El prese resen nte trab traba ajo está stá refe eferido rido esen sencialm ialme ente nte al Derech recho o Administrativo y de manera concreta a la figura jurídica de acto administrativo. Esta investigación tiene por finalidad un mayor conocimiento en todo lo relativo al Derecho Administrativo y de esta manera se contribuye a mejorar nuestra calidad académica. El presente presente trabajo trabajo es importan importante te porque porque nos permite permite
conoce conocerr y
profundiar los aspectos relevantes del acto administrativo en nuestro país. !a presen presente te invest investiga igació ción n conti contiene ene concep concepto to de admin administ istrac ración ión p"blic p"blica# a#
conce concepto pto de de acto acto admi adminis nistra trativ tivo# o# teorí teorías as sobr sobre e el acto acto
administrativo# el acto administrativo en ley peruana y los requisitos de valide del acto administrativo. $inalmente $inalmente en esta investigac investigación ión se incluye incluye las conclusion conclusiones es y la respectiva bibliografía. Este trabajo se ha efectuado con el mayor empe%o posible y nos posibilita contar con mayores conocimientos en nuestra futura labor como profesionales del Derecho.
(. )*+)E&,* DE AD-+/,0A)1+ &23!)A El término 4Administración &"blica5 se identifica de modo tradicional con el Estado. De igual manera# en los diccionarios de términos jurídicos se mencio menciona na a la Admin Administ istrac ración ión &"blic &"blica a como como 4el &oder &oder Ejecut Ejecutivo ivo en acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios p"blicos !a Adminis dministra tració ción n &"blic &"blica a es el conten contenido ido esenci esencial al de la activi activida dad d correspondiente al &oder Ejecutivo# y se refiere a las actividades de gestión# que el titular de la misma desempe%a sobre los bienes del Estad Estado o para para sumini suministr strarl arlos os de forma forma inmedi inmediata ata y perman permanent ente# e# a la satisfacción de las necesidades p"blicas y lograr con ello el bien general6 dicha atribución tiende a la realiación de un servicio p"blico# y se somete al marco jurídico especialiado que norma su ejercicio y se concretia mediante la emisión y realiación del contenido de actos administrativos emitidos e7 profeso. El artículo de ,ítulo &reliminar !ey +8 9:;;; se%ala que se entenderá por por 4ent 4entid idad ad55 o 4ent 4entid idad ades es55 de la Admin dminis istra traci ción ón &"bl &"blic ica a al &ode &oder r Ejecu jecutitivo vo## incl incluy uyen endo do a los los -ini -inist ster erio ioss y *rga *rgani nissmos mos &"bl &"blic icos os Descentraliados6 Descentraliados6 al &oder !egislativo6 al &oder
y
!oca !ocale les6 s6
a
los los
*rga *rgani nism smos os
)ons )onstititu tuci cion onal alme ment nte e
autónomos6 también a las demás entidades y organismos# proyectos y prog progra ramas mas del del Esta Estado do## cuy cuyas activ activid idad ades es se real reali ian an en virtu virtud d de potestades y finalmente las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios p"blicos o ejercen función administrativa# en virtud de conce concesió sión# n# deleg delegaci ación ón o autori autoriac ación ión del del Estado Estado## confo conforme rme a la normativa de la materia.
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(. )*+)E&,* DE AD-+/,0A)1+ &23!)A El término 4Administración &"blica5 se identifica de modo tradicional con el Estado. De igual manera# en los diccionarios de términos jurídicos se mencio menciona na a la Admin Administ istrac ración ión &"blic &"blica a como como 4el &oder &oder Ejecut Ejecutivo ivo en acción con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios p"blicos !a Adminis dministra tració ción n &"blic &"blica a es el conten contenido ido esenci esencial al de la activi activida dad d correspondiente al &oder Ejecutivo# y se refiere a las actividades de gestión# que el titular de la misma desempe%a sobre los bienes del Estad Estado o para para sumini suministr strarl arlos os de forma forma inmedi inmediata ata y perman permanent ente# e# a la satisfacción de las necesidades p"blicas y lograr con ello el bien general6 dicha atribución tiende a la realiación de un servicio p"blico# y se somete al marco jurídico especialiado que norma su ejercicio y se concretia mediante la emisión y realiación del contenido de actos administrativos emitidos e7 profeso. El artículo de ,ítulo &reliminar !ey +8 9:;;; se%ala que se entenderá por por 4ent 4entid idad ad55 o 4ent 4entid idad ades es55 de la Admin dminis istra traci ción ón &"bl &"blic ica a al &ode &oder r Ejecu jecutitivo vo## incl incluy uyen endo do a los los -ini -inist ster erio ioss y *rga *rgani nissmos mos &"bl &"blic icos os Descentraliados6 Descentraliados6 al &oder !egislativo6 al &oder
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autónomos6 también a las demás entidades y organismos# proyectos y prog progra ramas mas del del Esta Estado do## cuy cuyas activ activid idad ades es se real reali ian an en virtu virtud d de potestades y finalmente las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios p"blicos o ejercen función administrativa# en virtud de conce concesió sión# n# deleg delegaci ación ón o autori autoriac ación ión del del Estado Estado## confo conforme rme a la normativa de la materia.
