Droit Des Collectivites Territoriales

Droit des collectivités Territoriales. Deux conseillé : Droit des CT, Jacques ?? Droit des CT, Michel Verpeaux. Pouvoir normatif local en jeu et débat, Chavrier. Plutôt, droit de la décentralisation, que droit des CT. Comment se déterminent les choses à partir du haut.

INTRODUCTION : LA REDISTRIBUTION DU POUVOIR ENTRE LE NIVEAU LOCAL ET LE NIVEAU NATIONAL . Au Niveau Etatique, on peut dire que dans tous les Etats on a trouvé un certain équilibre. En revanche, de très nombreux Etats cherchent encore leur organisation verticale du pouvoir. L’Etat dispose nécessairement de composantes

territoriales. Et la question est de savoir quelle importance elles peuvent avoir dans l’organisation administrative, politique, et économique. Pourquoi cette question se pose ? S’explique par le fait que le niveau local est le bassin de vie du citoyen, et ainsi le premier niveau d’administration d’un pays, mais cela peut être beaucoup plus dès lors que se rencontrent un territoire, des individus, un budget, et des com pétences. Tout est réuni pour qu’une vie politique locale s’organise, et tout pouvoir ayant tendance à s’accroitre, pour que ce niveau de gestion de vie quotidienne devienne un niveau de gouvernement, avec des compétences plus importantes. C’est pourquoi on parle parfois de pouvoirs locaux, voire de gouvernement locaux. Tout est réuni également pour qu’une démocratie locale puisse se développer, et compenser les insuffisances de la démocratie au niveau national. Tous les Etats font face à une croissance de leurs charges, en même temps qu’à une dépossession de celles -ci par les organisations internationales, les marchés financiers, etc. Cette dépossession conduit paradoxalement à une plus grande mobilisation des Etats, qui doivent tout à la fois apprendre et à conserver un pouvoir d’influence et à gérer les conséquences de cette perte d’influence sur la vie économique et sociale. Ces charges sont tellement lourdes, que les Etats se déchargent sur les collectivités infra étatiques. Il est existe donc un mouvement de transfert vers le haut, et un mouvement vers le bas, et ceci dans le monde entier.

En France, cette tendance se heurte à une histoire qui a érigé la centralisation et l’égalité absolue en garantie contre l’éclatement du pays. L’unité de l’Etat est née de la centralisation, et c’est cette histoire qui prime sur celle qui a prévalue pendant des siècles, pendant lesquels les communes étaient des pouvoirs locaux, avec leurs propres juridictions. Cela a conduit à une approche des raisons pour lesquelles i l faut décentraliser, qui est parfois incohérente, avec l’approche

d’une décentralisation purement administrative, qui est envisagée comme la seule possible pour ne pas changer la forme de l’Etat.

I.

DECENTRALISER , POUR QUOI FAIRE ?

En France, deux grandes catégories d’arguments sont avancées. La première catégorie, est liée à la recherche d’une bonne gouvernance. La complexité des questions que les administrations ont à traiter et leur multiplication conduiraient à une « apoplexie du centre ». La décentralisation permettrait donc de le décharger. En outre, on « administrerait bien que de près ». Ce qui supposerait que les solutions soit analysé au niveau local. Mais ces arguments  pourraient ne justifier qu’une déconcentration,  par laquelle les attributions étatiques sont transférées à des services étatiques locaux, que sont les préfectures, dépourvues de personnalité morale, et qui les exerce sous le contrôle  hiérarchique des ministères. ministères. Selon la formule Odilon BARROT, « c’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourcis le manche ». L a nécessité de décharger l’administration centrale et de prendre en compte les besoin s locaux, pourrait être satisfaite aussi bien par la décentralisation que par la déconcentration. Ce n’est donc pas ce qui détermine le choix de la décentralisation, c'est-à-dire que la création ou de la reconnaissance de Collectivités infra étatiques qui  possèdent la Personnalité morale et des organes élus auxquels auxquel s ont transfèreraient des compétences, des ressources et  du personnel ». ». Mais la décharge des compétences pourrait s’expliquer par les difficultés budgétaires, et de manque de personnel de l’Etat. L’Etat ne pouvant tout prendre en charge sans augmenter considérablement les impôts. Il transfert les 1

compétences exercées par les Personnes publiques locales avec leur propre personnel. La compensation financières étant ement avantageuse avec le temps, et aussi parce que la calculée par rapport à l’année du transfert, l’opération est nécessair ement Collectivité, du fait de sa proximité, est plus intéressée que l’Etat par la qualité de prestation au public, et donc

l’exécutera mieux en y consacrant plus de crédit. C’est un élément qui entre en compte dans le choix de la décentralisation en France. En évitant quelques tensions budgétaires, on est supposé aussi offrir une bonne gouvernance, par la capacité à gérer plus efficacement les ressources, grâce à la pertinence des réponses, apportées par les collectivités de proximité. C’est donc ainsi que la décentralisation en Europe est perçue et conçue ainsi qu’en atteste M. Bassanini « pour assurer une bonne gouvernance des sociétés complexes modernes, il faut déléguer de vastes pouvoirs et  responsabilités au gouvernement locaux et régionaux, suivant le principe de subsidiarité ». Selon la Commission européenne, la proximité constitue l’atout essentiel des collectivités infra-étatiques, et cela explique qu’elle les considère comme un relais clé pour son action. C’est aussi cette efficacité de l’action de proximité qui conduit les organisations internationales à favoriser la décentralisation dans les Etats en voie de développement, et notamment en Afrique. Il arrive aussi que l’objectif des OI soit d’éviter l’Etat, considéré comme trop faible, trop corrompu, ou insuffisamment démocratique, ce qui conduit à la seconde catégories d’argument en faveur de la décentralisation. La seconde catégorie d’argument, a été développée en France par Maurice Hauriou. Selon lui, les pays modernes n’ont pas seulement besoin d’une bonne administration, mais également d’une bonne liberté. liberté. La décentralisation ne serait  pas un phénomène administratif, mais constitutionnel, en ce qu’elle permettrait de créer une véritable démocratie locale, les citoyens participant d’avantage à la gestion des affaires publiques. La décentralisation serait l’équivalent « d’une main mise directe du peuple souverain sur l’administration », et « décentraliser, c’est rendre à la nation les organes de l’administration locale ». Cette approche démocratique est aussi celle du Conseil de l’Europe, la charte de l’autonomie locale étant justifiée par cette possibilité de plus grand contrôle démocratique. L’assemblée parlementaire du conseil de

l’Europe, dans un avis n°181 de 1994, a rappelé son soutien aux initiatives du congrès des pouvoirs locaux et régionaux en Europe, en le justifiant par sa conviction que la démocratie locale est « la démocratie de base indispensable pour le bon  fonctionnement de nos sociétés d’après les principes défendus par le Conseil de l’Europe ». C’est d’ailleurs afin de

rapprocher la décision des citoyens à la suite du grand traumatisme de l’élection présidentielle de 2002 que la révision constitutionnelle de Mars 2003 a été décidée. Pourtant, alors que cette justification constitutionnelle est à l’origine d’une révision constitutionnelle, la France maintiens une approche administrative de la décentralisation, qui ne viserait qu’à transférer des compétences administratives aux collectivités. La peur d’un changement de la forme de l’Etat est très perceptible.

II. QUELS MODELES DE REPARTITION VERTICALE DU POUVOIR ? Transférer des compétences à des Collectivités Infra-étatiques modifier les droits & prérogatives de ces collectivités et ceux de leurs habitants, peuvent conduire à modifier l’organisation politique de l’Etat. Dans la version la  plus simple, on peut dire qu’elle est soit unitaire, soit fédérale. Et que la forme unitaire peut elle même se décomposer en décentralisation administrative, et régionalisation. La doctrine distingue l’Etat unitaire de l’Etat composé que représente la régionalisation. Toutes les formes d’Etat comprennent aussi une forme de décentralisation. les Etats fédérés sont décentralisés. La décentralisation implique une autonomie locale réelle, mais les Collectivités ne peuvent s’auto-organiser, ce qui implique le plus souvent une uniformité. Elle dispose de compétences qui peuvent être importantes sans être essentiels. Ainsi, par exemple, elles ne peuvent pas adopter la loi. Dans un Etat Régional, les régions, sont régies par un statut qui a été élaboré

 par l’assemblée régionale, mais, puisque l’on est dans un Etat unitaire, il est soumis au vote du parlement national. Cette adoption différencie aussi l’Etat régional de l’Etat fédéral, qui lui fixe le statut des Etats fédérés dans la constitution. Les régions ne sont pas des Etats , et la constitution reste en principe celle d’un Etat unitaire. L’unité et la diversité permet de distinguer l’Etat régional et l’Etat fédéral. En outre, à la différence de l’ Etat fédéral, la région des Etats régionaux ne participe pas à la politique nationale. Le Système allemand oblige les Länders Länders à partager la responsabilité responsabilité des affaires fédérales. Les particularismes locaux sont reconnus au point de justifier des régions à statut particulier. L’Etat régional e st fondé sur cette différence, alors que l ’Etat fédéral repose sur l’ égalité des droits et des statuts des composantes de la fédération. Dans l’Etat régional, il existe ainsi une véritable asymétrie de compétence de d’organisation. Les Institutions

régionales caractérisent également l’Etat régional : elles tendant à reproduire le schéma constitutionnel de l’Etat central, ce qui est corrélatif au glissement des attributs de l’Etat. 2

Sur le plan juridique, la régionalisation se caracté rise souvent par l’attribution d’un pouvoir législatif à une assemblée régionale. Par des compétences plus vastes dont le contenu est défini et garanti par la constitution (ou alors un

texte de nature constitutionnel). Pour l’exercice de ces compétences, par un exécutif qui présente les caractéristiques d’un gouvernement régional. Elle affecte donc la structure de l’lEtat et en affecte la constitution, contrairement à la régionalisation administrative. La révision de 2003 a conduit vers plusieurs de ces caractéristiques sans toutes les épouser.

A l’inverse, la loi de 2010, pour certains questions, semble s’en être éloignée. Le sens et l’évolution de la décentralisé et désormais clairement organisé par la constitution, la loi organique, et la loi ordinaire.

Chapitre 1.

L’ACTE I : LA DECENTRALISATION ADMINISTRATIVE A PARTIR DE 1982.

§1. LA SEMI DECENTRALISATION FRANÇAISE AVANT 1982. A. BREF RAPPEL HISTORIQUE. Les Collectivités sont nées sous l’ancien régime au XIIe siècle. Des habitant se sont regroupé en communes p our se protéger, et ont demandé à leur féodaux, et ont demandé des droits et privilèges, concédés par une charte, en contrepartie d’une somme, et de l’acceptation des obligations de vassalité. Cette naissance explique que pendant longtemps le droit privé leur a été appliqué jus qu’à l’arrêt Fautry. Des Villes franches et des communautés villageoises se sont créées aussi, mais sans charte concédée elles disposaient de moins d’autonomie. Au XIIIe et XIVe, le pouvoir royal s’est senti en danger d’autorité, et il a donc réduit les pouvoirs des pouvoirs locaux. L’édit de Compiègne de 1764 et l’édit de Marly de 1765 ont réformé l’administration locale en uniformisant le régime des communes. LA révolution sera plus favorable à l’autonomie locale, parce qu’elle était décentralisatrice. Les décrets des 14 et 22 déc. 1789 ont organisé uniformément l’administration locale. Les communes ont été constituées dans les bourgs et les paroisses existantes. Les départements ont été créés. Surtout, ces administrations disposaient de compétences propres liées à leur nature. Tous les administrateurs à leur tête étaient élus. Mais en 1793, la convention supprima les conseils généraux, et institua les représentants en mission, qui étaient des émanations puissantes du pouvoir central. On est alors entré dans un mouvement de centralisation forte. Notamment avec la loi du 28 pluviôse an VIII, qui créé la fonction préfectorale. L’empire renforcera ce mouvement, et parlant de décret de décentralisation, renforcera en fait les pouvoirs du préfet. A la fin du II empire, l’étau s’est desserré  progressivement. Une loi de 1831 a rétabli l’élection des conseils municipaux. Et une loi de 1833 des des conseils généraux. A la fin, les Collectivités se sont sont vu attribuée, la personnalité personnalité locale. Après le discours de Nancy, om il a été proclamé « ce qui est national à l’Etat, ce qui est régional à la région, ce qui est communal à la commune », la loi départementale du 10 août 1871 a été promulguée. Ce discours de Nancy est très important. La loi a créé un conseil général avec des conseiller élus pour 6 ans, une commission départementale qui disposaient de compétences propres et un préfet à été institué à sa tête, lequel préparait l es décision, et les exécutait. La loi

du 5 avril 1984 sur les communes a uniformisé ces dernières, et les a doté d’une assemblée délibérante, le conseil municipal, élu pour 6 ans également, et d’un exécutif, le maire, élu par le Conseil Municipal. Par comparaison avec les termes du programme de de Nancy, ces lois feront peu avancer les libertés locales. La période qui a suivi suivi a maintenu l’équilibre. Mais après le régime de Vichy, le désir de décentralisation fut le plus grand (pour éviter le pouvoir absolu). La constitution du 27 octobre 1 946 a donc prévu que l’exécutif du Conseil Général serait sont président, et qu’il serait donc décentralisé, et non plus étatique. Mais cette disposition n’a jamais été appliquée. Les réformes seront organisationnelles, et viseront à faciliter la coopération communale. Loi de 1959 créant les Syndicats de commune à vocation multiple. La loi de 1966 a institué les communautés urbaines. Ou alors à forcer les communes à fusionner (Loi 1971, Loi marcelin). Une réforme créé les circonscriptions d’action régionale. Décret de 1960. Ce sont les textes que l’on a jusqu’à années 1960. On a pour le moment que de l’organisationnel. Il faudra attendre la 3

toute fin des année 1960 pour que des velléité décentralisatrices avec la volonté du Général de Gaulle de créer de véritables régions, avec une certaine autonomie, ce qu’il proposa en référendum de 1968, et qui lui fut refusé. Les progrès ont alors été limités : on a réduit la tutelle des CT par une loi de 1970, mais on l’a conservée. Toutefois les projets décentralisateurs ont commencé à se multiplier à partir des années 70. Sous la Ve, on ne va pas très loin dans les libertés locales, mais on avance quand même.

B. LA SEMI DECENTRALISATION, CHARLES EISENMAN Toutes ces évolutions permettaient-elles de considérer que la Fra nce était devenu un Etat unitaire, doté d’une décentralisation administrative même limitée. Ouvrage de 1969 a immédiatement posé le principe selon lequel la centralisation ou la décentralisation est un problème qui met en cause les formes d’Etat, de leurs structures unitaires, simples ou composées. Il identifie une autre forme intermédiaire : celle de la semi décentralisation. Pour lui on ne peut  pas déduire le caractère décentralisé d’un Etat de l’existence d’un contrôle ou non. Selon lui, ce contrôle n’est que la traduction juridique de la centralisation législative qui demeure. Il faut une autonomie, c'est-à-dire qu’une décision puisse

etre adoptée sans qu’une autre autorité ait à en donner un consentement. Il peut exister un contrôle débouchant éventuellement sur une sancti on juridictionnelle, mais pas un consentement d’une autorité d’Etat. On constate que cela explique parfaitement la situation antérieure à 82. Par laquelle les actes faisaient l’o bjet d’une tutelle a priori, qui conduisait conduisait l’Etat à s’opposer à l’entrée en vigueur d’un acte.

§2. ACTE I : LA DECENTRALISATION SOUS MITTERRAND ET LES LOIS DEFFERRE Les lois Defferre ont été largement préparées par les débats et projets antérieurs engagés par la droite. Pareil pour 2003, préparé par la gauche, fait par la droite.

A. LES PROJETS DE 1976 ET 1979 Depuis le début, on a été dans l’idée d’une décentralisation constitutionnelle. Le Président VGE a voulu réformer l’administration locale dès le début, afin de modifier les rapports entre les administrés et la puissance publique. En 1976, épais rapport intitulé vivre ensemble, remis au président. Il proposait not amment de transformer le contrôle d’opportunité  par un contrôle de légalité de l’Etat, et d’améliorer la participation citoyenne dans les communes, cette mesure a été effetuée en 1982, mais la participation citoyenne a dû attendre (dernière part en 2003), Il proposait de rendre obligatoire la création de la communauté de ville avec des compétences obligatoires et de communautés urbaines Le rapport avait donc envisagé la nécessité d’une intercommunalité bien avait la loi de 1992 et la loi de 1999. En outre ce rapport proposait de permettre aux communes de voter le taux de leurs impôts, et de recevoir des dotations globales, subvention de l’Etat, afin d’accroitre leur indépendance et d’assurer une meilleur stabilité de développment local. Enfin, la région devait recevoir des compétences en matière de développement économique, de tourisme, de transport, et de culture. Les communes ont très mal accueilli le rapport, qui par l’obligation de coopération intercommunale, semblait annoncer la disparition de nombreuses communes. VGE a décidé d’y aller en douceur. Il a présenté le rapport comme un ensemble de suggestion qui ferait l’objet d’une concertation avec les maires. Un questionnaire a été adressé aux maires, concernant les grands thèmes abordés par le rapport Guichard, et notamment l’intercommunalité. Le rapport a servi de base à un plan de développement de responsabilité locale. Ce plan a servi de support à deux lois et un projet de loi. Il s’agit de la loi du 3 janvier 1979, qui a été créé la dotation globale de fonctionnement qui a

assuré la progression des ressources locales. Il s’agit encore de la loi du 10 janvier 1980, relative à la réforme de la fiscalité directe locale qui a autorisé les collectivités à fixer elle même le taux des impôts qu’elles prélèvent dans la limite d’une fourchette fixée par l’Etat. Projet de loi de développement des responsabiltiés locales, déposé en 1978, encore appellé projet de loi Bollet, pas eu le temps de le voter. Il a été un peu vidé de sa substance avec les débats parlementaire,s mais la mouture initiale était très audacieuse. Les dispositions relatives à la démocratie locale. Etaient

celles qu’on vient seulement d’adopter en 2003/2004, et ntoamment s’agissant de l’adoption d’un véritable référendum local. Le projet a été adopté par le Sénat en 1980, après quelques modifications, visant à atténuer certaines avancées. 4

Transmis à l’assemblée qui ne l’a pas inscrit très vite à l’ordre du jour, il n’a jamais été adopté, en raison de la victoi re de la victoire de la gauche en 1981 (loi de 82).

