DERECHO AGRARIO Y AMBIENTAL
INFRAESTRUCTURA AGRARIA & POLÍTICA AGRARIA
DAMIÁN CRUZ BENÍTEZ
Prof. Abgo. Karina Beatriz Maciel de Ramírez.
Trabajo monográfico Presentado a la facultad de Derecho de la Universidad Tecnológica Intercontinental Intercontinental como requisito para el examen parcial de de Derecho Agrario y Ambiental.
LUQUE – Paraguay Octubre – 2012
RESUMEN La política y la Infraestructura agrícola tiene un amplio espacio en todos los países, pero en la mayoría requiere enfoques diferentes a los del pasado. Una tarea principal tanto de la política e infraestructura agrícola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atención especial al acceso y a las condiciones de la participación de las fami famililias as pobr pobres es en dicho dichoss merca mercados dos.. En algun algunos os casos casos,, esto esto requi requier ere e inversi inversión ón en infraes infraestru tructu ctura, ra, pero pero casi casi siempre siempre tambié también n requier requiere e buenas buenas políticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales.
Palabras clave: Política Agraria, Infraestructura Agraria.
ÍNDICE PORTADA. RESUMEN. ÍNDICE.
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CAPITULO I MARCO INTRODUCTORIO. Marco Introductorio. Introducció Introd ucción. n.
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CAPITULO II EL PROBLEMA. II.1 II.1.. Plant Planteam eamie ient nto o y Deli Delimi mita taci ción ón del del Prob Proble lema ma.. II.1.1. II.1.1. Planteamien Planteamiento to del problema. problema. II.1.2. II.1.2. Delimitaci Delimitación ón del problema. problema. II.1.3. II.1.3. Preguntas Preguntas de Investigación Investigación.. II.1.4. II.1.4. Formulación Formulación del Problema. Problema. II.2. Objetivos. II.2.1 II.2.1.. Objeti Objetivo vo Genera General.l. II.2.2. II.2.2. Objetivos Objetivos Específicos. Específicos. II.3. Justificación.
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CAPITULO III MARCO TEÓRICO. III.1. III.1. Antece Antecedent dentes es de la Invest Investigac igación ión.. III. III.2. 2. Base Basess Teór Teóric icas as.. III.2.1.La Infraestructura Agraria. III.2.2. La Obra Publica Agraria III.2.2.1. Reglas para Contratación. III.2.3. Las instituciones agrarias de La administraci administración ón pública. pública. III.3. La política agraria. III.3.1. ¿Por qué una política agrícola? III.3.2. Tipos de políticas agrícolas. III.3.3. Algunos III.3.3. Algunos ejemplos de política agraria prohibitiva. III.3.4. Ejemplos de política agraria restrictiva.
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CAPITULO IV – Conclusiones. BIBLIOGRAFIA. ANEXO.
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CAPITULO I MARCO INTRODUCTORIO.
INTRODUCCION
La historia de los cultivos agrícolas en Paraguay durante los años posteriores a la independencia y bajo el gobierno del doctor José Gaspar Rodríguez de Francia, presenta un importante registro de manos de uno de los propios próceres de la gesta patria, Mariano Antonio Molas, quien realizó una minuciosa descripción de la entonces provincia y luego República del Paraguay. Hoy es considerada la única obra nacional que ha quedado del período dictatorial 1814-1840. Tanto ese período como el siguiente, con el gobierno de don Carlos Antonio López y luego de su hijo Francisco Solano López, se caracterizan por la clara resolución de garantizar el autoabastecimiento agrícola de la nación, mediante una sostenida presión estatal hacia el sector campesino para fomentar la producción.
CAPITULO II EL PROBLEMA
EL PROBLEMA. II.1.
Planteamiento del Problema.
El IBR, fue creado por ley nº 852/63, para promover la integración armónica de la población campesina al desarrollo económico y social de la nación. Para el efecto, el instituto de bienestar rural, adecuará la estructura agraria promoviendo el acceso a la tierra rural, saneando y regularizando su tenencia, coordinando y creando las condiciones propicias para el desarrollo, que posibiliten el arraigo conducente a la consolidación de los productores beneficiarios, configurando la estrategia que integre la participación, productividad y sostenibilidad ambiental.
II.1.2. Delimitación del problema. Desde la aprobación en el 2002 de la Ley Nº 1.863 del Estatuto Agrario, esta se considerada como una herramienta legislativa necesaria para el desarrollo rural.
II.1.3. Preguntas de Investigación. ¿En que consiste la Infraestructura Agraria? ¿Cuáles son las políticas agrarias implementadas y su alcance?
II.1.4. Formulación del Problema. Este Estatuto Agrario introdujo nuevas reglas de juego, que además de incorporar la tecnología al proceso de producción agrícola, introdujo prácticas de manejo sustentable de los recursos naturales, o sea permitió la implementación de políticas a las infraestructuras agrarias.
II.2. Objetivos. II.2.1.Objetivo General. Crear un material académico didáctico de utilidad para estudiantes de la materia.
II.2.2.Objetivos Específicos. Investigar y analizar los fundamentos de la infraestructura agraria y la política agraria
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II.3. Justificación. La Necesidad De recopilar informaciones actualizadas sobre las disposiciones legales que rigen la materia y repercuten en la actualidad en nuestro país
La Importancia Conocer las disposiciones del tema abordado.
