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CURSO ACTO ADMINISTRATIVO PROCEDIMIENTO
Y
Unidad 1
ANTECEDENTES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Autor. Luz Esperanza Melo Rey Abogada Especialista en Derecho Administrativo Especialista en Gestión Pública y Responsabilidad Fiscal
SU
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INTRODUCCION AL MODULO
Esta unidad le ofrece un recorrido histórico por la edad contemporánea y los inicios de la revolución francesa con el fin de establecer el origen del acto administrativo, determinando que es en la revolución francesa donde tiene su origen con base en la doctrina de separación de poderes del Estado. Al final de la unidad se encontrara la evolución del concepto de acto administrativo por algunos de los principales tratadistas.
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COMPETENCIA ESPECÍFICA DE LA UNIDAD 1
Está dirigida a cualquier funcionario de la Contraloría General de la República, en especial a los abogados, administradores de empresas, contadores y profesiones afines que requieran a manera de cultura general conocer la génesis del acto administrativo.
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OBJETIVO ESPECIFICO UNIDAD 1. Precisar en el estudiante conocimientos precisos en cuanto a los antecedentes y evolución del acto administrativo, partiendo del hecho que es la declaración de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos, pues esta es la base para el nacimiento, modificación o extinción de derechos y obligaciones de los administrados, conceptos necesarios y que debe tener lo suficientemente claros el funcionario que adelanta labor de auditoría o de investigación dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal.
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MAPA CONCEPTUAL
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CONTENIDO DE LA UNIDAD 1 1.1.
Origen del acto administrativo
En lo que concierne a sus orígenes se afirma que nace en el estado de derecho como una consecuencia de la sumisión de la actividad pública a la norma jurídica, y existe el concepto generalizado que es con posterioridad a la revolución francesa al consagrarse el principio de legalidad que se confiere a ciertos actos la significación peculiar de los actos administrativos porque a través de ellos se concretaba o ejecutaba una ley. El tema del acto administrativo se desenvuelve conjuntamente con la formación del derecho administrativo. Por ello, es necesario reseñar de alguna manera, el inicio de la época moderna del Derecho Administrativo y del Acto Administrativo. Es la revolución francesa la que crea de manera genial el acto administrativo, como prueba inequívoca de una visión diferente y de tratamiento de los asuntos estatales, sujetándolo a un amplio ordenamiento jurídico, alejándolo de la omnipotencia y arbitrariedad de la monarquía. El desarrollo posterior de la actividad multiforme del estado ha creado precisamente una rica teoría, particularmente por las leyes francesas de 20-31865 y de 17-8-1907 por parte del consejo de estado. Siguiendo a Dromi podemos sostener que el acto administrativo nace con la relación práctica de la doctrina de la separación de los poderes del estado. Utilizase por primera vez en la ley del 16 de fructidor, año III(3 de septiembre de 1795), ley en la cual se dirigían a los tribunales ordinarios reiteradas prohibiciones de conocer respecto de los actos de administración, pues ya era materia reservada para la competencia contenciosa (DROMI: Instituciones del Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1983, p. 185.). 1.1.1. Edad Contemporánea
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La doctrina que prevalece en la época es la existencia del principio de la separación de poderes, aplicado a las relaciones del poder judicial y ejecutivo para salvaguardar la libertad de los ciudadanos. 1.1.2. Antes de la Revolución Francesa La Revolución de 1789 decidió separar las jurisdicciones. Los revolucionarios temían que los órganos judiciales recuperaran frente a la nueva administración la tradición de injerencia y de oposición de los parlamentos. Por esto dedujeron que la separación de los poderes daba la regla de prohibición al poder judicial de conocer los litigios, en los cuales la administración era parte. Se invoca, el respeto al principio de la separación de los poderes para conseguir que sea un órgano del ejecutivo, el Consejo de Estado, quien juzgue a la administración. Como aportes de esta época, podemos señalar que el Estado y particularmente quienes ejercen la función administrativa, actúan a través de actos jurídicos. Es la revolución francesa la que crea una visión diferente de tratamiento de los asuntos estatales, sujetándolo a un amplio ordenamiento jurídico, alejándolo de la omnipotencia y arbitrariedad de la monarquía. 1.1.2.1 Vida política en Francia: La organización política de Francia, hacia 1789, era monárquica. El rey pretendía que su poder derivaba de Dios, a quien únicamente debía cuenta de sus actos. Sus súbditos no tenían ningún derecho, pero sí el deber de obedecer. El rey declaraba la guerra y hacía la paz; comandaba los ejércitos; determinaba los gastos y fijaba los impuestos; nombraba y destituía a los funcionarios y dirigía la administración entera. Las provincias eran administradas por los intendentes, con poder omnímodo y arbitrario. El rey hacía las leyes, que eran la expresión de su voluntad personal, pues si bien debía tener en cuenta las "costumbres fundamentales del reino", tales costumbres eran contradictorias y vagas, y hubiera sido difícil definirlas claramente. Además, el rey dirigía la administración de justicia, pues esta se dictaba en su nombre y por funcionarios que el designaba. Se usaba el tormento para lograr la confesión de los acusados, a quienes se juzgaba en secreto y a los que se aplicaban las penas bárbaras de las marcas con hierros candentes, de la picota, del látigo y de la horca.
