Teoria geral da actividade administrativa
Actividade administrativa – fluxo contínuo e ininterrupto de actos praticados pelos órgãos encarregados da função administrativa, unificados por uma finalidade em comum (noção que coincide com a de Administração pública em sentido material). Ainda que unificados por uma finalidade em comum, os actos compreendidos na actividade administrativa não são idênticos.
Formas da actividade administrativa – categorias de actos da administração de natureza e regime similar (administração em sentido formal):
I.
Acto administrativo; Contrato administrativo; Regulamento administrativo; Actos reais; Omissões; O plano; Actos materiais; Actos informais.
Classificações de actos da administração 1. Quanto ao substrato ontológico:
Positivos – acções (condutas evitáveis); Negativos – omissões (abstenções de condutas possíveis).
Tanto as acções como as omissões são comportamentos domináveis pela vontade. Os regulamentos, actos e contratos administrativos, os planos e as simples actuações administrativas são actos positivos; os actos materiais e os actos informais podem ser actos positivos ou negativos.
2. Quanto à relevância jurídica:
Jurídicos – visam produzir efeitos jurídicos; Não jurídicos – não visam produzir efeitos jurídicos.
Para um acto ser jurídico não é necessário produzir efeitos jurídicos mas apenas que integre a aptidão para a produção de tais efeitos. O acto nulo não produz efeitos mas não deixa de ser um acto jurídico. Todos os actos da Administração são jurídicos à excepção de alguns actos materiais em particular e dos actos informais.
3. Quanto à projecção no mundo físico:
Imateriais – existência apenas espiritual, não sendo apreensíveis pelos sentidos; Materiais – susceptíveis de apreensão sensorial.
Os actos imateriais, devido à natureza externa do direito, devem ser evidenciados através de manifestações sensorialmente apreensíveis (escrita ou fala) que não se confundem, contudo, com os actos em si.
4. Quanto ao conteúdo:
Normativos – têm carácter geral e abstracto; Não normativos – são individuais e concretos.
Um acto é geral ou individual consoante os seus destinatários sejam indetermináveis ou determináveis no contexto em que foi praticado. É abstracto ou concreto consoante a situação de facto à qual visa aplicar-se seja indeterminável ou determinável no contexto em que o acto foi praticado. Só os regulamentos bem como alguns planos e actos informais têm carácter normativo.
5. Quanto ao número de vontades necessárias para a sua perfeição:
Unilaterais – dependem da existência de uma vontade; Bilaterais – dependem da existência de duas vontades; Multilaterais – dependem da existência de mais de duas vontades.
O importante desta classificação é o número de vontades e interesses contrapostos para que o acto exista, sendo irrelevante o número de autores. Por exemplo, os actos praticados em co-autoria são actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade. Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisória executiva da Administração, enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administração consensualizada pós-liberal.
6. Quanto ao grau de intensidade do interesse público prosseguido:
Gestão pública – disciplinada pelo Direito Administrativo; Gestão privada – disciplinada pelo Direito privado.
Todos os actos da Administração devem prosseguir o interesse público definido por lei. O que difere os actos de gestão pública e de gestão privada é o grau de intensidade do interesse público no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os actos de gestão pública estão legalmente vinculados a prosseguir um interesse público cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse público sobre os interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares. Os actos de gestão privada são regulados pelo Direito privado que trata de forma igualitária todos os sujeitos intervenientes, sejam públicos ou privados. O tribunal de conflitos tem optado pela utilização de um critério formal assente na investidura da Administração de uma posição de poder e na aplicação de Direito Administrativo.
Actos de gestão pública – regulamentos, planos e actos administrativos, as simples actuações administrativas e as omissões destes actos. Os contratos e os actos materiais podem configurar actos de gestão pública ou privada consoante o caso concreto.
Os actos imateriais, devido à natureza externa do direito, devem ser evidenciados através de manifestações sensorialmente apreensíveis (escrita ou fala) que não se confundem, contudo, com os actos em si.
4. Quanto ao conteúdo:
Normativos – têm carácter geral e abstracto; Não normativos – são individuais e concretos.
Um acto é geral ou individual consoante os seus destinatários sejam indetermináveis ou determináveis no contexto em que foi praticado. É abstracto ou concreto consoante a situação de facto à qual visa aplicar-se seja indeterminável ou determinável no contexto em que o acto foi praticado. Só os regulamentos bem como alguns planos e actos informais têm carácter normativo.
5. Quanto ao número de vontades necessárias para a sua perfeição:
Unilaterais – dependem da existência de uma vontade; Bilaterais – dependem da existência de duas vontades; Multilaterais – dependem da existência de mais de duas vontades.
O importante desta classificação é o número de vontades e interesses contrapostos para que o acto exista, sendo irrelevante o número de autores. Por exemplo, os actos praticados em co-autoria são actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade. Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisória executiva da Administração, enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administração consensualizada pós-liberal.
6. Quanto ao grau de intensidade do interesse público prosseguido:
Gestão pública – disciplinada pelo Direito Administrativo; Gestão privada – disciplinada pelo Direito privado.
Todos os actos da Administração devem prosseguir o interesse público definido por lei. O que difere os actos de gestão pública e de gestão privada é o grau de intensidade do interesse público no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os actos de gestão pública estão legalmente vinculados a prosseguir um interesse público cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse público sobre os interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares. Os actos de gestão privada são regulados pelo Direito privado que trata de forma igualitária todos os sujeitos intervenientes, sejam públicos ou privados. O tribunal de conflitos tem optado pela utilização de um critério formal assente na investidura da Administração de uma posição de poder e na aplicação de Direito Administrativo.
Actos de gestão pública – regulamentos, planos e actos administrativos, as simples actuações administrativas e as omissões destes actos. Os contratos e os actos materiais podem configurar actos de gestão pública ou privada consoante o caso concreto.
II.
Pressupostoss dos actos jurídicos da administração Pressuposto
Os pressupostos são condições lógicas e cronológicas da prática dos actos jurídicos da administração. A configuração dos pressupostos varia consoante a forma da actividade, o tipo de acto e o regime do mesmo.
1. Pressupostos Pressupostos subjectivos
Autor – sujeito jurídico que pratica a conduta que consubstancia um acto da administração. Os actos da administração enquanto condutas voluntárias têm que ter um suporte subjectivo emissor.
Alguns actos de administração, como os actos reais, podem ter como autor quer órgãos, quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por órgãos, uma vez que traduzem a eficácia da sua competência. A questão torna-se complexa quando está em causa o exercício de competências conjuntas, nomeadamente nos actos praticados em co-autoria e dos actos bilaterais.
Destinatário – pessoa, singular ou colectiva, ou o ente não personalizado, cuja esfera jurídica é visada por um determinado acto da administração. Só é admissível falar em destinatário quanto aos actos unilaterais: quanto aos actos bilaterais e multilaterais, cada parte é destinatária das declarações unilaterais de vontades das restantes partes.
O destinatário não se confunde com o objecto porque este é um elemento do acto, ao passo que o destinatário é um pressuposto sem o qual o acto não existe. Os destinatários assumem particular importância nos actos em que são susceptíveis de determinação, isto é, nos actos não normativos, uma vez que a ordem jurídica estabelece frequentemente requisitos de legalidade para tais actos relativos à identidade dos destinatários.
2. Pressupostos Pressupostos objectivos
Pressupostos de facto e de Direito – circunstâncias factuais (realidade objectiva por detrás do acto) e jurídicas (regime legal existente antes do acto e que o habilita) integrantes da previsão da norma cuja estatuição habilita a prática do acto em causa.
Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como ser aditados pela Administração à previsão da norma no exercício de uma margem de livre decisão. Por exemplo, a existência de uma vaga é um pressuposto objectivo de facto do acto administrativo de nomeação de uma pessoa como titular de um órgão.
III.
Pressupostos mistos – abrangem as competências objectiva (poder funcional normativamente definido) e subjectiva (titularidade do poder funcional). Elementos dos actos jurídicos da administração
Os elementos são os aspectos integrantes da estrutura dos actos jurídicos. O conceito adquire importância no âmbito da cláusula geral de nulidade do artigo 133º/1 do CPA, que determina a nulidade a actos a que faltem elementos essenciais.
1. Elemento subjectivo: a vontade – a vontade como elementos dos actos jurídicos da administração decorre da noção de acto jurídico como conduta voluntária. A vontade é o ânimo de um ente consciente e autodeterminado para a adopção de um determinado comportamento. A vontade é um mecanismo de imputação dos actos das pessoas físicas às pessoas colectivas administrativas de cujos órgãos são titulares ou dos quais são agentes.
2. Elementos objectivos
Elementos objectivos materiais:
Elementos objectivos funcionais:
Conteúdo – configuração dos efeitos visados pelo acto; Objecto – realidade sobre a qual o acto visa produzir efeitos.
Fim (real) – propósito visado por um determinado acto; Motivos – circunstâncias que levaram o autor do acto à sua prática.
Elementos objectivos formais:
Forma – modo de exteriorização de um determinado acto jurídico (oral, escrita – simples ou solene); Formalidades – trâmites que podem ser actos ou meros factos jurídicos que visam finalidades diversas:
Formalidades anteriores ao acto visam permitir ou facilitar a formação do acto em termos conformes com o bloco de legalidade, o interesse público e as posições jurídicas subjectivas dos particulares.
formalidades concomitante concomitantess com o acto - visam assegurar a observância dos requisitos legais de formação da vontade da administração.
formalidades posteriores ao acto - visam a sua publicação, prova de eficácia.
Formalidades essenciais são estabelecidas por lei, ao passo que as formalidades não essenciais são determinadas por decisão discricionária da administração; Formalidades supríveis podem ser cumpridas em momento posterior àquele que foi prescrito para a sua prática normal; formalidades insupríveis só podem ser cumpridas no momento fixado por lei; Formalidades simples são aquelas que a lei se limita a estabelecer, já as formalidades solenes são também estabelecidas por lei, mas alvo de uma regulamentação com maior ou menor minúcia no que diz respeito aos termos a que deve obedecer o seu cumprimento; A forma simples dos actos unilaterais é o despacho. Possíveis formas solenes são a portaria, o decreto e o decreto regulamentar (regulamento independente).
Nos actos bilaterais e multilaterais, a forma simples é a de documento escrito, sendo a forma solene a escritura pública;
A forma e as formalidades não são fins em sim mesmos. São prescritas pelo bloco de legalidade em atenção a fins substanciais, à luz dos quais estas devem ser interpretadas.
Degradação da forma legal ou degradação de formalidades essenciais em formalidades não essenciais – surge quando são preteridos determinados requisitos formais de legalidade, mas os fins que presidiram à sua imposição normativa foram atingidos integralmente de outro modo e a previsão das normas que os estabelecem não deve considerar-se preenchida, conduzindo, na prática, a uma depreciação do efeito do vício em causa, gerando uma mera irregularidade. IV.
Requisitos dos actos jurídicos da administração
Propriedades dos actos jurídicos da administração – os actos jurídicos da administração são actos dotados de determinadas características ou propriedades que não são mais do que atributos positivamente valorados pela ordem jurídica, de tal modo que só os actos que cumulativamente os reúnam estão em condições de desempenhar, de forma plena, as funções que a ordem jurídica lhes imputa. São elas: 1. Existência jurídica (verdadeira imposição ontológica) – identificabilidade de um concreto quid enquanto acto jurídico-público ou enquanto acto pertencente a uma categoria de actos da administração pública. 2. Legalidade – conformidade dos actos da administração com o bloco de legalidade. Por conformidade entende-se, em primeiro lugar, por respeito pelos limites impostos pelo bloco e, em segundo lugar, pela observância do fundamento normativo exigido para os actos em causa.
Regularidade – plena conformidade dos actos com o bloco de legalidade; Validade – conformidade dos actos da administração com os aspectos do bloco de legalidade dos quais a ordem jurídica faz depender o desempenho, pelos actos em causa, das funções que lhes estão atribuídas.
A validade consiste, assim, na aptidão intrínseca do acto para a produção dos efeitos jurídicos por si s i visados; tanto a regularidade como a validade não dizem diz em respeito a actos materiais da administração.
3. Eficácia – efectiva produção de efeitos jurídicos por um acto jurídico. A eficácia distingue-se da validade porque diz respeito à produção efectiva, ao passo que a validade refere-se apenas a uma mera aptidão para a produção de tais efeitos. Pode haver aptidão sem uma efectiva produção de efeitos. Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas três propriedades. Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurídica exige-lhe que cumpra determinados requisitos: caso não se verifique tal cumprimento, o acto em causa ingressa nas categorias da inexistência, da ilegalidade e/ou da ineficácia, às quais a ordem jurídica associa efeitos negativos.
Requisitos da existência dos actos da administração Estes requisitos são exigências normativas de cuja verificação cumulativa depende a existência jurídica dos actos normativos, relativos a:
Aspectos integrantes da categoria do acto do poder públicos do Estado; Aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administração.
Os requisitos de existência são, assim, os elementos da previsão de uma norma implícita cuja estatuição corresponde a determinação da aplicação de determinado regime jurídico. A verificação de todos os requisitos de existência permite a integração de um acto numa determinada categoria jurídica e determina a aplicação de um regime jurídico correspondente, adquirindo existência jurídica. Para se saber quais são os requisitos de existência de um acto é necessário conhecer o seu conceito, a categoria onde se enquadra e decompô-lo nos seus aspectos constitutivos. A não verificação de um ou mais requisitos implica a inexistência do acto.
Requisitos de legalidade dos actos da administração Exigências jurídicas de cuja verificação cumulativa depende a legalidade dos actos de administração. As exigências dizem respeito a cada um dos pressupostos e dos elementos dos actos de administração.
Requisitos subjectivos – autor e destinatário do acto; Requisitos mistos – competências objectiva e subjectiva; Requisitos objectivos – materiais, funcionais e formais; Pressupostos objectivos de facto e de Direito (aferidos caso a caso).
Os requisitos de legalidade podem ser referentes a:
a) Momentos anteriores à prática do acto; b) Concomitantes do próprio acto; c) Averiguações reflectidas no acto mas efectuadas em momento anterior. Os requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o acto fica perfeito, logo os requisitos posteriores à prática do acto não são requisitos de legalidade; podem, quanto muito, ser requisitos de eficácia. A infracção de um ou mais requisitos de legalidade acarreta a ilegalidade do acto que pode conduzir à invalidade ou à mera irregularidade do acto em causa.
Requisitos de eficácia dos actos da administração Exigências jurídicas de cuja verificação cumulativa depende a eficácia dos actos de administração. São exigências extrínsecas ao acto em causa, isto é, realidades exteriores ao próprio acto relativas a momentos posteriores. Por exemplo, a publicação do acto. Verificando-se todos os requisitos de eficácia, o acto passa a produzir efeitos jurídicos; por outro lado, a falta de um ou mais requisitos implica a ineficácia do acto em causa. Os requisitos variam claramente entre as diversas formas de actividade administrativa.
V.
Existência e inexistência jurídica dos actos de administração
Aspectos gerais
Acto existente – acto que respeita os requisitos de existência, pelo que a ordem jurídica determina a sua qualificação como acto jurídico e a consequente aplicação do regime jurídico que lhe corresponde; Acto inexistente – acto que não respeita pelo menos um dos requisitos de existência, pelo que a ordem jurídica rejeita a sua qualificação como acto jurídico ou a sua recondução à categoria de acto em que pretendia ingressar; Inexistência material – corresponde a um “nada” ontológico. É mais correcto falar em inexistência do acto do que proferir “acto inexistente”; Inexistência jurídica – em sentido estrito corresponde a um juízo formalizado sobre realidades ontologicamente existentes mas às quais o direito recusa a qualificação como jurídicas, ou a qualificações que pretendem assumir em determinada categoria jurídica, em virtude de não reunirem os respectivos requisitos de existência. O “acto existente” é uma mera aparência de acto, logo a inexistência jurídica não pode ser considerada um desvalor do mesmo: aquilo que não existe não pode ser valioso ou “desvalioso”.
Marcelo Rebelo de Sousa aceita a inexistência jurídica, ao contrário dos administrativistas de Coimbra que não só não a aceitam como a negam, ou, quanto muito, tratam-na como uma espécie de nulidade agravada. A inexistência jurídica é de ocorrência pouco frequente, uma vez que o legislador tem utilizado a sua liberdade de estabelecer os requisitos da mesma, no sentido de estabelecer a consequência da nulidade para situações que seriam de inexistência (sempre que se alarga o âmbito da invalidade, restringe-se o da inexistência). A dissolução da inexistência jurídica na nulidade é facilitada pela circunstância de o regime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar conjuntamente os actos nulos e inexistentes, o que faz com que a inexistência tenha uma relevância muito secundária em todas as formas de actividade administrativa.
