La participación popular ha sido un tema recurrente recurr ente en los Planes Quinquenales de Desarrollo Económico-Social, formulados por las distintas administraciones gubernamentales sucedidas entre 1959 y 1998. El tema participativo fue tratado bajo distintas modal idades y enfoques que evolucionaron desde las políticas comunitarias hasta el desarrollo de la descentralización. descentraliz ación. Así, en los tres primeros Planes de la Nación (1960 -1964; 1963-1966 y 1965-1968); encontramos la participación ciudadana ciudadana vinculada al Desarro llo de la Comunidad. De esta forma, se concebía la incorporación de los sectores populares y rurales a la ejecución de programas de mejoramiento de su contorno vital, como el mecanismo participativo por excelencia. Con el cuarto y quinto planes quinquenales (1970-74 y 1976-80) la participación toma una dirección relacionada con las políticas sociales orientadas mucho más m ás hacia los sectores marginados y con un carácter asistencialista. El sexto plan (1981-1985) implicó un salto cualitativo trascendente en el tema de la participación ciudadana. En efecto, este documento sugirió, por primera vez en nuestra historia política moderna, la implantación de un modelo de ´democracia participativaµ. El séptimo plan (1984 88), por su parte, contenía otro enfoque sobre el particular, al proponer la necesidad de organizar a las fuerzas sociales del país, para impulsar la participación y profundizar el sistema democrático. El octavo plan 1990-1994 contenía con mucha mayor precisión, un desarrollo multisectorial del tema de la participación en la gestión gubernamental,. Allí, la cuestión participativa no sólo planteaba la inclusión de la sociedad civil en el gobierno y en determinados componentes estratégicos; sino que además consideró propuestas dirigidas hacia la reforma del Estado, en su estructura estr uctura y funcionamiento. Por último, el noveno plan de la Nación (1995 -1999) bajo el paradigma de la solidaridad consideró que la participación social en la gestión gubernamental era una condición indispensable para alcanzar el desarr ollo en libertad y convivencia. Existen otros precedentes históricos ²no menos importantes- sobre la participación ciudadana en los asuntos públicos; tales como: la representación gremial en la directiva de algunos institutos autónomos o de los organismos regionales de desarrollo. desarrollo. También hay experiencias experien cias en el manejo directo por comunidades de programas sociales sociales específicos como los ´hogares de cuidad diarioµ o los proyectos de autogestión en la l a construcción de viviendas populares. Todo esto nos indica que durante los 40 años previos al proceso constituyente de 1999, se produjo una lenta e imperceptible evolución de nuestro sistema político hacia formas más democráticas, que no supo ser aprovechada. Ahora con la participación en ristre, la situación parece distinta. Incluso se ha creado un estado de ´relativa conciencia participativaµ en los sectores más avanzados de nuestra sociedad. Queda planteado entonces un reto, el mismo de siempre (por cierto): aquel de comprender la historia adecuadamente, para avanzar seguro hacia la dirección correcta.
Venezuela constituye uno de los países de América Latina y el Caribe donde la experiencia planificadora ha estado estrechamente vinculada al grado de desarrollo político alcanzado, especialmente en lo referido a la institucionalización progresiva de la misma. Dentro de este proceso de planificación cada vez más complejo y dinámico, desde 1958 hasta el presente, se han producido siete planes de desarrollo, que abarcan los siguientes períodos: Primer Plan - 1960-1964 Segundo Plan - 1965-1966 Tercer Plan - 1965-1968 Cuarto Plan - 1970-1974 Quinto Plan - 1976-1980 Sexto Plan - 1981-1985 Séptimo Plan - 1984-1988 En término generales, la evaluación de la experiencia nacional revela, la creciente importancia que el proceso de planificación y coordinación va adquiriendo como un instrumento auxiliar, cada vez más necesario para la t oma de decisiones y la ejecución de programas gubernamentales. Además se observa un mejoramiento en cuanto de a los aspectos técnicos metodológicos, lo cual permite una mayor participación de los diferentes grupos sociales en la formulación e instrumentación de los mismos. En consecuencia, una de las formas de calibrar la importancia que la socieda d y el Estado venezolano han otorgado a la problemática alimentaria-nutricional, es observar su participación dentro de los diferentes planes de desarrollo arriba señalados. El Primer Plan de la Nación (1960-1964) presenta como objetivo general ³...una elevación adecuada del nivel de vida de la población frente a un ritmo acelerado de fortalecimiento y diversificación de la capacidad productora de la Na ción...´ y más aún, en la exposición de motivos se expresa ³Se consideró que la institución de un régimen democrático en lo político debía llevar aparejado, en lo económico, la aplicación de un concepto más equitativo de la repartición de la riqueza nacional´. De acuerdo a estos lineamientos, el Plan identifica un conjunto de áreas que obviamente son las más relevantes, en este caso la nutrición no es considerada como un instrumento para el desarrollo. En este orden de ideas, el objetivo instrumental implícito del Plan es la racionalización de los ingresos provenientes del petróleo, de forma tal que puedan ser
