Cuprins: Capitolul 1. OBIECTUL MANAGEMENTULUI PUBLIC................................................... pag. 2 1.1. Concepte generale şi caracteristicile de management public............................................ pag. 2 1.2. Delimitări şi clarificări cu privire la stat şi administraţia publică..................................... pag. 4 1.3. Administraţia publică – domeniul de aplicare a managementului managementului public......................... public....................... .. pag. 7 1.4. Definiţia şi caracteristicile obiectului managementului public......................................... pag. 9 pag.13 Întrebări de control.................................................................................................................. pag.13 pag.14 Capitolul 2. SISTEMUL DE MANAGEMENT AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE........... pag.14 pag.14 2.1. Mediul organizaţional al adminstraţiei publice................................................................ pag.14 pag.14 2.1.1. Factorii de mediu exogeni (externi sistemului)............................................................ pag.14 pag.17 2.1.2. Factorii de mediu endogeni (interni sistemului)......................................................... pag.17 pag.17 2.2. Sistemul serviciilor publice............................................................................................ pag.17 pag.17 2.2.1. Conceptul de sistem. Componentele sistemului.......................................................... pag.17 pag.19 2.2.2. Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar.................................................... pag.19 pag.21 2.2.3. Clasificarea serviciilor publice.................................................................................... pag.21 pag.24 2.2.4. Principii de organizare şi funcţionare a serviciilor publice………………………….. pag.24 pag.27 Întrebări de control................................................................................................................. pag.27 pag.28 Capitolul 3. PROCESUL MANAGEMENTULUI PUBLIC............................................... pag.28 pag.28 3.1. Conţinutul şi caracteristicile procesului managementului public.................................... pag.28 pag.28 3.2. Principiile managementului public.................................................................................. pag.28 pag.29 3.3. Funcţiile managementului public...................................................................................... pag.29 pag.30 3.3.1. Funcţia de previziune .................................................................................................... pag.30 pag.31 pag.31 3.3.2. Funcţia de organizare........................................................................................................ pag.33 3.3.3. Funcţia de coordonare................................................................................................. pag.33 pag.33 3.3.4. Funcţia de antrenare....................................................................................................... pag.33 pag.33 3.3.5. Funcţia de control şi evaluare.............................................. evaluare........................... ....................................... ....................................... ..................... pag.33 pag.35 Întrebări de control................................................................................................................ pag.35 pag.36 Capitolul 4. SISTEMUL DECIZIONAL ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC......................... pag.36 pag.36 4.1. Definiţia şi clasificarea deciziilor................................................................................... pag.36 pag.39 4.2. Elementele sistemului decizional.................................................................................... pag.39 pag.39 4.3. Caracteristicile deciziilor administrative........................................................................ pag.39 pag.40 4.4. Fundamentarea deciziilor administrative.......................................................................... pag.40 pag.42 Întrebări de control................................................................................................................ pag.42 pag.43 Bibliografie.............................................................................................................................. pag.43
1
Capitolul 1 OBIECTUL MANAGEMENTULUI PUBLIC 1.1. Concepte generale şi caracteristicile de management public Managementul public operează cu concepte fundamentale ale managementului general, la care se adaugă particularităţile sectorului public. Prin urmare, pentru definirea managementului public public este este necesa necesarr a se relua relua definirea definirea manage managementu mentului. lui. În literatura de specialitate se întâlnesc mai multe definiţii ale managementului, ca de exemplu: 1) „Managementul este procesul de atingere a obiectivelor organizaţionale prin angajarea şi implicare implicareaa celor celor patru funcţii funcţii principale principale:: planificar planificarea, ea, organizare organizarea, a, leading-ul leading-ul (antrenarea (antrenarea şi 1 motivarea) şi controlul .” 2) „Managementul firmelor rezidă în studierea proceselor şi relaţiilor de management din cadrul lor, în vederea descoperirii legităţilor şi principiilor care le guvernează, a conceperii de noi sisteme, metode, tehnici şi modalităţi de conducere de natură să asigure obţinerea şi creşterea competitivităţii2.” 3) Wiliam Newman defineşte managementul ca fiind „o importantă tehnică socială de direcţionare, conducere şi control a eforturilor unui grup social în vederea realizării unui obiectiv comun3”. Manag Manageme ementu ntull pub public lic are ca obiec obiectiv tiv princi principal pal satisfa satisface cerea rea intere interesul sului ui pub publi licc prin prin intermediul serviciilor publice. Serviciile publice constituie domeniul de activitate al instituţiilor publice, care oferă cadrul instituţional care să permită aplicarea cadrului legislativ (Legi, Hotărâri de Guvern, Ordonanţe ale Guvernului, Ordine ale miniştrilor, regulamente de organizare etc.). Instituţiile publice reprezintă organismele prin care statul îşi exercită funcţiile şi serviciile sale în domeniul economic, socio-cultural, de apărare, de siguranţă publică, ordine publică. Instituţiile publice pot fi de importanţă centrală, care cuprind Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, Guvernul, ministerele şi alte autorităţi publice centrale, precum şi instituţiile din subordinea lor, şi de importanţă locală, care cuprind unităţile administrativ-teritoriale, consiliile judeţene judeţene,, municipal municipale, e, orăşeneşt orăşeneştii şi comuna comunale, le, precum precum şi instituţii instituţiile le public publicee subordon subordonate ate aces acestora. tora. Totalitatea instituţiilor publice determină sectorul (sistemul) public. Manag anagem emen entu tull din din sist sistem emul ul (dom (domen eniu iul) l) publ public ic urmă urmăre reşte şte coor coordo dona nare reaa şi cont control rolul ul serviciilor publice în raport cu obiectivele stabilite de fiecare instituţie publică. De asemenea, urmăreşte să stabilească direcţiile strategice şi pe termen scurt, mijloacele necesare atingerii obiectivelor, dar şi motivarea membrilor instituţiilor publice în realizarea r ealizarea obiectivelor stabilite. Managementul public este în strânsă corelaţie cu activităţile desfăşurate în sectorul public, în complexitatea şi dinamica sa, precum şi cu politicile adoptate şi stabilite în cadrul sistemului. Actualmente, mediul socio-politic foarte dinamic, în continuă schimbare şi transformare, îşi exercită influenţa inf luenţa asupra managementului public. 1
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negruşa, A.L., Management organizaţional, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2001, pag.1. 2 Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economică, Bucureşti, 1996, pag.17. 3 Newman, Newman, Wiliam, Adm Administ inistrative rative action, action, Pretince Pretince Hall, Englewoo Englewoodd Hills, Hills, New York, 1964 1964,, pag.1 din Filip, Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.5.
2
Capitolul 1 OBIECTUL MANAGEMENTULUI PUBLIC 1.1. Concepte generale şi caracteristicile de management public Managementul public operează cu concepte fundamentale ale managementului general, la care se adaugă particularităţile sectorului public. Prin urmare, pentru definirea managementului public public este este necesa necesarr a se relua relua definirea definirea manage managementu mentului. lui. În literatura de specialitate se întâlnesc mai multe definiţii ale managementului, ca de exemplu: 1) „Managementul este procesul de atingere a obiectivelor organizaţionale prin angajarea şi implicare implicareaa celor celor patru funcţii funcţii principale principale:: planificar planificarea, ea, organizare organizarea, a, leading-ul leading-ul (antrenarea (antrenarea şi 1 motivarea) şi controlul .” 2) „Managementul firmelor rezidă în studierea proceselor şi relaţiilor de management din cadrul lor, în vederea descoperirii legităţilor şi principiilor care le guvernează, a conceperii de noi sisteme, metode, tehnici şi modalităţi de conducere de natură să asigure obţinerea şi creşterea competitivităţii2.” 3) Wiliam Newman defineşte managementul ca fiind „o importantă tehnică socială de direcţionare, conducere şi control a eforturilor unui grup social în vederea realizării unui obiectiv comun3”. Manag Manageme ementu ntull pub public lic are ca obiec obiectiv tiv princi principal pal satisfa satisface cerea rea intere interesul sului ui pub publi licc prin prin intermediul serviciilor publice. Serviciile publice constituie domeniul de activitate al instituţiilor publice, care oferă cadrul instituţional care să permită aplicarea cadrului legislativ (Legi, Hotărâri de Guvern, Ordonanţe ale Guvernului, Ordine ale miniştrilor, regulamente de organizare etc.). Instituţiile publice reprezintă organismele prin care statul îşi exercită funcţiile şi serviciile sale în domeniul economic, socio-cultural, de apărare, de siguranţă publică, ordine publică. Instituţiile publice pot fi de importanţă centrală, care cuprind Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, Guvernul, ministerele şi alte autorităţi publice centrale, precum şi instituţiile din subordinea lor, şi de importanţă locală, care cuprind unităţile administrativ-teritoriale, consiliile judeţene judeţene,, municipal municipale, e, orăşeneşt orăşeneştii şi comuna comunale, le, precum precum şi instituţii instituţiile le public publicee subordon subordonate ate aces acestora. tora. Totalitatea instituţiilor publice determină sectorul (sistemul) public. Manag anagem emen entu tull din din sist sistem emul ul (dom (domen eniu iul) l) publ public ic urmă urmăre reşte şte coor coordo dona nare reaa şi cont control rolul ul serviciilor publice în raport cu obiectivele stabilite de fiecare instituţie publică. De asemenea, urmăreşte să stabilească direcţiile strategice şi pe termen scurt, mijloacele necesare atingerii obiectivelor, dar şi motivarea membrilor instituţiilor publice în realizarea r ealizarea obiectivelor stabilite. Managementul public este în strânsă corelaţie cu activităţile desfăşurate în sectorul public, în complexitatea şi dinamica sa, precum şi cu politicile adoptate şi stabilite în cadrul sistemului. Actualmente, mediul socio-politic foarte dinamic, în continuă schimbare şi transformare, îşi exercită influenţa inf luenţa asupra managementului public. 1
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negruşa, A.L., Management organizaţional, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2001, pag.1. 2 Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economică, Bucureşti, 1996, pag.17. 3 Newman, Newman, Wiliam, Adm Administ inistrative rative action, action, Pretince Pretince Hall, Englewoo Englewoodd Hills, Hills, New York, 1964 1964,, pag.1 din Filip, Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.5.
2
Managementul public este strâns legat de schimbările care au loc în societate, reflectând dinamism dinamismul ul din societat societatea ea contempora contemporană. nă. Din acest acest punct de vedere, vedere, manageme managementul ntul public, public, 4 operează cu o serie de concepte generale, care pot fi împărţite în trei categorii, şi anume : 1) concepte legate de modul de organizare a sistemului public: obiective, resurse, proces managerial, optimizare. Obiectivele ma manag nagem ement entulu uluii pub public lic se referă referă la misiun misiunea ea şi scopul scopul fiecăre fiecăreii instit instituţi uţiii publice publice din din cadrul cadrul siste sistemulu mului.i. Resursele reprezintă nevoile materiale, financiare şi umane necesare atingerii obiectivului stabilit. Procesul Procesul manageria manageriall constă constă în mod modali alitat tatea ea de transfo transforma rmare re a resurse resurselor lor în veder vederea ea atingerii obiectivelor stabilite. Optimizarea rezultă din dorinţa de a realiza cât mai bine procesul managerial, astfel încât resursele să fie utilizate optim, ducând chiar la modificarea obiectivelor, resurselor şi procesului managerial. concepte te legate legate de funcţio funcţionar narea ea sistemului autonomie, adaptabilita adaptabilitate, te, 2) concep sistemului public: public: autonomie, organizare, plan, planificare şi incluziune. Autonomia constă constă în capaci capacitat tatea ea sistem sistemulu uluii de a se conduc conducee singur singur,, cu respec respectar tarea ea normelor şi legilor în vigoare. Adaptabilitatea constă în capacitatea sistemului de a-şi păstra stabilitatea, ţinând cont de influenţele mediului exterior. Organizarea se refer referăă la struc structu tura ra inte internă rnă a sist sistem emul ului ui,, care care se stab stabil ileş eşte te pent pentru ru a determina o bună funcţionare a sistemului. Planul este instrumentul prin care se urmăreşte realizarea obiectivelor stabilite. Planificarea este activitatea prin care se stabilesc termenele şi mijloacele de realizare a obiectivelor. Incluziunea constă în capacitatea sistemului, ca sistem deschis, de a se integra în structuri mai largi, cum ar fi integrarea României în Uniunea Europeană. conceptee legate legate de conduc conducerea erea sistemului: inform informaţia aţia,, verific verificarea area,, decizia decizia şi 3) concept controlul. Informaţia constă în culegerea şi prelucrarea datelor necesare procesului de management în atingerea obiectivelor. Datele culese sunt organizate într-o bază de date şi se supun analizei, în vederea identificării variantei optime de acţionare. Verificarea este operaţia prin care se constată dacă modelele şi procedurile alese în procesul procesul de management management corespund corespund cu realita realitatea tea şi cu obiect obiectivele ivele stabilite stabilite.. Decizia constă în alegerea uneia dintre variante, care se consideră a fi optimă pentru realizarea obiectivelor. Controlul urmăreşte îndeplinirea obiectivelor ca urmare a deciziilor luate. Controlul se realizează în toate fazele f azele procesului de management. Un rol important în eficientizarea managementului îl are managerul. Pentru a fi eficient, managerul trebuie să-şi dezvolte aptitudinile în: elaborarea şi selectarea informaţiilor, care trebuie să fie utile şi credibile; dezvoltarea raţionamentului logic şi analiza judicioasă a fenomenelor manageriale; perfecţionare perfecţionareaa colaborării colaborării şi comunică comunicării rii cu personalu personalul; l; dezvoltarea capacităţii de a gândi economic şi social; cunoaşterea şi recunoaşterea propriei valori şi ş i capacitatea de a munci în echipă; dezvoltarea capacităţii de a stabili şi comunica obiective, de a finaliza realizarea lor. • • • • • •
4
Plumb, I., Androniceanu, A., Abăluţă, O., Managementul serviciilor publice, ediţia a II-a, Editura ASE, Bucureşti, 2003, pag.18.
3
Aptitudinile manageriale manageriale se formează şi se dezvoltă ca urmare a cunoştinţelor şi experienţei proprii, proprii, dar şi şi prin motivare. motivare. Managerul trebuie să lucreze în echipă şi să aibă aptitudinea de a preveni sau stopa situaţiile conflictuale. Pentru a fi eficient, managerul din administraţia publică trebuie să depisteze la timp cauzele unui potenţial conflict, să stabilescă precis sarcinile fiecărui salariat, să folosească criterii de promovare şi competenţă profesională, să stimuleze dorinţa de perfecţionare, să stimuleze creativitatea individuală sau de grup. În acest fel, managerul va dobândi autoritatea necesară şi respectul membrilor instituţiei, creând un climat de muncă propice realizării obiectivelor stabilite.
