Functionarul public. Reglem.raporturilor de serviciu

Letc.univ.dr. Letc.univ.dr. Adrian Stoica

Functionarul public. Reglementarea raporturilor de serviciu

Funcţionarul public. Reglementarea raporturilor de serviciu. I. 1 Fundamente doctrinare privind trăsăturile şi principiile de reglementare ale funcţiei publice Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii funcţiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcţie de perioada istorică şi de realitatea statală la care ne raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de impunere a unor concepţii politice. Conceptul de funcţie publică, în funcţie de sistemul juridic naţional de referinţă, a cunoscut mai multe accepţiuni, determinând o sferă largă de cuprin cuprinder deree a persoa persoanel nelor or care care exerci exercită tă prerog prerogati ativel velee de puter puteree public publică. ă. Majoritatea resurselor doctrinare nu identifică o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni. Astfel, pentru a cristaliza o definire cât mai aproape de realit realităţi ăţile le sociosocio-jur juridi idice, ce, vom recur recurge, ge, în princi principal pal,, la circu circumst mstanţ anţier ierile ile realizate de jurisprudenţa şi de doctrina de drept administrativ (normele de drept public), în principal, şi de cea de drept al muncii (normele de drept privat), în special 1. Noţiun Noţiunea ea de funcţi funcţiee public publicăă poate poate cuprin cuprinde de persoa persoanel nelee supuse supuse unui unui statut de drept public, dar şi o parte din cele supuse unui statut de drept privat. După acelaşi raţionament, noţiunea de funcţionar nu are un înţeles uniform , ea cuprinzând persoane fizice aflate în ipostaze diferite, în funcţie de soluţia reţinută în legislaţia în vigoare, şi care realizează activitatea în cadrul serviciilor publice, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar.2 1 Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire instituire a Comunităţii Europene, Europene, semnat la Lisabona, L isabona, 13 decembrie 2007 , Jurnalul Oficial, C 306,

17.12.2007. Acest Acest Tratat, a fost integrat in dreptul nostru intern, prin dispozitiile Legii nr.13/2008. nr.13/2008. 2 Postelnicu R. Elemente de analiză comparată a Codului de conduită al funcţionarilor publici şi a 1



În Româ Români nia, a, regl reglem emen enta tare reaa func funcţi ţiei ei publ public icee în sens sensul ul mode modern rn al accepţiunii, a fost realizată prima dată de Regulamentele Organice. Urmează cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris şi ale Legii electorale electorale din timpul lui Cuza, Cuza, precum precum şi cele ale Constituţi Constituţiei ei din 1866, pentru ca abia prin Constituţia din 1923 să se considere oportun momentul adoptării unui statut al funcţionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulterioară a reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au îndepărtat societatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un moment relevant în scurta prezentare a istoricului reglementării funcţiei publ public icee este este adop adopta tare reaa Const Constit ituţ uţie ieii Româ Români niei ei din din 1991 1991,, iar iar în teme temeiu iull acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public, prin Legea nr. 188/1999. Noţiunea de funcţie publică este strâns legată de noţiunea de putere publică, de autoritate, de organ. Statul acţionează prin funcţionari publici care sunt deţinătorii unor funcţii publice. Noţiunea de funcţie publică reprezintă o importanţă foarte mare pentru a înţelege cum se manifestă statul în general, şi fiecare organ al său în parte. Se ştie că în stat există, sunt recunoscute trei funcţiuni sau categorii de organe, legislativă, executivă (administrativă) şi judecătorească. Aceste trei funcţiuni realizează în domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului. Deosebirile constau în specificul activităţilor pe care le exercită, a competenţelor ce le sunt atribuite. Prin lege se înfiinţează diferite funcţii publice care sunt încredinţate unor persoane fizice. Aceste persoane fizice din momentul în care li se încredinţează funcţia publică, dobândesc calitatea de funcţionari publici. Ei reprezintă mijloacele Codului de conduită al salariaţilor din autorităţile şi instituţiile publice , în “Revista română de Dreptul

muncii” nr. 4/2005, p.23-26 2



În Româ Români nia, a, regl reglem emen enta tare reaa func funcţi ţiei ei publ public icee în sens sensul ul mode modern rn al accepţiunii, a fost realizată prima dată de Regulamentele Organice. Urmează cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris şi ale Legii electorale electorale din timpul lui Cuza, Cuza, precum precum şi cele ale Constituţi Constituţiei ei din 1866, pentru ca abia prin Constituţia din 1923 să se considere oportun momentul adoptării unui statut al funcţionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulterioară a reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au îndepărtat societatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un moment relevant în scurta prezentare a istoricului reglementării funcţiei publ public icee este este adop adopta tare reaa Const Constit ituţ uţie ieii Româ Români niei ei din din 1991 1991,, iar iar în teme temeiu iull acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public, prin Legea nr. 188/1999. Noţiunea de funcţie publică este strâns legată de noţiunea de putere publică, de autoritate, de organ. Statul acţionează prin funcţionari publici care sunt deţinătorii unor funcţii publice. Noţiunea de funcţie publică reprezintă o importanţă foarte mare pentru a înţelege cum se manifestă statul în general, şi fiecare organ al său în parte. Se ştie că în stat există, sunt recunoscute trei funcţiuni sau categorii de organe, legislativă, executivă (administrativă) şi judecătorească. Aceste trei funcţiuni realizează în domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului. Deosebirile constau în specificul activităţilor pe care le exercită, a competenţelor ce le sunt atribuite. Prin lege se înfiinţează diferite funcţii publice care sunt încredinţate unor persoane fizice. Aceste persoane fizice din momentul în care li se încredinţează funcţia publică, dobândesc calitatea de funcţionari publici. Ei reprezintă mijloacele Codului de conduită al salariaţilor din autorităţile şi instituţiile publice , în “Revista română de Dreptul

