REGÍMENES DISCIPLINARIOS Y ANALISIS JURISPRUDENCIAL. MOISÉS ESCOBAR GOLRDILLO.
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL CONSTITUCIONAL PRIMER SEMESTRE IBAGUÉ, JUNIO - 2012 REGÍMENES DISCIPLINARIOS Y ANALISIS JURISPRUDENCIAL. . PRESENTADO A: El Doctor: ALFONSO CAJIAO. TRABAJO PRESENTADO POR: MOISÉS ESCOBAR GOLRDILLO.
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL PRIMER SEMESTRE IBAGUÉ, JUNIO - 2012
INTRODUCCIÓN. Podemos afirmar que el desarrollo histórico de la normatividad del derecho disciplinario desarrollada en Colombia se dio a partir de la segunda década del siglo XX, está íntimamente ligado a dos temas en particular: por una parte, el control de la corrupción y, por otra, el establecimiento de los derechos, deberes y obligaciones de los servidores públicos, además de definir las características del empleo a nivel estatal en todos los ámbitos territoriales, generando en consecuencia una condición de dispersión inicial en el campo normativo que solo hasta 1995 se consolida en un solo cuerpo con la promulgación de la ley 200 con lo cual se erigió en un documento consolidado en materia disciplinaria en el cual se reunieron todos los conceptos al respecto contenidos en la escasa normatividad hasta esa fecha. Norma que trascendió hasta los comienzos del siglo XXI a pesar de todas sus falencias e ineptitudes para cumplir los fines en ella propuestos en materia de controles y regulaciones al interior del Estado. En el escrito desarrollado a continuación pretendemos hacer una reflexión constructiva a este desarrollo normativo, de acuerdo a los fines propuestos en cada caso, así como a la eficiencia o ineficiencia lograda en la aplicación procedimental en defensa de los recursos públicos a cargo de quienes han tenido la facultad de administrarlos.
ARGUMENTOS CRÍTICOS SOBRE EL DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL DERECHO DISCIPLINARIO EN COLOMBIA. Si bien es cierto que el derecho Disciplinario en nuestro país es bastante nuevo, también es cierto que lo poco que tenemos es un tanto laxo y lento en la ejecución de los procesos de investigación; y aún más, es ineficiente y parcializado en algunos casos en cuanto a la culminación de las investigaciones, peor aún en la aplicación de la sanción en un caso determinado; y lo difícil que es en su trascendencia al derecho penal de ser necesario en su aplicación, ya que son ínfimas y a la vez muy escazas, las penas aplicadas a quienes se roban los dineros del Estado utilizando cantidad de procedimientos y artimañas encaminados a burlar la poca acción existente frente al esclarecimiento de los hechos en las investigaciones y posterior juzgamiento y condena de los culpables o bien llamados ladrones de cuello blanco. Algunas personalidades de la burocracia del Estado se han referido respecto del Derecho Disciplinario: “Es una rama esencial al funcionamiento del Estado, enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas” (cursiva, transcripción original del texto) Esto, como si todos los que conforman la planta administrativa del Estado, pero por sobre todo los altos cargos, y además quienes tienen la facultad de manejar y disponer de los recursos dinerar ios, fueran “santos de Aureolas sobre sus cabezas”, como si la codicia y la ambición del dinero fácil no estuviera en la mente de muchos de nuestros administradores y también de muchos de los administrados, pues en la mayoría de las veces se necesita dicha dualidad para operar perfectamente y así lograr sus asquerosos cometidos con el dinero que todos aportamos en el pago de los impuestos y que debiera invertirse en obras y
servicios para mejorar la calidad de vida de las clases sociales más desfavorecidas de nuestro país. Consideramos que el Legislador debió haber definido desde el comienzo normas fuertes y contundentes enfocadas a prevenir la inmensa corrupción que hoy existe en nuestro país. También se encuentran argumentos tales como: “No es una creación legal ni una interpretación de la jurisprudencia, es una vertiente del derecho público que tiene origen en la Constitución Política, y ha sido desarrollado legalmente y por la jurisprudencia al amparo de las normas constitucionales que lo erigen como una disciplina autónoma e independiente, en especial deslindada del derecho penal y el derecho administrativo”. (cursiva, transcripción original del texto) Además de