Los Beneficios Aportar un material de estudio rico, breve y adecuado al programa de estudio.
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CAPITULO III MARCO TEÓRICO.
III.1. Antecedentes de la Investigación. Los pensadores clásicos han caracterizado la existencia de un problema agrario en las sociedades capitalistas del siglo pasado, al percibir que la concentración de la propiedad de la tierra, originaria de los resquicios del feudalismo y de la oligarquía rural, se transformó en obstáculo al desarrollo de las fuerzas productivas en el campo y en la industria. De esa forma, las élites burguesa industriales recién llegadas al poder, a partir de la revolución francesa, comprendieron la magnitud de este problema agrario, de la concentración de la propiedad como una traba al desarrollo mismo del capitalismo, y trataron de buscar una solución sencilla. Propusieron la distribución, la democratización de la propiedad de la tierra, y llamaron a ese proceso de reforma agraria.
III.2. Bases Teóricas. III.2.1 LA INFRAESTRUCTURA AGRARIA DEFINICIÓN La infraestructura agraria es "el conjunto de instalaciones que procuran otorgar el afianzamiento del desarrollo de la actividad agraria comunitaria, para mejorar sostenidamente la calidad y cantidad de productos obtenidos del proceso de explotación en sus diversas fases"(y. Horacio "A. Pettit Carolina M. Franco, op. cit., N° IX.3.1, p. 303). Reiteramos, la estructura agraria es un proceso organizado por la política agraria y condicionado por el ordenamiento jurídico vigente, que se sustenta de las relaciones que emergen de la actividad agraria. Como es de suponer, la actividad agraria no puede funcionar sin organización, tampoco puede hacerlo sin establecerse. Por ello, la actividad agraria se supone estructurada sobre la plataforma de un conjunto de instalaciones que buscan afianzar el desarrollo de la colectividad rural.
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La constitución Menciona en la Sección II. De la reforma agraria Artículo 114. De los objetivos de la reforma agraria La reforma agraria es uno de los factores fundamentales para lograr el bienestar rural. Ella consiste en la incorporación efectiva de la población campesina al desarrollo económico y social de la Nación. Se adoptarán sistemas equitativos de distribución, propiedad y tenencia de la tierra; se organizarán el crédito y la asistencia técnica, educacional y sanitaria; se fomentará la creación de cooperativas agrícolas y de otras asociaciones similares, y se promoverá la producción, la industrialización y la racionalización del mercado para el desarrollo integral del agro.
Artículo 115. De las bases de la reforma agraria y del desarrollo rural 1)
La reforma agraria y el desarrollo rural se efectuarán de acuerdo con las siguientes bases:
2)
La adopción de un sistema tributario y de otras medidas que estimulen la producción, desalienten el latifundio y garanticen el desarrollo de la pequeña y la mediana propiedad rural, según las peculiaridades de cada zona;
3)
La racionalización y la regularización del uso de la tierra y de las prácticas de cultivo para impedir su degradación, así como el fomento de la producción agropecuaria intensiva y diversidad.
4)
La promoción de la pequeña y de la mediana empresa agrícola;
5)
La programación de asentamientos campesinos; la adjudicación de parcelas de tierras en propiedad a los de los derechos , de los deberes y de las garantías de los beneficiarios de la reforma agraria, previendo la infraestructura necesaria para su asentamiento y arraigo, con énfasis en la vialidad, la educación y la salud;
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6)
El establecimiento de sistemas y organizaciones que aseguren precios justos al productor primario;
7)
El otorgamiento de créditos agropecuarios, a bajo costo y sin intermediarios;
8)
La defensa y la preservación del ambiente;
9)
La creación del seguro agrícola;
10)
El apoyo a la mujer campesina, en especial a quien sea cabeza de familia;
11)
La participación de la mujer campesina, en igualdad con el hombre, en los planes de la reforma agraria;
12)
La participación de los sujetos de la reforma agraria en el respectivo proceso, y la promoción de las organizaciones campesinas en defensa de sus intereses económicos, sociales y culturales;
13)
El apoyo preferente a los connacionales en los planes de la reforma agraria;
14)
La educación del agricultor y la de su familia, a fin de capacitarlos como agentes activos del desarrollo nacional;
15)
La creación de centros regionales para el estudio y tipificación agrológica de suelos, para establecer los rubros agrícolas en las regiones aptas;
16)
La adopción de políticas que estimulen el interés de la población en las tareas agropecuarias, creando centros de capacitación profesional en áreas rurales, y
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El fomento de la migración interna, atendiendo a razones.
En el estatuto agrario menciona en su Art. 4. – “Las relaciones del Instituto con el Poder Ejecutivo se mantendrán por conducto del Ministerio de Agricultura y Ganadería.”
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“Art. 10. - Las atribuciones y deberes del Consejo del Instituto de Bienestar Rural serán los siguientes:
i) Formular los planes que corresponde al cumplimiento de la finalidad del Instituto. Los planes específicos de colonización serán financiados con fondos especiales previstos a dicho fin; n) Fomentar la construcción de escuelas primarias en las colonias y núcleos de poblaciones rurales, conforme a los planes generales de educación elaborado por el Ministerio del ramo; ñ) Adoptar planes regionales para la creación de industrias transformadoras en las colonias y concederá créditos a tal efecto, de acuerdo a las reglamentaciones que dictará el Poder Ejecutivo; x) Fomentar la construcción y mejoramiento de la vivienda campesina, de acuerdo con el Instituto Paraguayo de Vivienda; y) Organizar la prestación de servicios de mecanización agrícola.”