Regime da inexistência Não existe qualquer disposição normativa que consagre o regime da inexistência jurídica. Pode, contudo, enunciar-se as seguintes características dos actos inexistentes:
Não produzem qualquer efeito, independentemente de declaração jurisdicional; Não têm carácter vinculativo; Não são susceptíveis de execução coerciva; São insanáveis mediante ratificação, conversão ou reforma; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurídico, público ou privado; São irrevogáveis, porque inexistentes; As decisões jurisdicionais que os apliquem nunca transitam em caso julgado;
VI.
A sua invocação não está sujeita a qualquer prazo, mesmo mediante impugnação administrativa ou jurisdicional, o que significa que o decurso do tempo não acarreta a sua consolidação na ordem jurídica.
Legalidade e ilegalidade dos actos jurídicos da administração
Aspectos gerais
Acto legal – respeita os requisitos de legalidade, sendo juridicamente conforme; Acto ilegal – acto que, por não respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situação de desconformidade com o bloco de legalidade.
Um acto legal é necessariamente válido e regular; já um acto ilegal pode ser inválido ou simplesmente irregular, consoante a ordem jurídica o prive ou não da aptidão intrínseca para a produção de efeitos jurídicos. Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dos actos da administração. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoante o requisito de legalidade concretamente violado. Os vícios são as formas específicas de manifestação da ilegalidade, consoante o requisito violado. Os vícios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais, materiais e funcionais. Os vícios podem, ainda, ser próprios se afectarem directamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actos anteriores dos quais a legalidade do acto depende. Os actos da administração desconformes com o bloco de legalidade são objecto de um juízo desfavorável por parte da ordem jurídica que lhes atribui consequências negativas, sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade.
Invalidade e desvalores jurídicos
Invalidade – inaptidão intrínseca de determinado acto para a produção estável dos efeitos por si visados (embora o acto inválido possa eventualmente produzir efeitos de forma precária); Desvalores jurídicos – diferentes formas de invalidades às quais correspondem regimes também diversos. Os desvalores típicos dos actos da administração são a nulidade e a anulabilidade, por ordem decrescente de gravidade.
1. Nulidade São nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem jurídica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente recusa de reconhecimento de efeitos jurídicos do acto em causa. Mesmo que estejam envolvidos interesses públicos ou privados que de outro modo pudessem justificar a manutenção dos efeitos, estes são destruídos.
O critério material resulta da sistematização da nulidade prevista para cada uma das formas da actividade administrativa, sendo que, por isso, é apenas tendencial, uma vez que depende das especificidades de cada forma de actividade. O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da administração, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. O legislador ao estabelecer desvalores rege-se por critérios ligados à interpretação conjuntural que faz dos interesses públicos primários. É sempre necessário verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado para determinado acto ilegal, independentemente do juízo que possa formar-se acerca da gravidade do vício por ele incorrido. A relevância da nulidade é maior nos regulamentos e menor nos actos e contratos administrativos.
Nulidade não é o mesmo que inexistência – os vícios de que padece o acto nulo, embora graves, não perturbam a sua qualificação jurídica. O acto nulo é juridicamente existente, embora não produza efeitos físicos (podendo produzir outros), enquanto o acto inexistente não produz efeitos de nenhuma ordem. Regime da nulidade – os actos nulos:
Não produzem qualquer efeito jurídico típico, independentemente de declaração jurisdicional ou administrativa; Não têm carácter vinculativo; Não são susceptíveis de execução coerciva; Não estão sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocação; São insanáveis mediante ratificação, reforma ou conversão; Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurídico; São irrevogáveis, mas susceptíveis de declaração de nulidade; Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem força obrigatória geral.
2. Anulabilidade Corresponde a situações em que a violação do interesse público é menos grave que as situações tendentes à nulidade, pelo que a necessidade de reposição do interesse público violado, conducente à eliminação dos efeitos jurídicos do acto viciado, tem de ser compatibilizada com outros interesses públicos ou privados conducentes à preservação dos efeitos do acto viciado. A compatibilidade dos interesses que colidem é assegurada pelo regime legal dos actos anuláveis, na medida em que admite a produção precária de efeitos pelo acto viciado e a consolidação deste na ordem jurídica, uma vez decorrido o prazo relativamente curto para a sua impugnação. A anulabilidade é mais frequente nos actos e nos contratos administrativos e é, praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos.
Regime da anulabilidade – os actos anuláveis:
Podem produzir efeitos jurídicos desde que aliem os seus requisitos de eficácia;
São vinculativos, na medida em que sejam eficazes; São susceptíveis de execução coerciva, na medida da sua eficácia; São sanáveis mediante ratificação, conversão ou reforma; Não são passíveis de desobediência pelos diversos sujeitos jurídicos; São susceptíveis de revogação; Podem ser invocados dentro de um determinado prazo, findo o qual se consolidam na ordem jurídica; As consequências associadas só podem ser efectivadas após a anulação jurisdicional ou revogação administrativa que assumem carácter constitutivo; A sua invalidade só pode ser conhecida por um número restrito de órgãos da administração, bem como a título não oficioso, pelos tribunais.
3. Desvalores atípicos – a lei pode, para determinadas ilegalidades, estabelecer desvalores cujo regime não se reconduza integralmente à nulidade ou à anulabilidade (desvalores típicos). Ilegalidade e irregularidade Irregularidade – consequência jurídica de actos que padeçam de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptíveis de afectar de forma essencial a produção de efeitos estáveis pelos actos viciados em causa. Trata-se de vícios competenciais e formais e nunca vícios materiais ou funcionais. A irregularidade é excepção no Direito Administrativo e, em geral, no direito público, na medida em que, por força do princípio da legalidade, na dimensão de preferência de lei, a violação do bloco de legalidade acarreta o não reconhecimento dos efeitos aos actos jurídicos ilegais ou a sua destruição.
Regime da irregularidade (277º/2 CRP) O regime dos actos irregulares é idêntico ao dos actos ilegais e regulares. No entanto, a irregularidade pode acarretar uma depreciação dos efeitos secundários dos actos jurídicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Os actos meramente irregulares não deixam de ser ilegais pelo que podem dar origem a responsabilidade civil e disciplinar dos seus autores.
A depreciação da invalidade em mera irregularidade: degradação da forma e de formalidades e aproveitamento do acto A ordem jurídica estabelece, por vezes, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para um acto jurídico da administração que padece de determinado vício mas permite que, reunidas determinadas circunstâncias, o acto possa ser considerado como irregular.
Degradação da forma legal e de formalidades essenciais em não essenciais – surge quando as finalidades que a prescrição legal de uma forma ou formalidades exigidas para um determinado acto foram plenamente atingidas por outro meio; nestes casos torna-se inútil o cumprimento daqueles requisitos formais.
Aqui, o acto não é privado da aptidão intrínseca para a produção plena dos seus efeitos principais, apenas não se verificam os requisitos formais para este ser perfeito.
Princípio do aproveitamento dos actos da administração Este princípio construído pelos tribunais determina que a invalidade de um acto que padeça de vício de forma ou violação de lei por falta de fundamentação pode ser “descaracterizada”, mantendo -se vigente o acto impugnado quando o tribunal possa estar seguro, sem margem de dúvidas, de que o acto, com o sentido e conteúdo com que foi praticado, era a única decisão admissível, independentemente das incidências do procedimento administrativo. A jurisprudência introduziu algumas limitações a este princípio, nomeadamente a existência de margem de livre decisão e de dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto.
VII.
Eficácia e ineficácia dos actos da administração
Aspectos gerais
Acto jurídico eficaz é aquele que produz efeitos jurídicos; Acto jurídico ineficaz é aquele que não produz quaisquer efeitos jurídicos (existe e é apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).
Ineficácia – ilegalidade exterior ao acto:
Originária – sendo a mais frequente, corresponde à preterição de requisitos de eficácia mais comuns; Superveniente – pode decorrer da suspensão, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto jurídico.
Não existe uma correlação necessária entre validade e eficácia e entre invalidade e ineficácia; existem actos inválidos mas eficazes (anuláveis) e actos válidos mas ineficazes (sem publicação). A ineficácia pode, contudo, decorrer necessariamente da invalidade se esta assumir uma forma que impeça a produção de efeitos pelo acto, nomeadamente a nulidade.
Origens da ineficácia a) Preterição de meros requisitos de eficácia – tem carácter normalmente temporário e é suprível mediante o preenchimento posterior do requisito em falta. Tal não ocorre se a supressão depende de uma conduta discricionária e esta for recusada pelo órgão competente para a sua adopção. b) Preterição de requisitos de validade – tem carácter normalmente definitivo e é insuprível mediante o preenchimento posterior do requisito em falta.
A ineficácia de um acto jurídico, ainda que válido, pode ter consequências para actos subsequentes: assim como os actos ineficazes não produzem efeitos, os actos que procedam à sua aplicação ou execução são necessariamente ilegais e, no caso de actos imateriais, serão inválidos.
VIII.
Procedimentalização da actividade administrativa
Procedimentalização No século XX assistiu-se à procedimentalização da actividade administrativa. Nos primórdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitos das condutas da administração, sem se estabelecer quaisquer normas relativas ao caminho a percorrer até à sua adopção e para a sua execução; não fixava normas procedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre decisão que era lata, existindo uma reserva de administração. Actualmente, considera-se tão importante como a decisão, o caminho percorrido antes da tomada de decisão e a sua execução. É na fase prévia à tomada de decisão que começa a iniciativa procedimental, o apuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; os actos preparatórios da decisão; a participação dos interessados na decisão; o esforço de protecção dos direitos e posições jurídicas; a ponderação de interesses relevantes e das melhores soluções. Todos estes aspectos fazem-se antes da decisão e influenciam o seu sentido. A influência destes aspectos pode ser tão forte que se proceda a uma redução da decisão a uma mera aplicação da única alternativa possível de actuação no caso concreto, reduzindo a zero a margem de livre decisão. Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam ou complementam outros de forma a que haja uma completa efectivação dos efeitos jurídicos. Estes actos podem, também, acarretar ofensas graves às posições jurídicas subjectivas dos particulares.
Conclusão: a importância das fases pré e pós decisórias levam a que a lei passasse a definir o modo de produção e execução das decisões da administração, como concretização dos princípios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se a expansão do fenómeno da procedimentalização que teve como resultado o facto de os actos da administração estarem hoje inseridos num procedimento administrativo disciplinado por lei ou dele serem produto. Procedimento administrativo O procedimento administrativo resulta numa série de várias condutas dotadas de lógica interna e orientadas para a produção (procedimento decisório) ou execução (procedimento executório) de uma decisão administrativa – art. 1º/1 CPA: sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação, manifestação e execução da vontade da administração pública. Os actos da administração podem constituir o momento final do procedimento que visa a sua prática; podem ser praticados no decurso de um procedimento que visa preparar a prática de um outro acto e podem, ainda, ser praticados no decurso de um procedimento que visa a execução de actos anteriormente praticados .
A procedimentalização da administração pública é quase total, constituindo uma realizada essencialíssima no domínio do Direito Administrativo. Todos os actos, regulamentos e contratos administrativos devem ser antecedidos e executados através de procedimentos administrativos. Os actos materiais jurídicos devem também ser enquadrados num procedimento, quer visem a prática de actos imateriais, quer visem a sua execução; o mesmo se aplica às simples actuações administrativas. O fenómeno da procedimentalização é uma das marcas que distinguem o Direito público e, em particular, o Direito Administrativo, uma vez que reduz ou elimina a autonomia pública da administração pública naquelas matérias, envolvendo, por isso, a sua subordinação ao Direito em termos distintos das relações entres privados.
Importância prática e teórica do procedimento administrativo
Importância prática
O procedimento decisório permite à administração averiguar os factos e os direitos relevantes mediante a realização de diligências de recolha de prova, a auscultação de organismos públicos encarregues de velar pelos interesses públicos envolvidos e a audição de pessoas ou entidades cujas posições jurídicas subjectivas possam ser afectadas pela decisão; assim têm a oportunidade de exercer o seu direito de participação. Só o procedimento permite a operatividade do princípio da imparcialidade porque permite a identificação exaustiva dos interesses públicos e privados relevantes para a decisão, para posterior ponderação. O procedimento facilita a administração ao permitir a produção mais fácil e atempada de decisões legais, conformes às posições jurídicas subjectivas dos particulares, oportunas e convenientes. A generalidade dos actos e formalidades que integram o procedimento constituem requisitos de legalidade formal dos actos da administração, cuja preterição tem consequências ao nível da legalidade e validade. O procedimento executivo possibilita que os actos jurídicos produzam facticamente os efeitos por si visados, possibilitando a melhor prossecução dos interesses públicos em causa. Por outro lado, o procedimento constitui uma importante garantia dos particulares em face das actividades que frequentemente introduzem no mundo material os efeitos desfavoráveis e irreversíveis que os actos decisórios continham apenas em potência, devido ao seu carácter individual.
Importância teórica
O estudo do procedimento permite analisar de forma sistemática o modo de produção das condutas administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns à generalidade das formas de actuação da administração. Permite ultrapassar a visão clássica que coloca o acto administrativo no centro de gravidade de todo o sistema de Direito Administrativo. O procedimento é também adequando à compreensão de fenómenos da administração infra-estrutural, na medida em que esta se caracteriza por envolver relações de carácter contínuo entre a administração e os particulares. Alguma doutrina considera o procedimento como o novo conceito-chave do Direito administrativo.
Crítica: a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos procedimentos administrativos torna praticamente impossível uma compressão global da parte geral do direito administrativo a partir da óptica do procedimento. Funções do procedimento administrativo a) Funções objectivas
Intensifica a sujeição da administração ao Direito e ao princípio da legalidade; Contribui para o aumento da aceitação social das decisões administrativas; Permite a identificação e ponderação dos interesses públicos e privados relevantes para a decisão do caso concreto; Permite a identificação dos dados de facto e de direito, propiciando o respeito pelo bloco de legalidade; Permite uma maior racionalidade, eficiência, oportunidade e conveniência da prossecução do interesse público e da actividade administrativa; Institucionaliza a cooperação entre a administração e os particulares, ampliando a legitimidade da administração.
b) Funções subjectivas
Permite a participação dos particulares na formação de decisões que lhes sigam respeito, assegurando a salvaguarda das posições jurídicas subjectivas dos particulares perante a administração; Assegura que a actuação administrativa se processe com transparência e publicidade, permitindo uma maior elucidação dos particulares a seu respeito; Minora o risco da adopção de condutas imprevisíveis, satisfazendo a exigência de previsibilidade imanente do Estado de Direito; Confere padrões objectivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, da actividade da administração.
Procedimento administrativo e procedimento jurisdicional Será o procedimento administrativo igual ao processo contencioso nos tribunais administrativos? Após 1974, uma visão dualista, imposta pelo princípio da separação de poderes, evidencia as suas diferenças aos níveis orgânico, teleológico e principiológico.
Ponto de vista orgânico – o procedimento desenrola-se perante a administração pública enquanto o processo decorre nos tribunais; Ponto de vista funcional – o procedimento visa a prossecução do interesse público administrativo inerente à função administrativa; o processo visa o fim público de restauração da paz jurídica inerente à função jurisdicional;
Ponto de vista dos princípios formadores – no procedimento vigora o princípio do inquisitório (compete à administração pública o impulso procedimental) e oficioso; no processo vigora o princípio do dispositivo (que traduz o carácter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual às partes envolvidas no caso) e não oficioso.
Há, contudo, ligações entre procedimento e processo administrativos. Ambos constituem processos em sentido amplo, isto é, sucessões ordenadas de actos que visam finalidades determinadas. Ao tramitar o procedimento administrativo, a administração está ciente de que, sobre os actos que praticar, pode vir a incidir em processo jurisdicional. O controlo jurisdicional da legalidade das condutas administrativas recai sobre procedimentos e formalidades graciosas, cuja preterição ou deficiente realização implica o vício de forma do acto final. O processo e o procedimento relacionam-se de forma dinâmica, uma vez que os actos praticados num procedimento podem ter implicações num processo jurisdicional pendente; assim como a sentença de um tribunal administrativo pode influenciar procedimentos administrativos pendentes ou determinar a abertura de um procedimento administrativo encerrado.
A codificação do procedimento administrativo geral A codificação do Direito Administrativo é dificultada pelas suas características próprias; todavia é um dos domínios em que tais complicações são facilmente ultrapassáveis.
a) Vantagens da codificação do procedimento administrativo
Clareza, certeza e acessibilidade maior das normas gerais que disciplinam a formação das condutas administrativas; Acréscimo de eficiência da administração e dos tribunais administrativos, bem como da tutela dos direitos fundamentais dos particulares.
b) Desvantagens da codificação do procedimento administrativo
Excessiva rigidificação do procedimento administrativo que poderia levar a uma diminuição da adaptabilidade do Direito às evoluções económicas, sociais e culturais e afastar a administração da prossecução do interesse público.