B. LE PRESIDENT MITTERRAND ET LA DECENTRALISATION LEGISLATIVE Une proposition de loi socialiste du 10 déc. 1979 portant décentralisation de l’Etat proposait des mesures assez similaires, mais avec tout de même des différences : plus approfondi, avec notamment la suppression de la tutelle, déjà présente, renforcement du niveau régional (qu’on cherche encore à affirmer), et un statut de l’élu local. Très ambitieuse donc. Le candidat Mitterrand a donc inscrit la décentralisation dans son programme de campagne, puis l’a fait adopter par  le parlement en pressant le mouvement. La décentralisation est tellement délicate qu’il a décidé de ne pas laisser le temps de réfléchir trop.

1. LA NOUVELLE CITOYENNET PAR LA DECENTRALISATION ème

La 54 proposition du candidat concernait la décentralisation, et, (très important) était placé dans une rubrique « contre pouvoirs organisés : un Etat décentralisé ». Lien établi directement entre la démocratie et la décentralisation. Présenté comme prioritaire, pour développer la vie associative, citoyenneté locale. La déclaration de politique général de décembre 1981 du premier ministre Pierre Mauroy, insistait sur le lien entre décentralisation et nouvelle citoyenneté. Le nouveau gouvernement d’engageait à donner de nouveaux pouvoirs aux élus locaux, et à leur offrir un véritable pouvoir d’initiative. Surtout il voulait permettre aux citoyens usagers et consommateurs de participer vraiment à l’organisation de la vie quotidienne. Mauroy : « ce qui est recherché c’est unité de la république dans la diversité et la responsabilité de ses collectivités locales, Ainsi, la nouvelle citoyenneté permettra elle d’offrir à la démocratie quotidienne de nouveaux espaces de liberté et de responsabilité ».

2. LES LOIS DEFFERRE ET LA DECENTRALISATION PAR « WAGON » Le projet de loi sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions semblait trop décentralisateur, à de nombreux parlementaires (de l’opposition et de la majorité). Pour pouvoir être facilement adopté. La subst itution du préfet par une autorité élus à la tête de l’exécutif du conseil général risquait de faire obstacle à une adoption facile. Le gouvernement a donc décidé d’agir par « wagon » successif. Tout d’abord, loi du 2 mars 1982 (droit et libertés…), on a créé les conditions irréversibles d’une véritable décentralisation. Elle concerne donc les institutions, leur fonctionnement, et la suppression de la tutelle administrative et financière. Lois du 7 janvier et 22 juillet 1983 étaient relatives au transfert de compétence. Sur toute la durée de l’acte 1, il

faut ajouter de nombreuses lois qui ont transféré d’autres compétences, création de chambres régionales des comptes et la création d’un statut de la fonction publique territoriale. Une loi créé la région en 1986, ou qui ont « amélioré la décentralisation », selon l’intitulé de la loi du 5 janvier 1988 (mais en fait recentralise un peu, en revenant sur certaines compétences). Tous ces textes étaient en retrait ou en recul par rapport aux textes initiaux. La loi du 6 février 1992

(ATR), se caractérise quand à elle par la conciliations d’avancées importantes, à équilibre constant. On constate par ailleurs que le processus de décentralisation a été engagé par la loi, et pas par la constitution. On constate que cette méthode a été conservée pendant 20 ans. S’explique par le fait que la France voulait rompre avec la tradition jacobine. Sans s’engager sur une voie nouvelle qui mettrait en péril l’unité et l’indivisibilité de la république. La décentralisation était perçue comme un mode d’organisation administrative, visant à transférer des compétences administratives, de gestion du quotidien (déchets, transports scolaires, eau, etc), sans autre ambition. Pour

cela, la loi suffisait, une réforme constitutionnelle n’aurait été justifiée que par la volonté de changer la forme de l’Etat  pour glisser vers un Etat régional régional ou fédéral, ce qui n’était pas du tout la volonté volonté à l’époque.

§3. LES GRANDES PRINCIPES DE LA DECENTRALISATION .

5

La décentralisation implique des collectivités locales aux conseils élus et un pouvoir de libre adminsitration des affaires locales par ces collectivités.

I.

DES COLLECTIVITES LOCALES AUX CONSEILS LUS

La loi de 1982 a innové en permett ant

l’élection des conseils, mais également l’exécutif des CT, sans retenir le principe

d’une séparation des pouvoirs.

A. LES COLLECTIVITES LOCALES ET LA LOI 1. NOTION DE COLLECTIVITES LOCALE OU TERRITORIALE Une CT est une personne morale de droit public, depuis Fleutry ,

qui n’est pas soumise au principe de subordination hiérarchique de l’Etat, et dont l’existence repose sur la reconnaissance d’intérêt locaux spécifiques, ce qui lui donne vocation à gérer ces intérêts, mais alors, évidemment, sans pour autant disposer de la compétence de la compétence . Ces CT sont divisées selon la nature de leurs intérêts. Elles sont organisées selon une répartition géographique et de façon identique lorsqu’elles l orsqu’elles sont de même niveau. L’article 34 de la constitution visait les CL, et l’art. 72 les CT . En dépit des débats doctrinaux, il ne fallait pas y voir l’indice d’une différence entre les deux au sein de l’ordre français, ainsi que l’a confirmé le CE, par un arrêt du 3 Vincent. Au niveau européen, la notion de CL a une connotation différence : c’est une collectivité  juin 1983,  Madame Vincent. infra-régionale.

2. ENUMERATION PAR LA CONSTITUTION ET CREATION LEGISLATIVE

L’art. 72 de la constitution, dans sa réda ction de 1958 disposait que « les CT de la l a république sont les communes, les départements, les territoires d’outre-mer. Toute autre CT est créée par la loi » . C’est ainsi que le législateur, qui dispose d’un pouvoir très large dans ce domaine , a créé Paris en 1964, statut particulier, la CT de Corse, à statut particulier. Ou les régions, par la loi du 2 mars 1982, même si réellement créée par la loi de 1986. Encadré par le Conseil Constitutionnel, mais laisse beaucoup de marge de manœuvre. Le Conseil constitutionnel

a précisé que l’adoption d’une loi organique n’était pas un préalable nécessaire à l’entrée en vigueur d’une loi créant une nouvelle catégorie de CT. Décision N°91-290 DC du 9 mai 1991. Le législateur est le seul compétent, et peut même créer une catégorie de CT qui ne contiendrait qu’une seule unité, même en métropole, comme il l’a fait avec la Corse (CC déc. 25 février, loi sur la Corse).

B. EXECUTIF  , DEMOCRATIE REPRESENTATIVE ET ABSENCE DE SEPARATION DES POUVOIRS

Finalement, c’est ça qui fait la décentralisation, pour une bonne partie. Ces CT se gèrent par des conseils élus. Elles sont décentralisées, parce que l’élection de leur conseil, et surtout de leur exécutif leur donne une indépendance à l’égard de l’Etat. Tout ce modèle d’élection est prévu par la constitution. L’art. 72 al. 2 de la constitution dispose que « les collectivités d’administrent librement par des conseils élus dans des conditions prévues par la loi ». Le régime électoral des assemblées locales est en effet fi xé par la loi, conformément à l’art. 34 de la constitution. Finalement, bien

 peu d’obligations constitutionnelles. Rien n’a été prévu pour protéger l’indépendance des CT. C’est donc le CC qui va remplir les trous, en s’inspirant de ce qui se passe pour l’Etat , même si pour le moment seulement compétence administratives. La constitution ne requiert expressément ni un suffrage universel, ni un suffrage direct.

Mais, s’agissant du

suffrage universel, il découle de la décision du CC 18 nov. 1982, quotas par sexe , qui soumet les élections locales aux règles constitutionnelles constitutionnelles qui s’appliquent s’appliquent aux élections politiques, et donc, l’article 2 de la constitution, relative au 6

S’agissant du suffrage universel direct, seul les conseils seront toujours élus directement tandis que l’exécutif peut être désigné de façon indirecte. D’ailleurs, la grande rupture résultant de la loi de 1982, résulte de l’élection de ces exécutifs. Jusque là, la semi décentralisation confiait aux électeurs la désignation des conseils locaux que sont les Conseils municipaux et départementaux, et seul l’exécutif communal, le maire, était élu indirectement par les électeurs. En revanche, le président du conseil général, était le préfet du département, autorité de l’Etat. La loi de 1982 a suffrage universel et égal.

donc fait du département une véritable collectivité décentralisée, en substituant au préfet une autorité élue indirectement par les électeurs locaux, qui choisissent leurs conseillers généraux par un scrutin de liste. Ces derniers élisant ensuite leur président autorité exécutif du département. La loi de 1986 a créé la région, et a également l’ élection du Président du Conseil Régional, harmonisant ainsi l’élection de tous les chefs de l’exécutif, exception faite, du Président de l’EPCI, parce qu’elles ne sont pas des CT.

La lecture de l’article 72 de la constitution permet également de constater que la constitution fonde la décentralisation uniquement sur la représentation, puisqu’il n’était pas fait mention, jusqu’à l’acte II, de démocratie directe. Les lois Defferre ont adopté cette logique en organisant une décentralisation faite pour les élus locaux. Ce sont eux qui prennent les décisions pour leurs collectivités , même s’ils ont longtemps été considérés comme de simples administrateurs élus. Conformément à cette conception d’une décentralisation purement administrative de gestion du

quotidien, les organes locaux n’ont pas été organisés comme au niveau national. Le principe de séparation, avec d’une part exécutif, et d’autres législatifs, l’un étant responsable devant l’autre, n’a pas été retenu. Au contraire une telle organisation a longtemps été considérée en France comme l’apanage des Etats régionaux ou fédéraux, alors que l’Etat unitaire ferait obstacle à ce que l ’on conçoive les organes locaux comme les organes politiques. Il est vrai que leur nature  politique est aujourd’hui ambiguë. ambiguë. Le Conseil Constitutionnel a d’abord décidé en 1982, après quotas par sexe, que les élections locales étaient politiques . Pourquoi ? Il est vrai que les citoyens qui votent aux élections nationales, sont les mêmes que ceux qui votent aux élections locales puisqu’il existe en France une liste électorale unique, même si par commodité, chaque commune dispose de sa propre liste. Le raisonnement du Conseil Constitutionnel est qu’il en a déduit que leur seul titre de citoyen avec une exigence de résidence et d’acquittement d’impôt, sont convoqués aux élections locales indépendamment de toute autre qualité. L’élection est donc politique . (  par rapport à élections étudiantes ét udiantes où on vote en tant qu’étudiant). Mais en 1992, la décision Maastricht 2 a créé une incertitude. Le Conseil Constitutionnel a décidé que le fait que les ressortissants communautaires puissent voter pour désigner les maires et les adjoints constitue une violation de la constitution. Il aurait pu dire que c’était à cause de la souveraineté nationale, exercée en partie par les élus locaux. Mais il ne décide pas l’inconstitutionnalité pour cette raison, mais parce qu’elle part icipe à la désignation des sénateurs qui eux

 participent à l’exercice de la souveraineté nationale. Pourtant, ainsi que l’explique Hauriou, « la décentralisation est une  force constitutionnelle et de ce régime constitutionnel qui repose sur la souveraineté ». Il est vrai que alors des travaux  préparatoires de la constitution de 1946, qui proposait l’élection du Président du Conseil Général par les électeurs, il avait été envisagé que « la souveraineté du peuple ne saurait s’exercer dans le seul cadre de la nation ». Si certaines fonctions de la vie collective incombent naturellement au pouvoir central d’autres sont attachés par leur nature même à la localité. Et, dernier argument, dans un article paru à RFDA 1990, Doyen Favoreux concluait que « les collectivités peuvent êtres aussi considérées comme un niveau d’exercice de la souveraineté, même si ceci est une formulation f ormulation moins habituelle».

IL semble qu’il ne faille pas accorder une trop grande importance à la décision de 1992, parce qu’elle n’est pas suffisamment précise, et formulée en termes généraux pour revenir sur la décision de 1982, qui qualifie expressément les élections locales de nature politique. En conclusion, la décentralisation de 1982 repose donc sur des personnes morales de Droit public, dont les conseils et les exécutifs sont élus, même si la décision du CC du 9 déc. 2010 sur la loi portant réforme des Collectivités Territoriales, a décidé que ce principe n’impliquait pas que chaque collectivité doive avoir un conseil propre. propre.

II.

LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DESAFFAIRES LOCALES 7

La décentralisation repose sur des autorités qui disposent de compétences qui peuvent êtres exercées librement. Ce sont effectivement les conditions minimums pour sortir de la semi-décentralisation, et entrer dans la décentralisation. er Reprenant le contenu de l’art. 72 constitutions, l’art. 1 de la loi du 2 mars 1982 dispose que « les communes, les départements et les régions d’administrent librement par des conseils élus ». Pour cela, il faut qu’elles possèdent des

compétences en propre, et que l’exercice de ces dernières se fasse dans des conditions qui assurent l’indépendance d’administration.

A. AFFAIRES LOCALES, CLAUSE GENERALE DE COMPETENCE ET COMPETENCES D’ATTRIBUTION Cœur d’un principe juridique qui fait exister la décentralisation. L’article 1er de la loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences dispose que « les communes les départements et les régions règlent pas leur délibération délibérati on les affaires de leur l eur compétence ». Les affaires de leurs l eurs compétences signifie celles confiées par la loi, c’est ce que l’on appelle la clause d’attribution, est attribué par la loi, et non pas celle exercée spontanément par une collectivité, en raison d ’un intérêt local, ce que l’on appelle la clause générale de compétence . La plupart des compétences locales sont en effet confiées par la loi. Néanmoins, si cette formulation législative

implique un recul de la clause générale, elle n’implique pas sa disparition. Il reste une place pour l’exercice de compétence non défini par la loi, mais dont la collectivité s’empare, parce qu’elle se rattache à un intérêt local, et qu’il s’agit donc d’une affaire locale. La notion d’affaire locale, intérêt local, existe depuis la charte municipale du 5 avril 1884, qui posait le principe selon lequel la commune règle par ses délibérations les affaires de la commune. Alors que la loi de 1983 fait référence aux compétences, et non pas aux affaires de la commune, la loi du 2 mars 1982 reprend l’ancienne formule, en disposant que « le conseil général et le conseil régional règlent par leurs délibérations les affaires respectivement du département et de la région ». Donc on a 1884 : affaires, 2 mars 1982, affaire, 1983 compétence. LA

 permanence d’une clause générale de compétence est assurée et une harmonisation est opérée, puisque la loi du 10 août 1871 portant charte départementale n’évoquait pas la notion d’affaire locale au profit du département. La loi 1982 reprend 1884 pour la commune, et elle l’étend aux département & régions. Le problème pour exercer cette faculté d’intervenir sans intervention législative expresse tient à l’indéfinition de la notion d’affaire locale. Elle est liée à un intérêt public local. Il s’agit d’intérêt public local, d’une finalité qui peut  justifier aussi bien la clause d’attribution que la clause générale. Les affaires locales recouvrent des affaires qui répondent aux besoins spécifiques des habitants d’une CT, qui ne correspondent pas à ceux qui sont communs à tous les citoyens, sinon, la compétence appartiendrait à l’Etat. Par rapports aux autres CT, ces besoins spécifiques peuvent être les mêmes qu’une autre CT d’un même niveau, ou d’un autre niveau. La CT ne peut gérer que ses propres affaires. Si le besoin spécifique existe sur deux ou trois communes, la commune ne peut gérer que l’affaire sur son territoire. La restauration d’un villag e est d’intérêt local, mais un Conseil général ne peut allouer un e somme à une association pour l’aider à restaurer deux villages, dont un qui se trouverait hors du département, sauf s’il existe un lien particulier entre les deux communes concernées. Arrêt CE, 11 juin 1997, département de l’Oise. Principe absolu : on ne peut pas empiéter sur les compétences des autres. Si la loi donne compétence à une autre collectivité, on ne peut pas soulever la clause générale pour justifier l’intervention dans le domaine. Cette interdiction est absolue.  Ex1. Une commune ne peut pas accorder les garanties à l’emprunt contracté par un CCAS, dans le but d’acheter  des manuels scolaires pour les lycéens, car ce sont les l es régions qui sont compétentes pour les lycées et pour leurs manuels.

