ANALISIS DEL COMPORTAMIENTO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION, DEFICIT FISCAL Y PERSPECTIVAS
El comportamiento de la economía desde el año 2000 se ha visto afectado por la lenta recuperación de la demanda interna, el desequilibrio fiscal, la difícil situación en los mercad mercados os intern internacio acional nales es y la persist persistenc encia ia del confli conflicto cto armado. armado. Radica Radica en esos esos objetivos de recuperación económica la importancia de analizar los balances fiscales que proporciona el gobierno, su comportamie comportamiento nto y tomar, como ciudadano activo, una posic posició ión n que que ayude ayude en la conse consecu cuci ción ón de dicho dichoss obje objetitivos vos.. Para Para enten entender der los los resultados que muestran esos balances, debemos entender el comportamiento del presupuesto general dela nación, aquí lo haremos desde el inicio de la gestión Uribe, en 2002, estableciendo comparativos con la administración inmediatamente anterior, pasando por unos datos de la historia del manejo de las finanzas del Estado. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de enero 15 de 1996, que nos da las disposiciones y normas que rigen en materia presupuestal en el país, nos define el Presupuesto General de la Nación como “el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo desarrollo económico y social” (Articulo 10), compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos de Orden Nacional y el Presupuesto Nacional, que comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Publico, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nive nivell naci nacion onal, al, con con excep excepci ción ón de los los estab estable leci cimi mient entos os públ públic icos, os, las las Empr Empres esas as Industriales y Comerciales del Estado EICE y las sociedades de economía mixta (A° 3 EOP). El sistema presupuestal de Colombia Colombia esta constituido constituido por un Plan Financiero, por el Plan Operativ Operativo o Anual de Inversio Inversiones nes y por el Presupue Presupuesto sto Anual de la Nación Nación
(Articulo 6 EOP). Le corresponde al Gobierno realizar el Proyecto del Presupuesto General de la Nación según los anteproyectos que presentan los otros organismos que conforman el
Presupu Presupuest esto. o. El Minist Ministeri erio o de Hacien Hacienda da y Crédit Crédito o Public Publico o en coordin coordinaci ación ón con el
Departamento Nacional de Planeación, prepara el Plan Financiero, basa basado do en las las ejecuciones anuales anteriores y sometido a las consideraciones del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Política Fiscal CONFIS. CONFIS. Además prepara el Plan Operativo Anual de Inversiones , que debe ser aprobado por el CONPES, y que será incluido en el Proyecto del Presupu Presupuest esto o General General de la Nación Nación por la Direcc Dirección ión General General del Presupue Presupuesto sto.. Las Disposiciones Disposiciones Generales las realiz realiza a el Minist Ministerio erio de Hacien Hacienda da y Crédit Crédito o Public Publico. o.
Todos estos anteproyectos son presentados a las comisiones económicas del Senado y Cámara cada año, durante la primera semana del mes de abril, y este es sometido a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico. El presupuesto Anual de Rentas y Gastos se presenta en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso. (Artículos 47 al 53 EOP). La ejecución de dichos proyectos, previamente aprobados, corresponde al Congreso Naci Nacion onal al,, Sena Senado do y Cáma Cámara ra,, la Pres Presid iden enci cia a de la Repú Repúbl blic ica, a, los los mini minist ster erio ios, s, depart departamen amentos tos admini administr strati ativos vos,, entida entidades des descent descentral ralizad izadas, as, la Corte Corte Suprema Suprema y Cons Constititu tuci cion onal al,, los los Trib Tribun unal ales es de lo Cont Conten enci cios oso, o, la Cont Contra ralo lorí ría a Gene Genera ral,l, la Registraduría Nacional y el Ministerio Público. Presupuesto sto de Rentas Rentas El Presupuesto General de la Nación, compuesto por el Presupue