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)omo parte de sus actividades las entidades que forman parte de la admin administ istrac ración ión p"bli p"blica# ca# reali realian an una serie serie de actos actos confor conforme me a sus competencias y dentro del marco legal# que por un lado aseguran el funcionamiento de sus propias actividades y de otro lado aquello que resuelve y que produce efectos jurídicos. Estos actos son> a? Acto Acto Adminis dministra trativ tivo o b? Acto Acto de Admin Administ istrac ración ión
2. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO !a definición de acto administrativo que mas acogida ha tenido en nuestra doctrina doctrina se debe a @A+*3+>5Es acto administrativo administrativo cualquier declaración de voluntad# de deseo# deseo# de conocimiento o de juicio juicio realiado por por un órga órgano no de la admi admini nist stra raci ción ón p"bl p"blic ica a en el ejer ejerci cici cio o de una una potestad administrativa ( Asimismo se define
doctrinariamente como Acto Administrativo la
decisión que# en ejercicio de sus funciones# toma en forma unilateral la autoridad administrativa# y que afecta a derechos# deberes e intereses de particulares o de entidades p"blicas# de acuerdo con la !ey del &roced &rocedimi imient ento o Admin Administ istrat rativo ivo =enera =eneral.l. /on actos actos admini administr strati ativo vos# s# ento entonc nces es## las las decl declar arac acio ione ness de las las entid entidad ades es que# que# en el marc marco o de normas de derecho p"blico# están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses# obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. &or acto administrativo se refiere a aquella declaración voluntaria que el estado o un organismo p"blico realia en nombre del ejercicio de la (
ABC-ADA 0A-*/# $rancisco $rancisco
Dyinson /.!. 9FF( pág. 'G
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función p"blica que le toca desplegar y que tendrá la clara intención de generar efectos jurídicos individuales de manera inmediata. El mismo solo puede tener origen y raón de ser en el poder administrativo de turno que será quien lo manifieste# en tanto# el mismo se impondrá de una manera inmediata como dijimos# pero también imperativa y unilateral. !as decisiones administrativas no se e7presan sólo a través de operaciones
materiales#
sino
también
mediante
declaraciones
intelectuales de origen unilateral o bilateral# de alcance individual o general y de efectos directos o indirectos. &ero la amplitud y e7tensión de las declaraciones administrativas no siempre se entiende lo mismo por acto administrativo. HDromi 0# 9FFG? En un sentido amplio# acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración sometido al Derecho Administrativo. &ero ese concepto amplio es desestimado en la doctrina y leyes a favor de un concepto más estricto# e7cluyendo los reglamentos# propios de la teoría de las fuentes y los actos contractuales# propios de la teoría de los contratos de administración H=arcía E y 0amón ,. 9FF'?. )omo acto jurídico# es un hecho imputable a una persona# quedando fuera hechos y operaciones materiales y puede consistir
en una
declaración# conducta o manifestación de voluntad# juicio# conocimiento o deseo. )omo acto jurídico de la función administrativa# procede de la Administración &"blica H=onále <. 9FFF? Acto administrativo es la declaración de voluntad# de juicio# de conocimiento o de deseo realiada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria H=arcía E y 0amón ,I. 9FF'?.
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Es una declaración unilateral realiada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata. H=ordillo A. 9FF(? El acto administrativo viene a ser toda declaración unilateral que se realia dentro del ámbito administrativo y que genera efectos jurídicos individuales y de manera inmediata. HDromi 0# 9FFG? Entendemos por acto administrativo un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo6 por su naturalea se concreta en una declaración especial y por su alcance# afecta positiva o negativamente# a los derechos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administración &"blica. /eg"n ciertos juristas# como el peruano )hristian =umán +apurí# el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral sino además por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares# sobre los administrados# lo cual lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas# como por ejemplo los reglamentos. El Acto administrativo es toda declaración de voluntad administrativa6 es decir que es una decisión que toma un órgano de la Administración &"blica y que tiene efectos jurídicos sobre el administrado. ,odo acto administrativo tiene la propiedad de ser
esencialmente
ejecutivo# simplemente por proceder de la administración y con independencia de que se ejecute o no# lo cual puede depender ya de la decisión adoptada por la misma Administración
ya de su suspensión
juridiccional.9 En otras palabras ejecutividad no es lo mismo que ejecución. 9
3A0)E!*+A !lop#
Espa%a. Editorial Artes =raficas. (JJG. &ág. ;J.
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En primer lugar# tenemos que asumir que la creación del Estado tuvo por finalidad proteger al ser humano6 y a cambio de esa protección# las personas nos comprometemos a actuar dentro de un orden normativo impuesto pero aceptado. El Estado# busca entonces# regular las relaciones intersubjetivas6 y# para ello necesita de una serie de entidades y organismos p"blicos o privados que permitan mantener el orden en estas relaciones. 3ajo esta premisa# surge lo que hoy conocemos como Administración &"blica> el guardián del orden institucional y social. Es indiscutible que la Administración &"blica interact"a con los administrados# por propia iniciativa Hde oficio? o a instancia de parte Hejercicio del derecho de petición?6 en ambos casos# utilia# entre otros instrumentos# los procedimientos administrativos que son el supuesto de la e7istencia de los actos administrativos. &odemos observar# entonces# que en esencia# los actos administrativos constituyen dispositivos de comunicación del impacto que causa la decisión de la Administración &"blica sobre los Administrados# respecto de su 4espectro subjetivo o intersubjetivo5. Dado que el objetivo "ltimo de la Administración &"blica de cualquier lugar del planeta es la de poder satisfacer aquellos intereses colectivos# es que por ellos# dictará los descriptos actos administrativos. Cna característica fundamental de este tipo de acto es que de por sí ya son actos ejecutivos# porque de ninguna manera necesitarán de una autoriación de parte de la
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Estos no conciernen al derecho# pero pueden ser hechos jurídicos y dar lugar a una responsabilidad. /ólo de una manera indirecta puede el acto material un efecto jurídico. El sector más importante de los actos administrativos son los actos jurídicos administrativos# que es una especie de acto jurídico> ellos se realian para alcanar ciertos efectos de derecho# como el nombramiento de un empleado# el otorgamiento de una concesión# un contrato de obras p"blicas o un contrato de suministro. Bay# sin embargo# determinados hechos de la administración que sin preceder una orden de autoridad superior o antecediéndola producen afectos jurídicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del servicio o en el caso de que las tropas estén de práctica de tiro y que resulte una persona muerta o herida. +o hay aquí un acto administrativo que quiera la muerte de una persona# pero surge la responsabilidad por la mala prestación de servicios por el hecho de matar a un ciudadano pacífico. !os simples hechos administrativos pueden originar# aunque no siempre# efectos jurídicos. K. ,E*0LA/ /*30E E! A),* AD-+/,0A,M*
3.1.
TEORÍA CLÁSICA, AMPLIA O DE LA VOLUNTAD
)onforme a esta teoría# el acto administrativo es en esencia 4una manifestación de voluntad del órgano administrativo5 H=arcía E y 0amón , 9FF'?6 pero además# de naturalea decisoria6 es decir# con la 4capacidad suficiente para alterar el mundo jurídico5 H/antofimio# <. (JJ;?. A la lu de esta hipótesis# se pretendía 4lograr la plenitud de la revisión jurisdiccional de todas las decisiones administrativas# en la idea de no dejar resquicio libre de control jurisdiccional# raón por la cual se ensanchó innecesariamente el concepto de acto administrativo# concebido genéricamente como toda declaración de voluntad He7plícita o tácita de la administración HBuapaya# 0. 9F((?.
