe dintre țări nu au suficiente active străine sau pie țe financiare proprii pentru a strânge fonduri. Când aceste țări se confruntă cu perioade mari de șocuri
financiare (de exemplu o scădere mare a pre țului petrolului în cazul țărilor OPC),
investitorii pot să-și piardă încrederea și să fie mult mai pu țin dispu și să împrumute deoarece le este teamă că lipsa de credibilitate politică și de disciplină ar putea duce la un deficit bugetar mare și la faliment. Guvernele aflate în această situație vor experimenta și limitări repetate în ceea ce privește creditarea pe pie țele de capital ale lumii, ceea ce va afecta posibilitatea lor de a conduce politici fiscale anticiclice. Pentru a contracara volatilitatea veniturilor din petrol, țările OPC au folosit tot mai des fonduri pentru a stabiliza prețul petrolului. Aceste fonduri erau prevăzute pentru a stabiliza veniturile bugetare: când prețul petrolului cre ște, o parte a veniturilor este canalizată spre fondul de stabilizare; când veniturile sunt mici, fondul de stabilizare va finan ța diferen ța. Cu toate acestea, crearea acestor fonduri nu a avut niciun efect asupra rela ției dintre câ știgurile din exportul petrolului și cheltuielile guvernamentale în țările în care nu au fost implementate nicio politică macroeconomică transparentă. Mai mult, unele dintre aceste fonduri au funcționat în afara sistemelor bugetare existente și au ajutat doar în câteva cazuri. Din acest motiv, ele au fost susceptibile de abuz și implicare politică. Prin urmare, fondurile de stabilizare nu ar trebui să fie privite ca un substitut al unui management fiscal puternic. Celălalt argument propus pentru a explica dificultatea în implementarea politicii fiscale anticiclice se axează pe cheltuielile guvernamentale prociclice cauzate de trei aspecte ale economiei și ale guvernului: structura bugetară, institu ții și structura politică fragilă, precum și corupția în cadrul guvernelor. 16
În primul rând, țările în curs de dezvoltare au o politică fiscală prociclică din cauza structurii lor bugetare. Aceste țări au câțiva stabilizatori automați incluși în bugetele lor. Ca rezultat, cheltuielile bugetare în țările emergente prezintă un trend mai pu țin anticiclic decât țările industrializate. În al doilea rând, calitatea slabă a institu țiilor și a structurii politice încurajează anumite grupuri din societate să încerce să acapareze o parte cât mai mare din averea na țională, pretinzând cheltuieli publice mai mari în favoarea lor. Acest comportament, denumit efect de voracitate de către Tornell și Lane (1999), are ca și rezultat prociclicitatea fiscală. Politicile
fiscale sunt mai intense în țările în care sistemele politice au mai multe subiecte care pot fi supuse la veto din punct de vedere fiscal și au o mai mare volatilitate a produc ției. În mod similar, Lane (2003), Fatas și Mihov (2001) au ajuns la concluzia că țările cu o mai mare putere de dispersie sunt mai susceptibile de a prezenta o produc ție volatilă și un comportament fiscal prociclic. În al treilea și ultimul rând, după cum au remarcat și Alesina și Tabellini (2005), cu cât guvernul este mai corupt, cu atât va lua măsuri fiscale prociclice, deoarece alegătorii nu au încredere în politicieni și vor cere o utilitate mai mare atunci când vor observa că produc ția crește. Acest comportament se manifestă cu precădere în cazul democra țiilor, deoarece un guvern corupt răspunde în fa ța alegătorilor, pe când în cazul unei dictaturi guvernul nu este responsabil în fața lor. Astfel, chiar dacă guvernul ar fi corupt, alegătorii nu ar putea influen ța politica fiscală.Potrivit acestor autori, în cazul sistemelor politice democratice, cauza principală a politicii fiscale prociclice o reprezintă corup ția guvernamentală și nu imperfec țiunile de pe piața creditului. În urma analizei econometrice, autorul a remarcat că rezultatele nu sunt uniforme în toate țările.