1.2. Delimitări şi clarificări cu privire la stat şi administraţia publică Managementul public operează cu concepte şi abordări fundamentale legate de sistemul public, public, de particula particularităţil rităţilee serviciilo serviciilorr publice publice din administra administraţia ţia publică publică centrală centrală şi locală, locală, de particula particularităţil rităţilee instituţii instituţiilor lor publice publice din domeniul domeniul economic, economic, socio-cul socio-cultural tural,, de apărare, apărare, ordine publică publică şi siguranţă siguranţă naţiona naţională. lă. Din acest punct de vedere se impune delimitarea şi clarificarea noţiunilor de „stat”, „puteri ale statului”, „administraţie publică”, „organele administraţiei publice”. Statul, în sens larg, constă în colectivitatea umană cu o istorie comună, cu un teritoriu bine delimitat, cu legi proprii, cu un sistem de guvernare propriu şi un sistem propriu de apărare a frontierelor, de siguranţă naţională şi ordine publică, de dezvoltare a relaţiilor internaţionale, alegerea reprezentanţilor. În sens restrâns, statul cuprinde cuprinde ansamblu ansamblull organizaţi organizaţiilor ilor prin care îşi exercită exercită puterea puterea şi funcţiile sale. Alături de partidele politice şi societatea civilă, statul formează un sistem complex, care urmăreşte rezolvarea intereselor generale ale societăţii. Prin intermediul statului se exercită puterile politice. În România, puterile politice sunt: legislativă, care se exercită de către Parlament, prin intermediul celor două 1) puterea legislativă camere: Senat şi Camera Deputaţilor; puterea executiv executivăă, exer 2) puterea exerci cita tată tă de Preşe Preşedi dint nte, e, Gu Guve vern rn şi cele celela lalt ltee auto autori rită tăţi ţi ale ale administraţiei publice; 3) puterea judecătorească , exercitată de instanţele judecătoreşti. Român România ia este este un stat stat democ democrat ratic, ic, parlam parlament entar ar şi semipre semiprezid zidenţ enţial ial,, caract caracteri erizat zat prin prin principiul principiul separaţie separaţieii şi echilibru echilibrull puterilor puterilor în stat. stat. Cele trei puteri puteri sunt în echilibru, echilibru, ceea ce înseamnă că niciuna dintre ele nu o domină pe cealaltă, între ele existând relaţii de colaborare pentru pentru buna buna funcţiona funcţionare re a statu statului. lui. Pentru Pentru înţele înţelege gerea rea corect corectăă şi compl complet etăă a noţiun noţiunii ii de „stat” „stat” se impune impune şi clarifi clarifica carea rea noţiunilor de „administraţie”, „administraţie publică” şi „autoritate publică”. Administraţia, în sens larg, poate fi definită ca fiind activitatea unui grup care cooperează pentru pentru realiza realizarea rea unui unui obiect obiectiv. iv. În sens restrâns, administraţia se referă la acele modele şi proceduri prin care membrii unui grup sunt convinşi să coopereze şi să-şi coordoneze eforturile pentru realizarea unui obiectiv. Acest sens restrâns al administraţiei este specific comportamentului şi cooperării umane în cadrul unei organizaţii. Prin urmare, persoanele angajate într-o activitate de cooperare cu alte persoane pentru pentru atingerea atingerea unui obiectiv obiectiv sunt angajate angajate într-o administra administraţie. ţie. Administr Administraţia aţia se preocupă preocupă de găsirea metodelor de lucru pentru ca oamenii din grup să coopereze între ei pentru îndeplinirea sarcinilor, modul de organizare a activităţii lor, de împărţire a sarcinilor între ei, a rolului fiecăruia şi cum să îşi îndeplinească acest rol, cum să îşi coordoneze eforturile unul cu celălalt.
4
În societatea modernă, activitatea comună se desfăşoară în cadrul unei organizaţii oficiale, care constă într-un sistem planificat de eforturi comune, în care fiecare participant are un rol bine definit şi sarcini sau atribuţii de îndeplinit pentru atingerea obiectivelor organizaţionale stabilite. Factorul cheie în întregul proces este colaborarea între persoanele angajate în această activitate. Administraţia publică cuprinde ansamblul instituţiilor care asigură elaborarea, executarea şi aplicarea legilor. Elaborarea legilor se face prin intermediul Parlamentului, care asigură puterea legislativă a statului. Executarea şi aplicarea legilor se face prin intermediul instituţiilor care asigură puterea executivă a statului. Identificarea şi rezolvarea abaterilor de la legile în vigoare se asigură prin intermediul instituţiilor care asigură puterea judecătorească a statului. Între administraţia publică şi cea privată există asemănări şi deosebiri. Asemănările dintre problemele administrative din organizaţiile publice şi cele private pot fi observate cu uşurinţă atunci când o organizaţie privată este preluată de Guvern. Patrimoniul organizaţiei va fi acelaşi, angajaţii vor îndeplini aceleaşi sarcini, iar personalul de conducere va fi aproximativ aceleaşi. Dacă s-ar produce modificări de personal după preluare, se poate spune că şi proprietarii privaţi ar fi putut face aceleaşi modificări. De asemenea, se poate spune că atât în administraţia publică, cât şi în cea privată, sunt necesare aceleaşi abilităţi în rezolvarea sarcinilor. Totuşi există şi anumite diferenţe, mai ales de ordin cantitativ decât calitativ. Spre exemplu, atât activităţile organizaţiilor publice, cât şi a celor private se bazează pe legi. Cu toate acestea, atribuţiile şi responsabilităţile personalului din organizaţiile publice, de obicei, sunt descrise mult mai detaliat în legislaţie decât cele din domeniul privat, existând mult mai multe posibilităţi ca personalul din organizaţiile publice să fie tras la răspundere în faţa organelor judecătoreşti, în legătură cu modul de îndeplinire a sarcinilor. Astfel, o achiziţie publică trebuie să respecte o serie de condiţii legale privind anunţarea licitaţiilor, acordarea contractului licitantului care oferă cele mai avantajoase condiţii, autorizarea cheltuielilor etc., în timp ce în cazul unei organizaţii private, aceasta poate autoriza angajaţii să achiziţioneze în numele său, îndeplinind proceduri stabilite de managementul de vârf al organizaţiei respective. Managementul privat beneficiază de mai multă libertate în alegerea procedurilor de urmat, care să fie benefice pentru organizaţia sa. Managementul privat îşi urmăreşte predominant interesele personale, în timp ce managementul public trebuie să servească interesul public. Pe de altă parte, există percepţia că administraţia publică este ineficientă şi coruptă. Cu toate acestea, societatea modernă are nevoie de activităţi şi servicii publice. Eficienţa activităţilor publice poate fi influenţată de plătitorii de impozite. Parlamentul, ca instituţie formată din reprezentanţi aleşi, constituind legislativul ţării, concepe politicile, pe care administraţia publică le pune în aplicare. Pentru ca administraţia publică să fie eficientă trebuie încredinţată unor funcţionari publici, selecţionaţi după criterii de competenţă. Funcţionarii publici nu ar trebui să fie responsabili politic, ci numai pentru aplicarea politicilor în mod eficient, deci fără irosirea fondurilor publice. Majoritatea teoriilor şi principiilor managementului public au la bază criteriul eficienţei. Existanţa organizaţiilor publice este determinată şi de alte necesităţi umane. O sarcină pe care organizaţiile private nu o au este aceea de colectare a veniturilor prin impozitare. O altă activitate o reprezintă serviciile de sănătate publică, care nu pot fi încredinţate personelor particulare să decidă asupra protecţiei împotriva bolilor transmisibile. Perceperea impozitelor face posibilă efectuarea serviciilor sanitare în beneficiul tututor, ca de exemplu vaccinarea obligatorie sau carantina, pentru a împiedica răspândirea bolilor transmisibile.
5
Alte servicii publice sunt cele din domeniul economic, cum ar fi apa, gazele, electricitatea etc., pentru care se percep impozite şi taxe. Alte servicii publice sunt cele de învăţământ, apărare, ordine publică, siguranţă naţională etc., care au ca obiectiv principal rezolvarea problemelor comunităţii. Constituţia României operează cu noţiunea de autoritate publică. Autoritatea publică reprezintă „colectivul organizat de oameni care exercită prerogativele de putere publică fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală autonomă”5. Denumirea de „autorităţi publice” se utilizează şi pentru funcţionarii publici care intră în contact nemijlocit cu cetăţeanul 6. Organele administraţiei publice reprezintă structuri organizaţionale cu personalitate de drept public, care acţionează din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului7. Structura organizatorică, politică şi administrativă a României este următoarea: Parlamentul compus din două camere: - Senat - Camera Deputaţilor; Organele supreme ale administraţiei de stat - Preşedintele şi administraţia prezidenţială; - Guvernul şi aparatul său de lucru; Administraţia centrală de specialitate - Ministerele; - Autorităţile subordonate ministerelor; - Autorităţile autonome; Administraţia teritorială de stat - Prefectul; - Comisia judeţeană consultativă; - Comitetul operativ-consultativ; - Serviciile deconcentrate ale administraţiei publice centrale în teritoriu; Administraţia judeţeană - Consiliul judeţean; - Preşedintele consiliului judeţean; - Secretarul general al judeţului; Administraţia locală - Consiliul local; - Primarul; - Secretarul; - Aparatul propriu de specialitate; - Serviciile publice locale. •
•
•
•
•
•
1.3. Administraţia publică – domeniul de aplicare a managementului public Aşa cum s-a mai arătat anterior, administraţia publică cuprinde ansamblul organizaţiilor cu personalitate de drept public, care reprezintă şi apără interesul public. Capacitatea de drept public, care se impune celui particular, se fundamentează pe prerogativele care rezultă din Constituţie şi din legile organice. În virtutea acestei capacităţi, instituţiile administrative emit acte de autoritate, care se execută din oficiu sau apelând la măsuri de constrângere, sancţiuni sau execuţie silită. 5
Profiroiu, A., Popescu, I., Bazele administraţiei publice, ediţia a II-a, Editura Economică, Bucureşti, 2004, pag.13. ibidem. 7 ibidem. 6
6
Puterea publică constă în drepturi speciale de care dispune o instituţie administrativă prin care se duc la îndeplinire prevederile legale, precum şi prestarea de servicii publice în limitele legii. Puterea publică presupune şi contenciosul admninistrativ şi aplicarea sancţiunilor penale stabilite de instanţele judecătoreşti prin hotărâri definitive. Procesul de management în administraţia publică, pentru îndeplinirea legilor, presupune procese de pregătire a executării actelor normative prin emiterea de hotărâri, circulare, instrucţiuni de la Guvern, precum şi procese de execuţie prin emiterea de acte unilaterale, încheierea de contracte, efectuarea de operaţii materiale. Pentru eficientizarea administraţiei publice, managementul public urmăreşte creşterea calităţii serviciilor publice oferite de instituţiile publice conduse conform unor principii riguroase desprinse din lege. Deciziile administrative se fundamentează pe judecăţi de valoare, iar calitatea serviciilor depinde şi de sumele prevăzute prin bugetele aprobate de partidele politice aflate la guvernare. Scopul managementului public în instituţiile administraţiei publice este satisfacerea nevoilor generale, fără a se urmări obţinerea unui profit, aşa cum se întâmplă în organizaţiile private. Satisfacerea intereselor generale constituie domeniul managementului în administraţia publică. Conţinutul serviciilor publice este influenţat de puterea politică. El variază în funcţie de evoluţia societăţii, de politicile stabilite de legislatori şi de oficialii aleşi, dar obiectivul managementului public rămâne acelaşi: executarea eficientă a acestor politici. Între adminitraţia publică şi politică există o strânsă legătură, intercondiţionându-se reciproc. Administraţia publică transpune în practică deciziile politice, dar şi managementul administraţiei publice influenţează politica. Serviciul public reprezintă ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de administraţia publică pentru satisfacerea nevoilor sociale în interes public. Managementul public urmăreşte rezolvarea acestor nevoi sociale, la un moment dat, ceea ce presupune ca puterea politică să valorizeze aceste nevoi şi să adopte un cadru legislativ adecvat. Având în vedere complexitatea şi diversitatea nevoilor sociale s-a constatat că ele nu pot fi satisfăcute doar de serviciile publice ale instituţiilor administrative, apărând necesitatea de a oferi servicii publice şi de către organizaţii private. Serviciile publice oferite de către organizaţiile private trebuie însă să funcţioneze prin autorizarea de către instituţiile administrative. Serviciile publice au la bază decizii ale managementului public şi un cadru legislativ corespunzător elaborat şi controlat de autoritatea publică. În acest sens, serviciile publice trebuie să prezinte următoarele caracteristici: - să satisfacă o necesitate de interes public; - să fie într-un raport juridic permanent cu administraţia care le-a înfiinţat şi care le conduce; - să furnizeze bunuri şi/sau servicii de interes public; - să fie supuse unor norme şi principii de drept public, care le diferenţiază de serviciile organizaţiilor private. Clasificarea serviciilor publice8 Serviciile publice pot fi clasificate după mai multe criterii, şi anume: 1) După criteriul juridic, serviciile publice pot fi: servicii publice administrative; servicii publice industriale şi comerciale. Serviciile publice administrative constau în activitatea sau ansamblul de activităţi prin care instituţiile administraţiei publice acţionează într-un cadru legislativ bine determinat pentru satisfacerea interesului public. • •
8
Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.11-12.
7
Serviciile publice industriale şi comerciale pot fi oferite de organizaţii publice sau private cu caracter industrial şi comerciale. 2) După modul de cooperare la satisfacerea interesului public , serviciile publice pot fi: servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate persoane din afară şi care au drept scop satisfacerea directă şi individuală a particularilor, ca de exemplu: învăţământ, sport, cultură şi servicii administrative. Ele pot fi: stabilimente publice; stabilimente de utilitate publică. Stabilimentul public este un serviciu oferit de o instituţie publică care dispune de un patrimoniu propriu şi se constituie ca un procedeu, ca o tehnică, cu scopul de a realiza o mai bună satisfacere a interesului public. Stabilimentele publice pot fi naţionale, judeţene sau comunale, care primesc donaţii din partea particularilor, colectivităţilor publice, cu scopul de a realiza unele obiective caritabile, culturale şi pot păstra venituri provenind din activităţile lor, ca de exemplu: spitale, şcoli, universităţi etc. Stabilimentele de utilitate publică sunt instituţii create din iniţiativă particulară, cu fonduri private, dar fără scop lucrativ, pentru satisfacerea unui interes public, ca de exemplu: universităţi private, clinici private, teatre particulare etc. servicii publice la realizarea cărora participă indirect şi alte persoane şi fără ca beneficiarul să intre în contact cu serviciul respectiv. În acest caz clientul este utilizator, nu beneficiar, ca de exemplu: întreţinerea reţelei de drumuri; servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul cetăţenilor şi destinate întregii colectivităţi umane, fără ca indivizii să cunoască, în mod individual, rezultatul, ca de exemplu: apărarea naţională, serviciul diplomatic etc. 3) După nivelul la care se realizează , serviciile publice pot fi: servicii publice naţionale; servicii publice locale. Serviciile publice naţionale sunt cele care se adresează ansamblului colectivităţilor naţionale, iar serviciile de interes local se adresează colectivităţilor la nivel de judeţ, oraş, comună etc. 4) După forma de proprietate, serviciile publice pot fi: servicii publice monopolizate, oferite doar de instituţiile administrative care deţin şi monopolul asupra activităţilor respective; servicii publice realizate de agenţi economici publici şi/sau privaţi. Această categorie de servicii sunt oferite atât de instituţii publice, cât şi de organizaţii private. Administraţia publică într-un stat este organizată pe principiul descentralizării administrative, care îmbracă două forme: descentralizarea teritorială; descentralizarea pe servicii. Descentralizarea teritorială se referă la împărţirea statului în circumscripţii administrative în care funcţionează autorităţi administrative locale, organizate pe principiul autonomiei locale. Descentralizarea pe servicii se referă la serviciile publice autonome, scoase din competenţa administraţiei publice centrale sau locale. Prin urmare, ele au un anumit grad de independenţă faţă de organele administrative din competenţa cărora s-au desprins. Deci, descentralizarea pe servicii nu se referă la o grupă de servicii de interes local, care sunt în competenţa autorităţilor locale. Se poate concluziona că serviciile publice reprezintă mijloacele prin care administraţia publică îşi desfăşoară activitatea. Ele constau în organisme administrative, create de stat, judeţ sau comună, cu competenţe şi puteri determinate, înzestrate cu mijloace financiare din bugetul de stat, bugetele fondurilor speciale sau bugetele administraţiei publice locale, puse la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu nevoile cu caracter general. •
a) b)
•
•
• •
•
•
8
A. Teodorescu9 consideră că serviciile publice se întâlnesc pretutindeni unde este o activitate de stat, funcţia executivă a statului se exercită prin servicii publice, iar totalitatea serviciilor publice constituie administraţia. Sensul noţiunii de serviciu public este acela de activitate organizată de organele administraţiei publice locale (comunale, orăşeneşti, municipale şi judeţene) cu scopul satisfacerii permanente a interesului general. Acest sens este limitat, necuprinzând serviciile de interes naţional. Serviciile publice ale administraţiei publice locale pot fi obligatorii şi facultative 10. Serviciile obligatorii sunt cele destinate bunei desfăşurări a administraţiei publice teritoriale, ca de exemplu serviciile de stare civilă şi autoritatea tutelară, pentru a căror organizare şi funcţionare există reglementări legale. Serviciile facultative au la bază reglementări la nivel local şi depind de mijloacele financiare de care dispune unitatea administrativ-teritorială. Din această categorie fac parte serviciile descentralizate girate de regiile autonome şi societăţile comerciale, cum sunt serviciile publice de gospodărie comunală. Acestea se desfăşoară sub autoritatea administraţiei publice locale, având drept scop furnizarea de servicii de utilitate publică, prin care se asigură: alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzuale şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie termică, transportul public local, administrarea fondului locativ public, administrarea domeniului public. Organizarea serviciilor publice de gospodărire comunală se realizează cu respectarea următoarelor principii: principiul dezvoltării durabile, principiului autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor publice, principiul responsabilităţii şi legalităţii, principiul participării şi consultării cetăţenilor, principiul parteneriatului, principiul corelării cerinţelor cu resursele, principiul protecţiei şi conservării mediului natural şi construit, principiul administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică a unităţilor teritoriale, principiul asigurării mediului concurenţial, principiul liberului acces la informaţii privind serviciile publice 11. Serviciile de gospodărire comunală trebuie să urmărească satisfacerea cantitativă şi calitativă a nevoilor utilizatorilor, în condiţii de rentabilitate şi eficienţă economică.
