LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS: MÁS * ALLÁ DE LA DIVISIÓN DE PODERES
José Luis Caballero Ochoa
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En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En virtud del primero, el príncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, ya juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo del Estado
Montesquieu, "El Espíritu de las Leyes" There must in every society be some power from which there is no appeal
Samuel Johnson
SUMARIO: I. Introducción; II. Notas comunes a los órganos constitucionales autónomos; III. ¿Cuántos? ¿Cuáles? El caso de México; IV. Asignaturas pendientes.
I. Introducción.
México se ha sumergido en un proceso de democratización, que se avizora sin retorno, de replanteamiento de paradigmas, de refundación diría yo. Ante quienes vaticinaban la debacle total mediante la ruptura del orden constitucional en el caso de una alternancia en el Poder Ejecutivo o la permanencia del status quo a perpetuidad, la sociedad ha dado una lección. El cambio ha sido paulatino, no hemos tenido que asumir los procesos, digamos fastuosos y contundentes
como el caso español1, por mucho ejemplo de transición contemporánea; lo nuestro está siendo gradual, institucional, eficaz al fin de cuentas. La transición mexicana -como apuntan Lujambio y Vives- "no supone en modo alguno la desaparición de la otrora fuerza política hegemónica o su exclusión en la construcción del juego democrático. En este sentido, la transición de la democracia en México supone, dada la estructura constitucional del país sobre la que se construye (separación de poderes, federalismo, municipalismo) el paso del ejercicio 'monopólico' del poder, al ejercicio del poder 'compartido' 2
El proceso de transformación se acompaña de un gran ejercicio de reflexión sobre temas fundamentales de la arena constitucional: desde la posibilidad de reelección de los miembros del Poder Legislativo, o la propuesta de una nueva Constitución, la conveniencia o no de continuar con el sistema presidencial versus el sistema parlamentario, así como el replanteamiento de las cuestiones relativas a la responsabilidad de los servidores públicos, entre otros. La revisión al sistema de división de poderes, principal "sistema de frenos y contrapesos jurídicos entre las diversas partes de una constitución "3, se perfila como fundamental en este replanteamiento de paradigmas; Locke y Montesquieu de vuelta al ruedo. Cada vez más se acentúa la reflexión en torno a los controles de los poderes, sus órbitas, los matices de su interacción -siempre de acuerdo a los intereses del propio aparato estatal 4- su eficacia, y sus limitaciones, que los hace objeto de una revisión acusiosa entre sí y por parte de los actores políticos. En la dinámica del diseño constitucional de los próximos años entrarán en juego las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como el papel preponderante que ha ido asumiendo el Poder Judicial, especialmente a partir de las reformas constitucionales de 1994 y 1996. Por otro lado, esta teoría se ha visto redimensionada en diferentes términos, que van desde el fenómeno globalizador con todas sus implicaciones 5: integración regional, acuerdos comerciales, prevalencia del ius cogens, procesos de internacionalización de la tutela a los derechos humanos -incluso a través del surgimiento de verdaderos organismos jurisdiccionales- en donde los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional rompen los estereotipos de la organización doméstica, hasta la recomposición interna de una sociedad exigente, que busca controles más severos hacia los órganos y sus titulares, en un ejercicio en donde "lo democrático" también "dignifica por igual a las personas que, como gobernados, pueden exigir cuentas y responsabilizar a los que, representándolos, ejercen el poder político "6.
Adicionalmente, y de forma paralela a los procesos de acotamiento entre poderes (cheks and balances)7, de la sociedad y los actores políticos hacia los poderes, han surgido en el constitucionalismo contemporáneo los llamados "órganos constitucionales autónomos"8, cuya característica fundamental es precisamente su pertenencia al Estado pero sin depender de ninguno de los tres grandes poderes. El presente trabajo tiene por objeto plantear someramente el
entorno jurídico de estos órganos, cuáles son sus principales características, su papel en el constitucionalismo mexicano contemporáneo, cuáles tienen tal categoría en nuestro orden jurídico, así como hacer notar algunos de los elementos que fortalecerían su presencia constitucional.
II.
Notas comunes a los órganos constitucionales autónomos
Precisar rasgos comunes a los órganos constitucionales autónomos es más un ejercicio de prospectiva que de identificación, una búsqueda más que un recuento, una asignatura pendiente para el constitucionalismo contemporáneo. Esto se debe a que por un lado, no se ha profundizado lo suficiente en el tema por parte de los especialistas; algunos de ellos, al abordar este punto en particular, recurren por analogía a las características que apunta Manuel García Pelayo para el caso del Tribunal Constitucional: inmediatez, esencialidad, autonomía orgánica y funcional, dirección política, etc. 9 Por otra parte, y al menos en el caso de México, las reformas al texto constitucional que han introducido estos órganos no han tomado en consideración ubicarlos en un solo rango y proponer rasgos comunes que los identifiquen en lo esencial y que, ulteriormente, permitan hacer las distinciones propias de su competencia técnica, cualidad que al fin de cuentas parece constituir su rasgo definitorio. Sin embargo, entre lo que ya está y se debe fortalecer, y lo que es necesario proponer, es posible señalar lo siguiente:
1. Independencia de los poderes.
Inicialmente y a propósito del replanteamiento a la teoría de la división de poderes, me parece que la aparición de los órganos constitucionales autónomos responde precisamente a una evolución, tanto en el discurso como en la praxis, del papel de los poderes en el Estado contemporáneo y que estos organismos, con los que tienen, como afirma García Pelayo, una "paridad de rango"10, se perfilan también como posibilidad efectiva de ejercicio del poder público. Así, el doble aspecto fundamental de estas entidades estriba, por una parte, en que son organismos del Estado, y por otra, en su previsión en el texto constitucional como autónomos, es decir, no subordinados al Ejecutivo, Legislativo o Judicial. Debido a estas características, y ante la constatación de fenómenos como la corrupción de las entidades públicas vinculadas a los poderes, la falta real de equilibrios entre los mismos, y los excesos de los partidos en el juego político11, parece en ocasiones que los órganos constitucionales autónomos tendrían una prevalencia especial incluso por encima de los
poderes, además de que algunos - pienso en el Tribunal Constitucional o el Ombudsman- han adquirido una relevancia de primerísimo orden 12. En este sentido, es conveniente distinguir las implicaciones concretas de su autonomía con relación a los poderes, así como puntualizar los elementos de cada uno, a fin de precisar cuáles tienen una relevancia especial, como es el caso del Tribunal Constitucional, cuya naturaleza jurídica lo sitúa, en la mayoría de los países que lo han incorporado a su vida institucional, como "el intérprete supremo de la Constitución. Esto supone que le corresponde al Tribunal una permanente labor de reconstrucción de la unidad del ordenamiento mediante su doctrina al determinar el sentido de los preceptos constitucionales. Esa labor jurisdiccional puede tener una relevancia política menor, pero es la que mayor incidencia tiene a la larga, por cuanto hace posible también la adaptación permanente de la Constitución a las nuevas realidades sociales"13
Por otra parte, es de advertirse que los órganos constitucionales autónomos contribuyen, no sólo a ampliar el margen de actuación de la entidad estatal por cauces diferentes a los tradicionales, sino también al redimensionamiento y al equilibrio de los poderes mismos, porque efectivamente se constituyen como un contrapeso eficiente, porque producen también mecanismos de control constitucional 14, y promueven la participación ciudadana no partidista en la toma de decisiones fundamentales. En suma, porque como hace notar el Doctor Diego Valadés, el sólo postulado de la separación de poderes, no explica en nuestro tiempo la compleja trama del poder .15
2. Autonomía.
En México, a partir de 1980, la Constitución señala a cinco entidades como "autónomas": •
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Las universidades a las que la ley otorgue tal carácter, en el artículo 3º , fr VII (reforma publicada en el D.O.F. el 9 de junio de 1980). El Banco de México, en el artículo 28, párrafo 6 (reforma publicada en el D.O.F. el 20 de agosto de 1993). El Instituto Federal Electoral, en el artículo 41, fr. III (reforma publicada en el D.O.F. el 22 de agosto de 1996). La Comisión Nacional de Derechos Humanos, en el artículo 102 "B" (reforma publicada en el D.O.F. el 13 de septiembre de 1999). Los Tribunales Agrarios, en el artículo 27, fr. XIX (reforma publicada en el D.O.F. el 6 de enero de 1992).