Totalul cheltuielilor are o prociclicitate ridicată măsurat la întregul e șantion, și scăzută
în cazul eșantioanelor cu venituri mici și milocii. Sub-e șantionul care cuprinde țările cu venituri mici constituie o mare parte din întregul e șantion, și prin urmare influen țează în mare parte rezultatele întregului e șantion. Cu toate acestea, politica fiscală este anticiclică în țările cu venituri mari, probabil datorită acumulării mai mari de active financiare, ceea ce înlesne ște constrângerile financiare atunci când acele țări au nevoie de fonduri. Este de asemene a important să se urmărească separat atât variabilele fiscale, cât și subcomponentele lor, 17
deoarece subcomponentele s-ar putea să reac ționeze altfel decât ele. Estimările arată că de și cheltuielile sunt anticiclice pentru e șantionul cu venituri mari, componentele sale reac ționează în direcții diferite: consumul este prociclic, iar cheltuielile de capital sunt anticiclice. Rezultatele confirmă că factorii politici și institu ționali, precum și limitările financiare joacă un rol în ciclicitatea politicilor fiscale ale țărilor OPC. Majoritatea variabilelor care urmăresc calitatea instituțiilor și structura politică par a fi semnificative pentru grupul cu venituri mici. În ceea ce privește grupul țărilor cu venituri medii, două dintre variabile par a fi semnificative: indexul compozit al institu țiil or, și cecurile și bilanțurile. Niciunul dintre variabilele instituționale nu s-a dovedit a fi semnificativ pentru țările cu venituri ridicate. Limitările domestice de ordin financiar par a fi semnificative pentru grupul țărilor cu venituri reduse. Cu toate acestea, politica fiscală este influen țată mai mult de limitările financiare externe din grupurile cu venituri medii si mari deoarece acestea pot fi mai integrate în sistemul financiar global decât țările cu venituri mici. În ciuda faptului că există numeroase diferen țe între ele, toate țările OPC au de a face cu venituri volatile și imprevizibile, ceea ce face ca managementul lor fiscal să se confrunte cu numeroase provocări. Din acest motiv, este important ca ele să adopte politici fiscale anticiclice eficiente prin care să uniformizeze cheltuielile guvernamentale și să le separe de volatilitatea veniturilor din petrol. Distan țarea lor de politica fiscală prociclică le va permite să realizeze o creștere de durată și să le ofere acea marjă de siguran ță de care categoriile sărace ale populației au nevoie. O politică fiscală puternică și disciplinată necesită ni ște institu ții puternice, un nivel înalt de birocra ție și o transparen ță mai mare. Aceste institu ții mai puternice vor ajuta la reducerea efectului de voracitate, care, la rândul său, va facilita acumularea de resurse financiare și va spori încrederea în rândul investitorilor pentru a putea împrumuta fondurile de care aceste țări vor avea nevoie.
4. Politica fiscală anticiclică
Evolutia ciclică are o determinare obiectivă, dar agentii economici si guvernele promovează masuri pentru atenuarea undelor ciclului economic si in special a recesiunii si a efectelor negative pe care aceasta le genereaza. 18
Masurile anticriza se fundamenteaza pe: •
adevarurile formulate de stiinta economica;
•
cunoasterea interdependentelor economice;
•
o informare prompta si reala asupra evolutiei activitatii.
Prima realizare in acest sens apartine lui J.M. Keynes si dateaza din deceniile 4-5 ale secolului XX. 4.1.Atenuarea efectelor negative ale fluctuaţiile ciclice
Pentru atenuarea efectelor negative se folosesc mai multe mijloace şi instrumente de politică economică: cheltuielile publice, sistemul de impozite şi taxe, rata dobânzii şi masa monetară, sistemul asigurărilor sociale etc Folosirea lor a fost fundamentată de către Keynes şi alţi mari economişti, care l-au succedat,ele fiind integrate în măsuri (politici) anticriză (anticiclice), care au devenit componente ale politicii economice pe termen scurt-mediu. Ele sunt promulgate de către stat şi aplicate prin organismele sale, prin instituţiile financiare şi alţi agenţi economici, într-o anumită logică şi corelare, în funcţie de condiţii şi gradul de cunoaştere a realităţilor economice. Deşi interdependente, asemenea măsuri pot fi grupate în trei mari categorii: a) politica cheltuielilor publice, b) politica monetară şi c) politica fiscală. Politica cheltuielilor publice se bazează pe majorarea cheltuielilor bugetului administraţiei