atendidas un mayor número de áreas representadas por las ³necesidades sentidas´ de la población. Refiriéndonos a los aspectos sectoriales del Plan se puede observar que la nutrición forma parte del Plan de Sanidad. Esta concepción de lo nutricional dentro de lo sanitario, se define acompañada por un Programa de Protección Social. La referencia que de lo nutricional hace este Plan, no pasa de enunciar algunas causas y consecuencias de una evidente y aguda problemática; la incidencia de enf ermedades de origen nutricional en la población infantil y en los sectores o grupos de mayor pobreza, especialmente en madres, lo cual ocasionó que la prematuridad fuera primera causa de muerte en niños de 0 a 4 semanas. La propuesta de acción se refieren a los progra mas institucionales del Patronato Nacional de comedores Escolares, Consejo Venezolano del Niño y el I nstituto Nacional de Nutrición, y en lo concreto a los comedores escolares y al vaso de leche escolar, éste último destinado al Distrito Federal y a los estados Falcón y Lara. Lo resumido de la propuesta y la visión sanitaria del problema, al insertarlo dentro del Plan de Salud como una más de sus variables, hacen inferir el tratamiento marginal dado a la misma. Tal vez, la ausencia de una fuente única de información y diagnóstico comprensivo -situación ésta que persiste aún hoy día- evitaron alertar, a los centros de decisión sobre la magnitud del problema. El Segundo Plan de la Nación (1963-1966) no añada nada nuevo con relación al problema nutricional. La expansión cuantitativa del programa de comedores escolares quizás la más relevante propuesta de acción. Al igual que en el Plan anterior, en este no se destaca la importancia de la variable nutricional dentro del proceso desarrollo nacional e igualmente no se incluye un diagnóstico comprensivo de la situación. El Tercer Plan de la Nación (1965-1968) plantea como objetivo fundamental ³...obtener una significativa mejoría en los niveles de ocupación y en las condiciones de vida de la población. Para lograr estas metas debe alcanzarse un desarrollo económico acelerado dentro del mayor grado de estabilidad posible y el mejoramiento de los módulos de distribución del ingreso´. Aún así, en este Plan la nutrición juega un papel real mente insignificante, siendo la única referencia con respecto al problema citado: ³Siguiendo el criterio en materia de política alimentaria se prevé fomentar los programas destinados a mejorar los índices nutricionales, sobre todo en cuanto a l pre-escolar se refiere´ Persisten, la ausencia de una programación acorde con el problema nutricional y el tratamiento sanitario dado al mismo. A este nivel del análisis es importante destacar, el tratamiento marcada mente economicista y con poca orientación hacia el desarrollo social de los Planes de la Nación, por lo que la nutrición sigue siendo considerada como un problema sanitario más.
En el Cuarto Plan de la Nación (1970-1974) se realiza un esfuerzo importante para dar coherencia a los aspectos sociales, enmarcándoseles dentro de una Política de Desarrollo Social. Sin embargo, la nutrición no adquiere la autonomía suficiente como para convertirse en un programa independiente; tal vez, como se menciona en el mismo Plan la ausencia de ³... un diagnóstico de la situación nutricional de la población y sólo se disponen de algunas encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Nutrición...´ permite se le considere como uno de los programas preventivos dentro del Plan de Salud. El Quinto Plan (1976-1980) pondera aún más el papel que el sector social jugará en el desarrollo general del país y expresa que el nuevo concepto de planificación ³...establece explícitamente, como indicadores de éxito de la gestión económica de la Sociedad, aquellas variables que miden la mejora directa de la calidad de la vida del venezolano -nutrición, salud, educación, vivienda, empleo- y aquellos controles de la eficiencia en la utilización de la riqueza que procuran minimizar la relación de recursos no renovables sacrificados con respecto al valor de la producción obtenida...´ Uno de los estudios base para la formulación de este Plan señala: ³la política de alimentación y nutrición requiere de una definición muy precisa de las medidas que el Gobierno debe tomar, sea para estimular la producción de alimentos específicos, para importar aquellos que las condiciones agroecológicas no permitan producirlos, para mejorar su distribución, cuidar de su higiene y garantizar de que lleguen a los grupos considerados como prioritarios, ampliar el poder adquisitivo de la población destinado a alimentación y educar al consumidor en formas racionales de selección, preparación y distribución de los alimentos dentro de la fa milia´[1]. Esto favorece al diseño de una estrategia de carácter integrador alrededor del problema nutricional, la cual pondera la participación de un conjunto de variables en el proceso de desarrollo: ³proporcionar el mayor poder adquisitivo a las clases populares e incentivar la producción nacional de alimentos ricos en calorías y proteínas, así como organizar servicios de consumo básico mediante una red pública de mercados y centros de distribución´. Otro de los planteamientos fundamentales es la asunción que hace el Estado de la nutrición como un servicio público: ³Se observa que la estructura de la producción y precio de los alimentos, la distribución del nivel de ingresos monetario y del poder adquisitivo, así como las imperfecciones en los mecanismos de comercialización, han conducido a una situación alimentaria-nutricional deficitaria para buena parte de la población venezolana, déficits que exigen para su compensación la a dopción de medidas efectivas de abastecimiento, poder adquisitivo y educación alimentaria. ³En consecuencia, se plantea al país la necesidad de incrementar la producción interna de alimentos que contengan los valores calóricos y proteínicos necesarios para balancear la dieta popular, mejorar las desigualdades existentes en materia de distribución de ingresos y proyectar en la conciencia individual los requerimientos de balance alimentario. Así, pues, el trata miento del consumo esencial se configura como una actividad de servicio público, donde el Estado debe intervenir eficazmente con el propósito de garantizarlo´.