CE, 21 juillet 1993, Madame Précourt.  Ex2. Les départements gèrent les services de protection maternelle et infantile. La réglementation relative aux normes applicables à ces services, relève de la compétence de l’Etat. Ainsi, même s’il est de l’intérêt d’un département de règlementer l’activité d’un service, et que les circonstances locales impliquerait que cette réglementation aille dans une certaine direction, le conseil général concerné ne peut se prévaloir d’un Intérêt public local pur intervenir, car il 

empièterait sur la compétence exclusive de l’Et at . CE 1er  avril 1996, département de la loi . Valable pour toutes les autres autorités sur les compétences desquels une collectivité pourrait empiéter, y compris

lorsqu’il s’agit d’une commune, qui voudrait, au nom d’un intérêt public communal, intervenir dans un domaine qu’elle a transféré à un EPCI. CE 26 avril 1985, Commune de Larrau . 8

En revanche, lorsque la compétence n’est pas exclusive, une collectivité peut prendre des initiative s, dans la mesure où elle ne se heurte pas à celle prise par l’autorité normalement compétente. C’est l’apport fondamental de l’arrêt CE, 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Bareule , qui démontre que le JA est attaché à la clause générale de compétence. En eff et, et,

cette commune avait pris l’initiative de créer  ex nihilo un dispositif d’aide sociale qui prenait la forme d’une aide financière à l’habitation pour aider les familles à s’acquitter de leur loyer en contrepartie d’ une contribution personnelle, sous for me d’activité d’intérêt général ou d’utilité publique. Le préfet a déféré cette décision au motif que les communes ne disposait d’aucune compétence d’insertion, et qu’à l’inverse, l’insertion était à l’époque un impératif d’intérêt national (Etat compétence à l’époque). Si le CE avait été défavorable à la Clause générale, il aurait décidé que compétence de l’Etat. Mais le principe est que quand rien n’est fait, et que quelqu’un est en mesure de le faire, autant le faire, sauf si la loi l’interdit. C’est tout l’intérêt de la clause générale de compétence. En tout cas, le CE a finalement jugé qu’une assemblée municipale qui dispose seule de la compétence de régler les affaires communales, était toujours autorisée à intervenir tant qu’elle n’empiétait ni sur les compétences d’une autre PPub, ni sur les compétences du maire.

 Néanmoins, si la compétence n’empiète sur celle d’une autre CT, il faut encore que le juge l’admette comme relevant d’un Intérêt public local. De façon générale, lorsqu’il s’agit d’intervenir sur des questions politiques, cet intérêt n’est pas admis. Par exemple, une CT ne peut pas financer des tracts pour voter pour ou contre un référendum sur  l’Europe : CE 25 avril 1994, Président du CG du territoire de Belfort. Elles ne peuvent pas financer non plus des associations qui soutiennent des partis politiques démocratiques à l’étranger : CE, 23 oct. 1989, Commune de entériner une pratique illégale mais mais fréquente, le législateur a fini par accepter Pierrefitte sur Seine . En revanche, pour entériner que les CT apportent des aides financières aux Syndicats, dans des entreprises implantées sur leur territoire. Il faut donc un motif objectif, qui soit très directement lié à un intérêt public local considéré comme administratif. Le caractère direct ou indirect peut néanmoins être difficile à apprécier. C’est ainsi qu’une CAA a refusé de reconnaître le caractère d’intérêt public local à la décision d’une commune de 89 habitants, ayant perçu une indemnité à la suite d’une décision de justice, d’utiliser cette somme pour financer un voyage d’ une semaine à la Guadeloupe, aux enfants de la commune et à leur parents s’il le désiraient. Le préfet a saisi le TA, CAA. Et le CE a trouvé un moyen de retenir le projet.

LA CAA considérait que le voyage n’était pas lié à un projet précis d’intérêt communal, et servait par conséquent l’intérêt privé des 48 bénéficiaires. Le CE a au contraire jugé que la possibilité donnée aux habitants d’une commune isolée parce qu’à 1000m d’altitude, défavorisée sur les plans culturels et économiques, et visant à fédérer l’esprit communal, revêtait un intérêt communal. CE, 7 juillet 2004, Commune Celoux.

A vrai dire, les exemples sont peu nombreux, la notion d’affaire locale, ou d’IP local, sert essentiellement à créer  des SP locaux, à attribuer des subventions, intervenir dans le domaine du sport, ou du tourisme. Elle fonde aussi des avis

et vœux du Conseil municipal, qui n’auront que valeur consultative, mais qui seront considérés comme légaux, CE 24 mai 1993, Le Vesinet . La JP montre ain si que s’il ne fait aucun doute que 99% des décisions locales sont prises en application de la clause d’attribution, la clause générale de compétence n’a pas disparu et constitue symbolique l’étendard du principe de libre administration. En effet, disposer de compétences propres, non attribuées par l’Etat, c’est la garantie d’une véritable autonomie locale. On remarquera toutefois, que la charte européenne sur l’autonomie locale, ne fait pas de la clause générale de compétence un impératif. De la même façon, la loi du 16 déc. 2010, portant réforme des CT, a modifié les dispositions applicables aux département, et aux régions , en prévoyant que les nouvelles règles s’appliqueront er à partir du 1 janvier 2015. A partir de cette date, la formule selon laquelle le CG ou CR, règle par ses délibération les affaires du département ou de la région, deviendra le conseil général, et régional, « règle par ses délibération les affaires du département ou de la région, dans les domaines que la loi lui attribue ». Il s’agirait donc d’une suppression de la clause

générale de compétence des département et régions, laquelle serait d’ailleurs selon le Conseil Constitutionnel une création récente, et non un PFRLR, pour ces deux niveaux de CT. C’est la décision CC, 9 déc. 2010, réforme des Collectivités Territoriales. A la lecture du texte, on se rend ocmpte que cette suppression n’est pas réelle. En effet, la nouvelle version des art. L.3111-1, et 4221- 1 CGCT, dispose à l’alinéa suivant que le conseil général ou régional, peut en o utre par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental ou régional, pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre PPub. On découvre alors que rien n’a changé, parce que cet alinéa reprend la définition JP de la clause générale de compétence qui permet d’intervenir sur un domaine de compétence non attribué par la loi pourvu qu’une autre collectivité ne soit pas compétente et qu’ un intérêt public local le justifie. La seule circonstance qui pourrait s’opposer au maintien d’une CGC pour les dép et rég, serait que comme la loi de 2010 le prévoit, les compétences soien t 9

attribuées de façon exclusive par la loi. Mais extrêmement compliqué de prévoir tout ce que l’on peut faire avec une compétence, et l’attribuer de façon exclusive. La CGC ainsi partiellement maintenue, ne suffit pas à assurer la libre administration des CT, compte tenu du faible recours à cette compétence. Le principe de libre administration va en effet bien au delà de la simple possibilité de gérer des affaires spécifiquement locales non attribuées par par la loi.

B. LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LIBRE ADMINISTRATION 1. CONTENU Le principe de Libre Administration a valeur constitutionnelle, CC 23 mai 1979, territoire de Nouvelle

Calédonie. Cette notion avai t un sens différent à l’époque. Par elle même, c’est une notion un peu vide de sens, ainsi que le démontre sa consécration à une période de semi-décentralisation. C’est donc le Conseil Constitutionnel, et dans une moindre mesure le CE, qui a donné un contenu à ce principe, en tenant compte des réformes de 1982, et des autres.

Sur le plan organisationnel, si l’existence de conseils élus, est une condition nécessaire au principe de Libre squ’il est question de l’exécutif de la CT. Le CC a Administration, le Conseil Constitutionnel n’est pas très exigeant lor sq ainsi jugé que l’exécutif d’un territoire d’outre mer, qui était jusque là élu, pouvait faire l’objet d’une réforme administrative, visant à le faire nommer plutôt qu’élire. Décision du CC, 8 août 1985, Nouvelle Calédonie. L’exécutif élu n’est donc pas obligatoire, constitutionnellement parlant. Le Conseil a par ailleurs décidé que la libre administration combinée au droit de suffrage implique que des élections municipales, départementale ou régionales, soient organisées selon une périodicité raisonnable. Afin d’assurer la liberté d’organisation interne. Afin d’assurer la liberté d’organisation interne, le Conseil a également décidé que la loi ne pouvait imposer que les séances des commissions permanentes des Assemblées locales soient publiques, car cette décision doit relever du règlement intérieu r des CT, contrairement au principe de publicité des séances des assemblées. JP extrêmement importante du CC, 14 janvier 1999, N°407 DC . Normalement, publicité, principe législative, pour les Assemblées normales. Laisse cette possibilité, parce que questio ns souvent délicates, et permet d’éviter de prendr e ces décisions en public.

Outre le fonctionnement interne et l’élection des assemblées, le principe de libre administration implique l’exercice de compétences effectives à exercer, décision CC 8 août 1985, loi sur l’évolution de la ouve lle Calédonie. Ce minimum de compétences attribué aux CT n’est cependant pas précisé, on sait simplement que la répartition des compétences entre CT, doit être suffisamment claire pour éviter que des empiètements des unes sur les autres ne conduisent les CT à se gêner. De même, la liberté contractuelle des CT ne doit pas subir des contraintes excessives. CC 20 janvier 1993, Loi de prévention de la corruption .

Les CT doivent disposer de moyens. Tout d’abord des moyens humains. Le principe de libre administration implique que la gestion du personnel local relève des CT. Seule la collectivité doit avoir le pouvoir de se prononcer librement sur la création et la suppression d’ emplois, la nomination des agents aux grades et emplois de la fonction publique territoriale. De décider des position statutaires (mise à disposition, congé parental), notations, avancements. Cette autorité locale doit aussi pouvoir exercer le pouvoir disciplinaire, et le cas échéant, licencier pour insuffisance professionnelle Cons. Const. 83-168 DC du 20 janvier 1984, « fonction publique territoriale ».

Le principe est que la gestion du personnelle doit appartenir au chef d’ l’exécutif de la CT pour que la compétence soit exercée en toute indépendance. L’exercice de compétences effectives ne servirait à rien si les CT n’avait pas également les moyens financiers pour les mettre en œuvre. Autre catégorie de moyens, donc, les moyens financiers . L’autonomie budgétaire est reconnue en ce sens que les dépenses obligatoires imposées aux CT ne doivent pas êtres excessives. LA décision de 1990 relatives à la mise en œuvre du droit au logement pose ainsi des conditions à l’imposition de ces dépenses, à savoir la nécessité e de les définir avec précision quant à leur objet et à leur portée. De respecter la compétence propre des CT, et de ne pas entraver leur libre administration . Il existe donc là encore un effet de seuil, sans que ce dernier ne soit défini. La réduction des ressources ne peut pas être trop importante sans entraver la libre administration. Le Conseil Constitutionnel a implicitement reconnu ce principe, dans sa décision du 24 Juillet 1991, relatives au fond de solidarité des communes, par laquelle il décide que la suppression de la garantie de progression de la DGF, ne pouvait entrainer 10

qu’une faible diminution de cette progression, laquelle ne constitue qu’une partie des recettes du fonctionnement des communes. Laisse supposer que la diminution serait inconstitutionnelle si elle excédait 5% des dépenses de fonctionnement à moins que la collectivité d ispose d’un fort potentiel fiscal qui permettrait de réduire d’avantage ses recettes. Le Conseil n’a pas considéré que l’autonomie fiscale était plus importante que l’autonomie budgétaire. Une commune détermine seule le montant de ses impôts locaux, et sa destination (CC 6 mai 1991, Loi sur la corse), Ce qui est logique, puisque la compétence étatique en ce domaine est certaine. Après avoir refusé que la libre administration implique l’indépendance fiscale, il a jugé que le législateur ne pouvait restreindr e les ressources fiscales des CT, au point

d’entraver leur libre administration. CCE, 1990, n°217 DC ; Loi de finance, 405 DC, et 12 juillet 2000, 432 DC. On sait simplement que selon la décision du 12 juillet 2000, la réduction de nouveau de la part des recettes

fiscales des régions dans l’ensemble de leurs ressources, il s’agissait d’une réduction de 22,5% des recettes de fiscalité directe, mais cela ne représentant que 7,2% de leur recette totale hors-emprunt. Décision 442 DC 28 déc. 2000, la suppression de la vignette automobile, qui réduit encore la part des recettes fiscales des CT, n’entrave pas non plus ce principe. Supériorité de l’ autonomie financière sur autonomie fiscale. Mais le emière que la seconde. On a l’impression qu’il n’acceptera jamais de juger que l’autonomie CC n’a pas mieux défini la pr em financière est altérée au point de violer le principe de libre administration. Par des décisions du 20 juin 2011, « département de la seine saint denis & autres », département de la seine saint  denis et de l’Hérault, et département de ??? et des côtes d’Armor , le Conseil constitutionnel a jugé, à propos de l’extension des compétences dans le domaine social, c'est-à-dire RMI, RMA, puis RSA, ex. API. L’évolution L’évoluti on défavorable des charges de départements, augmenté par une dynamique moindre des ressources disponibles pour en assurer le financement, ne violait pas le principe de libre administration. Le CE avait pourtant accepté de saisir le Conseil Constitutionnel, en considérant qu’entre le moment où la compensation a été envisagée, et le moment où les départements se plaignaient, la crise économique avait augmenté le nombre d’allocataires, diminué les ressources, et que par cet effet de ciseaux, cette combinaison constituait un

changement de circonstance, susceptible d’entraver la libre administration des Collectivités Territoriales. Le Conseil a décidé que l’augmentation es charges du département avec les années ne constituait pas un changement de circonstance de nature à permettre au conseil de procéder à un nouvel examen, et que s’agissant des créations et des transferts de compétence, le maintien du niveau de compensation au regard de la date des transferts était suffisante.

Sur le principe lui même, il est important de souligner que si le principe de libre administration s’impose au législateur puisqu’il a valeur constitutionnelle, le législateur n’en peut pas moins imposer des charges et des obligations aux CT, puisqu’il a reçu la mission de déterminer les compétences des CT, et les modalités de leur libre administration. Décision 13 déc. 2000, Loi SRU. Limite au pouvoir du législateur : Les Charges ne doivent pas être excessives, définies de façon précise, respecter les compétences propres des CT, et elle doivent répondre à des exigences constitutionnelles ou concourir à des fins d’intérêt général. Le pouvoir règlementaire ne peut imposer aucune obligation ou charges aux CT,

sauf lorsqu’il exerce le pouvoir le pouvoir d’application de la loi. C’est souvent le JA qui est chargé de le vérifier. Il a ainsi été saisi dès 1968, de la question de savoir si l’intercommunalité forcée peut être contraire au principe de libre administration. Dans les arrêts du CE du 2 oct. 1996, commune de Bourg-Charenton, et le jugement du TA de Nancy du 25 juin 2002, Commune Montsec, il a été décidé

qu’une commune intégrée de force dans un EPCI ne peut invoquer le JA, le principe de libre administration car la loi forme un écran législatif. CE, 18 janvier 2001, Commune de Vennelles, le principe de libre administration constituant une liberté fondamentale au sens des dispositions du CJA, une commune peu saisir le JA d’un référé liberté, en cas d’inclusion

contre son gré dans une Communauté d’agglomération. CE 24 janvier 2002, Commune Beaulieu sur mer. Vérifie que les dispositions législatives ont bien été respectée, c'est-à-dire que le pouvoir règlementaire n’impose pas des obligations non imposées par la loi. Le Juge constitutionnel a décidé, dans sa décision du 7 déc. 2000, que des motifs d’intérêt général pouvaient  justifier cette obligation d’intégrer un EPCI, et par déc. 22 fév. 2007, règle d’urbanisme applicable à la défense, seule la 11

loi pouvait contraindre une CT à intégrer un EPCI. Dans une QPC de 2010, il a définiti vement considéré que l’intégration

d’office des communes dans un EPCI n’est pas contraire à la libre administration dans ses conditions.