1.4. Definiţia şi caracteristicile obiectului managementului public Managementul public presupune o problematică deosebită, care, pentru a putea fi soluţionată, trebuie să aibă în vedere următoarele: elementele managementului general se regăsesc în administraţia publică, cu toate dimensiunile şi funcţiile pe care le îndeplinesc în oricare alt domeniu de activitate; exercitarea managementului public se face la fel ca în oricare alt domeniu al vieţii sociale, într-un mediu social-politic aflat în continuă mişcare şi schimbare, din ce în ce mai accelerată; exercitarea managementului public în condiţiile creşterii complexităţii vieţii sociale şi al fenomenului globalizării; delimitarea şi clarificarea noţiunilor de management public, lideritate, administraţie publică, guvernare instituţională. Managementul public constă, în principal, în coordonarea şi controlarea serviciilor publice pentru a le face eficace şi eficiente în raport cu obiectivele lor, în timp ce lideritatea se referă la schimbare, pe care trebuie să o stăpânească, să-i stabilească direcţiile, să asigure mijloacele necesare şi să motiveze membrii organizaţiei în vederea schimbării. •
•
•
•
9
Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, din Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.12. 10 ibidem, pag.13. 11 ibidem.
9
Guvernarea instituţională indică pe cei care conduc. Administraţia urmăreşte transpunerea în practică a politicilor adoptate. Din cele prezentate se poate concluziona că managementul coordonează şi controlează, liderii orientează şi „entuziasmează”, iar administraţia - serveşte 12. Managementul general, atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic, îşi găseşte aplicabilitate şi în domeniul administraţiei publice, la fel ca şi în celelalte domenii de activitate, elementele şi funcţiile sale fiind aceleaşi. Prin urmare, şi în administraţia publică, managementul urmăreşte coordonarea resurselor umane, informaţionale şi financiare în vederea realizării obiectivelor propuse. Problematica managementului public trebuie studiat şi analizatat în contextul unui mediu social şi politic foarte dinamic, ridicând probleme permanente privind finanţarea, conţinutul, calitatea şi eficienţa acestui domeniu de activitate. Managementul public este influenţat în mare măsură de cultura naţională şi de birocraţie. Birocraţia presupune numărul funcţionarilor publici care activează în administraţia publică. În ultimul timp se constată o creştere a birocraţiei atât la nivel naţional, cât şi la nivel local. Creşterea birocraţiei se datorează atât progresului ştiinţei şi tehnologiei, cât şi intervenţiei statului în economie, pentru protejarea pieţelor, prin agenţii administrative. Programele guvernamentale pentru combaterea sărăciei şi rezolvarea problemelor sociale conduc la apariţia unor noi autorităţi publice, care determină creşterea democraţiei. Tendinţa activităţii managerilor din administraţia publică este orientată către client şi către schimbare, ceea ce presupune utilizarea metodelor şi tehnicilor moderne de conducere şi organizare. Managementul public are ca obiectiv principal satisfacerea intereselor sociale. Sectorul public al unei naţiuni constă în administraţia publică centrală şi locală, precum şi toate organizaţiile publice care prestează servicii în interesul general al societăţii. Managementul public se referă la metodologia de realizare a programelor administraţiei publice, alocarea resurselor materiale, financiare şi umane, evaluarea şi controlul activităţilor administraţiei publice. În acest sens, managementul public vizează aspecte privind sistemul de management în instituţiile publice, resursele materiale, financiare şi umane, eficacitatea şi eficienţa activităţii lor pentru realizarea obiectivelor. Managementul public vizează, de asemenea, metodele şi tehnicile manageriale utilizate de managerii instituţiilor publice, precum şi funcţiile managementului, cu particularităţile lor din acest domeniu. Managementul public are ca obiectiv satisfacerea interesului public prin realizarea serviciilor publice. Pentru a realiza acest lucru este necesar a se realiza un cadru instituţional care să permită aplicarea legislaţiei în vigoare (Legi, Hotărâri de Guvern, Ordonanţe ale Guvernului, Ordine ale miniştrilor, regulamente de organizare etc.). Procesul de management în sectorul public presupune şi existenţa relaţiilor de management din instituţiile publice, care constau în raporturile din sistemul administrativ. Între managementul public şi administraţia publică există strânse interdependenţe. Astfel, administraţia publică asigură realizarea puterii de stat şi a organizaţiilor administrativ-teritoriale, prin conducerea lor pe baza principiilor generale ale managementului public. Domeniile de interes în administraţia publică sunt: organizarea structurilor administraţiei publice; psihologia comportamentului administrativ; relaţia dintre politică şi administraţia publică şi rolul administraţiei publice în politică. Toate aceste aspecte trebuie privite împreună. • • •
12
Plumb, I., Androniceanu, A., Abăluţă O, Managementul serviciilor publice, ediţia a II-a, Editura ASE, Bucureşti, 2003, pag.16.
10
Toate cele prezentate anterior pot conduce la următoarea definiţie a obiectului managementului public: Managementul public are ca obiect cunoaşterea proceselor şi relaţiilor de management din admininistraţia publică, prin elaborarea de principii şi legităţi, urmărind perfecţionarea continuă a organizării şi funcţionării structurilor administrative cu scopul realizării unor servicii publice eficiente, în concordanţă cu nevoile sociale generale şi satisfacerii interesului public. Definiţia obiectivului managementului public poate fi prezentată schematic astfel:
Obiectul managementului public
Cunoaşterea
proceselor
relaţiilor
din administraţia publică
Perfecţionarea
organizării
funcţionării
structurilor administrative
cu scopul 11 Satisfacerii interesului public prin: eficientizarea serviciilor publice concordanţa cu nevoile sociale
Fig.1- Definiţia obiectului managementului public
Caracteristicile obiectului managementului public decurg din definiţia acestuia. O primă caracteristică o reprezintă conţinutul managementului public , care constă în cunoaşterea proceselor şi relaţiilor din administraţia publică, în baza cărora emite principii şi legităţi de organizare şi funcţionare a acesteia. A doua caracteristică constă în activitatea de perfecţionare a organizării şi funcţionării structurilor administrative pentru atingerea obiectivelor stabilite, ţinând cont de dinamica mediului exterior, a schimbărilor şi transformărilor care au loc în societate şi care determină schimbarea permanentă a intereselor generale. A treia caracteristică o reprezintă scopul managementului public, adică satisfacerea interesului public, prin eficientizarea serviciilor publice şi urmărirea realizării unei concordanţe între nevoile sociale şi serviciile publice oferite. Întrebări de control 1. Enumeraţi şi definiţi conceptele cu care operează managementul public legate de modul de organizare a sistemului public; 2. Enumeraţi şi definiţi conceptele cu care operează managementul public legate de funcţionarea sistemului public; 3. Enumeraţi şi definiţi conceptele cu care operează managementul public legate de conducerea sistemului public; 4. Care sunt aptitudinile pe care trebuie să le posede managerul pentru a fi eficient? 5. Definiţi conceptul de „stat”; 6. Ce este „administraţia” şi „administraţia publică”; asemănări şi deosebiri; 12
7. Definiţi autoritatea publică şi organele administraţiei publice; 8. Prezentaţi structura, politică şi administrativă a României; 9. Prezentaţi serviciile publice şi caracteristicile lor; 10. Clasificaţi serviciile publice: a) după criteriul juridic; b) după modul de cooperare la satisfacerea interesului public; c) după nivelul la care se realizează; d) după forma de proprietate; 11. Definiţi managementul public; 12. Definiţi obiectul managementului public şi prezentaţi caracteristicile lui.
Capitolul 2 SISTEMUL DE MANAGEMENT AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE 2.1. Mediul oraganizaţional al adminstraţiei publice Organizaţiile administraţiei publice şi managerii lor acţionează, în zilele noastre, într-o lume marcată de impactul noilor tehnologii de cunoaştere şi comunicare, de efectul globalizării societăţii, al creşterii interdependenţei dintre naţiuni şi culturi. În această lume, succesul poate fi atins prin calitatea şi rapiditatea cu care se iau deciziile. Având în vedere că structura intereselor din societate depinde de mediul fizic şi social, este firesc ca atunci când condiţiile de mediu se schimbă să se schimbe şi interesele din societate. O modificare a mediului poate crea noi interese, le poate intensifica sau diminua pe cele existente sau poate duce la dispariţia unui interes. Administraţia publică urmăreşte satisfacerea intereselor generale, prin urmare este important să fie studiaţi factorii de mediu care acţionează asupra sistemului. 13
Se consideră că organizaţia publică se găseşte sub acţiunea simultană a două tipuri de factori: endogeni şi exogeni 13.
2.1.1. Factorii de mediu exogeni (externi sistemului) Factorii externi ai mediului, care acţionează asupra organizaţiilor publice sunt: statul; legislaţia; tehnologia; forţa de muncă, sindicatele; clienţii; concurenţa; societatea. 1. Statul, prin puterea sa politică, are o influenţă deosebită asupra organizaţiei publice, iar funcţionarii publici cu funcţii de conducere participă la politica publică. Managementul public este influenţat de voinţa politică, care operează cu valori precum: reprezentativitate, sensibilitate, receptivitate, considerate valori ale democraţiei constituţionale. Aceste valori intră însă în contradicţie cu valorile promovate de ştiinţa managementului. Un rol important în managementul public îl reprezintă pluralismul politic. Structurile administrative cu rol de execuţie au o anumită reprezentare a societăţii într-o ţară. Ca urmare, acest lucru reflectă valorile, conflictele şi forţele competiţionale într-o societate în care funcţionează pluralismul politic. Fiecare din aceste structuri urmăresc menţinerea sau creşterea susţinerii politice. Astfel, această componentă a managementului public caută mereu reprezentare, deci este mereu politizată, urmărind satisfacerea intereselor de reprezentare şi accentuând astfel rolul valorilor politice în managementul public. Liderii politici, în campaniile electorale, urmăresc să demonstreze că au capacitatea de a conduce cel mai bine sectorul public. În timp, s-a demonstrat că dominaţia politicului conduce la dezvoltarea corupţiei şi ineficienţei. Apare astfel necesitatea separării politicului de managementul public prin selecţia şi promovarea funcţionarilor publici pe bază de competenţă, eficienţă şi performanţă. Din altă perspectivă, statul exercită influenţă asupra serviciilor publice, prin intermediul funcţiilor sale. Una din cele mai importante funcţii ale statului este aceea de a oferi servicii publice la un preţ inferior costului de producţie, fie producându-le el însuşi prin intermediul organizaţiilor publice, fie prin subvenţionarea unor activităţi, sau chiar oferind servicii gratuite în domeniul educaţiei, sănătăţii etc. O altă funcţie a statului este aceea de apărare a teritoriului naţional şi de asigurare şi garantare a securităţii naţionale. În acest sens, statul asigură securitatea persoanelor şi a bunurilor cu ajutorul poliţiei şi justiţiei şi apărarea teritoriului naţional şi a intereselor naţionale cu ajutorul armatei şi diplomaţiei. Alte servicii publice oferite de stat sunt serviciile publice de învăţământ şi sănătate, servicii publice culturale (muzee, biblioteci, case de cultură etc.), de cercetare, infrastructură etc. O altă funcţie a statului este aceea de redistribuire cu scopul realizării protecţiei sociale. Pentru aceasta, statul a constituit un sistem de asigurări (boală, accidente de muncă, pensionari, şomeri etc.). • • • • • • • •
13
Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.15.
