ETIKA DALAM PRAKTIK AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
A. Pengerti Pengertian an Akunta Akuntansi nsi Sektor Sektor Publik Publik
Dari berbagai buku Anglo Amerika, Akuntansi Sektor Publik diartikan sebagai mekanisme akuntansi swasta yang diberlakukan dalam praktik-praktik organisasi publik. Dari berbag berbagai ai buku buku lama lama terbita terbitan n Eropa Eropa Barat, Barat, akunta akuntansi nsi sektor sektor publik publik disebut akuntansi pemerintah. Dan di berbagai kesempatan disebut juga sebagai akunta akuntansi nsi keuang keuangan an publik publik.. Berbaga Berbagaii perkem perkemban bangan gan terakhi terakhirr sebaga sebagaii dampak dampak keberhasila keberhasilan n penerapan penerapan accrual accrual base di Selandia Baru pemahaman ini berubah, akuntansi akuntansi sektor publik publik didefinisik didefinisikan an sebagai sebagai akuntansi akuntansi dana masyarakat. masyarakat. Dana masyarakat diartikan sebagai dana yang dimiliki oleh masyarakat bukan individual, yang yang biasan biasanya ya dikelo dikelola la oleh oleh organi organisas sasi-o i-orga rganis nisasi asi sektor sektor publik publik,, dan juga juga pada pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta. Jadi, Akuntan Akuntansi si Sektor Sektor Publik Publik
dapat dapat didefini didefinisik sikan an sebagai sebagai mek mekani anisme sme te tekni knikk dan ana anali lisis sis ak akunt untans ansii yan yang g diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi negara dan depa departem rtemen-d en-depar eparteme temen n di bawa bawahnya hnya,, peme pemerint rintah ah daer daerah, ah, BUMN, BUMD BUMD,, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan Intiny nyaa orga organi nisa sasi si sekt sektor or publ publik ik adal adalah ah orga organi nisa sasi si-o -org rgan anis isas asii yang yang swasta . Inti menggunakan dana masyarakat, sehingga perlu melakukan pertanggungjawaban ke masyarakat, dan mempunyai karakter yang menunjukkan variasi sosial, ekonomi, polit politik, ik, dan karakt karakteris eristik tik menuru menurutt undang undang-un -undan dang. g. Akunta Akuntansi nsi sektor sektor publik publik merupakan merupakan bidang bidang akuntansi akuntansi yang mempunyai mempunyai ruang lingkup lembaga-lembaga lembaga-lembaga ting tinggi gi nega negara ra dan dan depa depart rtem emen en-de -depa part rtem emen en di bawa bawahn hnya ya,, peme pemeri rint ntah ah daer daerah ah,, yayasan, partai politik, perguruan tinggi dan organisasi-organisasi nonprofit lainnya, seperti: 1. Orga Organi nisa sasi si sekt sektor or publ publik ik dapa dapatt diba dibata tasi si deng dengan an orga organi nisa sasi si-o -org rgan anis isas asii yang yang menggunakan dana masyarakat, sehingga perlu melakukan pertanggungjawaban ke masyarakat. masyarakat. Di Indonesia, Indonesia, Akuntansi Sektor Publik Publik mencakup mencakup beberapa beberapa bidang bidang utama, yakni: a. Akun Akunta tans nsii Peme Pemeri rint ntah ah Pus Pusat at b. Akunta Akuntansi nsi Pemeri Pemerinta ntah h Daerah Daerah c. Akun Akunta tans nsii Parp Parpol ol dan dan LSM LSM
1
d. Akuntansi Yayasan e. Akuntansi Pendidikan dan Kesehatan f. Akuntansi Tempat Peribadatan 2. Aktivitas yang mendekatkan diri ke pasar tidak pernah ditujukan untuk memindahkan organisasi sektor publik ke sektor swasta. B. Profesi Akuntan Sektor Publik