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&or eso# se podía considerar como acto administrativo toda declaración de juicio# de conocimiento o incluso de deseo6 tal como lo se%ala en su clásica concepción el maestro italiano =uido @anobini. Basta aquí# surge un primer raonamiento> Nel órgano administrativo manifiesta su voluntad por el sólo hecho de ser una persona jurídicaO6 obviamente no# el órgano administrativo manifiesta su 4voluntad5 por medio de la autoridad administrativa6 funcionario p"blico que act"a en nombre y representación del órgano administrativo# cualquiera sea su régimen de vinculación laboral6 por lo tanto# la supuesta 4voluntad5 sería# en todo caso# la del agente de la entidad y no la del órgano administrativo en sí mismo. &or otro lado# en lo que se refiere a la naturalea decisoria del acto administrativo# estamos plenamente de acuerdo# ya que los actos administrativos e7isten para alterar el mundo e7terno del organismo estatal# tomando una decisión que otorgará# modificará o e7tinguirá derechos# intereses u obligaciones de los administrados6 por lo tanto# la discusión no se centra en ésta "ltima característica# sino más bien# en la naturalea volitiva del acto administrativo6 de la llamada 4voluntad administrativa5 H/antofimio# <. (JJ; ?. &ara quienes defienden esta teoría# la voluntad 4constituye el querer# la intención# la actitud consciente y deseada que se forma en el órgano administrativo# de acuerdo con los elementos de juicio que le son aportados o que la administración recopila en el ejercicio de su función5 H/antofimio# <. (JJ;?. De esta manera# no queda duda que buscan identificar el acto administrativo con el acto jurídico propio del Derecho )ivil6 el mismo que encuentra su sustento en el principio de autonomía de la voluntad6 cuestión que rechaamos de plano# ya que hoy# no se puede entender al acto administrativo como el resultado de la libertad del ser humano# por cuanto el mismo no es producto del querer# la intención# la actitud consciente y deseada del funcionario p"blico6 sino más bien es una decisión objetiva dentro de los márgenes del principio de legalidad. 4Dicho principio implica# en primer lugar# que la Administración se sujeta# en especial a la !ey# entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto. En segundo lugar# que la
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Administración &"blica no goa de la llamada libertad negativa Hnadie está obligado a hacer lo que la ley no manda# ni impedido a hacer lo que ésta no prohíbe? o principio de no coacción# dado que sólo puede hacer aquello
para
lo
cual
está
facultada
en
forma
e7presa.
!a
discrecionalidad# como resultado# va reduciendo su e7istencia a límites casi virtuales# lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa5 H=umán# ) 9FF;?.
3.2.
TEORÍA
DECLARACIONISTA
O
DE
LA
MERA
MANIFESTACIÓN Esta teoría entra en marcada contraposición con la teoría volitiva ya que descarta cualquier referencia al elemento voluntad en el acto administrativo. !os partidarios de esta teoría sostienen que 4el acto administrativo no es más que cualquiera de aquellas declaraciones de un órgano estadual# en cumplimiento de los cometidos encomendados a la función administrativa5 H/antofimio# <. (JJ;?. /implemente la voluntad como elemento sine qua non y constitutivo del acto administrativo no e7iste6 ha desaparecido H)osculluela !. 9FF;?. Ello es así por cuanto el funcionario que representa al órgano administrativo nunca actuará bajo los efectos de su libertad y voluntad6 sino 4bajo los efectos de la ley56 es decir# dentro de los límites del ordenamiento jurídico6 incluso cuando alguna situación jurídica no se encuentre regulada# actuará conforme a los principios generales del derecho y en especial los que irradian el derecho administrativo. En resumen6 el deseo# la libertad# el querer# la voluntad del funcionario no e7iste# no se encuentra# se ha e7tinguido. Desde nuestro punto de vista# esta teoría se recoge en parte# en nuestra !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# descartándose cualquier atisbo de la teoría volitiva# brindándonos en forma pedagógica y por primera ve un acercamiento conceptual desde el punto de vista de la ley.
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3.3.
TEORÍA ESTRICTA O DEL CONTENIDO REGULADOR DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Boy en día# la discusión ya no se centra en el carácter volitivo de los actos administrativos6 ni en aceptar que toda actuación administrativa se encuentra sujeta al control jurisdiccional6 sino más bien pasa por comprender el contenido regulador que los actos administrativos tienen sobre las relaciones jurídicas. 4En tal sentido# si asumimos que el acto administrativo tiene por característica esencial una decisión# una declaración en el sentido de modificar o alterar la realidad e7istente H? las declaraciones de juicio# conocimiento y voluntad no son pasibles de integrar el concepto del acto administrativo# puesto que son actuaciones a las cuales les falta el contenido decisorio# el contenido regulador de situaciones jurídicas e7istentes en la realidad5 HBuapaya 0. 9F((? ,eniendo como fuentes inspiradoras tanto la legislación como la doctrina alemana# el profesor espa%ol 0a"l 3ocanegra /ierra define al acto administrativo como 4toda decisión o resolución administrativa# de carácter regulador y con efectos frente a terceros# dictada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria5 H3ocanegra# 0. 9FF9? En sede nacional# el profesor Buapaya ,apia comparte la posición del profesor espa%ol y afirma 4que el acto administrativo es un instrumento para el ejercicio de las potestades administrativas# siempre de ejercicio unilateral# en la medida que la concreción de los poderes abstractos que la norma confiere a la Administración se logra a través de la emisión de declaraciones de voluntad unilaterales destinadas a regular situaciones jurídicas de los particulares# en el marco de normas de Derecho Administrativo# y para un caso individualiado perfectamente. De tal suerte que# como consecuencia de esta función primordial# concreta y estricta del acto administrativo# esto es# su carácter regulador# opera# además# una función estabiliadora# la que se e7presa en otorgar seguridad y estabilidad a las relaciones jurídicas que son objeto de una regulación concreta# en la medida que se trata de declaraciones no
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realiadas en virtud a un libre albedrío o voluntad de las entidades# sino que se trata de actos estrictos de aplicación del derecho al caso concreto# en este caso# al universo de relaciones jurídicas entabladas entre la administración y los administrados5 HBuapaya# 0. 9F((?. Pueda claro# que compartimos plenamente esta posición doctrinaria y no tenemos dudas# que el carácter regulador es lo que hoy identifica la noción de los actos administrativos6 por cuanto hemos transitado de la concepción amplia a la concepción estricta del mismo6 por ello# 4como consecuencia de su carácter regulador# los actos administrativos# para serlos# deben encaminarse a la creación# a la modificación o a la e7tinción de una determinada relación jurídica# o a la declaración Ho a la negación de la declaración? de un derecho Ho de otra circunstancia jurídicamente relevante?# respecto de una persona# cosa o situación5 H3ocanegra# 0. 9FF9?. Desde nuestro punto de vista# esta es la posición que se recoge en la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral Q aunque no lo hace de manera literal Q ya que se precisa que los actos administrativos Rproducen un efecto jurídico en los administradosS6 en otras palabras# los actos administrativos tienen una repercusión en la esfera jurídica de los administrados puesto que pretenden alterar o mantener las situaciones o relaciones jurídicas de los mismos. &or lo tanto# podemos colegir que las actuaciones administrativas que no tengan este carácter regulador no pueden considerarse actos administrativos en sentido estricto6 así también lo entiende el destacado profesor peruano
