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Área Derecho de la Competencia y Propiedad Intelectual
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Contenido INFORMES ESPECIALES
La nulidad del acto administrativo
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Reglas de recepción documental
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GLOSARIO DE DERECHO A LA
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COMPETENCIA
La nulid nulidad ad del del acto acto admin adminiistr strativ ativoo Ficha Técnica Autor
: Dr.
Título
:
Cristhian Northcote Sandoval
La nulidad del acto administrativo
Fuente : Actualidad Empresarial Nº 252 - Primera Quincena de Abril 2012
1. Introducción Los procedimientos procedimientos administrativos tienen por finalidad que se dicte un acto administrativo que concede, reconoce, regula o extingue un derecho, a solicitud de un administrado o de oficio.
Este acto administrativo debe reunir ciertas características que le otorguen la validez y eficacia para que cumpla con su cometido. Estas características son los llamados requisitos del validez del acto administrativo. Sin estos requisitos, el acto administrativo no puede surtir efectos y, por lo tanto, requiere ser revisado para que se emita el acto de manera correcta. El objetivo de este informe es exponer los requisitos de validez del acto administrativo, las causales de nulidad y desarrollar los mecanismos a través de los cuales se declara la nulidad del acto administrativo.
2. Marco legal Los requisitos del validez del acto administrativo están comprendidos en el artículo 3° de la Ley N° 27444 2744 4 - Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, las causales de nulidad están previstas en el artículo 10° de la referida Ley.
3. Requisitos de validez del acto administrativo Vamos a analizar cada uno de los requisitos de validez del acto administrativo:
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Competencia Cuando nos referimos a la competencia en materia de Derecho Administrativo, hablamos de la capacidad de un ente de la Administración Pública para emitir un acto administrativo en el marco de las funciones que le han sido otorgadas y con respecto al sector, sector, localidad o ámbito ámbit o del cual está encargada. Podemos entender el concepto de competencia con un ejemplo. Si una empresa solicita la emisión de un permiso de pesca para el recurso hidrobiológico anchoveta, la solicitud debería presentarse ante el Ministerio de la Producción, encargado del sector pesquería, y debería ser este Ministerio el que emita el permiso correspondiente. Pero si el administrado cometiera un error y presentara la solici tud ante el el Ministerio Ministerio del Interior Interior, y este acoge la solicitud y emite una resolución otorgando el permiso para la actividad de pesca, estaríamos ante un supuesto de un acto administrativo inválido, pues el Ministerio del Interior no es el encargado de emitir los permisos para la pesca de anchoveta ni de ninguna otra especie hidrobiológica.
Objeto o contenido La Ley N° 27444 exige que el acto administrativo deba señalar de manera expresa cuál es su objeto, es decir, cuál es su contenido, si otorga o deniega un derecho, si concede o deniega una solicitud o si resuelve un recurso favorable o desfavorablemente. Para tal efecto, la Ley dispone que el contenido del acto administrativo debe ser acorde con el ordenamiento jurídico, por lo que debe ser lícito, es decir, que no debe exceder los límites impuestos por las normas legales aplicables. Debe ser preciso, de tal manera que del acto administrativo se pueda desprender
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claramente su alcance, sin dar lugar a confusiones sobre cuál es el derecho que otorga, la infracción que sanciona o la controversia que resuelve. Debe ser posible física y jurídicamente, lo que implica que el acto administrativo no puede regular derechos o situaciones que en la realidad no puedan ser ejecutados o cumplidos o que, de acuerdo con los principios del Derecho y las normas legales aplicables, no sean susceptibles de ser otorgados o reconocidos. Finalmente, el objeto del acto adminis trativo debe compr comprender ender las cuestio cuestiones nes surgidas de la motivación, es decir, decir, que el funcionario que ha emitido el acto debe pronunciarse sobre todos los aspectos que han sido materia de análisis para dictar el acto.
Finalidad pública La finalidad pública implica que el acto administrativo no puede ser emitido para favorecer intereses personales del funcionario que lo emite, aun de manera indirecta, ni tampoco intereses personales distintos a los previstos por la norma legal que sustenta el acto. Esto no quiere decir que un acto adminis trativo no puede ser emitid trativo emitido o en benefic beneficio io de un sujeto particular o que no puede satisfacer intereses personales, porque esa es justamente la finalidad de muchos actos administrativos, la satisfacción o el otorgamiento de derechos a favor de determinadas personas. A lo que hace referencia la Ley cuando menciona la finalidad pública, es que el acto administrativo debe perseguir una finalidad que, en el fondo, es de carácter público porque las normas que sustentan el acto no han sido elaboradas para una persona en particular, sino para todas las personas que se encuentren en el ámbito de aplicación de dicha norma.