14
Pentru realizarea funcţiei de redistribuire, statul prelevează cotizaţii de la cei care se asigură şi redistribuie aceste cotizaţii prin prestaţii sociale: pensii, cheltuieli medicale, ajutoare de şomaj etc. O altă funcţie a statului prin care influenţează managementul public este aceea de reglare economică, prin intervenţia statului în economie în vederea ameliorării principalilor indicatori economici (creşterea produsului intern brut, creşterea numărului locurilor de muncă, stabilitatea preţurilor, diminuarea inflaţiei, echilibrarea balanţei externe etc.). Reglarea economică se realizează prin politici structurale, respectiv politica industrială, politica mediului ambiant, politica energetică, dezvoltarea infrastructurii etc. Alături de acestea, care reprezintă intervenţii ale statului pentru a regla economia pe termen lung, statul mai poate interveni conjuntural pentru a realiza relansarea sau stabilizarea economiei. 2. Legislaţia influenţează managementul public prin reglementările actelor normative în vigoare aferente sectorului public. Organizaţiile publice sunt foarte bine definite prin termenii legii. Influenţa legislaţiei asupra managementului public poate fi privită sub două aspecte: - restricţii ale actelor normative; - aspectul juridic de fundamentare al deciziilor administrative. Restricţiile în funcţionarea sistemului public sunt cuprinse în reglementările privind managementul resurselor umane şi protecţia muncii (Codul Muncii, Legea privind contractul colectiv de muncă, Legea privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică, Legea privind unele măsuri de protecţie a persoanelor încadrate în muncă, Legea privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, Statutul funcţionarilor publici, Statutul cadrelor didactice etc.), legea administraţiei publice cu privire la organizarea, funcţionarea şi competenţa autorităţilor publice ş.a. Alături de aceste reglementări există şi reglementări cu privire la impozitele, taxele percepute de la persoanele fizice şi juridice, care constituie sursele de finanţare a sectorului public. În ceea ce priveşte aspectul juridic, se pot distinge 3 direcţii de influenţă: procedura; drepturile individuale; aspectele juridice. Procedura este bine definită în procesele administrative. Drepturile individuale ale funcţionarilor publici sunt prevăzute în Carta drepturilor. Aspectele juridice se referă la influenţa asupra rezultatelor conflictelor, a abaterilor de la prevederile legale şi acordarea egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa deciziilor administrative. 3. Tehnologia poate fi luată în considerare ca factor exogen de influenţă a managementului public datorită noilor tehnologii informatice şi de comunicare utilizate în administraţie, precum şi a cheltuielilor guvernamentale pentru cercetare, transfer tehnologic şi aplicaţiile generării de cunoştinţe, echipamente, dezvoltarea nanotehnologiei etc. Toate acestea exercită o influenţă importantă asupra întregii economii şi, implicit, asupra sectorului public şi a managementului lui. Peter F. Drucker, în cartea sa „Managementul viitorului” sublinia că „adevăratul impact al Revoluţiei informaţionale abia începe să se facă simţit. Dar nu „informaţiile” sunt cauza acestui impact, şi nici „inteligenţa artificială”, nici efectul computerelor şi al tehnologiei de calcul asupra luării deciziilor, al stabilirii politicilor sau strategiilor, ci alt fenomen ce practic nu a fost prevăzut de nimeni, la care nimeni nu s-a gândit cu zece, cincisprezece ani în urmă: comerţul eletronic” 14. Drucker consideră ca Internetul va deveni, la nivel mondial, principalul mijloc de distribuţie al mărfurilor, al serviciilor şi al locurilor de muncă, determinând modificări în profunzime a sistemelor economice, a pieţelor şi a categoriilor de consumatori, a categoriilor de valori şi a comportamentelor consumatorilor, a pieţei locurilor de muncă şi a forţei de muncă. • • •
14
Drucker, F.P., Managementul viitorului, Editura ASAB, Bucureşti, 2004, pag.16.
15
4. Forţa de muncă , privită ca o marfă, căutată pe piaţă pentru a putea fi selecţionată şi angajată, constituie un alt factor exogen cu influenţă asupra organizaţiei publice şi a managementului ei. Dinamica forţei de muncă, schimbările în structura ei, politicile guvernamentele legate de forţa de muncă determină dinamism şi în ceea ce privesc condiţiile de selecţie, angajare şi promovare profesională, determinând în acelaşi timp şi crearea de condiţii de muncă specifice unei categorii sau alta de forţă de muncă. 5. Sindicatele constituie un factor exogen pentru sistemul public datorită influenţelor pe care le exercită legat de nivelul salariilor şi al condiţiilor de muncă. Cu cât sunt mai puternice, ele pot impune restricţii pentru sistem, prin negocierea contractelor de angajare şi stabilirea nivelului salarial. 6. Clienţii, respectiv beneficiarii serviciilor publice, pot fi priviţi ca o parte a mediului exterior, fără de care organizaţiile publice nu există. Exigenţa şi necesităţile utilizatorilor de servicii publice exercită influenţe importante asupra structurii şi calităţii serviciilor publice. 7. Concurenţa exercită o adevărată presiune asupra sistemului, contribuind la îmbunătăţirea lui continuă. Dacă în sectorul public există societăţi care deţin monopolul asupra unor activităţi, nu se pune problema elaborării unor strategii concurenţiale, dar se pune problema unor strategii privind calitatea mediului muncii. Spre exemplu, în cazul organizaţiilor care produc energia electrică şi termică, se pune problema îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite, influenţând atât input-urile, cât şi output-urile. 8. Societatea. Membrii societăţii pot exercita presiuni asupra organizaţiilor publice. Ei ştiu că pot contribui la schimbare cu ajutorul voturilor, pe de o parte, iar pe de altă parte, ca angajaţi, exercită influenţe asupra organizaţiilor în funcţie de credinţele şi atitudinea societăţii. Ca urmare, organizaţiile publice trebuie să adopte un comportament în concordanţă cu cerinţele societăţii şi să manifeste responsabilitate socială. Responsabilitatea socială constă în implicarea şi obligaţia de a servi şi proteja interesele generale. 2.1.2. Factorii de mediu endogeni (interni sistemului) Factorii de mediu endogeni sunt cei care acţionează în interiorul sistemului, influenţând diferitele părţi componente. Din această categorie fac parte: strategia managerială; stilul de conducere; angajaţii; relaţiile informale; sindicatele. 1. Strategia managerială constă în atragerea tuturor resurselor necesare sistemului pentru atingerea obiectivelor stabilite, precum şi planificarea ieşirilor din sistem. În acest sens, managementul trebuie să transforme intrările de orice fel (informaţii, resurse umane, financiare şi materiale) în ieşiri planificate (servicii publice în concordanţă cu necesităţile şi cerinţele interesului general). Gândirea strategică a managerilor din sistemul politic se aplică la planurile şi programele de dezvoltare a sistemului public, ţinând cont de influenţele mediului extern, care exercită influenţe asupra realizării obiectivelor pe termen lung. 2. Stilul de conducere constă în modul în care managerul îşi exercită atribuţiile şi competenţele care îi revin. Stilul de conducere al managerului poate fi înţeles şi prin • • • • •
16
comportamentul managerilor faţă de angajaţi, modul de comunicare cu aceştia în îndeplinirea rolului pe care îl are în organizarea, dirijarea, motivarea şi controlul angajaţilor. 3. Angajaţii pot influenţa sistemul într-un mod determinat. Influenţa angajaţilor este relevată de ştiinţa managerială, de psihologia muncii şi de economie, demonstrând necesitatea adaptării maşinii la om, adaptarea mediului intern la specificul muncii. 4. Relaţiile informale, ca factori ai mediului intern se referă la relaţiile manager-liderangajaţi, leader-ul fiind ales de organizaţie, chiar dacă este numit, devenind astfel leader-ul formal al organizaţiei. Relaţiile informale determină şi relaţii paralele cu structura oficială, ceea ce poate conduce şi la efecte negative alături de cele pozitive. Datorită faptului că oamenii sunt angajaţi în baza unor criterii care să evidenţieze aptitudinile şi capacităţile fizice şi intelectuale necesare postului şi nu se au în vedere şi criterii de compatibilitate cu ceilalţi angajaţi, din punct de vedere afectiv, pot apărea conflicte, contradicţii şi animozităţi cu ceilalţi angajaţi, dar şi relaţii cordiale, de prietenie. 5. Sindicatele pot avea influenţe pozitive sau negative asupra sistemului, în funcţie de obiectivele lor. Sindicatele, ca factori de influenţă din interiorul sistemului, pot fi privite ca forme superioare, organizatorice, ale relaţiilor informale.
2.2. Sistemul serviciilor publice 2.2.1. Conceptul de sistem. Componentele sistemului. Teoria sistemelor, cu aplicabilitate întâi în ştiinţă şi inginerie, a început să fie utilizată şi în management, prin contribuţia şcolii cantitative de management, la sfârşitul anilor 1950. Această abordare porneşte de la faptul că întreaga lume înconjurătoare, precum şi diferite părţi ale ei, pot fi considerate sisteme. Sistemul poate fi definit ca o entitate compusă din părţi independente, fiecare din ele contribuind la caracteristica unică a întregului 15. Conceptul de sistem se aplică şi organizaţiilor de orice fel, care au ca părţi componente oamenii, maşini (tehnologia) şi alte resurse materiale, financiare şi informaţionale. Conform teoriei sistemelor, componentele unui sistem organizaţional sunt: intrările de resurse umane, materiale, financiare şi informaţionale necesare pentru a produce bunuri şi servicii; procesele de transformare, care constau în capacităţile manageriale şi tehnologice utilizate de organizaţie pentru a tranforma intrările în ieşiri; ieşirile, care constau în rezultatele obţinute prin procesul de transformare, respectiv bunurile şi serviciile obţinute de organizaţie; feedback-ul, care reprezintă informaţia despre rezultatele ei primită din mediul ambiant 16.
Intrări Resurse: umane materiale financiare informaţionale
Procese de transformare
Ieşiri Rezultate: produse servicii satisfacerea nevoilor salariaţilor etc.
15
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negruşa, A.L., Management organizaţional, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2001, pag.102. Feedback din mediu 16 ibidem, pag.103.
17
Fig. 2 – Sistemul organizaţional Sistemele, în general, pot fi închise şi deschise. Sistemele închise funcţionează relativ independent de mediul lor, unde intrările şi ieşirile sunt bine definite, dar nu se cunosc procesul de transformare şi influenţele mediului. Sistemele deschise se caracterizează prin interacţiunea cu mediul extern. Ele au capacitatea de a se adapta la schimbările mediului extern pentru a putea funcţiona în continuare. Organizaţiile sunt considerate sisteme deschise, care se adaptează continuu la schimbările mediului ambiant. Managerii organizaţiilor iau în consideraţie factorii mediului şi influenţele lor asupra organizaţiei şi se preocupă de alegerea metodelor şi tehnicilor optime de management pentru a putea atinge obiectivele propuse. Susbsistemele reprezintă părţi componente ale unui sistem complex, care uneori pot fi considerate ele însele sisteme. Faptul că organizaţiile sunt considerate sisteme deschise, care cuprind subsisteme interdependente, influenţate de factorii de mediu exogeni şi endogeni, prezintă o semnificaţie practică pentru manageri. Organizaţia îşi ia din mediul extern resursele necesare (intrările) pe care le transformă în bunuri şi servicii, pe care le livrează mediului extern. Dacă organizaţia este condusă corect, prin procesul de transformare se adaugă valoare intrărilor. Sistemele, indiferent de natura lor, prezintă unele caracteristici, cum ar fi 17: 1. Structura sistemului , care arată modul de organizare, subsistemele care-l compun şi relaţiile dintre ele; 2. Eficacitatea, care arată gradul de satisfacere a rezultatelor (ieşirilor); 3. Eficienţa, care exprimă raportul dintre rezultatele (efectele) sistemului şi consumul de resurse (cheltuieli) ocazionat de funcţionarea sistemului. Când acesta se exprimă în valori financiare avem de-a face cu eficienţa economică (de exemplu rentabilitatea); 4. Robusteţea este proprietatea sistemului de a funcţiona normal în condiţiile forţelor mediului extern, în limita unor restricţii; 5. Ultrafiabilitatea, care constă în capacitatea sistemului de a-şi menţine eficacitatea în condiţiile în care o parte a sistemului îşi pierde funcţionalitatea; 6. Adaptabilitatea constă în proprietatea sistemului de a-şi modifica funcţionalitatea şi/sau structura în vederea menţinerii sau maximizării eficacităţii şi eficienţei în condiţiile schimbărilor mediului extern; 7. Autoadaptarea constă în acumularea experinţei şi utilizarea ei în vederea creşterii eficacităţii şi eficienţei; 8. Interdependenţa poate fi definită prin faptul că ieşirile dintr-un sistem sunt utilizate ca intrări într-un alt sistem, cel puţin ca fluxuri de informaţii. Interdependenţa presupune legăturile dintre sisteme. Legătura dintre sistem şi mediu se numeşte interfaţă . Interdependenţa presupune existenţa unor canale de comunicaţie dintre interfeţele sistemelor interconectate. Deci, subsistemele unui sistem au proprietatea de conectivitate; 17
Hanganu, S., Managementul şi învăţământul superior în România, Editura Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad, 2008 pag.154-155.
18
9. Interoperativitatea reprezintă proprietatea sistemelor interconectate de a funcţiona ca un sistem unic. Putem spune deci că subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia, adică capacitatea elementelor şi/sau subsistemelor unui sistem interconectat şi interoperabil de a produce mai mult împreună decât separat. Sinergia arată că sistemul este mai mare, mai eficace şi mai eficient decât suma subsitemelor componente. Sinergia poate fi realizată dacă există: compatibilitate între obiectivele sistemelor; posibilitatea utilizării în comun a unor resurse. • •
2.2.2. Serviciile publice, componentă a sistemului terţiar Sistemul terţiar, al serviciilor, reprezintă sectorul economiei în care se desfăşoară activităţi utile, menite să satisfacă anumite nevoi sociale, care nu se concretizează în produse, ca de exemplu: comerţ, transport, servicii destinate întreprinderilor şi persoanelor fizice, sănătate, învăţământ etc. Clasificarea economiei în trei sectoare a fost făcută de Jean Fourastie 18: 1) Sectorul primar grupează, în principal, activităţile legate direct de transformarea mediului natural (agricultura, pescuitul, activităţile forestiere, industria extractivă). 2) Sectorul secundar cuprinde activităţile industriale prelucrătoare. 3) Sectorul terţiar include tot ceea ce nu apare în sectoarele primar şi secundar (transporturi, telecomunicaţii, comerţ, turism, învăţământ, administraţia de stat, cultura, sănătatea, gospodărirea comunală, băncile, asigurările etc.). Sfera serviciilor capătă dimensiuni tot mai mari în viaţa social-economică, prin diversificarea şi amplificarea serviciilor determinate de nevoile sociale. Nevoia socială constă în ansamblul dorinţelor şi cerinţelor membrilor societăţii, în conformitate cu nivelul de dezvoltare al societăţii. Nevoile sociale pot fi împărţite în mai multe categorii, şi anume: nevoi individuale, care cuprind dorinţe şi cerinţe ale fiecărui individ; nevoi generale, care cuprind suma nevoilor individuale şi care, indirect, reprezintă cerinţele întregii societăţi. Nevoile individuale, la rândul lor, se împart în trei categorii: 1) nevoi fiziologice, indispensabile vieţii (hrană, îmbrăcăminte etc.); 2) nevoi spirituale, necesare instruirii şi educării (cultură, învăţământ etc.); 3) nevoi sociale determinate de interesul fiecărui individ în parte, dar şi al întregii societăţi (sănătate, apărare etc.). Dezvoltarea societăţii determină diversificarea nevoilor spirituale şi sociale, care sunt satisfăcute de sfera serviciilor. Serviciile prezintă următoarele trăsături caracteristice: 1. Serviciile au o formă nematerială , ceea ce înseamnă că, în general, serviciile nu se concretizează în bunuri materiale, ci reprezintă activităţi ale proceselor socio-economice. Uneori, însă, pot lua o formă materială specială, cum ar fi benzi magnetice, soft-uri, comerţ electronic etc. 2. Serviciile sunt intangibile, deci nu pot fi percepute cu ajutorul simţurilor (auz, miros, văz, gust etc.) în momentul cumpărării sau consumării lor. 3. Serviciile nu pot fi separate în timp şi spaţiu , ceea ce înseamnă că ele se consumă odată cu prestarea lor. 4. Serviciile sunt variabile de la o prestaţie la alta. Această trăsătură rezultă din faptul că prin repetarea unei prestaţii nu se obţin servicii identice, ele variază în funcţie de persoana care le face, dispoziţia acesteia, locul şi momentul în care are loc prestaţia. • •
18
Fourastie, J., Le grand espoir du XX-ième siècle, Paris Gallimard, 1963 din Plumb, I., Androniceanu, A., Abăluţă, O., Managementul serviciilor publice, ediţia a II-a, Editura ASE, Bucureşti, 2003, pag.56.