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actividad administrativa# coincidimos plenamente con él al asegurar que no son propiamente actos administrativos ya que carecen del carácter regulador que hemos manifestado. ;. El A),* AD-+/,0A,M* E+ !ET &E0CA+A Cno de los cambios de visión más importantes producidos en la nueva !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# +U9:;;;# en comparación con sus antecedentes nacionales# ha sido el nuevo tratamiento jurídico para la relación acto administrativo y procedimiento administrativo. !a nueva !ey da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo# siguiendo las más modernas corrientes en la legislación comparada. El numeral (.( del artículo (8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral brinda el concepto legal de los actos administrativos6 al entenderlos como 4declaraciones de las entidades que# en el marco de normas de derecho p"blico# están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses# obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta5. &asemos a analiar el detalle de su contenido>
a) Declaac!"#e$ %e la$ e#&!%a%e$.' /urge una pregunta natural NA qué entidades se refiereO Definitivamente a aquellas que se describen en el artículo del ,ítulo &reliminar de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral6 norma que menciona a todas las instituciones que componen la Administración &"blica6 pasando por el gobierno central# regional o local6 y llegando incluso a instituciones privadas que tengan como característica esencial prestar servicios p"blicos o ejercer función administrativa autoriada por el Estado. &or ejemplo# si una empresa privada de telecomunicaciones o de electricidad brinda servicios p"blicos en territorio nacional6 entonces por ficción legal# se consideran como parte de la Administración &"blica y en
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consecuencia pueden e7pedir declaraciones consideradas como actos administrativos. 4/e trata en este caso# de un componente de absoluta necesidad jurídica> no es posible siquiera concebir los procesos atingentes a la privatiación y a la terceriación de los servicios que presta el Estado si las personas jurídicas privadas concesionarias del Estado o autoriadas por este "ltimo no asumen# sujetas a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes# ciertas funciones
tradicionalmente
calificadas como administrativas5.
H3ustamante 3elaunde# <. 9FFF? Bay que recordar que no toda declaración podrá considerarse como acto administrativo Hun memorándum# un oficio# un informe# por ejemplo?6 sino solamente aquellas declaraciones que re"nan la totalidad de las condiciones e7plicadas en este acápite. &or otro lado# coincidimos con el profesor -orón Crbina en que 4este elemento# comprende la naturalea unilateral de la declaración# puesto que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción "nica de quien ejerce la autoridad# siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisión# por su pedido# denuncia o queja# y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento# la participación del administrado por si sola carece de fuera vinculante para generar una declaración de cualquiera de las entidades# nunca será factor determinante para obtener una decisión# pues para ello se requiere solo un mandato legal# de la autoridad judicial o la propia convicción de la administración5. H-orón Crbina# <. 9FF;?
() E# el ac" %e #"a$ %e %eec*" +(l!c".' Esta afirmación legal# nos lleva a recordar aquella superada diferenciación entre el Derecho &"blico y el Derecho &rivado. !a norma
bajo
comentario
pretende
se%alar
que
los
actos
administrativos para ser tales tienen que encontrar su sustento normativo sólo en normas de derecho p"blico. +osotros no
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coincidimos con ello6 ya que desde nuestro punto de vista# los actos administrativos pueden sustentarse incluso en normas de derecho privado6 caso contrario# podríamos sucumbir ante vacíos normativos no legislados por el derecho p"blico. +o es nada e7tra%o encontrar actos administrativos Husualmente los de +DE)*& cuando resuelve procedimientos trilaterales? que hagan referencia a normas que regulen los contratos# las obligaciones de las partes# el abuso del derecho# la manifestación de
voluntad#
la
responsabilidad
civil#
las
transacciones
e7trajudiciales# etc.6 y no por ello# se podría pensar que no son actos administrativos. 0ecordemos# incluso# que el numeral 9.K del artículo M del ,ítulo &reliminar de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral se%ala a las leyes en general como fuentes del procedimiento administrativo6 no diferenciándolas entre normas de derecho p"blico y privado. &or ello# desde nuestro punto de vista# tenemos que realiar una interpretación e7tensiva para concluir que lo que se busca es hacer referencia al derecho en general6 no sólo a la ley# sino también a la jurisprudencia e incluso la doctrina. Asimismo# consideramos que al declararse e7presamente que los actos administrativos se dan dentro del marco del derecho p"blico6 se hace ineludible referencia al acatamiento Q por parte del funcionario p"blico Q al principio de legalidad6 motivo por el cual cuando e7pida un acto administrativo no podrá salirse del mismo# quedando su discrecionalidad totalmente restringida# salvo las e7cepciones de la propia ley. $inalmente# es importante resaltar que otra forma de entender la e7igencia que estamos comentando# es aquella que la identifica con el ejercicio de la función administrativa6 así lo resalta el profesor -orón Crbina cuando precisa que 4la actuación p"blica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho p"blico o lo que es lo mismo realiada en ejercicio de la función administrativa. +o se trata de calificar al acto# por el órgano
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que es su autor# sino por la potestad p"blica que a través de ella se ejerce5. H-orón Crbina# <. 9FF;?
c) De$&!#a%a$ a +"%-c! eec&"$ /-0%!c"$.' )on esta afirmación# podemos identificar claramente que el ejercicio de la función administrativa se proyecta en dos ámbitos> tanto al interior de la propia entidad como al e7terior de la misma. )laro está que cuando la función administrativa se proyecta al interior de la propia entidad nos encontraremos ante la figura de los 4simples actos de administración5# también denominados 4actos de administración interna5 que tienen por finalidad organiar sus propias actividades o servicios6 pero cuando hablamos de actos administrativos# los efectos jurídicos que se desprenden del ejercicio de la función administrativa# siempre serán al e7terno de la entidad emisora# ya que busca regular una determinada situación o relación jurídica. 4!a actividad administrativa productora de efectos jurídicos e7ternos# se caracteria por dirigirse hacia el e7terior de la organiación administrativa que la emita# hacia los ciudadanos# otras entidades# las autoridades administrativas respecto de sus derechos como agente p"blico# otros órganos# cuando act"an como administrados# o cuando posean carácter general5. H-orón Crbina# <. 9FF;? dentificar cuando un acto administrativo produce un efecto jurídico en los administrados# constituye el rasgo esencial que lo caracteria6 ya que 4hace referencia al contenido decisorio o regulador del acto administrativo# esto es# a su aptitud de modificación de la realidad pree7istente# mediante la constitución# modificación# regulación o e7tinción de una relación jurídicoIadministrativa5. &or ello# no le falta raón al destacado profesor 3ocanegra al se%alar que esta característica 4permite distinguirlos de determinadas actuaciones administrativas con las que# acaso# pudieran confundirse# como ocurre con las instrucciones y órdenes de servicio# o con las aprobaciones# los informes vinculantes u otras declaraciones o actos
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de tutela que# siendo necesarias en un procedimiento# sólo producen efectos al e7terior a través de la resolución final del procedimiento a la que sirven de presupuesto5.