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Un aspecto importante de este requisito de validez, es que la Ley señala que aun cuando no existieran normas que señalen la finalidad del acto, los funcionarios no pueden actuar con discrecionalidad, sino que deberán determinar la finalidad pública del acto que están emitiendo en función de los principios generales del Derecho Administrativo.
Motivación La motivación del acto administrativo consiste en la sustentación fáctica y legal del derecho, sanción o controversia sobre la que se pronuncia. Así, el funcionario debe desarrollar la argumentación por la cual ha llegado a la conclusión expresada en la parte resolutiva del acto. En esta motivación, el funcionario deberá pronunciarse sobre todos los aspectos que hubieran sido sometidos a su análisis. También deberá sustentar su pronunciamiento con las normas legales vigentes y aplicables al caso concreto. Esto implica que el funcionario administrativo no puede obviar el ordenamiento legal aplicable y no puede resolver las solicitudes o recursos por su solo criterio.
Procedimiento regular Tan importante como la legalidad del objeto del acto administrativo, es que este se haya emitido como resultado de un procedimiento seguido conforme a la norma aplicable. Hablamos de un procedimiento regular cuando el funcionario ha seguido los pasos y etapas previstas en las normas aplicables al procedimiento en cuestión y ha respetado los derechos del administrado comprendidos en el Principio del Debido Procedimiento Administrativo 1.
4. Causales de nulidad Antes de analizar cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo, vamos a determinar en qué consiste la nulidad y cuáles son sus efectos.
Nulidad La nulidad es la condición jurídica por la cual un acto jurídico, a efectos de este informe, un acto administrativo, deviene
1 El Principio del Debido Procedimiento Administrativo se deriva del Principio del Derecho procesal al debido proceso judicial, e implica que los administrados deben gozar de todos los derechos y garantías que corresponden al interior de un procedimiento administrativo conducido conforme a ley, lo que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La finalidad de este Principio es la de establecer algunas garantías mínimas que deben presentarse en todo procedimiento administrativo, de tal manera que si alguna de ellas faltara, el procedimiento incurriría en una situación de ilegalidad que incluso puede acarrear su nulidad.
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en ineficaz por no reunir los requisitos de validez o ha incurrido en las causales de nulidad previstas en la normatividad aplicable. La nulidad genera que este acto no surta efectos desde su emisión, es decir, como si nunca se hubiera emitido. De tal manera que si ya hubiera tenido consecuencias en la realidad, estas deberán retrotraerse al momento anterior a la emisión del acto y, de no ser posible esto, se deberá resarcir a la persona o personas perjudicadas con el acto nulo. Vemos ahora cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo previstas en la Ley N° 27444.
La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias De acuerdo a la Ley N° 27444, el acto administrativo que sea emitido sin observar la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias, es nulo y, por lo tanto, no debe surtir efectos. Al respecto, debemos tener en claro que cuando esta causal hace referencia a la Constitución, se trata de la Constitución Política del Perú vigente, es decir, la del año 1993. Cuando hace referencia a las leyes, se trata de las normas con rango de ley. Y cuando hace referencia a las normas reglamentarias, se trata de las normas con rango inferior a la ley pero que regulan el acto administrativo en cuestión. Sobre este punto debemos mencionar un tema importante. Si bien es cierto que la Ley N° 27444 dispone al nulidad del acto emitido en contravención a la Constitución y las leyes, el hecho es que los funcionarios administrativos no gozan de la facultad discrecional para determinar cuándo un acto no es acorde con las disposiciones constitucionales o legales. Es decir, si se emite una norma reglamentaria en virtud de la cual se reconoce un derecho a favor de los administrados, pero esta norma no se ciñe a las disposiciones de mayor rango como las leyes o la Constitución, el funcionario público no puede dejar de aplicar la norma reglamentaria, pues carece de la facultad para realizar un control de legalidad y negarse a emitir el acto por ser la norma reglamentaria ilegal o inconstitucional.
El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14° El acto administrativo es nulo cuando carece de alguno de los requisitos de validez, según ya hemos señalado.
Sin embargo, la Ley señala que la nulidad puede evitarse si se presenta alguno de los supuestos de conservación del acto administrativo previstos en el artículo 14° de la Ley. La conservación del acto administrativo no implica que el acto deja de ser nulo, sino que, por determinadas circunstancias, la nulidad es superada por tratarse de defectos o vicios que no son trascendentes.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídic o, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición En este caso, el acto administrativo es nulo al haberse omitido alguno de los requisitos previstos para que se conceda la solicitud o recurso. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma Este supuesto se refiere a los casos en los que el acto administrativo constituye un delito tipificado por el Código Penal u otras normas con rango de ley. También se refiere al caso en el que el acto administrativo es emitido como consecuencia de un acto delictivo.
