TEMA 4. BUGETUL ŞI SISTEMUL BUGETAR 4.1 Bugetul –verigă de bază a sistemului financiar al ţării. 4.2 Conceptul de sistem bugetar şi componentele sale. 4.3 Conceptul şi trăsăturile procesului bugetar. 4.4 Etapele procesului bugetar. 4.5 Controlul bugetar
4.1 Bugetul - verigă de bază a sistemului financiar al ţării În economia economia contemporană contemporană bugetul public constituie constituie veriga centrală centrală a sistemului sistemului financiar al oricărei ţări, fiind expresia unui tip specific de relaţii financiare - relaţiile bugetare bugetare - care se manifestă manifestă în procesele procesele formării, formării, repartizării repartizării şi util utilizări izăriii fondurilor fondurilor bugetare necesare organelor statale la nivel naţional şi local. În teoria şi practica economică, bugetul public este privit, de obicei, din două puncte de vedere – ca o componentă obiectivă, de bază, a sistemului financiar şi ca document de previzionare şi de autorizare, ca principala balanţă financiară cu caracter operativ şi obligatoriu a statului. Ca verigă verigă centra centrală lă a sistem sistemulu uluii finan financi ciar ar,, bugetul bugetul public public reprezin eprezintă tă expresi expresia a sintetizată a relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului principalului fond centralizat centralizat de mijloace băneşti al statului şi a fondurilor unităţilor adminis administrat trativ iv – teritor teritorial iale, e, în vederea vederea finanţăr finanţării ii activită activităţil ţilor or destinat destinatee creşte creşterii rii calităţii vieţii, a unor activităţi privind dezvoltarea economică a ţării, cercetarea ştiinţifică, amplificarea şi perfecţionarea infrastructurii, constituirea rezervelor de stat, apărarea naţională, ordinea publică şi de drept. Ca principala balanţă financiară, bugetul public este documentul de bază, cu putere de lege, care stabileşte, pe de o parte, natura şi mărimea veniturilor ce se mobilizează la dispoziţia statului, iar pe de altă parte, felul şi volumul alocaţiilor bugetare ce se vor dirija de către stat pentru finanţarea diverselor activităţi în cursul unui an.
Există trei categorii de legi ale finanţelor (ale bugetului): A. Legea anuală a finanţelor, sau legea bugetului iniţial, în care se prevede şi se autori autorizea zează, ză, pentru pentru fieca fiecare re an finan financia ciarr, ansamb ansamblu lull resurs resursel elor or şi cheltuielil cheltuielilor or statului. statului. Ea este votată de către Parlament Parlament într-o într-o sesiune sesiune autonomă înainte de inceputul anului considerat, con siderat, fiind cunoscută cunos cută ca legea bugetului bugetului de stat stat;; B. Legile Legile rectifi rectificati cative ve ale finanţel finanţelor or sau ale bugetu bugetului lui rectific rectificat at au ca obiect rectificarea, în cursul anului bugetar, a dispoziţiilor legii bugetului iniţial; numărul lor nu este fix, putând varia în funcţie de ani; C. Lege Legeaa de regl reglem emen enta tare re (reg (regul ular ariz izar are) e) a fina finanţ nţel elor or,, este este adop adopta tată tă de către Parlament Parlament după expirarea expirarea anului bugetar bugetar (de regulă după un an), prin care se constată execuţia reală a bugetului bugetului şi aprobă diferenţele diferenţele dintre rezultatele pe care le-a le-a înreg înregis istr trat at,, şi previ previzi ziun unil ilee legi legiii anual anualee a fina finanţ nţel elor or,, comp comple leta tate te cu legi legile le rectificative. Această lege poate fi considerată, într-o accepţiune restrânsă, legea de execuţie execuţie a bugetului bugetului de către căt re Guvern. Guve rn. 1
Adoptat de către Parlament, bugetul este actul cel mai important din viaţa publică, deoarece el este expresia financiară a programului de acţiune a statului pe perioada de un an. El poate p oate fi abordat sub patru aspecte aspecte esenţiale: esenţiale: a)Din punct de vedere juridic, bugetul este document financiar cu putere de lege lege care care incl includ udee anum anumit itee norme norme şi norm normat ativ ivee dest destin inat atee orga organi niză zări riii unei unei gestiu gestiuni ni financ financiar iaree clare clare şi explic explicite ite;; el reclamă reclamă studie studierea rea diverse diverselor lor reguli reguli (norme) referitoare la conţinutul său, la prezentarea sa, la adoptarea sa de către Parlament, la execuţia şi la controlul execuţiei sale; aceste norme sunt destinate organizării unei gestiuni transparente a finanţelor de stat şi precizării autorităţii Guvernului şi Parlamentului în domeniul bugetar. b)Din punct de vedere contabil bugetul reprezintă totalitatea conturilor prin care se gestionează gestionează resursele resursele financiare financiare ale statului. statului. Aici Aici din punct de vedere tehnic, ne int interes ereseaz eazăă îndeos îndeosebi ebi procesel proceselee de elaborare elaborare şi executare executare a bugetului, bugetului, precum şi metodele de previziune şi evaluare a diverselor categorii de venituri şi cheltuieli cuprinse în buget. c)Din punct de vedere economic, se poate remarca faptul că fondurile care trec prin contul bugetar bugetar reprezint reprezintăă o pondere pondere semnifi semnificati cativă vă din PIB şi