muncii” nr. 4/2005, p.23-26 2



umane prin care acţionează instituţiile administraţiei. De fiecare dată când se înfiinţează şi organizează un organ al administraţiei publice se stabilesc şi funcţiile publice necesare, prezentate într-o structură internă necesară cu raporturi ierarhice ori de colaborare, cu puterea publică aferentă realizării compet competenţ enţelo elorr fiecăr fiecărei ei funcţ funcţii ii şi a organ organulu uluii admini administr strati ativv în ansamb ansamblu. lu. Noţiunile de administraţie publică şi funcţie publică se găsesc într-un raport de întreg faţă de parte 3, funcţi funcţiaa public publicăă făcând făcând parte parte din admini administr straţi aţiaa publică. Pentru Pentru realiz realizare areaa funcţ funcţiil iilor or statul statului ui se înfiin înfiinţea ţează ză servic servicii ii public publicee corespunzătoare care, la rândul lor, sunt dotate cu funcţii publice, adică cu atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii - scopul şi finalitatea organelor statului şi ale unităţilor sale administrativ-teritoriale. În literatura de specialitate din România s-a susţinut că, de regulă, funcţia publică este de natura puterii executive. Astfel, s-a susţinut că „orice serviciu public, sub orice formă s-ar prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenţei şi progresului său, numită funcţiune administra administrativă, tivă, care este caracteris caracteristică tică tuturor tuturor activităţi activităţilor lor sociale”. sociale”. Din textul citat rezultă că autorul considera că serviciul public este egal - ca sens - cu funcţiunea publică şi că funcţiunea publică se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice. In schimb, Prof. P. Negulescu a susţinut că „funcţiunea publică apare deci ca o grupare de atribuţii, de puteri şi de competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor interese generale” .

Doctrina de specialitate, de asemenea, s-a pronunţat în nenumărate rânduri asupra unei definiţii a funcţiei publice, dintre aceste încercări de 3 Văraru M. Tratat de drept administrativ , Editura Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 67. 3

Letc.univ.dr. Adrian Stoica


conceptualizare a funcţiei publice respectiv a funcţiei de stat, putem enumera: - funcţia de stat este acel complex de drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate şi care se exercită pentru realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului; funcţia de stat este instituţia juridică a persoanei fizice legal învestită cu atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul raportului juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care a învestit-o; - funcţia în cadrul organelor administraţiei publice reprezintă situaţia juridică a persoanei fizice, învestită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice - ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care 1-a învestit 4; funcţia publică este acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţe, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii ; funcţia publică reprezintă complexul drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal investite. În doctrina românească de specialitate, funcţia publică a fost definită ca reprezentând complexul de puteri şi competenţe, stipulate de lege, pentru satisfacerea unui interes general, în vederea ocupării, temporar, de către un 4 Iorgovan, A., Gilescu V., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei., Tipografia Universităţii din Bucureşti, 1986, p. 126. 4



titular (sau mai mulţi), persoană fizică, ce exercită puterile în limitele competenţei şi urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţia. Funcţiile publice se organizează în cadrul unui serviciu public în raport de sarcinile pe care acesta trebuie să le îndeplinească pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societăţii, la nivel naţional ori local. În acest sens, Al. Negoiţă afirma că „ interesul general, pe care îl susţine sistemul administraţiei publice în raport cu societatea globală este formulat în cadrul sistemului politic, de către organele care au atribuţii în această privinţă şi în primul rând de organele care deţin puterea în stat ”5.

Prin urmare, nu poate fi vorba de crearea unei funcţii publice pentru un funcţionar, ci pentru realizarea unui interes public. De aceea, funcţia publică preexistă funcţionarului public, recrutat ulterior prin concurs pe baza criteriilor obiective, ea reprezentând mobilul raportului juridic de serviciu în sensul art. 2 din Legea nr. 188/1999. Factorul comun şi definitoriu pentru toate funcţiile publice este existenţa unui complex de atribuţii (drepturi şi obligaţii) prevăzute de lege, pe care unii autori îl denumesc situaţie juridică obiectivă. Aceste atribuţii reprezintă de altfel competenţa unei anumite instituţii din administraţia publică, într-un anumit domeniu al activităţii de organizare a executării şi de executare a legii şi a celorlalte acte normative. Atribuţiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competenţa celor care îndeplinesc funcţiile respective, ca în regim de drept administrativ să facă acte juridice, operaţiuni administrative sau materiale în mod legal. Pornind de la definiţia legală care precizează conţinutul funcţiei publice, se pot identifica caracteristicile ansamblului de atribuţii şi responsabilităţi cu care este înzestrată aceasta. 5 Negoiţă, A. Drept administrativ , Editura Athenaeum, Bucureşti, 1991, p p.45. 5



Astfel, prin atribuţie se înţelege un complex de drepturi şi de obligaţii de care dispune o autoritate în vederea realizării sarcinilor sale, în schimb, iar prin responsabilitate se are în vedere o obligaţie de a efectua sau de a îndeplini o sarcină concretă de serviciu, o îndatorire trasată şi determinată, noţiunea neavând nimic comun, în acest caz, cu cea de răspundere pentru neîndeplinirea unei obligaţii legale, părând că are, mai degrabă, o încărcătură politică şi etică, decât juridică. Deci, practic, autorităţile publice administrative exercită puterea executivă în scopul organizării şi înfăptuirii unor servicii publice de interes general ori în sectoare specifice precum finanţe, învăţământ, sănătate, cultură, etc. În schimb, instituţia publică – nu în sensul ei foarte larg care ar include şi autorităţile, dar nici în sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate şi foarte restrânse ca obiect de reglementare6 - ni se prezintă ca o formă organizată menită a desfăşura activităţi din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efectuării serviciilor publice (neimplicată în sfera producţiei materiale) aflată, de regulă, în subordinea unei autorităţi publice. Concluzionând, putem afirma că elementele definitorii ale funcţiei publice sunt : a) totalitate de atribuţii, competenţe de specialitate şi responsabilităţi cu care sunt dotate la înfiinţare serviciile publice; b) funcţiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în statul de funcţii, întocmit şi aprobat, potrivit legii; c) atribuţiile şi competenţele funcţiilor publice se stabilesc în raport cu sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercită în vederea satisfacerii intereselor generale ale societăţii; 6 Alexandru I. Administraţia publică : Teorii, realităţi, perspective . Ed. a 3-a, revăzută şi adăugită: Bucureşti : Lumina Lex, 2002, p. 87. 6



d) atribuţiile şi competenţele funcţiei publice se exercită în mod continuu şi ritmic; e) atribuţiile şi competenţele funcţiei publice se realizează de către funcţionarii publici numiţi în funcţia respectivă; f) persoana fizică care doreşte să ocupe o funcţie publică trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi stagiu cerute, potrivit legii, de statul de funcţii al serviciului public; g) pentru munca prestată în cadrul funcţiei publice pe care o ocupă, funcţionarul public primeşte un salariu lunar şi alte drepturi băneşti, prevăzute de lege; h) funcţia publică se desfiinţează de către organul care a înfiinţat-o, prin acte administrative de autoritate de aceeaşi natură ca acela prin care a înfiinţat-o.