As razões de desconfiança da doutrina acerca da codificação do procedimento administrativo foram desmentidas pela sua expansão à escala mundial e pela apreciação dos diversos códigos do procedimento administrativo.
O regulamento
Noção e aspectos gerais O regulamento administrativo é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de Direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas.
Da sua caracterização como decisão decorre que se trata de um acto positivo, imaterial e unilateral: o facto de ser emitido por um órgão administrativo implica que se trata de um acto da administração; sendo emitido ao abrigo de normas de Direito público, é necessariamente um acto de gestão pública; se visa produzir efeitos jurídicos, trata-se de um acto jurídico; se esses efeitos se produzem em situações gerais e abstractas, trata-se de um acto normativo. O aspecto mais saliente do regulamente, que permite distingui-lo de todas as restantes formas jurídicas da actividade administrativa, é o de conter comandos gerais e abstractos, ou seja, normas jurídicas.
Regulamento, lei e acto administrativo 1. Regulamento e lei O regulamento traduz o exercício da função administrativa, distinguindo-se da lei que traduz o exercício da função legislativa. A distinção substancial entre lei e regulamento é, portanto, decorrente da existente entre as duas funções: a lei partilha o carácter primário da função legislativa, enquanto o regulamento partilha do carácter secundário da função administrativa, estando por isso subordinado ao princípio da legalidade.
2. Regulamento e princípios da legalidade a) Consequências do princípio da legalidade dos regulamentos Enquanto forma de actividade administrativa, os regulamentos estão sujeitos ao principio da legalidade, quer na dimensão de preferência de lei, quer de reserva de lei. Da sujeição dos regulamentos à preferência de lei decorrem cinco consequências:
Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que estão sujeitos são ilegais e, normalmente, inválidos. Assim, são constitucionalmente proibidos os regulamentos delegados, ou seja, regulamentos aos quais a lei permite que, com eficácia externa, interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos legais (112º/5 CRP); Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrário àquilo que nela se dispõe. A revogação do regulamento é sempre expressa; A revogação ou cessação de vigência da lei habilitante da emissão de determinado regulamento implica a cessação da sua vigência por caducidade; Tal como a interpretação da lei deve ser conforme à Constituição, a interpretação dos regulamentos deve ser feita conforme à lei; Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204º CRP, por identidade de razão; 73º/2 CPTA) e são susceptíveis de impugnação oficiosa.
Da sujeição dos regulamentos à reserva de lei decorrem duas consequências:
Os regulamentos têm necessariamente que ser habilitados por lei. Contudo, o grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar no seu conteúdo;
Os regulamentos retroactivos são, em regra, retroactivos.
b) Hierarquia dos regulamentos Ao contrário do que acontece com as leis, que têm todas a mesma hierarquia (embora não necessariamente a mesma força), os regulamentos são hierarquicamente diferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferência de lei entre regulamentos. Os critérios da hierarquia regulamentar são três: a posição do órgão emissor, o âmbito territorial das atribuições prosseguidas pela pessoa colectiva a que pertence o órgão emissor e a forma regulamentar. Segundo o critério da posição do órgão emissor , os regulamentos emitidos por órgãos supraordenados são hierarquicamente superiores àqueles emitidos pelos órgãos que lhes sejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superior hierárquico, por um delegante, por um superintendente ou por um órgão tutelar são hierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado. Segundo o critério do âmbito geográfico das atribuições prosseguidas, os regulamentos emitidos por órgãos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuições sejam de âmbito territorial mais amplo são hierarquicamente superiores àqueles emitidos por órgãos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuições sejam de âmbito territorial mais restrito. Segundo o critério da forma, os regulamentos de forma mais solene são hierarquicamente superiores àqueles que sejam revestidos de forma menos solene. Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entre normas constantes de ambos têm que ser resolvidos fora dos quadros da preferência de lei, designadamente com apelo aos critérios da generalidade, especialidade e excepcionalidade normativas ou de sucessão temporal entre actos jurídicos.
Fundamentos e funções dos regulamentos Fundamentos dos regulamentos Os fundamentos dos regulamentos são três, consoante se adopte um prisma sociopolítico, jurídico ou da estrutura constitucional do Estado.
Do ponto de vista sociopolítico, os regulamentos fundamentam-se nos limites naturais da função legislativa: assim, o campo de operatividade por excelência do regulamento começa onde acaba a capacidade de previsão do legislador; Do ponto de vista jurídico, o fundamento dos regulamentos é o princípio da legalidade, na sua dimensão de reserva de lei – a emissão de qualquer regulamento tem que ser habilitada por uma norma jurídica hierarquicamente superior, suficientemente legitimada e densificada; Do ponto de vista da estrutura jurídico-constitucional do Estado, alguns regulamentos fundamentam-se no princípio da separação de poderes.
Funções dos regulamentos As funções dos regulamentos têm uma estreita ligação à natureza da função administrativa como função secundária do Estado e aos fundamentos do poder regulamentar: os regulamentos podem servir para executar as leis, para complementálas e para dinamizar globalmente a ordem jurídica.
A função de execução das leis visa possibilitar a aplicação prática de um determinado regime legal, nomeadamente através da introdução da disciplina normativa de determinadas matérias que a lei se absteve de regular e que é, todavia, necessária para que esta se torne exequível; A função de complementação das leis visa a regulação dos aspectos acessórios de um determinado regime legal que a lei não regulou directamente, por considerar necessário ou conveniente (designadamente por razoes de maior proximidade da administração em relação às situações reguladas) que sejam definidos por regulamento; A função da dinamização global da ordem jurídica visa a introdução de disciplinas normativas materialmente inovatórias, por não corresponderem a execução ou complementação de leis.
Classificações de regulamentos Os regulamentos podem ser classificados atendendo à sua relação com a lei e às suas funções, à titularidade do interesse público prosseguido, ao seu conteúdo e ao seu âmbito de eficácia.
Quanto à relação dos regulamentos com a lei e às suas funções , os regulamentos podem ser de execução, complementares ou independentes; Quanto à titularidade do interesse público prosseguido , distingue-se entre os regulamentos autónomos, os regulamentos autonómicos e os demais regulamentos. Os regulamentos autónomos emanam de um órgão de uma pessoa colectiva da administração autónoma e os regulamentos autonómicos emanam de um órgão de uma pessoa colectiva da administração autonómica; Quanto ao conteúdo, os regulamentos podem ser de organização, de funcionamento, de polícia e fiscais; Quanto ao âmbito de eficácia, os regulamentos podem ser internos ou externos . Os regulamentos internos disciplinam a organização e o funcionamento da pessoa colectiva a que pertence o órgão do qual emanam; os regulamentos externos visam a produção de efeitos para fora da pessoa colectiva a que pertence o órgão do qual emanam.
Procedimento regulamentar A procedimentalização da actividade administrativa atinge também o campo regulamentar. Assim, os arts. 115º-118º CPA disciplinam o procedimento regulamentar.
Fase da iniciativa – a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser pública ou particular (art. 54º CPA, aplicável subsidiariamente); Fase de preparação do projecto de regulamento – trata-se de uma fase desformalizada, já que a lei não disciplina os seus trâmites. Durante a preparação do projecto, a administração pode ouvir órgãos e serviços públicos, auscultar entidades representativas dos seus destinatários, estimar o impacto económico... uma vez concluído o projecto, deve ser elaborada uma nota justificativa fundamentada (116º CPA); Fase da participação dos interessados – a participação dos interessados pode ocorrer através de audiência (117º CPA) ou de apreciação pública (118º CPA). A lei configurou a audiência dos interessados como obrigatória apenas nos procedimentos que visem a adopção de regulamentos desfavoráveis aos seus destinatários (117º/1 CPA); a apreciação pública é exigida para todos os regulamentos, mesmo que já sujeitos a audiência dos interessados (118º/1 CPA); Fase de conclusão – o modo normal da conclusão do procedimento regulamentar é a aprovação do regulamento mediante decisão ou deliberação do órgão com competência regulamentar.
Interpretação do regulamento A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carácter normativo de ambos, bem como a ligação interna entre si, justifica, em princípio, a aplicação ao primeiro, com as necessárias adaptações, dos cânones interpretativos da segunda, objecto de positivação no art. 9º CC. Imposição específica do princípio da legalidade é a de que a interpretação dos regulamentos seja conforme à lei e positivamente orientada para a melhor prossecução dos fins por si visados.
Requisitos da existência e da legalidade do regulamento Requisitos de existência do regulamento Os requisitos de existência dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivos do conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possa reconduzir ao conceito de regulamento, deverá estar-se perante um acto jurídico, imaterial, unilateral, normativo, de administração e de gestão pública. Requisitos específicos são a promulgação e a respectiva referenda ministerial.
Requisitos de legalidade do regulamento
Requisitos subjectivos:
a) O principal requisito subjectivo de legalidade é a competência do órgão emissor do regulamento; b) Outro requisito subjectivo é a idoneidade do autor, que se exprime na ausência de situações de impedimento relativamente ao procedimento regulamentar em que determinado regulamento foi aprovado.
Requisitos objectivos materiais:
a) O conteúdo e o objecto têm que ser possíveis e inteligíveis, não podem dizer respeito a matérias de reserva de lei, nem contrariar o bloco de legalidade; b) Os pressupostos de facto e de direito do regulamento têm que se verificar no momento da sua emissão; c) Um requisito específico, relativo ao conteúdo dos regulamentos revogatórios de outros que conferem exequibilidade a normas legais, é o de que os primeiros contenham uma nova disciplina da matéria sobre a qual incidem (119º/1 CPA).
Requisitos objectivos formais:
a) Quanto à forma é que aqueles revistam a forma exigida pela Constituição ou pela lei. A forma dos regulamentos externos é necessariamente escrita; os regulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral; b) Os requisitos relativos às formalidades prévias à aprovação dos regulamentos consistem nas exigências de respeito dos trâmites obrigatórios do procedimento regulamentar, designadamente a audiência dos interessados, a consulta pública e a nota justificativa.
Requisitos objectivos funcionais:
a) Os regulamentos têm que visar a prossecução do fim de interesse público definido, exclusivamente, por lei; b) Os regulamentos têm que respeitar o princípio da imparcialidade, ou seja, ser precedidos de uma ponderação de todos os interesses públicos e privados relevantes para a sua emissão. Inexistência do regulamento A inexistência é constitucionalmente cominada de forma expressa para os decretos regulamentares não promulgados cuja promulgação não tenha sido objecto de referenda ministerial (134º/b), 140º/1, 137 e 140º/2 CRP).
Ilegalidade e invalidade do regulamento Salvos casos marginais de irregularidade, a invalidade é a consequência normal reservada pela ordem jurídica para os regulamentos ilegais. Os regulamentos inconstitucionais são nulos, nos termos em que o são as leis inconstitucionais; os regulamentos que violem a lei ordinária têm também como único desvalor admissível a nulidade. Com efeito, a anulabilidade permitira a produção de efeitos jurídicos pelo regulamento ilegal até a sua anulação, bem como a consolidação daquele na ordem jurídica passado prazo para a sua anulação. Quanto aos regulamentos que violem regulamentos hierarquicamente superiores não pareceria inadmissível a sua mera anulabilidade. Tais regulamentos devem considerar-se nulos.
Ao contrário do que se passa com a nulidade dos actos administrativos que é sempre total (137º/1 CPA), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante a preterição de requisitos de legalidade respeite a todas as suas normas ou só a parte delas.
Irregularidade do regulamento Num sistema de invalidade regulamentar que nem sequer admite em geral a mera anulabilidade dos regulamentos ilegais, a irregularidade é forçosamente uma consequência marginal da ilegalidade dos regulamentos. Casos de irregularidade serão, por exemplo, os de ausência de nota justificativa (116º CPA) e de falta de indicação expressa das normas revogadas pelo regulamento (119º/2 CPA). Os regulamentos irregulares produzem os seus efeitos principais como se fossem ilegais, mas a irregularidade pode acarretar consequências disciplinares para o titular do órgão com competência regulamentar e, no segundo caso referido, implicar eventualmente responsabilidade civil administrativa.
Eficácia e vigência do regulamento Requisitos de eficácia do regulamento A circunstância de os regulamentos serem actos unilaterais e impositivos, eventualmente desfavoráveis, exige que os seus efeitos só se produzam depois da possibilidade do seu conhecimento pelos destinatários; a circunstância destes últimos serem, por definição, plurais e indetermináveis torna inviável qualquer requisito de eficácia que exija a comunicação individual do teor do regulamento a cada destinatário; o requisito de eficácia geral dos regulamentos externos é, portanto, tal como sucede com as leis, a publicação (119º/1, h) CRP sob pena de ineficácia – 119º/2). As formas de publicidade dos regulamentos aprovados por órgãos de pessoas colectivas da administração estadual indirecta, de associações e de universidade públicas, bem como as consequências da sua falta, são constitucionalmente remetidas para a lei ordinária (119º/3 CRP), mas o texto constitucional parece pressupor a exigência de publicidade, cujo grau mínimo é necessariamente uma qualquer forma de publicação, ainda que meramente edital. Para além da publicidade, podem existir requisitos de eficácia específicos de determinados regulamentos: alguns estão sujeitos a aprovação pelo superior hierárquico ou por órgão que exerça tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidades públicas estão sujeitos a aprovação pelo Governo. A eficácia do regulamento pode também depender de aprovação em referendo local (241º/1 CRP). A eficácia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente, quer jurisdicionalmente. A ausência de suspensão constitui, por isso, um requisito (negativo) de eficácia dos regulamentos externos. A eficácia dos regulamentos internos não é objecto de disciplina específica.
Cessação da vigência do regulamento A vigência do regulamento pode cessar por revogação, caducidade ou declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
A revogação pode operar em virtude da superveniência de um outro regulamento de categoria idêntica ou superior, bem como de um acto jurídico hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei; A caducidade decorre da superveniência de qualquer facto de que dependa a vigência do regulamento, particularmente a cessação de vigência da lei habilitante da sua emissão ou do decurso do prazo pelo qual o regulamento estava destinado a vigorar; Por fim, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser jurisdicional (72º/1 e 76º CPTA) ou administrativa (não expressamente prevista em geral, mas decorrente de um genérico deve administrativo de eliminação das ilegalidades cometidas, imposto pelo princípio da legalidade).
O acto administrativo
O acto administrativo é a forma mais comum da actuação administrativa. Segundo o artigo 120º do CPA: “é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de Direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. É um acto de gestão pública não -normativo.
1.
O aspecto “decisão” – a
caracterização do acto administrativo como decisão acarreta os seguintes aspectos:
Conduta voluntária – um acto administrativo é um acto em sentido proprio, ficando excluídos deste conceito os factos naturais, ainda que juridicamente relevantes, os factos jurídicos e as condutas humanas não voluntárias.
A voluntariedade dos actos administrativos tem alcances diferentes consoante esteja em causa vinculação ou margem de livre decisão e, em último caso, conforme a liberdade conferida por lei. A crescente informatização da actividade administrativa levou à produção informática de pronúncias imputadas à administração com carácter vinculativo para os cidadãos. Deverá considerar-se tais pronúncias como actos administrativos? Sim, porque não pode retirar-se a qualificação como acto administrativo apenas porque, aparentemente, não é voluntario: a conduta humana voluntária está presente no acto de programação do mecanismo para que, perante determinados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante condutas, seja segregada uma pronúncia com determinado conteúdo.
Acto positivo – o acto administrativo é um acto positivo. Não existem decisões por omissão; quanto muito, uma omissão pode ser a tradução de uma precedente e, eventualmente, não exteriorizada decisão de não agir. Acto imaterial – a expressão “decisão” remete para uma realidade puramente abstracta e sem existência directa no mundo físico. Os actos materiais não são, por isso, actos administrativos. Acto unilateral – para a sua perfeição basta uma vontade ou mais do que uma vontade com fim comum.
No Direito Administrativo, a circunstância de um acto só poder ser emitido mediante solicitação do interessado não invalida o seu carácter unilateral, uma vez que a solicitação é prévia e é considerada como apenas um pressuposto do acto e não como parte da sua estrutura; do mesmo modo, os actos carecidos de aceitação do destinatário já não são perfeitos no momento anterior à aceitação, pelo que não deixam de ser unilaterais. Tanto o requerimento para a emissão de um acto como a aceitação não são constitutivos de tais actos administrativos, são requisitos de legalidade e eficácia.
Tem um conteúdo e visa a produção de efeitos próprios – até os actos integrativos (conferem eficácia ou estabilidade a actos anteriores) não podem ser considerados puramente instrumentais, possuindo sempre um sentido autónomo.