En cuanto al plan s ectorial agrícola se refiere, el mismo establece la necesidad del ³crecimiento rápido de la producción agropecuaria con el fin de asegurar un abastecimiento satisfactorio de los rubros que constituyen la dieta diaria del venezolano; disminuir la importación de alimentos e incorporar al sector agrícola al proceso agroindustrial´, son los objetivos fijados para este s ector de la economía. Queda claro que por vez primera, un Plan establece una activa vinculación entre las variables Nutrición, Empleo, Agricultura y Salud. A pesar de ello, la Nutrición se estructura como uno de los programas del Plan de Salud. Otra de las virtudes de este Plan, es que logra superar la ausencia de un diagnóstico comprensivo, la cual es cubierta por el documento: ³Elementos para una definición de política Nacional de Alimentación y Nutrición´, donde se señala la necesidad de ³intensificar la coordinación entre los diferentes progra mas adelantados por los ministerios de Educación, Sanidad, Fomento, Agricultura y las asociaciones de productores privados, ya que es evidente que el éxito de la política nutricional no depende sólo de las medidas de salud pública sino que hay una estrecha relación con la producción, distribución y comercialización de aliment os. De esta manera, medidas hasta ahora consideradas de estricto orden económico, elevación o baja de precios de ciertos productos, serán analizadas desde el punto de vista nutricional y viceversa´[2]. Esta afirmación adquiere relevancia e n virtud de la progra mación nutricional que de allí puede desprenderse y de las implicaciones que ello tendrá en la formulación de los próximos Planes de la Nación. Sin embargo, muy a pesar de la coherencia existente en el diseño de la estrategia, los programas dirigidos a la población con carencias nutricionales, no guardan proporción con la misma, continuándose con las acciones que tradicionalmente ha desarrollado el Instituto Nacional de Nutrición. El Sexto Plan de la Nación (1981-1985) contempla como uno de sus objetivos globales ³elevar las condiciones y calidad de vida de los venezolanos...´ en este campo presenta opciones para enfrentar en mejor forma las necesidades de alimentación, vivienda, salud y trabajo, que no dependen sólo de factores materiales, sino que tienen profunda influencia cultural, que afecta a todos aquellos renglones´. A este respecto, el Plan reconoce que la alta incidencia de enfermedades como consecuencia de deficiencias nutricionales en la población infantil y de los grupos o sectores sociales de mayor pobreza, determina que las medidas de política en esta área trasciendan los aspectos simplemente médico-sanitarios, y para enfrentar adecuadamente esta problemática socia l será necesario incorporar una serie de factores multisectoriales relacionados tanto con la atención médica directa, como con la producción, abastecimiento y comercialización de los alimentos básicos, la educación alimentaria y nutricional, la acc esibilidad de la población a los bienes básicos y la distribución del i ngreso. Por lo tanto, para el período del Plan, se considera como acciones ligadas al campo de la alimentación-nutricional, las contempladas en el Plan Agrícola en materia de producción, abastecimiento y comercialización; las acciones del sector industria en materia agroindustrial alimentaria, la política del Plan de Salud sobre todo el área materno-infantil y de saneamiento ambiental básico. Igualmente, las vinculadas al área
y contempladas en los Planes de Educación, Comunicación Social y Ciencia y Tecnología. Analizando las propuestas de acción de los Planes Agrícola e Industria, con referencia al problema nutricional, se expone: Plan Agrícola: ³se atenderá en forma eficiente la demanda de alimentos y de materia prima para la industria´, para ello se ³incrementará en forma dinámica la producción de rubros seleccionados como prioritarios que contribuyan a cubrir las necesidades básicas de la dieta popular´. Plan Industrial: ³Se estimulará u otorgará máxima prioridad a la producción industrial de bienes de consumo masivo que coadyuven al desarrollo social en materia de nutrición, salud, construcción de vivienda y transporte colectivo. El esfuerzo de promoción industrial se concentrará desde el punto de vista social en el desarrollo de la agroindustria, en particular de la industria de alimentos...´ Como puede observarse, uno de los aspectos positivos del Plan es conferirle a estos dos sectores, que tradicionalmente han tenido una acotación meramente económica, participación en el desarrollo social del país. Otro de los avances que se logra con este Plan, es la propuesta del ³Plan de Desarrollo Agrícola a Largo Plazo´[3], el cual logra definir un conjunto de rubros básicos sobre los cuales girarán los programas de desarrollo y plantea que a fin de hacer efectivo el abastecimiento de los productos alimenticios requeridos por la población, deberá producirse una adecuación del patrón de consumo alrededor de los rubros básicos seleccionados. Este plan al tratar de dar congruencia al aspecto social del mismo, propone programas de salud, educación y servicios, de alcance nacional pero limitado al área rural. El tratamiento dado a la variable nutricional dentro del VI Plan marca un hito en el proceso de planificación del país, pues como se señaló antes, incorpora dentro de su estrategia otros planes sectoriales; por lo cual en los lineamientos estratégicos se señala: ³Se transformará la Comisión Nacional de Abastecimiento en un Consejo Coordinador de las Políticas Alimentarias y Nutricionales, constituido por los organismos vinculados a la problemática alimentaria y nutricional. Este Consejo definirá y coordinará las políticas y programas multisectoriales a ser adoptadas en el área de la alimentación y nutrición, en el corto, mediano y largo plazo´. Sin embargo, a pesar de las múltiples gestiones tanto institucionales como de motivación a diferentes niveles decisorios, este proyecto quedó para la historia, por la falta de comprensión real de la magnitud del problema que se recogía en el Plan de la Nación. A continuación, transcribo partes de la opinión de una Consultoría Jurídica, en torno a la propuesta:
³En las razones que se aducen para la creación de la Comisión de Política Alimentaria y Nutricional y en los objetivos que tendría, se entremezclan el pr oblema de la agricultura y el problema de la alimentación y nutrición´. ³La política de desarrollo agrícola está dirigida fundamentalmente a crear un sistema productivo como una actividad económica permanente y por tanto, rentable, es decir, no se deriva de ninguna consideración alimentaria y nutricional, sino que es esencialmente económica´. ³En tanto que la política alimentaria y nutricional está fundamentalmente dirigida a superar los déficits nutricionales en los grupos de población de más bajos ingresos y nivel cultural, o como los llama el VI Plan, grupos o sectores sociales de mayor pobreza´. ³Aunque existen relaciones entre las actividades que se lleva n a cabo dentro de la política de desarrollo agrícola y las actividades que se generan por la aplicación de una política alimentaria, estas relaciones no son directas ni son las más importantes´. Otra de las propuestas novedosas del VI Plan es la creación de un sistema de información para mantener un conocimiento permanente y sistemático sobre la oferta y la demanda global de los alimentos básicos, a fin de evitar posibles déficits y ejercer mayor control público sobre situaciones coyunturales o permanentes de tipo especulativo; no obstante, esta propuesta tampoco fue instrumentada. Sin embargo, toda la conceptualización que del problema a limentario-nutricional hace el Plan, se cae al momento de fijar las metas; las cuales s e limitan a la simple reformulación, extensión o mejoramiento de los programas ya existentes; no se va a lo que la estrategia señala y se diseña una programación que verdaderamente gire en torno a la propuesta inicial. Séptimo Plan de la Nación (1984-1988). La nueva orientación metodológica adoptada por CORDIPLAN para la formulación del Plan de la Nación, permite no identificar la planificación con un plan específico. En consecuencia, la reforma del Sistema de Planificación se centra en ³ el proceso de planificación durante el período del VII Plan´ y no en el VII Plan mismo, como un plan -libro producto de ese proceso-; en este sentido, se entiende por VII Plan de la Nación, el documento público por el cual el Gobierno define las líneas generales del desarrollo económico y social de la Nación para el período constitucional. (Este documento se identificará con lo exigido en el Artículo 7° de la enmienda Constitucional N° 2). La estrategia de crecimiento económico del Plan considera la transformación de las condiciones de organización del sistema económico para liberar las fuerzas productivas y materializarlas en un aumento sostenido del bienestar social. De acuerdo con ello, en el período del Plan ³se reforzarán los estímulos´ a la agroindustria ya la producción selectiva de bienes del sector agrícola´. Por su parte la estrategia social contempla ³un conjunto de operaciones públicas que enfrentarán directamente el grave problema de la marginalida d social, impulsarán el logro de una
mejor distribución del ingreso y de la calidad de vida de la población e influirán en la transformación de las relaciones de propiedad y de acceso a la riqueza creada´. Específicamente se plantea ³para atacar la pobreza crítica se enfrentarán las deficientes condiciones de salud, la subalimentación generalizada por el bajo consumo de nutrientes, el bajo o nulo nivel educativo, la escasa preparación para el trabajo, y la débil participación ciudadana´. En tal sentido, y siguiendo el nuevo esquema metodológico, el tratamiento de lo alimentario en el VII Plan, lo conforman un conjunto de operaciones pertenecientes a los proyectos estratégicos, relacionados con las siguientes situaciones problemas: Inadecuada relación entre la producción y consumo de productos de origen agrícolas, unida a un marcado deterioro de las condiciones de vida del medio rural´. - ´Desmejoramiento de la calidad en la prestación del servicio de salud´. - ´Enfrentamiento de la pobreza crítica´. - Incremento del desempleo y subempleo´. En cuanto a la estrategia de desarrollo agrícola contemplada en el Plan, los lineamientos básicos de acción, persiguen relevar el rol que hasta el momento ha jugado esta actividad en la economía del país; concibiéndola como un sector económico y social de primer orden capaz de contribuir significativamente a corregir los actuales desequilibrios económicos, sociales y espaciales. La implementación de esta estrategia para la agricultura, se basa en una nueva estructura sectorial organizativa que redefine el papel del sector público en el proceso productivo, reasignando y reagrupando funciones a las instituciones públicas para mejorar su eficiencia. A manera de síntesis, la estrategia propuesta en el Plan para la A gricultura es en gran medida una ³Estrategia Alimentaria´ que articula los subsistemas de producción, transformación y comercialización de los productos agrícolas con el mejora miento del ingreso per-cápita y las condiciones de vida del productor rural. En forma concreta dentro de las operaciones propuestas para la ejecución del plan, destacan: - ´Cambio gradual en los patrones de consumo agrícola´. Mediante esta operación se crearán las bas es para la reorientación del consumo actual en función de las posibilidades de la agricultura nacional. - ´Organización del Sistema de Seguridad Alimentaria Nacional´ En esta operación se plantea la necesidad de definir la instancia institucional para la formulación y ejecución del Plan alimentario dicha instancia debe contar con el suficiente apoyo técnico-político como para garantizar el cumplimiento del Plan.