2. LA DEFENSE DU PRINCIPE INITIEE PAR LES COLLECTIVITES Seul el législateur est compétent pour créer des charges et des obligations pour les CT. Il en résulte logiquement que c’est donc la loi qui est la plus susceptible de porter atteinte au principe de libre administration. Le problème est alors que le JA est confronté à la théorie de la loi écran. Toutefois la reconnaissance du principe de libre administration en tant que liberté fondamentale au sens des dispositions du CJA relatives aux référés ont permis un réel progrès. Les CT ne sont pas admise à se prévaloir des dispositions de la CEDH dans le cadre d’un litige relatif à la répartition des ressources entre celle ci et l’Etat. CE 29 janvier 2003, Ville d’Annecy, et Ville de Champagne sur Seine. S’agissant du Conseil Constitutionnel, jusque là sa protection était a priori. Une fois une loi adoptée, les CT qui n’ont pas de possibilité de saisine devant le Conseil Constitutionnel, elles ne pouvaient défendre leur principe de libre administration. La QPC a changé un peu la donne, en permettant à une CT en litige avec l’Etat de soulever la violation du principe de libre administration par la loi applicable au litige. Il faut néanmoins qu’elle passe par le filtre du CE. Hélas, le CE pas très décentralisateur. Par exemple, le CE a jugé que l’organisation décentralisée de la république ne constituait pas un droit ou une liberté des citoyens, dont on pouvait se prévaloir dans une QPC. Les CT sont à l’origine aujourd’hui d’environ 10% des QPC déposées, même si le taux de succès n’est pas très élevé. Le meilleurs garantie de protection du principe est ainsi peut être l’existence du Sénat en tant que chambre représentant les CT (Art. 24C). De ce fait il est considéré comme exprimant les positions et les volontés des CT. Les sénateurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel. Les sénateurs peuvent saisir le CC, conformément à cette conception selon laquelle le sénat serait une garantie. L’Acte II de la décentralisation a renforcé sa position, comme chambre exprimant la position des CT, en exprimant la position des CT : Art. 39C. Les projets de loi dont l’objet porte sur l’organisation des CT doit être déposée au Sénat. L’obligation est limité à l’organisation et non aux compétences.

D’ailleurs le gouvernement Raffarin n’avait pas saisi le sénat en premier du projet de loi organique sur l’expérimentation territoriale. Le juge constitutionnel a décidé que la procédure était conform e pour cette raison, puisque l’expérimentation de normes nouvelles ne porte pas à titre principal sur l’organisation d’une collectiv ité (Décision 30 juillet 2003). A l’inverse, la deuxième loi sur les conseillers territoriaux, celle de 2011, a été censurée par le Conseil Constitutionnel car le sénat n’avait pas été saisi en premier. L’organisation des collectivités n’importe pas d’avantage que les compétences et les conditions de leur exercice, on peut donc regretter cette limitation.

3. LA PREEMINENCE DE L’UNIT DE L’ETAT ET DU PRINCIPE D ’EGALIT. La libre administration se heurte aussi parfois à la forme unitaire et égalitaire de la République. Ces principes constituent une sérieuse garantie contre un changement de la forme de l’Etat qui serait insidieux. Ainsi, la reconnaissance

d’un peuple corse, composante du peuple français, a été invalidée par le Conseil constitutionnel, au motif qu’il existe en France « un seul peuple français » (Déc. 9 mai 1991, loi sur la Corse ). De la même façon de droits spécifiques à des habitants de certains territoires liés à l’existence de langues régionales a été déclarée contraire à la fois à l’indivisibilité de la république, à l’unicité du peuple français, et au principe d’égalité. Le caractère unitaire de l’Etat fait en outre que certaines compétences sont regardées comme relevant uniquement de l’Etat (Défense et enseignement public). Ce qui est sûr est que le conseil constitutionnel a décidé, par sa décision du 13 janvier 1994, « aide aux investissement des établissement d’enseignement privé », que « les condition essentielles d’application d’une loi relative à l’exercice de la liberté d’enseignement ne d’enseignement ne peuvent pas êtres fixés par les CT, sans méconnaitre le principe d’unité de la république, de compétence étatique prévues par la loi, et d’égalité devant la loi ». Cela est valable de façon générale pour toutes les libertés publiques, étant précisé que personne ne sait exactement ce que recouvre la notion de condition essentielle

d’application d’une loi relative à une liberté publique. C’est certainement la conception juridique & politique du principe d’égalité qui contraint le plus la libre administration. Le juge constitutionnel a ainsi décidé que l’égalité impliquait que les règles principales d’organisation des collectivités soient relatives identiques (Déc. 25 février 1982, Statut particulier de la Corse). De la même façon, la déc. 25 juillet 1984, compé tence tence des régions d’outre-mer , a posé le principe selon lequel l’organisation d’un même niveau de 12

collectivité devait être identique sur le territoire métropolitain et Outre-mer, et que si les spécificités de l’outre-mer autorisent selon la constitution de s adaptations limitées, l’aménagement des compétences doit être limité pour ne pas violer le principe d’égalité. Selon la formulation général qu’il utilise « il existe un régime propre à chaque catégorie de collectivité, qui doit être respecté partout sur le territoire ». Le Conseil Constitutionnel avait déjà décidé par une décision du 2 déc. 1982 qu’un département et une région ne pouvait disposer d’une assemblée unique, nota mment parce que sa composition s’éloignerait alors de la composition cantonale des Conseil Généraux.

On doit convenir que le principe d’égalité ne reçoit pas la même lecture selon que sont en jeu l’exercice des compétences de l’Etat, ou un transfert de compétence au profit des collectivités. Autant, en France, l’égalité est devenue proportionnelle, (c'est-à-dire que l’on admet que les différences de situation autorisent les diff de traitement). Autant ne principe est lu comme signifiant quasi-uniformité entre les Collectivités Territoriales. Pourtant, l’avantage de la décentralisation est de tenir compte des spécificités locales, et d’améliorer l’efficacité administrative et normative par  cette adéquation aux réalités du terrain. E 1982 à la réforme de 2003, tous les rapports parlementaires et toutes les prises de position politiques, on t insisté sur les dégâts causés par l’uniformité. Un rapport s’intitule d’ailleurs « la république

décentralisée, l’unité dans la diversité » pour bien montrer que la nécessité s’en fait sentir. La Décentralisation peut fort bien respecter le principe d’unité & d’égalité, sans implique une uniformité absolue, mais en pratique cela est difficilement admis. Pourtant la déc. 1997 «  prestation spécifique dépendance » avait été regardée comme annonciatrice d’une évolution importante, dans la mesure où s’agissant de la défense de la solidarité nationale, le juge n’exigeait plus qu’une égalité relative, seule la rupture caractérisée aurait entrainé une censure. Cette décision s’exprime sur l’impossibilité financière de l’Etat de prendre en charge cette allocation, et que la décentralisation de cette compétence est la seule voie pour décentraliser cette compétence, le juge a été moins exigeant.

III. LES GRANDS PRINCIPES DU TRANSFERT DE COMPETENCES ADMINISTRATIVES Les compétences qu’exercent les CT leur ont été transférées , et non déléguées. Elles en sont donc titulaires, et aucune autre autorité d’Etat ne peut les exercer à leur place, place, sous réserve du pouvoir de substitution du préfet, ou modifier leur contenu, leur donner des ordres, etc. Les transferts de compétence opérés par l’acte I de la décentralisation, l’ont été à partir d’n certain nombre de principes que l’on peut qualifier de loi de la décentralisation, qui sont contenus dans la loi du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences, et donc certains ont été constitutionnalisés par

l’acte II.

A. LE TRANSFERT SELON LA LOGIQUE DES BLOCS DE COMPETENCES EN 2004 ET EN 2010 Selon la loi de 1983, le transfert est opéré en application de la théorie du bloc de compétence. Le transfert doit être fait de telle façon que, à une collectivité, corresponde un entier domaine de compétence , plutôt que de le partager entre elles, ou entre elles et l’Etat. Ette règles a été difficile à appliquer dès l’origine. Plusieurs domaines de compétences ont du être partagés entre collectivités, et par ex. les aides économiques aux entreprises. De même, ainsi que le soulignait un rapport parlementaire concernant la gestion des eaux et des ports. « L’Eau salée dépend de la région. Les ports en eau salée relèvent du département. Les ports en eau douce, de la région. Toutefois, quand l’eau douce entre dans l’eau salée, elle reste du domaine du département ». En outre, selon un arrêt du CE, du 13 mars 1985 Ville de Cayenne, alors que la distribution de l’eau est une compétence obligatoire d’une commune, les départements peuvent également se doter d’un service public de distribution d’eau. Quant au bloc de compétence entre l’Eta et les CT, avant la réforme de 2003, on pouvait constater que la compétence relative au RMI était séparée entre l’Etat qui finançait et les départements qui géraient la compétence. Dans untel cas, la compétence étatique rétroagit sur la compétence locale, en ce qu’elle a des conséquences sur les partis pris de gestion de cette compétence. En dépit de la difficulté à respecter c principe, il reste réaffirmé par l’art. 73 de la loi du 16 déc. 2010, qui décide que « les compétences attribuées par la loi aux Collectivités Territoriales le sont  à  à titre exclusif . » Elle ajoute « lorsque la loi a attribué à une catégorie de Collectivités Territoriales une compétence exclusive, les Collectivités Territoriales relevant d’une autre autre catégorie ne peuvent intervenir da ns aucun des domaines relevant de  cette compétence ». L’idée est donc bien celle de la lisibilité par la spécialisation , et non celle du partage d’une même compétence.  Néanmoins, l’alinéa suivant ajoute un correctif qui peut altérer grandement ce principe : Art. L.1111-8 13

CGCT : « une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relavant d’une autre catégorie, ou à un  EPCI à fiscalité propre, une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou  partagée ». Par ailleurs, le fait que la loi annonce que les compétences sont attribuées à titre exclusif ne permet pas en  pratique de déterminer le caractère exclusif d’une compétence si on ne sait pas définir les contours de cette compétence. Hors c’est fréquemment le cas. Enfin, les financements de projet sont considérés entant que tel, de sorte que même si des limites ont été posées par rapport au droit précédent, toute collectivité peut financer le projet d’une autre collectivité.

B. ’INTERDICTION D’UNE TUTELLE D’   SUR UNE AUTRE ET LA RECONNAISSANCE PROGRESSIVE DU CHEF DE FILE

ien imposer à une autre CT, par exemple Ce principe signifie qu’une collectivité, par exemple la région, ne peut r ien la commune. Elle n’est ni un supérieur hiérarchique, ni un censeur. Ce principe a été inscrit à l’art. L.1111-3 CGCT, et la loi du 6 février 1992 ATR, est plus précise, en disposant en son article 3, que les décision s d’attribution d’une subvention d’une CT à une autre, ne peuvent avoir pour effet l’établissement d’une tutelle sous quelque forme que ce soit. La situation peut être difficile à évaluer. L’arrêt d’assemblée du Ce du 12 déc. 2003 applique cette loi, en rappelant qu’est interdite la tutelle, même indirecte, mais décide qu’une subvention peut être accordée en étant assortie de critères incitatifs qui constituent donc une incitation pour la commune, à choisir un mode de gestion de la compétence plutôt qu’un autre, par ex. subventionnement pour l’assainissement et l’eau. La collectivité est restée libre de choisir son mode de gestion. Il y avait seulement modultion du montant de la subvention selon le mode de gestion, et le montant de celle ci n’était pas de nature à faire perdre à la CT le choix de son délégataire. Il découle de cet arrêt qu’une subvention ne peut

être attribuée lorsqu’elle s’accompagne de contrôle de la compétence. En revanche un arrêt de la CAA de Versailles de 2006, « Département des Yvelines »  juge

qu’une subvention réservée exclusivement aux communes qui recourent à un prestataire privé est contraire à l’interdiction de tutelle car elle était d’un montant de 80% des coûts de prestation réalisés par les bureaux d’études. Etant précisé que la subvention visait surtout les petites communes en moyens, devenait une t utelle. La JP du CC du 9 déc. 2010 a t endance cependant à réduire le contenu de ce principe. A une définition qui correspond à celle qui englobait les rapports Etat/collectivités avant 1982. Toutefois l’échec du principe des blocs de compétence a impliqué une évolution. L’absence de tutelle peut très bien fonctionner si ?????. Dans les faits, une CT finissait toujours par emporter le leadership dans les cas o les compétences étaient morcelées entre différentes catégories de collectivités. Par conséquent, tout en conservant ce principe le législateur a introduit une nouvelle notion, celle de la collectivité chef de file. Avait déjà été prévu par la loi sur l’aménagement du territoire du 4 février 1995, mais les condition dans lesquels elle avait été envisagée, en laissant la désignation du chef de file aux collectivités  plutôt qu’au législateur a été censurée par le Conseil constitutionnel : déc. 26 janv. j anv. 1995, LOAMT. La loi du 27 février 2002,

démocratie de proximité, a fait progresser cette notion en désignant la région comme chef de file en matière d’aide économique aux entreprises. En lui attribuant une autorité coordinatrice. Les départements et les groupements devant conclure des convention avec elles pour aider les entreprises. A encore été amendé, avec la révision du 23 mars 2003.

Concernant l’interdiction des tutelles, l’article 72, a été révisé le 28 mars 2003. Il prévoit que lorsqu’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, il sera possible de confier à l’une d’entre elles le soin d’organiser les modalités de leur action commune. Toute collectivité locale est donc potentiellement désignable. Normalement c’est au législateur de la désigner. Mais la prof pense que l’on devrait pouvoir les laisser décider toutes seules comme des grandes. Cette disposition a été critiquée dans la mesure où le principe de non tutelle a été maintenu. Les deux peuvent sembler

contradictoires. Juridiquement, les deux principes ne le sont pourtant pas. Le chef de file n’est pas un supérieur  hiérarchique, mais un partenaire qui reçoit la mission de coordonner les autres. Cette mission implique la concertation et l’accord de tous les partenaires. Pratiquement, il est évident que celui qui coordonne a un pouvoir de direction plus grand que ceux qui sont coordonnés, de sorte qu’une tutelle insidieuse pourrait ainsi apparaître. Le Conseil Constitutionnel, pour éviter qu’une tutelle s’installe réellement, a décidé en 2008, dans sa décision relative aux contrats de partenariat, que le chef de file ne peut en aucune façon prend des décisions. Par exemple, il ne peut pas signer le contrat de partenariat au nom des autres. Seule la possibilité d’organiser les modalités de l’action commune, à savoir préparer et s’ occuper des consultations, s’occuper des expertise s préalables, et l’évaluation de la politique commune sont possibles. 14

Loi de 2010 avait essayé de définir mieux la CT chef de file.

C. LE PRINCIPE DE LA COMPENSATION INTEGRALE DU TRANSFERT Le principe de la compensation intégrale & immédiate de toute charge financière a été posé et codifié à l’art. L.1614-1 CGCT. Chaque fois qu’ une compétence est transférée, entrainant un accroissement net des charges, elle doit être compensée concomitamment. L’alinéa suivant précise que lorsque l’Etat modifie les règles relatives à l’exercice des compétences transférées par voie règlementaire, le surcoût doit être compensé. Par que souvent, on transfert, on donne des crédit, et ensuite un rajoute des charges sans compensation par voie règlementaire. Fonctionnement : Le montant des dépenses résultant des accroissement et diminution des charges est constaté

 pour chaque CT par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget après avis d’une commission présidée par un magistrat de la cour des comptes, et comprenant des représentant de chaque catégorie de collectivités. Mais la loi dispose que la compensation est calculée à partir des dépenses effectuées par l’Etat pour 

l’exercice de la compétence à la date du transfert. Même s’il est prévu qu’elle évolue chaque année, la compensation ne pouvait donc couvrir les nouvelles charges des collectivités liées à un renchérissement du coût de cette compétence, puisque les compétences exercée par le seul Etat, impliquaient un investissement bien inférieur à celui d’une CT qui est proche du citoyen et qui doit lui rendre des comptes. Double phénomène : côté augmentation, et aussi l’Etat met moins d’argent sur sa compétence que lorsqu’un collectivité le fait, parce qu’elle veut satisfaire les citoyens. Par ex. collèges & lycée étaient en très mauvais Etat avant la décentralisation, car l’Eta t ne pouvait pas tous les entretenir. Le transfert

d’établissement dégradé a conduit les CT à investir pour leur rénovation, et donc à consacrer davantage de deniers à leur  entretien que l’Etat. Mais elles ont reçu une compensation à hauteur de ce que l’Et at engageait avant elle. Cela a conduit des difficultés financières et une augmentation des impôts locaux.

IV. LE NOUVEAU CONTROLE PREFECTORAL DE L ’EGALITE A. LE CONTROLE A POSTERIORI SUR LES ACTES LOCAUX NON BUDGETAIRES Fazit parti des grands principes de la décentralisation : a priori  a posteriori. Avant la loi du 2 mars 1982, il existait une tutelle sur les actes et sur les personnes. Il y avait un contrôle d’opportunité : Le préfet pouvait décider qu’il était « préférable » qu’une commune n’adopte pas telle ou telle décision, même si la décision était conforme au droit. LE  préfet avait ainsi un pouvoir d’annulation du projet de décision. déc ision. Il pouvait aussi se substituer au maire dans son action.