că prin impozi impozitel telee prelev prelevate ate şi chelt cheltuie uielil lilee efectu efectuate ate statul statul dispun dispunee de inst instrum rumen ente te privilegiate de intervenţie în viaţa economică şi socială. d)Din punct de vedere vedere politic politic,, bugetul bugetul este consider considerat at ca expresie expresie a opţiun opţiunil ilor or Guvern Guvernulu uluii în ansamb ansamblu lull domen domeniil iilor or care care relevă relevă compe competen tenţel ţelee sale sale (poli (politic ticaa econom economică ică,, social socială, ă, educat educativă ivă,, cultu cultural rală, ă, mi milit litară ară etc.); etc.); aceste aceste opţiun opţiunii sunt rele releva vate te prin prin evol evoluţ uţia ia şi repa repart rtiţ iţia ia veni venitu turi rilo lorr şi chel cheltu tuie ieli lilo lorr şi sunt sunt determinate de multipli factori, legaţi de doctrinele partidelor politice, de atitudinea opoziţiei, de forţa revendicativă a diverselor grupuri de presiune, de ponde ponderea rea constr constrâng ângeri erilo lorr econom economice ice şi polit politice ice int intern ernaţi aţiona onale, le, de influe influenţa nţa trecutului, de fenomenele inerţiale etc. Indiferent de modul de elaborare şi adoptare, de structura şi detalierea sa, bugetul trebuie să îndeplinească trei funcţii: 1.Controlul Controlul cheltuielilor cheltuielilor,, prin care este supravegheată execuţia bugetului de către autorităţile autorităţile publice care au conceput limitele limitele şi condiţiile (adesea, (adese a, Guvernul Guvern ul şi Parlamentul) şi chiar, într-un mod indirect, de către cetăţeni, care sunt atât finanţatorii, cât şi beneficiarii bugetului. 2.Gestiunea Gestiunea eficace al activităţii publice, prin care executanţii executanţii se asigură asigură de utilizarea eficace a resurselor re surselor financiare şi a personalului pus la dispoziţie dispoziţie pentru a conduce şi realiza activităţile ac tivităţile prevăzute şi autorizate prin buget. 3.Proiectarea activităţilor activităţilor statului, statului, prin care obiectivele urmărite urmărite sunt formulate formulate în diferite programe alternative, fiind evaluate şi însoţite de posibilităţile posibilităţile de finanţare. Importanţa acestor funcţii se modifică pe parcursul anului bugetar. Funcţia de control control domină domină ini iniţia ţial,l, deoarec deoarecee se urmăreşt urmăreştee evitare evitareaa abuzulu abuzuluii de putere din partea Execut Executivu ivului lui,, accentul accentul punând punându-s u-see apoi pe o bună gestiun gestiunee a resurs res urselo elorr public pub lice, e, ca în final să se încerce o planificare mai bună a cheltuielilor conform nevoilor şi cerinţelor manifestate în timp. 2
4.2 Conceptul de sistem bugetar şi componentele sale. Sist Sistem emul ul buge bugeta tarr al fiec fiecăre ăreii ţări ţări cupr cuprin inde de ansam ansambl blul ul rela relaţi ţiil ilor or şi al form formel elor or organizatorice prin care se asigură formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor bug buget etar are. e. Prob Problem lemaa esenţ esenţia ială lă a stru struct ctură urări riii oric oricăr ărui ui siste sistem m buge bugeta tarr deri derivă vă din din ierarhizarea dreptului de decizie asupra folosirii resurselor bugetare, care impune inst instit itui uirea rea unui unui anum anumit it siste sistem m de veni venitu turi ri cuve cuveni nite te fiec fiecăr ărei ei veri verigi gi,, precum precum şi modalităţii specifice de încasare a veniturilor şi de alocare pe destinaţii a resurselor buget bugetare are.. Sub aspect aspect organi organizat zatori oricc şi funcţi funcţiona onall deosebi deosebim m sistem sistem bugeta bugetarr de ti tipp federal şi de tip unitar. Sistemul bugetar de tip federal este constituit din trei verigi: bugetul federaţiei; bugetul unităţilor teritoriale constituente al federaţiei; bugetul local. Sistemul bugetar de tip unitar este constituit din două verigi: bugetul administraţiei centrale de stat; bugetul local al unităţilor administrativ – teritoriale. Sistemul bugetar al Republicii Moldova este unul de tip unitar . În conformitate cu Legea Republicii Moldova „Privind sistemul bugetar si procesul bugetar”, Nr.847 din 24.05.96 24.05.96 menţionează menţionează : “Sistemul Sistemul bugetar bugetar este un sistem unitar unitar de bugete bugete şi fonduri, care constituie bugetul public public naţional, cuprinzînd: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; ad ministrativ-teritoriale; d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Bugetul de stat reflectă, prin indicatorii săi, relaţiile financiare exprimate de cheltuielile corespunzătoare realizării obiectivelor şi acţiunilor de interes naţional, respectiv resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului (Guvernului). Între categoriile de cheltuieli incluse în acest buget se remarcă cele pentru realizarea acţiunilor acţiunilor considerate considerate de importanţ importanţăă naţională naţională în domeniile domeniile social-cult social-cultural, ural, apărarea apărarea ţării, protecţia socială etc., iar dintre formele sub care se regăsesc resursele curente (ordinare) se disting impozitele (directe şi indirecte) în timp ce ca formă a resurselor extraordinare se apelează, de