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La libertad individual estaba amenazada constantemente por la policía, que podía aprender a cualquiera con una simple orden del rey, la "carta sellada". No se daba la causa de la detención porque "tal era la voluntad del rey". Existía la censura previa y no existía la libertad de conciencia. 1.1.2.2. La vida social: En la sociedad francesa se distinguían tres estados o clases: 1) El clero: era la primera de las clases sociales privilegiadas. Conservaba un gran prestigio e influencia. Además recibía los diezmos de los fieles, poseían extensas propiedades, que abarcaban la cuarta parte de la superficie de Francia, y como si fuera poco, no pagaban impuestos. 2) La nobleza: esta era la segunda clase privilegiada formada por un número de personas análogo al del clero, que poseían tierras de parecida importancia y extensión. Percibían de los campesinos, que vivían en sus tierras, los antiguos derechos feudales, y sólo pagaban impuestos en casos especiales. 3) En El Tercer Estado se distinguían distintas categorías, alguna de las cuales había logrado privilegios. La capa superior del estado llano era la burguesía; la inferior, los obreros y campesinos. Estos últimos soportaban pesadas cargas que, en la generalidad de los casos, les privaban de las cuatro quintas partes del fruto de su trabajo. Debían pagar los impuestos al estado, el diezmo a la iglesia y los derechos feudales al señor. 1.1.2.3. La vida económica: La industria estaba entorpecida con excesivas reglamentaciones e impuestos. Existían aduanas internas; las pesas y medidas variaban según las regiones; algunos artículos, como los cereales, debían consumirse en el lugar de producción; se aplicaban derechos de aduna que en muchos casos anulaban el intercambio. 1.1.2.4. La asamblea constituyente y el inicio de la revolución: A pesar de que los tres estados estaban de acuerdo en que la estabilidad de la nación requería una transformación fundamental de la situación, los antagonismos estamentales imposibilitaron la unidad de acción en los Estados Generales, que se reunieron en Versalles el 5 de mayo de 1789, en donde luego de seis semanas en la discusión del procedimiento, el grupo dirigido por Emmanuel Joseph Sieyès y el conde de Mirabeau se constituyó en Asamblea Nacional el 17 de junio. Este abierto desafío al gobierno monárquico, que había apoyado al clero y la nobleza, fue seguido de la aprobación de una medida que otorgaba únicamente a la
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Asamblea Nacional el poder de legislar en materia fiscal. Luis XVI se apresuró a privar a la Asamblea de su sala de reuniones como represalia. Ésta respondió realizando el 20 de junio el denominado Juramento del Juego de la Pelota, por el que se comprometía a no disolverse hasta que se hubiera redactado una constitución para Francia. En ese momento, las profundas disensiones existentes en los dos estamentos superiores provocaron una ruptura en sus filas, y numerosos representantes del bajo clero y algunos nobles liberales abandonaron sus respectivos estamentos para integrarse en la Asamblea Nacional. El rey se dirigió en persona a la "pretendida Asamblea Nacional" cuyos actos declaró nulos y sostuvo que los tres órdenes debían seccionar por separado. La asamblea no acató la indicación. Esto significaba que la monarquía había sido vencida por la asamblea, pues el poder legal quedaba virtualmente limitado por el de ésta. Los revolucionarios fundaron en Versalles una sociedad política, popularmente conocido como el Club de los Jacobinos. El rey se vio obligado a ceder ante la continua oposición a los decretos reales y la predisposición al amotinamiento del propio Ejército real. El 27 de junio ordenó a la nobleza y al clero que se unieran a la autoproclamada Asamblea Nacional Constituyente. Luis XVI cedió a las presiones de la reina María Antonieta y del conde de Artois (futuro rey de Francia con el nombre de Carlos X) y dio instrucciones para que varios regimientos extranjeros leales se concentraran en París y Versalles. El pueblo de París respondió con la insurrección ante estos actos de provocación; los disturbios comenzaron el 12 de julio, y las multitudes asaltaron y tomaron La Bastilla —una prisión real que simbolizaba el despotismo de los Borbones— el 14 de julio. El Rey Luis XVI, incapaz de contener la corriente revolucionaria, ordenó a las tropas leales retirarse. Volvió a solicitar los servicios de Nécker y legalizó oficialmente las medidas adoptadas por la Asamblea y los diversos gobiernos provisionales de las provincias. Otras de las consecuencias de la toma de la bastilla fue la revolución agraria y social en la campiña francesa. Los campesinos en armas asaltaron castillos y residencias señoriales; incendiaron los edificios de las oficinas de recaudación de los impuestos, que tan desconsideradamente les gravaban. Los campesinos destruyeron así, violentamente el régimen feudal; la asamblea al saberlo lo aniquiló legalmente. 1.1.2.5. La redacción de una constitución: La Asamblea Nacional Constituyente comenzó su actividad movida por los desórdenes y disturbios que estaban produciéndose en las provincias (el periodo