C’était très fréquent. La loi de 1982 a supprimé la tutelle a priori par le préfet. Au profit d’un contrôle a posteriori de celui ci. (on passe de tutelle à un contrôle). Cela signifie que la décision entre en vigueur dès sa publication ou notification, et surtout dès sa transmission au préfet. Les autorités locales doivent transmettre l es actes les plus importants au préfet, pour qu’il puisse exercer son contrôle. A partir de ce moment, ils sont exécutoires. Le préfet ne peut donc pas empêcher qu’une décision entre en vigueur. La loi de 2004, sur les nouvelles responsabilités des Collectivités Locales, ayant réduit la liste des actes transmissibles pose les principes suivants : Sont transmises : les délibérations des assemblées locales et les décisions prises par délégation de ces assemblées, même -

si elles ne font pas grief. CE Ass. 15 avril 1996, Syndicat CGT des hospitaliers de Bedarieux. Les décision règlementaire ou individuelles prises par le maire ou par le président du conseil général,

dans l’exercice de son pouvoir de police, sauf depuis 2004, celles portant sur le stationnement et la

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circulation. Et les décisions règlementaires prises par toutes les autorités exécutives, dans les autres domaines de compétence. Afin de tenir compte de la JP Ternon qui enferme le délai de retrait des décisions individuelles dans un délai court de 4 mois, la loi de 2004 exige que les décisions individuelles soient transmises dans un délai de 15j à compter de leur signature. Les convention relatives aux marchés et accords cadres, à l’exception des marchés passés sans formalité préalable en raison de leur montant, et aussi des emprunts, et les conventions de concession ou

d’affermage de SP locaux, ainsi que les contrats de partenariat. Ne veut pas dire qu’il n’y a pas de 15

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contrôle, ce sont les convention elles même, mais les décision de signature sont contrôler. Pour être transmises, ces contrats doivent être administratifs . Les décision individuelles relatives à la nomination à l’avancement de grade, la mise à la retraite d’office, à la révocation des fonctionnaires, ainsi que les décision individuelles relatives aux recrutement, y compris les contrats d’engagement, et au licenciement des agents non titulaires, à

l’exception de celles, depuis 2004, prises dans le cadre d’un besoin saisonnier ou occasionnel. Permis de construire, Autorisation d’utilisation du sol, mais plus le certificat d’urbanisme. Les ordres de réquisition du comptable pris par le maire. Un maire va devoir payer une somme, à un entrepreneur. Il doit saisir le comptable pour qu’il paye. Le compte dit qu’il ne fait pas, par ex. parce que pas de respect des marchés publics. Le maire peut donner ordre de payer quand même, mais la

réquisition transfert la responsabilité, plus le comptable public, mais c’est la collectivité. Les décision relevant de l’exercice de PPP pris par les société d’économie locales, pour le compte d’une commune ou d’un EPCI. Tous les autres actes n’ont pas à etre transmis, e qui comprend notamment les actes de gestion courantes, les actes d’administration internes, et les conventions autres que celles mentionnées.

Le contrôle du préfet sur ces actes n’est plus d’opportunité mais est un contrôle objectif, c’est à dire un contrôle de légalité . Le préfet vérifie seulement que la décision est légale. Si elle l’est, il ne peut rien faire pour s’y opposer. Il a  perdu son pouvoir d’annulation. S’il pense que la décision est illégale, il envoi e une lettre d’observation à l’autorité exécutive locale pour lui demander de retirer sa décision. Si le maire n’est pas d’accord, et si le préfet reste convaincu de l’illégalité, deux choix : soit il renonce à donner suite à sa lettre, parce qu’il estime que c’est préférable pour la vie locale ou pour ses relations avec les élus. Le préfet a en effet seulement la faculté d’engager un recours, mais il n’y est pas obligé. Le Conseil Constitutionnel, dans une décision du 25 février 1982 , parle effectivement de faculté du préfet de

saisir le tribunal compétent, et le conseil d’Etat dans un arrêt CE 25 janvier 1991, Brasseur , juge que cette saisine n’est n’est pas obligatoire. Mais le préfet s’il le désir, le préfet dispose d’un délai de 2 mois pour saisir le TA territorialement compétent. Délai prorogé en cas de demande de documents complémentaire à la collectivité. On est donc face à un choix, et au niveau local cela peut être un peu gênant. Certains préfets transmettent systématiquement, et d’autres ne font rien. Le préfet ne peut pas sanctionner lui même, mais enclencher un contrôle juridictionnel, mais pourra déboucher sur une annulation juridictionnelle de l’acte. Cette saisine du TA s’appelle le déféré préfectoral. Elle peut être provoquée par un tiers, c'est-à-dire qu’une personne peut demander au préfet de saisir le tribunal pour demander l’annulation de

l’acte dans le délai de 2 mois. Si le préfet ne défère par la décision, cette demande aura prorogé le délai de recours dont dispose le demandeur :

CE 25 janvier. 1991 Brasseur . En revanche, si le préfet se désiste en cours d’instance, le demandeur ne bénéficiera pas de prorogation. CE 6 déc. 1999, Société Aubettes. Lorsque l’acte constitue une menace pour les libertés publiques ou individuelles le TA doit statuer dans les 48h. Typiquement les mesures de police. Il faut noter que les actes des communes et de leurs EP et des départements et de leurs EP, sont contrôlés normalement par le préfet de département, et les actes des régions et leurs EP par le préfet de région. Mais il arrive qu’il existe un préfet d’arrondissement que l’on appelle sous préfet, qui cont^role les actes des communes de sa circonscription. Si le préfet ne peut annuler l’acte lui même, il conserve néanmoins une compétence substituation d’action,

lorsque l’autorité locale refuse d’exercer ses compétences mais seulement après l’avoir mis en demeure de le faire. C’est le cas du pouvoir de police, et c’est le cas, dans le domaine budgétaire.

B. LE CONTROLE DU BUDGET La Loi de 82 le confie aux chambres régionales des comptes. Elle n’en a pas moins conservé un contrôle de légalité des actes budgétaires attribués au préfet. Le préfet doit vérifier que le budget est bien adopté avant le 31 mars de chaque année. Il vérifie qu’il est à la fois adoptée et exécuté en équilibre réel. Il vérifie que toutes les dépenses obligatoires s ont inscrites au budget. Et bien sûr, que les crédits pour payer ces dépenses sont aussi inscrits au budget. Si pas de budget ou 16

ivant d’équilibre, on retrouve le pouvoir de substitution d’action du préfet. Il peut se substituer à l’autorité locale en inscr ivant d’office une dépense au budget local, ou en réglant le budget, et en le rendant exécutoire, après avis de la chambre régionale des comptes. En conclusion sur le nouveau contrôle du préfet, il faut préciser que ce contrôle est d’autant moins incompatible avec la libre administration qu’il est prévu par la constitution. Au terme de l’ancien article 12 « dans les départements et les territoires, le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux du contrôle administratif, et du respect des lois. Le délégué du gouvernement est le préfet, ainsi que cela a été corrigé par la révision constitutionnelle

de mars 2003. Selon le décret du 10 mars 1982, il est dépositaire de l’autorité de l’Etat. Il est chargé de veiller à l’exécution des lois & des règlements. Et à l’application des décisions du gouvernement dans sa circonscription administrative. CC 25 février 1982 (première loi Deferre) affirme aussi la compatibilité du principe de la décentralisation et du contrôle du préfet. Selon ses termes, le contrôle s’effectue dans l’intérêt général, et la France étant unitaire et

égalitaire, il faut qu’un contrôle vérifie que les décisions des collectivités respectent ce principe. Ce contrôle prmet que l’organisaiton administrative de la France reste compatible avec l’organisation constitutionnelle, qui donne au législateur et au gouvernement des pouvoirs que ne peuvent s’attribuer des autorités locales. Il permet enfin que els cométences locales soient de façon générale exercée selon des règles constitutionnelles, législatives, règlementaires, mais aussi

communautaires, dont aucune autorité administrative ou politique poli tique ne peut s’affranchir.

Chapitre 2.

L’ACTE II : LA REPUBLIQUE DECENTRALISEE A

PARTIR DU 28 MARS 2003 ET LE CORRECTIF DE 2010

Visait à donner un second souffle à la décentralisation, qui en dépit des lois qui se succédait, n’évoluait plus vraiment, voir régressait. Le contexte européen et le contexte budgétaire rendait pourtant nécessaire un nouvel approfondissement. Il a donc érté envisagé dès la fin des années 90avec notamment le rapport pierre Mauroy « refonder l’action publique locale »sur demande du PM lionel Jospin. Ce rapport avait déjà avant l’a lternance politique donné lieu à une réforme. La loi sur la démocratie de proximité de janvier 2002 constituait déjà un premier pas vers cet acte II. La victoire de la droite Du fait du FN au second tour, Raffarin PM, décentralisateur et régionaliste convaincu. L4acte II reposant sur une révision constitutionnelle, des lois organiques et une loi ordinaire. Vise à créer une république décentralisée, et à prévoir des outils  juridiques susceptibles de permettre permettre cette évolution.

Section 1.

Le projet d’une République décentralisée

PARAGRAPHE PREMIER : LA REPUBLIQUE DECENTRALISEE, PORTEE

SYMBOLIQUE ET EFFICACITE JURIDIQUE

I.

LA PORTEE SYMBOLIQUE

Le premier article de la constitution

est toujours un prolongement du préambule, ainsi que l’expliquait Henri Capitant. De ce fait il revêt une valeur symbolique. C’est la raison pour laquelle il a été procédé à l’inscription du caractère décentralisé de la république dans cet article. Cette inscription permet de consacrer symbolique la décentralisation, décentralisation, et

d’insister sur le caractère irréversible, en tout cas à cadre constitutionnel inchangé du processus de décentralisation. Inscrit à l’article consacré à la république indivisible, plutôt qu’à l’art. 72 relatif aux Collectivités Territoriales, le caractère de république décentralisée permet également de réaffirmer l’unité de l’Etat, paradoxalement. Puisque les deux caractéristiques sont confrontés dans le même article. En les mettant à côté, on rassure. 17

II. LA PORTEE JURIDIQUE La république décentralisée n’est cependant pas juste j uste une ambition. C’est aussi une notion juridique. Ce qui implique un er régime juridique . Son inscription à l’art. 1 résultat davantage d’une technique juridique que d’un effet d’annonce. En effet, les auteurs du texte voulaient combattre la JP constitutionnelle, qui tout en ayant constaté le principe de libre administration des Collectivités Territoriales, ne lui a jamais donné un contenu rigoureux, permettant une décentralisation poussée. En plaçant la consécration de la république décentralisée en tête de la consti tution, il l’a mis au même niveau que l’indivisibilité, et l’égalité. Du coup, le conseil ne devrait plus pouvoir réaliser des arbitrages au profit exclusif de ces deux principes, car ils ne sont plus supérieurs à celui de la décentralisation. En pratique, cependant, ce qui a changé la JP

du conseil, ce n’est pas l’art. 1 mais plutôt l’art. 72.

PARAGRAPHE SECOND : LA RECHERCHE D’UNE REGIONALISATION A LA

FRANÇAISE ? J-P

Raffarin, régionaliste convaincu, et ayant réalisé un voyage d’étude en Allemagne pour préparer son texte, beaucoup ont dénoncé la création d’un régionalisation en France, en lieu et place de la décentralisation administrative. A vrai dire, le projet allait dans le sens de la régionalisation, mais à la française, c'est-à- dire adapté à l’attachement français à l’unité de la république.

I.

L’ATTACHEMENT RENOUVELE A L ’UNITE DE L ’ETAT

Tous les porteurs du texte ont affirmé vouloir maintenir l’unité et l’indivisibilité de la république. Une  particularité de la réforme permet de confirmer que cet attachement n’était pas vain. En effet, la décentralisation devait réformer l’Etat pour qu’il se recentre sur ses missions essentielles, pour mieux les exercer. Il avait alors été critiqué l’absence de définition des missions essentielles de l’Etat. LE garde des sceaux, (Perben), avait alors répondu qu’une définition de ses missions dans la constitution conduirait à une évolution vers un Etat fédéral, puisque précisément, celuici se caractérise par la fixation d’une liste limitative de compétence étatique par la constitution. Cet attachement à l’Etat unitaire est renforcé par le refus opposé à la demande visant à inscrire dans l’art. 21 de la constitution que les Collectivités Territoriales exercent aussi un pouvoir règlementaire. Même si cela est consacré par

ailleurs, ce pouvoir n’a pas été mis sur le même plan que celui du PM, car la France a une autre conception de l’Etat unitaire, qui implique une unité du pouvoir normatif, y compris règlementaire. A ce stade on comprend que l’on veut effectivement alelr vers une république décentraliser, mais on veut rester dans le cadre d’un Etat unitaire.

II. UNE TENTATIVE D ’EVOLUTION DE LA FORME DE L ’ETAT Tout démontre néanmoins que le projet voulait sortir du cadre de la pure décentralisation administrative, p our s’approcher 

d’une régionalisation à la française.

A. LE PRESIDENT CHIRAC SUR LA « VOIE FRANÇAISE ENTRE FEDERALISME ET ETATISME JACOBIN » C’est l’expression de Chirac lui même. Dans son discours à Rouan en 2002, le président Chirac a annoncé vouloir « libérer les initiatives locales », et surtout « modifier l’architecture des pouvoirs ». le second est beaucou plus significatif  que le premier. Il se réfère ainsi non à une répartition des compétences, mais à une réforme de l’organisation des pouvoirs, ce qui va plus loin car « pouvoir » évoque une réalité politique, tandis qu’une compétence implique un second degré, une ibution par un pouvoir, par exemple. Il a associé le souffle de l’initiative locale à une « voie nouvelle délégation d’attr ibution entre étatisme jacobin et fédéralisme importé ». La forme de l’Etat est ainsi concerné par l’acte II, au delà de la décentralisation administrative, tout en restant dans le cadre unitaire. 18

B. LE MINISTRE DEVEDJIAN ET LE CONCEPT DE « DECENTRALISATION POLITIQUE » Le ministre délégué aux libertés locales, a ainsi insisté sur le passage à une décentralisation politique. Il a ainsi

expliqué que les élus locaux étaient élus par un suffrage politique, qu’il disposerait à l’avenir d’un pouvoir de décision beaucoup plus important, et que de cette façon, les Collectivités Territoriales participeraient à l’exercice d’une forme de souveraineté. Il s’inscrivait pas conséquent dans la vision d’une décentralisation constitutionnelle, développée par  Maurice Hauriou. Il faut se méfier du terme décentralisaiton politique, car au sens communautaire, il est un peu plus lourd

que ça, normalement on parle d’un povuoir normatif beaucoup plus fort, voire législatif. l égislatif.

C. LA LOGIQUE DU PROJET RESTITUEE PAR D. PERBEN, RAPPORTEUR DU PROJET A L’SSEMBLEE Le rapporteur a clairement exposé la logique du projet et on peut en déduire que la réforme constitutionnelle a priori mesurée, ouvre le champ des possibles. Il a en effet e xpliqué que l’art. 4 de la loi constitutionnelle relative à la républqiue décentralisée « est la clé de l’ensemble du dispositif, puisqu’il donne des libertés nouvelles aux collectivités,  puisqu’il ouvre cette capacité d’innovation, d’expérimentation ». il a ajouté « c’est autour de cet article que s’est construit

l’ensemble du projet de loi constitutionnel ». Important, parce que tous les commentateurs de 2003, on dit que l’on connaissait déjà l’expérimentation, le pouvoir règlementaire, le référendum local n’est pas grand chose, etc. C’est ainsi qu’il faut comprendre que les autres dispositions doivent êtres lues en combinaison de cet article qui  pose le principe de subsidiarité et qui offre un pouvoir d’expérimentation aux CT, et c’est la combinaison des des dispositions du projet de loi qui permet d’aller plus loin.

Section 2. Les outils juridiques au service d’une République décentralisée PARAGRAPHE PREMIER : UNE STRUCTURE TERRITORIALE PERTINENTE

I.

LA CONSTITUTIONNALISATION DES REGIONS PUIS LA CREATION DU CONSEILLER TERRITORIAL

Le rapport Mauroy insistait sur la nécessité de faire émerger un pouvoir régional fort. Après avoir envisagé d’élargir leur périmètre, c’est le principe d’un transfert important de compétence qui avait été retenu. Le projet politique de l’acte II, devait également se fonder sur les régions. L’idée était de créer deux couples. Un couple Etat/région, pour toutes les grandes compétences, et un couple département/commune, niveau de gestion quotidienne, de proximité. On voit alors tout de suite l’importance donnée à la région. La région a donc été constitutionnalisée, de façon à lui donner un fondement juridique aussi solide que pour les départements, qui était déjà reconnu et protégé par la constitution. En 2010 néanmoins, les régions ont été affaiblies par une nouvelle présentation. La présentation du projet de loi de réforme des Collectivités Territoriales insiste sur la création d’un couple région/département d’une part, et commune/intercommunalité d’autre part. Cela conduit à un abaissement des régions au niveau de Collectivités Locales de base. Ce faisant, on affirme que les régions sont un niveau de gestion comme les départe ments, alors que c’est faux. Elles

n’ont quasiment pas de compétence de gestion. La création du conseiller t erritorial conduit ainsi à affaiblir les régions, au point que l’on s’est demandé si l’objectif n’était pas de les faires disparaître au profit du département. En effet le rapport Attali sur la libération de la croissance avait proposé de supprimer les départements, mais cette mesure avait été très mal accueillie, de sorte que l’on a cru que l’on allait sacrifier les régions. Cette vision des choses est certainement erronée, car il n’est plus possible aujourd’hui de supprime les régions, mais il est certains que la loi de 2010 implique un affaiblissement des régions, alors 19

que la révision de 2003 voulait au contraire les renforcer. (AJDA de début octobre, art. Chavrier sur département/région, démontre cette idée). A côté de la constitutionnalisation des régions préparant un transfert de compétence important, il a été décider d’autoriser la création de collectivités à statut particulier.

