Extinción de los Actos Administrativos
Todo acto administrativo está destinado a producir los efectos jurídicos queridos por su autor. Estos efectos concluyen frecuentemente, de una vez, al ejecutarse el contenido del acto; y en ciertas ocasiones, pasado cierto tiempo, al transcurrir el lapso preciso en el mismo acto. En ambos casos puede decirse que el acto se ha extinguido por el cumplimiento de su ciclo normal, es decir, que el acto administrativo se ha consumado.
Vía Administrativa y Vía Judicial
Siempre que una providencia de la autoridad administrativa pone fin a la fuerza jurídica de un acto administrativo, se dice que se ha extinguido por la vía administrativa. En algunas ocasiones los vicios de mérito pueden no dañar todo el contenido del acto administrativo sino partes de él, y en virtud de ello, la admi admini nist stra raci ción ón pued puede e reso resolv lver er no decl declar arar ar la exti extinc nció ión n del del acto acto,, sino sino su corrección o modificación. Los administrados que se crean agraviados por los efectos producidos por un acto administrativo y lo estimen ilegal o inconveniente pueden: •
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Obten btene er por por la vía admin dminis istr trat ativ iva a den dentro tro de los los lím límites ites establecidos, la revocación o reforma de aquel. Que la autoridad que formuló el acto, o un superior jerárquico, según los casos, pueda dictar la revocación o reforma.
La supresión de la fuerza jurídica de un acto administrativo puede ser también declarada por los órganos jurisdiccionales por razones de legitimidad. Como los tribunales no actúan de oficio, es necesario que la anulación del acto haya sido pedida por un interesado. Cuando los interesados solicitan ante un tribunal tribunal la declaración declaración de la nulidad de un acto administra administrativo, tivo, se dice que hacen uso de la vía jurisdiccional.
Principio de Autotutela de la Administración Pública
La administración pública tiene la potestad de proceder por sí misma, salvo ciertas limitaciones establecidas por la ley, esto sin necesidad de acudir a los tribunales a declarar la extinción o reforma de los actos administrativos que considere total o parcialmente viciados por razones de merito o legalidad. Zanobini lo denomina “Principio de la Autotutela de la Administración Pública”, el cual tiene según el autor el mismo fundamento que el principio de la Ejecutoriedad de los Actos Administrativos. Así como la voluntad de la administración pública se impone sin medición de los tribunales, cuando se trata de dar ejecución a sus actos, también dicha voluntad se basta a sí misma, sin necesidad de intervención jurisdiccional, cuando por una u otra razón declara la revocación o modificación de actos anteriores deben ser acatadas por los órganos de la administración y su obediencia se impone a los particulares, sin perjuicio del derecho que corresponde a quienes se consideran agraviados, de pedir a los tribunales competentes se declare la nulidad de la revocación o reforma, lo que implicaría el mantenimiento del acto anterior incólume. Eficacia de los actos anteriores
Existen diferentes categorías sobre las decisiones de la autoridad administrativa acerca de la validez de los actos anteriormente dictados por la administración: 1.
Revocación por mérito: es la declaración de una autoridad administrativa en la cual, por razones de conveniencia u oportunidad, se suprimen los efectos de un acto administrativo. La revocación, se funda en un nuevo examen, hecho por la administración, acerca de la conveniencia u oportunidad de una medida, siendo entonces la nueva declaración una ratificación de la primera, y puede también la administración, en vista del cambio ocurrido en las condiciones de hecho imperantes en el momento de ser dictado el acto, considerar conveniente para la comunidad la eliminación de dicho acto.
2. Revocación por ilegalidad: esta es la decisión emanada de la administración que declara la invalidez de un acto administrativo por infracción de una regla o derecho. En este caso, la administración, conforme con el principio de autotutela, se anticipa a la sentencia declarativa de la nulidad que pudiera ser dictada por un tribunal competente.
En Venezuela la declaración de nulidad de un acto administrativo por ilegalidad, es decir, revocación por ilegalidad, solo puede ser hecha por la administración cuando se trate de un acto absolutamente nulo, y no de un acto simplemente anulable.
En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. 3. Reforma: la reforma del acto administrativo la declaración de una autoridad administrativa en virtud de la cual se modifica o corrige un acto administrativo cuyos vicios afectan parte de su contenido. 4.
Declaración de caducidad: es la declaración de la autoridad administrativa mediante la cual se suprimen los efectos jurídicos de un acto administrativo, en virtud del incumplimiento del beneficiario en las obligaciones a su cargo, derivadas de aquel.
5. Declaración de decaimiento: es la disposición de la autoridad administrativa que pone fin a los efectos jurídicos de un acto administrativo en razón de haber desaparecido las condiciones de hecho o de derecho legalmente necesarias para la formulación y subsistencia del acto.