19
Serviciile publice, aşa cum s-a mai arătat, reprezintă ansamblul activităţilor organizate şi autorizate de administraţia publică pentru a satisface nevoi sociale în interes public. În doctrina occidentală s-au conturat până în prezent trei definiţii care au fost preluate şi de legislaţia comunitară 19: Definiţia clasică, conturată la începutul secolului al XX-lea, consideră că serviciul public este acea activitate de interes general prestată numai de o persoană publică. Dugnit consideră că serviciul public este „activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor guvernaţi”. Definiţia interbelică a apărut ca urmare a dezvoltării economice a societăţii care solicita servicii publice variate, flexibile şi operative. Astfel, a apărut ideea prestării unui serviciu public prin intermediul unei firme private. Lanbodere defineşte serviciul public ca „activitate de interes general, prestată de o persoană privată având prerogativele puterii publice sub controlul administraţiei (1964)”. Definiţia actuală s-a conturat la sfîrşitul anilor ’80, ca urmare a evoluţiei democraţiei şi subliniază faptul că unele servicii publice desfăşurate de persoane private nu trebuie să se bucure neapărat de prerogativele puterii publice. Această precizare este necesară deoarece o serie de servicii publice de interes social, cum ar fi cele de sănătate, cultură, învăţământ etc. se realizează de persoane private dar fără prerogativele puterii publice. A apărut astfel sintagma „servicii private de interes general”. Serviciile publice, însă, cel puţin sub aspectul controlului, sunt subordonate administraţiei publice. Deci, pentru ca un serviciu să fie public, trebuie să existe un control din partea puterilor publice şi o concesionare a prerogativelor puterii publice către persoana privată. Putem conchide că serviciul public se identifică pe baza a trei elemente: elementul material – serviciul public este orice activitate de interes general; elementul organic – serviciul public este asumat de către o persoană publică; elementul formal – serviciul public este supus dreptului administrativ. •
•
•
• • •
2.2.3. Clasificarea serviciilor publice În literatura de specialitate există mai multe criterii de clasificare a serviciilor publice. 1) După natura lor: - servicii publice administrative; - servicii publice industriale şi comerciale. 2) După destinaţia serviciilor publice: - servicii publice care urmăresc satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor; - servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod direct; - servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu. 3) După raporturile cu serviciile private: - servicii publice monopolizate; - servicii ale administraţiei publice exercitate în paralel cu persoane autorizate; - servicii publice exercitate de persoane private, autorizate sub controlul unei autorităţi a administraţiei publice. 4) După posibilitatea de delegare: - servicii publice care nu pot fi delegate altor persoane (starea civilă, autoritatea tutelară, protecţia civilă); - servicii publice care pot fi delegate altor persoane (salubritate, iluminat stradal, deratizare etc.). 5) După importanţa socială : 19
Plumb, I., Androniceanu, A., Abăluţă, O., Managementul serviciilor publice, ediţia a II-a, Editura ASE, Bucureşti, 2003, pag.59-60.
20
- servicii publice vitale (alimentarea cu apă, canalizare, termoficare); - servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţie etc.). 6) După sfera de cuprindere: - servicii publice de importanţă naţională, organizate pe întreg teritoriul; - servicii locale, de importanţă judeţeană, municipală, orăşenească sau comunală. 7) După codul de Clasificare a Activităţilor din Economia Naţională (CAEN), utilizat în practica internaţională. Din acest punct de vedere, serviciile publice sunt încadrate pe secţiuni, subsecţiuni, diviziuni, grupe şi clase, astfel: 84 841
842
843
Administraţie publică şi apărare; asigurări sociale din sistemul public Administraţie publică şi apărare; asigurări sociale din sistemul public Administraţie publică generală, economică şi socială 8411 Servicii de administraţie publică generală 8412 Reglementarea activităţilor organismelor care prestează servicii în domeniul îngrijirii sănătăţii, învăţământului, culturii şi al altor activităţi sociale, exclusiv protecţia socială 8413 Reglementarea şi eficientizarea activităţilor economice Activităţi de servicii pentru societate 8421 Activităţi de afaceri externe 8422 Activităţi de apărare naţională 8423 Activităţi de justiţie 8424 Activităţi de ordine publică şi de protecţie civilă 8425 Activităţi de luptă împotriva incendiilor şi de prevenire a acestora Activităţi de protecţie socială obligatorie 8430 Activităţi de protecţie socială obligatorie Învăţământ
85 851 8510 852 8520 853 8531 8532 854 8541 8542 855 8551 8552 8553 8559 856 8560
Învăţământ Învăţământ preşcolar Învăţământ preşcolar Învăţământ primar Învăţământ primar Învăţământ secundar Învăţământ secundar general Învăţământ secundar, tehnic sau profesional Învăţământ superior Învăţământ superior non-universitar Învăţământ superior universitar Alte forme de învăţământ Învăţământ în domeniul sportiv şi recreaţional Învăţământ în domeniul cultural (limbi străine, muzică, teatru, dans, arte plastice, etc.) Şcoli de conducere (pilotaj) Alte forme de învăţământ Activităţi de servicii suport pentru învăţământ Activităţi de servicii suport pentru învăţământ
Sănătate şi asistenţă socială 21
86
Activităţi referitoare la sănătatea umană
22
861 8610 862 8621 8622 8623 869 8690 87 871 8710 872 8720 873 8730 879 8790 88 881 8810 889 8891 8899 90 900 9001 9002 9003 9004 91 910 9101 9102 9103 9104 92 920 9200 93 931
Activităţi de asistenţă spitalicească Activităţi de asistenţă spitalicească Activităţi de asistenţă medicală ambulatorie şi stomatologică Activităţi de asistenţă medicală generală Activităţi de asistenţă medicală specializată Activităţi de asistenţă stomatologică Alte activităţi referitoare la sănătatea umană Alte activităţi referitoare la sănătatea umană Servicii combinate de îngrijire medicală şi asistenţă socială, cu cazare Activităţi ale centrelor de îngrijire medicală Activităţi ale centrelor de îngrijire medicală Activităţi ale centrelor de recuperare psihică şi de dezintoxicare, exclusiv spitale Activităţi ale centrelor de recuperare psihică şi de dezintoxicare, exclusiv spitale Activităţi ale căminelor de bătrâni şi ale căminelor pentru persoane aflate în incapacitate de a se îngriji singure Activităţi ale căminelor de bătrâni şi ale căminelor pentru persoane aflate în incapacitate de a se îngriji singure Alte activităţi de asistenţă socială, cu cazare Alte activitati de asistenţă socială, cu cazare Activităţi de asistenţă socială, fără cazare Activităţi de asistenţă socială, fără cazare, pentru bătrâni şi pentru persoane aflate în incapacitate de a se îngriji singure Activităţi de asistenţă socială, fără cazare, pentru bătrâni şi pentru persoane aflate în incapacitate de a se îngriji singure Alte activităţi de asistenţă socială, fără cazare Activităţi de îngrijire zilnică pentru copii Alte activităţi de asistenţă socială, fără cazare
Activităţi de spectacole, culturale şi recreative Activităţi de creaţie şi interpretare artistică Activităţi de creaţie şi interpretare artistică Activităţi de interpretare artistică (spectacole) Activităţi suport pentru interpretarea artistică (spectacole) Activităţi de creaţie artistică Activităţi de gestionare a sălilor de spectacole Activităţi ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor şi alte activităţi culturale Activităţi ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor şi alte activităţi culturale Activităţi ale bibliotecilor şi arhivelor Activităţi ale muzeelor Gestionarea monumentelor, clădirilor istorice şi a altor obiective de interes turistic Activităţi ale grădinilor zoologice, botanice şi ale rezervaţiilor naturale Activităţi de jocuri de noroc şi pariuri Activităţi de jocuri de noroc şi pariuri Activităţi de jocuri de noroc şi pariuri Activităţi sportive, recreative şi distractive Activităţi sportive 23
9311 9312 9313 9319 932 9321 9329 94 941 9411 9412 942 9420 949 9491 9492 9499 95 951 9511 9512 952 9521 9522 9523 9524 9525 9529 96 960 9601 9602 9603 9604 9609
Activităţi ale bazelor sportive Activităţi ale cluburilor sportive Activităţi ale centrelor de fitness Alte activităţi sportive Alte activităţi recreative şi distractive Bâlciuri şi parcuri de distracţii Alte activităţi recreative şi distractive
Alte activităţi de servicii Activităţi asociative diverse Activităţi ale organizaţtiilor economice, patronale şi profesionale Activităţi ale organizaţiilor economice şi patronale Activităţi ale organizaţiilor profesionale Activităţi ale sindicatelor salariaţilor Activităţi ale sindicatelor salariaţilor Alte activităţi asociative Activităţi ale organizaţiilor religioase Activităţi ale organizaţiilor politice Activităţi ale altor organizaţii Reparaţii de calculatoare, de articole personale şi de uz gospodăresc Repararea calculatoarelor şi a echipamentelor de comunicaţii Repararea calculatoarelor şi a echipamentelor periferice Repararea echipamentelor de comunicaţii Reparaţii de articole personale şi de uz gospodăresc Repararea aparatelor electronice de uz casnic Repararea dispozitivelor de uz gospodăresc şi a echipamentelor pentru casă şi grădină Repararea încălţămintei şi a articolelor din piele Repararea mobilei şi a furniturilor casnice Repararea ceasurilor şi a bijuteriilor Repararea articolelor de uz personal şi gospodaresc Alte activităţi de servicii Alte activităţi de servicii Spălarea şi curăţarea (uscată) articolelor textile şi a produselor din blană Coafură şi alte activităţi de înfrumuseţare Activităţi de pompe funebre şi similare Activităţi de întreţinere corporală Alte activităţi de servicii
Activităţi ale gospodăriilor private în calitate de angajator de personal casnic; activităţi ale gospodăriilor private de producere de bunuri şi servicii destinate consumului propriu 97 Activitati ale gospodariilor private in calitate de angajator de personal casnic 970 Activitati ale gospodariilor private in calitate de angajator de personal casnic 9700 Activitati ale gospodariilor private in calitate de angajator de personal casnic 98 Activitati ale gospodariilor private de producere de bunuri si servicii destinate consumului propriu 24
981 9810 982 9820
Activitati ale gospodariilor private de producere de bunuri destinate consumului propriu Activitati ale gospodariilor private de producere de bunuri destinate consumului propriu Activitati ale gospodariilor private de producere de servicii pentru scopuri proprii Activitati ale gospodariilor private de producere de servicii pentru scopuri proprii
Activitati ale organizatiilor si organismelor extrateritoriale Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale 9900 Activităţi ale organizaţiilor şi organismelor extrateritoriale
99 990
2.2.4. Principii de organizare şi funcţionare a serviciilor publice La baza organizării şi funcţionării oricăror servicii publice stau următoarele principii fundamentale: principiul eficienţei, principiul echităţii şi principiul descentralizării. Principiul eficienţei constă în găsirea raportului optim între eforturile făcute (cheltuieli) şi efectele obţinute (cantitatea şi calitatea serviciilor prestate). Având în vedere că resursele de finanţare a tuturor cheltuielilor din sectorul public se obţin din taxele şi impozitele percepute de la contribuabili, acest principiu este fundamental şi se aplică tuturor capitolelor de cheltuieli bugetare prevăzute în legea bugetară anuală. Principiul eficienţei serviciilor publice presupune, de asemenea, şi satisfacerea interesului public prin cantitatea şi calitatea serviciilor prestate. Principiul echităţii decurge din principiul egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa legii şi, prin urmare, toţi cetăţenii trebuie să beneficieze în mod egal de serviciile publice. Principiul descentralizării serviilor publice este prevăzut atât de Constituţia României cât şi de Legea Administraţiei Publice Locale. Descentralizarea serviciilor publice constă în organizarea unor servicii publice de către comunităţile locale. Principiile legii administrative se referă la procedurile administrative de la toate nivelurile şi constau în: încredere şi previzibilitate (certitudine legală); deschidere şi transparenţă; responsabilitate; eficienţă şi eficacitate. Încrederea şi previzibilitatea sunt principii de certitudine sau de securitate juridică, de eliminare a arbitrariului din activităţile publice. Administraţia publică trebuie să-şi desfăşoare activitatea în conformitate cu legile în vigoare, iar autorităţile publice au obligaţia de a acţiona cu bună credinţă, urmărind permanent interesul public prin proceduri corecte şi nedescriminatorii. În acest sens, legea trebuie aplicată în mod clar şi imparţial, fără a priva nici un om de drepturile sale fundamentale. Încrederea şi previzibilitatea în administraţia publică se obţin prin profesionalism şi integritate profesională. Profesionalismul presupune o schemă de recrutare şi avansare bazate pe merit, stimulând adevăratele valori, iar integritatea profesională presupune imparţialitate şi independenţă profesională. • • • •
25
Imparţialitatea înseamnă absenţa preferinţelor personale, iar independenţa profesională înseamnă a acţiona fără supunere necondiţionată faţă de superiori. Pierderea independenţei profesionale este cauzată de corupţie (mită), ambiţii politice şi lăcomia profesională (dorinţa asiduă de promovare). Deschiderea şi transparenţa presupun controlul (evaluarea) din afară, din partea unor instituţii autorizate. Deschiderea şi transparenţa sunt necesare pentru respectarea legii, pentru egalitate în faţa legii şi pentru responsabilitate. Responsabilitatea înseamnă că o persoană sau o autoritate publică trebuie să explice şi să justifice propriile acţiuni, adică să răspundă de actele sale în faţa unei autorităţi administrative, legislative sau judecătoreşti. Responsabilitatea este un instrument care verifică dacă principiile privind respectarea legii, deschiderea, transparenţa, imparţialitatea şi egalitatea în faţa legii sunt respectate. Eficienţa şi eficacitatea reprezintă raportul dintre rezultatele obţinute şi mijloacele angajate. Eficienţa atrage eficacitatea. Ea măsoară performanţele administraţiei publice şi implementarea politicilor publice. Administraţia publică din unităţile administrative-teritoriale din România se bazează pe următoarele principii: principiul autonomiei locale; principiul descentralizării şi deconcentrării serviciilor puiblice; principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale; principiului legalităţii; principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. 1) Principiul autonomiei locale. Principiul autonomiei locale reprezintă chintesenţa activităţii administraţiei publice în unităţile administrative-teritoriale şi este stipulat în Legea nr.215/2001. Legea administraţiei publice locale este inspirată din Carta Europeană a Autonomiei locale, conferind acestui principiu un loc central. Autonomia locală constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţeiei punlice locale de a soluţiona şi de a gestiona problemele comunităţii locale în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, în limitele prevăzute de lege. Prin urmare, autonomia locală are doar caracter administrativ şi financiar, exercitându-se pe baza şi în limitele prevăzute de lege şi se referă la organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor comunei, oraşului sau a judeţului. În scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale şi să elaboreze şi să aprobe bugetele de venituri şi cheltuieli ale comunelor, oraşelor sau judeţelor. Legea administraţiei publice locale prevede că autonomia locală este circumscrisă principiului soubsidiarităţii, potrivit căruia „exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revine autorităţilor administraţiei publice locale care se regăsesc cel mai aproape de cetăţean”. De subliniat este faptul că între autorităţile administraţiei publice locale şi cele de la nivel judeţean nu se stabileşte un raport de subordonare, ci se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. De asemenea, legea stabileşte că autorităţile administraţiei publice locale poate coopera şi asocia cu autorităţi ale administraţiei publice locale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională, cu avizul prealabil al Ministerului Afacerilor Externe şi a Ministerului Administraţiei şi a Internelor. Respectarea limitelor şi a condiţiilor prevăzute de lege este verificată de organele statului, prin exercitarera unui control administrativ şi financiar. • • • • •
26
2) Principiul descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice constă în organizarea, funcţionarea, controlul şi desfiinţarea serviciilor publice de către autorităţile administraţiei publice locale. Acest principiu nu are în vedere însă descentralizarea absolută, deoarece nu este nici oportun şi nici posibil ca toate activităţile de la nivel central să fie transferate la nivel judeţean sau local, având în vedere multitudinea formelor în care se pot organiza serviciile publice. Astfel, ministere, departamente, direcţii vor exista mereu la nivel central, rolul lor fiind de a concepe şi asigura strategia Guvernului în diferite sectoare de activitate, în baza căreia sunt realizate activităţile de la nivel local. Alături de serviciile publice descentralizate mai există, în teritoriu, şi serviciile deconcentrate, care constau în serviciile ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, deci serviciile statale în teritoriu, dependente de ministere, conduse de către prefect. 3) Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale. Potrivit Legii nr.215/2001 şi Legii nr.70/1991 privind alegerile locale, consiliile locale şi judeţene, precum şi primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Viceprimarii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene se aleg prin vot indirect. 4) Principiul legalităţii constituie unul din elementele esenţiale ale conceptului statului de drept, potrivit căruia toate subiectele de drept – persoane fizice, juridice, autorităţi ale administraţiei publice locale – trebuie să se supună legalităţii. Principiul legalităţii presupune că toate aceste elemente trebuie să fie în conformitate cu Constituţia, cu legile şi cu celelalte acte normative bazate pe legi. Nerespectarea acestui principiu atrage răspunderea juridică prevăzută de lege şi aplicarea sancţiunilor corespunzătoare. 5) Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit este prevăzut de Legea nr.215/2001 art.43, alin.2, care detaliază în mod concret problemele care sunt discutate întotdeauna în şedinţă publică şi în legătură cu care primarul poate propune consultarea cetăţenilor prin referendum, şi anume: bugetul local; administrarea domeniului public şi privat al comunei sau al oraşului; participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră; organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane juridice române sau străine. Referendum-ul local este organizat de primar în urma votului afirmativ al consiliului local. • • •
• •
Întrebări de control 1. Enumeraţi şi prezentaţi pe scurt factorii de mediu exogeni ai administraţiei publice; 2. Enumeraţi şi prezentaţi pe scurt factorii de mediu endogeni ai administraţiei publice; 3. Definiţi conceptul de sistem organizaţional şi prezentaţi componentele lui; 4. Prezentaţi caracteristicile unui sistem organizaţional; 5. Definiţi serviciul public şi prezentaţi cele trei elemente ale sale; 6. Clasificaţi serviciile publice după următoarele criterii: a) după natura lor; b) după destinaţia lor, c) după raporturile cu serviciile private; d) după posibilitatea de delegare; e) după importanţa lor; 27
f) după sfera de cuprindere; 7. Care sunt principiile organizării şi funcţionării serviciilor publice? 8. Enumeraţi şi descrieţi pe scurt principiile unităţilor administrativ-teritoriale.