I. 2. Cariera funcţionarilor publici Regimul juridic statutar aplicabil funcţionarului public, în România, a fost stabilit, pentru prima dată în ţara noastră, prin Legea din 19 iunie 1923, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1924, act normativ amplu dezbătut în doctrina vremii şi generator al unei jurisprudenţe bogate şi variate. Prin acel Statut s-au instituit principiile care să împiedice arbitrarul organelor politice, să stopeze starea de nesiguranţă în care se aflau slujbaşii administraţiei centrale şi locale şi să întărească garanţiile de bună îndeplinire a serviciile publice, prin norme precise de selecţionare a aparatului funcţionăresc7 În condiţiile modernizării serviciului public, reglementarea statutară a funcţionarilor publici este de maximă importanţă pentru funcţionarea democratică a statului român, fiind cerută în mod expres de prevederile constituţionale. Adoptarea Statutului funcţionarilor publici prin 7 Vermeulen, J. , Statutul funcţionarilor publici, Institutul de arte grafice Vremea, Bucureşti, 1933, p.187 . 7



Legea nr. 188/1999 a reprezentat un pas important pentru consolidarea funcţionalităţii sistemului administrativ din România. Fiind perfectibilă încă sub multe aspecte, statutul a creat un corp al funcţionarilor publici şi a asigurat funcţionarea sistemului administraţiei publice, indiferent dacă este centrală sau locală, pe baze constituţionale. Noile tendinţe de dezvoltare a managementului public şi impactul „privatizării” funcţiei publice la nivel european, prefigurează (pe lângă cerinţele privind profesionalismul, eficienţa, responsabilitatea, onestitatea, dinamismul, care sunt de o deosebită importanţă) şi necesitatea respectării stricte a reglementărilor constituţionale şi legale , o reală aplecare către cerinţele şi nevoile fiecărui cetăţean cu care cei desemnaţi să îndeplinească funcţii în administraţie intră în contact. Profesionalizarea corpului funcţionarilor publici constituie un obiectiv important. Modificările şi completările aduse Legii nr. 188/1999 susţin, în opinia noastră, realizarea obiectivului de profesionalizare, de stabilitate şi imparţialitate. În România, sediul materiei în ceea ce priveşte regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarului public se găseşte în Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în 2004, modificată de Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 şi completată cu mai multe acte administrative normative: Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, Hotărârea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcţionarilor publici. Statutul reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, denumite raporturi de serviciu, 8



dispoziţiile sale completându-se cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice. Scopul statutului îl constituie asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală 8. Prevederile Legii nr. 188/1999 nu se aplică: a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, pază, precum şi altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică. Persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii; b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpului magistraţilor; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică. Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut legal în care sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică a funcţionarului public este aşadar statutară. Pot beneficia de statute speciale, conform art.5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice structurile de specialitate ale Parlamentului României; structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice şi consulare; autoritatea vamală; poliţia şi alte structuri ale Ministerului 8 Matei L. Management public, Editura Economică, Ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 84. 9



Internelor şi Reformei Administrative; alte servicii publice stabilite prin lege - între care se pot include şi autorităţile administrative autonome, cum ar fi: Consiliul Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii ş.a. Raportul dintre reglementarea cuprinsă în Legea nr. 188/1999 şi cea din actele normative care au ca obiect activitatea funcţionarilor publice în cadrul serviciilor publice menţionate este cel de la general la special. Întradevăr, art. 5 alin. (2) din Statutul funcţionarilor publici, modificat şi completat prin Legea nr. 251/2006, arată că „Prin statutele speciale prevăzute la alin. (1) se pot reglementa: drepturi, îndatoriri şi incompatibilităţi specifice, altele decât cele prevăzute de prezenta lege; funcţii publice specifice”. Prin norme speciale nu se poate deroga de la legea

cadru, decât dacă însăşi legea cadru ar permite acest lucru. În prezent, astfel de reglementări speciale sunt consacrate pentru: poliţişti (Legea nr. 360/2002); funcţionarii publici din Poliţia Comunitară (Legea nr. 371/2004 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Poliţei Comunitare ); personalul diplomatic şi consular (Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al României); personalul vamal (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal); personalul Gărzii Financiare care exercită prerogative de putere publică (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare); funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare (Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor); managerii publici (Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public); 10



funcţionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului (Legea nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar). Legislaţia-cadru este completată de prevederi legale care se referă la categorii speciale de funcţionari publici: funcţionarii din serviciul fiscal, vamal şi diplomatic, judecătorii şi procurorii etc. Statutul juridic al unor categorii de funcţionari publici cu statut special (colaboratori din serviciul diplomatic, vamal, din organele apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice, alte categorii stabilite prin lege) se reglementează prin acte legislative speciale. În concluzie, Legea nr. 188/1999 se constituie într-o lege-cadru, reprezentând dreptul comun pentru toate categoriile de funcţionari publici, inclusiv pentru cei a căror activitate face obiectul de reglementare al unor statute speciale.