III.2.2 LA OBRA PÚBLICA AGRARIA Definición. La obra pública agraria es "el conjunto de operaciones ejecutadas o producidas por cuenta del Estado, las Gobernaciones, los Municipios y los entes descentralizados; orientado a satisfacer necesidades públicas o facilitar la prestación de servicios públicos, propuestos por la política agraria”. Alcance. Una de las expresiones más genuinas de la infraestructura agraria, la constituye la obra pública agraria. Si bien la obra pública es un instituto del Derecho Administrativo, también le incumbe al Derecho Agrario, al menos como especie del género "obra pública". Y Al efecto, el Art. 1º de la Ley 1.533/00 "Del régimen de obras públicas", establece que: "Se considera obras públicas a las cosas hechas o producidas por cuenta del Estado, los gobiernos Departamentales, las Municipalidades y las entidades descentralizadas, tales como: a) Las obras de ingeniería, en cualesquiera ele sus ramas, así como las arquitectónicas; 8
b) La prestación de servicios profesionales de consultoría relativos a las obras de ingeniería civil, arquitectónica o industrial; y c) La provisión, montaje y puesta en servicio de los insumos necesarios para las obras, cuando éstos no hayan sido incluidos en la contratación de las mismas". La regulación que antecede es privativa del régimen administrativo. No obstante, aquella es extensible a los servicios públicos de carácter rural, por razón de que a la administración pública le interesa el bienestar general, y porque en las temáticas de ese bienestar se insertan innegablemente las de índole agraria. Las reglas del Derecho Administrativo deben adecuarse a la especificidad del sistema jurídico agrario (o sea a los principios del Derecho Agrario). Siendo así se convierten en reguladoras de la actividad agraria administrativa a ser ejecutada por la repartición pública correspondiente (Ministerio de Agricultura y Ganadería). Ahora, la ejecutividad de la obra lo determina la demanda pública, y la conveniencia de que intervenga el Estado lo resuelve la política agraria. En consecuencia, la obra pública agraria es una forma de materialización de ciertos fines precisados por la política agraria. Su regulación jurídica, como dijimos, es una adaptación de la regulación administrativa a las particularidades de la necesidad pública rural.
III.2.2.1. REGLAS PARA CONTRATACIÓN Las adquisiciones de la Administración, suministros y locaciones de obras se harán por medio de licitación pública, a propuesta cerrada que será formalizada en contrato (Art. 192, Ley de organización administrativa del 22 de junio de 1909).
Concordancias. A. Las adquisiciones, suministros, arrendamientos, locaciones de obras y servicios para las instituciones del Sector público que comprende a las entidades de la Administración Central se harán por medio de: a) Licitación pública, cuando el monto de la operación supere los 10.000 jornales mínimos legales para actividades diversas no especificadas 9
en la capital de la República (concord. Capítulo V "De las licitaciones públicas", Ley 1.533/00); b) Concurso de precios [...] (Concord. Capítulo VI "De los concursos de ofertas", Ley 1.533/00); y c) Contratación directa por vía administrativa [...] (Concord. Capítulo VII "De la contratación directa y otros procedimientos", Ley 1.533/00; Art. Io, Ley 25/91 que aprueba con modificaciones el Decreto-Ley N" 7 "Por el cual se modifican los artículos 192 y 193 de la. Ley de organización administrativa del 22 de junio de 1909"). B. Serán deberes y atribuciones del Gobernador: "llamar a licitación y concurso de precios para la contratación de obras y servicios públicos departamentales y adjudicarlas, con arreglo a la ley" (Art. 17, inc. u, Ley 426/94, de los gobiernos departamentales). C. En relación a obras públicas y privadas y servicios, corresponderá a la Junta Municipal: "autorizar el llamado a licitación pública y concurso de precios para la contratación de obras y servicios públicos y aprobar las adjudicaciones (Art. 39, inc. I, Ley 1294/87, Orgánica Municipal). D. Establece se que las adquisiciones, suministros, arrendamientos y locaciones de obras y servicios para las entidades descentralizadas, autónomas, autárquicas y de economía mixta, se harán por medio de licitaciones públicas, concurso de precios y contratación directa por vía administrativa, de conformidad a lo previsto en sus respectivas cartas orgánicas (Art. 1", Ley 26/91)
III.2.3. LAS INSTITUCIONES AGRARIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Concepto. Las instituciones agrarias de la administración pública, son aquellas que tienen como función específica la ejecución de la sistemática jurídica agraria dentro de los límites del territorio nacional. Atribuciones. Las instituciones agrarias de la administración pública tienen como atribución fundamental intervenir técnicamente en los actos de los administrados. Fúndase ésta en la coerción razonable que la ley agraria observa necesaria para asegurar el cumplimiento de un acto jurídico agrario o la realización de un acto administrativo determinado. Ahora, la reglamentación de la actividad de los administrados no es óbice a otras atribuciones administrativas, como la regulación de la oferta y demanda
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del mercado, la determinación de las condiciones de trabajo del fundo, e incluso la organización de mecanismos capaces de sortear los diferendos entre los administrados o de ellos con la administración. Esta última función está reconocida por el Art. 10 inc. z) de la Ley 852/63, que atribuye al I.B.R. la promoción de soluciones conciliatorias de todos los conflictos relacionados con la adjudicación, tenencia, posesión o propiedad de los inmuebles rurales, en que sean partes o tengan interés los beneficiarios? del E.A. Va de suyo puntualizar que las instituciones administrativas no reúnen el carácter de un órgano jurisdiccional, por cuanto sus pronunciamientos no tienen efecto de sentencia. En nuestro sistema jurídico las resoluciones del Consejo del I.B.R. agotan jerárquicamente la instancia administrativa, para dejar libre la vía recursiva ante el Tribunal de Cuentas en lo contencioso administrativo (v. Art. 30, Ley N° 852/63). A nuestro juicio, las soluciones conciliatorias promovidas por el I.B.R. deberían ser de índole jurisdiccional a efecto de descongestionar el servicio tributario, valga nuestra propuesta de la jurisdicción voluntaria, es decir, que las partes en principio no estén obligadas a someterse al I.B.R., pero una vez aceptada su intervención, la resolución dictada adquiera para ellas carácter obligatorio. Es notoria la similitud con el proceso arbitral, pues que nos impide auspiciarla. Nos convence incluso que la seguridad jurídica requerida se la provea la homologación de un juez competente para darle efecto ele cosa juzgada, independientemente de la firmeza de la resolución administrativa.