Capitolul 3 PROCESUL MANAGEMENTULUI PUBLIC 3.1. Conţinutul şi caracteristicile procesului managementului public Procesul managerial constă în totalitatea activităţiulor prin care se stabilesc obiectivele organizaţionale şi a subsistemelor sale, resursele şi procesele de muncă necesare realizării obiectivelor, prin care se integrează şi controlează munca personalului folosind metode şi tehnici de management eficace şi eficiente. Conţinutul procesului managerial depinde de sarcinile şi obiectivele organizaţiei şi poate fi metodologic, funcţional, economic, organizaţional, social şi informaţional. Conţinutul metodologiei depinde de trăsăturile specifice ale activităţii manageriale, prin care se stabilesc scopul şi obiectivele organizaţionale, se identifică problemele, se analizează şi se iau decizii. Conţinutul economic al procesului managerial constă în folosirea resurselor (intrări) şi transformarea lor în servicii publice (ieşiri). Din acest punct de vedere, managerii stabilesc necesităţile de resurse, le repartizează şi le folosesc în procesul de transformare. Conţinutul social constă în participarea angajaţilor la stabilirea obiectivelor, la analiza şi depistarea problemelor şi la elaborarea deciziilor. Conţinutul organizaţional constă în utilizarea pârghiilor organizaţionale de cooperare la diferite niveluri de management, de stabilire a competeneţelor şi responsabilităţilor. Conţinutul funcţional constă în cele 4 funcţii ale procesului de management: planificarea, organizarea, leading-ul (motivare, antrenare) şi controlul. Procesul managerial are următoarele caracteristici 20: - dinamismul; 20
Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.21.
28
-
stabilitatea; continuitatea; consecvenţa; ciclitatea.
3.2. Principiile managementului public Managementul public are la bază o serie de principii, cum ar fi: 1) Principiul conducerii unitare Având în vedere complexitatea şi diversitatea serviciilor, în general, al administraţiei de stat, în special, se impune conducerea unitară a acestui sector pentru realizarea obiectivelor (satisfacerea interesului general). Numai conducerea unitară a administraţiei publice de stat, asigurată de Parlament, poate conduce la realizarea în bune condiţii a sarcinilor administraţiei de stat într-o societate în continuă schimbare. 2) Principiul conducerii autonome Principiul conducerii autonome se intercondiţionează cu principiul conducerii unitare, deşi la prima vedere s-ar părea că se exclud. Conducerea unitară asigură coeziunea administraţiei de stat, iar autonomia managerială asigură adaptarea mai rapidă a administraţiei la schimbările şi transformările care au loc în societate. Autonomia conducerii instituţiilor publice asigură operativitate în rezolvarea problemelor, dar în limita actelor normative în vigoare pentru a nu se ajunge la anarhie. 3) Principiul flexibilităţii Principiul flexibilităţii funcţionează în strânsă legătură cu principiul autonomiei. Principiul flexibilităţii constă în adaptarea rapidă la schimbările permanente din viaţa socială, pentru a identifica în permanenţă nevoile sociale 4) Principiul restructurării Principiul restructurării este strâns legat de dimensiunea şi structura aparatului administrativ, care pentru a fi eficient trebuie să fie dimensionat şi redimensionat în funcţie de varietatea şi complexitatea problemelor de rezolvat. Principiul restructurării urmăreşte evitarea supradimensionării aparatului administrativ, care ar presupune cheltuieli suplimentare, dar şi evitarea subdimensionării, care ar putea conduce la diminuarea calităţii serviciilor. Restructurarea internă a organizaţiilr publice urmăreşte concordanţa între resursele materiale, financiare şi umane cu obiectivele stabilite, în condiţii de eficacitate şi eficienţă. 5) Principiul perfecţionării continue Alături de restructurare, perfecţionarea continuă a managementului public este importantă pentru îmbunătăţirea continuă a activităţii manageriale, a metodelor folosite pentru rezolvarea problemelor. Preocupările pentru perfecţionarea permanentă presupune construirea unui sistem informaţional adecvat, stabilirea unei structuri organizatorice bine dimensionate, iar deciziile să fie bine fundamentale. 6) Principiul legalităţii Principiul legalităţii decurge din faptul că organizarea şi funcţionarea organizaţiilor publice se face într-un anumit cadru legal. Legea administraţiei publice şi Legea funcţionarilor publici prevede organizarea şi funcţionarea instituţiilor administrative, competenţele decizionale, sistemul de relaţii, drepurile şi obligaţiile funcţionarilor publici. Între toate aceste principii ale managementului public există o strânsă interdependenţă, iar respectarea lor evidenţiază caracterul ştiinţific, teoretic şi pragmatic al managementului public.
29
3.3. Funcţiile managementului public Funcţiile managementului general sunt planificarea, organizarea, leading-ul (motivare şi antrenare) şi controlul. În ceea ce priveşte managementul public, Luther Gulick este cunoscut pentru abordările sale în acest domeniu 21. El consideră că structura organizaţiei şi valorificarea potenţialului creativ al angajaţilor sunt foarte utile pentru eficacitatea managementului şi a eficienţei organizaţiei în ansamblu. Astfel, managementului public trebuie să îndeplinească următoarele funcţii: - planificare; - organizare; - personal; - dirijare-conducere; - coordonare; - informare; - bugetară. În acest mod sunt incluse toate funcţiile şefilor executivi. Gulic consideră că cel mai eficient mod de exercitare a funcţiilor de către un guvern este determinat de obiectivele sistemului (de exemplu în domeniul educaţiei, al sănătăţii, asistenţei sociale), procesele desfăşurate (contabilitate, finanţe), tipul de client pe care îl satisface (persoană fizică sau juridică), resursele folosite (umane, materiale, financiare, informaţionale) şi de locul unde se desfăşoară (sat, oraş, municipiu etc.). În lucrarea lor „Papers on the Science of Administration” 22, Gulick şi Urwick au definit şapte funcţii distincte ale managementului public: planificare, personal, conducere, coordonare, raportare şi elaborarea bugetului. Planificarea constă în fundamentarea de planuri care conţin obiectivele finale, dar şi pe cele derivate. Organizarea constă în stabilirea structurii formale a autorităţii cu scopul realizării eficace şi eficiente a obiectivelor. Conducerea constă într-un proces continuu de fundamentare a deciziilor administrative şi de formulare a ordinelor, instrucţiunilor necesare pentru conducerea instituţiilor. Coordonarea presupune o interconectare a diferitelor aspecte ale muncii. În acest sens se utilizează delegarea de sarcini şi de competenţe. Raportarea constă în informarea continuă a superiorilor şi a colaboratorilor prin întocmirea unor evidenţe, rapoarte sau cercetări. Elaborarea bugetului constă în întocmirea bugetului de venituri şi cheltuieli folosind metode şi tehnici de fundamentare, control şi urmărirea executării lui. Adaptând funcţiile managementului general funcţiilor managementului public, Armenia Androniceanu23 consideră că funcţiile managementului public sunt: previziune, organizare, coordonare, motivare, administrare, control-evaluare.
3.3.1. Funcţia de previziune Constă în ansamblul activităţilor prin care se determină principalele obiective ale organizaţiei publice, precum şi resursele necesare atingerii obiectivelor stabilite. 21
Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.24. Gulick, L., Urwick L., Papers on the Science of Administration, Institute of Public Administration, New York, 1937, pag.739 din Filip, P., op.cit., pag.25 23 Androniceanu, A., Management public, Editura Didactică, Bucureşti, 1999. 22
30
În cadrul funcţiei de previziune (planificare), managerii trebuie să aibă în vedere următoarele: - fundamentarea ştiinţifică a obiectivelor ţinând cont de influenţele factorilor exogeni şi endogeni şi de schimbările care au loc în viaţa socială; - elaborarea planurilor să se facă cu realism şi să asigure flexibilitatea lor; - consultarea specialiştilor din instituţie, şi chiar a unor consultanţi din afară, pentru fundamentarea obiectivelor; Etapele planificării în instituţiile publice sunt: - identificarea şi analiza oportunităţilor în ceea ce priveşte piaţa, competiţia, dorinţele clienţilor, punctele tari şi slabe ale organizaţiei; - fundamentarea obiectivelor; - analiza mediului endogen şi exogen pentru a identifica influenţele pozitive şi negative în evaluarea premizelor de aplicare a planurilor; - compararea alternativelor şi stabilirea variantei optime pentru atingerea obiectivelor; - stabilirea necesarului de resurse materiale, umane şi financiare. Perioada de planificare variază în funcţie de mărimea organizaţiei, domeniul în care funcţionează şi scopurile urmărite. Planificarea este un proces creativ, prin excelenţă decizional. Caracterul creativ este determinat de flexibilitatea procesului de planificare în vederea adaptării la schimbările care apar în viaţa socială, pe de o parte, iar pe de altă parte de găsirea celor mai eficace şi mai eficiente mijloace de realizare. Prin planificare, managementul public urmăreşte: - creşterea eficienţei serviciului public; - evaluarea corectă a resurselor şi valorificarea lor la maximum; - transformarea permanentă a organizaţiei, adaptarea ei la viitor. Specialiştii în domeniul managementului au efectuat numeroase studii pentru a vedea dacă între planificare şi performanţă există legătură. În urma acestor studii au fost trase următoarele concluzii24: - planificarea dă naştere unor rezultate pozitive; - calitatea procesului de planificare şi implementare corespunzătoare a planurilor determină o performanţă ridicată; - planificarea trebuie să ţină seama de mediul organizaţional schimbător, să exploateze oportunităţile, să înlăture ameninţările pentru a atinge performanţa. Prin planificare se elaborează programe de acţiune în care sunt specificate obiectivele, căile de urmat, poziţia organizaţiei în momentul planificării şi performanţa pe care doreşte să o realizeze. Prin planificare, pe lângă obiective se stabilesc strategii şi planuri de integrare şi coordonare a activităţile organizaţiei. Strategiile cuprind căile şi modalităţile de acţiune, precum şi resursele necesare atingerii obiectivelor, într-o perioadă de timp determinată. Planul cuprinde exact căile şi mijloacele create pentru atingerea obiectivelor. Planurile pot fi clasificate după mai multe criterii. 1. După complexitatea şi importanţa lor , planurile sunt strategice şi operaţionale. 2. După orizontul de timp , planurile sunt pe termen lung (peste 5 ani) – planuri strategice – şi planuri pe termen scurt (de regulă, pe o perioadă mai mică de 1 an) – planuri operaţionale. 3. După specificul lor, planurile sunt specifice şi direcţionale (care facilitează flexibilitatea). 24
Hanganu, S., Managementul şi învăţământul superior în România, Editura Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad, 2008 pag.82.