Si bien es cierto que se emplea el calificativo de "autónomo" para cada uno de estas entidades, y tal autonomía es un rasgo común a su naturaleza jurídica 16, la cuestión fundamental para distinguir su pertenencia al universo que nos ocupa, es su conformación como órganos del Estado de igual rango que los tres poderes, lo que no sucede, por ejemplo, en el caso de las universidades. Este rasgo permite encontrar un referente común aun en medio de "definiciones distintas y naturaleza jurídica diversa ", como apunta Porfirio Muñoz Ledo 17. Así, la autonomía de estos organismos supone como requisito sine qua non, su pertenencia al Estado. No basta ni la sola previsión en la Constitución, ni acreditar el ser de interés público18, toda vez que también existen en el universo constitucional otras entidades sui generis - refiere Jorge Reyes Tayabas19partidos políticos, por ejemplo, a los que la misma Constitución designa como "entidades de interés público" (cfr.- artículo 41, fr. I) Pertenencia, pues, al Estado, como nota común y autonomía reflejada en: a) La previsión directa en el propio texto constitucional, del que derivan su
particular naturaleza jurídica, ya que, como señala Jaime Cárdenas Gracia, "tienen funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitución y son capaces de emitir actos definitivos "20, lo que los sitúa como " verdaderos 21 poderes del Estado" .
b) La independencia presupuestaria, que resulta una cuestión de capital
importancia para que el órgano tenga verdadera autonomía, pero que no en todos los casos se cumple a cabalidad. En México, el texto constitucional es óbice al respecto en la mayoría de los casos y sólo apunta que la Comisión de Derechos Humanos contará con "autonomía de gestión y presupuestaria " (artículo 102, "B"). Cárdenas Gracia considera que la Constitución debería precisar con claridad las bases sobre las cuales se debería establecer el presupuesto para cada organismo.22 c) Independencia orgánica, que implica - cito lo que señala la Constitución- una autonomía de "gestión" ( cfr.- artículo 102, "B") y en general, de "ejercicio de funciones" ( cfr.- artículo 41, fr. III). A propósito de este punto, es conveniente
destacar que en este contexto de "ejercicio de funciones" peculiar, que contempla una especialidad técnica sobre determinada materia, los organismos no surgen de un proceso democrático, lo que analógicamente, también sucede con el Poder Judicial. Sin embargo, no por esto se sustraen de la vigilancia y el control del Poder Legislativo, "ya que al no gozar los organismos autónomos de legitimación democrática propia, deben quedar sujetos a los controles de los legisladores, estos sí, políticamente legitimados "23.
De igual forma, por ejemplo, en el caso de la composición del Tribunal Constitucional en España, su integración "implica a los tres poderes del Estado, pero no del mismo grado de participación, pues las Cortes proponen en total a ocho de los doce miembros. Además, el grado de consenso necesario para la propuesta en el legislativo es muy alto, porque la mayoría de tres quintos exige el acuerdo de la práctica totalidad de las fuerzas políticas con representación 24 parlamentaria."
Así pues, la autonomía también se ejerce, paradójicamente, por la participación de alguno o algunos de los poderes en la dinámica propia de los órganos constitucionales autónomos, de manera especial en el nombramiento o ratificación de sus funcionarios, pero también en la aprobación de su presupuesto y en una adecuada rendición de cuentas.
3. Entidades apolíticas
Este rasgo común se presenta, a mi juicio, por diversos motivos: a) Resaltar la autonomía respecto de los poderes tradicionales (especialmente el Ejecutivo y Legislativo), estos sí, directamente inmersos en la praxis política. b) Privilegiar de cierta forma el componente "ciudadano" en la integración de
algunas de estas entidades, en su propia dinámica -que en ocasiones evita incidir en lo que conocemos como "actos de gobierno" 25- así como en el control de su actuación. Sobre esta última cuestión Jaime Cárdenas afirma: "El riesgo de la neocorporativización de estos órganos se debe exorcizar a través de los 'cheks and balances´ entre poderes y órganos, con diseños jurídicos en donde se premie la transparencia, la movilidad y la democracia interna, y sobre todo con el constante y permanente control de la sociedad a través de la obligada rendición de cuentas social." 26 c) Enfatizar que lo propio de los órganos constitucionales autónomos es su
competencia técnica en una materia específica, que debe mantenerse ajena al juego de los partidos. Estos organismos se constituyen para ofrecer, desde la imparcialidad que permite un ejercicio profesional de funciones, una instancia dedicada a la atención de una cuestión toral para la vida del Estado y de la sociedad en conjunto. Ruperto Patiño y Hugo Concha apuntan al respecto: " Parecería que cuando el estado considera que por la importancia de una actividad de carácter técnico es necesario preservarla de las influencias 27 políticas, el camino adecuado es la creación de organismos autónomos..."
No obstante, me parece que además alrededor de este asunto hay un prejuicio no sin fundamento por cierto- de que "lo político" corrompe y enturbia todo, lo que amerita ser redimensionado en términos de que el ejercicio político debe implicar la búsqueda efectiva de la justicia social, la prevalencia del Derecho y del bien común, la protección de la dignidad de la persona humana y sus derechos. Al fin de cuentas, constituir la representación popular, a través de la elección de partidos y propuestas concretas, es un ejercicio de racionalidad política, que apunta a establecer mecanismos de racionalidad social y económica, donde también el Estado constitucional moderno tiene una seria responsabilidad.28 Por otra parte, es innegable que existen de por medio cuestiones sumamente delicadas en el quehacer de los órganos constitucionales autónomos, como ocurre en la organización de los procesos electorales o la protección de los derechos humanos, por lo que se debe evitar cualquier parcialidad, privilegio de intereses o consignas. Es por esto que se insiste por parte de los especialistas en que los titulares de los órganos no pueden estar vinculados a partido político alguno. Cito al Dr. Carpizo con referencia al Ombudsman:
"El Ombudsman debe ser apolítico y apartidista para evitar caer en controversias de carácter político, ya que si cayera en ellas poco sería lo que podrá aportar al país... Indudablemente que el Ombudsman puede pertenecer a un partido político porque tiene derecho a ello, pero es saludable que él y sus principales colaboradores no hayan desempeñado ninguna actividad partidista durante los años anteriores a su designación; y si no son hombres de partido mucho 29 mejor."