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del 'Gran Miedo'). El clero y la nobleza hubieron de renunciar a sus privilegios en la sesión celebrada durante la noche del 4 de agosto de 1789; la Asamblea aprobó una legislación por la que quedaba abolido el régimen feudal y señorial y se suprimía el diezmo, en otras leyes se prohibía la venta de cargos públicos y la exención tributaria de los estamentos privilegiados. A continuación, la Asamblea Nacional Constituyente se dispuso a comenzar su principal tarea, la redacción de una Constitución. En el preámbulo, denominado Declaración de los Derechos del hombre y del ciudadano, los delegados formularon los ideales de la Revolución, sintetizados más tarde en tres principios, "Liberté, Égalité, Fraternité" ("Libertad, Igualdad, Fraternidad"). El primer borrador de la Constitución recibió la aprobación del monarca francés en unas fastuosas ceremonias, a las que acudieron delegados de todos los lugares del país, el 14 de julio de 1790. Este documento suprimía la división provincial de Francia y establecía un sistema administrativo cuyas unidades eran los departamentos, que dispondrían de organismos locales elegibles. Se ilegalizaron los títulos hereditarios, se crearon los juicios con jurado en las causas penales y se propuso una modificación fundamental de la legislación francesa. Con respecto a la institución que establecía requisitos de propiedad para acceder al voto, la Constitución disponía que el electorado quedara limitado a la clase alta y media. El nuevo estatuto confería el poder legislativo a la Asamblea Nacional, compuesta por 745 miembros elegidos por un sistema de votación indirecto. Aunque el rey seguía ejerciendo el poder ejecutivo, se le impusieron estrictas limitaciones. Su poder de veto tenía un carácter meramente suspensivo, y era la Asamblea quien tenía el control efectivo de la dirección de la política exterior. El poder judicial sería desempeñado por jueces elegidos por el pueblo. Se impusieron importantes restricciones al poder de la Iglesia católica mediante una serie de artículos denominados Constitución civil del Clero, el más importante de los cuales suponía la confiscación de los bienes eclesiásticos. A fin de aliviar la crisis financiera, se permitió al Estado emitir un nuevo tipo de papel moneda, los asignados, garantizado por las tierras confiscadas. Asimismo, la Constitución estipulaba que los sacerdotes y obispos fueran elegidos por los votantes, recibieran una remuneración del Estado, prestaran un juramento de lealtad al Estado y las órdenes monásticas fueran disueltas. Durante los quince meses que transcurrieron entre la aprobación del primer borrador constitucional por parte de Luis XVI y la redacción del documento definitivo, las relaciones entre las fuerzas de la Francia revolucionaria experimentaron profundas transformaciones. Éstas fueron motivadas, en primer lugar, por el resentimiento y el descontento del grupo de ciudadanos que había
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quedado excluido del electorado. Las clases sociales que carecían de propiedades deseaban acceder al voto y liberarse de la miseria económica y social, y no tardaron en adoptar posiciones radicales. Este proceso, que se extendió rápidamente por toda Francia gracias a los clubes de los jacobinos, y de los cordeliers, adquirió gran impulso cuando se supo que María Antonieta estaba en constante comunicación con su hermano Leopoldo II, emperador del Sacro Imperio Romano Germánico. Al igual que la mayoría de los monarcas europeos, Leopoldo había dado refugio a gran número de émigrés y no había ocultado su oposición a los acontecimientos revolucionarios que se habían producido en Francia. El recelo popular con respecto a las actividades de la reina y la complicidad de Luis XVI quedó confirmado cuando la familia real fue detenida mientras intentaba huir de Francia en un carruaje con destino a Varennes el 21 de junio. El grupo más exaltado de revolucionarios halló en la traición del rey un argumento decisivo para abolir la esclavitud y establecer la república, pero la asamblea quiso limitar los poderes del rey sin suprimir la monarquía. Luego de más de 2 años de trabajo para poder redactar una constitución moderada, para una monarquía liberal, el rey aceptó la constitución y juró solemnemente acatarla y cumplirla en todos sus detalles. Finalmente, el 30 de septiembre de 1791, los constituyentes declararon terminada su misión, iniciándose el nuevo régimen. 1.2.