III.3. LA POLÍTICA AGRARIA Concepto. La política agraria es la administración que ejecuta el Estado en su condición preeminente, sobre la estructura agraria y la conducta de los administrados vinculados a la producción agropecuaria, orientada al logro del bienestar rural en base a programas de desarrollo sustentable. Consideraciones generales. La política es una actividad ordenadora de la acción humana puesta al socaire de la tutela jurídica del Estado; la política en sí es una sola, pese a que el desprendimiento de su tronco especifique la demanda de ciertos sectores de la sociedad. Dada la diversidad de las políticas agrícolas, resulta útil analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar provechosamente, los productores necesitan tres cosas básicas: 11
a) Incentivos adecuados para producir. b) Una base de recursos segura (tierra agrícola, agua). c) Acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnología. En consecuencia, la política agrícola consta de tres grandes componentes: •
•
•
Política de precios, que en la economía de mercado está determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las políticas macroeconómicas. Políticas de recursos; incluyendo la política de tenencia de tierras y las políticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesquerías). Políticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrícolas, mercados de productos y tecnología. La política financiera rural es una parte importante de la política de acceso, ya que la financiación es en muchos casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos.
Las divisiones entre estos tres grandes grupos de políticas no son rígidas. Por ejemplo, las medidas de política diseñadas para mejorar los canales del mercadeo (mejorar el acceso) probablemente también elevan los precios en las fincas y, por tanto, forman parte de la política de precios. Una concepción amplia de la política de recursos incluye al capital humano, un recurso básico para el cual son esenciales la educación rural y los programas de capacitación. El papel de la política de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso físico a la tierra. La mayoría de las políticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y generalmente no son específicas para cultivos determinados. En este sentido, no hay una política para la yuca o una política para el maíz, ni una política para el trigo o para el plátano. Las buenas políticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual consiste en seleccionar la combinación de cultivos y productos ganaderos. La diferenciación de políticas según productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas más favorables. El
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mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa elección con mayor confiabilidad. La latitud de la política agraria tornase un soporte fraccionario de la política en general, consistente en la regulación de las conductas productivas y la dirección eficiente hacia la explotación racional de los recursos naturales relevantes a la actividad agraria. La política agraria debe conectar a la comunidad rural con la sociedad en general, debe integrarla, mediante planificaciones ambiciosas de expansión estructural y modernización de la infraestructura, que a la postre confluyan en un único surco, el del bien común.
III.3.1. ¿POR QUÉ UNA POLÍTICA AGRÍCOLA? Algunas veces los macroeconomistas y funcionarios públicos ponen en duda la razón de la de la política agrícola. Se arguye que los requisitos básicos para una exitosa transición económica o experiencia de desarrollo son una correcta política macroeconómica, la máxima privatización posible de las empresas públicas, y la eliminación de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales dañosas. De acuerdo con este punto de vista, no habría necesidad de una política sectorial per se, una vez que los mercados sean liberalizados y la estabilidad macroeconómica garantizada. Se pregunta ¿qué hace a la agricultura diferente de la industria textil, la industria cementera o el negocio de restaurantes, en términos de políticas económicas? Como respuesta se afirma, a veces, que la prioridad de la agricultura para los responsables de las políticas deriva de que produce alimentos, segundos en importancia sólo al agua dulce para la supervivencia humana. Este argumento es válido hasta cierto grado. Es relevante principalmente para las zonas rurales pobres de los países de más bajos ingresos, que tienden a producir mayormente para el autoconsumo. Pero se hace menos aplicable a medida que la economía mundial se integra y el comercio exterior de alimentos se expande en casi todos los países. Se acepta cada vez más que la nutrición de la mayoría de las familias pobres depende más de sus ingresos y condiciones de salud que de si producen o no alimentos básicos. Se puede encontrar un ejemplo en los agricultores de ladera de América Central, que pueden elevar sus ingresos familiares de manera significativa pasando de cultivar maíz y frijoles a sembrar otros productos para la venta.