centrale în faza de recesiune - chiar cu preţul unui deficit bugetar - cu scopul de a menţine sau impulsiona cererea agregată (pentru a stimula producţia în vederea trecerii la faza de recesiune). Cheltuielile publice favorizează cererea globală prin intermediul achiziţiilor de stat, investiţii cu caracter social-cultural şi în sectorul public. O importanţă majoră prezintă majorarea prestaţiilor şi alocaţiilor de securitate socială (ajutoare de şomaj, alocaţii familiale, de reciclare profesională etc.) care permit ca, în faza de recesiune, să fie atenuate fluctuaţiile negative ale veniturilor disponibile pentru numeroase categorii ale populaţiei. 19
Pe această bază este impulsionată atât cererea guvernamentală cât şi cea privată pentru bunuri de consum şi de capital. Disponibilitatea legiuitorilor pentru repartizarea cheltuielilor bugetului de stat, limitele pe care le acceptă în deficitul acestuia şi modul de acoperirea acestor deficite vor determina amploarea şi efectele pe termen mediu-scurt ale politicii cheltuielilor publice. Politica monetară şi de credit are ca principale instrumente rata dobânzii, creditul şi masa
monetară. Ele se aplică diferenţiat în funcţie de starea conjuncturii economice. Astfel, în faza de boom prelungit , când ritmul inflaţiei şi (sau) pericolul apariţiei altor dezechilibre în economie sunt majore, se apelează, de regulă, la o politică monetară restrictivă prin punerea în mişcare a unor instrumente specifice: sporirea ratei dobânzii, promulgarea unor restricţii suplimentare la acordarea de credite, controlul asupra masei monetare este mai riguros, majorarea rezervelor obligatorii, supravegherea mai strictă a activităţii financiar bancare. Asemenea măsuri au ca efect frânarea cererii de satisfactori şi a investiţiilor şi, pe această bază, a activităţii economice, cu preţul creşterii şomajului şi a gradului de nefolosire a altor factori de producţie. În faza de recesiune se poate acţiona în sens invers: reducerea ratei dobânzii (scontului), facilităţi pentru sporirea volumului creditului şi a masei monetare, reducerea nivelului rezervelor obligatorii ale băncilor comerciale, achiziţionarea intensă de către autorităţile monetare a titlurilor de stat şi altor categorii de titluri pe piaţa deschisă şi pe cea a schimburilor valutare, amânarea (prelungirea) scadenţei unor credite etc. Prin astfel de măsuri se urmăreşte stimularea consumului şi investiţiilor, a cererii globale în general şi pe această bază creşterea producţiei şi a gradului de ocupare a forţei de muncă. Politica fiscală constă în a utiliza sistemul de impozite şi taxe în scopuri anticiclice. Astfel, în
condiţii de recesiune, se poate proceda la reducerea fiscalităţii (gradul de impozitare directă a veniturilor şi de taxare a consumului), lăsând o cotă procentuală mai mare din venituri asupra agenţilor economici particulari, ceea ce are menirea să încurajeze cererea pentru bunuri de consum şi investiţionale. Acest fapt este favorizat şi de sistemul cotelor progresive de impozit care permite ca plăţile pentru impozite să se diminueze relativ mai mult decât contracţia veniturilor. În condiţii de boom, se procedează, de regulă, la majorarea fiscalităţii, pentru a frâna cererea pentru bunuri de consum şi investiţiile, chiar inflaţia, impozitele sporind mai rapid decât veniturile în expansiune. 20
Politica cheltuielilor publice si politica fiscala formeaza impreuna politica bugetara , intrucat utilizeaza componente ale bugetului de stat. Pana prin anii’70, politica monetara si de credit si cea fiscala au fost promovate in mod corelat urmarind fie cresterea economica, fie franarea (temporizarea) acesteia, fiind numite politici economice conjuncturale bazate pe cerere sau politici de tipul “stop and go” (“stai – mergi”). De la mijlocul deceniului opt s-a recurs la programe anticiclice denumite “mix policy”, bazate pe promovarea diferentiata de masuri monetare (care vizeaza dinamica preturilor si a inflatiei) si bugetare (care urmaresc volumul activitatii economice si acoperirea deficitului bugetar prin credite si nu prin emisiune de moneda). Există perioade în care anumite măsuri permit, printre altele, şi încasări suplimentare la buget menite să acopere sau să atenueze deficitele acumulate în recesiune. Cele trei tipuri de politici anticiclice de sorginte keynesistă , având ca obiectiv influenţarea cererii, se aplică corelat şi în