Desde el punto de vista nutricional, estos dos aspectos son los más resaltantes del Plan, pues se reconoce que el mismo fue formulado interpretando los problemas básicos del desarrollo agrícola contemporáneo, es decir, se introduce el problema dentro de una nueva e interesante perspectiva, para definir la racionalidad del proceso de producción, distribución y consumo de productos alimenticios, que supera la concepción tradicionalmente economicista, para considerar ampliamente otros aspectos de particular importancia como el origen geopolítico de los productos y su relación con la soberanía nacional, las reales potencialidades de producción del país, la necesidad de estructurar un patrón de consumo adecuado a dicho potencial y la conveniencia de mejorar en términos cualitativos y cuantitativos la alimentación del venezolano. Se puede entonces deducir de las consideraciones anteriores, que la solución del problema nutricional se está convirtiendo en un aspecto de extrema importancia en la política económica del Estado. Tal circunstancia plantea indefectiblemente la necesidad de que la planificación económica tome en cuenta el mejoramiento nutricional como un objetivo integrado al logro del conjunto de metas económicas y sociales, de modo que la planificación responda al abastecimiento seguro de los alimentos básicos de la población, lo cual confiere a la planificación agroalimentaria el carácter de eje fundamental de una política económica dirigida a la capitalización del hombre. Para concluir, se puede expresar que a pesar de las recientes tendencias para la instrumentación en el país de un Sistema de Seguridad Alimentaria, el cual de alguna manera iniciaría el proceso de solucionar la problemática alimentaria-nutricional por la cual atravesamos, del análisis de la gestión institucional en este campo, se observa desafortunadamente la existencia de una política nutricional incoherente, girando la acción del Estado en torno a un conjunto de programas medianamente integrados, sin una evaluación continua y permanente, muchos de los cuales han surgido como expresión de situaciones coyunturales o de crisis, perpetuándose en el tiempo. Pareciera ser que ha predominado una tendencia a suponer que el desarrollo económico sostenido lleva inevitablemente a una mejoría en las condiciones nutricionales, y representa de hecho, la solución de la desnutrición en el largo plazo. Sin embargo, seamos optimistas y aprovechemos el í mpetu que el concepto Seguridad Alimentaria ha adquirido en nuestros días, para demostrar que una política alimentarianutricional puede representar y generar un impulso económico para los sectores agrícola e industrial, y se redundan en el mejoramiento de la salud y bienestar de la población en general; de este modo en los futuros Congresos de Nutrición, podremos presentarnos y presentarle al país un balance positivo de nuestra gestión, al frente de las responsabilidades que hoy en día nos toca cumplir.
VENEZUELA: LOS PLANES DE LA NACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, ANTECEDENTES Como un aporte al estudio de los antecedentes del tema de la participación ciudadana en Venezuela, les presento una apretadísima síntesis del tratamiento del asunto en los planes quinquenales de desarrollo, elaborados entre 1958 y 1998, por los gobiernos electos en ese período. Al presidente Rómulo Betancourt, le corresponden los dos primeros planes quinquenales de desarrollo. El presidente Raúl Leoni elaboró el tercer plan de la nación. Del presidente Rafael Caldera son el cuarto y el noveno. Al presidente Carlos Andrés Pérez, se deben los planes quinto y octavo. Mientras que el presidente Luis Herrera Campíns, elaboró el sexto plan de la nación. Este plan tiene el mérito histórico por cierto, de introducir por primera vez en Venezuela, el tema de la democracia participativa como modelo de sociedad. Y el presi dente Jaime Lusinchi elaboró el séptimo plan quinquenal de desarrollo. Este plan se realizó con la metodología denominada planificación estratégica situacional, la cual tuvo gran impacto en la administración pública. Veamos el resumen. A. El Primer Plan de la Nación 1960-1964. Capítulo V. Desarrollo de la Comunidad En el Primer Plan de la Nación, el tema de la participación se articula a políticas, programas y proyectos de Desarrollo de la Comunidad, entendido este, como un elemento destinado a incorpor ar a los sectores populares en los programas destinados a elevar su calidad de vida. El enfoque del Plan 1960 -64 prescribía que los programas de desarrollo comunal revestían gran importancia en la planificación económica por cuanto despertaban la iniciat iva individual y promovían la participación activa de la comunidad en la realización de obras y proyectos, propiciaban el aprovechamiento de recursos financieros y humanos, y lograban asimismo la interrelación entre el desarrollo económico y social´ (Cordiplan, 1er Plan de la Nación). En este período y en correspondencia con la política de desarrollo
comunal impulsada desde el gobierno, se creó la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN), mediante Decreto Ejecutivo del 30 de Enero de 1962. Esta agencia oficial aún existe en Venezuela. B. El Segundo Plan de la Nación 1963-1966. Capítulo XVIII. Desarrollo de la Comunidad En el Segundo Plan de la Nación se consolida y amplia la visión sobre el Desarrollo Comunal como medio de promoción de la participación social y como elemento estratégico para el desarrollo adecuado y eficiente de las políticas públicas. ³En Venezuela el programa de Desarrollo de la Comunidad no es un programa más que ha sido añadido a los numerosos programas sociales y de fomento económico que se realizan en todo el ámbito nacional. Desde el comienzo se le consideró como un gran programa aglutinador, basado principalmente en la coordinación de todos los programas nacionales, estadales y locales que promu eve el bienestar de la comunidad. Se pensó que a través de la participación activa de la comunidad en la solución de sus problemas, de la reorientación y capacitación del personal empleado, del pleno aprovechamiento de los recursos de las organizaciones no gubernamentales, se podrían lograr los objetivos principales del programa que son el cambio de actitudes, la mayor integración de las comunidades y un mayor rendimiento de los recursos financieros y técnicos asignados a los programas gubernamentales y, en definitiva, el mejoramiento de las condiciones de vida´ (Cordiplan, 2do Plan de al Nación). Un dato adicional es que el Plan 1963-66 contempló la vinculación de la Reforma Agraria con la estrategia programática de Desarrollo de la Comunidad; y también la continuación de actividades de entrenamiento de personal en el desarrollo comunitario tanto a nivel talleres en centros urbanos y rurales, así como en el ámbito de cursos de postgrado en el Centro de Estudios de Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela. C. El Tercer Plan de la Nación 1965 -1968. Capítulo XX. Desarrollo de la Comunidad El Plan para el lapso 1965-68 fue una continuación y mejoramiento de la visión, objetivos y propósitos fundamentales de los dos planes anteriores. El propósito central del 3er Plan fue impulsar la gradual tecnificación del programa de Desarrollo de la Comunidad, mediante la sistematización de sus contenidos, la calificación de recursos humanos y la institucionalización de mecanismos de coordinación y acción de los entes vinculados a la estrategia.