5. Declaración de nulidad De conformidad a las disposiciones de la Ley N° 27444, los administrados solo pueden solicitar la nulidad de los actos administrativos con motivo de la interposición de los recursos adminis trativos de reconsideración, apelación o revisión. Pero, también es posible que la nulidad sea declarada de oficio cuando agravien el interés público. La nulidad de oficio será declarada por el superior jerárquico del que expidió el acto. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. Asimismo, si el acto cuestionado hubiera sido emitido por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio. En tal caso, solo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo.
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Reglas de recepción documental Ficha Técnica Autor
: Dr.
Título
:
Cristhian Northcote Sandoval
Reglas de recepción documental
Fuente : Actualidad Empresarial Nº 252 - Primera Quincena de Abril 2012
1. Introducción La relación entre la Administración Pública y los administrados se caracteriza por un natural desbalance que hace necesario que se establezcan mecanismos que protejan a los administrados frente a posibles abusos o arbitrariedades por parte de los funcionarios y servidores de la Administración. El derecho de petición administrativa, el derecho de acceso a la información, el silencio administrativo y la doble ins tancia administrativa son algunos de los mecanismos que buscan minimizar los efectos del desbalance que existe entre los administrados y las entidades de la Administración Pública. Pero todos los derechos antes mencionados carecerían de eficacia si el administrado se encuentra imposibilitado de presen tar solicitudes, recursos y documentos en general a las entidades públicas. Por eso, es necesario que existan disposiciones que obliguen a las entidades públicas a respetar el derecho de los administrados a presentar sus documentos, sin que pueda rechazarse dicha presentación. En el presente informe analizaremos las reglas de recepción documental que contiene la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
2. Marco normativo La obligación de las entidades públicas de efectuar la recepción de los documentos que presenten los administrados está regulada a partir del artículo 117° hasta el artículo 130° de la Ley Nº 27444.
3. Recepción documental La recepción documental es el procedimiento por el cual toda entidad pública recibe los documentos que deseen presentar los administrados, debiendo contar con el personal, instalaciones y material necesario para realizar dicha labor de recepción. Es en virtud de esta obligación que las entidades de la Administración Pública deben contar con un área de trámite de documentario o mesa de partes. En el caso de aquellas entidades que funcionen en varios inmuebles, deberán establecer áreas auxiliares de recepción documental, N° 252
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para poder recibir los documentos que presenten los administrados en cada uno de dichos inmuebles. Las áreas de trámite documentario son las encargadas de llevar registro de los ingresos y salidas de documentos. También es obligación de estas unidades atender todas las gestiones relativas a sus procedimientos y brindar información que requieran los administrados con la finalidad de efectuar la presentación de sus documentos. Para desarrollar su actividad con celeridad y eficiencia, las entidades públicas deben adoptar las medidas que se detallan a continuación: • Poner en vigencia programas de racionalización del tiempo de atención por administrado. • Implementar un servicio de asesoría a los administrados para completar formularios o modelos de documentos. • Revisar su régimen de horas hábiles para la atención al público. • Estudiar la estacionalidad de la demanda de sus servicios y dictar las medidas preventivas para evitarla. • Instalar mecanismos de autoservicio que permita a los administrados suministrar directamente su información a través de medios informáticos.
4. Entidades receptoras Los escritos de los administrados pueden ser presentados ante las siguientes entidades: a. La entidad a la cual va dirigido el documento. b. Los órganos desconcentrados de la entidad a la cual va dirigido el documento. c. Las autoridades políticas del Ministerio del Interior en la localidad correspondiente. d. En las oficinas de correo, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la Ley N° 27444 para el envío de documentos por correo. e. Tratándose de administrados residen tes en el exterior, pueden presentar sus documentos en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el extranjero, quienes deberán derivar los escritos a la entidad competente, con indicación de la fecha de su presentación. Cuando un administrado resida fuera de la provincia donde se ubica la unidad de recepción documental de la entidad a la que dirige su documento, puede presentarlo en
el órgano desconcentrado de la entidad que se encuentre en su lugar de domicilio. Si la entidad no cuenta con órganos desconcentrados en el área de residencia del administrado, el documento puede ser presentado en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio del Interior del lugar de domicilio del administrado. La autoridad del Ministerio del Interior debe remitir el documento a la autoridad destinataria dentro de las veinticuatro horas inmediatas siguientes, indicando la fecha de presentación del documento. Ya sea que el documento se hubiera presentado a través de un órgano desconcentrado de la entidad competente o ante una autoridad del Ministerio del Interior, se considera como momento de ingreso la fecha y hora en que fue entregado a cualquiera de las dependencias indicadas.