verse claramente una contradicción entre la primera y la segunda parte del escrito, tal parece que el argumento inicialmente sano, es un tanto inocente a la luz del control de la corrupción en nuestro sistema Jurídico, pues cuando se deja de lado la intención fuerte del control con mano dura, nada bueno se vislumbra en el futuro, y eso es lo que ha faltado en nuestro hermoso pero complaciente sistema de aplicación de controles y justicia. Ya que cada caso en particular es sopesado y aplicado de acuerdo a sus protagonistas, no solo de los infractores directos, sino también del grupo de defensores de cada bando, pues entre más altos cargos dentro de la burocracia haya desempeñado el defensor, más sabe y más prestigioso es como abogado, como si las pruebas presentadas y controvertidas en cada caso pudieran valorarse de la misma forma para que según sus protagonistas así mismo sean estas, pero claro, en nuestro sistema jurídico todo le es permitido a quienes tienen no solo un prestigio determinado sino el dios dinero que todo lo puede y lo maneja. A pesar de tener origen constitucional, nuestro derecho Disciplinario, está ligado a un desarrollo legal para su aplicabilidad en manos del legislador, y mientras esto
sea así no veremos cambio alguno en el manejo y aplicación de los procesos de investigación y juzgamiento de los delitos y faltas cometidos por quienes manejan la burocracia del Estado, pues es bien sabido del manejo político en nuestro entorno, como también de su intervención al interior de los órganos de control y vigilancia, maniatando de tal forma la acción de quienes ejercen la función investigadora y jurisdiccional, pues quienes dirigen estos altos organismos de control son elegidos y nombrados por ellos, o a través de ellos, y entonces estos organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen que pagar los compromisos y deudas adquiridas para estar allí; y mientras esto suceda no veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal, se refiere a su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos faltó una mayor contundencia en los conceptos de aplicación, pues si se habla de inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluación frente al tiempo de sanción versus las cantidades de dinero obtenido y siempre obtendrán grandes beneficios económicos a su favor. Y ni se diga de la trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculación de un investigado y sancionado en lo disciplinario, es difícil por el sistema de pruebas de uno y del otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no son inocuas, en la gran mayoría son irrisorias pues casi siempre les son aplicado el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas del Estado, en una detención domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el tiempo de pena y/o de sanción disciplinaria impuesta, para luego de la pena cumplida salir a disfrutar en libertad total de pues quienes dirigen estos altos organismos de control son elegidos y nombrados por ellos, o a través de ellos, y entonces estos organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen
que pagar los compromisos y deudas adquiridas para estar allí; y mientras esto suceda no veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal, se refiere a su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos faltó una mayor contundencia en los conceptos de aplicación, pues si se habla de inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluación frente al tiempo de sanción versus las cantidades de dinero obtenido y siempre obtendrán grandes beneficios económicos a su favor. Y ni se diga de la trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculación de un investigado y sancionado en lo disciplinario, es difícil por el sistema de pruebas de uno y del otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no son inocuas, en la gran mayoría son irrisorias pues casi siempre les son aplicado el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas del Estado, en una detención domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el tiempo de pena y/o de sanción disciplinaria impuesta, para luego de la pena cumplida salir a disfrutar en libertad total de sus grandes logros, pues nunca se logra la devolución de los dineros, como tantos casos de estos vistos en nuestro país en los últimos tiempos, clara y fehaciente muestra de la inoperancia y debilidad de nuestro sistema jurídico. A continuación incluimos la creación legislativa y el desarrollo cronológico del Derecho Disciplinario, como antecedentes al actual Código Único Disciplinario Ley 734 de 2002, a la vez que incluimos una argumentación en la mayoría de los casos. 1-. La Ley 4a de 1913, si bien es cierto se refirió sobre asuntos de política municipal, y en algunos aspectos sobre el ministerio público y sus funciones además de algunas faltas de los servidores con definiciones del comportamiento