Evolución del concepto de acto administrativo
En la actualidad tenemos definido los Actos Administrativos como declaraciones de voluntad destinadas a producir efectos jurídicos, que determinan el nacimiento, la modificación o la extinción de derechos y obligaciones. Cuando se involucran con otras manifestaciones de voluntad de otro órgano de la administración o de un particular, producen contratos o convenciones. No todos los actos dictados en ejercicio de la función administrativa pueden considerarse actos jurídico-administrativos, pues la administración dicta también actos, decisiones, declaraciones de voluntad, de juicio, de conocimiento que no producen efecto jurídico alguno, escapando por ende, de esa esfera jurídica. Los actos pueden producir efectos jurídicos generales o efectos subjetivos individuales. Algunos autores tratan un concepto muy amplio, incluyen los contratos administrativos; otros, por un concepto intermedio comprendiendo todos los actos unilaterales, incluido el reglamento y otros por un criterio restringido, comprensivo solamente de los actos subjetivos.
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Pero como ha sido la evolución de este concepto hasta la actualidad, veámoslo a través de los siguientes doctrinantes: Rafael Entrena lo define como un acto jurídico realizado por la administración con arreglo al derecho administrativo. Duguit lo define como toda manifestación de la voluntad de los agentes administrativos conforme al derecho objetivo, que produce una situación de derecho objetivo o condiciona el nacimiento de una situación de derecho objetivo. Manuel Maria Diez, lo entiende como una declaración de un órgano del poder ejecutivo en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos con relación a terceros; y que cuando cumple con su ciclo de formación, contiene todos los elementos esenciales se dice que es perfecto. Su eficacia surgiría de su capacidad de producir efectos jurídicos (Manuel Maria Diez: El Acto Administrativo, Buenos Aires 1961). También se transcribe la opinión de Miguel Acosta Romero: "Es una manifestación unilateral y externa de la voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad publica" (Miguel Acosta Romero, Citado por José Bartra Cavero: Procedimiento Administrativo, Huallaga, Lima 1997). Y para finalizar tenemos la definición del doctor Gustavo Bacacorzo, que manifiesta que el "acto administrativo es la decisión de una autoridad en ejercicio d sus propias funciones, sobre derechos deberes e intereses de las entidades administrativas y/o de los administrados respecto de ellos" (Gustavo Bacacorzo: Tratado de Derecho Administrativo, Gaceta Jurídica, Lima 2001).
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INDICE DE LA UNIDAD 1. pág. Introducción
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Competencia especifica
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Objetivo específico del tema
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Mapa conceptual
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1. Antecedentes del Acto Administrativo
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1.1.
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Origen del acto administrativo
1.1.1. Edad Contemporánea
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1.1.2. Antes de la Revolución Francesa
6
1.1.2.1 Vida política en Francia
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1.1.2.2. La vida social
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1.1.2.3. La vida económica:
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1.1.2.4. La asamblea constituyente y el inicio de la revolución:
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1.1.2.5. La redacción de una constitución:
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1.2.
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Evolución del concepto de acto administrativo
Actividades de Aprendizaje
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Motivación
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Actividades de Evaluación
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Autoevaluación
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Síntesis o Resumen
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Bibliografía
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ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE Actividades de Aprendizaje TALLER 1 Taller 1, Unidad I 1 Consultar la página web http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_4.html, determinar lo siguiente: a. ¿Cómo define el acto administrativo el doctor PARADA VASQUEZ y el doctor ZANOBI? b. ¿Cuáles son las diferencias entre el acto administrativo, el reglamento y los contratos? 2. Consultar la Página web http://es.wikipedia.org/wiki/Acto_administrativo#Definiciones_de_acto_administrativo, indicar: ¿Cómo definen los diferentes tratadistas el acto administrativo?