(estimación de ingresos corrientes de la nación), Presupuesto del Gasto o Ley de Apropiaciones (que (que incl incluy uye e las las aprop apropia iaci cione oness para para las las enti entidad dades es del del gobi gobiern erno o
nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, de inversión y servicio de deuda publica), y las Disposiciones Disposiciones Generales (normatividad que asegura la correcta ejecución del presupuesto), es el instrumento mas importante que tiene el Gobierno para cumplir las metas y objetivos fijados en materia de desarrollo económico económico y social, así como en los planes de inversión publica. Éste es una herramienta política y administrativa de gran importancia, que traduce las decisiones gubernamentales en todos los aspectos, y que debe cumplir con los medios idóneos para la planificación, coordinación, ejecución y control de los planes y programas (A° 11 EOP). En cuanto a los recursos del gobierno , éstos son obtenidos, básicamente, por los impu impuest estos os que que paga pagamo moss todo todoss los los cont contri ribu buyen yente tess (ing (ingres resos os corri corrient entes, es, que que se subdividen en tributarios y no tributarios), por los créditos otorgados por entidades
nacionales e internacionales (ingresos de capital), las rentas parafiscales (recaudadas y administradas por el Sena y el ICBF) y los fondos especiales (para la prestación de un servicio publico especifico). Para poder entender lo que ocurre hoy con los ingresos y su utilización para suplir los gastos, debemos observar lo que ha ocurrido con los ingresos del gobierno desde el siglo pasado. En el caso de los provenientes de la tributación vemos que como consecuencia de sucesivas reformas tributarias, que cada año van aumentando las bases gravables y las tarifas que se cobran a los contribuyentes, éstos han aumentado considerablemente desde 1980, para este año los ingresos corrientes representaban el 8,3% del PIB. PIB. Para 1999 1999 había había llegado llegado al 14%, 14%, con 5,7 puntos puntos de aument aumento o represe representa ntados dos en mayores mayores cargas impositivas (4,4 puntos) y el incremento de los ingresos no tributarios (1,3 puntos). Hasta 1984 los ingresos de la nación presentaron un crecimiento acelerado, notorio desde 1974, cuando se introduce una reforma tributaria, es así como para 1982 del total de los ingresos el 84,4% correspondía a ingresos corrientes, participación que fue disminuyendo en los años posteriores (por ejemplo 1995 con un 71,1%), obligando al estado a cubrir parte de sus progresivos, progresivos, y a veces injustificado injustificados, s, gastos con recursos de capital, es decir con dineros provenientes de créditos. Los efectos de la reforma tributaria de 1974 en la estructura fiscal se vieron el año posterior, el Gobierno asumió la necesidad de adicionar al presupuesto cerca de $18.000 millones debido a los desequilibrios presupuestales y financieros que se dieron como consecuencia de la adaptación. Los Los impu impues esto toss dire direct ctos os,, que que hast hasta a 1975 1975 eran eran la fuen fuente te prin princi cipa pall de ingr ingres esos os,, comenzaron a perder importancia frente a los otros rubros que integran los ingresos corrientes, corrientes, después de la reforma tributaria tributaria de 1974 y de la bonanza cafetera cafetera de 1975, los impuestos al sector externo aumentaron su importe, disminuyendo después por causa de la baja del precio del café en los años 80 y por repetidas rebajas en aranceles. Hoy la importancia de los ingresos tributarios ha variado significativamente, el impuesto de renta y complementarios ha dejado de ocupar el primer lugar, que ahora