Profesi akuntan dengan disiplin akuntansinya dianggap oleh Anglo Amerika sangat mempengaruhi pertumbuhan bisnis di seluruh dunia. Beberapa negara, seperti Rusia dan negara Eropa Timur, yang dulunya tidak terpengaruh, mulai mengalami perubahan yang signifikan dalam bidang akuntansi. Selayaknya suatu bidang ilmu, kekuatan terbesar akuntansi adalah kelemahan utamanya. Uang merupakan alat tukar penengah dan sumber kekayaan, sehingga akuntan dibayar untuk mengembangkan kekayaan orang lain. Keterkaitan profesi ini dengan mata rantai uang yang telah menyebabkan penyebaran yang cepat ke berbagai organisasi. Awalnya profesi akuntansi dimunculkan dalam suatu organisasi Institute of
Chartered Accountans yang didirikan pada tahun 1880. Perkembangan ini diperkuat oleh lembaga The Corporate Treasurers and Accounting Institute pada tahun 1885. Dua lembaga ini merupakan bentukan pemerintah daerah. Namun demikian tujuan sebenarnya adalah mempresentasikan akuntansi di perusahaan kota praja. Selanjutnya muncullah organisasi Chartered Institute of Publik Finance and
Accounting yang mensertifikasikan para pekerja di sektor publik. Sehingga legitimasi sub disiplin akuntansi sektor publik resmi ada. Di Inggris pada akhir abad 19, perusahaan didirikan oleh pemerintah kota praja untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Proses pelayanan ini menjadi sektor publik terbesar, di luar sektor pertahanan dan keamanan. Akuntansi di pemerintah daerah atau kota praja disebut “akuntansi sektor publik”. Di pertengahan abad ke 12, dengan pertimbangan efisiensi, perusahaan kota praja disatukan dalam industri nasional dan sistem pelayanan nasional. Kondisi ini justru memperkuat akuntansi sektor publik Berdirinya Ikatan Akuntan Indonesia mulai memunculkan Kompartemen Akuntan Sektor Publik. Kompartemen ini mewadahi para pekerja bidang akuntansi
2
dan akuntan yang bekerja di organisasi sektor publik. Proses pengembangan profesi bidang akuntansi sektor publik sangat dipengaruhi oleh: 1. kapasitas dan tujuan kebijakan ekonomi, sehingga aspek budaya, sosial politik ekonomi menjadi dominan. 2. Orientasi
pengelolaan
organisasi
sektor
publik
akan
mengubah
arah
pengembangan organisasi akuntansi. 3. kunci pemecahan permasalahan akuntansi sektor publik adalah penyederhanaan yang logis untuk menciptakan kompleksitas bidang akuntansi sektor publik.
C. Dimensi Akuntabilitas Publik
Akuntabilitas publik adalah kewajiban agen untuk mengelola sumber daya, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang berkaitan dengan penggunaan sumber daya publik kepada pihak pemberi mandat (prinsipal). Dalam konteks organisasi pemerintah, akuntabilitas publik adalah pemberian informasi atas aktivitas dan kinerja pemerintah kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Penekanan utama akuntabilitas publik adalah pemberian informasi kepada publik dan konstituen lainnya yang menjadi pemangku kepentingan (stakeholder).
Akuntabilitas
publik
juga
terkait
dengan
kewajiban
untuk
menjelaskan dan menjawab pertanyaan mengenai apa yang telah, sedang, dan direncanakan akan dilakukan organisasi sektor publik. Akuntabilitas sektor publik yang harus dilakukan oleh organisasi sektor publik terdiri dari beberapa aspek. Dimensi akuntabilitas publik yang harus dipenuhi oleh lembaga-lembaga publik tersebut antara lain: 1. Akuntabilitas hukum dan kejujuran Akuntabilitas hukum dan kejujuran adalah akuntabilitas lembaga-lembaga publik untuk berperilaku jujur dalam bekerja dan mentaati ketentuan hukum yang berlaku. Penggunaan dana publik harus dilakukan secara benar dan telah mendapat otorisasi. 2. Akuntabilitas manajerial Akuntabilitas manajerial adalah pertanggungjawban lembaga publik untuk melakukan pengelolaan organisasi secara efisien dan efektif. Akuntabilitas manajerial dapat juga diartiakan sebagai akuntabilitas kinerja.