4. El estatuto de los titulares
Los titulares de los órganos y sus principales colaboradores asumen un perfil que intenta conciliar formación profesional y conocimientos técnicos, con imparcialidad y honorabilidad; el ser apolíticos, con una fuerte vinculación hacia la sociedad; el ser apartidistas, con el consenso de los mismos partidos representados en el Poder Legislativo. La nota común apunta pues, al hecho de que se requieren personas de gran peso moral, así como con un conocimiento de primerísimo nivel de la materia propia del organismo, como titulares del mismo; por otra parte, una integración del órgano, que en términos prácticos implique "selección justa e imparcial; inamovilidad; remuneración suficiente y prohibición de su reducción; designaciones escalonadas, y servicio civil de 30 carrera..."
La participación del Poder Legislativo en la designación de los titulares es primordial para asegurar imparcialidad, capacidad técnica, vinculación con la sociedad; lo ideal es que mayorías calificadas de legisladores lleven a cabo todo el proceso de propuesta y designación.
II.
¿Cuántos? ¿Cuáles? El caso de México.
De "más o menos autónomos" se ha calificado a los organismos que nos ocupan31. Efectivamente, en México su aparición ha respondido más o menos a las necesidades sociales, políticas y jurídicas; ha sido más o menos razonada; con más o menos contradicciones; han surgido más o menos independientes; en algún caso, primero desconcentrado, luego descentralizado, finalmente autónomo; unos con más o menos participación del Congreso o de las cámaras en el nombramiento de sus titulares; más o menos imparciales; más o menos desvinculados del Ejecutivo... El caso mexicano apunta a una irrupción de estas entidades en la escena nacional a partir de los años noventa; con "más o menos" autonomía coinciden en su aparición en el periodo de Carlos Salinas de Gortari como titular del Ejecutivo (1988 - 1994), un sexenio difícil aun de evaluar a cabalidad por la cuota de corrupción e impunidad que envuelve incluso a la misma figura del expresidente, y en el que -como apunta el Maestro Raúl González Schmal- "se creó casi una nueva Constitución en México, en cuanto se alteraron varias de las que se consideraban decisiones políticas fundamentales. En ese lapso se realizaron 51 reformas a 40 artículos constitucionales" 32 .
A partir de este periodo los organismos se van incorporando en la Constitución, no en el mismo nivel, ni con similar vinculación al Ejecutivo o al Legislativo, ni con criterios diáfanos sobre el manejo del presupuesto; aún hoy en día no se han establecido directrices comunes para esta categoría de figuras constitucionales. Sin embargo, fue clarísimo el afán del Ejecutivo en el sexenio de referencia por dotar a nuestra vida jurídica de entidades que representaran el tránsito a la modernidad por parte de México. Se trató más de una búsqueda de aceptación de nuestros socios comerciales, que de la participación eficaz de la sociedad y de los partidos representados en el Congreso; más de acallar un clamor social insoslayable, que de dotar al Estado de órganos técnicamente eficientes e independientes. Reformas a todas luces plausibles, pero tímidas e incompletas.33 Por otra parte, sería injusto no admitir que lo importante en los últimos años ha sido la respuesta concreta a necesidades imperiosas e inaplazables de la sociedad, dejando a un segundo plano la teoría y el análisis; es por esto que podemos afirmar que han sido las demandas sociales, la causa principal de la aparición de los órganos constitucionales autónomos. Sin embargo, a raíz de la
incorporación a la arena constitucional de estas figuras, se ha generado un proceso de reflexión en torno a su naturaleza jurídica, a sus características comunes, acerca de la dinámica de vinculación con los poderes, o del alcance mismo de sus atribuciones. El discurso de los especialistas respecto de los organismos, indica que precisamente la conformación de sus presupuestos doctrinales es un proceso incipiente, que requiere organización y visión de conjunto, ejercicio que se va acompañando de los señalamientos que, a través de sus criterios, expresa nuestro máximo órgano de interpretación constitucional. 34 De esta forma, y de cara al intento de ir conformando un corpus doctrinal, es posible dar cuenta de muy variadas opiniones que, respecto del conjunto de órganos o sobre alguno de ellos, hacen referencia a su proceso de consolidación doctrinal, clarifica los alcances de su autonomía, o se refiere a lo prematuro de una evaluación sobre su pertinencia: (El IFE)..." está dotado de autonomía y es independiente en sus decisiones de los otros poderes; no tiene una naturaleza jurídica clara en el derecho positivo mexicano. No es un organismo descentralizado, pues no está en la órbita de la administración pública, ni en la del Poder Ejecutivo, pero tampoco corresponde ubicarlo en cualquiera de los otros poderes tradicionales. El autor de ese (sic) comentario prefiere considerarlo un órgano constitucional autónomo y remitirse a la doctrina jurídica europea para encontrar las características de estos órganos que constituyen en el derecho constitucional comparado poderes diferentes de los tradicionales... " 35 "Por otra parte, es evidente que se avanza a nivel constitucional, en la creación de organismos públicos a los que se les otorga autonomía para el ejercicio de sus funciones y en su administración, adecuándose sin duda el concepto clásico de la teoría de la división de funciones del Estado... Sólo el tiempo y el conocimiento de la actuación de estos organismos nos permitirá concluir sobre la efectividad o pertinencia del camino seguido por el Constituyente 36 permanente." "Los redactores del proyecto del original artículo 102, apartado B, se inclinaron también por una autonomía total y completa de la CNDH, comparable a la que gozan las universidades públicas. Como es bien sabido todo proyecto legislativo, más el constitucional, está sujeto a negociación entre diversas instancias y fuerzas políticas y en aquella ocasión se perdió este asunto aunque, entonces, los redactores del proyecto lograron que ese carácter autónomo se atribuyera a 37 las recomendaciones. Algo era algo y en este caso realmente era mucho".
Así pues, la reflexión sobre los organismos ha ido paulatinamente tratando de precisar su naturaleza jurídica, de desentrañar los distintos grados de autonomía con que han aparecido y que han alcanzado a través de reformas constitucionales, de analizar lo propio de sus atribuciones, el perfil de los
titulares, y los mecanismos más adecuados para su ratificación, así como sus relaciones con el Poder Ejecutivo. En este sentido, me parece que una asignatura pendiente para los juristas es ofrecer una propuesta integral, es decir, definir todo un estatuto jurídico para los órganos constitucionales autónomos, que integre estos elementos a los que he aludido en el párrafo precedente, en un esquema que, desde luego, concilie los elementos comunes con las particularidades de cada entidad en su aspecto eminentemente técnico. Las propuestas ya están en el tintero; algunas apuntan a una reforma al artículo 49 constitucional, en términos de fijar su paridad de rango con los poderes 38; otras, incluso se refieren a un acotamiento y reestructura del Poder Ejecutivo, permitiendo nuevas entidades autónomas derivadas de éste 39. A mi juicio, lo importante es elaborar un diseño institucional específico bajo el que se puedan ir incorporando nuevas entidades, y que fortalezca a las que actualmente contempla el texto constitucional, sobre cuya trayectoria hago referencia a continuación, tomando en cuenta la materia de su competencia, su naturaleza jurídica y el esquema de nombramiento de sus titulares.