%) S"(e l"$
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"(l!ac!"#e$
" %eec*"$
%e l"$
a%!#!$&a%"$.' Definitivamente# el contenido decisorio de los actos administrativos recaerá en los intereses# obligaciones o derechos de los administrados. 4Aquí hablamos de la necesaria eficacia e7terna de la
declaración
formulada
por
la
entidad
administrativa.
+ecesariamente# esta declaración es realiada hacia un ámbito e7tra administración# esto es# fuera de ésta# con efectos que no pueden ser invocados al interior de la misma# sino siempre hacia una eficacia subjetiva e7terna# que recaiga sobre sujetos distintos de la entidad que emite el acto5. &ero aquí nos hacemos la siguiente pregunta# Nqué sucede con los actos administrativos nulos que# al no e7istir# no han producido ning"n efecto ni en los intereses# ni en las obligaciones# ni en los derechos de los administradosO El hecho de que un acto administrativo sea declarado nulo no implica que no va a considerárselo como tal6 ya que dicho acto nulo tuvo una e7pectativa de regulación6 la misma que dejó de e7istir con un acto administrativo posterior. 0ecordemos que si no e7istiera el acto administrativo declarativo de nulidad# el acto viciado surtiría todos sus efectos para el mundo del derecho6 bastaría con recordar los alcances de la presunción de valide de los actos administrativos. El profesor 3ocanegra# atendiendo a esta preocupación afirma que 4como consecuencia de su
carácter
regulador# los actos
administrativos para serlo# deben ser dictados para la creación# la modificación o la e7tinción de una determinada relación jurídica# o para la declaración Ho a la negación de la declaración? de un derecho Ho de otra circunstancia jurídicamente relevante?# respecto de una persona# cosa o situación# aunque no es imprescindible que haya realiado efectivamente dicha regulación. !a cuestión no es
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retórica porque la regulación que pretenda un acto administrativo nulo de pleno derecho no se hará nunca efectiva en la práctica# lo que no significa que los actos nulos no puedan incluirse en el concepto de acto administrativo5. )uando la norma hace referencia a los intereses de los administrados6 pretende identificar alg"n tipo de ventaja legítima que pretende obtener de parte de la Administración &"blica# por ejemplo# cuando busca se le otorgue una licencia de funcionamiento# una autoriación de construcción o una autoriación de aviso publicitario6 cuando la norma hace referencia a las obligaciones de los administrados6 no hace más que referirse a las cargas o gravámenes que tiene que soportar el sujeto pasivo6 por ejemplo# el pago de una multa# la devolución de un monto económico o soportar las acciones de fiscaliación6 finalmente# cuando la norma hace referencia a los derechos de los administrados# hace hincapié a la facultad de hacer o e7igir algo permitido por !ey y que es consustancial con su e7istencia6 por ejemplo# el reconocimiento de una organiación social Hderecho de asociación?# la inscripción de un nacimiento Hderecho a la identidad? o la interposición de una denuncia ante +DE)*& por afectación de los derechos de los consumidores.
e) De#&" %e -#a $!&-ac!# c"#ce&a.' )oincidimos con el profesor Buapaya ,apia en que esta característica alude a que el acto administrativo 4regula situaciones específicas# predeterminadas por las normas# esto es# con un carácter concreto y previamente delimitado5. /in embargo# parte de la doctrina e7plica que esta característica pretende diferenciar a los actos administrativos de los reglamentos Q que es otra de las manifestaciones de la función administrativa Q ya que 4los efectos subjetivos que producen son concretos# de materia y situación jurídicoIadministrativa específica# lo que los diferencia de los reglamentos que son abstractos# generales e impersonales5. /i bien
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es cierto# a grandes rasgos# esta es la forma de diferenciar los actos administrativos de los reglamentos6 nosotros consideramos que el concepto bajo análisis no busca diferenciar estas dos instituciones6 al contrario# lo que se pretende es acentuar el hecho de que los actos administrativos no e7isten al margen de una realidad tanto normativa como fáctica6 como por ejemplo# la autoriación de pesca o la autoriación de e7ploración de yacimientos mineros dentro de territorio nacional. G. !*/ 0EPC/,*/ DE MA!DE@ DE! A),* AD-+/,0A,M* /i quisiéramos comparar el acto administrativo con un ser humano6 podríamos concluir en que ambos entes tienen una serie de componentes imprescindibles para su e7istencia. Así# el ser humano no podría vivir en forma independiente sin un coraón# sin un cerebro o sin sangre6 de la misma manera# el acto administrativo no tendría e7istencia si no fuese emitido por autoridad competente# si no se precisase su objeto# si su finalidad no fuese p"blica# si no estuviera fundamentado y si no se hubiera e7pedido conforme al procedimiento regular6 estos componentes# conocidos también con el nombre de requisitos esenciales o elementos constitutivos# se recogen bajo el nombre de requisitos de valide en el artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral. 3asta con una interpretación literal para comprender que estos elementos son los que le dan vida jurídica al acto administrativo6 si faltase tan solo uno de ellos# a la lu de una interpretación a contrario sensu# podemos inferir que el acto administrativo es inválido6 es decir# sin
capacidad
permanente
para
generar
efectos
jurídicos6
consecuentemente Q al no haberse dictado conforme al ordenamiento jurídico Q será pasible de nulidad declarada por acto administrativo posterior# configurándose con ello la causal n"mero 9# contenida en el artículo (F8 de nuestra ley de procedimiento administrativo. &or esta raón# uno de los e7ponentes más destacados del derecho administrativo peruano afirma# y con toda raón# que estos requisitos
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esenciales pueden entenderse como 4aquellos que si faltan o están viciados provocan la invalide del acto# retrotrayéndose todo a la situación anterior# como si no se hubiera emitido acto administrativo alguno5. Aquí podemos advertir que la relación entre requisitos de valide y nulidad resulta bastante estrecha# a tal punto que el profesor 0amón &arada# citando a Valine# se%ala que 4estudiar las condiciones de valide de un acto equivale prácticamente a estudiar los casos de nulidad H&arada# 0. 9FF9?6 por ello# coincidimos plenamente con =amero y $ernánde cuando afirman que 4los elementos de los actos administrativos son aquellos componentes que deben reunir para alcanar valide# y por consiguiente# cuya carencia determina la imperfección o invalide del acto5. /in embargo# debemos se%alar que la intención del presente estudio no es analiar los supuestos de nulidad del acto administrativo6 por ello# tan sólo buscaremos desarrollar cada componente de los actos administrativos. De esta manera# pasemos a identificar cada uno de sus requisitos de valide>
.1.