31
Planurile strategice privesc întreaga organizaţie, stabilesc obiectivele şi misiunea organizaţiei şi poziţionează organizaţia în mediul organizaţional. Planurile operaţionale deteliază obiectivele generale ale organizaţiei, oferind căile şi modalităţile de atingere a lor. Realizarea funcţiei de previziune a managementului public se concretizează în formularea şi implementarea programelor şi planurtilor de cercetare pentru sectorul public. 3.3.2. Funcţia de organizare Organizarea constă într-un proces de utilizare eficientă a resurselor, de armonizare şi mobilizare a lor prin strategii şi planuri de creare a unor structuri judicioase de organizare, de creare a unui sistem informaţional adecvat, care să permită adaptarea rapidă a organizaţiei la schimbările vieţii sociale pentru atingerea obiectivelor în condiţii de performanţă. Procesul de organizare prezintă două componente: - compartimentarea optimă a organizaţiei în conformitate cu obiectivele şi strategiile proprii pentru stimularea performanţei; - stabilirea relaţiilor de autoritate, între managementul de vârf şi cel de nivel inferior, precum şi cu personalul de execuţie. Prin organizare se urmăreşte formarea sistemului de conducere, capabil să stimuleze în mod corespunzător sistemul condus, cu ajutorul unor metode şi tehnici moderne de management, în vederea atingerii obiectivelor stabilite. În cadrul administraţiei publice, îndeplinirea obiectivelor de interes general este împărţită între administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, cărora le revine rolul de a organiza corespunzător activităţile, pentru satisfacerea interesului public. În ceea ce priveşte stabilirea relaţiilor de autoritate, trebuie lămurite conceptele de „delegare”, „responsabilitate” şi „autoritate”. Delegarea reprezintă încredinţarea sarcinilor unei persoane, investirea ei cu autoritate, precum şi responsabilitatea acesteia pentru sarcinile trasate. Responsabilitatea constă în executarea definitivă şi satisfăcătoare a sarcinilor delegate. Persoana căreia i s-au delegat sarcini este „răspunzătoare” faţă de managerul care a delegat-o, privind performanţa îndeplinirii sarcinilor. Responsabilitatea se referă şi la îndeplinirea corectă a sarcinilor de către angajaţi. Angajaţii răspund faţă de superiorii lor pentru eventualele greşeli. Ceea ce trebuie subliniat în legătură cu delegarea şi responsabilitatea este faptul că, deşi prin acceptarea sarcinilor delegate, persoana delegată şi-a asumat responsabilitatea, ea rămâne şi în sarcina managerului care a făcut delegarea. Autoritatea constă în dreptul limitat de folosire a resurselor organizaţiei şi canalizarea eforturilor unor oameni pentru executarea sarcinilor. În ceea ce priveşte compartimentarea optimă a organizaţiei se utilizează o serie de mecanisme de coordonare verticală şi orizontală. Coordonarea verticală presupune legarea activităţilor de la vârful organizaţiei de cele de la nivelul de mijloc şi inferioare pentru îndeplinirea obiectivelor. Coordonarea orizontală presupune legarea activităţilor între departamentele de la acelaşi nivel. Un alt mecanism al structurii organizaţionale este reprezentat de centralizare şi descentralizare. Centralizarea arată măsura în care puterea şi autoritatea sunt reţinute la nivelurile de vârf. Descentralizarea arată măsura în care puterea şi autoritatea sunt delegate la nivelurile inferioare. O altă activitate importantă a funcţiei de organizare este proiectarea slujbei (postului). 32
La proiectarea slujbei (postului) trebuie să se ţină seama de următoarele: - sarcinile trebuie grupate într-o manieră logică pentru a conduce la o activitate eficientă; - sarcinile trebuie grupate astfel încât să fie motivatoare pentru salariat. Atât eficienţa cât şi motivarea slujbelor trebuie să conducă la obţinerea performanţei. Un rol important în managementul administraţiei publice îl are birocraţia. Birocraţia presupune numărul funcţionarilor publici care activează în administraţia publică. În ultimul timp s-a constatat o creştere a birocraţiei, atât la nivel naţional, cât şi la nivel local. Creşterea birocraţiei se datorează atât progresului ştiinţei şi tehnologiei, cât şi întervenţiei statului în economie pentru protejarea pieţelor, prin agenţii administrative. De asemenea, responsabilitatea Guvernului pentru creşterea bunăstării sociale determină creşterea birocraţiei. O administraţie publică puternică, centrală şi locală, conferă populaţiei mai multă încredere în rezolvarea problemelor. Programele guvernamentale pentru combaterea sărăciei şi rezolvarea problemelor sociale conduc însă la apariţia unor noi autorităţi publice, care determină creşterea birocraţiei.
3.3.3. Funcţia de coordonare Reprezintă procesul de influenţare a activităţilor individuale şi colective dintr-o organizaţie publică pentru realizarea obiectivelor. Pentru realizarea unei coordonări eficiente este absolut necesară o comunicare adecvată. O bună comunicare depinde atât de calitatea managementului, nivelul de pregătire şi experinţa managerilor, capacitatea lor de a stabili obiective realiste, care să fie înţelese de către toţi angajaţii, dar şi de nivelul de pregătire generală şi de specialitate a angajaţilor, de receptivitatea lor la nou şi de interesul lor în rezolvarea problemelor. Coordonarea, ca funcţie a managementului public, prezintă importanţă datorită influenţei factorilor mediului: politici, tehnico-ştiinţifici, juridici, economici etc. Rolul managementului este acela de a lua decizii rapide de adaptare la schimbările vieţii sociale cu scopul păstrării stabilităţii sistemului public şi coordonarea subsistemelor lui în noile condiţii.
3.3.4. Funcţia de antrenare Funcţia de antrenare sau leading-ul (antrenare şi motivare) constă în mobilizarea personalului unei instituţii publice pentru a munci cu eficienţă în scopul atingerii obiectivelor propuse în condiţii de performanţă. „Motivarea, în context managerial, reprezintă procesul mişcării unora din membrii organizaţiei prin alţii pentru atingerea obiectivelor individuale şi organizaţionale” 25. Motivarea are rol important în fundamentul antrenării, deoarece îmbină satisfacerea necesităţilor şi intereselor personalului cu realizarea obiectivelor organizaţiei. Motivarea se poate face prin acordarea de recompense celor care contribuie la realizarea obiectivelor instituţiei, obţinând rezultate performante. O altă modalitate de antrenare este prin intermediul comenzii, care trebuie să îndeplinească următoarele caracteristici: - dispoziţiile trebuie să fie bine formulate, să fie clare şi directe; - conducătorul trebuie să aprecieze corect concordanţa dintre capacităţile personalului şi sarcinile trasate acestuia; - conştientizarea subordonaţilor în importanţa pe care o prezintă implicarea lor în realizarea obiectivelor instituţionale; 25
Ionescu, Gh.Gh., Cazan, E., Negruşa, A.L., Management organizaţional, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 2001, pag.253.
33
- îmbinarea corectă a stimulării materiale cu stimularea morală; - promovarea disciplinei la locul de muncă. Procesul de reformă în administraţia publică trebuie să aibă în vedere şi instrumentele care trebuie utilizate pentru motivarea funcţionarilor publici, ţinând cont de caracteristicile fiecărei persoane şi ale fiecărui acolectiv de muncă, în strânsă corelaţie cu aportul pe care îl are în realizarea obiectivelor şi renunţând la tratarea standardizată a tuturor.
3.3.5. Funcţia de control şi evaluare Funcţia de control şi evaluare constă în ansamblul activităţilor prin care se controlează şi se măsoară performanţele instituţiei sau a subsistemelor ei, comparativ cu obiectivele stabilite, pentru a lua măsuri de eliminare a eventualelor deficienţe şi/sau de integrare a abaterilor pozitive. Activitatea de control, ca funcţie a managementului, implică patru faze: măsurarea rezultatelor; compararea rezultatelor cu obiectivele şi standardele stabilite iniţial şi determinarea abaterilor; identificarea cauzelor care au determinat abaterile constatate; corectarea obiectivului şi a standardelor necorespunzătoare şi/sau valorificarea oportunităţilor care au fost descoperite. Pentru a fi eficient este necesar ca procesul de control să se desfăşoare continuu, de-a lungul perioadelor de îndeplinire a obiectivelor planificate. Din acest punct de vedere, există trei tipuri de control, şi anume: - control preventiv; - control concurent; - postcontrol (control feedback). Controlul preventiv se desfăşoară înainte de începerea activităţii, urmărind dacă obiectivele sunt bine stabilite, ţinându-se cont de resursele disponibile pentru îndeplinirea lor. Controalele concurente sunt cele care au loc în timpul desfăşurării activităţilor organizaţiei şi urmăresc ceea ce se întâmplă în procesul muncii, pentru a putea lua eventualele măsuri corective înainte de definitivarea obiectivelor. Controalele concurente se axează pe calitatea activităţilor, pe înlăturarea risipei, intervenind imediat pentru corectarea şi îndreptarea lucrurilor. Postcontroalele sau controalele postacţiune, au loc după ce munca a fost finalizată şi urmăresc identificarea responsabilităţilor pentru succes sau eşec. Ele se axează pe urmărirea calităţii rezultatelor finale şi pe răspunsurile consumatorilor (beneficiarilor), de aceea se mai numesc şi controale feedback . Feedback-ul furnizează, prin procesul de control, informaţii necesare îmbunătăţirii lucrurilor în viitor. Controlul constituie ultima verigă în lanţul procesului de management, la toate cele trei nivele de management: tehnic, administrativ şi instituţional, cărora le corespund diferite tipuri de controale26. La nivel tehnic controalele urmăresc feedback-ul pentru performanţa operaţională şi ţintesc la performanţa standardizată de îndeplinire a obiectivelor stabilite. La nivel administrativ controalele urmăresc folosirea resurselor şi realizarea obiectivelor la nivelul standardelor tehnice. La nivel instituţional controalele urmăresc dacă obiectivele au fost corect stabilite şi dacă a fost adoptată strategia corespunzătoare pentru atingerea lor. O altă formă de control instituţional îl reprezintă controlul social, respectiv controlul societăţii asupra organizaţiei. • •
• •
26
Hanganu, S., Managementul şi învăţământul superior în România, Editura Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad, 2008, pag.117.
34
Societatea, prin intermediul Guvernului, urmăreşte ca mediul orgaziţional să fie curat şi sigur, iar serviciile publice să fie, de asemenea, curate şi sigure. Necesitatea exercitării funcţiei de control şi evaluare a managementului public în administraţia publică poate fi argumentată astfel 27: - permite verificarea legalităţii şi oportunităţii deciziilor administrative, respectiv a eficienţei măsurilor adoptate de organele controlate; - identifică acele cauze care constituie o frână în desfăşurarea normală a activităţii; - oferă posibilitatea corectării conţinutului deciziilor, astfel încât acestea să fie în concordanţă cu realităţile sociale; - determină iniţierea unor noi decizii; - verifică dacă sunt utilizate toate mijloacele juridice de care dispun autorităţile administrative pentru realizarea pe cale democratică a sarcinilor; - permite urmărirea gradului de îndeplinire a misiunilor autorităţilor administrative, din punct de vedere cantitativ şi calitativ, în raport cu volumul resurselor consumate, cu ajutorul cărora se realizează şi se verifică dacă legalitatea a fost asigurată; - oferă posibilitatea informării exacte a administraţiei privind calitatea funcţionarilor săi, în vederea aprecierii judicioase a capacităţii acestora şi a unei raţionale repartizări a posturilor şi a funcţiilor în sistem; - pune bazele reorganizării activităţii şi a structurii administraţiei în raport cu dezvoltarea socială şi cu modul de adaptare a aparatului administrativ la schimbare. Eficacitatea şi eficienţa managementului public sunt strâns legate de profesionalismul funcţionarilor publici permanenţi şi/sau aleşi în funcţii publice. Eficienţa managerilor publici depinde de abilităţile lor manageriale manifestate în procesul de management cu ocazia exercitării acestor funcţii în vederea realizării obiectivelor.
Întrebări de control 1. Prezentaţi conţinutul şi caracteristicile procesului managementului public; 2. Prezentaţi principiile managementului public; 3. Care sunt funcţiile managementului public; 4. În ce constă previziunea managementului public? 5. În ce constă organizarea managementului public? 6. În ce constă coordonarea managementului public? 7. În ce constă antrenarea şi motivarea managementului public? 8. În ce constă controlul şi evaluarea managementului public?
27
Filip, P., Managementul administraţiei publice, EdituraTreira, Oradea, 2004, pag.78.
35
Capitolul 4 SISTEMUL DECIZIONAL ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC 4.1. Definiţia şi clasificarea deciziilor Decizia reprezintă actul final al procesului de management prin care managerul, alegând din mai multe variante, hotărăşte linia de acţiune, pe care o consideră optimă în realizarea obiectivului propus. Deciziile pot fi clasificate în mai multe categorii, luând în considerare următoarele criterii: 1) După cunoaşterea probabilităţii realizării rezultatelor , deciziile pot fi: decizii în condiţii de certitudine; decizii în condiţii de risc; decizii în condiţii de incertitudine. Deciziile în condiţii de certitudine sunt cele care în urma acţiunii duc la un rezultat determinat. În procesul managerial există mai multe variante pentru soluţia căutată, chiar şi în condiţii de certitudine. Variabilele implicate în luarea deciziei sunt însă controlabile şi au evoluţii cunoscute. Acest tip de decizii sunt caracteristice managementului de nivel mediu şi de execuţie, când hotărârile se iau pe termen scurt. Deciziile în condiţii de risc sunt cele care se iau atunci când există mai multe condiţii obiective, cu probabilităţi diferite de realizare. Riscul este dat de condiţiile care determină ca pentru un anumit rezultat să existe o anumită soluţie cu probabilitatea de realizare între 0 şi 1. Luarea acestor decizii se face apelând la metode matematice, pe baza unor evaluări şi prin aproximarea probabilităţii apariţiei unui fenomen. Deciziile în condiţii de incertitudine sunt cele care se iau în condiţiile în care probabilitatea de obţinere a rezultatelor aşteptate este necunoscută. Aceste decizii se iau pe baza unor reguli specifice jocurilor strategice. 2) După natura obiectivului şi dimensionarea acestuia în timp, deciziile pot fi: decizii tactice (programate); decizii strategice (neprogramate); decizii semiprogramate. Deciziile tactice se iau pentru situaţii concrete, fără un grad mare de complexitate. Ele nu vizează organizaţia în ansamblu, ci componente ale acesteia, fiind specifice managementului la nivel de execuţie. • • •
• • •
36
Deciziile tactice se iau pentru utilizarea raţională a resurselor disponibile, fiind modalităţi de transformare a strategiilor în acţiuni concrete. Ele se adoptă, de regulă, în condiţii de certitudine. Deciziile strategice se referă la probleme noi, cu un grad mare de complexitate, pentru a căror rezolvare sunt necesare soluţii originale. Deciziile strategice sunt specifice managementului de vârf, unde un rol important îl are gândirea strategică a managerului. Gândirea strategică este o gândire creatoare, capabilă să genereze idei noi care să ducă la realizarea unor obiective stabilite pentru viitor 28. 3. După numărul persoanelor care participă la elaborarea deciziei distingem: decizii individuale; decizii colective. Deciziile individuale sunt cele care se adoptă pentru rezolvarea problemelor curente ale organizaţiei. Deciziile colective se adoptă în condiţiile creşterii complexităţii activităţii organizaţionale, urmărind diminuarea riscului, deoarece un grup, faţă de o persoană, deţine mai multe informaţii şi o capacitate de creativitate mai mare. 4. După periodicitatea elaborării lor, deciziile pot fi: decizii unice; decizii repetitive. Deciziile unice se elaborează o singură dată sau de mai multe ori, dar la intervale mari de timp. Deciziile repetitive sau periodice sunt cele care se elaborează la perioade de timp determinate. Ele pot apărea şi în mod neregulat, la intervale aleatorii, în condiţiile apariţiei unor factori necontrolabili. Luând în considerare specificul sistemului public, managementul public din administraţie adoptă decizii care au o anumită tipologie proprie. Deciziile administraţiei publice pot fi şi ele, la rândul lor, clasificate după mai multe criterii. 1) După situaţia concretă la care se referă : decizii normative; decizii individuale. Deciziile normative se regăsesc în conţinutul actelor normative. Ele sunt rezultatul efortului comun a mai multor funcţionari publici. Deciziile individuale sunt elaborate de funcţionari publici cu competenţe decizionale şi se elaborează în anumite situaţii concrete. 2) După nivelul ierarhic pe care se află decidentul : decizii de nivel superior, elaborate de preşedinte, parlament, guvern; decizii de nivel mediu, elaborate, de regulă, de instituţiile administrative situate pe nivel mediu al managementului public; decizii de nivel inferior, elaborate de instituţiile publice, de funcţionarii publici ai instituţiilor şi autorităţilor locale situate pe nivelurile inferioare ale structurilor organizatorice din administraţia publică centrală şi locală. 3) După orizontul de timp la care se referă: decizii administrative pe termen nelimitat , elaborate parlament şi guvern sub forma decretelor, legilor, ordonanţelor de urgenţă etc; decizii administrative pe termen lung, elaborate la nivelul administraţiei centrale şi locale; • •
• •
• •
• •
•
•
•
28
Hanganu, S., Sisteme şi metode de management în învăţământul superior, Editura Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad, 2008 pag.68.