Os actos administrativos distinguem-se das simples actuações administrativas porque estas não visam a produção de efeitos próprios e são puramente instrumentais em relação a outros actos jurídicos. O artigo 120º do CPA utiliza a terminologia “decisão”, a o passo que a lei alemã utiliza a expressão “regulação”. Regulação é mais estrita pois abrange fundamentalmente as decisões que constituem, modificam ou atingem situações jurídicas. a expressão da lei portuguesa permite a qualificação como acto administrativo das condutas que produzam efeitos jurídicos de qualquer tipo.
2.
O aspecto “órgãos da administração”
O acto administrativo pertence a um órgão da administração pública que o pratica no âmbito da função administrativo. O acto administrativo é um acto da administração quer em sentido orgânico, quer em sentido material (traduz o exercício da função administrativa do Estado por um órgão de uma pessoa colectiva organicamente integrada na administração pública), cumulativamente. São órgãos da administração pública o governo e os órgãos dele dependentes, institutos públicos, empresas públicas, regiões autónomas, autarquias locais, associações públicas, universidades públicas e órgãos da administração independente (art. 2º CPA). Os privados que exerçam a função administração pública são também abrangidos. Não são actos administrativos os actos de poderes de funções administrativas, os actos de privados não organicamente integrados na administração, ainda que com eles conexos e os actos de privados integrados na administração que não correspondam ao exercício da função administrativa.
Actos em matéria administrativa – decisões que, ao abrigo de normas de Direito público, visam produzir efeitos jurídicos em situações individuais e concretas praticados, no exercício da função administrativa, por órgãos integrados nos poderes político, legislativo e jurisdicional. Não são actos administrativos, mas, como a única diferença reside no facto de os órgãos integrarem outras funções, é-lhes aplicável o regime geral do acto administrativo. Não podem ser considerados actos administrativos os actos jurídico-públicos que traduzem o exercício das funções política, legislativa e judicial. Aplica-se também quando tais actos sejam praticados por órgãos da administração como sucede com os actos políticos e legislativos do governo.
Actos administrativos judicativos – actos de natureza híbrida administrativa e jurisdicional mediante os quais os órgãos administrativos exercem a função jurisdicional em zonas de reserva relativa de jurisdição. 3.
O aspecto “ao abrigo de normas de direito público”
O artigo 120º esclarece que se trata de actos de gestão pública com primazia do interesse público sobre interesses privados com ele conflituantes. Não são actos administrativos os actos de gestão privada da administração, ainda que unilaterais, individuais e concretos. A menção legal ao Direito público e não ao Direito privado é uma influência alemã que não deve ser interpretada em termos restritos, uma vez que nada impede que determinados aspectos do regime de um acto administrativo sejam regulados por normas de Direito privado. As normas de Direito público ao abrigo das quais é emitido o acto administrativo são essencialmente normas de Direito Administrativo.
4.
O aspecto “visem produzir efeitos jurídicos” – o
acto administrativo, porque
visa produzir efeitos jurídicos, é um acto jurídico. Os efeitos jurídicos a produzir pelos actos administrativos abrangem toda e qualquer modificação da ordem jurídica, não se resumindo à constituição, modificação e extinção de situações jurídicas, como sucede no direito alemão; por isto, são actos administrativos as declarações de inexistência, nulidade e caducidade que eliminam a incerteza que rondava o acto. Os actos certificativos são actos administrativos, assim como os actos de esclarecimento, os actos confirmativos, os actos preparatórios, os actos de execução, na medida em que possuem um conteúdo e produzem efeitos jurídicos autónomos. A função estabilizadora do acto administrativo é visível nos actos acessórios, certificativos, confirmativos e de esclarecimento. Não são actos administrativos aqueles que não seja possível imputar efeitos jurídicos, como alguns actos materiais e as actuações informais; os que produzem efeitos jurídicos meramente instrumentais, como as simples actuações administrativas.
5.
individual e concreta” – os efeitos que o acto administrativo visa prosseguir têm obrigatoriamente por objecto uma situação individual e concreta, o que significa que são determináveis, tanto os destinatários, como as situações de facto a que se aplica (carácter não normativo que o distingue do regulamento). O aspecto “situação
Há algumas situações de fronteira em que se levantam dúvidas de classificação dos actos jurídicos como normativos ou não normativos, a saber:
a) Actos colectivos – visam um único destinatário subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relação a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo, a dissolução de um órgão colegial. Os actos colectivos são actos individuais e, por isso, actos administrativos;
b) Actos plurais – conjuntos de actos que produzem efeitos idênticos em relação a uma pluralidade de pessoas. Estes actos estão instrumentalmente unificados numa exteriorização única por razões de economia e de eficiência procedimentais. Não deixam de ser concretos e individuais, uma vez que os destinatários são determinados e não apenas determináveis. Por isso, são actos administrativos. Por exemplo, despachos de nomeação; c) Actos gerais – actos dirigidos a conjuntos inorgânicos de pessoas, delimitados através da utilização de características genéricas e, por isso, indeterminados mas que são, todavia, determináveis no contexto em que são praticados. Estes actos têm carácter concreto mas os seus destinatários são identificados com recurso a categorias genéricas, pelo que a qualificação do acto como individual e concreto ou geral é mais difícil. 6. A não exigência de carácter externo – para que o acto de administração seja considerado acto administrativo não é necessário que tenha eficácia externa. O artigo 51º do CPA admite a existência de actos administrativos com eficácia externa mas não é uma qualidade exigida. No conceito de acto administrativo, cabem os actos com eficácia externa e interna.
7. Actos de indeferimento como actos administrativos Os actos de indeferimento procedem à definição da posição da administração perante a pretensão formulada pelo particular e, de forma negativa, à regulação da situação jurídica deste, pelo que visam a produção de efeitos jurídicos próprios. Dos artigos 51º/4 e 66º/2 do CPA parece resultar a inimpugnabilidade contenciosa dos actos de indeferimento; todavia, o artigo 47º/2, a) permite a sua impugnação desde que cumulada com o pedido de condenação da administração à prática do acto devido.
8. Carácter amplo da noção de acto administrativo Em Portugal, a maioria da doutrina afasta-se das concepções alemãs de acto administrativo como regulação de uma situação individual e concreta com eficácia externa imediata. A doutrina segue as concepções do professor Marcello Caetano e, de acordo com o artigo 120º do CPA, adopta um conceito amplo de acto administrativo. O professor Marcello Caetano distinguia o acto administrativo definitivo como caso paradigmático em termos substantivos e o único susceptível de impugnação contenciosa; o acto administrativo executório foi caracterizado pela obrigatoriedade, susceptibilidade de execução coerciva sem intervenção judicial e pela sua eficácia. O conceito de acto administrativo é mais amplo porque engloba os actos com eficácia interna, os actos de indeferimento e aqueles que visam produzir efeitos jurídicos alem dos que extinguem, modificam ou criam situações jurídicas.
Características do acto administrativo 1. Imperatividade – o acto administrativo está vocacionado para produzir efeitos, independentemente da vontade dos seus destinatários; esta característica está ligada à unilateralidade;
A imperatividade baseia-se na subordinação da administração aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, bem como da sua legitimidade democrática, representativa e constitucional. Esta característica está presente não só nos actos agressivos mas também nos prestacionais e infra-estruturais. A imperatividade é característica dos actos que só podem ser praticados mediante iniciativa dos interessados e daqueles que careçam de aceitação do destinatário como condição de eficácia.
2. Independência entre validade e eficácia – os actos inválidos podem produzir efeitos se forem meramente anuláveis, ao contrário do que sucede com os regulamentos que são nulos. A anulabilidade é o desvalor residual e estaticamente mais significativo. 3. Mutabilidade – os actos administrativos não são perpétuos nem imodificáveis, podendo ser mudados, substituídos e revogados em função da inevitável variação dos interesses públicos para cuja prossecução serve, ao contrário do que acontece com as sentenças transitadas em julgado. 4. Coercibilidade – os actos administrativos podem ser impostos pela força aos seus destinatários. O carácter coercivo não significa que a administração possa, sem mais, proceder à imposição forçada aos particulares: tal só é possível nos casos de autotutela executiva, isto é, os actos inexequíveis não gozam de coercibilidade. Nos restantes casos, depende de intervenção judicial. Funções do acto administrativo O acto administrativo é um conceito central do Direito Administrativo, seja ele procedimental, material ou processual, sendo que as suas funções podem ser mais ou menos salientes consoante o tipo de acto.
Direito Administrativo material
Função concretizadora – o acto administrativo realiza, no caso individual e concreto, as normas gerais e abstractas integrantes do bloco de legalidade; Função definitória – disciplina e define uma determinada situação jurídica, constituindo o instrumento de autotutela declarativa da administração; Função tituladora – é título legitimador de situações jurídicas da administração e dos particulares, fundando a execução administrativa ou jurisdicional das decisões nele contidas e permitindo opor à administração ou a terceiros as situações jurídicas dele decorrentes; Função estabilizadora – desde que não seja nulo ou inexistente, o acto administrativo tem uma vocação de estabilidade, conferindo certeza jurídica às situações sobre as quais incide.
Direito Administrativo procedimental
Função procedimental – o acto administrativo cumpre uma missão no quadro do procedimento. É o acto conclusivo de um procedimento administrativo que visa a sua emissão ou um acto praticado no decurso do procedimento que visa a adopção de uma conduta posterior ou a execução de uma conduta anterior.
Direito processual Administrativo
Função de protecção jurídica – o acto administrativo constitui garantia constitucional e legal da intervenção dos tribunais administrativos quando esteja em causa um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa que por ele tenha sido disciplinada e permite, também, delimitar a forma e o objecto do processo, o tipo de pedido, a tramitação processual e os efeitos da sentença.
O acto administrativo na ordem jurídica a) O acto administrativo e a sentença judicial Tanto a sentença como o acto administrativo são actos da função executiva do Direito, na óptica do normativismo jurídico. A equiparação entre o acto e a sentença foi levada aos últimos termos por Otto Mayer que dela extraiu como consequências:
Tal como a sentença produz o efeito caso julgado, o acto administrativo produziria o efeito de caso decidido. O acto administrativo produz o efeito de caso decidido uma vez que, passado o prazo para a sua impugnação contenciosa, há a sua consolidação na ordem jurídica, enquanto a sentença é imodificável quando não admita recurso ordinário; excepcionalmente é posta em causa.
Semelhanças entre o acto administrativo e a sentença
Realização do bloco de legalidade em situações individuais e concretas; Investidos de autoridade característica do poder público; Culminam sucessões ordenadas de actos e formalidades tendentes à sua emissão.
Diferenças entre o acto administrativo e a sentença
A sentença visa a paz jurídica, decorrendo daqui o efeito de caso julgado; A administração pública é parcial e os tribunais são imparciais; A administração é interdependente e os tribunais são independentes; A administração prossegue activamente o interesse público, os tribunais são passivos na administração da justiça; A administração prossegue o interesse público. O efeito de caso decidido decorre de exigências de segurança menores, não sendo dotado de qualquer protecção constitucional; A sentença e o processo jurisdicional são mais vinculados que o acto e o procedimento administrativos, em que se manifestam margens de livre decisão.
b) O acto administrativo e o negócio jurídico Paul Laband tendia a comparar o acto administrativo ao negócio jurídico do Direito privado. Com efeito, quer o negócio jurídico, quer o acto administrativo resultam de manifestações de vontade, envolvem normalmente o exercício de liberdade de actuação (autonomia privada e margem de livre decisão) e constituem factos criadores de Direito.
Diferenças entre o acto administrativo e o negócio jurídico
Enquanto o negócio jurídico tem a lei apenas como limite, o acto administrativo tem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei); O negócio jurídico pode prosseguir qualquer fim que não seja proibido, isto é, contrário à ordem jurídica, enquanto o acto administrativo tem sempre que prosseguir o interesse público definido por lei; O acto administrativo é disciplinado por normas jurídico-administrativas, não podendo aplicar-se-lhe normas de Direito privado na ausência de remissão legal; A livre margem de apreciação está sujeita a limites internos, ao passo que a autonomia privada apenas tem limites externos.
Tanto o negócio jurídico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto jurídico, tendo existindo influências mútuas na sua construção jurídica, ao nível dos pressupostos, dos elementos e dos requisitos.
c) O acto administrativo e o princípio da legalidade O acto administrativo está subordinado ao princípio da legalidade nas dimensões de preferência e reserva de lei, e a sua violação acarreta a sua ilegalidade e, normalmente a sua invalidade. Os actos administrativos podem ser predominantemente livres ou predominantemente vinculados, uma vez que não existem actos totalmente livres, devido às vinculações permanentes da actividade administrativa e à hipótese meramente académica do acto totalmente vinculado. Não existem actos totalmente livres devido às vinculações permanentes da actividade administrativa que implicam que a competência, o fim, a vontade e o exercício da margem de livre decisão sejam sempre vinculados. O acto administrativo é o instrumento da margem de livre decisão administrativo, na medida em que esta deriva da convivência, ou mesmo necessidade, de o teor de certas decisões seja definido no caso individual e concreto, em virtude das limitações da função legislativa.
d) O acto administrativo e a vontade O acto administrativo é uma conduta voluntaria da administração pública. A prevalência a vontade é igual em todos os actos administrativos, pelo que se deve distinguir entre a vontade na emissão do acto administrativo – como decorrência do seu carácter voluntário, a vontade na emissão releva em todo e qualquer acto administrativo, ainda que totalmente vinculado; e:
Vontade na conformação dos seus pressupostos e elementos – só releva se os actos estiverem abrangidos por uma margem de livre decisão, sendo irrelevante a falta ou vicio da vontade relativos a aspectos (pressupostos objectivos, conteúdo, forma, objecto, formalidades) que sejam vinculados ou na medida em que o sejam. A falta e os vícios da vontade, quando relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos actos administrativos afectados. Classificações de actos administrativos Os actos podem ser qualificados conforme vários critérios: o autor, o destinatário, o objecto, o conteúdo, a colaboração dos interessados, a eficácia e a função.
a) Quanto ao autor:
Decisões – actos administrativos praticados por órgãos singulares; Deliberações – actos praticados por órgãos colegiais.
Em bom rigor, todos os actos administrativos são decisões, constituindo a deliberação o modo específico de decisão dos órgãos colegiais.
Actos simples – produto de uma só vontade, isto é, da vontade de um só órgão; Actos complexos – produto da vontade mais do que um órgão.
Os actos complexos podem ser iguais – quando a intervenção dos órgãos em causa é qualitativamente idêntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situações de competência plural conjunta – e podem ser desiguais – a intervenção dos órgãos em causa é qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativo de outro órgão pois o contributo do órgão consultivo para a formação do acto não tem a mesma natureza daquele do órgão decisório.
b) Quanto aos destinatários:
Actos singulares – visam a produção de um mesmo efeito jurídico em relação a um único destinatário determinado e isolado; Actos plurais – conjunto de actos que produzem efeitos idênticos em relação a uma pluralidade de pessoas. Por exemplo, um despacho de nomeação; Actos colectivos – visam um único destinatário subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relação a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo, um acto de dissolução de um órgão colegial; Actos gerais – actos dirigidos a conjuntos inorgânicos de pessoas delimitadas através da utilização de características genéricas, mas que são todavia determináveis o contexto em que são praticados. Por exemplo, um despacho destinado a produtores de azeite. Actos bipolares – assentam numa relação bilateral entre o órgão administrativo emissor e o se destinatário e produzem efeitos apenas em relação a este;
Actos multipolares – têm subjacentes relações jurídicas multilaterais e afectam não apenas os respectivos destinatários mas também terceiros que não tinham sido por si directa e imediatamente visadas; são típicos da administração infraestrutural, por exemplo, a construção de uma ponte.
c) Quanto ao objecto:
Actos primários – versam pela primeira vez sobre uma situação; Actos secundários – incidem imediatamente sobre um acto administrativo anterior e mediatamente sobre a situação sobre a qual este incidia. Por exemplo, actos integrativos, saneadores, de rectificação e de aclaração.
d) Quanto ao conteúdo:
Actos positivos – introduzem na ordem jurídica efeitos jurídicos pretendidos e solicitados por alguém. Vão de encontro à pretensão das partes. Por exemplo, uma licença de construção; Actos negativos – recusam a introdução de efeitos pretendidos ou solicitados por alguém. Rejeitam as pretensões dos particulares. Por exemplo, o indeferimento de uma licença de construção. Actos declarativos – limitam-se a comprovar situações jurídicas anteriormente existentes. Não têm carácter neutro, uma vez que produzem verdadeiros efeitos jurídicos inovatórios. Por exemplo, actos certificativos e declarações de inexistência ou invalidade; Actos constitutivos – criam, modificam ou extinguem situações jurídicas. Por exemplo, actos de revogação ou actos autorizativos. Actos verificativos – reconhecem a ocorrência de factos ou a existência de situações jurídicas. Por exemplo, todos os actos declarativos. Dentro deles distinguem-se: actos meramente verificativos – têm efeitos meramente declarativos – e verificações constitutivas – têm efeitos constitutivos, embora estritamente vinculadas; Actos determinativos – impõem aos seus destinatários que façam, omitam ou suportem algo ou aplicam-lhes, ou a uma coisa, uma determinada classificação. Impõe uma conduta, por exemplo, actos de comando; Actos permissivos – facultam o exercício de uma actividade que de outro modo não seria consentida ou possibilitam a omissão de uma conduta que de outro modo seria imposta. Por exemplo, actos autorizativos; Actos atributivos – conferem Direitos e prestações administrativas que não se esgotam na sua própria emissão. Por exemplo, actos de subvenção.
e) Quanto à colaboração dos interessados:
Actos independentes de colaboração – podem ser emitidos sem necessidade de solicitação por um particular e não estão dependentes da aceitação deste como condição da sua eficácia; Actos carecidos de colaboração – distinguem-se entre actos dependentes de iniciativa particular – são actos que só podem ser emitidos, sob pena de invalidade, após a administração ser solicitada a agir por um particular, por via de um requerimento, para tal legitimado. Por exemplo, a licença ou autorização de construção; – e actos sujeitos a aceitação dos destinatários – dependem da aceitação do seu destinatário para produzirem os seus efeitos principais. Por força da imperatividade, estes actos criam na esfera jurídica do destinatário o direito de aceitar. Por exemplo, a nomeação para um cargo.