Clasificarea funcţiilor publice. Funcţii publice generale şi funcţii publice specifice În conformitate cu prevederile Legii 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale, iar funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi sau instituţii publice stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice. Determinarea concretă a funcţiilor publice generale şi a celor specifice se realizează prin Anexa la Legea nr. 188/1999, care cuprinde lista funcţiilor publice. Funcţiile publice generale sunt cele corespunzătoare categoriei 11



înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi funcţionarilor publici de execuţie, aşa cum sunt determinate în art. 11-13 din Statut. Astfel, se precizează că „funcţii publice generale se stabilesc cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici”. Funcţii publice specifice sunt următoarele:

A) Funcţii publice de conducere: 1. arhitect-şef; B) Funcţii publice de execuţie: 1.inspector de concurenţă; 2.inspector vamal; 3.inspector de muncă; 4.controlor delegat; 5.expert în tehnologia informaţiei şi telecomunicaţiilor; 6.comisar. C) Alte funcţii specifice:1. manager public. Alte funcţii specifice decât cele prevăzute în anexa la Legea nr. 188/1999 se pot stabili prin următoarele două modalităţi alternative: prin statute speciale sau de către autorităţile sau instituţiile publice, cu avizul (conform) al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. După gradul de acces la funcţia publică, funcţiile publice se mai pot clasifica, în funcţii ocupate de: 1. funcţionari debutanţi; 2. funcţionari definitivi. Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcţii publice definitive. Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi: - funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare; - persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea corespunzătoare funcţiei publice, de minim 12 luni, 8 luni şi respectiv 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite; - persoanele care au promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică. 12



Categorii de funcţionari publici. Înalţii funcţionari publici. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei se la consacră din punct de vedere legal o nouă categorie de funcţionari publici - înalţii funcţionari publici. Înalţii funcţionari publici realizează managementul de nivel superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative autonome. Prin Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, legiuitorul a restrâns aria funcţiilor publice aferente categoriei înalţilor funcţionari publici. Potrivit art. 11, categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una din următoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental. Chiar dacă, prin modificările aduse de Legea nr. 161/2003 şi de Legea nr. 340/2004, prefectul şi subprefectul au trecut din categoria demnitarilor în categoria înalţilor funcţionari publici, aceste funcţii mai păstrează o anumită conotaţie politică, fie şi numai datorită modului în care s-au recrutat primii prefecţi şi subprefecţi ca înalţi funcţionari publici. Din categoria înalţilor funcţionari publici poate face parte persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: cele prevăzute la art. 50 din Statut pentru ocuparea oricărei funcţii publice; are studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, 13



absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; are cel puţin 5 ani vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice; a absolvit programele de formare specializată pentru ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici; a promovat concursul naţional pentru intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici. Numirea, modificarea, suspendarea, încetarea raporturilor de serviciu, precum şi sancţionarea disciplinară a înalţilor funcţionari publici se fac, în condiţiile legii, de către Guvern, pentru funcţiile publice de secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, prefect şi subprefect, respectiv de către primul-ministru, pentru funcţiile publice de secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi inspector guvernamental 9. La eliberarea din funcţia publică, înalţii funcţionari publici au dreptul la compensaţii materiale, stabilite potrivit legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici. Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale înalţilor funcţionari publici se face anual, în condiţiile legii. Evaluarea generală a înalţilor funcţionari publici se face o dată la 2 ani, în scopul confirmării cunoştinţelor profesionale, aptitudinilor şi abilităţilor necesare exercitării funcţiei publice. Înalţii funcţionari publici au obligaţia de a urma anual cursuri de perfecţionare profesională, în condiţiile legii. Evaluarea anuală şi evaluarea generală se fac de către o comisie de evaluare, ai cărei membri sunt numiţi prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.

Categorii de funcţionari publici . Funcţionarii publici de conducere. 9 Vedinaş, V. Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1999, p. 213. 14



Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una din următoarele funcţii publice, potrivit art. 12 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificat prin pct. 16 din Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 : director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; secretar al unităţii administrativ-teritoriale; director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; şef serviciu, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia; şef birou, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia10. Funcţii publice de stat, funcţii publice teritoriale şi funcţii publice locale. Un element de noutate, inspirat de modelul francez, este adus de Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, prin introducerea în art. 7 a literei c) care clasifică funcţiile publice în: - funcţii publice de stat; 10 Viorescu R., Reglementarea juridică a funcţionarilor publici - I, Revista Naţională de Administraţie Publică, nr.19/2004, p.6-11, www.administratie.ro 15



- funcţii publice teritoriale; - funcţii publice locale. Potrivit Legii nr. 188/1999, funcţiile publice de stat sunt acele funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome. Având în vedere definiţia dată de legiuitor, rezultă că din categoria funcţiilor publice de stat fac parte înalţii funcţionari publici, funcţionarii publici de conducere şi cei de execuţie, din cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome. Art. 71 alin. (2) defineşte funcţiile publice teritoriale ca fiind „funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.

Din această clasificare de funcţii publice fac parte toţi funcţionarii publici care ocupă funcţii publice din categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie care sunt în statele de funcţii şi în organigramele instituţiilor prefectului şi a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale11. Legiuitorul defineşte în Legea nr.188/1999 categoria funcţiilor publice locale care „sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al 11 Slăniceanu Popescu I., Puşcă B. Funcţia publică şi funcţionarul public, vol. I şi II, Editura Evrika, Brăila, 1999, p. 123. 16



instituţiilor publice subordonate acestora". Prin urmare, categoria funcţiilor publice locale cuprinde toţi funcţionarii publici de conducere şi cei de execuţie din organigramele autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora. Considerăm că, în contextul delimitării acestor categorii funcţiilor publice, intenţia legiuitorului va fi să reglementeze distinct regimul statutar pentru funcţionarii publici din administraţia de stat şi pentru cei din administraţia publică locală. Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici. În vederea creării şi dezvoltării unui corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial, a fost instituţionalizată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este condusă de un