1. El Instituto Federal Electoral.
Las reformas publicadas en el D.O.F. el 6 de abril de 1990, inician la propuesta de autonomía en materia electoral, aunque las de mayor envergadura en términos de "ciudadanizar" el Instituto Federal Electoral, instancia que tiene por objeto principal la organización de las elecciones federales, corresponden a los años de 1994 y 1996; en esta última se modifica la estructura directiva del Instituto, y se avanza en un ejercicio de autonomía que es fundamental, eliminando la intervención del Poder Ejecutivo en el Consejo General. Por primera vez en julio del 2000 se realizan elecciones presidenciales bajo la coordinación de un órgano totalmente autónomo; ya no corresponde la presidencia del Consejo al Secretario de Gobernación, y es posible dar cuenta cabal y expedita de resultados fehacientes casi de inmediato. A esta función de ser el órgano del Estado, responsable de llevar a cabo el proceso electoral, se suman otras: "la defensa del sufragio y del sistema democrático; integrar el Registro Federal de Electores, fortalecer el régimen de partidos y velar y garantizar la autenticidad y efectividad del sufragio, independientemente de promover y desarrollar la vida y la cultura 40 democráticas" .
La Constitución, en su artículo 41, fracción III, define la naturaleza jurídica del Instituto: un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propios; participan en su integración el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos. Sobre este último punto, que tiene que ver también con la titularidad del órgano, me parece importante resaltar la participación tripartita; por un lado el Poder Legislativo, a través de sus consejeros, con derecho únicamente a voz en el Consejo General y propuestos por los grupos parlamentarios representados en ambas cámaras del Congreso de la Unión; por otra parte, la representación de los partidos con registro nacional, también únicamente con derecho a voz; y finalmente, los ciudadanos, representados por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, que tienen efectivamente en sus manos la dirección del organismo, lo que le otorga verdadera independencia técnica, de gestión y de toma de decisiones. La propuesta de designación de los consejeros electorales, corre por cuenta de las distintas fracciones parlamentarias, y requiere de la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados. Así, este mecanismo - como apunta Jaime Cárdenas- "garantiza, por una parte la no intervención del Poder Ejecutivo ( lo que es inédito en el derecho electoral mexicano), y por otra, la imposibilidad de que una sola de las fuerzas políticas 41 decida la conformación del órgano"
2. Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Mediante reformas al artículo 102 "B" de la Constitución, del 28 de enero de 1992, se eleva a rango constitucional la función protectora de los derechos humanos, a través de un organismo federal, y los correspondientes en las entidades federativas. El status constitucional de estas figuras no implicó su autonomía42 sino hasta finales de 1999, y su vida jurídica ha sido un tanto accidentada, desde que la entidad federal se concibió inicialmente, y mediante decreto presidencial, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Sin embargo, su previsión en la norma fundamental introdujo ya un mecanismo no jurisdiccional de tutela a los derechos fundamentales de las personas y de control de la Constitución, amén de atender una demanda social urgente ante las graves violaciones de derechos humanos, especialmente por parte de las instancias de procuración de justicia. El día 13 de septiembre de 1999, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación sendas reformas a la Constitución que sitúan a estas entidades en el rango de los órganos constitucionales autónomos, y que dejan atrás el alcance de la autonomía previsto únicamente para las recomendaciones, así como el estatuto de "organismo descentralizado" que hasta la fecha le otorga la Ley de la Comisión de Derechos Humanos en su artículo segundo. No obstante este avance fundamental, el tema de la autonomía no fue el asunto toral de la
discusión en torno a las reformas por parte de partidos políticos, legisladores, especialistas y organizaciones no gubernamentales; las cuestiones relevantes fueron las relativas a conservar o no la incompetencia de los organismos en asuntos laborales, electorales y jurisdiccionales, así como el punto, ampliamente debatido, sobre la designación del presidente de la CNDH. La autonomía de estos organismos, implica desde luego, el cumplimiento puntual de su encomienda, que como señala el mismo artículo 102 "B", es "la protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano". Con esta afirmación, estamos finalmente frente a una postura coherente con un Estado social de derecho, que reconoce por una parte, derechos inherentes a la persona humana, derivados de su propia dignidad, y por otra, un universo más amplio que el que establece su norma positiva interna, y que da cauce también a los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional. 43 El texto constitucional asienta que la CNDH cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, rasgo este último que, insisto, me parece importantísimo para los órganos; la Constitución lo establece de manera expresa, únicamente para el caso de la CNDH. Implica la inserción del presupuesto, elaborado por la propia Comisión, en el proyecto que presenta el Ejecutivo Federal a la Cámara de Diputados, sin que sufra ulteriores modificaciones por parte de éste. Las reformas que le otorgan plena autonomía, en general, y especialmente en el ejercicio de formular recomendaciones públicas no vinculatorias, ante la violación de los derechos humanos por parte de las autoridades, con excepción de las del Poder Judicial de la Federación, han mantenido la incompetencia del órgano para conocer de quejas referentes a la materia electoral, laboral y jurisdiccional, aunque con respecto a la segunda se sigue cuestionando la posibilidad de intervención en los actos de naturaleza administrativa, que pudiesen ser violatorios de derechos humanos, y que no se refieren directamente a la controversia obrero - patronal, subiudice en las respectivas juntas de conciliación y arbitraje44. Por lo que corresponde al Presidente de la CNDH, precisamente a partir de la reforma de 1999, se introduce expresamente en la Constitución el mecanismo para su elección, así como de aprobación de sus actos, mediante un informe anual rendido ante el Congreso de la Unión. Toda vez que este punto no se contemplaba anteriormente en el texto constitucional, la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos aún señala en su artículo décimo que el nombramiento del Presidente de la CNDH será hecho por el Presidente de la República y sometido a la aprobación de la Cámara de Senadores, o en su caso, a la de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Afortunadamente, los rasgos de autonomía se van acentuando y actualmente esta designación, que implica un perfil de probada calidad moral, preparación e independencia, corre por cuenta exclusiva de la Cámara de Senadores,
mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, aunque se ha dejado a la ley secundaria que habrá de expedirse, el procedimiento para integrar las propuestas correspondientes. Por otra parte, y en relación con la misma designación, todavía hay voces que consideran que es necesario reforzar la elección del titular de la CNDH, dándole participación también a la Cámara de Diputados, al menos en la propuesta de candidatos, lo que redundaría en un soporte mayor a quien detenta un cargo de la responsabilidad del Ombudsman45.