A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelo menos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatários. Dentro da aceitação há que distinguir a que confere eficácia a actos administrativos daquela que implica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa ou contenciosamente actos anuláveis (arts. 53º/4 CPA 56º CPTA). Os actos desfavoráveis não carecem normalmente de colaboração dos interessados, embora por vezes possam prever a prévia renúncia a Direitos, como no caso da revogação de actos favoráveis – 140º/2, b) CPA. A generalidade dos actos favoráveis carece de colaboração dos interessados.
f) Quanto aos efeitos:
Actos internos – visam produzir efeitos na esfera da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando exclusivamente os seus órgãos ou agentes e nessa estrita qualidade. Não o são quando afecta a esfera pessoa dos destinatários. Por exemplo, uma ordem dada pelo superior a um subalterno; Actos externos – visam produzir efeitos para além da esfera jurídica da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares ou colectivas, públicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na sua qualidade de cidadãos. Por exemplo, uma ordem de demolição de um prédio. Actos favoráveis – os efeitos que visam produzir são vantajosos para as pessoas cujas esferas jurídicas são por si afectadas. Estão referidos na lei como “actos constitutivos de Direitos”; Actos desfavoráveis – visam produzir efeitos desvantajosos para as pessoas cujas esferas são afectadas. São típicos da administração agressiva.
Nem todos os actos administrativos visam produzir de forma uniforme efeitos favoráveis ou desfavoráveis em relação às mesmas pessoas:
Actos de efeito único – visam produzir uniformemente o mesmo efeito relativamente ao mesmo destinatário ou grupo de destinatário;
Actos de efeito múltiplo – visam produzir efeitos distintos, favoráveis ou desfavoráveis, face à mesma pessoa (acto objectivo) ou face a pessoas diferentes (acto subjectivo). Actos definitivos – visam a estabilidade, tendo eficácia por tempo indefinido; Actos provisórios – não têm vocação de estabilidade; surgem da necessidade de acautelar interesses públicos e privados relevantes em face da previsível demora na análise de actos definitivos, baseando-se em meros indícios da verificação dos pressupostos de facto. Por exemplo, medidas provisórias;
Os actos provisórios destinam-se a produzir efeitos apenas até à emissão de um acto definitivo que devera esclarecer as dúvidas existentes.
Actos precários – são emitidos num contexto de incerteza da evolução futura da situação de facto sobre a qual incidem, ficando, por isso, sujeitos a ser revogados, substituídos ou modificados pela administração a qualquer momento. Actos exequíveis – não produzem por si todas as modificações no mundo físico ou jurídico visadas pelo seu conteúdo. Carecem de uma actividade complementar de execução que pode traduzir-se em actos administrativo ou em actos materiais; Actos inexequíveis – produzem por si todos os efeitos visados pelo seu conteúdo, sem necessidade de qualquer execução subsequente.
Classificações respeitantes a actos exequíveis:
Actos executórios – são executórios os actos exequíveis e eficazes que possam ser executados coercivamente pela administração sem prévia intervenção judicial. Têm três características cumulativas : carácter exequível do acto; autotutela executiva da administração; eficácia do acto exequível. Actos não executórios – actos inexecutórios por ausência de autotutela executiva, só podendo ser executados por via jurisdicional. Actos de execução instantânea – esgotam a sua execução num momento único; Actos de execução continuada – exigem a prática de uma pluralidade de actos. Actos lesivos – actos com carácter externo desfavorável; Actos não lesivos – são favoráveis para todas as pessoas por si afectadas.
A lesividade ou não lesividade dos actos não depende da respectiva ilegalidade ou legalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir.
g) Quanto à função:
Actos preparatórios – antecedem a resolução final de uma determinada questão e visão criar as condições para que ela seja adoptada;
Actos decisórios – consubstanciam a posição final da administração pública sobre determinada questão e, tipicamente, põem fim a um procedimento administrativo que visava a sua emissão, excepto no caso dos actos desprocedimentalizados ou das pré-decisões; Actos de execução – visam pôr em prática o conteúdo de actos decisórios exequíveis. Por exemplo, a decisão de proceder à demolição coerciva de uma construção em ruínas. Decisões finais – resolvem as questões jurídicas pertinentes num determinado procedimento no momento da sua conclusão; Pré-decisões – ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por força da complexidade das matérias envolvidas, a lei determina que a decisão final sobre uma pretensão particular seja decomposta em decisões de âmbito menor a adoptar em momentos sucessivos (procedimentos escalonados), podendo ser: actos parciais (decisões parciais) – resolvem imediatamente uma parte da pretensão do particular, permitindo-lhe exercer a actividade pretendida na parte abrangida pelo seu conteúdo – ou actos prévios (decisões prévias) – limitandose a decidir sobre questões de cujo desfecho depende juridicamente a adopção de a decisão final, mas sem resolverem ainda qualquer parcela desta e, por isso, sem permitirem ao interessado desenvolver, ainda que em parte, a actividade. Actos dispositivos – resultam do exercício da competência dispositiva; Actos revisivos – resultam do exercício de uma competência revisiva. Actos pressupostos – são aqueles dos quais depende a prática posterior de outros actos. Por exemplo, acto exequível e acto de execução; Actos consequentes ou subsequentes – são actos praticados em virtude de actos executados anteriormente (pressupostos).
Tipos de actos administrativos a) Actos de comando – adstringe alguém à adopção de uma determinada conduta:
Ordem – acto administrativo que vincula o destinatário a uma conduta positiva; Proibição – vincula o destinatário a adoptar uma conduta omissiva; Directiva – vincula o destinatário à consecução de objectivos, deixando margem de liberdade quanto aos meios alcançá-los.
b) Actos ablativos – restringem ou extinguem posições jurídicas subjectivas:
Requisição – determina a transferência temporária da posse de um bem de propriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da sua afectação a um fim de utilidade pública, mediante o pagamento de um prémio; Expropriação – a transferência é feita a título definitivo, todavia como passou a ser decretada por um tribunal deixar de ser um acto administrativo.
c) Actos sancionatórios – impõem a alguém uma penalidade pela prática de actos auto-jurdícios:
Pena – sanção pela prática, pelo seu destinatário, de um ilícito disciplinar; Sanção tutelar – aplica uma sanção pela prática, pelo seu destinatário, de uma infracção tutelar; Coima – acto com natureza judicativa que aplica uma sanção pela prática, pelo seu destinatário, de um ilícito de mera ordenação social.
d) Actos de classificação – exprimem um juízo da administração pública acerca do valor, aptidão por um fim de mérito, absoluto ou relativo de uma pessoa, de um comportamento ou de uma coisa:
Avaliação de alunos; Avaliações de funcionários; Classificação das propostas em concursos públicos; Classificações de coisas como sendo de interesse público; Declaração de utilidade pública de pessoas colectivas. Declarações de utilidade pública para efeitos de expropriação;
e) Actos autorizativos – permitem aos seus destinatários o exercício de posições jurídicas que previamente lhes estava vedado:
Autorização – acto pelo qual a Administração permite ao seu destinatário que exerça um direito ou uma competência pré-existentes; Licença – atribui ao seu destinatário o direito de exercer uma actividade relativamente proibida. Enquanto a autorização desbloqueia o exercício de um direito ou competência da qual o destinatário já era titular, a licença cria “ ex novo” um direito na esfera jurídica do seu destinatário.
f) Actos translativos de poderes – actos que transferem poderes:
Delegação – acto administrativo pelo qual o órgão normalmente competente para decidir em determinada matéria permite a outro órgão ou agente que pratique actos administrativos nessa matéria; Concessão – acto pelo qual o desempenho de uma tarefa pública é transferido para uma pessoa colectiva privada ou pública por conta e risco desta e no interesse geral. É também um tipo de administração.
g) Actos de subvenção – subvenção é o acto pelo qual a administração pública atribui a um particular uma quantia pecuniária tendo em vista o desenvolvimento de uma actividade de interesse público ou social. Por força do Direito Internacional, o conceito de subvenção deve ser alargado a qualquer auxílio do Estado aos particulares: subsídios, empréstimos, bolsas de estudo, isenções fiscais, licenças, autorizações, isenções de taxas, ou em género.
h) Actos de admissão – implicam a investidura de alguém numa determinada categoria legal, da qual deriva um estatuto especifico que inclui posições jurídicas subjectivas activas e passivas:
Matrículas e inscrições de alunos; Inscrições em ordens profissionais; Admissão de utentes em estabelecimentos públicos; Admissões de concorrentes em procedimentos pré-contratuais.
i) Outros actos constitutivos ou ampliativos de situações jurídicas – os actos autorizativos, translativos de poderes, de subvenção e de admissão não esgotam as tipologias de actos administrativos. A saber:
Promessa – acto pelo qual um órgão da administração assume perante um particular o compromisso de praticar ou não praticar um acto administrativo cuja emissão depende da margem de livre decisão. É um mecanismo de autovinculação da administração; Adjudicação – acto pelo qual um órgão administrativo escolhe, de entre várias propostas admitidas a um procedimento pré-contratual, aquele que prefere para a celebração do contrato, à luz de critérios previamente enunciados.
j) Actos de dispensa e renúncia – permitem aos destinatários que não cumpram uma obrigação geral:
Isenção – dispensa que tem como destinatário um particular; Escusa – dispensa que tem como destinatário um titular de um órgão ou agente; Renúncia – acto pelo qual a administração se despoja de uma situação jurídica activa. É rara porque as situações jurídicas da administração, por terem natureza funcional, são geralmente indisponíveis e, logo, irrenunciáveis.
k) Actos certificativos – exprimem o conhecimento qualificado que um órgão da administração tem sobre certos factos:
Participação – a administração comunica a uma autoridade pública (administrativa ou jurisdicional) a ocorrência de um acto ilegal (crime, ilícito); Atestado – a administração exprime o seu conhecimento de factos, situações, qualidades ou estados de pessoas; Certificado – a administração exprime o conhecimento oficial de um facto por si praticado ou do qual teve participação directa; Certidão – a administração exprime o seu conhecimento oficial de um facto através da reprodução integral ou resumida de um documento que se encontra nos seus arquivos (383º-387º CC e 62º/3-63º CPA). No caso de ter sido solicitada certidão de documento inexistente no serviço em causa, a resposta da administração é, geralmente, designada como certidão negativa.
O atestado, o certificado e a certidão são frequentemente confundidos na linguagem comum e até legal; sendo, por isso, necessário proceder a uma cuidadosa qualificação dos actos em função do seu regime jurídico. O CPA refere-se a actos certificativos no art. 44º/2: os actos certificativos são documentos autênticos, no sentido do art. 369º do Código Civil, gozando da respectiva força probatória (371º CC) que revela a sua função estabilizadora particular.
l) Actos de esclarecimento – visam eliminar dúvidas efectivas ou potenciais acerca de matérias da competência do órgão que os emite:
Aclaração – acto pelo qual se esclarece o conteúdo de um acto anterior textualmente ambíguo; Rectificação (148º CPA) – acto pelo qual se corrigem erros de cálculo ou de escuta de um acto anterior, evidentes no contexto em que o acto foi praticado; Informação ao público – acto pelo qual a administração elucida um particular acerca de factos por ele desconhecidos ou do regime jurídico aplicável a determinada situação duvidosa (7º/2 CPA); Actos integrativos – completam actos anteriores, conferindo-lhes uma eficácia ou estabilidade da que antes não eram dotados; Homologação – exprime a concordância com um acto anterior, conferindo-lhe a eficácia que lhe faltava (129º/a) CPA); Visto – tem a estrutura idêntica à aprovação, mas distingue-se pelo facto de ser emitido por um órgão de controlo (129º/c) CPA); Confirmação – exprime a concordância de um acto anterior, mantendo-o em vigor e conferindo-lhe, assim, uma estabilidade que tinha sido questionada, designadamente através da sua impugnação (174º/1 CPA); Ratificação confirmativa – o autor exprime a concordância com um acto administrativo anterior praticado por um órgão excepcionalmente competente, conferindo-lhe estabilidade, sob pena da sua caducidade.
m) Actos desintegrativos – implicam a destruição, total ou parcial, dos efeitos de actos administrativos anteriores. Por extensão, incluem-se aqueles que eliminam a mera aparência de efeitos:
Revogação – destrói os efeitos de um acto administrativo anterior, pondo termo à sua eficácia (138º/146º CPA); Declaração de nulidade – afirma a improdutividade jurídica de um acto nulo (134º/2 CPA); Declaração de inexistência – verifica-se a inexistência, material ou jurídica, de um acto administrativo;
Declaração de caducidade – verifica-se a caducidade de um acto administrativo; Suspensão – acto pelo qual se penalizam temporariamente os efeitos de um acto administrativo anterior; Rescisão (180º/c) CPA) – acto pelo qual a administração extingue unilateralmente um contrato administrativo; Substituição – acto pelo qual se dispõe sobre uma situação já regulada em termos incompatíveis por um acto anterior. Conduz à cessação da sua vigência; Modificação (ou alteração) (147º CPA) – é uma substituição parcial, não acarretando a cessação de vigência do acto modificado mas a sua continuação com um conteúdo ou um objecto parcialmente diferentes.
n) Actos saneadores (137º CPA) – visam eliminar a ilegalidade de que um acto administrativo anterior padece:
Ratificação-sanação – é o acto pelo qual se elimina a ilegalidade de um acto anterior que padece de incompetência relativa ou de um vício de forma por preterição de formalidade essencial; Reforma – é o acto pelo qual se procede ao expurgo da parte ilegal de um acto parcialmente viciado e ao aproveitamento da parte juridicamente conforme; Conversão – é o acto administrativo pelo qual se transforma um acto anterior totalmente ilegal num acto de diferente tipo.
o) Actos opinativos – exprimem a opinião de um órgão da administração acerca de questões de facto, nomeadamente de índole técnica ou de Direito:
Informação burocrática – opinião dada pelo subalterno a um superior hierárquico com vista a habilitá-lo a exercer uma competência sua; Parecer – opinião de um órgão consultivo emitida com o objectivo de habilitar o órgão competente a decidir; Proposta de decisão (105º CPA) – além de uma opinião, inclui a formulação textual de uma possível decisão.
p) Actos exortativos – contêm uma opinião mas acrescentam-lhe um apelo a que essa opinião seja acatada pelo destinatário:
Recomendação – apela à adopção de uma acção; Advertência – apela à adopção de uma omissão.
O procedimento para a emissão de actos administrativos A emissão de actos administrativos está procedimentalizada, isto é, surge paradigmaticamente como culminar de uma sucessão de actos e formalidades. Só em Estado de necessidade ou urgência podem ser praticados actos desprocedimentalizados.