raport cu situaţia concretă a altor variabile şi interdependenţe din economie; în raport cu acestea, accentul este pus pe un tip de politică economică sau altul şi în cadrul fiecăruia, se apelează la instrumente şi pârghii specifice. De exemplu, politicile monetariste, cel mai des utilizate în perioada postbelică, mai ales în ţările în curs de dezvoltare, şi mai recente în cele aflate în tranziţie,se recomandă numai după ce s-a diagnosticat corect starea reală a economiei. De pildă, intenţia de a stimula sau reduce cererea, în raport de starea conjuncturii, trebuie să pornească de la premisa că mărimea cererii de satisfactori şi prodfactori este influenţată de numeroase împrejurări: venitul curent, evoluţia previzibilă a preţurilor, structura pe categorii de vârstă a populaţiei şi tranşe de venituri, mărimea patrimoniului agenţilor economici şi structura acestuia (active reale, active financiare, active monetare), mărimea şi ponderea venitului permanent în cadrul "paradoxului economisirii" şi gradul de ocupare a forţei de muncă ş.a. De aceea, nu există reţete universale privind promovarea politicilor anticiclice de tip keynesist şi a instrumentelor disponibile în acest sens. Începând cu anii '70 începe să fie pusă sub semnul întrebării capacitatea politicilor de sorginte keynesistă de a asigura stabilitatea sistemului economiei de piaţă. O asemenea stare de lucruri are cauze şi manifestări care inevitabil incită la reflecţii. Astfel, de-a lungul întregii perioade, preţurile nu numai că nu au scăzut, ci, din contră, au înregistrat o tendinţă generală de creştere, corelată de regulă cu ritmul creşterii economice; 21
începând cu 1973-1974, are loc o creştere spectaculoasă a preţurilor, iar în faţa inflaţiei galopante, s-au impus măsuri pentru reducerea cererii agregate (prin frânarea consumului şi investiţiilor). Efectul a fost o sporire substanţială a şomajului, însoţită de stagnarea creşterii economice, dar rezultatele obţinute în stăpânirea inflaţiei au fost modeste. Şomajul s-a transformat în principalul dezechilibru structural, cu ample implicaţii social-politice şi umane. Măsurile adoptate după 1970-1973, pentru schimbarea conjuncturii, prin politici de susţinere (investiţii publice, ajutoare bugetare, alocaţii familiale pentru cei aflaţi în dificultate sau marginalizaţi, comenzi publice etc.) au determinat creşterea cheltuielilor publice şi a deficitelor bugetare, fără o reducere semnificativă a şomajului, ajungându-se la concluzia că ele sunt doar elementeartificiale şi temporare de influenţare a conjuncturii. În fond, statul nu sepoate substitui iniţiativelor oamenilor; cel mult, se aşteaptă ca el să facăaceste iniţiative posibile şi mai eficiente. În acest cadru, s-au revigorat înforme noi politicile conjuncturale bazate pe stimularea ofertei (supply -side economics). Politicile bazate pe ofertă pornesc de la filozofia că pentru a influenţa conjunctura în situaţii
nefavorabile (stări de recesiune sau chiar depresiune) este esenţială ameliorarea stimulentelor pentru a-i incita pe producători să mărească oferta agregată. În această direcţie pot fi sugerate şi aplicate cel puţin două mari categorii de măsuri (politici). a)
Efectuarea unor reforme structurale orientate spre extinderea concurenţei şi preţurilor libere, prin atenuarea rolului centrelor de forţă economică (oligopoluri, centrale sindicale) care, puternice fiind, ar putea obţine venituri stabile relativ independent de evoluţia ofertei reale. Factorul determinant pentru evoluţia ascendentă a ofertei agregate este o bună funcţionare a pieţei; orice alterare a mecanismului pieţei libere creează distorsiuni între oferta şi cererea agregată, instabilitate, fluctuaţii ciclice, şomaj şi inflaţie. Ca atare, primul obiectiv al politicii economice este de a veghea la buna funcţionare a "pieţei libere, concurenţiale şi a mecanismelor sale" în condiţiile asigurării unei iniţiative cât mai largi prin reducerea reglementărilor şi întărirea drepturilor de proprietate privată.