3. Banco de México
Su regulación constitucional forma parte de los contenidos del artículo 28, concebido originalmente como la garantía de libre concurrencia; además, y especialmente a partir de las reformas de 1983, parte integrante del capítulo económico de la Constitución, que prevé la responsabilidad del Estado como ente rector en los procesos de planeación y conducción de la vida económica nacional. Las reformas que otorgan autonomía al banco central, datan del 20 de agosto de 1993, mediante la incorporación de dos párrafos al artículo citado; fue el culmen de un proyecto de largo plazo que implicó la transferencia de atribuciones del Ejecutivo federal a esta entidad, anteriormente organismo descentralizado, y cuyo objeto principal es -refiere el precepto constitucional en su párrafo sexto"procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado". La autonomía prevista en la Constitución se otorga en términos de "ejercicio de funciones" y "administración", con lo que se acentúa su competencia técnica en una actividad primordial para la viabilidad económica de la Nación, como es la estabilidad de precios, y que debe mantenerse ajena a consignas políticas y a una excesiva injerencia del Poder Ejecutivo. La descripción de la naturaleza jurídica de la entidad no precisa en ningún momento su carácter como "órgano constitucional autónomo" como ocurre en todos los casos de "autonomía" previstos en la Constitución. Por su parte, la Ley del Banco de México, reglamentaria de los párrafos sexto y séptimo del artículo 28, y publicada el 23 de diciembre de 1993, señala en su artículo primero que el banco central es una persona de "derecho público con carácter autónomo". Con relación a los titulares, el artículo 28 establece de manera general, que serán "personas cuya designación será hecha por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso". Concretamente, se requiere la mayoría simple de los senadores presentes, en una tarea que tendría que involucrar al Congreso de la Unión, y en
virtud de la materia propia del Banco de México, me atrevería a decir que también a las legislaturas de los estados. De cualquier forma, no son mayorías calificadas de los representantes del Poder Legislativo, como es lo conveniente para la ratificación de los titulares de las entidades que nos ocupan. La ley reglamentaria contempla un ejercicio de funciones directivas colegiado, a través de una junta de gobierno compuesta por cinco miembros, los que " son personas de reconocida competencia en materia monetaria y financiera, y de absoluta solvencia moral" 46 . Los nombramientos de los miembros de la Junta
son escalonados, a fin de dar mayor solidez a la institución y evitar presiones políticas. En este sentido, y de forma similar a lo que ocurre con los demás organismos de esta naturaleza, la influencia excesiva de las cuestiones políticas pueden fácilmente vulnerar la imparcialidad con que el organismo debe conducirse, y en este caso concreto, el argumento a favor de la independencia de sus titulares "descansa en el enfoque de que sujetar a (sic) Banxico a una
presión política mayor se traduce en un sesgo inflacionario en la política 47 monetaria."
A La cabeza de la Junta, se encuentra el Gobernador del Banco de México, quien es el ejecutor de los acuerdos tomados por aquella, y tiene a su cargo la administración general de la institución. Es designado por el Presidente de la República, y dura en su encargo seis años. A este respecto, y a pesar de los rasgos de autonomía obtenidos con la reforma de 1993, todavía se señala como signo de dependencia del Poder Ejecutivo precisamente el hecho de este nombramiento directo, además de que la Comisión de Cambios, que establece los criterios en materia cambiara, está conformada por la mitad de sus miembros (tres de seis), por el Secretario y subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, siendo presidida por el primero de ellos, lo que se considera, en cierta forma, como un rasgo de sujeción del Banco a los lineamientos de una secretaría de Estado.48
4. Tribunales agrarios
La mayoría de los especialistas que abordan el tema de los órganos constitucionales autónomos en México, ubican de inmediato y sin lugar a dudas las tres primeras entidades a las que he aludido: IFE, CNDH y Banxico. Sin embargo, la Constitución otorga el mismo rango de autonomía a los tribunales agrarios, órganos estatales con carácter jurisdiccional. 49 El artículo 27, fr. XIX de la Constitución, a partir de las reformas salinistas en materia agraria publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992, prevé la instauración de "tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción" para "la administración de justicia agraria". No hay pues, distinción fundamental, ni matices importantes que los pudiesen situar en un espectro
diferente al de las otras entidades autónomas del Estado. La razón primordial de su autonomía y lo hacen saber tanto la iniciativa presidencial, como los dictámenes correspondientes de ambas cámaras, es que efectivamente, se imparta justicia pronta y expedita en una materia tan delicada como la agraria, especialmente en los asuntos de tenencia de la tierra en ejidos y comunidades; específicamente, se trató con las reformas de substituir el anterior procedimiento mixto administrativo - judicial, por un sistema de administración de justicia ad hoc . La posibilidad de que los campesinos encuentren mecanismos de impartición de justicia sencillos, asequibles, sin complicaciones, es el eje rector de la estrategia de estos organismos autónomos. El dictamen de la Cámara de Diputados es claro al respecto: "... Los tribunales agrarios que deberán ser autónomos y de plena jurisdicción para impartir una justicia pronta, expedita, de una manera sencilla y cercana a los propios interesados, eliminarán demoras y arbitrariedades, propiciando el establecimiento de una nueva relación entre los hombres del campo y las 50 autoridades competentes..."
No obstante, por otra parte creo que subsiste un exceso de cuidado, un resabio de paternalismo demagógico hacia los campesinos, que limita la autonomía propia del órgano. Me recuerda aquella fracción IV, del artículo tercero constitucional, vigente hasta antes de las reformas en materia religiosa de 1992, que expresamente prohibía a las corporaciones religiosas o sociedades vinculadas con algún credo intervenir en la educación "primaria, secundaria y normal, y la destinada a obreros y campesinos". En este sentido, me parece que son los menos autónomos de los órganos. Esto debido, por un lado a la excesiva presencia del Ejecutivo en su organización interna, que los ha hecho aparecer como tribunales administrativos; por otra parte, la materia agraria en general ha recibido poca atención por parte de los juristas en los últimos años, y esto ha provocado un descuido en la elaboración de planteamientos puntuales y pertinentes. Finalmente, la falta de interés por parte de una sociedad eminentemente urbana, inmersa y activa en otro tipo de problemática, que no ha hecho valer su presencia y propuestas, a distinción de lo que ha sucedido por ejemplo en el tema electoral o en torno a los derechos humanos. Las reivindicaciones sociales, ya lo mencioné anteriormente, han servido en buena medida como detonante en la aparición de los organismos autónomos del Estado. Ante esta situación, los tribunales agrarios han sido espacio también para acomodos políticos, sin que se manifieste a cabalidad la independencia del Poder Ejecutivo, aunque los magistrados sean designados por el Senado a propuesta del Presidente de la República.
En tal virtud, me parece importante rescatar las propuestas que apuntan a la incorporación de estos tribunales al Poder Judicial de la Federación, precisamente en aras del cuidado y la profesionalización la materia, amén de contribuir a la mayor imparcialidad en la atención de los asuntos que representan los intereses de ejidatarios y comuneros. El mayor argumento a favor de los beneficios que reportaría vincular la jurisdicción agraria con el Poder Judicial, es precisamente la trayectoria ejemplar de este último. A este respecto, Marcos Nazar Sevilla, hace notar: "... durante los últimos años el Poder Judicial de la Federación ha vivido una serie de cambios que sin menoscabo de su prestigio le fortalecieron en lo interno y externo. El Consejo de la Judicatura Federal y la incorporación del Tribunal Electoral Federal a la Justicia Federal demuestra que es posible modificar cuestiones fundamentales en la estructura, funcionamiento y competencia de los órganos jurisdiccionales en beneficio de la colectividad. Los principios de imparcialidad y legalidad alcanzados por el Poder Judicial de la Federación deben servir para reforzar la justicia agraria y de esta manera al integrarse los Tribunales Agrarios a la Justicia de la Unión culminar un esfuerzo de seguridad jurídica en el campo" 51.