regulă, la împrumuturile de stat. Bugetele Bugetele unităţil unităţilor or administrat administrativ-te iv-teritor ritoriale iale (UAT) (UAT) evidenţiază, la rîndul lor, rela relaţi ţiil ilee fina financ ncia iare re core coresp spun unză zăto toar aree chel cheltu tuie ieli lilo lorr pent pentru ru acţi acţiun unii spec specif ific icee colectivităţilor locale, respectiv cele aferente formării veniturilor proprii sau sumelor ce se primesc de la bugetul superior (de stat sau cel al raionului/municipiului respectiv). Bugetele UAT asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisf satisface acerea rea necesi necesităţ tăţilo ilorr social social-ec -econom onomice ice şi cultur culturale ale ale popula populaţi ţiei ei şi pentru pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. • • •
• •
Unităţile administrativ-teritoriale (precum şi bugetele lor) sunt de două niveluri: - autorităţile administraţiei publice locale de nivelul I, care sunt constituite şi activează pe teritoriul satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) pentru promovarea 3
inte intere rese selo lorr şi solu soluţi ţion onar area ea prob proble leme melo lorr cole colect ctiv ivit ităţ ăţil ilor or loca locale le.. Auto Autori rita tate teaa administraţiei publice locale de nivelul I este reprezentată de: 1. Consiliul local – organ legislativ 2. Primarul localităţii – organ executiv - autorităţile administraţiei publice locale de nivelul II, care sunt constituite şi active activează ază pe terit teritori oriul ul raioane raioanelor lor,, munici municipii piilor lor şi altor altor unităţ unităţii terit teritori oriale ale,, pentru pentru promo promovar varea ea int interes ereselo elorr şi soluţi soluţionar onarea ea problem problemelo elorr popula populaţie ţieii UAT UAT respect respective ive.. Autoritatea administraţiei publice locale de nivelul II este reprezentată de: 1. Consiliul raional – organ legislativ 2. Preşedintele raionului – organ executiv Consiliile locale, consiliile raionale, primarii, preşedinţii raioanelor au conform legislaţiei, anumite atribuţii în domeniul finanţelor publice locale, care prin Legea pri privi vind nd fina finanţ nţel elee publ public icee loca locale le sunt sunt adus adusee în conc concord ordan anţă ţă cu noil noilee stru struct cturi uri administrativ Conform cadrului legal, UAT îşi elaborează şi aprobă bugetele anuale proprii în limita resurselor financiare disponibile care se formează din: ● venituri proprii, formate din impozitele şi taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul Fiscal şi se virează direct şi integral la bugetele respective. ● mij mijlo loac acee speci special ale, e, acest acestea ea sunt sunt venit venituri urile le inst instit ituţ uţie ieii publ public ice, e, în condi condiţi ţiil ilee autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor şi prestarea serviciilor contra plată, precum şi din donaţiile, sponsorizările şi din alte mijloace băneşti intrate legal în posesia instituţiei publice. ● defalcări de la veniturile generale de stat, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetară anuală. ● transferuri de la bugetul de stat, acestea sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul bu getul de stat la bugetele raionale, sau de la bugetele raionale către bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul asigură asigurării rii exerci exercităr tării ii unor anumit anumitee funcţi funcţiii public publice, e, finanţ finanţări ăriii domeni domeniilo ilorr de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale ● fond fondur urii spec specia iale le,, repr reprez ezin intă tă mi mijl jloa oace cele le băneş băneşti ti pentr pentruu susţ susţin iner erea ea unor unor programe de interes local, cu respectarea dispoziţiilor legale. Chel Cheltu tuie ieli lile le anual anualee ale ale buget bugetelo elorr UAT UAT revin revin în respo responsa nsabi bili lita tate teaa auto autorit rităţ ăţii ii reprez reprezent entat ativ ivee şi deli deliber berat ative ive respec respecti tive ve şi se aprob aprobăă numai numai în li limi mita ta resurs resursel elor or financ financiare iare disponibi disponibile. le. Acestea Acestea ţin de domeniul domeniul învăţămînt învăţămîntului ului,, sănătăţii, sănătăţii, culturii şi artei, sportului şi acţiunilor pentru tineret, etc. cuprindee relaţi relaţiile ile financ financiar iaree Buge Bugetu tull asigur asigurări ărilo lorr socia sociale le de stat stat (B (BAS ASS) S) cuprind exprimate prin cheltuieli specifice acestui domeniu, concretizate în plata pensiilor, ajut ajutoa oare relo lorr şi inde indemn mniz izaţ aţii iilo lorr, prot protec ecţi ţiei ei soci social ale, e, resp respec ecti tivv prin prin veni venitu turi rile le caracteristice acestui domeniu, în primul rînd contribuţiile pentru asigurări sociale. BASS este o componentă a bugetului public naţional, definindu-se drept un plan financiar anual în care se reflectă constituirea, repartizarea şi folosirea fondurilor băneşt băneştii destin destinate ate protej protejări ăriii salari salariaţi aţilor lor şi pensio pensionar narilo ilorr, precum precum şi famil familiil iilor or lor. lor. Separarea de bugetul de stat face posibilă utilizarea fondurilor proprii ale bugetului 4