Princípios fundamentais do procedimento para a emissão de actos administrativos a) Princípio do inquisitório (54º, 56º, 110º, 111º CPA) – é à administração pública que cabe o impulso do procedimento administrativo. A administração pode iniciar oficiosamente o procedimento, continuá-lo quando o requerente dele se desinteresse e, mesmo quando o procedimento seja instaurando por iniciativa particular, proceder às diligencias procedimentais que considere convenientes, ainda que não tenha sido requeridas; b) Princípio da celeridade (57º CPA) – a administração deve providenciar pelo rápido e eficaz andamento do procedimento, conferindo-lhe poderes de recusar e evitar o impertinente e o dilatório ou promover tudo o que for necessário ao seguimento do procedimento e à justa e oportuna decisão; c) Princípio da publicidade (61º, 62º, 63º e 65º CPA) – confere aos particulares o direito à informação procedimental, à consulta do processo e à passagem de certidões (princípio da administração aberta); d) Princípio do carácter escrito e formalidades procedimentais – todos os actos e formalidades procedimentais devem ser praticados ou cumpridos por escrito e, quando a lei permitir que não o seja, devem, necessariamente, ser reduzidos a escrito. O carácter escrito infere-se da exigência de reunião de todos os actos e formalidades procedimentais num conjunto documental designado por processo administrativo. A redução a escrito é obrigatória (27º, 28º, 75º, 102º/3 CPA); e) Princípio da colaboração procedimental dos interessados (60º CPA) – implica para os particulares (como projecção da boa fé) a proibição de formular pretensões ilegais, articular factos contrários à verdade e requerer diligencias meramente dilatórias, bem como o dever de prestar a sua colaboração para o conveniente esclarecimento de factos e para descoberta da verdade; f) Princípio da gratuitidade (11º/1 CPA) – o procedimento administrativo é gratuito, salvo disposição em contrário de lei especial. O art. 11º/2 CPA vincula a administração a isentar os interessados, total ou parcialmente, do pagamento de taxas ou despesas impostas por lei especial, em caso de comprovada insuficiência económica. O dever administrativo de decisão Existe desde 1991 com o CPA e está positivado no seu 9º artigo. O artigo 268º/1 CRP estabelece um direito dos particulares a conhecer as decisões definitivas que lhes digam respeito, pelo que o dever de decisão parece não ter cobertura constitucional expressa. Obrigar a administração a pronunciar-se sobre todos os assuntos que lhes sejam apresentados pelos particulares, retirando a discricionariedade de decidir ou não decidir.
Pressupostos do dever de decisão a) Seja apresentada uma pretensão à administração por um particular de alcance subjectivo (9º/1) ou de alcance objectivo (9º/2); b) O órgão administrativo ao qual é dirigida a pretensão deve ser competente para decidir sobre ela. O art. 34º/1 CPA torna irrelevante a incompetência relativa quando o erro do particular na identificação do órgão competente for desculpável, uma vez que o órgão incompetente deve remeter oficiosamente o documento que suporte a pretensão do particular; c) Não pode ser feita em menos de dois anos antes de ter sido praticado um acto pelo qual o órgão tenha decidido sobre a mesma pretensão, formulada pelo mesmo particular e com os mesmos fundamentos (9º/2 CPA). Visa impedir a submersão da administração sob pedidos absolutamente idênticos e já alvo de decisão. Estes aspectos são cumulativos, isto é, basta que um se altere para restabelecer o dever de decisão. Conteúdo do dever de decisão Uma vez reunidos os pressupostos, a administração está obrigada a pronunciar-se sobre a pretensão do particular. Tem de apreciar o fundo das questões, não podendo ficar-se por considerações formais ou de índole prejudicial. Quando decorridos dois anos sobre a apresentação de uma pretensão, a administração tem o dever de reapreciar a mesma, não podendo a decisão limitar-se a remeter o conteúdo do acto anterior; este novo acto nunca pode ser um acto meramente confirmativo e, como tal, é susceptível de impugnação contenciosa.
Consequências da violação do dever de decisão
Invalidade do acto administrativo que ponha termo ao procedimento sem se pronunciar sobre a pretensão do particular; Deferimento tácito da pretensão nos casos de violação omissiva do dever legal de decisão (108º/1, 3 CPA); Condenação judicial da administração à prática do acto devido (268º/4 CRP e 66º-71º CPTA). É, actualmente, a consequência geral da violação do dever de decisão, pagando uma coima por cada dia de atraso.
Prazos O carácter ordenado do procedimento administrativo supõe a existência necessária de prazos. É também uma exigência dos princípio da celeridade.
a) Prazos gerais
o prazo geral para a prática de actos ou o cumprimento de formalidades, quer pelos particulares, quer pela administração, é de 10 dias (art. 71º CPA), sempre que a lei na estabeleça um prazo específico.
O prazo geral para a conclusão do procedimento administrativo é de 90 dias (58º/1 CPA). Este prazo pode ser prorrogado por um ou mais períodos, até ao limite de mais 90 dias, mediante autorização do imediato superior hierárquico do órgão competente para decidir ou do órgão colegial de que aquele seja membro.
A inobservância do prazo para a conclusão do procedimento tem que ser justificada sob pena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violação do dever de decidir, com todas as consequências inerentes (58º/3 CPA). É frequente que a lei especial estabeleça prazos específicos, mais largos ou mais certos, para a conclusão de alguns procedimentos. O próprio CPA estabelece prazos específicos, nomeadamente em procedimento destinados ao exercício do direito à informação (61º/3, 63º/1 CPA) e aos procedimentos de controlo.
Notificações As notificações são actos pelos quais a administração dá a conhecer a outrem a ocorrência de determinados factos ou solicita aos interessados a adopção de determinadas condutas.
Regime das notificações – apesar da redacção do art. 66º CPA, aplica-se a todos os tipos de notificações o regime dos artigos 66º a 70º CPA e não só às notificações da prática de actos administrativos. a) Obrigatoriedade e despensa de notificação (66º CPA) – estão obrigados a notificação aos interessados, os actos administrativos que decidam sobre pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, e que criem, extinguem, aumentem ou diminuam interesses legalmente protegidos ou afectam condições do seu exercício. O art. 66º CPA é uma concretização do art. 268º/3 da CRP que garante um direito fundamental à notificação de actos administrativos que afectam as posições jurídicas subjectivas dos particulares. É importante distinguir destes casos em que a notificação é uma formalidade essencial, daqueles, mais restritos, em que é um requisito de eficácia dos actos administrativos (132º CPA). A notificação obrigatória pode ser dispensada em duas situações:
Quando os actos forem feitos oralmente na presença dos interessados (67º/1,2 CPA) ou quando os interessados revelem, através de qualquer intervenção no procedimento, perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa (67º/1, b).
A dispensa é justificada pela degradação das formalidades essenciais em não essenciais, pois o objectivo da notificação (conhecimento do acto) foi atingido independentemente da formalidade.
b) Conteúdo da notificação (68º CPA) – a notificação deve conter o texto integral administrativo, a respectiva fundamentação, incluindo o teor de pareceres e propostas de decisões para cujos fundamentos o acto administrativo remeta (125º/1 CPA). O texto integral pode ser substituído por um resumo do conteúdo e objecto do acto, sempre que este tenha deferido integralmente a pretensão do interessado ou respeite à prática de diligencias procedimentais (68º/2 CPA).
A notificação deve conter, ainda, a identificação do procedimento administrativo e do seu autor e da data do acto, respectivamente para que os particulares possam exercer os seus direitos de participação e informação, aferir o respeitos dos requisitos competenciais de legalidade e exercer plenamente os seus direitos de impugnação administrativa e jurisdicional (68º/1, b) CPA).
Pressupostos procedimentais (83º CPA) Os pressupostos procedimentais são condições cumulativamente exigidas por lei para que um procedimento administrativo possa iniciar-se. A não verificação de qualquer um dos pressupostos gerará a invalidade de qualquer decisão que venha a ser adoptada no final do procedimento, uma vez que não se justifica que ele se tivesse iniciado.
a) Capacidade do requerente – a capacidade de intervenção no procedimento afere-se tendo por base e medida a capacidade do exercício de Direito. A intervenção dos particulares no procedimento administrativo pode ser pessoal, quando os particulares intervêm por si nos procedimentos (o que distingue o procedimento administrativo do processo jurisdicional), ou através de representantes, nomeadamente através de advogados e solicitadores. b) Legitimidade do requerente – a legitimidade é a posição ocupada por alguém relativamente ao objecto de um determinado procedimento, que lhe confere a possibilidade de agir no contexto deste e, em particular, de lhe dar início. A legitimidade é aferida nos termos do art. 33º CPA, o qual dispõe que têm legitimidade para iniciar um procedimento os titulares de posições jurídicas subjectivas susceptíveis de serem afectadas pelas decisões a adoptar no procedimento. Esta regra é estendida às associações sem carácter político que tenham por fim a defesa dessas posições jurídicas. c) Competência do órgão administrativo – não pode iniciar-se um procedimento que vá ser instruído ou decidido por um órgão que para tal não tem competência; d) Tempestividade da iniciativa – respeito pelo prazo para a iniciativa do procedimento. Há actos que podem ser praticados a todo o tempo, contudo, é frequente que a lei frise prazos para que os particulares possam requerer à administração a emissão de um acto administrativo ou, com menor frequência, para que a administração possa oficiosamente decidir praticar um acto. e) Subsistência do direito ou competência a exercer – nem todos os direitos dos particulares e competências da administração existem indefinidamente. Passados determinados prazos, alguns direitos caducam ou prescrevem e algumas competências precludem. Nestes casos o procedimento não pode iniciar-se. f) Existência de dever de decisão – da ausência de dever de decisão decorre por identidade de razão a inexistência de um dever de instrução do procedimento. g) Possibilidade e utilidade originárias do procedimento – a impossibilidade a inutilidade supervenientes dos procedimentos administrativos são causas da sua extinção, logo, por maioria de razão, não se justifica o início de um procedimento que seja originalmente impossível ou inútil.
Nem sempre todos os pressupostos procedimentais gerais são simultaneamente exigíveis, assim como em alguns tipos de procedimentos a lei pode exigir a verificação de outros pressupostos. A administração deve averiguar oficiosamente a verificação dos pressupostos procedimentais (83º CPA).
Tramitação do processo administrativo O procedimento administrativo, apesar de globalmente considerado, pode ser “decomposto” em actos e formalidades procedimentais. Esses actos e formalidades podem agrupar-se, para efeitos de sistematização, em módulos identificados pela sua função: são as fases do procedimento – iniciativa, instrução e decisão. Estas três fases correspondem a modos de tramitação legalmente tratados, todavia não é obrigatória a existência de todos: um procedimento pode acabar logo na iniciativa ou não instrução, desde que se verifique uma causa de extinção.
i.
Fase da iniciativa (54º CPA) – o procedimento pode iniciar-se oficiosamente (iniciativa pública) ou a requerimento dos interessados (iniciativa particular). A admissibilidade da iniciativa pública decorre do princípio do inquisitório; por outro lado, a admissibilidade da iniciativa particular decorre do princípio da protecção das posições jurídicas subjectivas dos particulares e do princípio da colaboração da administração com os particulares.
A iniciativa oficiosa não é objecto de regulação específica pelo CPA, todavia parece que o início do procedimento está dependente da emissão de um acto administrativo que o determine. A competência para a prática deste acto cabe ao órgão competente para emitir a decisão final – impulso procedimento autónomo. Todavia, há casos em que a lei determina que o início de um procedimento pode, ou mesmo deve, ter lugar em virtude de um acto administrativo praticado por um outro órgão que não aquele a quem compete a decisão final – impulso procedimental heterónomo.
Iniciativa particular – o CPA disciplina a iniciativa particular, avultando regras referentes aos pressupostos procedimentais subjectivos da capacidade e da legitimidade, à formulação e à apresentação dos requerimentos iniciais e às diligências administrativas imediatamente subsequentes. a) Formulação do requerimento inicial – a iniciativa particular exerce-se mediante um requerimento dirigido à administração que é designado como requerimento inicial. Este deve ser escrito e conter a designação do órgão administrativo a que é dirigido, a identificação do requerente, a exposição dos factos em que se baseia o pedido e quando tal seja possível ao requerente, os respectivos fundamentos de Direito, a indicação do pedido, a data e a assinatura do requerente (74º CPA). Quando possa ser formulado verbalmente, o requerimento deve ser reduzido a escrito num documento que contenha todas as menções exigidas aos requerimentos escritos e ser assinado pelo funcionário que o receber – consequência do carácter escrito do procedimento (75º CPA). Não é permitido a formulação de mais que um pedido no mesmo requerimento, salvo se alternativo ou subsidiário (demasiado rígido). O art. 60º/1 CPA proíbe que os particulares formulem pedidos ilegais ou somente dilatórios.
b) Apresentação do requerimento inicial (77º CPA) – os requerimentos iniciais devem ser apresentados nos serviços dos órgãos aos quais são dirigidos. É, todavia, permitida a apresentação de requerimentos em serviços desconcentrados periféricos dos mesmos ministérios ou das mesmas pessoas colectivas a que pertencem os órgãos a que são dirigidos, quando os interessados residam na respectiva área geográfica; nestes casos, o requerimento deve ser enviado oficiosamente pelos serviços a que são dirigidos (7º/4 e 78º/2 CPA). c) Diligências subsequentes à recepção do requerimento inicial a efectuar pelos serviços que o recebem – logo após a apresentação do requerimento inicial, o serviço que o recebe deve fazer o seu registo e passar um recibo comprovativo da entrega do mesmo, caso o particular o peça (81º CPA). O serviço deverá remeter o requerimento ao órgão ao qual é dirigido. Caso o requerimento inicial tenha alguma deficiência, os serviços responsáveis pela sua recepção devem supri-las oficiosamente e só se tal não for possível é que devem convidar o particular a fazê-lo, evitando que os particulares sofram prejuízos em virtude de simples irregularidade ou mera imperfeição na formulação do pedido.
d) Diligências subsequentes à recepção do requerimento inicial a efectuar pelo órgão ao qual é dirigido – o órgão verificará a sua regularidade formal, indeferindo-o linearmente se não estiver identificado, se o pedido for ininteligível e, por maioria de razão, se não contiver pedido algum ou se o requerente não tiver suprido a deficiência de que o requerimento padecia, depois de a tal ter sido convidado (76º/1 CPA). Caso não haja indeferimento liminar, o órgão terá de averiguar se estão reunidos os pressupostos procedimentais (competência, tempestividade, subsistência do direito e competência a exercer, legitimidade e capacidade do requerente):
ii.
Em caso de incompetência, o órgão deverá aplicar o regime do art. 34º CPA; Em caso de incapacidade, é dada ao requerente possibilidade de a suprir; Na falta de qualquer outro pressupostos procedimental, é emitido um despacho de arquivamento do procedimento administrativo; Caso se verifiquem todos os pressupostos procedimentais e o procedimento possa continuar, o órgão administrativo competente deve ordenar a notificação da sua instauração a todos os interessados que possam ser nominalmente identificados, mediante indicação do órgão que ordenou a instauração do procedimento, da data em que este se iniciou, do serviço por onde corre e do respectivo objecto (53º/3 CPA).
Fase da instrução (86º CPA) – a instrução é a fase nuclear do procedimento, uma vez que é no seu decurso que a administração procede à recolha e ao tratamento dos elementos de facto e de direito relevantes para a decisão, incluindo a audiência dos interessados.
A competência em matéria instrutória é da competência decisória, isto é, o órgão competente para decidir está também encarregue de dirigir a instrução (86º/1 CPA).
Há, contudo, distinção entre a competência para dirigir a instrução e para a prática de diligências instrutórias específicas. Não é viável que o órgão decisor proceda à instrução geral da actividade administrativa, mercê da longa duração da fase instrutória, além de que esta pode levar à realização de diligências de grande complexidade que reclamam a intervenção de órgãos e agentes com conhecimento técnicos e especializados que, muitas vezes, não incorporam o órgão decisório. O órgão instrutor, seja por competência própria ou delegada, pode encarregar um subalterno seu da realização de diligências instrutórias específicas (86º/3 CPA). O órgão instrutor pode também solicitar a realização de diligências instrutórias específicas ou outros serviços da administração central, regional ou local quando tais diligências não possam ser por si efectuadas, por exemplo a distância geográfica (92º CPA).
a) Delimitação do âmbito das diligências probatórias da administração e dos particulares – como consequência dos princípio do inquisitório, constitui uma característica essencial do procedimento administrativo o carácter oficioso da averiguação da prova. A administração tem o dever de averiguar oficiosamente todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo recorrer a todos os meios de prova admitidos pelo direito (87º/1 CPA). b) Diligências probatórias – consistem fundamentalmente na recolha e na apreciação de documentos ou coisas e na audição de pessoas. O órgão instrutor pode determinar aos interessados a prestação de informações, a apresentação de documentos ou coisas, a sujeição a inspecções ou a colaboração noutros meios de prova (89º/1 CPA). O facto de os particulares não colaborarem, em casos excepcionais, na actividade probatória da administração não dispensa os órgãos da administração de averiguarem os factos relevantes, nem de proferir a decisão. Diligências periciais (94º CPA) – diligências que, pelas suas especificidades técnicas, só podem ser realizadas por peritos com conhecimentos especializados ou por serviços públicos para tal vocacionados. c) Pareceres – opiniões formuladas por especialistas nas matérias sobre as quais incidem ou por órgãos administrativos consultivos solicitados durante a fase de instrução de um procedimento.