COMPETENCIA.
El numeral ( del artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# se%ala respecto de este requisito que debe 4ser emitido por el órgano facultado en raón de la materia# territorio# grado# tiempo o cuantía# a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados# cumpliendo los requisitos de sesión# quórum y deliberación indispensables para su emisión5. /i bien es cierto# la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral no brinda un concepto de competencia6 este numeral busca acercarnos al mismo6 ya que asimila el concepto RcompetenciaS con la idea de Rórgano facultadoS6 por lo tanto# podemos coincidir con la doctrina al se%alar que 4la competencia es la esfera de atribuciones de los entes y órganos# determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir# 4el conjunto de facultades y obligaciones que un
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órgano puede y debe ejercer legítimamente5. Este requisito busca responder las siguientes preguntas> Nquién emite el acto administrativoO y Nen mérito a qué lo haceO !as respuestas son> lo emite un funcionario que representa a la entidad administrativa y lo realia en mérito a que se encuentra habilitado por !ey de manera e7presa. )ontrario sensu6 cuando analicemos la competencia y verifiquemos que no se re"nen estas condiciones# entonces podemos afirmar que no e7iste tal condición sine qua non6 por lo tanto el acto administrativo es pasible de ser declarado nulo. En otras palabras# el funcionario que e7pide el acto administrativo tiene que tener un poder que emana de la ley para tomar una decisión encuadrada dentro del ordenamiento jurídico6 esto es# lo que se conoce en doctrina como la 4investidura del titular del órgano56 ya que 4cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea válido bien porque éste se haya anticipado o haya sido ya cesado# porque el órgano esté ocupado fraudulentamente por un impostor# bien porque en virtud de circunstancias e7cepcionales se haya hecho cargo del mismo una persona ajena a la Administración# pero que act"a en nombre
de
ésta5.
+osotros
agregaríamos
incluso
que
nos
encontraríamos ante un caso de incompetencia cuando no se han seguido los procedimientos formales para delegar la competencia o avocarse a la misma6 en estos casos el acto administrativo también será nulo. T es que este elemento es tan importante# al grado que resulta innegable que la competencia tiene el carácter de inalienable. Asimismo# es importante destacar que el numeral bajo comentario hace hincapié en que la competencia puede clasificarse de la siguiente manera> CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA
CONCEPTO
EJEMPLO
MATERIA
Se refiere a las actividades o
Cuando el Ministerio de Cultura
tareas que, legalmente, puede expide
un
acto
administrativo
desempeñar el órgano, al objeto
denegando la certificación de un
de los actos y a las situaciones de
inmueble como patrimonio cultural
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hecho
ante
las
que
puede
de la ación.
al
"mbito
Cuando cualquier municipalidad
dictarlos. !ace
referencia
espacial respecto del cual se otorga TERRITORIO
una
licencia
de
establece las facultades del ente
funcionamiento
administrativo, al lugar donde la
establecimiento comercial dentro
entidad ejerce su influencia.
de su circunscripción.
Se
establece
en
cuanto
la
para
Cuando la #erencia de $esarrollo
ubicación jer"rquica del órgano %rbano y no el &lcalde de una GRADO
destinado a resolver, al nivel que
municipalidad, expide un acto
ocupa en el organigrama del ente
administrativo
en cuestión.
administrado
multando por
a
un
construir
sin
licencia de construcción. !ace referencia en primer lugar, a
)l *ribunal de Contrataciones del
los
)stado se encuentra conformado
turnos
de
los
entes
administrativos que ejercen la por cuatro +- Salas que conocen misma función en momentos y resuelven los casos sobre la distintos. TIEMPO
'or
competencia adquiere
lado,
temporal
una
funcionario
otro
o
ve(
que
autoridad
la materia de acuerdo a un rol de se
turnos consagrado en la $irectiva
el
/ 0123245SC)1C$.
se
encuentra investido en el cargo, a fin
de
poder
cumplir
sus
funciones. CUANTÍA
Se establecen competencias por
)l art6culo 70/ del $. 8eg. / 339,
el monto o el valor de los bienes o
8ey de Contrataciones del )stado
servicios respecto de los cuales
prescribe en su tercer p"rrafo lo
se resuelve.
siguiente: ;)l recurso de apelación ser" conocido y resuelto por el *itular de la )ntidad siempre y cuando el valor referencial del proceso no supere las seiscientas +<
%nidades
=mpositivas
*ributarias +%=*. )n caso el valor referencial
del
proceso
de
' a n i g á &
selección sea superior a dicho monto, los recursos de apelación ser"n conocidos y resueltos por el *ribunal de Contrataciones del )stado +>?.
&or otro lado# el numeral bajo análisis desarrolla el requisito de la competencia en relación a los órganos colegiados# precisando que no sólo interesa que la entidad colegiada se encuentre facultada por ley para e7pedir el acto administrativo Hobservancia de los requisitos comunes?6 sino que dichos órganos no podrán dejar de observar los requisitos de sesión# quórum y deliberación Hobservancia de los requisitos especiales?. &or ello# no deja de tener raón el profesor -orón Crbina al afirmar que 4en los órganos colegiados también constituye e7igencia para actuar dentro del elemento competencia# que las decisiones se producan siguiendo los requisitos de sesión Hconvocar y acudir los integrantes del colegiado en n"mero suficiente?# quórum Hn"mero adecuado para tomar decisión? y deliberación Hdebate y votación?5. /i no se observan estos requisitos especiales# queda claro que serán de aplicación las reglas de la nulidad de los actos administrativos.
.2.