asigurărilor sociale de stat pentru protecţia cetăţenilor, iar dacă la sfîrşitul exerciţiului financiar rămîn resurse neutilizate, acestea se raportează în bugetul anului următor şi nu se distribuie către alte bugete. Sursele de alcătuire a veniturilor bugetului asigurărilor de stat îşi au originea în: contribuţii pentru asigurările sociale; contribuţii parţiale ale salariaţilor la obţinerea biletelor pentru odihnă sau tratament; contribuţii diferenţiate ale pensionarilor la obţinerea biletelor pentru tratament; contribuţii pentru ajutorul de şomaj, alocaţiei de sprijin şi ajutorului de integrare profesională; profe sională; alte venituri. bugeta tare re pent pentru ru asig asigură urări rile le soci social alee de stat stat sunt sunt orien orienta tate te spre spre Cheltuielile buge achitarea: pensiilor pentru munca desfăşurată pînă la depăşirea limitei de vîrstă; pensiilor de invaliditate, ce se acordă pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză de accident de muncă şi boală profesională; indemnizaţiilor pentru incapacitatea tempo temporar rarăă de munc muncă; ă; indem indemni niza zaţi ţiil ilor or de mate materni rnita tate te şi indem indemni niza zaţi ţiil ilor or pent pentru ru creşter creşterea ea copilul copilului ui sau îngrij îngrijire ireaa copilu copilului lui bolnav bolnav;; presta prestaţii ţiilor lor pentru pentru preven prevenire ireaa îmbolnăvirilor; ajutorului de şomaj; altor cheltuieli. Fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală (FAOAM) (FAOAM). Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem garantat de stat de apărare a intereselor populaţiei în domeniul do meniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul primelor de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de tratare a stărilor condiţionate de survenirea evenimentelor asigurate. Asig Asigura urare reaa oblig obligat ator orie ie de asist asisten enţă ţă medi medica cală lă se real realiz izea ează ză prin prin cont contra ract ctee încheiate între subiecţii şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină. Încheierea contra contractu ctului lui de asigur asigurare are obliga obligator torie ie de asiste asistenţă nţă medica medicală lă este este confir confirmat matăă prin prin eliberarea eliberarea de către asigurător asigurător,, fiecărei fiecărei persoane asigurate, a unei poliţe de asigurare, asigurare, în temeiul căreia acesta beneficiaza de întregul volum de asistenţă medicală. Plătitorul primelor de asigurare este asiguratul – persoană fizică sau juridică – care a încheiat cu asigurătorul un contract de asigurare obligatorie de asistenţă medicală sau care devin asiguraţi prin efectul legii. Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală reprezintă prima de asigurare obligatorie de asistenţă medicală. Mărimea primei de asigurare în formă de contribuţie procentuală la salariu şi alte forme de retribuire a muncii, se stabileşte stabileşte anual prin lege şi reprezintă reprezintă raportul mărimii primei de asigurare asigurare în formă de sumă fixă la salariul mediu anual pe economie prognozat pentru anul următor, exprimat în procente. Toate cheltuielile legate de acordarea de către persoanele asigurate a asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală, asigurătorul le achită trimestrial, conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale.
4.3 Conceptul şi trăsăturile procesului bugetar Procesul bugetar poate fi definit ca ansamblul de activităţi şi operaţiuni, care se succed anual, integrate coerent şi convergent orientate, derulate stadial şi cuprinzând: elaborarea proiectului de buget; adoptarea acestuia; execuţia bugetului; încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară; controlul bugetar. 5
Aceste Aceste activi activităţ tăţii se desfăş desfăşoar oarăă înt într-u r-unn cadru cadru constit constituţi uţiona onall şi admini administr strati ativv – instituţional, care prezintă particularităţi de la ţară la ţară, determinate de evoluţia istori istorică că a fiecăr fiecăreia eia dintre dintre ele. ele. Indife Indiferen rentt de particu particular larită ităţi ţi şi de condiţ condiţion ionali alităţ tăţi,i, procesul bugetar prezintă însă şi trăsături comune: PB este unul de deci zie, care constă în ordonarea priorităţilor şi în alocarea resurselor necesare finanţării obiectivelor vizate, având utilitate publică. Decizia ce trebuie luată este una dintre cele mai grele, întrucât resursele mobilizabile sunt limitate şi se situează, în toate cazurile, sub nivelul necesităţilor publice ale perioadei; PB este predominant politic, întrucât deciziile privind alocarea resurselor bugetare bugetare mobilizab mobilizabile ile nu se întemeiază întemeiază pe criterii sau informaţii informaţii ale pieţei, pieţei, ci au la bază obiectivele din programul de guvernare, fixate de partidul care deţine majoritatea parlamentară. În consecinţă, decizia finală, concretizată în legea bugetară anuală, este adoptată prin mecanismul reprezentării şi a votului. urmare re a fapt faptul ului ui că este este real realiz izat at prin prin PB are are caract caracter er comple complex, x, ca urma participarea unui mare număr de subiecţi, de natură diferită, fiecare cu interesele, nevoile şi posibilităţile sale. realizându-see succesiv succesiv şi după un calendar calendar riguros, riguros, potrivit PB este ciclic , realizându-s cerinţelor principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare. astfell în deru derula larea rea sa conc concret retăă se im impu pune ne PB este este stric strictt reglemen eglementat tat,, astfe respectarea legislaţiei în domeniu şi a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanţelor. Finanţelor. Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat prin legea 847-XIII din 24.05.1996, care defineşte în articolul 3, procesul bugetar ca “procesul care începe cu elaborarea bugetului şi se termină cu aprobarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar respectiv. respectiv. Anul bugetar pe teritoriul Republicii Moldova începe la 1 ianuarie şi se termină la 31 decembrie ale fiecărui an.” •
•
•
•
•
Rolul autorităţilor publice în procesul bugetar Potrivit reglementărilor legale şi a situaţiei de fapt care are loc în decursul procesului bugetar, principalii participanţi la procesul bugetar sunt: buget (insti (instituţ tuţii, ii, unităţ unităţii admini administr strati ativv1) entit entităţi ăţile le care care sunt sunt finanţ finanţate ate de la buget terotiriale etc.), cunoscute ca ordonatori secindari sau terţiari de buget, 2) ordonatorii principali de buget (conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi cond conduc ucăt ător orii ii celo celorl rlal alte te orga organe ne de speci special alit itat atee ale ale admin adminis istr traţ aţie ieii publ public icee centrale) 3) Minist Ministeru erull Fina Finanţe nţelor lor 4) Guve Guvern rnul ul 5) Legisl Legislati ativul vul (Parlam (Parlament entul) ul) 6) Grupurile Grupurile de interes interesee şi cetăţenii. cetăţenii. Executorii de buget (principali, secundari, terţiari) se consideră că încearcă să-şi exti extind ndăă acti activi vită tăţi ţile le enti entită tăţi ţilo lorr pe care care le repr reprez ezin intă tă,, cerer cereril ilee lor lor fiin fiindd apro aproap apee 6
nelimitate. Motivele pentru dorinţa acestora de expansiune includ prestigiul, mai mulţi subordonaţi, mai mult spaţiu, mai mari salarii etc. Ministerul Finanţelor elaborează pentru Guvern proiectul bugetului de stat în baza proiectelor bugetelor locale. El are sarcina de a comunica executorilor principali limitele de cheltuieli stabilite în baza politicii financiare a Guvernului, în vederea definitivării proiectelor de buget. Sarcina principală a Min Fin este ca pe baza proiectelor de buget să întocmească proiectul bugetului de stat pe care să-l depună la Guvern. Guvernul, după ce îşi însuşeşte proiectul bugetului de stat elaborat de MinFin, îl supune spre aprobare Parlamentului, însoţit de un raport privind situaţia economicofinanciară a ţării şi proiecţia acesteia ace steia pentru anul viitor. Parlamentul aprobă bugetul de stat pe ansamblu, pe capitole, pe articole şi pe executorii principali de buget. Legislatorul încearcă de mai multe ori să majoreze cheltuielile publice. Motivaţia constă în faptul că parlamentarii sunt conştienţi că alegerile viitoate vor depinde de abilitatea de care dau dovadă pentru furnizarea de servicii publice, de realizare unor programe şi creşterea numărului de locuri de muncă în circumscripţiile pe care le reprezintă. Grupurile de interes sunt preocupate şi ele de creşterea bugetului de stat. Ele caută să obţină mai multe avantaje pentru membrii săi şi să fie sprijinite fie prin creşterea cheltuielilor publice în favoarea lor, fie prin reducerea impozitelor pe care le plătesc. bugetar, au adesea un rol indirect. indirect. Cetăţenii, deşi nu au un rol direct în procesul bugetar, Ei pot să voteze prin referendum limitarea veniturilor fiscale, să respingă anumite forme de fiscalitate sau să ceară echilibrul bugetar. Ei pot să-şi exprime opiniile cu ocazia alegerilor sau cerînd aleşilor săi să ţină cont de opiniile prezentate de ei. Toţi oţi aceşt aceştii part partic icip ipan anţi ţi nu au numai numai scop scopuri uri buget bugetar aree dife diferi rite te şi pote potenţ nţia iall conflictual, dar ei, în mod obişnuit, au niveluri diferite de putere. Teoria bugetară clasică atribuia Parlamentului puterea de decizie în domeniul financiar, controlul încasărilor şi cheltuielilor bugetare fiind consecinţa sistemelor politice din acele vremuri, simplitatea problemelor financiare ale epocii oferind parlam parlament entari arilor lor posibi posibilit litate ateaa asamblă asamblării rii informa informaţii ţiilor lor necesar necesaree pentru pentru adopta adoptarea rea decizi deciziilo ilorr. Dezvol Dezvoltar tarea ea int interve ervenţi nţiilo ilorr economi economice ce ale puteri puteriii public publicee a declan declanşat şat procesul de declin al rolului financiar al Parlamentului, printre altele, şi devenind principalul mijloc al politicii economice, bugetul impunea parlamentarilor exigenţe de înţelegere şi interpretare. Elaborarea principalelor decizii bugetare se deplasează la nivelul Guvernului, al organismul organismului ui său specializa specializatt – Ministerul Ministerul Finanţelor Finanţelor,, adoptarea adoptarea proiectului proiectului de buget de către Parlament constituind un compromis în favoarea Executivului.