3
3. Akuntabilitas program Akuntabilitas program berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan
dapat
dicapai
atau
tidak,
dan
apakah
organisasi
telah
mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal. 4. Akuntabilitas kebijakan Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban lembaga publik atas kebijakan-kebijakan yang diambil. Lembaga-lembaga publik hendaknya dapat mempertanggungjawabkan
kebijakan
yang
telah
diterapkan
dengan
mempertimbangkan dampak di masa depan. 5. Akuntabilitas finansial Akuntabilitas finansial adalah pertanggungjawaban lembaga-lembaga publik untuk menggunakan uang publik secaea ekonomi, efisien, dan efektif, tidak ada pemborosan dan kebocoran dana serta korupsi. Akuntabilitas finansial menekankan pada ukuran anggaran dan finansial. Akuntabilitas finansial sangat penting karena pengelolaan
keuangan
publik
akan menjadi
perhatian
masyarakat.
D. Penyajian Laporan Keuangan
Dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) No. 01 menyebutkan tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. Sementara tujuan khusus pelaporan keuangan pemerintah adalah untuk menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya dengan: 1. Menyediakan informasi mengenai posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah; 2. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah;
4
3. Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya ekonomi; 4. Menyediakan informasi mengenai ketaatan realisasi terhadap anggarannya; 5. Menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya; 6. Menyediakan informasi mengenai potensi pemerintah untuk membiayai penyelenggaraan kegiatan pemerintah; 7. Menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya. Komponen laporan keuangan pokok: 1. Laporan Realisasi Anggaran Laporan
Realisasi
Anggaran menyajikan ikhtisar sumber,
alokasi
dan
penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah dalam satu periode pelaporan. Laporan Realisasi Anggaran mengungkapkan kegiatan keuangan pemerintah pusat/daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap APBN/APBD. 2. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan pemerintah mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. 3. Laporan Arus Kas Menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. 4. Catatan Atas Laporan Keuangan Menyajikan informasi mengenai penjelasan dari setiap akun yang terdapat pada laporan keuangan perusahaan. Komponen laporan keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan (Bendahara Umum Negara/Daerah). Selain menyajikan laporan keuangan pokok, entitas pelaporan diperkenankan menyajikan: a. Laporan Kinerja Keuangan Disajikan oleh entitas yang menerapkan basis akrual. Laporan Kinerja Keuangan sekurang-kurangnya menyajikan pos-pos sebagai berikut:
5
-
Pendapatan dari kegiatan operasional;
-
Beban berdasarkan klasifikasi fungsional dan klasifikasi ekonomi;
-
Surplus atau defisit.
b. Laporan Perubahan Ekuitas Dalam Laporan Perubahan Ekuitas sekurang-kurangnya hanya disajikan pos pos: -
Sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran;
-
Setiap pos pendapatan dan belanja serta totalnya seperti diisyaratkan
dalam standar-standar lainnya, yang diakui secara langsung dalam ekuitas; -
Efek kumulatif atas perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi
kesalahan yang mendasar diatur dalam suatu standar terpisah.