preşedinte, cu rang de secretar de stat , numit de către primul-ministru, la propunerea Ministrului Administraţiei şi Internelor. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ şi individual. Agenţia este finanţată de la bugetul de stat12. În Statutul funcţionarilor publici, reglementat de Legea nr. 188/1999, la art. 24 se prevede că „gestiunea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat în domeniu, care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici”, care este înfiinţată în 12 Preda M., Stecoza G. Unele consideraţii şi observaţii critice asupra statutului funcţionarilor publici, în „Dreptul”, nr. 8/2000, p.61-62 17



subordinea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, ca organ autonom de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are următoarele atribuţii: elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarii publici; monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice; elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; elaborează proiectul legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru funcţionarii publici; stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici; centralizează propunerile de instruire ale funcţionarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici; colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administraţia publică şi de perfecţionare a funcţionarilor publici; întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici; aprobă condiţiile de participare şi procedura de organizare a selecţiei şi recrutării pentru funcţiile publice generale, avizează şi monitorizează recrutarea pentru funcţiile publice specifice; realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive ne-imputabile lor; acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale; participă 18



la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici şi Ministerul Internelor şi Reformei Administrative; colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul său de activitate; elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, planul de ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului; întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului 13. Planul se elaborează cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative la nivel naţional şi se supune spre aprobare Guvernului. Gestiunea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici . Dosarul profesional Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, pe baza datelor transmise de autorităţile şi instituţiile publice (art. 25- Legea nr. 188/1999). Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se ţine de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Funcţionarul are dreptul să cunoască dosarul său profesional, iar instituţia respectivă are obligaţia să permită funcţionarului să-şi exercite dreptul la cunoaşterea dosarului personal şi la eliberarea, la cerere, a unor copii de pe actele existente în dosarul său personal. La solicitarea funcţionarului public, autoritatea sau instituţia publică 13 Beligrădeanu, Ş. Consideraţii teoretice şi practice în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în Dreptul, nr. 2/2000, p.3

19



este obligată să elibereze un document care să ateste activitatea desfăşurată de acesta, vechimea în muncă, în specialitate şi în funcţia publică. Aşa cum am mai prezentat, analiza comparativă a funcţiei şi funcţionarului permite conturarea a două mari categorii de sisteme 14: Sistemul de tip „post” este construit dintr-un ansamblu de funcţii sau activităţi definit prin nivelul şi caracteristicile lui; funcţionarii sunt numiţi în una din aceste funcţii, putând apoi fi numiţi în altă (alte) funcţie (funcţii), fără a fi investiţi cu un drept în acest sens. În acest sistem, mobilitatea funcţionarilor de la o autoritate publică la alta sau chiar între autorităţile publice şi sectorul particular, este mai mare. Sistemul de tip „carieră” este bazat pe conceptul de stabilitate si de continuitate în carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la anumit număr de funcţii, fie trecând de la un corp la altul. Serviciul public este astfel împărţit într-un anumit număr de structuri, în care se intră în general prin concurs, şi în care funcţionarul poate rămâne pe toată durata vieţii sale active.

I. 3. Răspunderea funcţionarilor publici Răspunderea juridică a funcţionarului public intervine ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite în timpul exercitării funcţiei sau în legătură cu exercitarea acesteia. Răspunderea disciplinară. Legislaţia română, potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 188/1999, încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie (intenţie sau culpă) a îndatoririlor de serviciu, atrage răspunderea lor disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Această formă de răspundere intervine pentru încălcarea cu vinovăţie 14 Viorescu R. Drept administrativ şi administraţie publică , curs universitar, Editura Universităţii, 2006, p.56. 20



de către funcţionarii publici, indiferent de funcţia pe care o ocupă, a îndatoririlor de serviciu, încălcare ce constituie abatere disciplinară. “Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege, constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”. După cum menţionează Gh. Zaharia, neîndeplinirea obligaţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, pot implica diferite forme de răspundere juridică a funcţionarilor administraţiei publice, în funcţie de natura abaterii: răspunderea administrativ-disciplinară specifică funcţionarilor publici; răspunderea administrativ-disciplinară propriu-zisă, specifică domeniului administrativ, deci mai cuprinzătoare; răspunderea administrativ contravenţională, toate aceste forme de răspundere fiind din domeniul dreptului administrativ. Dar şi răspunderea materială, răspunderea civilă şi penală pot fi declanşate prin abaterile funcţionarilor publici15

Răspunderea disciplinară În conformitate cu dispoziţiilor Legii nr. 188/1999, în România, sunt abateri disciplinare: întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; absenţe nemotivate de la serviciu; nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi 15 Zaharia, G. T., Drept administrativ român, Ed. Junimea, Iaşi, ediţia a 4-a, 2002, p.136. 21



interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării cererilor acestora. Sancţiunile cu caracter general prevăzute în Legea nr. 188/1999 pentru săvârşirea abaterilor disciplinare amintite, sunt: a) mustrare scrisă ; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20%, pe o perioadă de 1-3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; d) trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului; e) destituirea din funcţie. Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data săvârşirii abaterilor. Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces verbal. Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii.

Răspunderea civilă. Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 răspunderea civilă a funcţionarilor publici se angajează: pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, 22



în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile 16. Repararea pagubelor aduse autorităţii sau instituţiei publice se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată sau pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile. Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare, funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ. Dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în termen de trei ani de la data producerii pagubei.

Răspunderea materială intervine atunci când printr-o faptă ilicită în legătură cu ori în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu funcţionarul public cauzează un prejudiciu direct serviciului public în care îşi desfăşoară activitatea sau particularilor (persoanelor fizice şi juridice). Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a cere despăgubiri fie de la funcţionarii vinovaţi de producerea pagubei, fie de la organele administraţiei publice unde activează respectivii funcţionari (autoritatea având dreptul la acţiune în regres asupra funcţionarului public). Răspunderea pentru pagubele pricinuite în urma îndeplinirii unor însărcinări nelegale o poartă persoana cu funcţie de răspundere care a aprobat executarea lor.