7
4.4 Etapele procesului procesului bugetar. bugetar.
Procedura Procedura de elaborare elaborare si adoptare adoptare de catre Parlament Parlament a legii bugetare bugetare anuale anuale face obiectul Legii Republicii Moldova „ Privind sistemul bugetar si procesul bugetar”, Nr.847 din 24.05.96. Etapele procesului bugetar constau în: elaborarea proiectului de buget; adoptarea acestuia; execuţia bugetului; încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară; controlul bugetar. I. elaborarea proiectului de buget Datele economice de bază, necesare pentru elaborarea proiectului bugetului de stat, se prezintă Ministerului Finanţelor în termenul stabilit de Guvern şi include, în special: a) prognoza indicatorilor macroeconomici şi sociali sociali pe anul bugetar viitor, viitor, care este determinată, elaborată şi prezentată de Ministerul Economiei; b) prognoza prognoza indicatori indicatorilor lor şi cerinţelor cerinţelor bugetului bugetului asigurărilo asigurărilorr sociale sociale de stat, care este determinată, elaborată elaborată şi prezentată de Ministerul Muncii, Muncii, Protecţiei Sociale Sociale şi a Familiei. c) prognoza prognoza balanţ balanţei ei de plăţi, plăţi, a credite creditelor lor,, a obliga obligaţi ţiuni unilor lor externe externe şi a altor altor indi indica cato tori ri ce cara caract cter eriz izea ează ză poli politi tica ca mone moneta tarr-cr cred edit itară ară a stat statul ului ui,, dete determ rmin inat ată, ă, elaborată si prezentată de către Banca Naţionala a Moldovei. În temeiul temeiul datelo datelorr prezen prezentat tatee şi al altei altei informaţi informaţiii releva relevante nte,, Minis Minister terul ul Finanţelor determină totalurile estimărilor preliminare de venituri şi cheltuieli cheltuieli pentru bugetul de stat. Estimările Estimările preliminare preliminare se transmit transmit autorităţi autorităţilor lor publice publice de către Ministerul Ministerul Finanţelor Finanţelor la la data data stabili stabilită tă de ministrul ministrul finanţelo finanţelorr. Ministe Ministerul rul Finanţ Finanţelor elor emite pentru autorităţile publice note metodologice detaliate referitoare la elaborarea proiectului bugetului de stat. Autorităţ Autorităţile ile publice publice prezintă prezintă Ministerului Ministerului Finanţe Finanţelor lor propuneri de buget , la data stabilită de ministrul finanţelor şi care conţin: a) propunerile propunerile de venituri venituri şi cheltuiel cheltuieli; i; b) informaţia informaţia şi justif justificăril icărilee prevăzute prevăzute.. Deciziile Ministerului Finanţelor referitoare la partea de venituri şi la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar viitor se transmit transmit autorităţilor publice publice la data stabilită stabilită de ministrul ministrul finanţelor finanţelor.. În temeiul temeiul informaţi informaţiei ei prezentate prezentate,, autorităţile publice reexaminează propunerile lor de buget şi le prezintă din nou Ministerului Finanţelor la data stabilită de ministrul finanţelor. Dacă autorităţile publice publice nu sunt de acord cu deciziile deciziile Ministerul Ministerului ui Finanţelor Finanţelor divergenţe divergenţele le existente se soluţionează în ultima instanţă de Guvern. În term termenu enull stabil stabilit it de de Guver Guvern, n, Ministeru Ministerull Finanţel Finanţelor or prezin prezintă tă Guvernu Guvernului lui , care include include anexele anexele si nota nota proiect proiectul ul legii bugetar bugetaree pentru pentru anul bugetar bugetar viitor viitor explic explicati ativă. vă. Guvern Guvernul ul examine examinează ază proiec proiectul tul legii legii bugeta bugetare re anuale anuale şi nota nota explicativă. La solicitarea Guvernului, Ministerul Finanţelor prezintă informaţii sau explic explicaţi aţiii adiţio adiţional nalee refe referit ritoar oaree la la proiect proiectul ul legii legii bugeta bugetare re anuale anuale şi la nota nota explicativă. Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii bugetare anuale şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor respective 8
de către Ministerul Finanţelor. După includerea amendamentelor, dacă dacă acestea acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii bugetare anuale. Până la 1 octombrie octo mbrie a fiecărui an Guvernul prezintă Parlamentului:
a) proiectul legii bugetare pentru anul bugetar viitor şi nota explicativă; b) lista modificări modificărilor lor în legislaţie legislaţie,, care rezultă rezultă din proiectul proiectul legii bugetare bugetare anuale.