Desde luego, la agricultura es la fuente principal de ingreso y empleo en el medio rural; de hecho, en los países más pobres es a menudo la mayor fuente de empleo de toda la economía. Tal como se señaló en el Capitulo 1, el crecimiento agrícola es también el camino principal para reducir la 13 pobreza, tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Se reconoce universalmente que el alivio de la pobreza es una preocupación válida y una responsabilidad de la política económica. Existen otras razones básicas para considerar a la agricultura como un aspecto central de la política económica. Ningún otro sector está tan profundamente interconectado con el resto de la economía. La agricultura usa, y a veces abusa, varios recursos vitales que son limitados y agotables: agua, tierra, bosques, reservas piscícolas. Estos son precisamente los recursos naturales cuya utilización se ha demostrado muy difícil de sujetar a las reglas del mercado. El enfoque de no-intervención absoluta, o de política de laissez faire, ha demostrado ser insostenible en todos los países pues invariablemente lleva a la sobre explotación de estos recursos. Además de ser un empleador principal de fuerza de trabajo, el sector desempeña un papel igualmente importante en la balanza comercial de muchos países y es el mayor usuario de tierras fértiles. El estado legal y el papel de la tierra en la sociedad son temas de importancia para la agricultura. Asimismo, la contaminación de la tierra y el agua como resultado de las actividades agrícolas y ganaderas puede afectar severamente a las comunidades urbanas, si no se establecen políticas apropiadas para amortiguar el daño. Estas observaciones indican que el desempeño de la agricultura tiene repercusiones significativas sobre el resto de la economía y viceversa. Pero existe otra razón más fundamental que hace a la agricultura diferente de otros sectores de la economía. La mano de obra y el capital pueden trasladarse de una industria a otra, de una actividad de servicios a otra, con diferentes grados de facilidad o de dificultad, y regresar si las circunstancias lo aconsejan. Sin embargo, una vez que los trabajadores salen de la agricultura, es muy costoso y extremadamente difícil que regresen. Muchos países han aprendido esta lección por experiencia propia, como lo hizo Nigeria en los años setenta y ochenta, México en los años setenta y China durante la Revolución Cultural. El movimiento intersectorial de la fuerza laboral, entre la agricultura y el resto de la economía, es prácticamente un flujo irreversible de recursos. Las razones de esta irreversibilidad pueden ser
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de naturaleza tanto social y cultural como económica, pero de todas maneras son poderosas. Una preocupación relacionada a lo anterior es que el movimiento intersectorial de fuerza laboral da lugar a un alto costo social por emigrante, debido a la inversión en infraestructura adicional en el medio urbano: nuevas viviendas, servicios de agua y alcantarillado, sistemas de transporte, entre otros. Además, la migración que excede la capacidad de creación de empleos remunerativos urbanos genera severos problemas sociales. Un estudio en El Salvador concluyó que la migración rural-urbana cuesta al país entre 159 y 189 millones de dólares EE.UU., anualmente, por concepto de infraestructura (caminos, vivienda, agua potable, sistemas de alcantarillado y electricidad), y que el costo sería todavía más alto si se tomaran en cuenta otros tipos de infraestructura y problemas sociales. Los autores hacen notar que, si los emigrantes decidieran no reubicarse, costaría menos de un décimo de esa estimación conservadora mejorar la infraestructura, incluyendo viviendas y caminos, hasta niveles aceptables en las zonas rurales. Por lo tanto, una política que prematuramente desincentive la actividad agrícola y promueva el crecimiento urbano puede acarrear efectos irreversibles en la economía y la sociedad, y también puede ser costosa. A la luz de estas consideraciones es importante que la política económica de los países considere cuidadosamente el papel de la agricultura en el desarrollo nacional y elabore las medidas apropiadas. Lo anterior no debe servir de argumento para subsidiar la agricultura a expensas del crecimiento de otros sectores; pero debería buscarse un balance apropiado, consistente con la evaluación precisa de las perspectivas del crecimiento agrícola. Otra razón para formular un conjunto de políticas agrícolas una estrategia para el sector es que en la mayoría de los países las instituciones económicas son menos desarrolladas, y las reglas de juegos económicos menos articulados, en las zonas rurales que en las urbano-industriales. En efecto, el entorno económico rural puede ser menos adaptado a los requerimientos del crecimiento. La dispersión geográfica de las explotaciones, redes de caminos poco desarrollada y carencia de otros tipos de infraestructura pueden determinar que el acceso de los agricultores a los mercados sea incierto y caro; y los bancos pueden no poseer adecuada experiencia para la evaluación de proyectos agrícolas o conocimiento de sus
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clientes. Estos son sólo dos de los ejemplos que muestran que el contexto empresarial es más débil en el campo que en las ciudades. En algunos casos, el entorno económico rural podría estar condicionado en parte por el legado histórico de una época económica diferente, como en los casos de la propiedad estatal de las tierras agrícolas o de los sistemas anticuados de registro de tierras. En contraste, la propiedad privada de la tierra o los contratos de arrendamiento a largo plazo son prácticamente universales en el medio urbano. Cualquiera que sean las razones de las diferencias entre el entorno económico rural y el urbano, indudablemente estas existen. Reformar las instituciones económicas rurales para que favorezcan a la actividad empresarial y al mismo tiempo faciliten la reducción de la pobreza, normalmente representa un empeño de largo plazo pero no por ello es menos esencial. En consecuencia, existen muchas razones convincentes para otorgar elevada prioridad al desarrollo de políticas agrícolas apropiadas. Las políticas agrícolas son fuertemente interdependientes entre sí. Por ejemplo, las políticas tendientes a mejorar la comercialización están normalmente vinculadas a las relativas al comercio internacional, a las políticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la política de financiación. El fortalecimiento de las instituciones dedicadas al crédito agrícola, a su vez, depende en parte del aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra, y así sucesivamente. Por lo tanto, los programas para reformar la política agrícola a menudo deben ser bastante comprensivos y cubrir diversas áreas importantes. Esto subraya la utilidad de formular una estrategia sectorial.