Răspunderea penală. Conform dispoziţiilor art. 79 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 răspunderea funcţionarilor publici pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului, sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o 16 Perju, P. Probleme de drept civil şi drept procesual civil din practica secţiei civile a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în "Dreptul" nr. 2/2005, p. 200-201

23



ocupa se angajează potrivit legii penale. Acest tip de răspundere a funcţionarilor publici este cea mai gravă formă a răspunderii şi intervine pentru săvârşirea unor fapte ce prezintă un pericol deosebit şi care sunt denumite infracţiuni17. Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale. În cazul în care un funcţionar public a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o infracţiune în legătură cu munca sa, conducătorul instituţiei publice este obligat să-l destituie din funcţie, aşa cum prevăd disp. art. 94 din Legea nr.188/1999. În cazul destituirii din funcţie, funcţionarul public poate cere instanţei de contencios administrativ anularea ordinului sau a dispoziţiei de destituire din funcţie, în termen de 30 de zile de la comunicare.

Răspunderea administrativă intervine atunci, când în timpul executării funcţiei sale, funcţionarul public săvârşeşte o contravenţie administrativă, adică nu îndeplineşte sau îndeplineşte defectuos o funcţie.

I. 4. Codul de conduită a funcţionarilor publici Codul de conduită a funcţionarilor publici, în România, este stipulat în Legea nr. 7/2004 şi reglementează normele de conduită profesională a funcţionarilor publici. Normele de conduită profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii pentru funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Obiectivele codului de conduită urmăresc să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public, 17

Funcţia publică. Studiu documentar . Camera Deputaţilor. Departamentul pentru informare

parlamentară. 1998, p. 32. 24



precum şi să contribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din administraţia publică, prin:

a) reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;

b) informarea publicului cu privire la conduita profesională la care este îndreptăţit să se aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiilor publice; c) crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte18. Norme generale de conduită profesională a funcţionarilor publici, stipulate de Codul de conduită, fac referire la: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea faţă de Constituţie şi lege, loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice, libertatea opiniilor, activitatea publică, activitatea politică, folosirea imaginii proprii, cadrul relaţiilor în exercitarea funcţiei publice, conduita în cadrul relaţiilor internaţionale, interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor, obiectivitate în evaluare, folosirea prerogativelor de putere publică, utilizarea resurselor publice, limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri. Codul de conduită adoptat stabileşte standarde de comportament pe care trebuie să le respecte un funcţionar public pe parcursul activităţii sale în cadrul serviciului public. De asemenea, Codul de conduită informează 18 Beligrădeanu Ş. Consideraţii teoretice şi practice în legătură cu Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în Dreptul, nr. 2/2000, p.20

25



cetăţenii despre conduita pe care trebuie să o aibă funcţionarii publici. Codul de conduită stabileşte principii şi norme de conduită pentru funcţionarii publici cum ar fi: imparţialitatea, independenţa, profesionalismul etc. Respectarea principiilor şi normelor stabilite prin cod sânt obligatorii pentru toţi funcţionarii publici pentru a asigura realizarea eficientă a interesului public. Iar orice încălcare a prezentului Cod constituie o abatere disciplinară care va fi sancţionată. Scopul major al acestui document este să contribuie la prevenirea şi eliminarea corupţiei din administraţia publică, la crearea unui climat de încredere al cetăţenilor în autoritatea publică etc. Codul de conduită stabileşte normele de comportament al funcţionarului public în contextul accesului la informaţie, utilizării resurselor publice, conduitei în cadrul relaţiilor internaţionale, situaţiilor de conflicte de interese etc. Conform unor prevederi ale codului de conduită, funcţionarul public nu are dreptul să influenţeze alte persoane fizice sau juridice, alţi funcţionari publici, iar apartenenţa politică a funcţionarului public nu trebuie să influenţeze comportamentul şi deciziile acestuia. În aceeaşi ordine de idei, codul de conduită îi interzice oricărui funcţionar public să facă propagandă sau agitaţie în favoarea vreunui partid, să colecteze fonduri pentru formaţiuni politice etc 19. De asemenea, funcţionarului public îi este interzis să solicite sau să accepte cadouri, să beneficieze de servicii, favoruri sau de alte avantaje considerate drept recompensă pentru îndeplinirea atribuţiilor sale de serviciu, care îi sunt destinate personal, familiei, rudelor, prietenilor şi îi pot influenţa corectitudinea în exercitarea funcţiei publice deţinute. 19 Funcţia publică. Studiu documentar . Camera Deputaţilor. Departamentul pentru informare parlamentară. 1998, p. 35. 26



Susţinem promovarea unei noi reglementări potrivit căreia, de lege ferenda, ar trebui adoptat un Statul al demnităţilor publice, lege-cadru prin care, dezvoltându-se principiile constituţionale, pe de-o parte să se grupeze reglementările existente, în prezent disparate, iar pe de altă parte, prin norme noi să se surprindă normativ specificul funcţiilor de demnitate publică în comparaţie cu specificul funcţiilor publice. Noua reglementare ar trebui să conţină modalităţile de numire într-o demnitate publică, raporturile juridice care se nasc între demnitar şi autoritatea/instituţia publică, statutul demnitarului public, regimul incompatibilităţilor demnităţilor publice, răspunderea persoanelor care ocupă o funcţie publică. De asemenea, în contextul perfecţionării Statutului funcţionarilor publici în concordanţă cu exigenţele normelor europene, se impune armonizarea obiectului de reglementare al legii în sensul determinării statutului juridic al funcţionarului public, al organizării funcţiei publice în raport de nivelurile de guvernare, al calificării raporturilor dintre funcţionarii publici şi autorităţile/instituţiile publice din cadrul administraţiei publice centrale şi locale. Reforma cadrului legal s-a efectuat prin prisma experienţei internaţionale acumulate. Adoptarea celor mai importante legi menţionate mai sus, care au format cadrul legal necesar pentru dezvoltarea funcţiei publice şi a statutului funcţionarului public, a vizat consolidarea legislaţiei existente şi adaptarea la prevederile legislaţiei comunitare şi a reprezentat un moment hotărâtor în ceea ce priveşte viitorul dezvoltării resurselor umane din administraţia publică constituind un pas important spre integrare în comunitatea europeană20. 20 Petrescu R. N . Drept administrativ . Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p. 234. 27