O45ETO O CONTENIDO
El numeral 9 del artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# e7plica respecto de este requisito que 4los actos administrativos deben e7presar su respectivo objeto# de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. /u contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico# debiendo ser lícito# preciso# posible física y jurídicamente# y comprender las cuestiones surgidas de la motivación5. En principio# debemos atender una verdad de &erogrullo6 para la ley peruana#
objeto
y
contenido
resultan
sinónimos6
aunque
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lingWísticamente# el primero haga referencia a una cosa de la cual se dice algo6 y el segundo# haga referencia al espacio que contiene dentro de sí una cosa. Es por ello# que con mucho tino# el recordado profesor 0uiIEldredge afirmaba que 4el objeto es el contenido del acto# es decir la disposición concreta del administrador# lo que este manda y dispone# pudiendo ser positivo o negativo5. H0uiIEldredge 0ivera# A. 9FFF? Ahora# el numeral bajo comentario# no desarrolla el concepto de este requisito de valide6 tan sólo precisa que todo acto administrativo deberá e7presar su respectivo objeto y que el mismo deberá ce%irse al ordenamiento jurídico# ser lícito# preciso y posible tanto física como jurídicamente. &ara acercarnos al concepto de este elemento# debemos concordarlo con el artículo G8# numeral G.( de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral6 norma que indica que el objeto o contenido del acto administrativo 4es aquello que decide# declara o certifica la autoridad5. Desde nuestro punto de vista# un concepto bastante gaseoso e impreciso6 ya que no identifica plenamente este componente esencial. &or ello que recurriendo a la doctrina# podemos identificar al objeto como 4un comportamiento del gobernado# de una administración# de quién dicta el acto6 dar# hacer# no hacer# padecer6 un hecho Hque se certifica# se documenta# que se califica?6 un bien Hque se e7propia# se transfiere# etc.?6 una situación jurídica6 la propia organiación y la mecla de esos objetos típicos5. En ese sentido# cabe preguntarse Nqué se pretende al determinar correctamente el objeto de un acto administrativoO6 simplemente que el acto administrativo tenga una repercusión real y concreta en la esfera del administrado6 es decir# que genere un efecto jurídico# una consecuencia en su situación o relación jurídica6 en lo que# nosotros denominamos# su espacio vital. &or consiguiente# entendemos por contenido u objeto del acto administrativo 4el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener> nombramiento de un funcionario# imposición de una multa# requisa de un vehículo# etc.5
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.3.
FINALIDAD P64LICA
El numeral K del artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# se%ala al respecto que los actos administrativos deben 4adecuarse a las finalidades de interés p"blico asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor# sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto# aun encubiertamente# alguna finalidad sea personal de la propia autoridad# a favor de un tercero# u otra finalidad p"blica distinta a la prevista en la ley. !a ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad5. !a afirmación planteada por la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral busca responder la pregunta Nqué propósito persigue el funcionario que representa a la entidad al dictar un acto administrativoO ,al como se puede observar# la misma norma bajo análisis nos e7plica que el objetivo del funcionario no es otro que salvaguardar el interés p"blico proscribiendo cualquier interés personal ya sea en beneficio propio o de un tercero. Esto es así porque 4la finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento jurídico H? En consecuencia# el acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el interés p"blico que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontación con la función administrativa que el órgano cumple# si la pertinente actividad fuere discrecional5. El siguiente ejemplo nos permitirá visualiar con claridad este requisito de valide> asumamos que una reconocida franquicia de comida rápida dedicada a la venta de pollo broaster utilia aceite reciclado para freír su insumo principal6 luego# si la municipalidad del distritoI posterior a las acciones de fiscaliación Idecide el cierre temporal de dicho local por esta infracción6 la pregunta es Ncuál es la finalidad p"blica del acto administrativo que ordenó el cierre del establecimiento comercialO !a respuesta es una sola> la protección de la salud de los usuarios. En este ejemplo# la finalidad p"blica se encuentra consagrada en las disposiciones normativas de la !ey +8 9:J:9# !ey *rgánica de
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-unicipalidades6 el artículo XF8# numeral K.9 prescribe que es función e7clusiva de la municipalidad distrital 4regular y controlar el aseo# higiene y salubridad en los establecimientos comerciales# industriales# viviendas# escuelas# piscinas# playas y otros lugares p"blicos locales5. En el caso de que la entidad edil otorgue mediante un acto administrativo un licencia de construcción6 la finalidad p"blica que se está persiguiendo será la de Rorganiar el espacio físicoS6 o cuando el +DE)*& sanciona a una tienda comercial por no devolver un producto que estuvo en mal estado# la finalidad p"blica que se persigue será la Rdefensa de los derechos del consumidorS6 y así# sucesivamente# cada acto administrativo persigue una finalidad p"blica consagrada en la ley. En este punto# surge una pregunta relevante> Nqué sucede cuando no e7iste norma que indique la finalidad p"blicaO )omo bien ha quedado establecido 4la ausencia de normas no genera discrecionalidad56 es decir# 4la Administración &"blica no puede# en ejercicio de sus facultades discrecionales# violar la finalidad del interés p"blico se%alada por la norma56 porque si con prete7to del ejercicio de su discrecionalidad emitiese un acto administrativo# tal manifestación podría considerarse como un accionar arbitrario y abusivo# por ende pasible de nulidad administrativa. Bay que recordar que el accionar de la Administración &"blica se sujeta al principio de legalidad6 por lo tanto sólo goa de la denominada libertad positiva Hrealia sólo aquello establecido por ley? más no de la libertad negativa Hnadie está obligado a hacer lo que la ley no manda# ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe?. En estos casos Iausencia de norma que indique la finalidad p"blicaI lo que el funcionario se encuentra en la obligación de hacer es 4interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin p"blico al cual se dirigen# preservando raonablemente los derechos de los administrados5.
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.7.
MOTIVACIÓN
El numeral ; del artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# ense%a que 4el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico5. !a lectura del presente numeral es bastante clara> los funcionarios se encuentran en la obligación de motivar# argumentar# e7plicar o fundamentar los actos administrativos que e7piden6 los cuales# deben estar en proporción al contenido Hcorrespondencia debida entre las raones de la autoridad y el objeto del acto administrativo? y conforme al ordenamiento jurídico Hobservancia del principio de legalidad. 4!a motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denomina considerandos. !a constituyen por tanto# los presupuestos o raones del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él# con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión H? aclaran y facilitan la recta interpretación de su sentido y alcance H?5. ,an importante es la motivación en los actos administrativo# que podemos se%alar que cumple una triple finalidad> •
4!a de operar como mecanismo de control del acto administrativo# pues al consignar en la motivación el fundamento del acto# su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su motivación# esto es# demostrando la ilegalidad o iniquidad de las raones quela Administración declara como sustentadoras del acto H?.
•
!a de precisar con mayor certea y e7actitud el contenido de la voluntad administrativa# lo que constituye un importante elemento interpretativo del acto. En este sentido# la motivación sirve asimismo al objeto de disuadir al destinatario de impugnaciones in"tiles> cuando la motivación sea irrefutable# no se interpondrán recursos
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infructuosos# que sin embargo acontecerían de no aparecer en el acto motivación alguna. •
!a de servir como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión p"blica en general H?5.