37
decizii administrative pe termen mediu, elaborate la nivel de guvern şi la nivelul administraţiei locale; decizii curente, elaborate la toate nivelurile sistemului public pentru perioade scurte de timp. 4) După frecvenţa adoptării: decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de către organele administraţiei de stat; decizii aleatorii, adoptate la intervale neregulate de timp; decizii unice, care au caracter excepţional, fără a se repeta într-un interval de timp previzibil, elaborate atât la nivelul administraţiei de stat cât şi locale; 5) După amploarea sferei decizionale a decidentului : decizii integrale; decizii avizate. Deciziile integrale sunt cele elaborate un decident de la nivelul administraţiei locale, fără a fi necesar ca decizia să fie avizată de un funcţionar public de la nivelul administraţiei publice centrale. Deciziile avizate sunt cele care impun avizarea de către un funcţionar public de la nivel ierarhic superior. 6) După numărul persoanelor care participă la procesul de fundamentare : decizii de grup; decizii individuale. Deciziile de grup sunt elaborate atât la nivelul administraţiei publice centrale, cât şi la nivelul administraţiei publice locale, de către mai multe persoane reunite în birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament. Deciziile individuale sunt cele elaborate de un funcţionar public de la nivelul administraţiei publice locale cu scopul rezolvării unor probleme curente ale unui compartiment sau ale instituţiei publice în ansamblu. 7) După conţinutul şi modificările pe care le aduc în ordinea juridică : decizii generale; decizii specifice; decizii determinate de cererea de servicii publice; decizii determinate de schimbările în structura unei instituţii publice. Deciziile generale se referă la o situaţie generală şi contribuie la crearea unui cadru juridic corespunzător desfăşurării proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice. Deciziile specifice se referă la statuarea unei persoane sau funcţionar public desemnat pentru a se implica în realizarea obiectivelor compartimentului şi/sau instituţiei publice în ansamblul ei. Deciziile determinate de cererea de servicii publice se referă la deciziile elaborate pentru crearea unor drepturi şi facilităţi utilizatorilor de servicii publice, de exemplu decizia de eliberare a autorităţilor administrative. Prin aceste decizii se impun obligaţii de a da, de a face, precum şi interdicţii de a nu da, de a nu face. Deciziile determinate de schimbările în structura unei instituţii publice se referă la numirea unor funcţionari publici, la drepturile şi obligaţiile lor. 8) După competenţa decidentului: decizii executorii; decizii de administrare; Deciziile executorii sunt elaborate de autorităţile administrative. Competenţa autorităţii administrative pentru a lua decizii executorii are un sens larg. Astfel, primul ministru, miniştrii de stat, prefectul şi primarii, precum şi şefii pe diferite niveluri pot lua decizii executorii, ele au un •
•
•
• •
• •
• •
• • • •
• •
38
pronunţat caracter practic şi vizează prin conţinutul lor modul de desfăşurare a activităţilor în instituţiile publice. Deciziile de administrare au un pronunţat caracter teoretic şi vizează prin conţinutul lor procesul de management, respectiv realizarea funcţiilor sale de planificare, organizare, coordonare, antrenare, motivare, control şi evaluare pentru atingerea obiectivelor organizaţionale. Deciziile administrative trebuie să îndeplinească condiţii de legalitate, adică să respecte cadrul legal pentru a putea fi valabile.
4.2. Elementele sistemului decizional Elementele sistemului decizional care determină fundamentarea şi elaborarea deciziilor sunt: decidentul, mulţimea variantelor decizionale, mulţimea criteriilor decizionale, mediul ambiant, mulţimea obiectivelor decizionale. Decidentul este persoana sau grupul de persoane care urmează să aleagă varianta optimă pentr realizarea obiectivului din mulţimea de variante posibile. Alegerea variantei optime depinde de personalitatea decidentului, de autoritatea şi competenţa sa, precum şi de adaptabilitatea lui la condiţiile noi care pot apărea. Mulţimea variantelor decizionale poate fi infinită sau finită. Pentru alegerea variantei optime decidentul utilizează modele matematice situaţiei date. Mulţimea criteriilor decizionale este reprezentată de punctele de vedere ale decidentului în legătură cu rezolvarea situaţiei date, de exemplu: profitul, gradul de utilizare a capacităţii de producţie, preţul, calitatea, termenul de recuperare a investiţiilor. Mediul ambiant însumează factorii exogeni şi endogeni care pot influenţa decizia. Evoluţia mediului ambiant influenţează procesul decizional în mod favorabil, ca de exemplu: creşterea complexităţii activităţii organizaţiei, sau în mod favorabil, ca de exemplu: creşterea nivelului de pregătire de specialitate. Mulţimea obiectivelor deciziei decurge din faptul că prin decizie se urmăresc mai multe obiective în funcţie de mulţimea criteriilor de apreciere a variantelor. O caracteristică a obiectivelor deciziei este că depinde de factorul timp, ceea ce duce la o permanentă actualizare, în funcţie de complexitatea factorilor de mediu, care sunt într-o continuă schimbare. Între elementele componente ale sistemului decizional există o strânsă interdependenţă. Sistemul decizional în sistemul public prezintă unele particularităţi care decurg din specificul domeniului de activitate al instituţiilor publice. Astfel, în sistemul public pot fi delimitate două categorii de participanţi la fundamentarea şi elaborarea deciziilor administrative, în funcţie de: - modul de implicare; - poziţia în structura organizatorică. După modul de implicare în procesul decizional distingem: - funcţionari publici implicaţi direct; - funcţionari publici implicaţi indirect; - cetăţeni consultaţi şi/sau specialişti implicaţi direct sau indirect. Răspunderea revine tuturor persoanelor care, într-un fel sau altul, au luat parte la adoptarea unei decizii administrative. Gradul de răspundere însă, este diferit, în funcţie de contribuţia fiecăruia. Prin consultarea cetăţenilor se urmăreşte adeziunea populaţiei la deciziile administrative. În funcţie de nivelul administrativ din care fac parte funcţionarii publici implicaţi în fundamentarea deciziilor, distingem: - funcţionari publici din administraţia centrală; - funcţionari publici din administraţia locală
39
4.3. Caracteristicile deciziilor administrative Deciziile administrative sunt urmarea unei voinţe politice a administraţiei de stat care constau în alegerea variantei optime pentru realizarea scopurilor propuse. Deciziile administrative prezintă următoarele caracteristici: 1. Adoptarea deciziilor administrative se face în condiţii de loc şi timp. 2. Deciziile administrative adoptă o soluţie mică, fundamentată în urma unui proces complex de analiză a mai multor informaţii şi propuneri formulate, dintre care se alege una care se prezintă organului de decizie din administraţia publică. Organul de decizie are libertatea de a alege sau de a respinge propunerea respectivă sau poate să o modifice parţial. 3. Deciziile administrative trebuie să asigure egalitatea în drepturi a tuturor cetăţenilor. Prin decizia administrativă nu se poate hotărî ca un cetăţean să aibă drepturi mai puţine decât altul, indiferent de naţionalitate, rasă, sex, religie etc. 4. Eficienţa şi valoarea unei decizii administrative depinde de 29: - modul în care este înţeleasă problema care trebuie rezolvată; - realismul soluţiei adoptate; - oportunitatea acesteia; - îndeplinirea la timp a acţiunii pentru realizarea soluţiei aleasă. Pentru eficacitatea şi eficienţa lor, deciziile administrative trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: - să fie fundamentate ştiinţific; - să aibă un caracter realist; - să intervină în timp util; - să fie integrate în ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; - să fie oportune. Datorită ierarhizării sistemului administrativ, deciziile organelor de la nivelurile superioare sunt obligatorii pentru organele de la niveluri inferioare, care trebuie să le execute întocmai.
4.4. Fundamentarea deciziilor administrative Procesul de fundamentare a deciziilor administrative constă în ansamblul activităţilor şi operaţiilor prin care se culeg şi se prelucrează informaţiile necesare, se identifică mulţimea variantelor posibile şi mulţimea criteriilor de apreciere şi se alege varianta optimă, ţinând cont de factorul timp şi de riscuri. Etapele elaborării deciziei: - sesizarea necesităţii deciziei; - pregătirea deciziei; - alegerea soluţiei optime şi elaborarea deciziei; - aplicarea deciziei. Sesizarea necesităţii deciziei este etapa în care decidentul sesizează disfuncţiile din sistem, care impun luarea unor măsuri corective concretizate în decizii. Această etapă se exercită în cadrul funcţiei de control şi evaluare a managementului. Pregătirea deciziei este etapa în care se culeg informaţiile necesare, se prelucrează informaţiile şi se formulează problema care impune elaborarea deciziei. În această etapă se elaborează mulţimea variantelor de soluţii şi mulţimea criteriilor de apreciere, se analizează şi se evaluează modul în care obiectivele urmărite pot fi atinse. Alegerea soluţiei optime este etapa esenţială a procesului decizional în care decidentul apreciază care este varianta optimă, ţinând cont de riscul pe care îl implică variantele de decizie, 29
Filip, P., Managementul administraţiei publice, Editura Treira, Oradea, 2004, pag.89.
40
raportul optim între eforturi şi rezultate, factorul timp care poate determina creşterea eficienţei deciziei prin reducerea ciclului: informaţie-decizie-acţiune. Aplicarea deciziei este etapa în care sunt declanşate acţiunile membrilor unui colectiv de muncă, pe baza antrenării şi motivaţiei, care să conducă la realizarea obiectivelor. În fundamentarea deciziilor administrative se parcurg următoarele etape 30: 1. Iniţierea deciziei administrative – constă în crearea unui cadru care să determine fundamentarea deciziei. Cadrul este constituit din iniţiativele decizionale. Iniţiativa decizională poate să aparţină organului care o emite sau altor factori, exteriori organului emitent. Organul emitent va adopta obligatoriu decizia, numai în cazul în care organul emitent este subordonat celui care a avut iniţiativa. Unele iniţiative pot veni din partea cetăţenilor, care sesizează unele nevoi sociale, pentru a căror satisfacere este nevoie de decizie administrativă. 2. Definirea obiectivului decizional şi a mijloacelor de realizare a acestuia constituie o altă etapă a fundamentării deciziei administrative. În această etapă se stabileşte în mod precis nevoia socială care trebuie satisfăcută, precum şi mijloacele necesare satisfacerii ei. De asemenea, se are în vedere gradul de prioritate, respectiv urgenţa satisfacerii unei anumite nevoi sociale. 3. Documentarea în vederea formulării deciziei administrative – presupune un proces complex de culegere şi prelucrare a informaţiilor necesare. Cu cât acest proces este mai riguros şi mai detaliat, cu atât va creşte calitatea deciziei administrative. 4. Selectarea şi analiza informaţiilor culese constă în activitatea de selectare a informaţiilor strict corelate cu obiectivul decizional, urmată de analiza acestora. În acest sens, vor fi selectate informaţiile care asigură o eficienţă sporită, respectiv obţinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, dar în condiţiile satisfacerii depline şi optime a nevoilor sociale care au stat la baza iniţierii deciziei administrative. 5. Conturarea şi analiza alternativelor decizionale este etapa în care sunt consultaţi specialişti în domeniul în care se încadrează decizia administrativă. În această etapă se conturează clar şi bine fundamentat varianta optimă de soluţie care să rezolve problema pusă în discuţie. De asemenea, se precizează resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale atrase în aplicarea deciziei administrative. 6. Adoptarea deciziei constă în activitatea de transmitere a propunerilor fundamentate membrilor orgnului de decizie, în timp util pentru ca aceştia să le analizeaze şi să formuleze, fie alte variante, fie puncte de vedere pentru completarea materialelor rezultate în urma şedinţelor de dezbatere, dacă este cazul. Decizia optimă se obţine prin reţinerea soluţiilor argumentate şi conforme cu realităţile sociale. În final, este aleasă şi avizată varianta care ulterior dobândeşte caracter obligatoriu pentru a fi implementată. 7. Urmărirea aplicării şi respectării deciziei administrative se face de persoane specializate sau de reprezentanţii instituţiilor publice, care exercită funcţia de control în cadrul sistemului public. În această etapă se urmăreşte modul în care se derulează procesele de aplicare a deciziei adoptate. Pentru aceasta, organele administraţiei de stat adoptă o serie de măsuri organizatorice privind mobilizarea şi utilizarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare executării. În procesul de executare este necesar un control riguros şi permanent pentru a se evita eventualele abateri, întârzieri sau chiar erori. Controlul este necesar şi pentru a se depista dacă decizia corespunde situaţiei-problemă, cu scopul de a interveni la timp cu unele corecturi în conţinutul deciziei respective. 30
Filip, P., op.cit., pag.93-95.
41
8. Formularea concluziilor după aplicarea deciziei administrative pe baza feedbackului din mediul ambiant. Pe baza informaţiilor primite în urma aplicării deciziei administrative, organul administraţiei de stat poate modifica sau chiar anula o decizie printr-o altă decizie care să corespundă noilor condiţii. Aplicarea unei decizii administrative poate declanşa apariţia unor noi aspecte ale realităţii sociale, sau se poate constata că obiectivele deciziei pot fi realizate cu alte mijloace, uneori mai eficiente şi într-un timp mai scurt. În această etapă se formulează concluzii cu privire la procedura de aplicare a deciziei administrative şi la cheltuielile implicate cu documentarea, pregătirea şi motivarea personalului. Procesul de fundamentare şi elaborare a deciziilor administrative necesită o permanentă legătură cu realitatea socială, pentru a stabili corect nevoile sociale, precum şi cu obiectivele economice, sociale şi politice ale societăţii la un moment dat.
Întrebări de control 1. Care este definiţia deciziei? 2. Clasificaţi şi descrieţi deciziile după următoarele criterii: a) după cunoaşterea probabilităţii realizării rezultatelor lor; b) după natura obiectivului şi dimensionarea acestuia în timp; c) după numărul persoanelor care participă la elaborarea deciziei; d) după periodicitatea elaborării lor. 3. Clasificaţi şi descrieţi deciziile administrative după următoarele criterii: a) după situaţia concretă la care se referă; b) după nivelul ierarhic pe care se află decidentul; c) după orizontul de timp la care se referă; d) după frecvenţa adoptării; e) după amploarea sferei decizionale a decidentului; f) după numărul persoanelor care participă la procesul de fundamentare; g) după conţinutul şi modificările pe care le aduc în ordinea juridică; h) după competenţa decidentului. 4. Enumeraţi şi descrieţi elementele sistemului decizional; 5. Prezentaţi caracteristicile deciziilor administrative; 6. Enumeraţi şi descrieţi etapele procesului de elaborare a deciziilor; 7. Enumeraţi şi descrieţi etapele de fundamentare şi elaborare a deciziilor administrative.
42