en la prestación del servicio, es lógico que para la época, muy seguramente no existía la calidad de funcionarios de hoy. El Acto Legislativo de reforma constitucional de 1936 incluyó por primera vez que un Parlamentario fuera llamado a juicio Civil por actos indecorosos respecto de la prestación del servicio debido a la calidad del cargo desempeñado, pues hasta ese momento eran intocables. La Ley 165 de 1938, se constituyó en el primer estatuto en crear la carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que sirvieran a la administración en forma permanente y consagró la lealtad, la eficiencia, imparcialidad, discreción, honorabilidad, el cumplimiento en los servicios prestados, además de otorgarles algunos derechos. Ya el Decreto ley 2091 de 1939 estableció algunas penas disciplinarias al igual que el procedimiento para la aplicación de las sanciones, e incluyó entre ellas la sanción de multa en cuantía hasta de un sueldo devengado al mes, el traslado y de ser necesario, la remoción del cargo. Esto en demostración del poder sancionatorio del estado sobre quienes conformaban la plataforma administrativa y la burocracia para entonces. El Decreto 1192 del 11 de julio de 1940 señaló la confidencialidad que el empleado suministrara sobre su tarjeta profesional y su hoja de vida, aclarando que la falsedad de la información constituía falta grave. Dejó entrever por primera vez que el aspirante al cargo cumplía con los requisitos y era su responsabilidad lo aportado para tal acreditación; sin tener que aplicar la malicia que posteriormente se tuvo que implementar, para la comprobación de los documentos aportados, debido a la falta de honestidad de los aspirantes de hoy. La Ley 19 de 1958 de reorganiza la Administración Pública, y su fin principal fue asegurar la coordinación y la continuidad de la acción oficial; la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios públicos, la descentralización de aquellos que pudieran funcionar más
eficazmente bajo la dirección de los organismos locales; la simplificación y economía en los trámites y procedimientos; a la vez que evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas a cargo de los servidores públicos, como también propiciar el ejercicio de un adecuado y eficiente control administrativo. El Decreto 1679, de 1960 por medio del cual se le otorgó competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para conocer de las sanciones disciplinarias que les fueran impuestas a los servidores públicos de carrera administrativa. El Decreto 1732 de 18 de julio de 1960 – por medio del cual se promulga el Estatuto de Servicio Civil y Carrera Administrativa, concretó en forma clara las garantías del servidor oficial de la Rama Ejecutiva del poder público, sus derechos, deberes y prohibiciones y su régimen disciplinario les otorgó a las comisiones de personal la facultad de conocer de las sanciones disciplinarias que se impusieran a los empleados de carrera de esa época. Los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 amplió las sanciones disciplinarias y reguló en lo referente a la suspensión provisional y a la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas del servidor sancionado con destitución del cargo. La Ley 20 de 1972 determinó la composición y el funcionamiento del Tribunal Disciplinario como órgano a quien le correspondió ejecutar la aplicación de las sanciones. Con el Decreto 1950 de 1973 se reglamentaron los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, concediendo más herramientas en aspectos disciplinarios. La Ley 25 de 1974 mediante la cual se expidieron normas sobre organización, funcionamiento y régimen disciplinario del Ministerio Público y según Decreto 2447 de 1975 se crearon los empleos profesionales especializados con el fin de que realizaran las investigaciones respectivas dentro de las entidades públicas del orden nacional, el cual le introdujo celeridad a los procesos sancionatorios. Por medio del Decreto 2942 de 1975 se dictaron normas sobre régimen disciplinario adicionando las faltas graves sancionadas con destitución y el