Asimismo# cabe indicar que la motivación no solo constituye un requisito de valide6 sino que también se entiende como una garantía del debido procedimiento Hnumeral (.9. del artículo del ,ítulo &reliminar de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral? en sede administrativa. Es innegable que los administrados tienen todo el derecho de controlar la función administrativa y lo hacen mediante los medios impugnatorios consagrados en la !ey Q ya sea en sede administrativa o judicial Q6 pero para que ello suceda# el acto administrativo tendrá que e7presar en forma indubitable# clara# precisa# ordenada y objetiva# las raones por las cuales otorga o deniega un pedido del administrado6 impone una sanción o resuelve un caso concreto. )omo este elemento constitutivo constituye uno de los pilares en los cuales se sustenta la doctrina del acto administrativo6 nuestra !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral ha desarrollado en forma especial la motivación en su artículo '86 dejando claramente establecido en el numeral '.K que no se puede admitir como motivación los siguientes supuestos> a. E7posición de fórmulas generales. b. E7posición de fórmulas vacías. c. E7posición de fórmulas oscuras. d. E7posición de fórmulas vagas. e. E7posición de fórmulas contradictorias. f. E7posición de fórmulas insuficientes.
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/i analiamos los supuestos planteados por la ley# podemos afirmar que tienen carácter subjetivo6 ya que no e7isten parámetros definidos para saber en qué casos estaremos ante fórmulas vacías y en que otros supuestos# ante fórmulas insuficientes# por citar un ejemplo. Al no e7istir ning"n parámetro6 será en principio el administrado el llamado a identificar la ausencia de motivación bajo cualquiera de los supuestos se%alados6 situación que planteará en su pedido de nulidad administrativa. &or otro lado# sólo le corresponderá a la autoridad superior de quién dictó el acto administrativo# definir si éste# adolece de falta de motivación a la lu de los supuestos mencionados6 pero incluso dicha autoridad no tendrá ning"n parámetro objetivo para desarrollar su raonamiento. ,odo dependerá del caso concreto que el funcionario se encuentre analiando# contrastado# obviamente# con los hechos se%alados por el propio administrado y el derecho aplicable a la situación concreta.
..
PROCEDIMIENTO REGULAR
El numeral G del artículo K8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# afirma sobre este requisito que 4antes de su emisión# el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación5. En principio# nos encontramos ante un concepto compuesto6 por un lado# hablamos de 4procedimiento56 y por otro lado le incorporamos el adjetivo 4regular5. 0especto a la idea de 4procedimiento5# es la misma !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral que en su artículo 9J8 nos brinda una apro7imación conceptual# al se%alar que el mismo es un 4conjunto de actos y diligencias tramitados en la entidades# conducentes a la emisión de un acto administrativo5. &or otro lado# el adjetivo 4regular5# viene asociado a la idea del cumplimiento por parte de la entidad# de las etapas# de los plaos# de los requisitos# de las formas y formalidades que se pueden encontrar en cada procedimiento.
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Ahora# como bien sabemos# el acto administrativo es producto del raonamiento del funcionario que busca encuadrar los hechos propuestos dentro de los alcances del principio de legalidad6 por lo tanto# para la emisión del acto# el funcionario no puede inventar un procedimiento cada ve que tiene que actuar conforme a sus atribuciones6 por ello# se hace innegable que el procedimiento regular nace con la ley y es anterior a la e7istencia del acto administrativo. En ese sentido# afirmamos que no e7istirá acto administrativo sin que e7ista previamente un procedimiento administrativo específico para el mismo. Esto es importante anotar porque el procedimiento regular cumple una doble finalidad6 por un lado# constituye una garantía para el administrado porque conocerá de antemano cómo se desarrollará el procedimiento6 así como reconocer encausar sus derechos protegidos6 y al mismo tiempo es un instrumento para la entidad que le permitirá satisfacer las necesidades de los administrados y al mismo tiempo poder actuar en defensa del interés p"blico. &or lo tanto# 4el procedimiento regular# como elemento del acto administrativo# implica que las peticiones del ciudadano deben ser canaliadas por el procedimiento correspondiente# caso contrario estaremos dentro de una suerte de Rvía de hecho administrativaS# es decir aquellas actuaciones materiales de la Administración &"blica realiadas sin procedimiento alguno o con desviaciones o vicios esenciales en el procedimiento H?5. &or ello# es importante distinguir que e7isten dos clases de vicios en el procedimiento regular> los esenciales y los no esenciales. /i se produce un vicio trascendente en el procedimiento6 entonces el acto administrativo será pasible de nulidad6 más# si el defecto producido no es esencial# estaremos ante un caso de conservación del acto administrativo. Estas dos alternativas# se recogen en el numeral 9 del artículo (F8 y en el numeral (;.9.K del artículo (;8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral# respectivamente. En ese sentido# se pronuncia el profesor 0ichard -artín ,irado al se%alar que 4hay que distinguir
entre
las
formalidades
propias
del
procedimiento
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administrativo. Algunas tienen el carácter de formalidades esenciales# cuyo incumplimiento o cumplimiento defectuoso amerita la declaración de nulidad del acto administrativo. &or otro lado# e7isten formalidades no esenciales cuyo incumplimiento no motiva la nulidad del acto administrativo# a lo má7imo una declaración de enmienda del vicio no trascendente. &or ello# las formalidades del procedimiento tiene un valor específico y debe distinguirse entonces entre las formalidades esenciales Hpor ejemplo# informes orales# audiencias p"blicas# plaos# notificaciones de cargos o para absolución de posiciones?# de formalidades no esenciales o intrascendentes# las mismas que no vician el Rprocedimiento regularS al que alude la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral5. $inalmente# hay que recordar que cuando nos encontramos frente a los vicios no esenciales o intrascendentes6 la norma prevé que dicho actos administrativos pueden ser conservados conforme a las disposiciones contenidas en el artículo (;8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral6 estudio al cual nos avocaremos en una pró7ima aventura académica.
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PRIMERA.
/e considera que el acto administrativo es la declaración voluntaria que el estado o un organismo p"blico realia en nombre del ejercicio de la función p"blica que le toca desplegar y que tendrá la clara intención de generar efectos jurídicos individuales de manera inmediata.
SEGUNDA.
/e encuentra establecido en el numeral (.( del Artículo (8 de la !ey de &rocedimiento Administrativo =eneral el concepto legal de los actos administrativos6 al entenderlos como declaraciones de las entidades que# en el marco de normas de derecho p"blico# están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses# obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
TERCERA.
!os requisitos de valide son competencia# objeto o contenido# finalidad p"blica# motivación y procedimiento regular.
CUARTA.
En relación a la competencia debe 4ser emitido por el órgano facultado en raón de la materia# territorio# grado# tiempo o cuantía# a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados# cumpliendo los requisitos de sesión# quórum y deliberación indispensables para su emisión5.
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