ocupa el IVA, demostrando que es mucho más fácil implementar implementar y recaudar recaudar impuestos indirectos, además de su dificultad para ser evadidos. El impuesto a la renta es el único impuesto directo que queda desde la desaparición del impuesto al patrimonio en 1990. En cuan cuanto to a los los Ingr Ingres esos os de Capi Capita tal,l, cuya cuya fina finalilida dad d es ayud ayudar ar a fina financ ncia iarr las las inversiones, se subdividen en recursos de balance del tesoro y en recursos de crédito interno y externo, los primeros son el resultado al cierre de la vigencia y en su mayor parte corresponden a reservas para obligaciones contratadas por el fisco, aunque no está están n espe especi cififica cados dos en la ley ley del del presu presupu pues esto to,, debido debido a la incer incertitidum dumbre bre por los los excedentes del periodo para cubrir gastos causados; los créditos internos se refieren a la colocación de bonos de deuda publica a corto y largo plazo en el mercado financiero, utilización utilización de pagarés, entre otros. Los créditos créditos externos externos son préstamos obtenidos de entida entidades des financ financiera ierass interna internacio cional nales es y la colocac colocación ión de bonos bonos en los mercados mercados internacionales. En 1999, año en que el país se encontraba en una preocupante y agravante recesión, recesión, que llevo a un deterioro aun mayor de la situación fiscal, Colombia recurrió a un crédito del Fondo Monetario Internacional por valor de US$ 2.700 millones, buscando reducir el déficit fiscal, que para ese entonces era del 6,2% del PIB, a 3,2% en 2000, 2,5% en 2001, y 1,5% en 2002; se adquirieron otros prestamos por valor de US$ 6.900 millones millones para impulsar el crecimiento económico, que tenia una estimación para 1999 de -3,5% del PIB, buscando llegar llegar a 3% en el 2000 y la inflación inflación de 11% llevarla a 10%; para el 2001 el crecimiento seria del 3,6% y la inflación bajaría al 8%, valores que para el 2002 serí serían an de 4,8% 4,8% y 6% respe respect ctiv ivam amen ente te,, esto esto acomp acompaña añado do de medi medidas das como como la eliminación de la banda cambiaria.
Hablemos Hablemos ahora de los Gastos o apropiaciones, que incluyen las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, inversión
o servicio de deuda publica, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (A° 11 EOP). Se clasifican en dos: gastos corrientes o de funcionamiento (costo de administración estata estatal,l, el servici servicio o de deuda, deuda, salari salarios, os, sueldos sueldos,, prestac prestacion iones es sociales sociales,, servici servicios, os, materiales o suministros), gastos de capital (pagos dirigidos a financiar gastos de inversión, pago de prestamos y financiación de inversiones de diferentes niveles del sector publico, en forma de transferencia de capital o inversiones). En múltiples ocasiones ocurre que los recaudos no llegan a ejecutarse en su totalidad, lo que obliga a reducir gastos de inversión, pues los gastos de deuda y los de funcionamiento no pueden reducirse fácilmente. A esto sumamos los efectos de la inflación, que ha obligado al Gobierno a destinar cada vez más recursos para aumentos de salarios de los funcionarios públicos, que en realidad aumentan considerablemente los gastos de personal, sin aliviar de manera real el efecto de esta en la economía familiar. Desde 1970 el numero de empleados del Gobierno ha crecido notablemente, haciendo que se aument aumenten en también también los gastos gastos corrien corrientes tes,, disminu disminuyen yendo do los de inversi inversión; ón; a finales finales de la década de los 70, por cada peso que el Gobierno gastaba, gastaba, se destinaban 32 centavos a inversión, inversión, para 1983 solo se destinaban 23,5 centavos, y en 1991 eran solo 22 centavos por peso. Para el año 2002 los gastos totales fueron de 43,2 billones, correspondientes al 21,2% del PIB, para el 2008 fueron de 124,2 billones, con un aumento del 187,5%, y para este año están presupuestados en 140,5 billones, presentando un aumento del 13,1% en relación a los de 2008 y 225% a los de 2002. El déficit o superávit fiscal es el resultado del balance fiscal, que según los ingresos o egresos de un periodo puede dar un resultado que pasará al siguiente; en el primero sucede que los gastos superan los ingresos recibidos recibidos en el periodo, en el segundo los ingresos percibidos son mayores que el gasto publico, dejando excedentes que podrán ser reinvertidos en otros aspectos incluidos en los objetivos de gobierno o en empresas que permitan obtener mayores ingresos.