5. Asignaturas pendientes
Al tratarse de un "fenómeno relativamente reciente, acerca del cual la 52 elaboración doctrinal está en marcha" , como apunta el Doctor Diego Valadés, sobre los órganos constitucionales autónomos, me parece que aún hay mucho por definir y puntualizar. La reflexión se ha iniciado; es un tema importante para la vida constitucional en México, que interesa a los especialistas en nuestro país, y al que le están dedicando cada vez más páginas. Creo que el ejercicio académico se ha acompañado de una trayectoria institucional que, en mayor o menor grado, ha demostrado las ventajas que representa para la sociedad en su conjunto contar con este tipo de entidades, que han sido más eficientes y valiosas entre más han definido su autonomía. Un ejemplo preclaro lo tenemos en el Instituto Federal Electoral. Para finalizar, apunto lo que considero importante de clarificar en términos generales sobre los organismos, y retomo algunas propuestas tendientes, bien a reforzar la actuación de los ya existentes, bien a introducir nuevas figuras a la Constitución. 1. Es preciso incorporar al texto constitucional un estatuto que puntualice las
características principales que deberán tener los órganos constitucionales autónomos para ser considerados como tales. Este, desde luego, deberá señalar su paridad de rango con los poderes, el alcance de su autonomía, los lineamientos sobre el presupuesto y la elección de los titulares.
Me parece especialmente importante, contextualizar su actuación en torno a todo un replanteamiento de la teoría de la división de poderes, y a la independencia que deben observar no sólo respecto a estos, sino también con relación a otras entidades de interés público como los partidos políticos, u otros factores reales de poder.53 2. Insisto en la conveniencia de señalar puntualmente los alcances de su
autonomía, como rasgo definitorio, y en relación a su función de órganos del Estado, independientes de los tres poderes de la Unión, evitando cualquier confusión conceptual. La Constitución apunta definiciones distintas con respecto a la naturaleza jurídica de cada uno. Así, de los tribunales agrarios refiere que están "dotados de autonomía y plena jurisdicción" (artículo 27, fr. XIX); del Banco de México como "autónomo en el ejercicio de sus funciones y su administración" (artículo 28, párrafo 6º.); del Instituto Federal Electoral "organismo público autónomo" ( artículo 41, fr. III); de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que cuenta con " autonomía de gestión y presupuestaria" ( artículo 102, "B") Así pues, es importante especificar las características que debe ostentar un órgano del Estado en su calidad de "autónomo". Creo que en este caso, la autonomía no es un asunto de niveles, un status que se obtiene por etapas, de menor a mayor grado, sino una cuestión ontológica, de definición en la propia naturaleza jurídica de los órganos, que le confiere un rango específico en el orden constitucional. Con este referente, es posible ubicar en otro ámbito, a las universidades a las que se les otorga el carácter de autónomas, de conformidad con el artículo 3º. , fracción VII de la Constitución. No se trata de un asunto de "menor autonomía" con respecto a los órganos constitucionales del Estado, sino de otra situación jurídica. La iniciativa presidencial que propuso la adición al artículo 3º. Constitucional, el año de 1979, elevando a rango constitucional la autonomía universitaria señala: "Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley les otorgue autonomía tendrán la facultad y responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de libertad de cátedra e investigación y de libre examen y discusión de ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso y permanencia del personal académico, y administrarán su patrimonio" 54
En este sentido y de acuerdo con el espíritu de la reforma constitucional, la autonomía otorgada por el Estado, se encuentra vinculada concretamente a la capacidad de decisión sobre su funcionamiento interno, a la implementación de
sus propios planes y programas de estudio, y a la administración de su patrimonio, situación que corresponde perfectamente a su carácter de organismo descentralizado. 3. Por otra parte, es deseable que se precisen los aspectos inherentes a la
autonomía. Sustentar un criterio definido en materia presupuestaria, a través de la posibilidad de que cada organismo elabore y disponga de su presupuesto, sometido desde luego a la aprobación de la Cámara de Diputados en el paquete anual, pero previsto en la Constitución misma. La autonomía presupuestaria es un signo relevante de independencia. Definir, además, criterios sobre la elección de los titulares de los organismos, considerando su conocimiento y experiencia en el ramo propio de la entidad, una trayectoria imparcial, desvinculada a grupos de intereses, y una honorabilidad a toda prueba. Para los nombramientos, lo importante es, a mi juicio, y atendiendo al caso concreto, considerar las mayorías calificadas del Congreso de la Unión. 4. Partiendo del hecho de que los actos definitivos emitidos por los órganos
constitucionales respecto de la materia de su competencia, son actos del Estado mismo, es necesario establecer mecanismos que garanticen efectivamente la aplicación de sus determinaciones. Claro está que los planteamientos a este respecto no pueden ser de carácter general. No es posible pasar por el mismo rasero, y a guisa de ejemplo, las resoluciones de los tribunales agrarios, que las recomendaciones no vinculatorias de las comisiones de derechos humanos. Sin embargo, atendiendo al caso concreto, y sin riesgo de vulnerar la propia naturaleza jurídica de los organismos, sería pertinente instrumentar medios ad hoc para asegurar que no estamos frente a consejos consultivos, sino ante verdaderos poderes del Estado. 5. No son pocos los especialistas que han señalado la conveniencia de ir
incorporando nuevas figuras al catálogo de los órganos constitucionales autónomos, por muy diversas razones. El Doctor Diego Valadés hace referencia, por ejemplo, al "desarrollo de nuevas funciones técnicas del Estado " o a la "alta especialidad de funciones y servicios públicos"; 55 otros, proponen de forma puntual una lista de las entidades que deberán ir tomando carta de naturalización en el texto constitucional: el Tribunal Constitucional, el órgano del Federalismo, el Ministerio Público -en su calidad de órgano autónomo, desde luego- el Tribunal de Cuentas, etc. 56 En este sentido, me parece que sería especialmente pertinente pensar en un Tribunal Constitucional distinto de la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y de los órganos del Poder Judicial en general; en un órgano que garantice efectivamente la vigencia de las libertades de expresión e información, un Consejo Nacional de Comunicación Social -según la figura que propone Ernesto Villanueva-57 especialmente en estos momentos de transición en los que resulta de capital importancia establecer una regulación en la materia. Asimismo,
en un Consejo para la Libertad Religiosa, que considere a este derecho fundamental, no como un mero asunto de política interior, circunscrito a la órbita competencial de la Secretaría de Gobernación, sino como una cuestión multifactorial, que involucra también el quehacer social y cultural del Estado y la participación de los ciudadanos. Una entidad que no sea únicamente la instancia de vinculación con las iglesias, y en general con las asociaciones religiosas, sino un espacio público en donde se tutele la libertad de conciencia, y en general, se promueva una cultura en favor del derecho a profesar convicciones fundamentales. El replanteamiento de los equilibrios entre los poderes, de las funciones de cada uno de ellos, al que estamos asistiendo en estos días; la renovada participación de los actores sociales, en un nuevo paradigma político e institucional más democrático, lejos de controles excesivos, de la estructura anquilosada del presidencialismo y de la vigencia de un partido de Estado, darán la pauta para el surgimiento de estas nuevas formas de ejercicio del "Supremo Poder de la Federación", al que alude el artículo 49 constitucional.