procedimiento para hacerlas efectivas. El Decreto 2791 del 9 de noviembre de 1979 creó la figura del Consejero Presidencial para la Moralidad Administrativa cuyo fin era velar por las conductas observadas por los servidores de la Rama Ejecutiva y atender las reclamaciones sobre el tema. La Ley 13 de 1984 esta ley registró un cambio importante debido a que por primera vez los derechos, deberes y garantías de los funcionarios públicos constituyeron el objeto del régimen disciplinario. Se separaron las etapas de diligencias preliminares, la investigativa, las de calificación y sanción. Además de otros importantes cambios introducidos. El Decreto 482 de 1985 reglamentario de la ley anterior, reguló los principios orientadores de la acción disciplinaria, la iniciación de la acción, las faltas, la prescripción, las garantías, y en general los elementos procedimentales frente a situaciones generadas tanto por acción como por omisión. Con la Ley 4ª de 1990, se fortalece y aseguran nuevas funciones a las procuradurías regionales y seccionales, se asignan funciones por dependencias y se fijan las competencias e instancias para adelantar los procesos disciplinarios. Se enfatiza en la introducción de acciones más eficaces en la defensa de los bienes e intereses de la Nación, la Vigilancia Administrativa y presupuestal e institucionaliza la Veeduría como un organismo interno de control y fiscalización de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. La Ley 27 de 1992 desarrolla el artículo 25 de la Constitución Política de 1991, incluye normas sobre administración de personal al servicio del Estado tanto del orden Nacional como del Territorial, garantiza la eficiencia de la Administración Pública, el acceso a los cargos del Estado a través de concurso público o de ascenso, e incluye la figura de manuales de funciones y requisitos, lo cual es otra forma de control disciplinario.
Por medio de la Ley 190 de 1995 se erige el primer estatuto anticorrupción como norma de avanzada en esta materia, se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijaron otras disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa, con el propósito de combatir las prácticas inmorales y delictuosas de funcionarios públicos y particulares que buscan dilapidar o apropiarse del erario público. Puso en marcha un sistema de quejas y reclamos, un control sobre el reclutamiento de los empleados públicos, la obligación de todos los colombianos de presentar declaraciones de bienes y rentas, la obligación de las entidades de definir sus estrategias y metas anuales y la presentación de sus resultados, también se establecieron nuevos sistemas para darle transparencia a la contratación administrativa y se modificó el Código Penal en lo referente a los delitos contra la Administración Pública. Todo un aparato dotado para comenzar una labor titánica, como para superhéroes colombianos, como si los órganos corruptores no permearan nuestros organismos de control desde el vigilante hasta el funcionario de más alto nivel de jerarquía, pues así es nuestro entorno jurídico, toda norma promulgada, rápidamente se torna inoperante a la luz del conglomerado social de nuestro país. La Ley 200 de 1995, ¡lo que se esperaba!, representó en su momento para muchos doctrinantes, un cambio trascendental en la legislación colombiana, pues se constituyó en el primer intento de reforma de la normativa disciplinaria y consolidó en un documento el régimen de faltas y sanciones, así como en los procedimientos, destacándose la finalidad del deber funcional del servidor público en cumplimiento de los llamados fines esenciales del Estado. Pero a pesar del esfuerzo, en poco tiempo se observaron sus puntos críticos y sus deficiencias, en especial frente a la enumeración escasa y taxativa de las faltas gravísimas, algunas sanciones algo irrisorias y otras desproporcionadas frente a la gravedad de los daños, y poca claridad en torno al procedimiento aplicable, como también se extrañaba la existencia de un régimen especial para los particulares
You're Reading a Preview Unlock full access with a free trial.