b)
Folosirea unor pârghii economice care să îmbunătăţească perspectivele de profit ale producătorilor, stimulându-i astfel să-şi menţină şi, după caz, să sporească oferta de bunuri. În acest sens, se demonstrează că reducerea ratei fiscalităţii îi va încuraja să producă mai mult, veniturile şi cheltuielile statului, ale altor categorii de agenţi economici, vor creşte, 22
atrăgând după ele evoluţia corespunzătoare şi a cererii agregate. Filozofia unei asemenea opţiuni decurge din faptul că întreprinzătorul şi proprietatea particulară trebuie încurajate prin pârghiile de politică economică pe care le folosesc statul şi instituţiile financiar bancare. Intervenţia statului încearcă armonizarea politicilor monetare şi fiscale focalizate asupra întreprinzătorului în aşa fel încât să-i stimuleze libera iniţiativă şi asumarea riscului. Este un fapt demonstrat că în perioada postbelică s-au atenuat fluctuaţiile ciclice ale activităţii economice din ţările dezvoltate. Totuşi,dezechilibre s-au menţinut şi s-au manifestat în forme diferite, indiferent de faza ciclului economic. Această stare de lucruri a activat un curent de gândire după care teoria şi practica economică trebuie restructurate din temelii. Se apreciază că o economie confruntată cu dezechilibre poate urma una din două căi posibile: a) să introducă condiţii de echilibru stabil printr-o profundă restructurare; b) să menţină status-quo-ul şi aplicarea unor politici keynesiste. Ele se constituie în încercări de neutralizare a efectelor nocive ale forţelor de dezechilibru, fără a atinge însă cauzele originare ale tulburărilor concretizate în încălcarea condiţiilor de echilibru stabil. Din punct de vedere economic, bugetul statului este un document contabil ce reuneste previziunile asupra veniturilor si cheltuielilor publice, ce se vor realiza in urmatorul exercitiu. De aceea se realizeaza politica fiscala a guvernului si raspunde necesitatilor expansive sau contractive cerute de conjunctura economica. Daca veniturile si cheltuielile previzionate coincid, bugetul va fi echilibrat. Normal ar fi ca cheltuielile sa fie superioare veniturilor, adica sa existe deficit bugetar. Situatia opusa, cu venituri superioare cheltuielilor, este cea de excedent. Bugetele deficitare implica injectarea in fluxurile economice a unei cantitati superioare celei obtinute de pe urma retinerii impozitelor; au de aceea un efect expansiv. Bugetele excedentare, din contra, in retinerea de fonduri, au un efect restrictiv sau contractiv si ar putea fi utilizate ca mijloace de politica economica daca cererea agregata ar fi atat de mare incat productia potentiala ar fi depasita de urmatoarea aparitie a efectelor inflationiste. Economistii clasici considerau ca bugetele statului ar trebui sa fie intotdeauna echilibrate, ca existenta unor deficite sau excedente era o mostra a unei administrari ineficiente sau de un 23
interventionism distorsionator al pietelor. Propunerea keynesiana a fost ca bugetul trebuia sa fie ciclic echilibrat, sa fie deficitar in fazele economice de recesiune ce cer o interventie stimulativa,
finantand deficitul prin intermediul datoriei publice ce ar fi amortizata cu excedentul altor ani. Cu toate acestea, aplicarea politicii keynesiene de catre guvernele occidentale dupa al doilea razboi mondial s-a tradus in realitate intr-un deficit public sustinut an dupa an. Chiar daca in anii de expansiune economica deficitul diminueaza ca procent PIB-ul, nu renunta niciodata sa fie negativ. Ideile economice dominante de astazi considera deficitul public una din principalele cauze ale dezechilibrului si instabilitatii. Marele deficit bugetar al Statelor Unite a fost considerat drept una dintre cauzele ce au stat la originea crizei de la inceputul anilor 90. Tratatul de la Maastricht, pentru a face parte din Uniunea Economica si Monetara, a pus conditia ca deficitul public sa fie mai mic de 3% si Datoria publica mai mica de 60% din PIB. Toate tarile dezvoltate sunt implicate in lupta de controlare a deficitului considerandu-l un lucru indispensabil in mentinerea stabilitatii pe termen lung. In stabilirea previziunilor bugetare trebuie tinut cont in orice caz ca acestea nu pot fi exacte. Existenta impozitelor proportionale sau progresive face ca veniturile publice sa varieze in functie de volumul venitului tarii respective. In aceeasi forma, cheltuielile publice pot varia intr-o forma imprevizibila pentru ca o crestere a somajului motivata de o recesiune ar creste cheltuielile cu subventiile. Se numeste buget cu somaj 0 estimarea cheltuielilor si veniturilor publice care se face si care se concretizeaza, mentinand legislatia financiara existenta, daca situatia economica a tarii ar fi cu somaj 0. Utilizarea anticiclica a instrumentelor fiscale are inconvenientul intarzierilor in recunoasterea