Revocación y anulación del acto administrativo
Existen dos criterios para diferenciar la revocación de la anulación:
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Criterio material: se toman en cuenta los motivos, razones o fundamentos de la eliminación del acto. Desde este punto de vista se entiende por revocación de un acto administrativo la declaración de extinción de este acto, pronunciada por razones de merito, esto es, por circunstancias relativas a la conveniencia u oportunidad del acto; y por anulación, la supresión del acto administrativo producida por razones de legitimidad, es decir, por infracción de una regla de derecho. criterio orgánico: toma en cuenta la naturaleza, administrativa o jurisdiccional, de la autoridad que pronuncia la eliminación del acto. Dentro de este criterio se estima que el rasgo distintivo de la revocación es que emane de la administración, ya sea de la misma autoridad que emitió el acto, o de su superior jerárquico. Se considera, en cambio, que la anulación del acto es el pronunciamiento de la extinción de un acto administrativo, emanado de un órgano jurisdiccional, es decir, de un tribunal.
El segundo criterio expuesto es el que ha dominado en Venezuela, en la jurisprudencia y en el lenguaje de los juristas.la distinción entre revocación y anulación se basa en que la autoridad que extingue el acto pertenezca a la administración o a la justicia.
La revocacion: la decisión que contiene es un acto administrativo. La anulacion: la declaracion constituye una sentencia.
Fundamentos del poder de revocacion
En principio todo acto administrativo es revocable, existen dos excepciones. Los actos administrativos se presuponen elaborados conformes a las reglas generales preestablecidas, e inspirados en el interes de la comunidad. La conformidad de derecho es la legitimidad, y la conformidad con el interes general, la oportunidad. Si faltare uno de estos supuestos, esto es, si el acto resultare violatorio de una regla juridica o contarria a la utilidad general, la autoridad administrativa tiene derecho y esta en deber de revocarlo. Tal es el fundamento de la potestad de revocar los actos administrativos.
Limitaciones del poder de revocar los actos administrativos
La potestad dela administracion de revocar o reformar los actos administrativos de alcance general dictados por ella, no tiene limites; todo reglamento puede ser en todo instante derogado o reformado total o parcialmente por el organo competente para dictarlo;
igualmente, las resoluciones ministeriales de efectos generales pueden ser en cualquier momento revocadas o reformadas.
En cuanto a la potestad de revocar o reformar los actos administrativos individuales, conviene distinguir entre los actos administrativos regulares y los irregulares.
El acto administrativo individual que confiere derechos, siempre que no sea absolutamente nulo, no puede ser revocado por la administracion: En esta materia asume particular importancia el principio de la seguridad juridica, que exige el respeto a las situaciones juridicas establecidas. Esto se aplica tanto en los actos subjetivos como a los actos condiciones, esto es, a las desiciones creadoras de derechos subjetivos a favor de determinadas personas o atributivas a poderes juridicos preexistentes a ciertos sujetos. Pueden ser revocados libremente los actos graciosos, por los cuales su autor haya concedido un puro favor, como la licencia otorgad a con goce de sueldo, por el superior jerarquico al subalterno por motivos de salud, fuera de toda prescripcion legal; los actos por los cuales su propio autor ha dado un carácter provisional; y los que estan subordinados al cumplimientos de actos posteriores. Los actos administrativos que confieren derecgos que sean juridicamente regulares: Son intangibles, salvo disposiciones expresas en la ley. Tratandose, pues, de un acto administrativo regular que crea o atribuye derechos a determinados sujetos, carece la administracion de facultad discrecional para revocar o reformar pior consideraciones de merito, o de oportunidad, salvo que esa potestad se la confiera el texto expreso de la ley, caso en el cual unicamente pòdra ser ejercida con sujeción a los procedimientos y formas provistas en el texto legal.el poder de revocar o reformar actos administrativos regulares constitutivos o declarativos es pir lo tamto, un poder regulado. Por eso el nombramiento hecho regularmente no puede ser revocado sino en caso que la autoridad que hizo la designacion tenga, conforme a la ley, la atribucion de nombrar y remover libremente.
El acto administrativo viciado de nulidad absoluta: su revocabilidad esta fuera de discusión. En el articulo 83 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos “ la administracion podra en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”. La palabra “ reconocer” debe ser entendida como “ declarar”. Este pronunciamiento puede ser hecho en cualquier momento, es decir, el acto viciado de nulidad absoluta no se convalida por la accion del tiempo. La declaracion de nulidad puede ser hecha de oficio a solicitud de parte interesada. En este caso el principio de autotutela de la administracion sobre sus propios actos no encuentra limites en los derechos adquiridos por los particulares, porque en los actos viciados de nulidad absoluta no puede basarse derecho alguno.