5. Obligaciones de las áreas de recepción Es obligación de las áreas de recepción o de trámite documentario brindar orientación a los administrados sobre los requisitos y formalidades que deben cumplir para la presentación de sus documentos. Ahora bien, sin importar que los documen tos de los administrados cumplan o no con los requisitos y formalidades establecidos por las normas aplicables y previstos en el TUPA de la entidad, las unidades de trámite documentario están obligadas a recibir los documentos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión. El funcionario o servidor que recibe los documentos debe anotar en el propio documento su firma, la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el número de hojas que contenga, la mención de los documentos acompañados y de la copia presentada. Al administrado se le entrega un cargo de recepción con las anotaciones respectivas y registradas.
6. Requisitos generales de los escritos Aunque los requisitos de una solicitud o escrito dependen del tipo de procedimiento y de lo previsto en el TUPA de cada entidad, existe un contenido general que debe estar presente en todo escrito presentado por los administrados: • Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente. Actualidad Empresarial
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• La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho. • Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido. • La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo. • La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio. • La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA. • La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimien tos ya iniciados.
7. Observación de documentos Aunque las unidades de trámite documentario están prohibidas de rechazar la recepción de los documentos presentados por los administrados, ya sea que no cumplan los requisitos establecidos legalmente o que no estén acompañados de los recaudos correspondientes, sí pueden formular observaciones a la presentación del documento. En un solo acto y por única vez, las unidades de recepción pueden formular observaciones a los documentos de los administrados al momento de su presentación, haciendo mención del incumplimiento de requisitos que no pueden ser subsanados por la propia entidad. En estas situaciones, se le concede a los administrados un plazo de dos días hábiles para la subsanación de sus documentos. En tanto esté pendiente la subsanación de los documentos de los administrados, se aplicarán las siguientes reglas:
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• No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio adminis trativo ni para la presentación de la solicitud o el recurso.
Si la entidad receptora no puede determinar cuál es la entidad competente, deberá no tificar dicha situación al administrado para que adopte la decisión más conveniente.
• No procede la aprobación automática del procedimiento administrativo, de ser el caso.
10. Funciones de los fedatarios
• La unidad de trámite documentario no cursa el documento a la dependencia competente para sus actuaciones en el procedimiento. Una vez vencido el plazo de dos días hábiles sin que el administrado hubiera efectuado la subsanación de su documen to, se considerará como no presentado, se le devolverán los recaudos cuando el administrado se apersone a reclamarlos y se le reembolsarán los derechos de tramitación que hubiese pagado.
8. Subsanación de documentos y consecuencias Si dentro del plazo concedido el administrado presenta la subsanación de su documento, se considerará recibido desde la presentación inicial, con excepción de los casos en que el procedimiento confiera prioridad registral o se trate de un procedimiento trilateral, en cuyo caso la presen tación opera a partir de la subsanación. Si luego de que el administrado hubiera efectuado la subsanación de su documento el área de trámite documentario formulara una nueva observación con respecto a presuntos nuevos defectos o a omisiones existentes desde el escrito inicial, el administrado puede, alternativa o complementariamente, presentar queja ante el superior jerárquico, o corregir sus documentos conforme a las nuevas indicaciones del funcionario.
9. Presentación de escritos ante organismos incompetentes Es posible que un administrado presente un documento ante una entidad que no es la competente. En tal caso, la entidad receptora deberá remitir el documento a la entidad que considere competente, comunicando dicha decisión al administrado.
Como regla general, los administrados no están obligados a presentar documentos en original, pudiendo presentar, en la gran mayoría de casos, copias simples. Cuando la naturaleza del documento requiera verificar su autenticidad, el administrado puede presentar copias certificadas ante notario o fedateadas. Para estos efectos, cada entidad debe designar fedatarios institucionales adscritos a sus unidades de recepción documental, en cantidad suficiente, según sus necesidades, para que brinden gratuitamente sus servicios a los administrados. De esta manera, la labor de los fedatarios consiste en comprobar y autenticar las copias presentadas por los administrados, previo cotejo con el documento original que deben exhibir los administrados. Con la certificación del fedatario de que la copia presenta fidelidad con el contenido del documento original, se podrá incorporar al expediente y surtir los mismos efectos que el documento original, para los fines requeridos por la entidad o solicitados por el administrado. De la misma manera, los fedatarios pueden certificar las firmas de los administrados, previa verificación de su identidad, cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiera, evitando así la necesidad de recurrir a la legalización de firmas ante notario. Si debido a la carga procesal el fedatario no puede proceder con la autenticación de documentos en forma inmediata, la entidad puede solicitar al administrado que se dejen en su poder los documentos originales, por un plazo máximo de dos días hábiles, al término de los cuales le serán devueltos y la entidad se quedará con la copia fedateada. Sin perjuicio de lo señalado, las entidades pueden requerir en cualquier estado del procedimiento la exhibición del documento original presentado para la autenticación por el fedatario.
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