existentei unui schimb conjunctural, in adoptarea mijloacelor politice si ca efect exercitarea acestora. Daca un guvern vrea sa raspunda activ recesiunilor, se va tine cont ca aceasta se produce cand statisticile industriale incep sa dea semnale de crestere a somajului; va convoca atunci un comitet de experti care sa dea sfaturi in ceea ce priveste masurile ce trebuiesc luate; se va elabora un proiect de lege care sa modifice legislatia negativa existenta; se va discuta si aproba acest proiect de catre organele pertinente; in urmatorul exercitiu bugetar cheltuielile vor creste si impozitele vor scade si astfel efectul multiplicator va incepe sa functioneze... Pana atunci este foarte posibil ca ciclul economic sa-si fi schimbat sensul si masurile adoptate sa rezulte contraproductive. 24
Solutia problemei intarzierilor sta in introducerea stabilizatorilor fiscali automati. Acestia constau in normative legale care exercita mecanic, fara nici o modificare, functia sa anticiclica. De exemplu, impozitele proportionale si progresive functioneaza ca stabilizatori automati: daca intr-o recesiune veniturile incep sa se reduca, incasarile se vor diminua si ele. Normativa seguritatii sociale este de asemenea un stabilizator eficace: in recesiune se diminueaza incasarile si cresc cheltuielile cu subventiile, in timp ce in fazele de boom ale ciclului efectul este contrar. Un pericol ce va trebui luat in considerare este ca stabilizatorii automati actioneaza ca bariere fiscale. In conceperea normativei fiscale in forma in care sa stabilizeze productia economica la un
nivel determinat al venitului, apare pericolul de a impiedica cresterea economica. Procesele inflationiste cer de asemeni ajustarea cotelor fiscale pentru a impiedica ca veniturile care se "stabilizeaza" sa prezinte de fiecare data o mai mica capacitate de achizitie. 4.2.
Studiu de caz – sunt politicile fiscale anticiclice contraproductive?
( Are Countercyclical Fiscal Policies Counterproductive? David B. Gordon and Eric M. Leeper, NBER Working Paper No. 11869, December 2005) Sumar
In general, economistii considera ca politicile fiscale anticiclice au un efect stabilizator care actioneaza prin intermediul unor stabilizatori si a unor actiuni facultative (vezi Duesenberry, Eckstein, and Fromm (1960), Hansen (1969), Blinder and Solow (1973), Baily (1978), Tobin (1980), Christiano (1984), Romer and Romer (1994), Chatterjee (1999), Romer (1999), Auerbach and Feenberg (2000), Cohen and Follette (2000), and Taylor (2000)). Studiile efectuate asupra acestei judecati conventionale se concentreaza asupra marginilor ‘intratemporale’: cum reactioneaza pe termen scurt forta de munca si venitul personal la modificarile in nivelul cheltuielilor guvernamentale si in nivelul impozitelor. In domeniul economic, politicile anticiclice (countercyclical policies ) genereaza cresterea datoriilor guvernamentale, conducand la obligatii viitoare in serviciul datoriei. Aceste noi obligatii trebuie finantate printr-un mix de impozite ridicate, reducerea cheltuielilor sau cresterea masei monetare in viitor. Asteptarile legate de reglarea politicilor viitoare modifica ratele curente de economisire precum si eficacitatea politicilor anticiclice. este deci posibil ca raspunsurile la policile viitoare asteptate sa exacerbeze si sa prelungeasca recesiunea. Lucrarea de fata subliniaza efectele acestor asteptari. 25
Astfel, coreland teoria cu datele apartinand Statelor Unite s-au obtinut urmatoarele concluzii: 1)
Legat de acest canal al asteptarilor se pare ca politicile anticiclice pot crea un ciclu de afaceri in situatia in care nu ar exista ciclicitate in absenta politicilor anticiclice;
2)
Partile netriviale de variatie la nivelul investitiei si al frecventei pot fi explicate prin variatiile existente in politicile macroeconomice, fara surse nonpolitice de fluctuatie;
3)
Permanenta in variabilele cheie de tip macro poate aparea doar prin asteptarile legate de politica.