III.3.2.TIPOS DE POLÍTICAS AGRÍCOLAS Después del por qué de la política agrícola, la siguiente pregunta principal es ¿en qué consiste? El contenido de la política macroeconómica es inequívoco: el déficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto público y la recaudación fiscal, la emisión de bonos, las metas monetarias, las tasas de interés, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos países, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigüedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la política agrícola. La concepción de la política agrícola está experimentando cambios en todo el mundo. Históricamente, uno de los principales instrumentos de la política
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agrícola ha sido el gasto público. En todos los países se han efectuado erogaciones fiscales para una variedad de propósitos en el sector. Algunas de las formas más prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propósitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisión directa de crédito a los productores y subsidios al crédito privado; la financiación de la investigación, la extensión, y la producción de semillas; financiación de los déficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios más bajos; y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. La segunda clase principal de medidas de política ha consistido frecuentemente en controles, principalmente sobre los precios y el comercio, pero a veces sobre el acceso a tierras y agua de riego, y también sobre los propios niveles de la producción. El uso de precios de sostén y precios administrados, tanto para consumidores como para productores, ha sido una costumbre generalizada en todas las regiones del mundo; pero mientras continúa siendo una práctica común en Europa y en Asia oriental y meridional, está siendo gradualmente eliminada en la mayor parte de América Latina y África, y reducida en el Medio Oriente. La tercera clase principal de instrumentos de políticas en muchos países ha sido la gestión directa de la producción y el mercadeo a través de empresas de propiedad del Estado, que han actuado en un amplio abanico, desde la producción colectiva, los aserraderos y las corporaciones pesqueras, hasta los bancos y las empresas de comercialización. La tendencia en la mayor parte de los países es a reducir la propiedad pública de activos en el sector, pero el ritmo de esos cambios varía de región a región. Con el creciente consenso internacional sobre la reducción de la intervención pública directa en la economía, lo mismo que del gasto fiscal, la pregunta de qué es la política agrícola (y cuál es la función de los ministerios de agricultura) puede ser enfocada con mayor nitidez. Su importancia aumenta por el hecho de que los niveles de los precios y los volúmenes del comercio responden esencialmente a las políticas macroeconómicas y a las condiciones de los mercados internacionales. ¿Qué resta al Ministro de Agricultura excepto quizás manejar el programa de investigación y extensión y administrar los controles fitosanitarios? Más precisamente, cómo se puede definir la constelación de políticas agrícolas que permita aumentar la tasa de crecimiento del sector o elevar los ingresos de los pobres rurales? Entre la política macroeconómica y los programas de campo ¿existen grados de
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libertad útiles remanentes para la política sectorial? En una economía liberal, la política agrícola es una frase contradictoria?. Una tarea principal de toda política agrícola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economía rural en expansión, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiación de la producción. Aún cuando muchas de estas actividades puedan ser privatizadas en el largo plazo, el sector público tiene una responsabilidad grande en fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el período inicial. Por ejemplo, en países en los cuales el gobierno se ha encargado de la comercialización de los alimentos, a menudo el sector privado no está adecuadamente preparado para asumir esa responsabilidad en el corto plazo. Puede carecer de capacidad financiera y de experiencia técnica comercial, o puede dudar en entrar en ese campo por no estar convencido de que el gobierno no vuelva a intervenir otra vez. El aumento de la capacidad institucional requiere desarrollar y refinar las reglas del juego para la economía de mercado, y fomentar el respeto de dichas reglas. Esta tarea esencial puede resultar muy difícil en sociedades en las cuales el respeto de la ley en zonas rurales es limitado o el sistema judicial es débil y no hay suficientes medios para respaldar la obligatoriedad de los contratos. Puede ser un empeño de muchos años si no de décadas, lo cual representa una razón adicional para subrayar su importancia. Otra tarea general de la política es asegurar que el marco legal sea apropiado para el desarrollo agrícola, que estimule la actividad económica en vez de obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de protección a los intereses de los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una extensa revisión de la legislación, desde el código de trabajo, el código de comercio y las leyes de protección al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos naturales y muchas otras normas jurídicas. Algunos ejemplos concretos de instrumentos de política agrícola en economías de mercado son los aranceles a la importación, reintegro de aranceles cobrados a insumos de las industrias de exportación, precios de garantía al nivel de las fincas, certificados de depósito para financiar el almacenamiento de granos por parte de pequeños productores, reglamentos sobre la calidad de los alimentos, reglamentos que obligan a la subasta