E. Audit Kinerja Sektor Publik
Akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan keuangan pemerintah pusat maupun daerah sebagai organisasi sektor publik merupakan tujuan penting dari reformasi akuntansi dan administrasi sektor publik. Seiring dengan tuntutan masyarakat agar organisasi sektor publik meningkatkan kualitas, profesionalisme dan akuntabilitas publik dalam menjalankan aktivitasnya, diperlukan audit yang tidak hanya terbatas pada keuangan dan kepatuhan saja, tetapi perlu diperluas dengan melakukan audit terhadap kinerja sektor publik. Audit yang dilakukan pada sektor publik pemerintah berbeda dengan yang dilakukan pada sektor swasta. Perbedaan tersebut disebabkan oleh adanya perbedaan latar belakang institusional dan hukum, dimana audit sektor publik pemerintah mempunyai prosedur dan tanggung jawab yang berbeda serta peran yang lebih luas dibanding audit sektor swasta. Secara umum, ada tiga jenis audit dalam audit sektor publik, yaitu audit keuangan (financial audit) , audit kepatuhan (compliance audit) dan audit kinerja (performance audit) . Audit keuangan adalah audit yang menjamin bahwa sistem akuntansi dan pengendalian keuangan berjalan secara efisien dan tepat serta transaksi keuangan diotorisasi serta dicatat secara benar. Audit kepatuhan adalah audit yang memverifikasi/memeriksa bahwa pengeluaran-pengeluaran untuk pelayanan masyarakat telah disetujui dan telah sesuai dengan peraturan undangundang. Audit yang ketiga adalah audit kinerja yang merupakan perluasan dari audit
6
keuangan dalam hal tujuan dan prosedurnya. Audit kinerja memfokuskan pemeriksaan
pada
tindakan-tindakan
dan
kejadian-kejadian
ekonomi
yang
menggambarkan kinerja entitas atau fungsi yang diaudit. Audit sektor publik tidak hanya memeriksa serta menilai kewajaran laporan keuangan sektor publik, tetapi juga menilai ketaatan aparatur pemerintahan terhadap undang-undang dan peraturan yang berlaku. Disamping itu, auditor sektor publik juga memeriksa dan menilai sifat-sifat hemat (ekonomis), efisien serta keefektifan dari semua pekerjaan, pelayanan atau program yang dilakukan pemerintah. Dengan demikian, bila kualitas audit sektor publik rendah, akan mengakibatkan risiko tuntutan hukum (legitimasi) terhadap pejabat pemerintah dan akan muncul kecurangan, korupsi, kolusi serta berbagai ketidakberesan. Kualitas audit sektor publik pemerintah ditentukan oleh kapabilitas teknikal auditor dan independensi auditor. Kapabilitas teknikal auditor telah diatur dalam standar umum pertama, yaitu bahwa staf yang ditugasi untuk melaksanakan audit harus secara kolektif memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk tugas yang disyaratkan, serta pada standar umum yang ketiga, yaitu bahwa dalam pelaksanaan audit dan penyusunan laporannya, auditor wajib menggunakan kemahiran profesionalnya secara cermat dan seksama. Independensi auditor diperlukan karena auditor sering disebut sebagai pihak pertama dan memegang peran utama dalam pelaksanaan audit kinerja, karena auditor dapat mengakses informasi keuangan dan informasi manajemen dari organisasi yang diaudit, memiliki kemampuan profesional dan bersifat independen. Untuk meningkatkan sikap independensi auditor sektor publik, maka kedudukan auditor sektor publik harus terbebas dari pengaruh dan campur tangan serta terpisah dari pemerintah, baik secara pribadi maupun kelembagaan.