La sistematización abarcó fundamentalmente los programas de Edificaciones Escolares Rurales; de Vivienda Rural, de la División de Malariología; de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Sanidad y el de formación de personal en el área de desarrollo comunal. En este último programa destacó el esfuerzo emprendido por el Gobierno Nacional de la época; y de organismos multilaterales como el Fondo Especial de las Naciones Unidas, para lograr la consolidación del Centro Nacional de Entrenamiento e Investigación Aplicada para el Desarrollo Comunal. El 3er Plan de la Nación contempló la consolidación de una instancia nacional para impulsar el programa de Desarrollo de la Comunidad en un esfuerzo combinado entre los sectores público y privado. Nos referimos al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad integrado por los ministerios de Educación, de Sanidad y Asistencia Social; de Agricultura y Cría; de Justicia; y del Trabajo; el Banco Obrero; el Consejo Venezolano del Niño, los institutos Agrario Nacional; Nacional de Nutrición; y Nacional Obras Sanitarias; el Consejo de Bienestar Rural Universidad de Oriente, el Instituto Venezolano de Acción Comunitaria (IVAC), la Federación de Instituciones Privadas de Asistencia P rivada; el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES); la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN) la Asociación Nacional de Productores de Cemento, Caritas de Venezuela; la Corporación de Guayana; Acción de Venezuela; Asociación de Scouts; y CORDIPLAN. D. El Cuarto Plan de la Nación 1969-1973. Capítulo VII. Desarrollo Social Con el Plan 1970-74 el tema de la participación social toma otra vertiente de desarrollo. Esta vez vin culada a la política social y más específicamente aún referida a los sectores sociales marginados. En efecto, la estrategia de Desarrollo de la Comunidad pasó de ser un programa que permite la acción coordinadora de otras políticas públicas; para convertirse en un elemento de lo que se considera en el 4to. Plan como una política de promoción popular. La promoción popular era vista como un conjunto de esfuerzos integrados y destinados a estimular transformaciones en el sistema socioeconómico y cultural que permitieran la incorporación y participación deliberada y consciente del hombre como sujeto de todos los procesos y fines el desarrollo. Dos objetivos fundamentales se concibieron alrededor de este concepto, a saber: a. La incorporación de la población a l proceso de producción y distribución de riquezas y disfrute de los beneficios de desarrollo; y,
b. La participación popular en las tareas de ejecución del desarrollo. Aquí deseo destacar el segundo de los objetivos, porque suponía la participación popular en las tareas de organización, y ejecución del desarrollo, e implica un proceso de modificación y transformación de las actuales estructuras de decisión, a través de una toma de conciencia y organización de la población con el fin de facilitar y asegurar una auténtica y adecuada representación y participación de los sectores populares. E. El Quinto Plan de la Nación 1973-1978. Parte D. Urbanización, Equipamiento y Programas para Áreas Marginales Con el 5to Plan de la Nación, el concepto y las iniciati vas vinculadas al tratamiento del tema de al participación ciudadana sufren otro cambio. En ese momento ya no consideradas como un canal para la inclusión de vastos sectores sociales en la resolución de sus problemas específicos, con un rol de protagonismo . La visión del plan inmediatamente anterior, de utilizar la promoción popular como un medio de protagonismo de la población en la atención a sus problemas desaparece. De hecho el Plan 1973 -1978 resaltó la cuestión del desarrollo de la comunidad en el ma rco de la atención a los sectores más vulnerables mediante la aplicación de medidas de intervención estatal fundamentalmente en el ámbito de la infraestructura. En el contexto del 5to Plan, la propuesta central fue los denominados ³Módulos de Servicios´ que concentraban la coordinación de programas tales como: vialidad y urbanismo, reubicación, mejoramiento y autoconstrucción de viviendas y asistencia social. E. El Sexto Plan de la Nación 1979 -1984. Capítulo VIII. Organización Social y Participación Los planteamientos y las propuestas de este plan implicaron un salto cualitativo trascendente en el tema de la participación ciudadana. De hecho, por primera vez en la historia del sistema político venezolano se colocó en el tapete el tema de la democracia pa rticipativa. En efecto, Plan 1979-84 tuvo ³un principio rector básico (...) la consolidación de la democracia participativa, mediante la cual se persigue impulsar la presencia activa del pueblo en la preparación, toma y ejecución de decisiones, (subrayado nuestro) de modo que personas y organizaciones desarrollen responsablemente sus iniciativas, entreguen sus aportes y reciban una parte equitativa de los beneficios del producto social global´. (Cordiplan, 6to Plan de la Nación).