En el proyecto de ley del presupuesto para este año el gobierno fija una meta de déficit fiscal de 1,4% PIB del Sector Público Consolidado, con miras de cumplir el propósito de cont contin inua uarr el proce proceso so de reduc reducci ción ón de la deuda deuda públ públic ica a inic inicia iada da en la prime primera ra adminis administra tració ción n Uribe, Uribe, que pretend pretende e a finale finaless de 2009 2009 alcanza alcanzarr nivele niveless cercano cercanoss al 25,6% del PIB, inferior en 22 puntos porcentuales a los existentes en 2002 (Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009). En 2008 el déficit del Sector Publico Consolidado fue de 1% del PIB, para el 2002 fue de $16 billones, 6,4% del PIB. El ajuste efectuado en el balance fiscal total durante el periodo 1999 - 2002 asciende a 1,5 puntos del PIB para el Sector Publico Consolidado, y 2,3 puntos para el Sector Publico No Financiero. En 1999 el balance primario del GNC presentaba un déficit de 4,1%, nivel alto y preocupante, que ponía en peligro la sostenibilidad de la deuda y las finanzas públicas. Cifra que ha ido disminuyendo desde entonces, demostrando un mejor manejo de las finanzas nacionales y cumplimiento de los objeti objetivos vos macroec macroeconóm onómico icos, s, aunque aunque mient mientras ras se sigan sigan pagando pagando los gastos gastos con recursos de capital la deuda interna y externa seguirá creciendo, dando como resultado del balance mayores cuentas por pagar, intereses cada vez mayores que se llevan mas recursos de la nación que podrían ser destinados a dar bienestar a la sociedad. Haciendo Haciendo una revisión revisión rápida después de seis años de la gestión Uribe, vemos que se han logr lograd ado o avan avances ces sign signififica icatitivo voss en mate materi ria a de segu segurid ridad, ad, conf confia ianz nza, a, imag imagen, en, crecimiento económico, a pesar de la crisis que nos amenaza ahora (que para mi es mas una situación particular particular de un país que siguió a un líder con fines viciados que ha afectado afectado a todo su sistema y empresas empresas que una situación general, aunque aunque no hay que negar que se sienten coletazos debido a los negocios que se mantienen con ellos). En 2002, al terminar la gestión de Andrés Pastrana Arango, el país estaba sumido en una total depresión, teníamos los peores niveles de desempleo, crecimiento e inseguridad en cincue cincuenta nta años. años. Cansad Cansados os de la permisi permisivid vidad, ad, los colomb colombiano ianoss eligie eligieron ron a un gobern gobernant ante e que que prom promet etía ía acab acabar ar con con ella ella y unir unirlo loss para para la cons consecu ecuci ción ón de un fin fin común, común, no solo solo en materia materia de seguridad seguridad (proceso (proceso de paz con las Farc Farc que había fracasado con el gobierno anterior), sino de una verdadera recuperación: volver a ser un país viable en todos los aspectos. Uribe paso del anonimato total, a la mas alta popularidad alcanzada en muchos años por un candidato presidencial, y luego por un
presidente (hoy 69% según la revista Dinero), además de ser el primero que logro prolongar su mandato. En materia de seguridad, entre 2002 y 2007 los homicidios disminuyeron un 67%, los secuestros lo hicieron en un 243%, además de tener a las guerrillas casi acabadas y el proceso de paz con las autodefensas, esto ha hecho a Colombia un país confiable para la inversión extranjera, demostrado en el crecimiento de la economía, que para el 2007 creció 7,5%, con un promedio de 5,5% en cinco años. Miremo Miremoss ahora ahora detall detallada adament mente e la gestión gestión del Presid President ente e Uribe, Uribe, para el año 2009 2009 se estima que el recaudo llegue a $75,4 billones (ingresos corrientes: $48,4 billones, recurs recursos os de capi capita tall $6,9 $6,9 bill billon ones, es, rent rentas as paraf parafis isca cale less y fondo fondoss espe especi cial ales es $20, $20,1 1 billones), que corresponden al 17,2% del PIB, en 2008 el recaudo fue de $67,4 billones, con una participación en el PIB del 16,9%, esperando un incremento de 11,9% y un crecimiento de 0,3% del PIB; para 2002 (año en que inicia su primer mandato Álvaro Uribe Vélez) Vélez) los