II. LA POSSIBILITE DE CREER DES COLLECTIVITES A STATUT PARTICULIER La possibilité d’avoir une variété de statut de Collectivités Territoriales sur un territoire se retrouve dans les Etats régionaux, qui admettent la diversité, et l’asymétrie des statuts et de compétence. Hors l’article 72 commence par énumérer les Collectivités Territoriales de la république, puis dispose depuis l’acte 2 « tout autre Collectivités Territoriales est créée par la loi (pas nouveau), le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ». Cela autorise ainsi le législateur à faire ce qui avait été envisagé par la commission

Mauroy, à savoir de procéder à des redécoupages territoriaux, tels qu’une fusion de régions entre elles, ou de départements et de la région à laquelle ils appartiennent, etc. Il s’agit bien d’une possibilité d’évolution vers une régionalisation à la Française.

III. DE LA LUTTE CONTRE L ’INTERCOMMUNALITE DE CIRCONSTANCES A L’ACHEVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

La révision constitutionnelle n’a pas concerné directement l’intercommunalité, mais la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, et qui est l’instrument législatif de l’acte II, comporte de nombreuses disposition qui vise à rendre les périmètres intercommunaux  plus cohérent et à en approfondi l’objet. Il s’agissait de lutter cotre l’intercommunalité de circonstance, circonstance, pour faire des structures existantes des structures intégrées susceptible, le cas échéant, de se substituer aux communes. co mmunes. Des fusion d’EPCI à fiscalité propre pouvaient être constituées à la demande des communes membres. Des fusions de syndicats mixtes qui sont des établissements publics qui comprennent au moins une collectivité ou groupement de collectivités étaient également  prévues. Par ailleurs, pour aller plus loin dans l’intercommunalité, de simples syndicats  peuvent se transformer en commune ou en communauté d’agglomération. Afin de faciliter leur fonctionnement, des services communs entre les EPCI et les communes membres peuvent êtres décidées. Surtout, le délai de définition de

l’intérêt communautaire a été fixé pour contraindre les intercommunalité à procéder à cette définition. En effet, l’exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est subordonnée à la reconnaissance et à la définition de l’intérêt communautaire, c'est-à-dire ceux qui relèvent de l’intérêt de tout le périmètre intercommunal, et pas seulement de la commune. Cette disposition permet de lutter copntre l’intercommunalité de circonstance, par laquelle des intercommunalitées sont crées du fait des incitations fiscales, et pas en raison d’un projet commun. L’approfondissement de l’intercommunalité pour lutter contre l’éparpillement communal, passe également par une amélioration des compétences des EPCI. Hors, depuis l’acte II, certaines polices spéciales du maire peuvent êtres transférées au président de l’EPCI, ce qui fait évoluer qualitativement l’intercommunalité. De même, les EPCI à fiscalité propre peuvent demander aux départements et aux régions de leur déléguer l’exercice de tout ou partie de leur compétence. L’acte II a donc créé les conditions de la possible émergence de Collectivités Territoriales de taille plus adaptée à un approfondissement de la décentralisation, voire pour certaines question un passage à la régionalisation. En revanche, elle

a voulu poursuivre l’effort d’amélioration de l’intercommunalité, qui avait été engagé par l’acte II. L’objectif est celui de l’achèvement de la carte intercommunale ce qui signifie définir une couverture intercommunale de tout le territoire national. Et elle a voulu renforcer la cohérence des périmètres des EPCI. Il restait en effet encore des enclaves, des discontinuités territoriales. Ou des périmètres d’EPCI peu logique au regard des caractéristiques des communes. A cet effet, un schéma départemental de coopération intercommunale est élaboré par le préfet du département, avant fin 2011.

20

LA commission département de la coopération communale doit rendre un avis sur ce schéma. Sa composition a été modifiée, pour renforcer la présence des élus locaux en son sein, et, alors que ses avis ont toujours été consultatifs, on lui

a attribué un pouvoir d’amendement sur le projet présenter par le préfet, à la majorité des deux tiers. Des

pouvoirs autoritaires mais temporaires (juin 2013) seront accordés au préfet pour qu’il créé, étende ou fusionne des EPCI à fiscalité propre, ou pour qu’il décide de dissoudre de fusionner les syndicats. La loi de 2010 a supprimé la possibiltié de créer des « Pays », qui étaient une collaboration assez rurale et assez passéiste des communes. Le rapprochement des pays existants avec les EPCI à fiscalité propre sera encouragé.

PARAGRAPHE DEUXIEME : UN NOUVEAU TRANSFERT DE COMPETENCES

I.

LA CONSECRATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE A. ’IMPORTANCE THEORIQUE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

Ce principe a une origine canonique, et qu’il est repris par l’UE, afin de réserver l’intervention de la communauté dans les cas où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas êtres réalisés de manière suffisante par les EM, et peuvent donc, éalisés au niveau communautaire. en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux r éalisés Ce principe vise donc à protéger normalement les niveaux de gestion publi que inférieur de l’intrusion du niveau supérieur.

C’est effectivement dans ce sens, afin de protéger et développer les CT infra étatiques que la charte européenne de l’autonomie locale proclame le principe de subsidiarité à l’art. 4. C’est tout l’objet du principe inscrit à l’art. 72 de la constitution, qui n’est pas nommé expressément, mais qui établie clairement un principe de subsidiarité. L’art. 72 de la constitution dispose désormais (…). Finalement, la rédaction retenue vise à préciser qu’elles ont vocation à prendre les décisions de l’exercice de leurs compétence qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. Cette rédaction est la conséquence

d’un amendement visant à signifier que les CT ne doivent pas seulement mettre en œuvre les compétences, mais qu’elles ont également vocation à prendre les décisions relatives à l’exercice des compétences. La volonté de préparer dans les décennies qui viennent une plus grand décentralisation du pouvoir normatif  est ainsi perceptible. Ce principe de subsidiarité a été présenté à l’Assemblée comme un principe d’adéquation des

compétences à l’échelon territorial. Il a en effet été envisagé comme une réponse à l’échec de la théorie des blocs de compétences, qui implique que le meilleur niveau de gestion d’une compétence soit défini a priori. Le principe de subsidiarité implique que la compétence vienne à l’échelon le plus adapté, sans nécessairement que ce soit le même échelon sur les parties du territoire. Enfin, ce principe doit permettre de trouver une nouvelle line de partage de

compétence entre l’Etat et les CT.

B. ’AVIS PREALABLE DU CONSEIL D’TAT ET LA DECISION POSTERIEURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL Le CE, dans un avis du 11 octobre 200é avait rendu un avis négatif sur plusieurs disposition du projet de la réforme, et notamment sur le principe de subsidiarité en considérant que ce dernier avait un contenu juridique insuffisant et ne serait donc pas d’utilisation facile. Toutefois, le gouvernement a toujours envisagé ce principe comme un objectif  auquel il fallait tendre, sans chercher à lui donner un contenu opérationnel systématique. Le Conseil Constitutionnel a confirmé sa force relative, bien que la

décision permette aussi d’en conclure que des censures de loi sur le fondement de ce principepourrait arriver. Il a en effet décidé par sa décision du 7 juillet 2005, loi de programme fixant les orientation de la politique énergétique. Il censure 21

d’une dispositon attribuant une compétence à l’Etat plutôt qu’à une Collectivtié territoriale, lorsqu’il est manifeste que cette compétence serait ùmieux exercée. Si cela limite la portée du principe par la limitation du pouvoir du juge, qui ne

dispose pas d’un pouvoir d’interprétation identique à celui du parlement, cela résevre tout de même la possibltié d’une censure qui sera néanmoins exceptionnelle.

II. LA DECENTRALISATION « CONCERTEE » APRES LA DECENTRALISATION « OCTROYEE

»

A. LA RECONNAISSANCE DU FAIT LOCAL, NOUVEL INDICE D’EVOLUTION Le gouvernement rafarin a immédiatement présenté l’acte de la décentralisation comme une décentralisaiton concertée  plutôt qu’octroyée. Ce vocabulaire rappelle celui utilisé à propos des chartes octroyées par le Roi, ce qui signifie que c’était le Roi qui disposait de la suveraineté et non le peuple, mais qu’il concédait à ces derniers des droits politiques. L’analogie implique qu’il faut considérer que les Collectivités Territoriales ne sont plus regardées comme des entités  juridiques qui n’existent que parce que que l’Etat leur concède des compétences, mais aussi aussi constitue aussi un fait local. Symboliquement et non juridiquement, on s’approche de la conception régionaliste, qui permet aux collectivités infraétatiques de participer à la définition de leurs statuts et de leur compétence. Il faut toutefois préciser que la

décentralisation concertée a été de courte durée, et que dès 2005, les CT se sont plain de ne pas être consultées par l’Etat lorsqu’il s’agit de décision qui ont des répercussion sur leurs compétences.

B. ASSISES DES LIBERTES LOCALES ET TRANSFERTS DE COMPETENCES OPTIONNELS La décentralisation concertée a pris la forme d’assise des libertés locales, qui se sont déroulées dans les 26 ré gions de ja nvier 2003, et ainsi, avant la révision constitutionnelle. Ces assises métropoles et d’outre-mer, du 18 octobre 2002 au 18 janvier visaient à permettre aux élus locaux, aux acteurs économiques, aux associations et aux citoyens d’exprimer leur  conception de la décentralisation, et leur proposition concernant de nouvelles compétences. Ces assises régionales ont donné lieu à une synthèse nationale qui s’est tenue à Rouen le 28 fév. 2003. La décentralisation concertée prend aussi la forme d’une offre de choix aux CT. Au lieu de leur imposer des transferts obligatoires de compétence, la loi permet aux

Collectivités, pour certaines d’entre elles, de choisir de les exercer ou non. Un peu à l’image de ce qu’on rencontre dans les etats régionaux.

III. LE CHOIX DE L ’ASYMETRIE DES COMPETENCES A. LA POSITION DU PRESIDENT CHIRAC SUR L’IDENTITE DE COMPETENCES Si le gouvernement affirmait en 2003 vouloir simplifier la répartition des compétences en réorganisant les blocs de compétence, le parti avait été pris d’abandonner ces blocs au profit d’une asymétrie de compétence . J. Chirac l’avait expliqué dans son discours à Rouen. « il n’est écrit nul part qu’une répartition uniforme des compétences (…) sur tout le territoire national soit la meilleurs garantie d’une gestion publique performante ».

B. LES COMPETENCES OPTIONNELLES Sur cette base, le législateur de 2004 a prévu des compétences optionnelles au profit des Collectivités Territoriales qui

 prennent la forme, soit d’expérimentation soit de délégation de compétence, soit de transfert facultatif. C’est ainsi que par  exemple les régions qui le désirent peuvent ex périmenter l’élaboration d’un schéma régional de développement économique. Et/ou la gesiton des fonds structurels européens et/ou le financement d’équipement sanitaire. Les 22

départements qui le désirent peuvent expérimenter la définition des mesures d’assistance éducative pour les enfants en danger placés auprès du département en lieu et place du juge des enfants. Les communes disposant d’un service d’hygiène et de santé, si elle s le désiraient, pouvaient expérimenter l’exercice de la compétence de résorption de l’habitat insalubre et de lutte contre le saturnisme. Les communes et les EPCI peuvent ussi

expérimenter la création d’EP d’école. En dehors des expérimentations, la loi de 2004 permet au préfet de dél éguer au maire ou au président d’un EPCI compétent en matière d’habitat, avec l’accord du maire, tout ou partie du contingent préfectoral des logements sociaux. Cette disposition a été largement mise à mal par la loi DALO, qui prévoit d’autres dispositifs d’aides aux personnes en difficultés. La loi de 2004 prévoit aussi une délégation de compétence en matière d’attribution des aides publiques en facveur de la construction, acquisition, réhabilitation, et de la démolition des logements locatifs sociaux de celles en

faveur de la rénovation de l’habitat  privé, et de celles en faveur de l’accession sociale à la propriété. C’est ce que l’on appelle l’aide à la pierre. Les communes des EPCI ou la région île de France peut s’il le désir se voir transféré la compétence relative aux logements étudiants. Les EP CI peuvent aussi demander d’exercer par délégation des compétences des départements ou des communes. Très important, c’est la voie ouverte à une asymétrie totale. Avant, on connaissait les compétences de chaque collectivité, mais à présent, possibilité de déléguer et du coup on ne sait plus rien. Parfois, département, parfois EPCI. Témoigne bien du parti pris de la loi de 2004, victoire du pragmatisme, on se moque

du principe, on fait au mieux suivant les cas. Ainsi, selon qu’une Collectivités Territoriales accepte d’expérimenter ou de gérer par délégation, ou par transfert facultatif, elle n’exerce pas tout à fait les mêmes compétences que les autres collectivités. On est bien dans une situation où une certaines diversités est acceptée dans l’Etat, alors que c’est cette diversité qui est caractéristique des Etats Régionaux. De la même façon, afin de ne plus choisir abstraitement la compétence, et de déterminer en fonction de la motivation des CT en présence, la loi de 2004 a prévu que certaines compétences pourraient être proposées à plusieurs niveaux de collectivités selon leurs choix.

NI VEAU DE COLLECTIVITE C. ’OUVERTURE DE CERTAINES COMPETENCES A TOUT NIVEAU La gestiond es fonds structurels européen à titre expérimental était ouverte à la fois à la région, prioritaire, et au

département, si celle ci n’était pas candidate, de sorte que cette compétence aurait pu selon les lieux du territoires être géré soit par l’Etat, soit par une région, soit par un département. C’est là bien du pragmatisme, c’est la subsidiarité. On oublie le principe d’uniformité, d’égalité des compétences. Désordre voulu au nom d’un idéal. C’est la même chose pour la gestion des produit s d’entretien pour les immeubles placés. De façon plus large encore, pour les transfert d’aéroport, des ports maritimes non autonomes, de canaux et ports fluviaux, la compétence est proposée à tout niveau de collectivités, qui se sent apte et intéressée à gérer ces grandes infrastructures. Les aéroports doivent se situer au moins en partie sur le territoire de la collectivité demandeuse, et des mesures identiques sont prises pour les ports. Pour le cas où plusieurs collectivité seraient candidates, la loi a prévu une procédure permettant de procéder à un choix parmis elles. Dans un Etat unitaire, préfet. C ’est ainsi le préfet qui décide la collectivité bénéficiaire du transfert, le cas échéant après avoir organisé une concertation pour les différents candidats.

fois d’activités commerciales de pêche et de plaisance, et en cas de pluralité de candidature, il a été décidé qu’un syndicat mixte regroupant plusieurs Pour les ports, pour éviter leurs découpages en plusieurs entités, quand ils sont le cadre à la Cherbourg. collectivité candidates pourrait être institué. Ex. Pour le port de Cherbourg

Cette situation condui t à l’exercice de compétences diverses par des niveaux de collectivité différents selon les compétences et de façon définitive. C’est un transfert de compétence contrairement aux hypothèses de dé légation ou expérimentation. Une délégation dure le temps prévu par le déléga tion, pareil pour l’expérimentation. Le législateur le

choisit pas à a priori quel niveau de collectivité pourra l’exercer et laisse le choix sur le territoire à la collectivité.

23

Ils ‘agit bien d’une évolution française vers la dive rsité, mais également vers la concurrence des territoires. C’est pourquoi on a beaucoup critiqué cet acte, en disant que c’est du libéralisme. S’il y a diversité de compétence, il y a un risque d’anarchie. Mais on a envisagé des solutions, en tout cas au moins une cqui concerne le chef e file. La diveristé peut être organisée par la désignation d’un chef de file dans les hypothèses où plusieurs niveaux de collectivité interveiennent sur le même secteur de compétence.

D. LA RATIONALISATION PAR LA CONSECRATION DE LA NOTION DE CHEF DE FILE

L’acte II de la décentralisation pourait être critiqué pour le risque de manque d’efficacité que génère cett concurrence entre territoire. Mais au final le législ ateur a d’un part envisagé l’intervention du préfet pour opérer une choix entre collectivité candidates, et d’autres part lorsque la compétence est exercée par plusieurs collectivité consacrées dans la constitution de notion de chef de file.

PARAGRAPHE TROISIEME : L’EXPERIMENTATION TERRITORIALE, UNE REVOLUTION POTENTIELLE C’est un droit qui a été très critiqué et cela est certainement lié au fait que cette réforme portait sur le pouvoir normatif . Le fait de permettre aux collectivité même temporaire, d’adopter des normes générales dans les domaines relevant de la loi est ainsi considéré comme potentiellement dangereux pour l’unité de l’Etat et comme impliquant un glissement vers l’Etat régional puisque ce sont des Etats qui permettent parfois aux régions ou aux collectivités autonomes d’adopter la loi. Première difficulté pour faire accepter la réforme : la vision Française de l’unité de l’Etat implique une unité normative même si on fait en sorte que que ce soit. Pas trop dangereux puisqu’intervention seulement règlementaire des collectivité. De plus, principe constitutionnelle des français devant la loi.

I.