1.Introducere
Politicile fiscale anticiclice creaza in mod necesar legaturi dinamice intre politicile fiscale curente si viitoare. Cu toate ca raspunsul final al economiei agregate la politicile contraciclice trebuie sa includa o dimensiune intertemporala, multe analize sparg aceasta legatura intertemporala si plaseaza asteptarile legate de politicile viitoare undeva in subsidiar. Studiul propune un cadru contextual in care politicile de tip macro afecteaza atat marginile intertemporale cat si cele intratemporale. Lucrarea specializeaza cadrul contextual general pentru a prezenta rezultatele ce subliniaza rolul efectelor asteptarilor. Descoperirile sunt provocatoare, dar nu contrazic in mod necesar opinia ca per ansamblu politicile anticiclice au fost eficiente. Avand in vedere efectele contraproductive nascute din efectele asteptarilor, daca acea judecata (cunostinta) conventionala este corecta si anume politicile anticiclice atenueaza ciclitatea, atunci efectele intratemporale trebuie sa fie in mod substantial mai puternice decat se considera in studiile anterioare. Rezultatele au fost derivate printr-un simplu rationament dinamic care arata contraproductivitatea politicilor anticiclice si apoi se leaga aceasta logica cu datele existente din Statele Unite pentru a se gasi un suport empiric pentru rationament. Logica economica se bazeaza pe faptul ca intr-o periada de criza economica, politicile fiscale anticiclice creaza un deficit al bugetului finantat prin imprumut. Daca agentii de pe piata se asteapta la o crestere a taxelor pe viitor, atunci venitul asteptat in urma investitiei scade, exacerband orice reducere a valorii investitiei asociate cu criza. Avand valoarea capitalului, a actiunilor mai mica decat ar fi in mod contrar, out-put-ul ramane 26
scazut pe o perioada mai lunga: criza se adanceste si se prelungeste mai mult decat in cazul absentei politicilor anticiclice. Studiul coreleaza rationamentul cu datele existente in SUA despre variabilele politicii. Punand in ecuatie asteptarile si realizarile politicilor se simuleaza un model de echilibru monetar general, racordat la datele SUA. Se considera ca realizarea variabilelor curente si viitoare ale politicilor este suficienta pentru a genera un ciclu la nivelul investitiei si a cererii de bani (de masa monetara) care coincide cu datele NBER (National Bureau of Economic Research) referitoare la ciclul de afaceri. In absenta oricarei schimbari in politicile curente sau viitoare, alegerile portofoliulul vor fi constante in model, deci orice ciclu obtinut in urma simularii este generat doar de politica. Auerbach (2003) discuta despre un numar de motive pentru care este dificila gasirea unor probe elocvente asupra impactului politicii fiscale in economie. Acesta catalogheaza asteptarile ca fiind cea mai dificila problema. Accentuarea importantei asteptarilor contrasteaza cu absenta completa a unui rol al asteptarilor in munca care subliniaza judecata conventionala conform careia politicile contraciclice stabilizeaza in mod eficient economia (Romer and Romer 1994). Cu toate ca s-ar putea sa contrazica judecata conventionala, descoperirile studiului sunt in concordanta cu rezultatele recente ale modelelor generale de echilibru stocastice. Chari, Christiano si Kehoe (1994) considera ca politica fiscala optima se imbunatateste prin reducerea variatiilor variabilelor cheie de tip macro si prin cresterea bunastarii. Jones (2002) a construit un model pe baza datelor din SUA si a observat ca politica fiscala ofera putina stabilizare si in unele cazuri chiar duce la destabilizare. Descoperirile acestui studiu confirma ca comportamentul politic actual a crescut fluctuatia investitiilor si a prelungit mai degraba decat sa scurteze crizele economice. Munca realizata de Bohn (1991) poate fi privita ca furnizand suport empiric pentru existenta canalului asteptarilor. El descopera ca expansiunea datoriei guvernamentale ale SUA de-a lungul timpului a fost urmata in subsidiar de reduceri ale cheltuielilor si cresterea cotelor de impunere. Rezultatele studiul despre care discutam pot fi interpretate raportand consecintele ciclului economic la descoperirile lui Bohn. Lucrarea incepe prin expunerea unei structuri teoretice generale in care asteptarile legate de politica joaca un rol important in determinarea echilibrului curent. Pentru a obtine solutiile analitice necesare in determinarea dependentei echilibrului de politicile curente si asteptate, studiul restrange modelul prin presupunerea unor aspecte functionale specifice. In sectiunile ce urmeaza 27
studiul calibreaza modelul la datele SUA si simuleaza o anticipare perfecta utilizand variabilele politice din SUA. Seriile de timp simulate sunt doar produsul constientizarii variabilelor politice curente si viitoare, fara interventia vreunui soc nonpolitic exogen. 2.Cadrul contextual general
Aceasta sectiune descrie un model general de echilibru al fiscalitatii in stilul economistilor Chari, Jones si Manuelli (1995). Precum sugereaza Sargent si Wallace (1981), in studiu se modeleaza doar rolul fiscal al politicii monetare. La fel ca si in studiile lui Heckman (1976) si Lucas (1988), gospodariile furnizeaza munca efectiva data de hn , unde h reprezinta capitalul uman si n numarul de ore lucrate. Output-ul brut este produs cu castigul constant la scala tehnologica f (k, hn), unde k este capitalul fizic. Indicam output-ul brut la momentul ‘t’ , f (kt−1, ht−1nt),prin f (t). Output-ul net al capitalului nedepreciat, yt, satisface urmatoarea ecuatie: ct + xkt + xht + gt = yt,
(1)
unde xk, xh sunt investia in capitalul fizic si uman, iar g reprezinta achizitiile guvernametale: kt = xkt + dk(kt−1, ht−1nt),
(2)
ht = xht + dh(kt−1, ht−1nt),
(3)
unde d reprezinta capitalul nedepreciat. 3.Un exemplu intertemporal
Pentru a analiza posibilitatea ca politicile anticiclice sa fie contraproductive, modelul este specializat pentru a obtine solutiile analitice necesare pentru a specifica in ce mod depinde echilibrul curent de politice actuale si asteptate. Aceasta specializare subliniaza canalul asteptarilor prin care politicile anticiclice afecteaza economia. Este de asemenea convenabil sa luam in considerare politice viitoare care sunt constante dar care pot diferi de cele actuale. Acest aspect permite evidentierea legaturilor dinamice intre politicile curente si viitoare la echilibru. Premise .