TALLER 2 En el taller No. 2, el estudiante encontrará, una actividad que es de carácter Grupal. Nombrar un monitor quien presentara un escrito en tamaño carta, letra arial 12, espacio sencillo, resolviendo los siguientes planteamientos Taller 2 Unidad I: a)
Leer y analizar la Sentencia C-372 de 2002 y determinar lo siguiente:
b)
¿Cuáles son los elementos la finalidad y objeto de la delegación administrativa?
c)
¿En que consiste la autorización y la discrecionalidad para Delegar?
d)
¿Qué es el delegante?
e)
¿Por qué se puede dar la improcedencia de delegar?
f)
¿Cuáles son los elementos del acto de delegación sondeo?
g)
¿Qué responsabilidad tiene el delegante en materia contractual?
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Motivación
Es importante que el estudiante conozca los antecedentes y la evolución del acto administrativo, partiendo del hecho que es la declaración de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos, pues esta es la base para el nacimiento, modificación o extinción de derechos y obligaciones de los administrados.
SABIAS QUE:
La redacción de la primera constitución tuvo su nacimiento en el periodo denominado el Gran Miedo donde el clero y nobleza tuvieron que renunciar a sus privilegios, puesto que la asamblea aprobó una legislación por la cual quedaba abolido el régimen feudal, señorial y se suprimía el Diezmo
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ACTIVIDADES DE EVALUACION
SISTEMA DE EVALUACIÓN UNIDAD 1: esta unidad tiene un valor de 8 puntos sobre 100 y esta distribuida así:
Taller No. 1
4 puntos
Taller No. 2
4 puntos
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AUTOEVALUACION
A continuación encontraran una Autoevaluación que deberán realizar al finalizar cada uno de los módulos, y servirá para que revisen los conocimientos obtenidos: 1.
¿Cómo se originó el acto administrativo?
2. ¿En la época de la Revolución Francesa a través de qué acto interactuaba el Estado? 3.
¿Cómo estaba organizada la vida política en la Revolución Francesa?
4. ¿Cuáles son las tres clases sociales que se distinguen en la sociedad francesa? 5.
¿Cómo se inició la Revolución Francesa?
6.
¿Cómo define Rafael Enterria el acto administrativo?
7.
Manuel María Diez ¿Cómo define el acto administrativo?
8.
¿Cómo define el acto administrativo el tratadista Miguel Acosta Romero?
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SINTESIS O RESUMEN RAZÓN DE SER DEL TEMA La importancia de esta unidad radica en que el estudiante debe conocer el origen del acto administrativo y la evolución histórica que ha tenido la definición del mismo. QUÉ DEBE APRENDER ? Al culminar esta unidad el alumno estará en capacidad de tener un conocimiento sobre el origen del acto administrativo y la evolución que ha tenido a lo largo de la historia y las diferentes definiciones que desarrollan algunos tratadistas.
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BIBLIOGRAFIA
Bibliografía:
1.
Editorial el Profesional, Manual del Acto Administrativo
2. II
SANTOFIMIO Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo Tomos I y
3. PENAGOS Gustavo, El Acto Administrativo, Tomos I y II, Editorial Librería el Profesional, sexta edición, 1996 4. PENAGOS Gustavo, Nulidades y Acciones del Acto Administrativo, Ediciones Doctrina y Ley, Bogotá, Colombia 1996. 5. GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomos I y II, Editorial Civitas 6. RODRÍGUEZ Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis. 7. SÁNCHEZ TORRES Carlos Ariel, El Acto Administrativo, Teoría General, Editorial Legis. 8.
VIDAL PERDOMO Jaime, Derecho Administrativo, Editorial Temis.
9.
BELIDEZ ROJAS Margarita, Validez y Eficacia de los Actos Administrativos.
10.
Manual del Derecho Administrativo, Editorial Civitas.
11.
DIEZ Manuel María, Derecho Administrativo, Tomo II Edith gráfica Oeste
12. DROMÍ Roberto, el Acto Administrativo, Editorial Instituto de Estudios de Administración Local, Tercera Edición, junio 2000.
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13.
Constitución Política
14.
Código Contencioso Administrativo
15.
Ley 489 de 1998.
16.
Enlaces virtuales o páginas electrónicas:
http://es.wikipedia.org/wiki/Acto_administrativo#Definiciones_de_acto_administrati vo. http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_4.html www.udenar.edu.co/derechopublico/Juris_Actos.htm www.etesa.gov.co/normatividad/normatividad/jurisprudencia/ www.dafp.gov.co/Documentos www.ramajudicial.gov.co www.rincondelvago.com/acto-administrativo_3.html www.monografias.com/trabajos10/actad/actad.shtm www.biglieri.org/material_academico/derecho/acto_administrativo.htm www.bibliojuridica.org/libros/libro.htm?l=979