ingresos totales totales fueron de $30,2 billones, billones, valor valor correspondiente correspondiente tan solo al 14,8% del PIB, frente a un 14,6% en 2001 (ultimo año de gobierno de Andrés Pastrana Arango), este incremento (0,2%) es debido principalmente al impuesto para preservar la seguridad democrática, de carácter temporal y fue creado mediante el decreto 1838 de 2002. Dejando de lado este impuesto, los ingresos tributarios tiene una reducci reducción ón del del 0,5% 0,5% del del PIB PIB en 2002 2002 frent frente e al año año 2001, 2001, cons consecu ecuenc encia ia del del decrecimiento de 2001. Si observamos las diferencias en los ingresos en los años anteriormente mencionados, encontramos que el 2009 frente a 2002 tiene una diferencia proyectada de $45,2 billones, un aumento del 149,7% en 7 años, la diferencia existente entre ese año y el anterior es de $37,2 billones, con un aumento del 123% en 8 años. ingresos os de capit capital al para Los ingres para el 2009 2009 está están n prev previs isto toss en $48, $48,4 4 bill billon ones es,,
que que
repres represent entan an el 34,4 34,4% % del del Presu Presupu puest esto o y el 11% 11% del del PIB; PIB; para para 2002 2002 son son de $2,5 $2,5 billones, billones, con un incremento del 25,3% frente a 2001, conformado conformado básicamente básicamente por los excedentes financieros de las empresas descentralizadas (Ecopetrol 57%). Los gastos totales para 2009 están presupuestados en $130,700 miles de millones, fren frente te a los los $116, $116,46 463 3 mm de 2008, 2008, con con un aumen aumento to del del 12,2 12,2%, %, repre represe sent ntad ados os
básic básicam ament ente e en gast gastos os de pers person onal al ($13 ($13,4 ,440 40 mm), mm), genera generales les ($3, ($3,88 885 5 mm), mm), transferencias (el Sistema General de Pensiones $22,149 mm, pago de pensiones $21,506 mm, resto de transferencias $9,386 mm), operación comercial ($6 mm), deuda ($37,030 mm) e inversión (con el rubro de menor valor, $23,297 mm); tanto en los gastos de personal como en los generales el sector defensa ocupa el primer lugar debido a la política de seguridad democrática, en los primeros ocupan el 61%, suman 8,3 billones y crecieron un 10,6% con respecto al 2008. Las transferencias representan el 75% del total de los gastos de funcionamiento, es decir $53,042 mm, frente a los $46,043 mm de 2008, con un crecimiento de 15,2%; y la inversión esta presupuestada en $30 billones, de los cuales $23,3 billones se financia con aportes de la Nación, incluyendo $5.9 billones de subsidios a los combustibles, y $6,7 billones con recursos propios de los Establecimientos Públicos. Frente a 2008 presentan un aumento de 40% si se contempla el subsidio a los combustibles; si se excluye, el crecimiento es de 16%. En términos del PIB aumenta su participación de 5,4% a 6,8%; en el año 2002 fue de $2,8 billones, billones, es decir que el crecimiento crecimiento durante estos siete años ha sido de 732,1%, crecimiento que podría ser aun mejor, debido al potencial que tiene Colombia. En cuanto al manejo de los dineros del Estado, considero, de una manera pragmática y con todo respeto, que los políticos y economistas tienen procedimientos y sistemas complicados que van quedando obsoletos frente a los cambios rápidos y drásticos que está dando nuestra sociedad, que se mueve a velocidades inimaginables y necesita respu respues esta tass y solu soluci cion ones es a esa esa mism misma a veloci velocida dad. d. Uso Uso las las pala palabra brass de Jeffe Jeffers rson, on, refiriéndose a las constituciones, para reforzar mi pensamiento: “Algunos individuos contemplan las constituciones con reverente veneración y las consideran como el Arca de la Alianza, Alianza, demasiado sagradas sagradas para que nadie las toque. Atribuyen a los hombres hombres del tiempo precedente una sabiduría sobrehumana y suponen que lo que hicieron esta por encima de toda rectificación… ciertamente, no postulamos cambios frecuentes e improvisados en leyes e instituciones, deben ir emparejadas con el progreso de la mente humana. A medida que se realizan realizan nuevos descubrimient descubrimientos, os, se revelan nuevas verdades y cambian costumbres y opiniones, con la mudanza de las circunstancias, las instituciones han de progresar también, mantenerse al ritmo de los tiempos.” Las