__________________ * Artículo
publicado con el mismo título en: Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana (Dir. Loretta Ortiz Ahlf). México, Universidad Iberomericana, número 30, 2000, pp. 153-173. ** Coordinador académico de los Diplomados en Derecho en la UNLA. Académico de Tiempo del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana Plantel Santa Fe; coordina los diplomados en la materia jurídica, el Posgrado de Derecho y los programas de intercambio y cooperación académica e imparte Derecho Constitucional I y Marco Jurídico de Protección a los Derechos Humanos en México. 1 En un excelente análisis sobre el fenómeno de la transición española, Angel J. Sánchez Navarro, cataloga al momento de la transición como el fenómeno más llamativo de la política española de las últimas décadas y momento en el que España adquirió un "protagonismo mundial" en el siglo XX . Vid . Sánchez Navarro Angel , La transición española en sus documentos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, p. 21. 2 Alonso Lujambio, con la colaboración de Horacio Vives, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000, p.21. 3 Sabine, George , Historia de la teoría política, tercera edición, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p.427. 4 Sobre esta flexibilidad aplicativa de la división de poderes rescato lo que afirma Miguel Carbonell: "Se puede decir que este principio jamás ha recibido una aplicación práctica total, si no que siempre se ha realizado de modo flexible, reflejo de las muchas excepciones que le han ido imponiendo diversas necesidades dentro del funcionamiento estatal". Vid : Carbonell, Miguel, "La división de poderes y las fuentes del derecho en México. Algunas reflexiones", Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, México, número 26, 1996, p.229. 5 Marcos Kaplan llega a afirmar: "la multiplicación de fuerzas y lazos transnacionales y de procesos globalizantes, de envergadura, intensidad y velocidad crecientes, estimulan nuevas formas de jerarquización y decisión colectivas, que involucran a estados, a organizaciones intergubernamentales, a grupos de interés, presión y poder internacionales. Políticos, gobernantes, administradores públicos y privados, sienten y opinan que ya no controlan muchos de los factores que determinan el destino de un Estado-nación". Kaplan Marcos, "La Soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes", en A.A.V.V.. Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, México, IIJ-UNAM, 1994, p 232.
6 Lujambio...Op. Cit . Supra nota 2, p.16. 7 No está por demás precisar que el "control" no es la única razón de ser de los poderes, también está lo propio de sus atribuciones. Al respecto, Diego Valadés señala: "Debe tenerse cuidado, además en no aplicar el esquema reduccionista de la separación de poderes a las relaciones de control. En la mecánica de las relaciones de poder según la doctrina de Montesquieu, hay un ámbito de exclusividad en las atribuciones a los órganos de poder, que no puede ser rebasado." Vid . Valadés Diego, El control del poder , México, IIJ-UNAM, 1998, p.96. 8 No hay un criterio unificado para designar a este tipo de organismos. A "órganos constitucionales autónomos" se refieren entre otros, la mayoría por cierto: Gil Raymundo, "¿Qué son los órganos constitucionales autónomos ?" La Barra, Revista de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C., Número 26, junio 2000, pp. 36 ss.; Cárdenas Gracia Jaime, Una constitución para la democracia, México, IIJ-UNAM, 1996, p. 159 ss; Carpizo Jorge, "La reforma constitucional de 1999 a los organismos protectores de los derechos humanos", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional , México, IIJ-UNAM, Número 3, Julio - Diciembre de 2000, p. 34; Miguel
Carbonell habla de "órganos autónomos" Vid. Carbonell Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México; tercera edición, México, Porrúa, 2000, p. 63. Por otra parte, el mismo Cárdenas Gracia habla de "órganos de relevancia constitucional", Op. Cit . p. 245; Diego Valadés se refiere a "nuevos órganos del poder". Vid . Valadés Diego, Op Cit. Supra nota 7 p. 176; Porfirio Muñoz
Ledo a "órganos autónomos del Estado" Vid . Muñoz Ledo Porfirio, "Por una nueva constitución para refundar la República", Hacia una nueva constitucionalidad , México, IIJ-UNAM, 2000, p.301.
9 La cita está tomada de: García Pelayo Manuel, "El 'status' del Tribunal Constitucional", Revista española de derecho constitucional , núm 1, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 11-34. De ella dan cuenta, por ejemplo: Cárdenas... Op Cit. Supra nota 8, p. 246; el mismo autor en "Órgano constitucional autónomo para los medios de comunicación en México" Revista mexicana de derecho de la información, Universidad Iberoamericana, año 1, número 1, mayo - agosto de 1998, p. 51; Gi l Raymundo... Op Cit. Supra nota 8, p. 37.
10 Citado por Jaime Cárdenas, Op Cit supra nota 8, p.246. 11 Jaime Cárdenas apunta que los órganos constitucionales autónomos "despartidocrizan" el funcionamiento del Estado. Vid . Cárdenas... Op Cit . Supra nota 8, p. 244.
12 A el "órgano de órganos" se refi ere con respecto al Tribunal Constitucional Jaime Cárdenas, Ibídem, p. 245. 13 Balaguer Francisco et al . , Derecho constitucional , Volumen I , Madrid, Tecnos, 1999, p. 213. 14 "En México ha existido una mayor preocupación por los controles jurídicos objetivados, que corresponden a los tribunales en especial al juicio de amparo, y recientemente, a otros instrumentos como las controversias constitucionales, la acción abstracta de inconstitucionalidad, los medios de impugnación electoral y los que aplican los organismos no jurisdiccionales, que en nuestro país son las comisiones de derechos humanos...". Valadés , Op. Cit . Supra nota 7, p. XVII. 15 Ibídem., p. 176. 16 En el caso de la CNDH, aún y cuando sus resoluciones ya eran autónomas antes de las reformas a las que he aludido, no se desprendía la autonomía para ese órgano, que había sido considerado como un organismo descentralizado, según lo previsto en el artículo 2º. De la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, publicada en el D.O.F. el 29 de junio de 1992, y que hasta el momento no se ha modificado, en virtud de las reformas constitucionales de septiembre de 1999. 17 Muñoz Ledo Porfirio, Op Cit. Supra nota 8, p. 301. 18 El Diccionario Jurídico Mexicano define el interés público como: "El conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado ". Vid . VV. AA. Diccionario jurídico mexicano ," I-O", Decimaprimera Edición, México, IIJ-UNAM, 1998 p. 1779.
19 Reyes Tayabas Jorge, Derecho constitucional aplicado a la especialización en amparo, Quinta Edición, México, Themis, 2000, p. 223. 20 Cárdenas Jaime... Op Cit . Supra nota 8, p. 245. 21 Idem. 22 Ibídem, p. 251. 23 López Antonio y Sarre Miguel, Alternativas para la recuperación del Ombudsman. Nuevo marco constitucional y legal . Documento de Trabajo No. 26, Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C., México, Febrero de 1999, p. 9. 24 Balaguer ... Op. Cit. Supra nota 13, p. 214. 25 En relación a este punto y al de la definitividad de los actos de los órganos autónomos, en el caso de México, creo que es pertinente matizar que en virtud de su propia naturaleza, relacionada con un aspecto técnico muy específico, y de cuestiones propias de la competencia de algunos de ellos, como el Ombudsman - pienso en el carácter no vinculatorio de sus resoluciones- o el IFE, no todos emiten actos que pudiesen vulnerar la esfera jurídica del particular y ser considerados como "de autoridad", y en consecuencia recurribles mediante amparo. Esto no se aplica en el caso de las circulares que emite el Banco de México y, desde luego, a las resoluciones de los tribunales agrarios.