En cuanto a los actos que confieren derechos subjetivos a los particulares, o de los cuales puede desprenderse intereses legítimos, personales y directos para un particular, aun tratandose de actos anulables, no podrían ser revocados poir la administración. Articulo 82 de la Ley , contra estos actos solo sería procedente el recurso de nulidad, intentando dentro del plazo legal, ante el orgáno competente de la jurisdicción contencioso administrativa.
Alcance de los efectos de a revocacion
La revocación del acto administrativo unas veces hace desaparecer los efectos del acto, inclusive los ya cumplidos, y otras veces sólo suprime sus efectos para lo porvenir.
Los actos administrativo generales, pueden ser revocados o reformados porla administración. Los reglamentos pueden siempre ser derogados o reformados total o parcialmente. Son decisiones de carácter general, como lo son normalmente las leyes y lo mismo que estas, producen efectos para el porvenir. Los efectos cumplidos bajo el imperio de un reglamento derogado permanecen incólumes.
Cuando se trate de actos administrativos de efectos individuales, conviene distinguir entre la revocación fundada en consideraciones de mérito y la revocación basada en motivos de legitimidad.
Acto revocado por razones de merito: se refiere a actos que solo producen efectos para lo porvenir, los efectos de la revocación no se proyectan en el pasado.
Actos revocados por motivos de legitimidad:la revocación en estos casos es una sanción de la grosera ilegitimidad del acto, y por lo tanto todos los efectos del acto extinguido deben desaparecer. Sin embargo, por razones de equidad o conveniencia pública, o en vista de los efectos definitivamente producidos para el día de la revocación por el acto revocado, podrá la autoridad administrativa establecer los límites a los efectos naturales de la revocación.
Declaración de caducidad
El acto administrativo se extingue por caducidad siempre que el interesado en su mantenimiento deje de cumplir determinadas obligaciones que le impone el acto. La caducidad no obra de pleno derecho, sino que es necesario que sea declarada por la autoridad adminiostrativa. La declaracion de caducidad, como los actos administrativos en general, tiene la ejecutoriedad, es decir, , puede ser ejecutada por la misma administración, sin necesidad de dirigirse a los tribunales. Si los interesados se consideran agraviados por ese pronunciamiento, les asiste el derecho de pedir judicialmente su nulidad, y por ende, la declaracion de la subsistencia del acto cuya caducidad ha sido pronunciada.
Declaracion de decaimiento
La desaparicion de algunas de las condiciones de hecho o derecho, indispensables para la formacion y subsistencia del acto administrativo es la causa de extincion del mismo llamada decaimiento.
Santi romano y otros autores Italianos han denominado esa causa de extincion; con el nombre de invalidez ulterior de los actos administrativos. En la doctrina Italiana la invalidez del acto administrativo puede provenir de vicios de legitimidad o de vicios de merito; asimismo, la invalidez ulterior puede provenir, según los referidos autores, de la desaparicion de algunos de los presupuestos qu fueron juridicamente necesarios para dictar el acto o que influyeron en su oportunidad. Según esto, puede haber invalidez ulterior por razones de oportunidad ( condiciones de orden publico que hagan peligrosa la actividad permitida con la autorizacion). Conforme a esta doctrina, un acto administrativo, legitimo y oportuno en su origen, puede convertirse en invalido por la desaparicion de circunstancias esenciales para su mantenimiento o en razon de nuevas exigencias de interes general.
El expositor zanobini rechaza el concepto de invalidez ulterior, pues a juicio del gran jurista, la invalidez deriva siempre de un vicio del acto administrativo, y el vicio no puede ser mas que la realidad inherente a su formacion. La aparicion de nuevos hechos o de nuevas circunstancias no puede influir en la validez del acto. La renovacion por hechos sobrevinientes incide mas bien que en el acto, en la relacion creada.
Zanobini acepta que en la situacion contemplada, la administracion, puede de oficio hacer cesar la relacion que se ha convertido en contraria a la ley o al interes publico.
Para el autor Sayagués Laso, el decaimiento del acto administrativo puede provenisr de la desaparicion de un presupuesto indispensable para la validez de acto, o de la derogacion de la regla legal en que el acto se fundaba, o en el cambio de la legislacion que haga juridicamente imposible la subsistencia del acto.
En todos estos casos el pronunciamineto de la autoridad administrativa no es la extincion del acto, sino el reconocimiento oficial de la cesacion de los efectos juridicos de acto. En el caso del funcionario publico cuya designacion cesa de producir efectos juridicos por la perdida de la nacionalidad, la providencia adoptada por la autoridad en un acto declarativo la desinvestidura operada.