Facultativos – resulta da decisão discricionária da administração (98º/1 CPA); Obrigatórios – a sua solicitação é exigida por lei, constituindo formalidades essenciais do acto administrativo. Vinculativos – as conclusões do parecer têm de ser obrigatoriamente seguidas pelo órgão decisor. São relativamente raros; Não vinculativos – as suas conclusões não são obrigatoriamente seguidas pelo órgão decisor. No silêncio da lei, os pareceres são obrigatórios e vinculativos.
Os pareceres devem ser emitidos no prazo de 30 dias a partir da data de solicitação, excepto quando outro prazo for fixado ad hoc (99º/2 CPA).
d) Audiência dos interessados (100º CPA) – momento de participação dos particulares no procedimento, por excelência. Concretização do imperativo constitucional de participação dos interessados na formação das decisões que lhes digam respeito (267º/5 CRP). A audiência dos interessados tem como funções subjectivas evitar decisões-surpresa e de facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posições e os seus argumentos no procedimento. Como funções objectivas são apresentadas: auxiliar a administração a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com o bloco de legalidade. A audiência dos interessados ocorre na parte final da instrução, após se apurarem os elementos de facto e de direito relevantes para a decisão. Por força do art. 104º CPA, a fase de instrução pode prosseguir após a audiência. A administração é obrigada a ouvir os particulares sobre o sentido provável da decisão, sob pena da audiência se ter por não realizada. Os interessados podem pronunciar-se ou não, mas a possibilidade de o fazerem tem que lhes ser dada (100º CPA).
Causas de não realização legítima da audiência dos interessados (103º CPA)
Em caso de urgência tal que a decisão final tenha de ser tomada em prazo incompatível com a duração mínima do procedimento de audiência de interessados de oito dias; Quando seja razoável de prever que a diligência possa comprometer a execução ou utilidade da decisão; Quando o número de interessados a ouvir seja de tal ordem que a audiência se torne impraticável (consulta pública); Se os interessados se tiverem já pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão, sobre as provas produzidas e, necessariamente, sobre o sentido provável da decisão; Se os elementos constantes do processo conduzirem-se a uma decisão favorável aos interessados. Estas circunstâncias que servem de base à exclusão da obrigatoriedade de realização de audiência dos interessados têm que ser fundamentadas mediante a demonstração da sua verificação em concreto, não bastando a mera invocação do art. 103º do CPA.
Aplicação jurisprudencial – o STA, baseando-se nos princípios da degradação das formalidades essenciais em não essenciais e do aproveitamento do acto, tem entendido que a falta de audiência dos interessados não gera a invalidade da decisão final quando não haja qualquer actividade instrutória entre o requerimento inicial e a decisão final. Formas de realização da audiência dos interessados – a audiência pode ser escrita ou oral: se for escrita, os particulares são notificados para, num prazo de 10 dias, dizerem o que se lhes oferece sobre o assunto; se for oral, a convocação dos interessados faz-se com a antecedência mínima de 8 dias. Da audiência oral, será lavrada uma acta para cumprir o princípio do carácter escrito do procedimento .
Consequências da preterição da audiência dos interessados – quando obrigatória ou não dispensada em concreto, a audiência dos interessados constitui uma formalidade essencial cuja preterição acarreta vício de forma e a invalidade do acto que consubstancia a decisão final. e) Diligências complementares e nova audiência dos interessados (104º CPA) – caso se verifique (no decurso ou em consequência de audiência dos interessados) que há aspectos de facto ou de Direito que carecem de melhor apuramento, o órgão instrutor pode determinar a realização de diligências instrutórias complementares (podem ser pedidas pelos interessados na audiência). Se, em consequência dos novos dados recolhidos, a administração alterar o sentido provável da sua decisão, deverá proceder a nova audiência dos interessados sobre este novo sentido.
f) Relatório do instrutor – terminada a instrução, nos casos em que o órgão que procede à instrução não é o mesmo a quem compete a decisão final, compete ao órgão instrutor elaborar um relatório em que indica o pedido do interessado, resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta fundamentada de decisão (105º CPA). Este relatório tem a função de habilitar o órgão competente a decidir mediante simples homologação da proposta de decisão nele contida. iii.
Fase da decisão – o procedimento administrativo extingue-se com a decisão, pela qual o órgão da administração competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior.
Actos e formalidades que podem ter lugar em qualquer fase do procedimento a) Produção antecipada de prova (93º CPA) – realização de diligências probatórias em momento anterior àquele que teria lugar, em virtude do justo receio de virem a tornar-se de difícil ou impossível realização. Podem realizar-se oficiosamente ou a pedido dos particulares. b) Intervenção provocada dos interessados (59º CPA) – em qualquer fase do procedimento, a administração pode ordenar a notificação dos interessados para que intervenham no procedimento, de forma a pronunciarem-se acerca de qualquer questão. Decorre do princípio do inquisitório e constitui uma faculdade discricionária da administração que pode ter qualquer objecto. c) Medidas provisórias (84º-85º CPA) – são actos administrativos de finalidade cautelar, mediante os quais se visa evitar a inutilização prática dos interesses públicos que um determinado procedimento administrativo visa prosseguir. O fim das medidas provisórias é exclusivamente o de salvaguardar os interesses públicos em causa no procedimento. Esta restrição é, na opinião do prof. Marcelo Rebelo de Sousa, criticável, uma vez que não existe razão para que não seja possível a decretação de medidas provisórias para a salvaguarda de interesses privados relevantes no âmbito do procedimento em causa.
d) Audiência dos interessados (100º CPA) – a audiência dos interessados é paradigmaticamente uma diligência instrutória, todavia a sua realização pode ser exigida no decurso de outras fases do procedimento ou, durante a instrução, em momento anterior ao que costuma ocorrer. Por exigência constitucional, a audiência dos interessados deve realizar-se independentemente da fase em que o procedimento se encontre, antes da adopção de quaisquer decisões que comprometam imediatamente as posições jurídicas subjectivas dos particulares. Extinção do procedimento administrativo A decisão final sobre o fundo das questões que estabelecem o objecto do procedimento constitui a causa normal de extinção do mesmo. O procedimento pode, ainda, extinguirse pelo indeferimento ou pelo arquivamento do requerimento inicial (76º/3 e 83º CPA).
Desistência (110º/1 CPA) – declaração pela qual o requerente de um determinado procedimento administrativo manifesta a sua vontade de retirar-se dele ou que dele não prossiga quanto a algum ou alguns dos pedidos formados; Renúncia (110º/1 CPA) – é o acto pelo qual o requerente de um procedimento administrativo se despoja da posição jurídica subjectiva disponível que pretendia fazer valer naquele procedimento; Deserção (111º CPA) – é declarado desertor o procedimento que estiver parado por mais de 6 meses por motivo imputável ao requerente, uma vez que a lei parte do princípio que este já não tem interesse na sua continuação ou de que, em qualquer caso, e na continuação em beneficio exclusivo do requerente não se justifica, possibilitando a sua extinção; Inutilidade a impossibilidade supervenientes (112º CPA) – o procedimento extingue-se se o fim que ele se destina ou o seu objecto se tornarem supervenientemente inúteis ou impossíveis; Acto tácito – o deferimento tácito poderia constituir uma causa de extinção (decisão final não expressa). O prof. Marcelo Rebelo de Sousa considera que o deferimento tácito não pode extinguir o procedimento administrativo porque, se assim fosse, extinguia-se também o dever legal de decisão. Ora, implicando o deferimento tácito uma violação do dever legal de decisão, ele não pode, sob pena de cair no absurdo, implicar a extinção desse mesmo dever.
Suspensão do procedimento administrativo – se a decisão final do procedimento pressupuser a resolução de uma outra questão que seja da competência de outro órgão administrativo ou de um tribunal (questão prejudicial), o procedimento deve ser suspenso até que o órgão ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos (31º/1 CPA). Interpretação do acto administrativo Ao contrário do que sucede com a lei e com o negócio jurídico, não existem normas jurídicas que especificamente disponham sobre os termos a que deve obedecer a interpretação do acto administrativo.
A interpretação da declaração administrativa em que consiste o acto, por este ser individual e concreto, está particularmente ligada ao destinatário e à situação visados. O acto administrativo, ainda que emitido ao abrigo da margem de livre decisão, fundamenta-se necessariamente na lei, pelo que traduz sempre, imediata ou mediatamente, a concretização de um programa que lhe é exógeno. O acto administrativo é uma manifestação de autotutela e tem carácter imperativo; acresce a isto que as funções do acto e da sentença são totalmente diferentes entre si. O fim da interpretação do acto administrativo terá que ver com o apuramento do sentido que o seu autor lhe quis dar (concepção subjectivista) ou do sentido que ele objectivamente tem (concepção objectivista). A alternativa correcta é a primeira, pois o acto administrativo é uma conduta unilateral e imperativa, decorrente da autotutela declarativa de que a administração goza na prossecução do interesse público, pela qual o seu autor é responsável e para a qual está legitimado. Contudo, por força do princípio da tutela da confiança, a finalidade subjectivista da interpretação deve ser mitigada: o resultado da interpretação não pode ir além daquilo que uma pessoa média, colocada na posição concreta do destinatário do acto poderia compreender a partir destes. Particularmente relevantes para a interpretação do acto administrativo são os seus argumentos e ainda aqueles que possam retirar-se do comportamento posterior da administração e do destinatário do acto:
a) Argumentos linguísticos – a interpretação inicia-se na formulação linguística do acto administrativo, através da delimitação do seu campo semântico, não podendo ir além deste; b) Argumentos genéricos – o fenómeno da procedimentalização justifica a importância particular do teor do procedimento administrativo para o apuramento do sentido do acto. Deve ser tido em conta, nomeadamente, o requerimento inicial, o acto de abertura oficiosa do procedimento, as autorizações e aprovações intra-administrativas e os pareceres emitidos no decurso do procedimento, o relatório do instrutor, o sentido provável da decisão submetido a audiência dos interessados e os requerimentos, petições e oposições ou formalidades, praticados pela administração ou por particulares, que sejam relevantes para o apuramento do sentido do acto administrativo interpretado; c) Argumentos sistemáticos – a interpretação do acto deve atender à conjunção e articulação das diversas prescrições jurídicas que nele eventualmente estejam contidas (intrínsecas), bem como às prescrições contidas em outros actos administrativos relevantes para a fixação do seu sentido, designadamente aqueles pelos quais se tenham decidido casos semelhantes (extrínsecos); d) Argumentos retirados do comportamento posterior da administração e do destinatário do acto – os comportamentos, quer da administração, quer do destinatário, subsequentes à prática do acto podem iluminar o sentido daquele. Comportamentos relevantes da administração são, nomeadamente, eventuais actos secundários que tenham por objecto o acto interpretado, praticado pelo seu autor ou por outro órgão administrativo. Comportamentos relevantes do destinatário do acto são, principalmente, aqueles em que se traduz o acatamento ou o desacatamento do acto interpretado.
Existência e inexistência do acto administrativo Para um determinado quid existir enquanto acto administrativo, tem que ser um acto jurídico positivo, material, unilateral, não normativo, praticado por um órgão da administração no exercício da função administrativa.
Regime jurídico da inexistência no acto administrativo Apesar da aparente confusão legislativa entre inexistência e nulidade, os arts. 137º/1 e 139º/1, a) CPA referem-se expressamente à inexistência, o que supõe a sua relevância autónoma em face da nulidade. O CPA não contém um regime global dos actos administrativos inexistentes, limitando-se a referir, em parelha com os acto nulos, a sua insanabilidade mediante ratificação, reforma ou conversão e a sua irrevogabilidade (139º/1, a) CPA). Atendendo à noção de inexistência como consequência de falta de verificação de requisitos mínimos de identificabilidade, não pode deixar de aplicar-se aos actos administrativos inexistentes, por maioria de razão, o regime dos actos nulos (especialmente o constante do art. 134º CPA).
Legalidade e ilegalidade do acto administrativo Requisitos da legalidade do acto administrativo Assumem, necessariamente, uma configuração específica em cada tipo de acto administrativo e mesmo em cada acto administrativo concreto; no entanto, é possível sistematizá-los em termos genéricos. Em função do pressupostos ou elemento a que respeitam, qualificam-se os requisitos da legalidade os actos administrativos como subjectivos ou objectivos e, dentro destes últimos, como materiais formais e funcionais.
a) Existência de pressupostos subjectivos e elementos do acto administrativo – primeiro requisito de legalidade é que os pressupostos subjectivos e elementos – subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais – existam, nos planos material e/ou jurídico. Os actos administrativos têm que ter autor, destinatários, conteúdo, objecto, forma, formalidades, fim e motivo. b) Requisitos subjectivos de legalidade do acto administrativo – podem dizer exclusivamente respeito ao destinatário e ao autor, bem como a este e à competência ou à vontade.
Requisitos relativos ao autor – para um acto administrativo ser legal, o titular do órgão que o emite tem que ter sido regularmente investido nas suas funções; Requisitos relativos ao autor e à sua competência – a unidade de atribuições em que o órgão emissor do acto se insere tem que ser titular das atribuições prosseguidas com a prática do acto; o órgão emissor do acto tem que ser o órgão legalmente competente para a prática do acto (29º/1 CPA); Requisitos relativos ao autor e à vontade – a vontade do órgão emissor do acto tem que ser livre, no sentido de não estar tolhida por qualquer coacção ou constrangimento; e tem que ser esclarecida, no sentido de pressupor a correcta representação de todas as circunstancias de facto e de direito relevantes;
Requisitos relativos aos destinatários – os destinatários dos actos administrativos têm que ser idóneos, no sentido de a lei os considerar como suporte legítimo dos efeitos que o acto visa produzir.
c) Requisitos objectivos material de legalidade do acto administrativo Requisitos objectivos materiais em geral – respeitam aos pressupostos de facto e de direito, ao conteúdo, ao objecto ou simultaneamente aos últimos dois elementos.
Pressupostos de facto e de direito da decisão – para que um acto administrativo seja legal, têm que se verificar efectivamente as circunstâncias de facto e de direito vinculadamente exigidas por lei, bem como aquelas que decorram da adição de pressupostos de facto à previsão normativa no exercício da margem de livre decisão administrativa; Conteúdo e objecto – estes requisitos têm que ser material e juridicamente possíveis, inteligíveis e legais, no sentido de compatíveis e conformes com o bloco de legalidade; Conteúdo – tem que respeitar os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da justiça, da boa fé e do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos particulares (266º/2 CRP).
Requisitos relativos ao conteúdo: em especial as “cláusulas acessórias” do acto administrativo – o conteúdo do acto administrativo abrange, quer aspectos principais,
que permitem a sua caracterização como pertencendo a determinada categoria legal, quer aspectos acessórios, resultantes de decisão discricionária da administração, que interferem com os primeiros. Estas cláusulas visam optimizar a articulação dos interesses, eventualmente conflituantes, em presença, mediante a flexibilização do conteúdo decisório do acto administrativo. O art. 121º CPA refere três tipos de cláusulas acessórias: a condição, o termo e o modo. A condição é cláusula que faz depender os efeitos de um acto administrativo da verificação de um evento futuro e incerto; o termo é a cláusula que faz depender os efeitos de um acto da verificação de um evento futuro e certo. Ambos podem ser suspensivos ou resolutivos. O modo é a cláusula pela qual se impõe ao destinatário de um acto favorável a obrigação de realização ou suportação de um encargo, de natureza patrimonial ou moral. O art. 123º CPA contém uma habilitação genérica para a aposição estas cláusulas acessórias, estabelecendo apenas dois limites: a contrariedade à lei e ao fim a que o acto se destina . Mais controversa é a cláusula de reserva de revogação : esta é a cláusula acessória mediante a qual a administração salvaguarda a hipótese de, no futuro, vir a revogar um acto administrativo válido favorável que, por isso, não seria de outro modo passível de revogação. A reserva de revogação deve ser genericamente admitida, desde que densifique os pressupostos de facto da eventual futura revogação.