26 Cárdenas ... Op. Cit. Supra nota 8, p. 244. 27 Patiño Ruperto y Concha Hugo, Comentario al Artículo 28, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo I, Décima Edición, México, IIJ - UNAM, 1997, p.359. 28 Sobre este tema de la responsabilidad social y económica del Estado, han surgido de forma renovada las discusiones sobre la pertinencia, si bien no de volver al esquema del Estado de bienestar ( Welfare State), si de asumir una responsabilidad integral - no sólo política- ante el ciudadano, y de no permitir la dependencia absoluta de las fuerzas del mercado en la organización social. Abordan el tema, entre otros: Valadés, al referirse a los problemas constitucionales del estado contemporáneo. "Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo", Cuestiones Constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional , México, UNAM, Número 1, Julio - diciembre de 1999, p. IX ss.; desde el punto de vista de los derechos humanos e igualdad, o de los derechos prestacionales, por ejemplo: Antonio Pérez Luño, Los Derechos Fundamentales, 7ª. Edición, Madrid, Tecnos, 1998, pp. 192 ss., o bien, Miguel Carbonell, "Desafíos de los derechos humanos en México ", Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana , México, número 29, 1999, pp. 21-22. 29 Carpizo Jorge, Derechos humanos y Ombudsman, México, IIJ-UNAM, CNDH, 1993, p.55. 30 Cárdenas... Op Cit. Supra nota 8, p. 251. 31 Carbonell...Op. Cit Supra nota 8, p.63. 32 González Schmal Raúl, "Las reformas constitucionales en el sexenio de Salinas", Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, México, No. 25, 1995- II, p. 225.
33 En el caso del Ombudsman , Antonio López y Miguel Sarre, señalan: "En México, independientemente de los beneficios que la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) reportó a la imagen del Gobierno Federal en el contexto de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y, en general de la globalización económica, es pertinente apuntar, para el análisis que aquí se hace, que la decisión gubernamental obedeció, asimismo, a una demanda social motivada por la manif estación de graves violaciones a los derechos humanos, particularmente en los ámbitos policial y de procuración de justicia". López ... Op. Cit . Supra nota 23, p.5. 34 Al respecto, Raymundo Gil señala: "... existe otra metodología para detectar el surgimiento y por ende el reconocimiento de los Organos Constitucionales Autónomos en México, a través de la interpretación judicial ( jurisprudencia 'Lato sensu') realizada por la Suprema Corte, quien consideró a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (' Ombudsman mexicano'), como una institución constitucional; auxiliar del Poder Judicial, en el caso conocido como: "Aguas Blancas" (ejecutoria 451/95).", Vid. Gil..."Los órganos constitucionales autónomos en México", Propuestas de reformas constitucionales, Tomo I, Colección Foro de la Barra Mexicana, México, Themis, 2000, p. 470. 35 Jaime Cárdenas Gracia, Comentario al Art ículo 41, Op. Cit . Supra nota 27, p. 501. 36 Patiño Ruperto... Op. Cit Supra nota 27, p. 359. 37 Carpizo Jorge, Op. Cit . Supra nota 8, p.33. 38 Gil Raymundo... Op Cit. Supra nota 8, p. 37. 39 Cárdenas Gracia... Op. Cit. Supra nota 8, p. 276. 40 Gómez-Palacio Ignacio, Procesos electorales, México, Oxford University Press, 2000, p.41. 41 Cárdenas... Op. Cit. Supra nota 35, p. 504. 42 La Constitución señala expresamente que la Comisión Nacional de Derechos Humanos contará con "autonomía", y no indica lo propio respecto a los organismos de las entidades federativas, previstos de igual forma en el texto constitucional. Sin embargo, y como hace notar el Doctor Jorge Carpizo "dicha autonomía debió haberse extendido sin duda alguna a todos los organismos protectores de derechos humanos. La Constitución sólo se refiere en este aspecto a la CNDH. Empero, ello se debe a un error de redacción porque la intención fue otra, lo que se prueba con los tres párrafos citados del respectivo dictamen y en los cuales es clarísimo que esa autonomía se les está garantizando a todos los ombudsman protectores de los derechos humanos en México" Carpizo... Op. Cit. Supra nota 8, p. 35. 43 Antonio López y Miguel Sarre apuntan que la autonomía implica " promover, defender y difundir los derechos humanos que establece el orden jurídico mexicano, con sujeción al derecho nacional e internacional de los derechos humanos sin recibir instrucciones de ningún órgano del Estado" López... Op. Cit Supra nota 23, p. 8. Sobre el tema de la relevancia que adquieren los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos en el orden jurídico mexicano, al ampliar la esfera de derechos del gobernado, Vid . Entre otros: Becerra Manuel " Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitución federal (amparo en revisión 1475/98)", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional , México, UNAM, no. 3, julio - diciembre del 2000, p.175; Carbonell Miguel... Op. Cit. supra nota 28, p. 16; Moreno Carmen, " Reflexiones en torno a la situación actual de México en los sistemas internacionales de protección a los derechos humanos", en Fix- Zamudio Hector Coord ., México y las declaraciones de derechos humanos, México, IIJ-UNAM y CIDH, 1999 pp. 69 ss.; Ortíz Loretta, "Jerarquía entre leyes federales y
tratados", Propuestas de reformas constitucionales, Tomo II, Colección Foro de la Barra Mexicana, México, Themis, 2000, pp. 1039 ss.
44 Vid. Entre otros: López... Op. Cit Supra nota 23, p. 15; Martínez Bulle Goyri Víctor, "La reforma del artículo 102, apartado 'B' de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ", Cuestiones Constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional , México, IIJ - UNAM, Número 1, julio - diciembre 1999, p. 289. 45 López... Op. Cit. Supra nota 23, p. 9. 46 Ramírez Solano Ernesto, Moneda, banca y mercados financieros. Instituciones e instrumentos de países en desarrollo, México, Pearson Educación, 2001, p. 208. 47 Ibídem, p. 222. 48 Vid . Cárdenas... Op. Cit. Supra nota 8, p. 267. 49 Entre las excepciones, Miguel Carbonell, quien los considera entre los órganos autónomos incorporados al texto constitucional. Vid . Carbonell... Op. Cit . Supra nota 8, p. 63. 50 Citado en: Nazar Sevilla Marcos, "Los tribunales agrarios como parte del Poder Judicial de la Federación" , Propuestas de reformas constitucionales, Tomo I, Colección Foro de la Barra Mexicana, México, Themis, 2000, p. 277.
51 Ibídem, p. 305. 52 Valadés... Op. Cit. Supra nota 28, p. XX. 53 Cfr. Carpizo... Op. Cit. Supra nota 7, p. 34. Por otra parte, Raymundo Gil precisa que los órganos constitucionales autónomos "representan una alternativa reciente que ha tenido éxito para tratar los conflictos de poder y legalidad entre los partidos y los grupos sociales y económicos" Gil... Op. Cit Supra nota 34, p. 474. 54 Citado por: Burgoa Ignacio, Las Garantías Individuales, Vigesimacuarta Edición, México, Porrúa, 1992, p. 448. 55 Valadés... Op. Cit. Supra nota 28, p. XIX. 56 Vid . Cárdenas... Op. Cit. Supra nota 8, pp. 255 ss., o bien, Carbonell... Op. Cit. Supra nota 8, p. 64. 57 Villanueva Ernesto , Régimen jurídico de las libertades de expresión e información en México, México, IIJ-UNAM, 1998, pp. 232 ss.