La posibilidad de impulsar en el país un nuevo modelo de gestión de políticas públicas sobre la base de la participación social es asomada con mayor claridad en el Plan 1981-85; sin considerar, en este momento, la posterior eficacia con que pudo ser realizada. Esta prescripción de democracia participativa tuvo los siguientes objetivos: a. Mejorar y fortalecer los niveles de organización social de los distintos sectores de la población, con especial énfasis en los grupos de menores recursos. b. Promover cambios de actitudes y valor es en la sociedad venezolana, que conduzcan a una menor dependencia del paternalismo del Estado, a una mayor valorización de la organización social como instrumento de participación y de mejoramiento de las condiciones de vida de la población. c. Realizar las modificaciones legales e institucionales necesarias para estimular, orientar y apoyar los procesos de organización social y participación, y para posibilitar la coordinación de los diversos programas dispersos en múltiples entidades oficiales. d. Promover el crecimiento integral y planificado del cooperativismo para convertirlo en un instrumento eficiente del desarrollo social y económico del país. Entre las estrategias y lineamientos estratégicos formulados en el 6to. Plan de la Nación destacan las siguientes: - El aumento del nivel de organización social de la población. Aquí destacaba las responsabilidades asignadas a los siguientes organismos: FUNDACOMÚN; Instituto Agrario Nacional (IAN), y la Corporación de Mercadeo Agrícola (CMA) en el sector agrícola; así también la Fundación de Edificaciones Educativas (FEDE) y la Superintendencia de Protección al Consumidor. Un punto realmente importante fue la creación de Comités Populares para la participación en la realización de políticas vinculadas a la Vi vienda con el patrocinio del INAVI y la articulación a las políticas sanitarias conjuntamente con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Y también merece especial mención la propuesta de incorporación de la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) en la cogestión de las políticas laborales. - El cambio de actitudes y valores de la población; destinado al fortalecimiento de las organizaciones populares, mediante la participación de las organizaciones sociales en la fiscalización y administración de los servicios públicos, con miras a lograr su mejor funcionamiento. - La realización de modificaciones legales e institucionales; que incluía la creación del Consejo Nacional para la Organización Social y la Participación como máxima instancia de coordinación entre los
sectores públicos y privados, y como el principal ente promotor del proceso de participación. - El desarrollo del cooperativismo; con la intención de incrementar el número y la calidad del movimiento cooperativista en Venezuela. En este aspecto merece la pena mencionar la creación de cooperativas escolares y la promoción de cooperativas de vivienda, servicios, transporte, ahorro y crédito consumo, producción agrícola y producción industrial. F. El Séptimo Plan de la Nación 1984 -1988. Capítulo V. Lineamientos de Acción Así como en el plan anterior el tema de la participación social cobró un inusitado entusiasmo e incluso un replanteo de la democracia por su sentido participativo; el 7mo. Plan de la Nación le otorgó un tratamiento renovado, agregando la privatización de entes públicos. En el Plan 1984-88, el tema de al participación ciudadana se le considera ³no sólo como una propuesta de acción, sino también que propone una forma de organización para realizarla´. Bajo este concepto el tema de la participación social pudo ser identificado en dos componentes del plan: a. Avance hacia una sociedad más justa; y, b. Profundización de la democracia política. En el componente Avance hacia una sociedad más justa, para la cuestión participativa se propone la creación de nuevas formas empresariales que democraticen la propiedad del capital y la gestión empresarial. Y más específicamente aún se sugiere el acceso de a una educación creativa y a una cultura participativa. En el componente Profundización de la Democracia Política; se establecen como problemas básicos las distorsiones en el sistema de participación política y las modalidades excluyentes en la gestión empresarial. Plantea así mismo como lineamientos estratégicos: revitalizar la democracia, equilibrando mejor las relaciones de poder y creando sistemas de participación; democratizar las formas de propiedad y enfrentar los elementos de fragilidad de la democracia En cuanto a los proyectos de acción referidos los lineamientos estratégicos en materia de la Profundización de la Democracia Política, el 7mo Plan propuso: la protección Ciudadana y la Defensa de la Nación; la Profundización de la Democracia Política; la Privatización de Empresas Públicas y el fortalecimiento de un Sistema Económico de Cooperación (SEC) entre el sectores público y privado.
G. El Octavo Plan de la Nación 1989-1994. Capítulos Compromisos Social, Crecimiento Sin Inflación, Cambio Institucional El 8vo Plan de la Nación tuvo un desarrollo multisectorial del tema de la participación en la gestión gubernamental. El Gran Viraje como también se le conoció propuso como objetivo lograr una democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente para que las decisiones colectivas incorporen las voces de todos los afectados, generando una nueva cultura nacional de participación y concertación. En el área de Compromiso Social, el Plan 1989-94, proponía el fortalecimiento de la red Institucional del Sector Social, mediante la promoción de la formación en gerencia social con énfasis en la atención a grupos vulnerables (mujeres, niños, ancianos e indígenas en pobreza extrema) y la gestión concertada de los servicios con el sector privado no-lucrativo o comercial y con la población organizada. Además consideró estratégico la promoción de la participación organizada mediante las siguientes acciones: a. La creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza y sus comisiones regionales como organismos para la concertación de la nueva estrategia social. b. La creación y extensión de los centros de atención integral a la mujer. c. El apoyo prioritario a la organización de las comunidades de bajos ingresos, en especial el sector femenino d. Ampliación de la capacidad de gestión de las organizaciones de base de las comunidades. e. Fortalecimiento del movimiento femenino nacional y de otras asociaciones no gubernamentales. f. El impulso de la participación de las comunidades en los gobiernos locales. En síntesis, en materia social se propuso como proyecto estratégico ³el fortalecimiento institucional y promoción de la participación de la sociedad civil´ mediante la ejecución de las siguientes operaciones: Creación del Ministerio de Desarrollo Social y reformas el Ministerio del Trabajo U Creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la Pobreza U Creación el Consejo Nacional de la Mujer U Desarrollo de una red institucional del Estado para la política social U Fomento de la cooperación de la sociedad civil en la formulación y ejecución de los programas sociales. U