Requisitos relativos ao conteúdo: a fundamentação do acto administrativo – a fundamentação consiste na explicitação dos motivos de facto e de direito que levaram o autor do acto à sua adopção (125º/1 CPA):
Funções da fundamentação – a fundamentação preenche, fundamentalmente, quatro funções: esclarecer os particulares, conferir publicidade e transparência à actividade da administração pública, incentivar a administração a que forme adequadamente as suas decisões, e permitir o controlo, autónomo e heterónomo, da actividade administrativa; Actos administrativos sujeitos a fundamentação – a constituição exige a fundamentação dos actos administrativos desfavoráveis (268º/3 CRP). O CPA abrange, para além daqueles, os actos administrativos que decidam reclamação ou recurso, que decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada pelo interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial, que decidam em sentido contrário àquele habitualmente seguido em casos semelhantes e os actos administrativos que revoguem ou suspendam actos anteriores (124º CPA); Requisitos da fundamentação – para ser válida, a fundamentação tem que preencher diversos requisitos, devendo ser: expressa (268º/3 CRP, 125º/1 CPA), sucinta (125º/1 CPA), clara, o que proíbe as fundamentações obscuras (125º/2 CPA), congruente, o que proíbe fundamentações contraditórias, quer em si mesmas, quer em relação à decisão do acto (125º/2 CPA), suficiente, no sentido de os motivos aduzidos deverem chegar para que o particular compreende as razões da prática do acto (125º/2 CPA); e acessível (268º/3 CRP); Desburocratização da fundamentação – o CPA refere-se especificamente a dois mecanismos de fundamentação que visam evitar que a sua exigência se torne excessivamente burocratizando: a fundamentação por homologação (124º/2, 125º/1 CPA) e a fundamentação por meios mecânicos, admissível nos actos administrativos de massa.
Requisitos objectivos formais de legalidade do acto administrativo
Requisitos relativos à forma – os actos administrativos devem revestir a forma legalmente prescrita. A regra supletiva para os actos praticados por órgãos singulares é a da forma escrita simples (122º/1 CPA). A regra supletiva para os actos praticados por órgãos colegiais é a da forma oral, sem prejuízo da sua redução a acta (122º/2 CPA); Requisitos relativos às formalidades – devem observar todas as formalidades essenciais que lhe sejam anteriores ou concomitantes.
Requisitos objectivos funcionais de legalidade do acto administrativo
Requisitos relativos ao fim – por força do princípio da prossecução do interesse público, os actos administrativos devem, sob pena de ilegalidade, prosseguir um fim de interesse público. Por força deste princípio e do princípio da legalidade, e ainda como consequência do carácter secundário da função administrativa, o fim de interesse público concretamente prosseguido por um acto administrativo tem que ser aquele definido por lei; Requisitos relativos aos motivos – resultam da ponderação dos interesses públicos e privados relevantes para a decisão que a administração deve efectuar.
Vícios do acto administrativo Os tradicionais vícios do acto administrativo i.
Usurpação de poderes – é o vício pelo qual um órgão da administração pública exerce uma outra função do Estado que não a função administrativa, sem para isso estar habilitado. Trata-se de uma violação do princípio da separação de poderes.
ii.
Incompetência – existe incompetência quando um órgão da administração pratica um acto administrativo sem que qualquer norma legal lhe atribua a competência para tal. Pode ser relativa – quando o acto está viciado apenas pela falta de competência do seu autor – ou absoluta – o vício do acto advém também da circunstância de ele ser estranho às atribuições da unidade de atribuições em que o seu autor se insere; nas situações em que o acto não é estranho às atribuições da unidade em que o seu autor se insere, a incompetência é apenas relativa.
iii.
Vício de forma – afecta os actos administrativos praticados com desrespeito dos seus requisitos objectivos formais de legalidade. Existe, assim, em duas modalidades: por preterição da forma legal e o vício de forma por preterição de formalidades essenciais .
iv.
Desvio de poder – é um vício funcional, ou seja, decorre da preterição de requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos actos administrativos. Há desvio de poder quando o motivo principalmente determinado de um acto não visa a prossecução do fim legal. Este vício é típico dos actos praticados ao abrigo de margem de livre decisão , pois nos actos administrativos vinculados os requisitos funcionais de legalidade são de reduzida, ou mesmo nula, importância.
v.
Violação de lei – o conceito de violação de lei não abarba toda e qualquer violação da mesma: com efeito, por definição, qualquer vício do acto administrativo implica uma violação de lei (no sentido amplo de bloco de legalidade). O vício de violação de lei é, assim, aquele em que incorrem os actos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos pressupostos de facto, ao objecto e ao conteúdo; também padecem de violação de lei os actos administrativos ilegais cuja ilegalidade não se possa reconduzir a qualquer dos outros vícios, tendo, portanto, carácter residual.
Vícios do acto administrativo e vícios da vontade – a vontade, embora num sentido objectivado e funcional, constitui um elemento do acto administrativo, sobre o qual incidem determinados requisitos de legalidade formulados pela ordem jurídica; a preterição dos mesmos, como a de quaisquer outros, origina um vício do acto administrativo que, por exclusão de partes, é o de violação de lei. Isto não impede que os vícios da vontade, enquanto elemento do acto administrativo, sejam designados segundo a terminologia utilizada no direito privado (erro, coacção). Problema que ainda não está totalmente resolvido é o da relevância dos vícios da vontade quanto aos aspectos vinculados dos actos administrativos.
A invalidade do acto administrativo 1. A nulidade do acto administrativo – o art. 133º CPA contém um elenco geral das situações de nulidade dos actos administrativos: a) Critério geral de nulidade (133º/1 CPA) – falta de elementos essenciais do acto administrativo (subjectivos e objectivos, materiais, formais e funcionais): autor, destinatários, objecto, conteúdo, forma, formalidades, fim ou motivos; b) Actos viciados de usurpação de poder (133º/2 CPA) – todos os casos de usurpação de poder geram nulidade; c) Incompetência absoluta (133º/2, b) CPA) – a expressão utilizada na lei visa abranger todos os casos de incompetência por falta de atribuições; d) Impossibilidade, ininteligibilidade e criminalidade do objecto e do conteúdo (133º/2, c) CPA) – trata-se de situações de violação de lei. Um acto administrativo é ininteligível quando a sua interpretação não permita apurar quais os efeitos que visa produzir ou a realidade sobre a qual pretende incidir; e) Violação do conteúdo essencial de um direito fundamental (133º/2, d) CPA) – preterição dos requisitos objectivos materiais, tratando-se de casos de violação de lei que não envolvam a violação de direitos fundamentais procedimentais; f) Actos praticados sob coacção (133º/2, e) CPA) – casos de falta ou vício da vontade, reconduzíveis à violação de lei; g) Carência absoluta de forma legal (133º/2, f) CPA) – estão em causa os mais graves casos de vício de forma, abrangendo a forma em sentido estrito e as formalidades do acto administrativo; h) Desrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial das deliberações, inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos (133º/2, g) CPA) – trata-se de três casos de vício de forma específicos das deliberações dos órgãos colegiais; i) Violação de decisões jurisdicionais (133º/2, h) CPA) – por força do art. 205º/2 CRP, as decisões dos tribunais são obrigatórias para a administração e prevalecem sobre as decisões desta. Um acto administrativo que viole uma decisão jurisdicional transitada em julgado padece de violação de lei; j) Relação de consequencialidade com actos administrativos anteriores inválidos (133º/2, i) CPA) – estabelece a nulidade para os actos administrativos consequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamento na sua invalidade; k) Actos administrativos de renúncia à competência (29º/2 CPA) – são nulos os actos administrativos que tenham por objecto a renúncia à titularidade ou ao exercício da competência, por força do princípio da legalidade da competência;
l) Nulidades estabelecidas em leis especiais ; m) Nulidades por natureza – diferente da questão de saber se pode haver casos de nulidade do acto administrativo não previstos no CPA mas em lei especial, é a questão de saber se pode haver casos de nulidade não previstos na lei: sempre que a eficácia potencial de um acto administrativa seja lógica ou valorativamente repudiada pela ordem jurídica, aquele acto deve ser considerado nulo mesmo na ausência de previsão legal. Regime da nulidade
Total improdutividade jurídica; Não vinculatividade e inexecutoriedade; Irrelevância do decurso do tempo (134º/2 CPA); Insanabilidade (137º CPA); Desnecessidade de declaração jurisdicional ou administrativa (134º/1 CPA); Possibilidade geral de conhecimento (134º/2 CPA, 21º CRP); Possibilidade de conhecimento oficioso (134º/2 CPA); Irrevogabilidade (139º/1, a) CPA); Possibilidade de juridificação dos efeitos putativos (134º/3 CPA).
2. A anulabilidade do acto administrativo – a anulabilidade é o desvalor residual dos actos administrativos e, por isso, não existe qualquer elenco legal de situações de anulabilidade, fixando o art. 135º CPA um critério de identificação dos actos anuláveis que funciona por exclusão de partes: um acto administrativo ilegal será anulável se não for inexistente, nulo ou irregular. Regime da anulabilidade (136º CPA)
Possibilidade de produção de efeitos jurídicos (127º/2 CPA); Vinculatividade e exterioridade (149º/1 CPA); Sanabilidade (137º/1 CPA, a contrario sensu); Carácter retroactivo da revogação ou anulação (145º/2 CPA); Carácter restrito da competência para o seu conhecimento (142º CPA); Necessidade de alegação perante os tribunais (138º CPA); Revogabilidade (138º, 141º CPA); Limitação temporal da impugnação e consolidação por decurso do tempo (136º/2, 141º/1 CPA) – o que permite a consolidação do acto administrativo anulável por decurso do tempo; Necessidade de anulação jurisdicional ou revogação administrativo (134º/1 CPA, a contrario sensu).
3. A irregularidade do acto administrativo – em consequência do princípio da legalidade, a irregularidade não pode ser senão um efeito marginal da ilegalidade dos actos administrativos em geral; o CPA nem sequer se refere expressamente. A irregularidade pode acarretar a depreciação dos efeitos secundários do acto, apesar de ter um regime jurídico idêntico ao dos actos legais e regulares.
Eficácia, ineficácia e efeitos do acto administrativo Requisitos de eficácia do acto administrativo – apesar da epígrafe do art. 127º CPA, há duas regras gerais acerca da eficácia dos actos administrativos: uma para os actos favoráveis e outra para os actos desfavoráveis. i.
Os actos favoráveis produzem efeitos, em regra, desde a data em que são praticados (127º/1 CPA), consideram-se praticados logo que perfeitos, não obstando à perfeição qualquer motivo determinante de anulabilidade;
ii.
Os actos desfavoráveis produzem efeitos, em regra, a partir da sua notificação aos seus destinatários (132º/1 CPA).
Para além destas duas regras gerais, existem ainda alguns requisitos gerais, de carácter negativos dos actos administrativos:
Não nulidade (134º/1, 127º/2, a contrario sensu, CPA); Ausência de suspensão; Publicação (130º CPA); Aprovação (129º/ a) CPA); Visto (129º/c) CPA); Referendo (129º/a) CPA); Verificação de condição ou termo suspensivos (129º/b) CPA); Redução a acta e aprovação desta ou da respectiva minuta (122º/2 CPA); Aceitação do destinatário.
Âmbito temporal dos efeitos do acto administrativo – geralmente, os actos administrativos produzem efeitos apenas para o futuro, isto é, a partir do momento em que se tornam eficazes, mas, por vezes, podem reportar-se ao passado: fala-se, então, em efeitos retroactivos. Têm efeitos retroactivos, por determinação da lei, os seguintes actos administrativos, para além de outros considerados como lei (128º/1, c) CPA):
Actos administrativos interpretativos (128º/1, a) CPA); Actos administrativos de revogação de actos inválidos (145º/2 CPA). Actos administrativos de execução de decisões jurisdicionais anulatórias, declarativas da nulidade ou inexistência de actos (128º/1, b) CPA);
Podem ser dotados de efeitos retroactivos, por decisão discricionária da administração, os seguintes actos administrativos, para além de outros em relação aos quais a lei o permita (128º/2, c) CPA):
Actos administrativos favoráveis (128º/2, a), 145º/3, a) CPA); Actos revogatórios emitidos pelo autor do acto revogado (128º/2, b) CPA); Actos administrativos desfavoráveis de revogação de actos válidos (145º/3, b).
Efeitos prototípicos dos actos administrativos eficazes – os actos eficazes e vigentes produzem vários efeitos: efeito vinculativo; efeito de previsão; efeito legalizador; efeito conformador; efeito justificador e efeito de determinação.
Actos administrativos secundários especialmente regulados 1. Revogação
Fundamentos da competência revogatória – a revogação dos actos administrativos fundamenta-se no poder genérico de autocontrolo da administração pública; este é heterónomo , quando cabe a um órgão administrativo diverso daquele que praticou o acto objecto de controlo (poder de supervisão), e autónomo, quando cabe ao próprio autor do acto objecto de controlo (poder de autocontrolo em sentido estrito). O poder de autocontrolo administrativo decorre, por sua vez, do princípio da legalidade e do princípio da prossecução do interesse público, consoante respeite à legalidade ou ao mérito da actuação controlada. Revogação e colisão de princípios – o regime jurídico da revogação constante do CPA visa, precisamente, atingir um ponto de equilíbrio entre a necessidade de reintegração da legalidade e da boa administração e as exigências de estabilidade, segurança e previsibilidade da actuação administrativa, o que só pode atingir-se através de uma limitação, em determinadas circunstâncias, dos poderes revogatórios da administração. Revogação e margem de livre decisão – o princípio da legalidade obriga a administração a eliminar as ilegalidades de que padeçam os actos administrativos por si praticados, mas não obriga necessariamente à eliminação dos mesmos. Assim, se for possível obter a eliminação de um vício que afecta um acto administrativo através da sua sanação, substituição ou modificação, a administração gozará de um acto de revogação. Se o vício de que um acto administrativo padece só for, em concreto, susceptível de eliminação através de revogação, esta torna-se vinculada por redução da discricionariedade a zero.
Requisitos da legalidade da revogação a) Requisitos subjectivos: competência revogatória – têm competência para revogar actos administrativos:
O autor do acto (142º/1, 1ª parte CPA) – situação de autocontrolo autónomo: a competência para revogar actos administrativos viciados de incompetência relativa é dos órgãos que os praticaram (teoria do autor efectivo/material); Os superiores hierárquicos do autor do acto (142º/1, parte final CPA) – situação de autocontrolo heterónomo : a competência revogatória dos superiores hierárquicos decorre do poder de supervisão e do poder, acessório deste, de decidir recursos; O delegante e o subdelegante em relação aos actos praticados pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação (39º/2, 142º/2 CPA) – situação de autocontrolo heterónomo : a competência revogatória do delegante e do subdelegante é uma consequência da posição da supraordenação em que aqueles órgãos ficam investidos, quanto ao delegado e ao subdelegado, em virtude do acto de delegação;
Os órgãos com poderes de tutela revogatória, em relação aos actos praticados pelos órgãos das pessoas colectivas tuteladas (142º/3 CPA) – situação de autocontrolo heterónomo : a competência revogatória dos órgãos tutelares depende da existência, no âmbito da relação tutelar em causa, da faculdade supervisiva; Os órgãos colegiais em relação aos actos praticados pelos seus membros (176º/2 CPA) – embora o artigo não se refira expressamente a esta competência revogatória, ela infere-se logicamente da admissibilidade de impugnação dos actos praticados por membros de órgãos colegiais perante o plenário do órgão.
b) Requisitos objectivos materiais: objecto da revogação – o acto de revogação incide sobre dois objectos: directamente, os efeitos do acto revogado; indirectamente, a situação jurídica material regulada por aquele.
Possibilidade do objecto – uma vez que a revogação visa destruir efeitos de actos administrativos anteriores, ela tem objecto impossível quando tais actos não existam ou sejam inaptos para produzir efeitos. O art. 139º CPA considera insusceptíveis de revogação os actos inexistentes, os actos com efeitos retroactivos e, ainda, os actos nulos. Os actos revogatórios de actos insusceptíveis de revogação padecem de violação de lei e são nulos por impossibilidade do objecto (133º/2, c) CPA).
Todavia, existem actos administrativos cuja revogação, apesar de possível, é proibida por lei. Estão nesta situação os actos administrativos válidos que se encontrem numa de três situações:
Aqueles cuja emissão decorra de vinculação legal (140º/1, a) CPA); Aqueles que sejam favoráveis aos seus destinatários (140º/2, b) CPA); Aqueles dos quais resultem para a administração obrigações legais ou direitos indisponíveis (140º/2, c) CPA).
A irrevogabilidade dos actos favoráveis é, contudo, apenas relativa, podendo os actos em causa ser revogados em quatro situações:
Na parte que sejam desfavoráveis aos seus destinatários (140º/2, a) CPA); Quando todos os interessados dêem o seu acordo e os actos não digam respeito a direitos ou interesses indisponíveis (140º/2, b) CPA); Quando estejam sujeitos a reserva de revogação e nos precisos termos desta; Em sede de reclamação ou recurso hierárquico (128º/2, b) CPA).
c) Requisitos objectivos materiais: pressupostos da revogação de actos anuláveis – os actos anuláveis só podem ser revogados dentro do prazo para a sua impugnação contenciosa (141º/1, 1ª parte CPA). O prazo para revogação dos actos anuláveis constitui um limite circunstancial da revogação que corresponde a um pressuposto de facto: decorrido tal prazo, aquele pressuposto desaparece, caindo-se no regime da revogação de actos administrativos válidos (140º CPA).