Download With Free Trial
Pero en fin, “el pueblo se merece los gobernantes que elija”. Ya, en los comienzos de un nuevo siglo… Nace entonces la esperanza!, ahora sí, lo que Colombia esperaba, la Ley 734 de 2002… “EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO”, Ahora sí, no habrá corrupción en Colombia? interrogante que todos, la gente de bien nos hicimos. Se pretendió que este documento se convirtiera en la herramienta de apoyo para quienes tienen en sus manos la titánica labor de velar por el cumplimiento de la función pública y los fines esenciales del estado, enarbolando las banderas de la lucha contra la corrupción, como garantes de la sociedad, y la esperanza de ver nuestros impuestos reflejados en una mejor prestación de servicios públicos de todo tipo, mejor educación, mejores servicios de salud, mejores vías, en fin! Todo lo humanamente imaginable en calidad de vida. Pero nada, tenemos diez (10) años de aplicación de este Código y las cosas están peor que antes, la corrupción es mucho más grande y escandalosa, el dinero de los contribuyentes se evapora como por arte de magia; sino para muestra un botón… miremos los gigantescos y escandalosos casos de corrupción en materia de contratación de todo tipo, los casos de corrupción en asuntos del manejo de los dineros destinados a la salud de los colombianos, la corrupción al interior de la educación en todas las modalidades, como si fuera poco, en la misma DIAN, entidad rectora en el control de evasión de impuestos, ni que decir en todas las entidades de la fuerza pública encargada de la seguridad del país y de cada uno de los habitantes de nuestra amada Colombia , la corrupción en el manejo de los recursos al interior de los entes territoriales en cada administración, todo esto, sin hablar de los casos que podrían llamarse menores en materia de corrupción; en fin, no hay nada que se escape a este flagelo. Las disposiciones Constitucionales al respecto, principalmente nuestra carta de 1991, son solo eso, preceptos o enunciados solamente, pues como ella misma lo dispone: “las presentes disposiciones deberán ser desarrollados mediante una ley
para su aplicación”, leyes promulgadas con los fines pertinentes y dirigidas al favorecimiento de algo en especial, esto en casi la mayoría de las veces, ya que sus creadores son los mismos legisladores ya mencionados anteriormente. Mientras no haya cambios verdaderamente drásticos principalmente en la conciencia de quienes tienen la obligación de administrar los bienes del Estado, en primer lugar, y a la vez en quienes tienen la decorosa tarea por encargo del pueblo de producir leyes justas, las cosas cada día que pase serán más difíciles y los problemas de la sociedad irán creciendo, hasta que se produzca el estallido final motivado por la inconformidad y el descontento por el abandono de las clases menos favorecidas que cada día tienen menos oportunidades de vivir dignamente en un país que lo tiene todo para dar lo mejor a quienes lo necesitan, si así se quisiera. CONCLUSIONES… El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas por las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones al servicio de la comunidad, independientemente de cuál sea su labor o el órgano, rama o institución a la que pertenezcan. Esto hace parte de las condiciones mínimas exigidas e inherentes a la actividad oficial, las mismas que son imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual son de obligatorio mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial de principios y reglas, por lo que su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes de acuerdo a la falta cometida, ya que el ingreso al cuerpo administrativo que conforma la plataforma del Estado, no solamente constituye derechos, sino que es ante todo un deber el cumplimiento de las obligaciones adquiridas y a la vez se hace obligatorio por parte del Estado en cabeza de las jefaturas administrativas propender no solo por una vigilancia estricta sino en la aplicación de los correctivos sancionatorios a
quienes incurran en conductas que lesionen el desempeño funcional no solo del Estado, cualquiera sea su jurisdicción, sino en la afectación de nuestro entorno jurídico en general. En efecto, consideramos que la promulgación de las leyes en materia disciplinaria debe coincidir no solo con los adelantos y actualizaciones tecnológicos que modernizan el Estado, sino también con los cambios generacionales en todos niveles administrativos, ya que la plataforma operacional es dirigida por hombres y mujeres susceptibles y proclives a los actos indecorosos de apoderamiento de los recursos encargados para su manejo en nombre de los organismos a los cuales representan.