maneras obsoletas de algunos gobiernos, como el nuestro, no es un secreto, y no solo los colombianos sufrimos por ello. Otro tema preocupante es el creciente tamaño del Gobierno, pues en nuestro país éste es el mayor empleador que existe, pero que no es capaz de llevar la carga que esto implica, obligándolo a endeudarse para poder cumplir con las obligaciones que se gene genera ran n por por este este aspe aspect cto o (ent (entre re otro otros) s),, lo que que demu demues estr tra a la inef inefic icac acia ia de la administración de éstas, pues pareciera que el fin fuera desperdiciar recursos en lugar de optimizarlos, pues todos los colombianos sabemos el alto grado de burocracia que tenemos, a pesar de las cifras que arrojan los balances de gestión del Presidente Uribe. Pienso que en este aspecto solo tendríamos dos salidas, las únicas que yo veo, podrían existir muchas más, pero las más viables para mi son: la primera, aplicar una administración eficaz en ellas que optimice los recursos y lleve a niveles de calidad en la prestación de servicios; o como segunda medida, conceder o privatizar; y traigo como ejemplo de buen resultado de esta opción el caso de la empresa Puertos de Colombia, ahora llamadas Sociedades Portuarias Regionales, que tras la concesión hecha en 1994 han tenido un gran mejoramiento, mejoramiento, a tal punto que hoy son reconocidos reconocidos como puertos estratégicos y con mayor proyección en el Caribe y el Pacifico. Puesto que considero que las empresas estatales le quitan tiempo y esfuerzos al Gobierno Central, la segunda es la mejor opción, que además de permitirle enfocarse en lo realme realmente nte import important ante e para una gestión gestión eficaz, eficaz, genera genera empleos empleos mejor pagados pagados y permite optimizar los recursos en los aspectos mas importantes de nuestra sociedad: educación, salud, tecnología, infraestructura, y obtener utilidades de sus inversiones. Alvin y Heidy Toffler afirman en su libro La Creación de la Nueva Civilización que la creación de esta sobre los restos de la antigua implica el diseño de nuevas estructuras polít políticas icas mas adecuadas adecuadas en muchos muchos países países a la vez. A lo largo de décadas décadas toda la “maquinaria “maquinaria legislativa legislativa mundial” mundial” acabara por enfrentarse a una creciente demanda de reestructuración. Todas las instituciones tendrán que ser modificadas sustancialmente, porque resultan cada vez más inviables para las necesidades de un mundo cambiante. Además, considero considero que la descentralización descentralización es la mejor manera de avanzar en cuanto a la solución de situaciones que se presentan en nuestra sociedad, la centralización coarta el crecimiento que podrían tener los departamentos si no lo estuvieran. Pero
para lograr lo propuesto aquí, para lograr el avance que necesitamos en nuestra sociedad, debemos generar un cambio de pensamiento general, tal vez deben ser las situaciones propicias, como el caso Uribe, que despierten el sentir colombiano, que permanece dormido o indiferente ante el día a día y todo lo hace cotidiano, para que la concienc conciencia ia colect colectiva iva se encami encamine ne a la nueva nueva civiliz civilizaci ación, ón, con nuevas nuevas estruct estructuras uras políticas, políticas, nuevos ambientes ambientes sociales, educación, progreso, progreso, y, un concepto concepto que podría decirlo todo, verdadero desarrollo.
BIBLIOGRAFIA •
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Balance Macroeconómico 2002, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
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Primer Análisis de Coyuntura 2008, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico
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Presupuesto General de la Nación 2009
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Estructura Económica Colombiana, Gilberto Arango Londoño, 2002.
•
Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2009
•
Anexo al Mensaje Presidencial: Presupuesto General de la Nación para 2008
•
Revista Dinero
•
La Creación de la Nueva Civilización, Alvin y Heidy Toffler