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pública de las concesiones forestales, licencias de pesca, estatutos para fondos de tierras, reglamentos del sistema de registro de tierras, legislación de tenencia de la tierra, políticas sobre la estructura y el funcionamiento de los servicios de extensión agrícola, políticas de devolución de la propiedad y la administración de los sistemas de riego a las asociaciones de usuarios, políticas de privatización de otros bienes del Estado, leyes de protección del medio ambiente rural, políticas de asistencia alimentaria a los pobres y legislación de los sistemas de financiación. La lista puede extenderse mucho y varía necesariamente según los países, ya que en definitiva la política agrícola debe ser consistente con la historia, las tradiciones y la política económica global de cada país. La política agraria no se abstrae de la política en general, ni nos autoriza creerla una simple locución parasitaria de la política estatal genérica. Por el contrario, las diversas actitudes humanas que orientan las ocupaciones del Estado impelen un tratamiento diferencial, por la idiosincrasia e identidad propias en cuestión. Concurrimos a la idea, que la dirección de la política agraria debe apuntar a la compenetración con esa forma de la conducta humana y todo lo que la circunda, buscando permanentemente, al par de los cambios sociales, el mejoramiento de la calidad de vida. El I.B.R. tiene encargada la difícil misión de transformar la estructura agraria del país y lograr con ello, la incorporación efectiva de la población campesina al desarrollo económico y social de la Nación. La política agraria tropieza con una serie de acontecimientos abrasivos para los distintos focos asociativos interesados en los proyectos concernientes al ámbito productivo, debido a que constantemente se ponen en juego propuestas que movilizan la estabilidad del esquema practicado. Precisamente, el diseño de esquemas operativos de tenencia de la tierra y su aprovechamiento, son temas álgidos a 4a incumbencia de los sectores asociativos. La política debe hurgar los anaqueles de la sociedad a fin de precisar las medidas ele incentivo para el crecimiento de la producción sin efecto nocivo a los recursos naturales. Sin lugar a duda, la proyección sostenida del cultivo y la cría de animales, excita la más avispada creatividad de los sectores comprometidos. Ahora bien, los planes formulados por la política agraria pueden ser meramente promocionales o de transformación; en el primero de ellos, se
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promueve el mantenimiento de la estructura, en el segundo, se fomenta la adecuación o el reemplazo del régimen institucional por deficiente. La política agraria conlleva ínsitamente un conjunto de restricciones a determinadas conductas que acontecen en el ámbito agrario. Esta es otra función dada en llamar el ejercicio policial del Estado. El Poder de policía agraria es la intervención necesaria y permanente que la institución administrativa, ley mediante, ejerce en la producción agropecuaria directa o indirectamente influenciada por la acción de sujetos dedicados a ella. La virtualidad del poder público es sobrentendida hasta el momento en que la conducta de los administrados viola la regulación, con una acción o mía omisión. La constatación de una infracción habilita el accionar represivo policial dentro de la estricta consideración del acto administrativo o judicial que lo dispuso. El sujeto agrario público por su entidad eminente, se manifiesta en la salvaguarda del interés común puesto en la actividad agraria en sus diversas especialidades. Ciertamente, el poder público pretende la coexistencia armónica entre los miembros de la comunidad rural, disponiendo por un lado, cortapisas al ejercicio de ciertos derechos agrarios, y por el otro, la imposición de obligaciones agrarias, siempre dentro del marco legal vigente evitando cualquier arbitrariedad o irracionabilidad. De manera que si el administrado irrumpe el orden con una conducta desaprobada, se realiza el supuesto legal y se hace pasible de una sanción, también prevista en la ley. De ahí que la limitación de un derecho signifique correlativamente el fortalecimiento de ese mismo derecho, en atención al condicionamiento social que evita los perjuicios de actos lesivos. La restricción de los derechos agrarios entraña la necesidad de asegurar el buen desarrollo de la actividad agropecuaria, ora por los carriles de la prevención ora por la vía de la coacción; pero de ninguna manera los destinatarios de las restricciones estarán desamparados, ellos cuentan con recursos para interponerse a los actos desmesurados. El aseguramiento de la licitud de los actos y la preservación de los derechos a la disposición y uso de los bienes agrarios, deben ser considerados por la policía agraria. La seguridad pública tiene una esfera de aplicación, ella está
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configurada dentro de un sistema jurídico que la informa; la registración, la inspección, el contralor, son requisiciones normales de la policía agraria. En consecuencia, la policía agraria preservará la capacidad productiva de los suelos a fin de evitar su erosión, no sólo por medio de limitaciones a la discrecionalidad de la actividad agraria productiva, sino también a través de aforos para medir la degradación del suelo, especialmente en aquellos lugares expuestos y proclives, o de controles intensivos en la utilización de agroquímicos, o con el combate a las plagas y alimañas que dañan los suelos, etc. Las limitaciones a la discrecionalidad representan la necesariedad de la policía agraria y los demás actos de contralor, la permanencia de la misma. La conservación de las fuentes naturales de producción, por el interés público residente en ellas, restringe la actividad humana a fin de preservarla. También el control en la distribución de los cultivos atañe al Estado, conforme a la silueta económica del mercado. La exclusión de especies de productos poco rentables o nocivos, la ordenación de los precios de abasto y el freno al comportamiento desmedido de ciertos cultivos, estimulan la empresa agropecuaria. Otra cuestión trascendente para la policía agropecuaria, es la sanidad animal y vegetal. Ante ella se levantan las más ponderables normas de cualificación e inocuidad de productos agrícolas, que abarcan no solo los productos en sí, sino también el comercio, la industria, y el trabajo agrícola. La policía de sanidad animal y vegetal tiene por objeto atender la profilaxis del ganado y vegetales en general así como de sus productos y derivados, previniendo o combatiendo el contagio y la propagación de las epizootias, endemias, plagas y alimañas que la ley advierta. Las enfermedades contagiosas y epizootias de los ganados y la propagación de vegetales parásitos o plagas perjudiciales para los cultivos, deben ser prevenidas o erradicadas según los casos, porque en cierta manera éstas afectan la salud humana.