II. Examinarea şi adoptarea legii bugetare anuale. Guvern Guvernul ul prezint prezintă ă Parlam Parlament entulu uluii pînă pînă la 1 octomb octombrie rie a fiecar fiecarui ui an Proiectul legii bugetare bugetare anuale anuale include include anexele anexele şi proiectul legii bugetare anuale. Proiectul
este însotit însotit de nota explicativ explicativă. ă. Adiţional Adiţional la proiectul proiectul legii bugetare bugetare anuale, anuale, Ministerul Finanţelor prezintă calculele veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Curtea de Conturi, care prezintă Parlamentului Parlamentului un aviz la data stabilită stabilită de acesta. Comisiile Comisiile permanente ale Parlamentul Parlamentului ui examinează examinează proiectul proiectul legii legii bugetare bugetare anuale anuale în condiţ condiţiile iile stabili stabilite te de Parlament. La data stabilită de Parlament, comisiile permanente prezintă avizele la proiectul legii bugetare anuale Comisiei pentru buget şi finanţe. În baza baza avizel avizelor or comisi comisiilo ilorr permane permanente nte şi a propri propriei ei sale sale examină examinări, ri, Comisia Comisia pentru buget şi finanţe finanţe întocmeşte întocmeşte raportul raportul şi lista de recomandări recomandări asupra proie proiectu ctului lui legii bugetar bugetaree anuale anuale şi le prezin prezintă tă Parlamen Parlamentul tului ui la data data stabili stabilită tă de acesta. Parlamentul examinează proiectul legii bugetare anuale, de regulă, în trei lecturi. Examinarea Examinarea în prima lectură
În decursul decursul primei primei lecturi, lecturi, Parlamentul Parlamentul audiază audiază raportul raportul Guvernului Guvernului şi coraportul coraportul Comisiei Comisiei pentru buget şi finanţe finanţe asupra proiectulu proiectuluii legii bugetare bugetare anuale şi examinează: a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale; b) concepţiile de bază ale proiectului. Parlamentul aprobă, în prima lectură, lectură, proiectul legii bugetare anuale şi îl remite Comisiei pentru buget şi finanţe pentru pregătirea de examinare în a doua lectură. În caz caz de respingere, respingere, Parlamentul Parlamentul stabileşte stabileşte un termen pentru îmbunătăţi îmbunătăţire re şi şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în prima lectură. Examinarea Examinarea în a doua lectură
În decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget şi finanţe, examinează: a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor; b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor; c) deficitul sau excedentul bugetului de stat. Parlamentul aprobă, în a doua lectură, proiectul proiectul legii bugetare bugetare anuale şi îl remite Comisiei pentru buget şi finanţe pentru pregătirea de examinare în a treia lectură. În caz de respingere, respingere, Parlamentul Parlamentul stabileşte stabileşte un termen termen pentru îmbunătăţi îmbunătăţire re şi prezentare repetată a proiectului legii bugetare anuale în a doua lectură. Examinarea în a treia lectură
9
În decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget şi finanţe: a) examinează alocaţiile detaliate pentru autorităţile publice; b) stabileşte alocaţiile care vor fi finanţate în mod prioritar; c) examinează alte detalieri din legea bugetară anuală. Pînă la 5 decembrie decembrie a fiecarui fiecarui an, Parlamentul Parlamentul adoptă legea bugetară bugetară anuală.
Daca legea legea bugetară anuală anuală nu este adoptată adoptată şi publicată publicată pînă la 31 decembrie, decembrie, finanţarea finanţarea cheltuieli cheltuielilor lor pentru anul curent se efectuează efectuează lunar în mărime mărime de a douăspr douăspreze ezecea cea parte parte din suma suma cheltu cheltuiel ielilo ilorr prevăz prevăzute ute pentru pentru anul anul bugeta bugetar r precedent.
III. Executarea bugetului de stat. Responsabilitatea pentru executarea bugetului bugetului de stat revine Guvernului. În termen termen de 10 zile zile după după adopta adoptarea rea legii legii bugeta bugetare re anuale anuale,, Minist Ministeru erull Finanţelor: a) solicită de la autorităţile publice centrale planurile de finanţare ale acestora, precum şi ale instituţiilor subordonate; b) întocmeşte repartizări lunare ale veniturilor prevăzute de legea bugetară anuală şi de alte acte legislative. În terme termenn de 45 zil zilee după publ publica icarea rea legi legiii bugeta bugetare re anuale anuale,, Minis Minister terul ul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat conform con form Clasificaţiei bugetare. Ministerul Finanţelor poate aproba alocaţii pentru fiecare program guvernamental. Repartizarea lunară se semnează de ministrul finanţelor sau de o persoană autorizată din Ministerul Ministerul Finanţelor, Finanţelor, care aprobă cererea de cheltuieli cheltuieli pentru un scop specific. Nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de mi minis nistr trul ul fina finanţ nţel elor or sau sau de perso persoan anaa auto autori riza zată tă din din Mini Minist ster erul ul Finan Finanţe ţelo lorr. Executarea Executarea de casă a bugetului bugetului de stat se efectuează efectuează de Ministerul Ministerul Finanţelor Finanţelor prin Trezoreria de Stat. Dacă în procesul procesul executării executării bugetului bugetului de stat sporeşte sporeşte nivelul nivelul deficitul deficitului, ui, Ministerul Finanţelor poate bloca cheltuieli în cuantum suficient pentru menţinerea nivelului nivelului deficitulu deficituluii aprobat prin legea bugetară bugetară anuală anuală.. Blocar Blocarea ea cheltuieli cheltuielilor lor se se efectuează efectuează prin prin reduceri reduceri proporţion proporţionale ale lunare lunare ale tuturor tuturor cheltuiel cheltuielilor ilor,, cu excepţia excepţia celor scutite de blocare prin legea bugetară anuală. În funcţi funcţiee de evolu evoluţi ţiaa încasăr încasării ii veni venitur turil ilor or în buget bugetul ul de stat stat,, Minist Ministeru erull Finanţelor Finanţelor poate poate modific modifica, a, cu 5 zile pînă pînă la sfîrşi sfîrşitul tul lunii lunii curente, curente, estimările estimările de cheltuieli cheltuieli pentru perioada perioada gestionară gestionară ulterioară, ulterioară, punînd la curent autorităţile autorităţile publice publice respective.