Se presupune ca forta de munca este furnizata in mod inelastic fata de producerea de
bunuri ( precum in Jones, Manuelli si Rossi 1993). Nu exista socuri exogene asupra tehnologiei, preferintelor . Realizarea variabilelor politicii curente si viitoare sunt singurele surse de variatie. 28
Solutia.
Avand aceste restrictii, echilibrul poate fi definit in termeni de politica asteptata, bunuri
initiale, si actuala politica guvernamentala. Asteptarile la echilibru.
starea de echilibru cere ca politicile curente si viitoare sa satisfaca
constrangerile legate de bugetul guvernamental si ca asteptarile agentilor in termeni de politica sa fie compatibile cu echilibrul. Datele obtinute sunt calibrate cu datele existente pentru SUA. 4.Concluzii
Concluziile studiului sunt uimitoare. Toate variatiile din model se sprijina pe realizarile politicilor macroeconomice curente si viitoare. Daca variabilele politice ar fi constante, datele simulate ar fi constante. Exemplul ciclic expus prin datele simulate provine din infaptuirea politicilor anticiclice. In mod evident, aceste politici au impact contraproductiv.
Bibliografie: •
Finanțe și bugete publice, Adrian Mihai Inceu, Dan Tudor Lazăr, Eugenia Ramona Mara, 2008 29
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Finanțe și bugete publice, Adrian Mihai Inceu, Dan Tudor Lazăr,, 2006 Finanțele Publice și fiscalitatea, Eugenia Ramona Mara http:// www.scribd.com /doc/9518171/ Politica - Fiscala -in- Ue -Ref-2 http://www.sfetcu.com/ro/content/Politica-fiscal%C4%83 http://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy http://www2.gsu.edu/~ecomaa/chap13~1.htm http://www.econlib.org/library/Enc/FiscalPolicy.html http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2009/06/pdf/basics.pdf http://www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/advisors/fiscal.htm http:// www.britannica.com/EBchecked /topic/208363/fiscal-policy http://economicsconcepts.com/principle_weapons_of_fiscal_policy.htm http://www.colorado.edu/Economics/courses/econ2020/section9/section9-main.html http:// rbd.doingbusiness.ro/ro/3/articole-ultima-editie /1/643/fiscal-policy-in-2011-between budget-deficit-pressures-and-measures-to-stimulate-business-activities art. din 2011
•
•
•
•
•
http://elsa.berkeley.edu/~auerbach/fispolicy.pdf http://www.nber.org/papers/w14191.pdf http://www.nber.org/papers/w11600.pdf http:// www.nakedcapitalism.com/2011/07/pro-cyclical-fiscal-policy.html Feldstein, Martin (September 2002). The Role for Discretionary Fiscal Policy in a Low Interest Rate Environment . NBER Working Paper No. 9203.
•
•
A. Abel and B. Bernanke (2001), Macroeconomics, 4th edition, Section 8.3. Keynes, John Maynard (1924). "The Theory of Money and the Foreign Exchanges". A Tract on Monetary Reform.
•
Are Countercyclical Fiscal Policies Counterproductive?,
Leeper, NBER Working Paper No. 11869, December 2005 30
David B. Gordon and Eric M.