LES RAISONS DE LA CONSECRATION CONSTITUTI ONNELLE DU DROIT  L’EXPERIMENTATION

A. DES APPROCHES DIFFERENTES ET DES CRAINTES AU PARLEMENT Le droit à l’expérimentation a été regardé par les uns comme un moyen d’améliorer la qualité des lois en France et par les autres comme un moyen d’augmenter le pouvoir normatif des collectivités. Le conseil d’Etat, dans son rapport de 1996, avait expliqué que l’expérimentation permet de s’assurer avant toute généralisation ou pérennisation qu’une norme a bien su saisir la diversité des situations et la complexité des questions à traiter. L’expérimentation vise ainsi une meilleure qualité des textes, et c’est cette conception qui a sous tendu une  proposition de loi constitutionnelle de l’AN qui présentait l’expérimentation comme un outils de réforme de l’action  publique, et qui excluait qu’elle puisse porter atteinte durablement à l’uniformité normative. C’est ainsi que l’AN a saisi reçu le projet de révision constitutionnel relative à la république décentralisée. Le rapport Piron  parlementaire à l’AN présente ainsi le droit à l’expérimentation locale comme un moyen de renforcer la légitimité de la normal nationale et la pertinence de l’action publique. La norme qui a fait l’objet d’un expérimentation est d’autant plus légitime qu’elle a été le  produit d’une procédure quasi scientifique ou l’on a créé, observé. Pour l’AN, seulement améliorer des textes. C’est aussi l’approche du Conseil Constitutionnel qui a décidé que l’objet de la loi organique était de permettre « d’expérimenter  localement des normes nouvelles, dans la perspective de leur éventuelle intégration dans la législation nationale ». Il

considère ainsi que l’expérimentation constitue un nouveau mode d’action de l’Etat et non une avancée vers une république décentralisée. C’est une deuxième hypothèse qui a prévalu chez plusieurs députés et au sénat.

24

L’exposé des motifs de la proposit ion de loi constitutionnelle du sénat relative à la libre administration des Collectivités Territoriales prônait l’expérimentation pour rompre avec « l’uniformité égalisatrice et (…) reconnaître un certain droit à la différence au sein de notre république unitaire ». C’est une conception que le Sénat a gardé lorsqu’il ‘est prononcé sur  la révision de 2003. Le rapport du Sénat présente l’expérimentation normative de l’art. 72 comme un moyen de reconnaître aux Collectivités Territoriales un pouvoir normatif nouveau afin de les rapprocher des autres collectivités européennes. L’expérimentation viserait ainsi à faire évoluer l’expérimentation vers un système intermédiaire entre celle ci et la régionalisation. Cette hypothèse semble plus compatible avec les discours du président Chirac, concernant la réforme. En effet, à Rouen, il avait insisté sur la nécessité de « libérer les initiatives locales », et d’aller vers une nouvelle architecture des pouvoirs. Certains parlementaires avaient exprimé les inquiétudes sur les véritables motifs d’expérimentation. LE Sénateur Peyronet remarquait par exemple qu’en combinant les art. 72 et 37-1, il était possible de permettre des évolutions institutionnelles et organisationnelles qui ne seront pas visibles mais qui entraineront des conséquences lourdes. Il est vrai que le choix de l’expérimentation est souvent politique. Le Conseil d’Etat, dans son

rapport précité avait expliqué qu’elle pouvait être utilisée pour rechercher l’adhésion des français à un nouveau dispositif  par la démonstration de son efficacité. En fait, sert aussi à faire passer en douceur une mesure controversée ou redoutée par le parlement lui même. C’est l’exemple de la loi IVG de 1975. Hors, on constate que toutes les disposition constitutionnelles concourent à l’accroissement du pouvoir normatif local. De façon définitive, la loi organique relative à l’expérimentation, inscrit ce droit dans un titre unique « libre administration des Collectivités Territoriales, du CGCT.

B. LES EXPERIMENTATIONS DE L’ARTICLE 37.1 OU L’EXPERIMENTATION DE L   DE L’TAT

L’article 37-1 de la constitution dispose que « la loi et le règlement peuvent comporter pour un objet et une durée limitée des disposition à caractère expérimental ». La première chose qui frappe ici, est qu’il n’est pas question des Collectivités Locales. L’expérimentation de cet article peut donc être utilisé pour des questions qui n’ont rien à voir avec la décentralisation, comme elles peuvent être utilisées pour des préoccupations locales. Permet à l’Etat de procéder à des expérimentation dont le vrai motif a été révélé par le PM. Pa rtant du principe que la définition abstraite de la loi n’est conciliable ave la complexité des questions à traiter, l’art. 37-1 a immédiatement été conçu comme un outil pragmatique visant à tester le niveau territorial pertinent de gestion d’une compétence. Selon Raffarin, « avec l’expérimentation, c’est le pragmatisme qui l’emporte ; elle est une étape vers de futurs transferts. Quand le sujet est simple (…), le transfert est immédiat ; quand il est plus complexe et que des précautions s’imposent, une expérimentation préalable est justifiée ».

C. LES EXPERIMENTATIONS DE L’ARTICLE 72 OU L’ATTRIBUTION PROGRESSIVE D’UN POUVOIR LEGISLATIF ? (NON !) « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Première chose à dire, la loi organique du 1 août 2003, rela tive à l’expérimentation par les Collectivités Territoriales, dispose que l’expérimentation après l’évaluation ne peut que conduire à une généralisation des mesures, prises à titee er

expérimental, ou à l’abandon de ces dernières. Ainsi, l’expérimentation ne semble pas organisée pour permettre un droit à la différence, puisque la dérogation ne peut être que généralisée ou abandonnée. La prise en compte des spécificités locales n’est donc que temporaire. Néanmoins, 3 arguments peuvent contredire ce constat.

25

Premièrement, la durée de l’expérimentation est de 5 ans prolongeable de 3 ans. Le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi se prononçant sur l’avenir de l’expérimentation la proroge d’un an encore, pour éviter que l’encombrement du calendrier parlementaire conduise à la caducité d’une expérimentation réussie. Une telle durée peut parfaitement avoir pour objet ou pour effet d’acclimater les français aux différences normatives sur  le territoire, afin de les préparer à une troisième étape de la décentralisation qui serait plus normative. Deuxièmement, la difficulté de revenir en arrière c'est-à-dire on a une expérimentation réussie mais on ne généralise pas ou de contraindre à l’abandon une expérimentation réussie mais non généralisable en raison de quelques échecs pourrait conduire selon le ministre Devedjian, à recourir au statut particulier. Enième preuve que cette réforme constitutionnelle avait une logique, toutes les dispositions sont en lien. Plutôt que de sacrifier les collectivités qui ont réussir contrairement aux autres, on les érigera en statut particulier. Mais cela ne peut pas marcher avec tout.

C’était envisagé notamment sur un plan organisationnel, puisqu’il était envisagé de pérenniser des fusion se départements et région ou une organisation interne de type parlementaire.

ème

3 argument. Il faut savoir comment marche le pouvoir règlementaire local. Certaines dérogations règlementaires et même législatives pourraient survivre, même en cas d’échec de l’expérimentation grâce à la consécration constitutionnelle du pouvoir règlementaire local, qui doit conduire à donner plus souvent aux Collectivités Territoriales le  pouvoir d’appliquer les lois. Preuve que toutes les dispositions de la réforment se supportes les unes les autres . Dans la

mesure où beaucoup de lois sont intervenue dans le domaine règlementaire, il sera parfaitement possible à la suite d’une expérimentation les concernant de délégaliser certaines de leurs dispositions. De la même façon, à la suite d’expérimentation règlementaires, certaines disposition des règlements à laquelle il été dérogé pourront être abrogées. Ces dispositions ayant disparues de l’ordre  juridique, les l es Collectivités Collectivit és pourront maintenir chacune leurs l eurs normes grâce à leur pouvoir règlementaire subsidiaire (lorsque le PM va abroger ses décrets). L4expérimentation locale viserait ainsi clairement à accroitre le pouvoir normatif des collectivités. Inscrit dans le Titre des CGCT « de la libre administration ». C’est d’ailleurs pour cette raison qu e les EPCI avaient été initialement exclu, même si finalement, l’amendement du sénat, l’autorise pour les groupements de collectivités. Néamoins, la procédure fixée par la loi organique est très en recul par rapport à cet objectif initial du gouvernement.

II.

LA PROCEDURE D ’EXPERIMENTATION ET LA VALEUR JURIDIQUE DES ACTES LOCAUX

La procédure n’est pas fixée par le même texte selon qu’il s’agit des expérimentations de l’Etat (Art. 37) ou de celles des collectivités (Art. 72). La loi organique relatives à l’expérimentation locale ne concerne que l’article 72.

A. LA PROCEDURE POUR L’ARTICLE 37-1 S’inspire largement de la JP, sans en reprendre toutes les exigences.il impose une limite à l’objet de l’expérimentation, Sans reprendre la formulation constitutionnelle, qui limitait sa nature et sa portée. En pratique on constate tout de même que la loi sur les nouvelles responsabilités locales procède à des expérimentations sur une partie seulement du champ compétent.  Exemple : expérimentation par les régions du financement des équipements hospitaliers en contrepartie du droit de siéger et agences régionales d’hospitalisation.

L’art. 37 n’a pas no plus repris l’ interdiction de mettre en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté  publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, alors qu’il l’applique aux CT. Mais le CC veillera à ce que, s’il peut être dérogé au principe d’égalité, pourvu que l’objet soit limité, l’expérimentation n’aille cependant pas jusqu’à déroger à d’autres exigences constitutionnelles. Décision n°2004-503 DC du 12 août 2003. 26

Les expérimentations de l’art. 37-1 sont temporaires d’ une durée raisonnable avant généralisation, modification ou abandon. Mais cette durée est laissée à l’appréciation de l’Etat, et plus précisément au législateur. En effet, la limitation er de la durée des expérimentations opérées par la loi organique du 1 août 2003 ne s’applique pas aux transfert expérimentaux de compétence aux Collectivités Territoriales, puisque cette loi défini le seul régime juridique des expérimentations normatives locales sur le fondement de l’art. 72-2 de la constitution. Il y a bien un texte qui limite la durée des expérimentations. Donc, la constitution n’édicte pas de durée ma ximale. C’est donc le CC, saisi des lois d’habilitations, qui vérifiera que la durée n’est pas déraisonnable. Il veillera alors de façon générale à ce que « les conditions de l’expérimentation soient définies précisément ». Face à cet espace de liberté, le législateur a agit avec modération. Les expériences de transfert de compétences opérées par la loi de 2004 ne dépassent pas 6 ans de durée initiale. L’art.37-1 de la constitution n’évoque pas non plus l’évaluation, mais dès lors que l’ex périmentation est présentée comme un outil de bonne gouvernance, en pratique il sera difficile de faire accepter son absence.

A noter enfin, que les transferts expérimentaux, en l’absence de dispositions contraires, sont couvert par l’art. 72 -2 al. 4 de l a constitution, qui dispose que tout transfert de compétence s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice.

B. LA PROCEDURE POUR L’ARTICLE 72 : UNE LOI ORGANIQUE EN RETRAIT La loi organique du 1 août 2003, relative à l’expérimentation par les Collectivités Territoriales, ne porte donc que sur les expérimentations législatives et règlementaires de l’art. 72. Au terme de la constitution et de l’ordonnance, seule les Collectivités Territoriales et leurs groupements (pas syndicats mixtes) sont autorisés à procéder à des expérimentations normatives. Ce droit prend la forme d’une autorisation donnée par l’auteur étatique d’une norme , aux Collectivités et à leurs groupements, de déroger à titre expérimental aux dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Il va de soit que les collectivité ne peuvent pas expérimenter sur des matières qui ne sont pas de leur compétence. L’expérimentation doit avoir un objet limité, et être en relation avec les compétences locales. Parmi les er

expérimentations envisageables, avaient été citées la possibilité de modifier le fonctionnement d’une assemblée locale, ou de fusionner des collectivités de niveau différent. En outre, les expérimentations ne pourront pas mettre en cause les conditions essentielles d’une liberté publique, ou d’un droit constitutionnellement garanti. garanti. C’est une reprise de la JP constitutionnelle, qui se fonde sur l’art. 3 de la constitution, pour décider que l a libre administration ne va pas jusqu’à permettre « les conditions essentielles d’application d’une loi, organisant l’exercice d’une liberté publique dépendent de décision des Collectivités Territoriales, et ainsi puisse ne pas être les mêmes sur l’ensemble du territoire ». CC n°84-185DC du 18 janvier 1985. La difficulté consiste en fait à définir ce que sont les conditions essentielles de ces libertés qui ont donc au moins une valeur législative. On sait que la déclaration préalable d’une association constitue une telle condition. Ces conditions essentielles comprennent l’ensemble des garanties que ces libertés comportent, et pas seulement celles qui sont fondamentales au sens de l’art. 34 de la constitution. Il y a ainsi une tension entre a définition ext ensive de ces conditions, et l’intention du

gouvernement de permettre au moins une expérimentation sur les règles de procédure tels qu’ils l’avaient envisagé à l’assemblée nationale. L’expérimentation est également interdite lorsqu’elle porte sur des droit s constitutionnellement garantis.

S’agissant de l’initiative de l’expérimentation, aucun droit d’initiative des Collectivités Territoriales n’est reconnu par la loi organique. C’est la loi qui autorise les Collectivités à déroger aux normes législatives (art. LO113-1 CGCT), et le gouvernement par voie de décret en CE, qui les autorise à déroger aux dispositions règlementaires. Ces textes disent l’objet de l’expérimentation en mentionnant toutes les dispositions auxquels il est possible de déroger, et en précisant également la nature juridique et les caractéristiques des Collectivités Territoriales autorisées à participer à l’expérimentation ainsi que, les cas échéant, les cas dans lesquels l’expérimentation peut être entreprise. Le législateur ou le gouvernement peuvent donc décider de quelle catégorie de collectivité peut y procéder. Quelles caractéristiques géographique, économiques, sociales ou autres elle doit présenter pour cela, et même les circonstances 27

précises qui doivent être réunies pour avoir droit de l’expérimenter. Conclusion : Cette maitrise est très éloigné du souffle

de l’initiative locale, mais pas nécessairement du projet de réforme progressive de l’Etat. Va permettre à l’Etat de mener l’expérimentation, et même grâce aux caractéristiques locales, de faire en sorte que seules celles qui sont prêtent à exercer l’expérimentation soient admises à poser leur candidature. Loi qui autorise à déroger à une loi, ou le décret en CE, lorsqu’il s’agit d’un règl ementaire, est susceptible de recours contentieux. La loi peut être déférée au Conseil constitutionnel, si elle ne respecte pas les conditions posées par la constitution. Quant au décret d’habilitation, il pourra être contesté devant le Conseil d’Etat, par  des requérants pouvant se

 prévaloir d’un intérêt à agir. Dès lors qu’une collectivité ou un groupement estime remplir les conditions pour procéder à l’expérimentation, il va y avoir une procédure à suivre. 

Elle doit faire adopter par son assemblée délibérante une délibération motivée qui constituera la demande

d’expérimentation, qui sera transmise au préfet, puis par ce dernier au ministre chargé des Collectivité mais assorti de ses propres observations. Les observations du préfet porteront probablement sur l’opinion qu’il porte sur la réunion des conditions par cette collectivit é. Il ne derait pas  pouvoir s’exprimer sur l’opportunité l’op portunité d’une expérimentation dans le département ou dans d ans sa région, puisque ces considérations ne pveutn être prises en compte par l’Etat lorsqu’il adopte la liste d es collectivités autorisées. Si le préfet émet des observations qui contredisent la motivation de la délibération relatives aux conditions. Outre le fait qu’il n’est pas prévu une communication par le préfet des observations qu’il a adressé au ministre, il faut ajouter que les observations ne constituent pas une décision, mais un acte préparatoire, elle sne pourront donc pas être attaquées directement. Les Collectivités Territoriales devront saisir le CE du décret final, relatif aux Collectivités autorisées à participer.



Cette demande doit être adressée dans le délai fixé par la loi ou le règlement pour déposer cette candidature.



Le gouvernement vérifie que les conditions légales sont remplies, et publient par décret la liste des Collectivités Territoriales autorisées.

Il exerce une compétence liée. Seule la non réunion des conditions ou la forclusion peuvent le conduire au candidature. Qu’il s’agisse d’une disposition législative ou règlementaire, la procédure est la même. C’est décret qui fixe la liste es collectivité autorisées, que l’expérimentation soit législative ou règlementaire.

refus d’une toujours un

Selon l’article LO1113-1 et -7 CGCT, la loi ou le décret en CE fixe le délai dans lesquels les collectivités éligibles  peuvent demander à participer à l’expérimentation. Il faut en outre ajouter que le parlement va recevoir un rapport retraçant l’ensemble des propositions d’expérimentation législatives et des demandes formulées par les collectivités en exposant les suites qui leur ont été réservée.

4asgissant de l’expérimentation règlementaire le décret en CE qui propose l’expérimentation doit préciser les modalités d’évaluation des mesures locales dérogatoires. Là aussi, le gouvernement adresse au parlement un bilan des évaluation qui en résulte.