III.3.3. ALGUNOS EJEMPLOS DE PROHIBITIVA.
POLÍTICA AGRARIA
Encontramos en los siguientes pasajes del C.R. Está prohibido: realizar determinadas actividades a menos de veinte metros de la vía de ferrocarril
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(Art. 79); mantener a menos de siete metros de la vía, cualquier depósito de frutos o materiales de construcción aunque no sean inflamables (Art. 80); transitar sobre las vías de ferrocarril o las sendas laterales, tanto a peatones, jinetes como también vehículos y tropas de ganados (Art. 84); construir cercas de ramas sobre los caminos públicos y en el deslinde de las propiedades (Art. 94); señalar ganados cortando una o las dos orejas, o haciendo horqueta o punta de lanza a la raíz o reyunar al yeguarizo o mular (Art. 121); marcar el ganado mayor y señalar el menor (Art. 126); marcar en el anca o en cualquier otra parte del animal (Art. 127); tener pastoreo de terneros orejanos sin permiso especial (Art. 152); tener pastoreo de terneros o potrillos marcados antes de vencido un mes de haberse hecho la marcación (Art. 153); la venta de terneros orejanos (Art. 215); expedir guías, con referencias o marcas, o señales no registradas a nombre de distinta persona de la que otorgue el certificado (Art. 232); de dos marcas o señales iguales representativas de dos propiedades distintas en todo el territorio nacional (Arts. 119 y 120); disponer de animales invasores o perdidos (Art. 167); el tránsito nocturno de tropas de ganado sin permiso del propietario cuyo campo atraviesa el camino, cuando éste no estuviese alambrado (Art. 180); la introducción en las tabladas o mataderos públicos de animales atacados de enfermedad contagiosa (Art. 257); el comercio de animales declarados de infección o que hubieren estado en contacto con ellos (Art. 287); la entrada en el territorio nacional de animales procedentes de países donde reinan enfermedades contagiosas en los animales o que no tomaren las medidas de precauciones indispensables para evitar el contagio (Art. 293); entre otros.
III.3.4. EJEMPLOS DE POLÍTICA AGRARIA RESTRICTIVA Notamos en los siguientes pasajes: Los propietarios de fundos que tengan más de cinco km. de frente sobre los caminos y cuya superficie sea mayor de un mil has. están obligados a dejar por cada cinco km. un portón o tranquera que permita fácilmente el acceso de las tropas de ganados y carros en tránsito, a los efectos de pastoreo y brebaje (Art. 95, C.R.); la marcación se hará a hierro candente (Art. 126, C.R.); todo ganadero tiene derecho a exigir que su vecino declare los días que elija para parar rodeo (Art. 132, C.R.); el propietario que quiera sacar de su campo animales que pertenecen a sus linderos, avisará a éstos para que manden apartarlos (Art. 158, C.R.); todos los permisos para levantar agua se entenderán otorgados con sujeción a los reglamentos generales que se dicten (Arts. 369 al 372, C.R.); los
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beneficiarios del E.A. tendrán derecho a la adjudicación de un lote colonial agrícola o ganadero, en ningún caso se podrá adjudicar más de un lote agrícola o ganadero a cada beneficiario o a su cónyuge, salvo los lotes suburbanos o urbanos (Art. 43, E.A.); los beneficiarios estarán obligados al cuidado de los humedales, esteros, manantiales, cursos hídricos, cobertura vegetal, arroyos, micro cuencas, bosques, existentes en los campos comunales (Art. 37, E.A.); las tierras del I.B.R. en las cuales se encuentren comunidades indígenas, serán delimitadas en forma indivisa y adjudicadas en forma gratuita (Art. 40, E.A.); la adjudicación se supedita a la mensura y loteamiento solo a los beneficiarios del E.A. (Art. 42, E.A.); la sostenibilidad ambiental del inmueble rural es otra restricción (Art. 7o, E.A.); si de la partición hereditaria hubiese de resultar fracciones de menor superficie que la mínima autorizada, se estará a lo dispuesto para los condominios (Art. 111, E. A.); entre otros.
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CAPITULO IV CONCLUSION
Conclusión Teniendo en claro los conceptos de las políticas e infraestructuras agrarias, nos percatamos de su importancia y se debe mencionar que son claves para un desarrollo sostenible de la agricultura.
Bibliografía Derecho Ambiental y Agrario - Horacio Antonio Pettit - Carolina Franco Villalba -ServiBooks Editora. •
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