F. Reformasi Paradigma Organisasi Sektor Publik di Indonesia
Praktik akuntansi sektor publik (Penlebury, 1992) di Indonesia mempunyai empat titik kritis sebagai berikut: 1. Praktik Pertanggungjawaban Akuntansi yang Layak Prosedur
penghasilan
dan
pembayaran
dari
pusat
pertanggungjawaban
organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan pemenuhan otorisasi, baik dari
7
DPR/DPRD atau komisaris. Kadangkala proses otorisasi ini dihasilkan dari proses demokrasi melalui pengambilan suara/voting. Praktik ini lebih menekankan keseimbangan antara proses perencanaan dan pertanggungjawaban 2. Prinsip Bruto Seluruh penghasilan dibayar bruto, dan biaya yang terjadi dibebankan sebagai pengurang penghasilan dan harus dilampirkan secara lengkap ke setiap pusat pertanggungjawaban yang terkait. 3. Periodikal Semua pengeluaran harus dipertanggungjawabkan per periode, sehingga otorisasi pengeluaran akan dinilai berdasarkan prestasi periode terkait. Kelebihan dana di atas pengeluaran dapat diketahui dan dikembalikan ke manajemen pusat petanggungjawaban. 4. Spesifikasi Pengeluaran untuk tujuan khusus harus dilandasi oleh persetujuan DPR/DPRD atau komisaris. Konsep by exception /pengecualian ini harus diatur dalam peraturan tersendiri tanpa
mengabaikan tingkat
pencapaian menajemen
organisasi sektor publik yang terkait. Fungsi akuntansi saat ini, diharapkan menjadi turunan dari perkembangan tuntutan masyarakat terhadap bidang akuntansi untuk memajukan sektor publik. Penegakan etika profesi akuntan pemeriksa saat ini menjadi suatu hal yang mendesak. Selama ini, tuntutan dibatasi hanya oleh profesi, dalam artian sepanjang aturan profesi dipatuhi akuntan dianggap sudah memenuhi kewajiban baik secara profesi maupun kemasyarakatan. Hal ini dinilai tidak wajar, sehingga masyarakat menuntut agar akuntan bisa dituntut dijalur hukum. Perubahan dari sekedar moralitas menjadi realitas hukum masyarakat. Akuntan sebagai suatu profesi diminta untuk terlibat secara aktif, terkait denganpelaksanaan transparansi ekonomi. Akuntansi sektor publik yang diharapkan lebih ditekankan pada sistem dan pemeriksaan akuntansi. Sistem akuntansi sektor publik yang lebih diharapkan kepada evaluasi kinerja publik. Penekanan terhadap efisiensi keuangan dan efektivitas manajemen akan menjadi dua titik awal fokus pengembangan bidang akuntansi manajemen sektor publik.
8
Kasus Enron dalam kaitannya dengan Pelanggaran Etika dalam Praktik Akuntansi Sektor Publik
Tindakan Enron yang mengandung pelanggaran Etika dalam Praktik Akuntansi Sektor Publik, antara lain: 1. Pelanggaran terhadap Prinsip Integrity Enron menyajikan informasi yang menyesatkan tentang kondisi keuangan perusahaan dan KAP Arthur Andersen sebagai akuntan public membiarkan praktik akuntansi yang tidak sehat tersebut terjadi. 2. Pelanggaran terhadap Prinsip Objectivity
-
Demi tujuan menjaga kepercayaan investor, Enron dan KAP Arthur Andersen merekayasa laporan keuangan sejak tahun 1985 sampai dengan Enron menjadi hancur berantakan. Hubungan kerjasama yang telah terjalin begitu lama dengan Enron membuat KAP Arthur Andersen kehilangan objektivitasnya.
-
Adanya indikasi keterlibatan petinggi Gedung Putih dalam kasus Enron menimbulkan tekanan bagi KAP Arthur Andersen untuk mengungkapkan apa yang sebenarnya terjadi pada Enron.
3. Pelanggaran terhadap Prinsip Professional Competence and Due Care Arthur Andersen selaku Pimpinan KAP tidak melakukan supervisi terhadap partnernya, David Duncan, yang bertindak sebagai penanggung jawab audit Enron. Sehingga pelanggaran-pelanggaran kode etik yang dilakukan partnernya berakibat rusaknya reputasi Arthur Andersen. 4. Pelanggaran terhadap Prinsip Confidentiality KAP Arthur Andersen telah melakukan tindakan yang tidak etis dengan menghancurkan dokumen-dokumen penting yang berkaitan dengan kasus Enron sehingga menghambat proses peradilan. 5. Pelanggaran terhadap Prinsip Professional Behavior Enron dan KAP Arthur Andersen melakukan outsourcing atas fungsi internal audit dalam perusahaan dimana kepala internal audit, direktur keuangan, dan sebagian besar staf akunting Enron berasal dari KAP Arthur Andersen, padahal KAP Arthur Andersen sendiri adalah auditor eksternal dari Enron. Hal ini dapat mengakibatkan terciptanya kesimpulan yang negatif oleh pihak ketiga yang rasional dan memiliki
9
pengetahuan mengenai semua informasi yang relevan, yang dapat menurunkan reputasi profesi.
10