I. 5. Clasificarea generală a funcţionarilor publici în România Această clasificare poate fi efectuată în funcţie de mai multe criterii determinate de Constituţie dar şi de lege, astfel: 1. Din punctul de vedere al regimului juridic aplicabil identificăm funcţionari statutari, care sunt de două categorii: funcţionari supuşi statutului general ; funcţionari supuşi unor statute speciale ; 2. Din punctul de vedere al rigurozităţii disciplinei , pot fi identificate două categorii: funcţionari publici civili ; funcţionari publici militari ; 3. Din punctul de vedere al felului activităţii proprii , se pot identifica: funcţii publice generale ; funcţii publice specifice ; 4. Din punctul de vedere al naturii autorităţii publice din care face parte funcţia publică exercitată de titular, rezultă: funcţionari publici care fac parte din structura unor autorităţi de natură statală ; funcţionari publici din structura autorităţilor autonome locale ; funcţionari publici care fac parte din structura unor autorităţi administrativ autonome ; 5. În funcţie de nivelul studiilor , identificăm: - funcţionari publici din clasa I - studii universitare de licenţă absolvite cu diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; - funcţionari publici din clasa a II-a- studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; - funcţionari publici din clasa a III-a- studii medii liceale sau postliceale, finalizate cu diplomă de bacalaureat. 6. După nivelul atribuţiilor , identificăm: - înalţii funcţionari publici (secreter general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect; secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; subprefect; inspector guvernamental); - funcţionari publici de conducere (director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; secretar al unităţii administrativ-teritoriale; director şi director adjunct din cadrul autorităţilor administraţiei autonome din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, instituţiei prefectului, administraţiei publice locale şi instituţiilor subordonate acestora precum şi director executiv ori director executiv adjunct în cadrul autorităţilor administraţiei autonome din aparatul ministerelor; şef serviciu precum şi funcţiile publice specifice asimilate acesteia; şef birou precum şi funcţiile publice specifice asimilate acesteia); 28



funcţionari publici de execuţie( aceste funcţii sunt următoarele:funcţii publice de execuţie din clasa I, care includ funcţiile publice generale de consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora; funcţii publice de execuţie din clasa II, care includ funcţiile publice generale de referent de specialitate precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora; funcţii publice de execuţie din clasa III , care includ funcţiile publice generale de referent precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora); 7. În funcţie de statutul lor: - funcţionari publici debutanţi , perioada de debut fiind de 12, 8 sau 6 luni; - funcţionari publici definitivi . 8. După natura funcţiei pe care o ocupă, identificăm: - funcţionari care ocupă o funcţie publică de stat; - funcţionari care ocupă o funcţie publică teritorială; - funcţionari care ocupă o funcţie publică locală . Această clasificare, este benefică atât din punct de vedere didactic cât şi din cel al gestionării instituţiei în cadrul căreia funcţionează funcţionarii publici. I. 6. Regimul juridic al actului de numire într-o funcţie publică Actul de numire reprezintă un act juridic unilateral emis de o autoritate publică, la respectarea căruia persoana fizică se obligă prin jurământ, prin care i se conferă acesteia calitatea de funcţionar public. Din această definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale actului de numire într-o funcţie publică : a. este un act juridic, adică o manifestare de voinţă făcută cu scopul de a da naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii; b. voinţa juridică pe care o exprimă are caracter unilateral , cu admiterea acceptării de către funcţionar care se realizează în momentul prestării jurământului; c. are un caracter formal care rezidă din forma scrisă a actului de numire; d. trebuie să conţină clause impuse obligatoriu de către lege ; e. are un caracter personal, intuitu personae ; f. calitatea organului emitent , să fie o autoritate publică. -

I. 7. Raporturile de serviciu a funcţionarilor publici. Drepturile şi îndatoririle acestora În exercitarea raporturilor de serviciu pe care le realizează funcţionarii publici, putem identifica şi o serie de drepturi şi respectiv îndatoriri, 29



recunoscute acestora: a. Drepturile funcţionarului public sunt următoarele: - dreptul la opinie al funcţionarilor publici, care este garantat; - dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului şi care îl vizează direct este garantat; -dreptul de asociere sindicală este recunoscut funcţionarilor publici. Acest drept pe care-l recunoaşte art. 29 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, presupune pentru funcţionarul public următoarele prerogative: - dreptul de a se asocia liber în sindicate; - dreptu de a adera la unele sindicate; -dreptul de a exercita un anumit mandat în cadrul acestora; - dreptul de a se asocia în alt tip de asociaţii cu caracter profesional sau alte organizaţii care au ca scop protejarea intereselor profesionale. - dreptul la grevă este garantat în condiţiile legii; - dreptul la salariu care se compune din salariul de bază, sporuri şi indemnizaţii; - dreptul la uniformă legea prevede că funcţionarii publici care sunt obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului o primesc gratuit; - durata nomală a timpului de lucru pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână; - dreptul funcţionarilor publici de a fi aleşi sau numiţi în funcţii de demnitate publică; - dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii; - dreptul funcţionarului public la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică este garantat; - dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, este recunoscut în condiţiile legii; -dreptul la pensii şi alte drepturi de asigurări sociale; -dreptul de a se bucura de protecţia legii; - dreptul funcţionarului de a fi despăgubit în situaţia în care a suferit din culpa autorităţii sau a instituţiei publice , un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor. b. Îndatoririle funcţionarului public sunt: -funcţionarii publici sunt datori să-şi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici; - funcţionarilor publici le este interzis de a ocupa funcţii de conducere în structurile sau organele de conducere ale partidelor politice sau 30



organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi regim juridicsau ale asociaţilor şi fundaţiilor care funcţionează pe lângă ele; - funcţionarii publici răspund , potrivit legii , de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin , precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate; - funcţionarii publici au îndatorirea să respecte secretul de stat şi secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu informaţiile de care ia cunoştinţă în timpul serviciului cu excepţia celui de interes public; - funcţionarii publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje; - funcţionarii publici au îndatorirea de a rezolva lucrările repartizate de superiorii ierarhici în termenele stabilite; - funcţionarii publici au obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor. Pe lângă aceste drepturi şi îndatoriri legea cadru mai recunoaşte funcţionarilor publici şi o obligaţie dar şi un drept referitoare la cariera profesională pe care aceştia doresc să o urmeze: -perfecţionarea pregătirii profesionale, reprezintă o obligaţie dar în acelaşi timp şi un drept la perfecţionarea pregătirii profesionale a funcţionarii publici; - dreptul la carieră, reprezentând un drept recunoscut funcţionarii publici în sistemul de serviciu public. El se materializează în crearea unei independenţe inerente al serviciului public respectiv , garantând o inamovibilitate funcţionarului public, dar totodată creândui posibilitatea acestuia de a putea avansa în funcţii superioare. I. 8. Recrutarea funcţionarilor publici Pentru ocuparea unei funcţii publice legea impune anumite condiţii , cum ar fi : persoana să aibă cetăţenia română şi domiciliul în România; să cunoască limba română scris şi vorbit; să aibă capacitate deplină de exerciţiu; să aibă o stare de sănătate corespunzătoare, atestată prin document medical; să îndeplinească condiţiile de studii cerute de lege pentru funcţia publică, să îndeplinească condiţiile specifice impuse pentru ocuparea funcţiei publice; să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii , a statului, sau autorităţii de serviciu, sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals sau fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie , care ar face incompatibilă cu exercitatrea funcţiei publice , cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitatrea, să nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani şi să nu fi desfăşurat activităţi de poliţie politică. 31



Modalităţile de ocupare a unei funcţii publice sunt promovarea, transferul , redistribuirea , recrutarea şi alte modalităţi prevăzute experes de Legea nr. 188/1999 cu modificările şi completările ulterioare. Recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante. Principiile care guvernează concursul sunt cele ale competiţiei deschise, transparenţei , meritelor profesionale şi competenţei şi al egalităţii de acces la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale . Perioada de stagiu are ca şi scop verificarea aptitudinilor profesionale în vederea îndeplinirii atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice. Durata perioadei de stagiu diferă pentru funcţionarii din cele 3 clase , ea fiind de 12 luni pentru funcţionarii din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a şi 6 luni pentru funcţionarii din clasa a III-a . I. 8. Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public A) Modificarea raportului de serviciu reprezintă modalitatea prin intermediul căreia se realizează mobilitatea în cadrul corpuluifuncţionarilor publici . Prin mobilitate în corpul funcţionarilor publici se propune eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, ea realizându-se atât în interes public cât şi în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică. Modificarea raportului de serviciu se realizează prin delegare, detaşare, transfer sau mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără persoanlitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice. Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an. Pentru ca delegarea să se poată dispune pe o perioadă mai mare, este necesar acordul funcţionarului. Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să fie detaşat, pe o perioadă de cel mult 6 luni. Pentru ca delegarea să se poată dispune pe o perioadă mai mare, este necesar acordul scris al funcţionarului public. Una din condiţiile pentru ca detaşarea să poată fi dispusă este ca funcţionarul public să aibă pregătirea profesională care să corespundă atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice şi să respecte categoria, clasa şi gradul profesional al funcţionarului public. Transferul poate avea loc atât în interesul serviciului cât şi la cererea funcţionarului public . 32



Transferul în interesul serviciului se face numai într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional. Transferul la cerere se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional sau întro funcţie de nivel inferior, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul. Introducerea distincţiei dintre funcţia publică centrală şi cea locală determină concluzia că transferul nu se va putea efectua de pe o funcţie publică locală pe una de aceeaşi clasă şi grad centrală şi invers. Mutarea în cadrul altui compartiment poate fi definitivă sau temporară . Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc atunci când se dispune de conducătorul unei autorităţi sau instituţii publice, la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice sau în alte situaţii prevăzute de lege. Funcţionarul public poate solicita mutarea temporară sau definitivă în cazul în care starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, nu îi permite desfăşurarea activităţii în acelaşi compartiment. B) Suspendarea raportului de serviciu. Important este de reţinut faptul că, sunt reglementate două tipuri de suspendare, de drept şi din iniţiativa persoanei interesate. Suspendarea de drept intervine când funcţionarul se află într-una din următoarele situaţii: a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; b) este încadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoara activitate sindicală pentru care este prevazută suspendarea în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o perioadă mai mare de o lună, în condiţiile legii; 33



i) carantină, în condiţiile legii; j) concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; l) forţă majoră; m) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevazute la art. 54 lit. h); n) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a comisiei de disciplină; Suspendarea la iniţiativa funcţionarului public are loc în următoarele cazuri: a) concediu pentru creţterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii; b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani; c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 94 alin. (1) lit. c); d) pentru participare la campania electorală; e) pentru participarea la grevă. C) Încetarea raportului de serviciu se face prin act administrativ al autorităţii învestită cu puterea de numire, după cum urmează: de drept , prin acordul părţilor , consemnat în scris, prin eliberare din funcţia publică, prin destituire din funcţia publică şi prin demisie. Încetarea de drept are loc la data decesului funcţionarului public; a rămânerii definitive a hotărâre de declararea a morţii; când funcţionarul public nu mai îndeplineşte anumite condiţii necesare pentru ocuparea unei funcţii publice; la împlinirea condiţiilor de pensionare sau la comunicarea deciziei de pensionare pentru limită de vârstă, anticipată sau de invaliditate; ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică; când funcţionarul a fost condamnat prin hotărâre judecătorească pentru o infracţiune din cele prevăzute de lege sau când s-a dispus o pedeapsă privativă de libertate, etc. Eliberarea din funcţie se dispune de persoana care are competenţa legală de numire în următoarele cazuri: autoritatea şi-a încetat activitatea sau a fost mutată în altă parte iar funcţionarul nu este de acord să o urmeze; reducerea personalului, în caz de reorganizare, prin reducarea postului ocupat de funcţionarul public; ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţie formulată de un funcţionar destituit ilegal; pentru incompetenţă 34

Functionarul public. Reglem.raporturilor de serviciu

Recommend Documents