10
IV. IV. Întocmirea dării de seamă cu privire la executarea legii bugetare anuale şi aprobarea ei. La data de 31 decembrie decembrie a fiecărui fiecărui an, Ministerul Ministerul Finanţelor Finanţelor închide închide toate conturile deschise în decursul anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual. Toate veniturile neîncasate pînă la 31 decembrie se încasează în contul bugetului pe anul viitor. viitor. La sfîrşitul fiecărui an bugetar, Ministerul Finanţelor întocmeşte un raport despre executarea executarea bugetului bugetului de stat, care este prezentat prezentat Guvernului Guvernului şi Parlamentului pînă la data de 1 mai a anului următor anului de gestiune. Structura raportului se stabileşte de ministrul finanţelor. Rapo Raport rtul ul desp despre re exec execut utar area ea buge bugetu tulu luii de stat stat pe anul anul de gest gestiu iune ne se examinează şi se aprobă de către Parlament.
4.5 Controlul bugetar. bugetar. Controlul asupra executării bugetului de stat reprezintă o etapă a procesului bugetar a cărei necesitate se bazează pe restricţiile ce trebuie luate în considerare în alocarea alocarea pe destinaţii destinaţii şi util utilizarea izarea resurselor resurselor bugetare bugetare avându-se avându-se în vedere caracterul caracterul limitat al acestora. În acest context necesitatea controlului bugetar derivă atât din considerente de ordin politic cât şi din cele de ordin financiar. Din punct de vedere politic Parlamentul este interesat ca Guvernul să realizeze integral veniturile bugetare aprobate şi să s ă nu depăşească cheltuielile stabilite. Din punct de vedere financiar controlul bugetar vizează creşterea interesului Guvernului Guvernului şi a tuturor subiecţilo subiecţilorr antrenaţi în procesul procesul execuţiei execuţiei bugetare bugetare în buna gestionare a fondurilor statului pentru prevenirea delapidărilor şi a fraudelor. Ţinând cont de principiul separaţiei puterilor în stat, controlul bugetar se exercită de mai mult multee orga organe ne îm împu pute tern rnic icit itee şi poat poatee fi de natu natură ră poli politi tică că,, juri jurisd sdic icţi ţion onal alăă şi administrativă. Controlul politic se exercită de către Parlament prin dezbaterea şi aprobarea proiectel proiectelor or de buget împreună cu anexele anexele sale. Acest Acest control se exercită exercită şi în timpul execuţiei bugetului prin examinarea Rapoartelor pe care Guvernul este obligat să le prezinte Parlamentului, prin controalele realizate de comisiile permanente la audierea membrilor Guvernului, în cadrul şedinţelor, precum şi prin controlul persoanelor care gestionează fondurile publice. Controlul Controlul jurisdicţional se efectuează de organismele specializate ale statului în scopul stabiliri stabiliriii răspunderii răspunderii juridice juridice a subiecţilor subiecţilor implicaţi implicaţi în procesul execuţie execuţieii buget bugetare are în cazul cazul admini administr strări ăriii defect defectuoa uoase se a fondur fondurilo ilorr polit politice ice.. În acest acest scop scop activează Curtea de Conturi ca organ de control de bază dintr-un stat. Controlul Controlul administrativ include atât controlul exercitat de organele specializate ale ale Mini Minist ster erul ului ui Finan Finanţe ţelo lorr (IFPS (IFPS,, Trezor rezorer eria ia,, ş.a. ş.a.)) cât cât şi cont control rolul ul real realiz izat at în interiorul fiecărei instituţii sub forma controlului ierarhic exercitat de ordonatorii principali de credite bugetare asupra modului cum aceste credite sunt consumate de subordonaţi. 11
În funcţie de momentul efectuării sale, controlul bugetar poate fi: Preventiv; Concomitent; Post-operativ. Controlul preventiv este cel mai eficient, deoarece prin intermediul său se poate opri derularea operaţiunilor ilegale sau a celor apreciate a fi inoportune şi ineficiente. Controlul Controlul concomitent are o eficienţă limitată, dar nu trebuie subestimat, deoarece prin determinarea legalităţii sau ilegalităţii operaţiunii, se preîntâmpină iniţierea unor acţiuni similare si milare în viitor. Controlul post-operativ nu mai poate repara ceea ce s-a realizat, dar prin identificarea abaterilor de la lege şi stabilirea persoanelor vinovate se pot institui măsuri de recuperări a prejudiciilor aduse statului.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Bibliografia: Legea Legea RM privind sistemul sistemul bugetar bugetar si procesul procesul bugetar bugetar,, Nr.847-X Nr.847-XIII III din 24.05.1996 24.05.1996 Legea Legea RM privind privind finanţele finanţele public publicee locale locale Nr. Nr. 397 din 16.10 16.10.200 .20033 Talpoş I. „Finanţel „Finanţelee României”, României”, Vol.I, Vol.I, Timişo Timişoara, ara, 1995, 1995, Gh. Manoles Manolescu cu "Buget: "Buget: abordare abordare economică economică si financiar financiară" ă" Bucureşti Bucureşti,, 1997; Manole Manole Tatian Tatianaa „Finanţele „Finanţele publice publice locale” locale”,, Chişinău, Chişinău, 2003. 2003. Casian Casian A. A. „Gestiune „Gestiuneaa finanţelor finanţelor publice publice”, ”, Chişinău Chişinău,, 2007 Casian A., Petroia A. „Politica „Politica bugetar-fiscală”, bugetar-fiscală”, Tranziţie: Tranziţie: retrospective şi perspective., perspective., culegere, ed.Junivas, Chişinău 2002 Cadrul Cadrul de Cheltuie Cheltuieli li pe Termen ermen Mediu Mediu 2008-201 2008-2010. 0.
12