En el plano económico se sugirió redefinir el ámbito empresarial del Estado mediante la transferencia de la propiedad empresas de carácter privado; y la transferencia de la gestión de empresas de servicios públicos lo cual significaba una nueva oportunidad para abrir espacios para la participación de sectores no estatales en la gestión económica. Por último, en su componente referido al Cambio Institucional (Reforma del Estado) el tema de la participación también fue tratado con amplitud. Al respecto, deben destacarse los siguientes proyectos: Impulso de la descentralización política y nuevas formas de organización social que garanticen mayor participación y representación. Esto incluía la elección directa de gobernadores y alcaldes; la elección uninominal de los representantes a los cuerpos deliberantes y el desarrollo de organizaciones autónomas de la comunidad. U Descentralización progresiva y coordinada de los servicios públicos a fin de aumentar su eficiencia y participación de la comunidad. Esto suponía transferencia de servicios hacia gobernadores y alcaldes y el aumento del control y la participación de comunidades en la gestión de los gobiernos locales. U Aumento de la autonomía, la imparcialidad y la tecnificación de la administración de justicia, y la cultura jurídica ciudadana. Esto implicaba el desarrollo de un sistema de asistencia jurídica ciudadana, la creación de una jurisdicción de paz y el desarrollo de programas de formación ciudadana. U
H. El Programa de Estabilización y Recuperación Económica 1994. Capítulo 8. La estrategia de Acción Social. El Noveno Plan de la Nación 1995. La Agenda Venezuela El Programa de Estabilización y Recuperación Económica elaborado en el ejercicio fiscal de 1994 contenía como orientac ión de la política social propuesta, la elevación de la capacidad de organización de la sociedad civil destinada a su vez, a incrementar las capacidades de la población más desasistida para apropiarse del producto social. Esta visión estratégica de nuevo c entró la cuestión de la participación ciudadana en el ámbito de la asistencia económica y social bajo un llamado a la solidaridad; a la vez que sugería dentro de la optimización de los mecanismos de distribución del gasto público la implementación de la ³planificación participativa´ a través de organismos gubernamentales como el INCE, el Ministerio de la Familia, FUNDACOMUN y también la incorporación de las organizaciones no gubernamentales que paulatinamente ganaban espacios como un agente activo al menos en la formulación de las políticas públicas.
Entre las acciones más significativas contenidas este documento previo al 9no Plan de la Nación; deben mencionarse: - El proyecto de alimentación y salud que comprendía entre otros a la beca alimentaria, el bo no lácteo el bono de cereales, la distribución de útiles y uniformes escolares y sobre todo los multihogares para la atención integral del niño, mediante la organización comunitaria; el Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) para la organización y acceso de las madres y menores a la salud y nutrición. - La economía solidaria que contemplaba entre otras acciones, el programa de promoción de organizaciones mediante la asistencia técnica y la promoción por parte de ONG s para el fortalecimiento y creación de organizaciones de la comunidad, orientadas a actividades productivas, mediante la gestión de CORPOINDUSTRIA. - El impulso de actividades dirigidas al impulso y fortalecimiento de asociaciones de civiles dirigidas al desarrollo del abastecimiento y economía populares.
El 9no Plan de la Nación continuó la inclusión del tema de la participación social en sus diversos componentes. Al respecto, se deben mencionar sus contenidos temáticos referidos a los sectores social educativo ambiental e institucional. Veamos. En materia social el Plan diseñado en 1995 bajo el paradigma de la solidaridad suponía que ³la participación es la condición necesaria para la concreción de la libertad en el desarrollo del proyecto de país, ella implica el trabajo productivo creador y la apropiación del ámbito de la toma de decisiones para convivencia colectiva
Entre los objetivos propuestos destacó la organización participación y gestión local vinculada a la descentralización y a un sector social específico como lo constituye la juventud. La organización y gestión de la sociedad civil fue percibidas como una estrategia que atravesaba transversalmente todos los sectores del 9no Plan. En síntesis, la participación de fue estimada como principio, medio y fin de la política social. Dentro de este marco destacaban los programas vinculados al desarrollo económico basado en las empresas asociaciones el apoyo a las denominadas formas asociativas de los trabajadores que incluían la flexibilización de la propiedad; y por otra parte, la ejecución de programas de formación y capacitación para el desarrollo de una economía solidaria. En el sector educativo se planteó el fortalecimiento de la participación de las comunidades en la gestión de las agencias educacionales así como el carácter participativo de la educación oficial y privada. Muy
ligado al punto inmediatamente anterior y en materia ambiental, se planteó el impulso de la educación ambiental para alcanzar un desarrollo sustentable; otorgándole, en este campo, un papel relevante a las organizaciones no gubernamentales de orden ambientalista. En el aspecto político el Plan de 1995 consideró entre otras innovaciones: La reforma del sistema electoral y de la Ley del Sufragio impulsando la uninominalidad y modificando los mecanismos de designación de los directivos del Consejo Supremo Electoral. U La introducción de la figura del referendum en sus diferentes modalidades aprobatorio, revocatorio, abrogatorio y consultivo como una nueva forma de participación complementaria a la representación. U La creación de la figura del Primer Ministro; de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. U
Cabe agregar, que la descentralización fue considerada como un medio estratégico, para lograr una participación de la sociedad civil en los asuntos públicos. Para finalizar, el 9no Plan proponía que: ³el Estado venezolano tendrá que abandonar la actitud paternalista y asistencialista que ha tenido en los últimos años, creando canales de participación para que los ciudadanos asuman un r ol protagónico en la solución de sus problemas, asumiendo un papel más activo como sujetos de desarrollo´. (Cordiplan, 9no Plan de al Nación) Por último, la Agenda Venezuela constituyó un nuevo documento técnico que esbozó los principales lineamientos de acción de este período gubernamental. Cabe destacar la concreción de la participación de la sociedad organizada y de las comunidades en la ejecución de varios programas sociales que incluía dicha agenda. En una próxima entrega presentaré algunos precedentes institucionales sobre los mecanismos de participación ciudadana impulsados entre 1958 y 1998.