La loi organique, conformément aux intentions du constituant, prévoit trois devenirs différents de l’expérimentation compte tenu des résultats de l’évaluation. -

La prolongation, la modification de l’expérimentation pour une durée limitée , le maintien et la généralisation des mesures prises à titre expérimental . L’abandon de l’expérimentation conduisant à la reprise de vigueur des normes auquel il a été dérogé

dans l’expérimentation. L’unité de la république impliquant l’unité du pouvoir normatif, les parlementaires ont ainsi beaucoup insisté sur la nécessité de généralisation l’expérimentation ou de l’abandonner totalement pour éviter de porter atteinte à l’égalité devant la loi et à l’unité de la république. La généralisation se fera selon l’appréciation portée par le législateur. Il peut 28

constituer une synthèse des différentes expérimentations. Il peut aussi ne pas tenir compte de certain succès en refusant de généraliser. En effet le législateur reste seul compétent pour faire la l oi Il est donc souverain dans son choix de généraliser ou pas les normes locales. D’ailleurs, le Conseil Constitutionnel avait bien précisé dans sa décision du 30 juillet 2003, Loi organique expérimentation, que l’expérimentation permet de tester localement des normes « susceptibles d’être ensuite généralisées ». L’intervention du législateur constitue en elle même la garantie du caractère provisoire de la diversité

normative, donc la garantie du principe d’égalité même s’il n’est pas inexorable.

GIME JURIDIQUE DES ACTES LOCAUX EXPERIMENTAUX C. V   GIME

PARAGRAPHE QUATRIEME : LE RENFORCEMENT DU CONTROLE CITOYEN

I.

LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET ORGANIQUES ******TROU*****

On transmet dans un délai de 8 jours. Le préfet possède un délai de 10 jours à compter de 10 jours à la réception de la

délibération, pour déférer au TA, et assortir son recours d’une demande de suspension. LE juge statue dans un délai d’un mois sur la demande de suspension. Le juge suspend la délibération si l’un des moyens invoqué est propre à créer un doute sérieux. Une fois encore, en cas de danger pour l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le juge en prononce suspension dans les 48h. Les limites temporelles sont posées pour éviter que le référendum soit détourné par la collectivité par des manipulations politiques, ou tout simplement pour éviter de multiplier les tours de scrutin. Le référendum est ainsi impossible à compter ème du premier jour du 6 mois précédent celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement général ou au renouvellement d’une série des membres de son assemblée délibérantes. C’est également le cas pendant la campagne ou

 je jour du scrutin du renouvellement général des députés. C’est la même chose pour le renouvellement des sénateurs. Même chose pour l’élection des membres du parlement européen, même chose pour le l e président de la république, ou pour un référendum demandé par le président de la république. Par ailleurs, la collectivité ne peut organiser un référendum

 pendant la campagne ou le jour de scrutin concernant dans son ressort une des consultations prévues à l’art. 72 de la constitution. 72-1, lorsqu’il s’agit de créer une CT à statut particulier ou de modifier son organisation. De même, l’article 72-4 prévoit (…) Et l’article 73 implique le consentement des électeur d’une collectivité ou d’une partie de collectivités d’outre mer en cas de changement de régime de collectivités. Question, combien de référendum peut-on organiser, sur le même objet ? La collectivité collecti vité ne peut porganiser un référendum portant sur un même objet, dans un délai inférieur à un an. Deux manières de voir : respect de la vox populi,

ou on peut dire que un an c’est trop court Chavrier pense que 3 ans, ce n’est pas mal. Cela implique à contrario qu’en cas d’échec du référendum, il est possible d’en organiser un autre un an plus tard pour tenter d’obtenir un accord sur la population locale sur la question posée.

Il convient enfin de mentionner qu’un référendum se voit appliquer les dispositions du code électoral, relatives à l’organisation de la campagne, et au rôle des partis et groupes politiques. Veut dire, par exemple que des groupes d’élus vont pouvoir demander à participer officiellement à la campagne, et l’exécutif va pouvoir l’autoriser. Il faut tout de même une représentativité de 5% pour être considéré comme un groupe élu. Au terme de la loi organique, seul les électeurs de nationalité française inscrits sur les listes électorales de la collectivité organisatrice, et, lorsqu’il’ s’agit d’un référendum organisé par une commune, les ressortissants d’un EM de l’UE qui sont inscrits peuvent voter.

29

L’autorisation du référendum local constitue ainsi une avancée théorique importante, puisque les autres Etats européens ne le prévoient que rarement. Néanmoins, en dépit des discours favorables à la démocratie participative en France, les cice de celle ci sont encadrées dans des limites strictes qui rendent leur exercice difficile et rare. Cela conditions d’exer cice s’explique par le refus de la perte de maitrise de leur mandat par les élus mais également, par une crainte de fédéralisation par la démocratie directe. Sieyès expliquait qu’il était contre la démocratie directe, par qu’il était contre la fédéralisation. Donc vieil argument, mais encore soulevé, même pendant la réforme de 2003.

II. L’EXPRESSION DES CRAINTES DE FEDERALISATION PAR LA DEMOCRATIE DIRECTE Sieyès a considéré que la démocratie devait être développée au détriment de la démocratie directe, en expliquant que dans le cas contraire, la France deviendrait un Etat fédéral. Comment expliquer ça ? On peut penser que le renforcement du niveau local fait craindre que le lien qui se créé entre le citoyen local et l’autorité locale dont il dépend dépasse celui qui se créé entre le citoyen et la nation toute entière. En outre, il existe une peur de désagrégation de la nation. En 2003, certains ont pensé que la libre parole des citoyens conduirait inévitablement à l’expression de divergence entre collectivités et Etat, et que cela casserait l’unité de la république.

PARAGRAPHE CINQUIEME : UNE AUTONOMIE FINANCIERE GARANTIE La république décentralisée ne peut exister que si le niveau local dispose des moyens pour mettre en œuvre tous les outils et les compétences mises en place. Donc la révision constitutionnelle a inscrit le principe de l’autonomie financière locale .

I.

LE PRINCIPE DE STRICTE COMPENSATION DES CHARGES

L’article 72-2 de la constitution dispose que tout transfert de compétence en l’Etat et les collectivités s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice . En 1982, c’est un  principe législatif, en 2003, c’est un principe constitutionnel. Il s’agit donc d’une constitutionnalisation du principe de la compensation intégrale, qui suppose que les dépenses directes, mais aussi indirectes, liés à l’exercice des compétences, soient calculées. Le montant des accroissements de charge est constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges. charges. Elle est organisée par un décret du 23 déc. 2004. Au terme de .2111-19 CGCT, elle est compose de 22 membres, de la commission des finances locales : 11 représentants de l’article R .2111-19 l’Etat, 2 présidents de conseil régional, 4 président de conseil général, 5 maires, dont au moi ns 2 présidents d’EPCI. Elle est réunie en formation plénière ou en section, selon que la section qui lui est soumise intéresse l’ensemble des catégories de collectivité, ou une seule d’entre elles. Elle est composée de 3 sections, qui représentent respectivement les régions, les départements, et les communes. En pratique, le droit à compensation, est établi à partir d’ une moyenne de 3 ans pour les dépenses de fonctionnement, et de 5 ans minimums  pour les dépenses d’investissement (a été fait pour tous les transferts de la loi de 2004). La référence est celle des dépenses exécutées par l’Etat. La commission a joué un rôle important, en ce qu’elle a su organiser un dialogue en l’Etat et les élus, qui a porté autant sur le montant que sur ses méthodes d’évaluation. Le principe de la concomitance, bien que non mentionné dans la constitution, est conservé, mais à nuancer, puisque cette compensation est faite en deux temps. Un versement systématique est fait aux collectivités, temporairement, dans l’attente de données chiffrées définitives, permettant ensuite l’établissement du droit à compensation définitif. C’est donc en second lieu que des ajustements sont faits en loi de finance.

II. LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL D ’AUTONOMIE FINANCIERE C’est le principe nouveau. LA révision constitutionnelle a consacré non pas le principe de l’autonomie fiscale, mais celui de l’autonomie financière des collectivités, même si l’importance des ressources fiscales n’est pas oubliée. Elle reprend l’essentiel des garanties existantes, mais en les rehaussant dans la hiérarchie des normes. 30

« Les Collectivités Territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. La loi peut  les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources  propres des Collectivités Territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquels cet article est mis en œuvre».

Loi organique du 29 juillet 2004 qui précise le périmètre précis des trois catégories e collectivités, La notion de ressources propres et de part déterminante. Elle permet de sortir du grand vague qui caractérise le texte constitutionnel. La loi organique prévoit ainsi le calcul d’un ratio d’autonomie financière pour chaque catégorie de collectivité. Selon les dispositions de la loi organique, les ressources propres sont le produit des impositions de toute nature, dont le taux ou le tarif ou l’assiette sont fixées par les collectivités sur habilitation de la loi, ou que celle ci détermine. Il s’agit aussi des redevances pour service rendu. Il s’agit des produits du domaine. Les participations d’urbanisme. Les dons et legs. Les produits financiers. L’ensemble des ressources est constitué des ressources propres augmentées des dotations, de l’Etat, DGF (fonctionnement), DGE (équipement), FCTVA, et des autres collectivités. De compensation des pertes de taxe, et des opérations réalisées pour le compte de tiers (travaux, opérations sous mandat, etc). En revanche, dès lors qu’il ne s’agit pas de ressources définitives, les emprunts sont exclus de cette notion par la loi organique. De même,

les transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie doivent être écartés car cela reviendrait à comptabiliser  deux fois une même ressource. On a donc la notion de ressources propres. La notion de part déterminante a été précisée par la loi organique. Selon la loi organique, la part des ressources propres ne peut être inférieur au niveau constaté en 2003, ça peut être 25-26%. La loi organique organise également un mécanisme de garantie. Lorsque le ratio d’autonomie de l’exercice n mesuré au plus tard, mesuré le 1 er  juin de l’année n+2 tombe au dessous du plancher légal, des mesures correctives doivent être prises dans la loi de finance dans l’année n+4. Ces dispositions ne résolvent pas les problèmes d’autonomie. La constitution a donc posé la péréquation , afin de favoriser l’égalité entre collectivités. évision, en précisant que les collectivités peuvent D’un point de vue plus fiscal, il convient de noter que la r évision,

recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature, permet pour l’avenir un partage un  partage d’impôts entre l’Etat et les collectivités. De même, la révision a élargi le pouvoir des assemblées locales, en précisant, que, outre les taux de l’impôt, elles peuvent également fixer l’assiette des impôts locaux. Quant à la loi du 13 août 2004, elle prévoit que la

compensation financière des transferts qu’elle a prévu s’opèrera à titre principal par l’attribution d’impositions de toutes nature. Les transferts de compétence sont donc, dans leur quasi totalité, financé par des transferts de fiscalité, il s’agit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, et notamment de la taxe de consommation intérieure sur les produits pétrolier (TCIPP), pour les département et les régions.

Conclusion : La république décentralisée aujourd’hui.

Section 3.

En conclusion, il est possible d’affirme que le cadre constitutionnel et organique de la décentralisation a beaucoup évolué, et qu’il offre des potentialités d’évolution assez considérables, néanmoins, on constate aujourd’hui que ces potentialités ont été peu utilisées.

§1. LA LOI DU 13 AOUT 2004 : UN RECUL PAR RAPPORT AUX AMBITIONS AFFICHEES .

I.

LA VICTOIRE DES DEPARTEMENTS SUR LES REGIONS .

En premier lieu, le nouveau cadre devait s’appuyer d’avantage sur les régions que sur les départements. Pourtant, par la magie du passage au parlement, on constate que l’essentiel des compétences a été transféré au département, qui sont les 31

grands gagnants de cet acte II, comme ils l’avaient été lors de l’acte I. Hors le choix de l’un par rapport à l’autre a de fortes conséquences sur le type de décentralisation que l’on retient. Si on choisi le département, on est dans du passé, pas approfondi, il y a des choses que l’on ne pourra pas faire. Par ex. On ne pourra pas confier un pouvoir d’application de la loi aux départements, il y en a trop. Ce recul résulte de plusieurs raisons : des raisons politiques, liées aux difficultés que l’acte 2 ont créé aux gouvernement Raffarin, et qui ont conduit à d’avantage de prudence. Mais également à la composition de l’assemblée et du Sénat,

composés d’élus ruraux, et surtout régionaux. Ils ont donc défendu leur niveau de collectivité. Les administrations des régions sont des administrations des missions, elle so nt légères, et n’ont pas l’habitude de gérer un grand nombre de personnel et de compétence. Les régions ont donc renoncé elles mêmes à un certain nombre de compétences, car elles

étaient incapable d’en assumer d’avantage. C’est le cas des routes nationales, que l’on voulait transférer aux régions, et qui l’ont été au département, déjà propriétaire d’un domaine routier important.

II. L’APPORT PAR RAPPORT AUX LOIS DE 1982. LE transfert de compétence ne constitue qu’un prolongement de ceux déjà effectués. Ainsi, les premières compétences appliquées ont été relatives à l’interventionnisme économique, acquis depuis 1982. Une partie de celles relatives à la formation professionnelle, et de l’aide aux étudiants alors que la décentralisation de la déformation professionnelle avait début il y a longtemps, loi du 7 janvier 1983. Il s’agit de celle relative au logement, qui ne sont pas nouvelles, puisque ces collectivités ont progressivement investi ces compétences avec notamment la loi Besson du 31 mai 1990, et la loi de lutte contre les exclusions de 1998, et il s’agit de quelques disposit ions de moindre importance relative au transport scolaire, à

la voirie communale, ou au domaine public fluvial, qui avait déjà fait l’objet d’une loi en 2003. Rien de bien révolutionnaire, que le prolongement de l’existent.

III. LA FAIBLE APPLICATION DES DISPOSITIOSN NOVATRICES . SA. L’attribution d’un pouvoir d’application législative aux collectivités est resté presque sans suite, à l’exception du R SA. Pourtant, sur le terrain il existait des demandes informelles. Juste après 2004, expérimentation de la création de véritables polices intercommunales, et du transfert partiel du pouvoir de police administrative générale du maire au président de l’EPCI. On a considéré que la maire tait mieux positionné, parce qu’il con naissait mieux ses administrés, leur tempérament, etc.

En outre, les régions ont demandé un renforcement de leur pouvoir normatif, et celui ci n’a pas réagi, ni par le biais de l’expérimentation, ni par le biais d’un renforcement du pouvoir règlementaire. En effet, la consécration du pouvoir  règlementaire local, par l’acte II, qui devait permettre e laisser plus souvent aux CT le soin dappliquer elle même certaines loi qui les concernes, n’a pas conduit à ce résultat. Quand au principe de subsidiarité, il inspire peut être le législateur, mais c’est peu apparent, et en tout cas peu opérationnel. Ainsi l’augmentation du pouvoir normatif local indispensable pour change progressivement de forme d’Etat n’a pas eu lieu. Quant à la réforme institutionnelle, tout aussi indispensable, elle a été loin d’être réalisée, en dépit de l’intervention de la loi de 2010.

§2. LA LOI DU 10 DECEMBRE 2010 : UNE LOI TECHNIQUE SANS AMBITION DECENTRALISATRICE . Il a été envisagé

en 2008, de créer un acte III de la décentralisation, améliorant les défauts de l’acte II. Cette réforme se voulait essentiellement institutionnelle, puisque les niveaux de Collectivités Territoriales n’avaient même pas été revus en 1982. Alors qu’une ambition de suppression du département prenantn appui sur le rapport Atali, avait été un temps assumé, et que celle ci permettait d’envisager le renforcement nécessaire des régions pour accroitre la décentralisation, le

projet de loi de 2008 de réforme des Collectivités Territoriales a été appauvri au fur et à mesure de sa rédaction puis de sa discussion. Finalement, face à l’hostilité qu’a suscité la suppression du département, le gouvernement a décidé de le 32

maintenir, et de créer seulement un conseiller territorial commun au conseil général et régional, avec la quasi suppression de la clause générale de compétence, et la création des métropoles, et l’intercommunalité, ce sont les points forts de la loi de 2010.  Néanmoins celle ci n’a eu qu’une ambition technique, de réorganisation de l’administration décentralisée, dans

un soucis d’économie budgétaire, et en aucun cas elle s’est voulue une véritable loi décentralisatrice visant à faire avancer  l’organisation décentralisée de la république.

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Chapitre 1.

L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE ET DEMOCRATIQUE LOCALE

Section 1.

Les Collectivités Territoriales de la république.

La loi de 1982 a gardé le département, et a créé la région. En dépit de l’existence de commune déjà très nombreuses en 1982, il était hors de question des les fusionner, ou de susciter d’avantage d’intercommunalité, pour deux raisons : La première est liée à l’opposition des élus locaux. Une tentative de fusion des communes, organisées par la loi Marcelin de 1971 s’était soldée par des dé-fusion de commune après. Les élus communaux avaient ensuite réagi vivement au rapport Guichard de 1973, craignant de disparaître avec le développement de l’intercommunalité. Il s’agissait aussi d’un choix démocratique : les communes sont nées naturellement de groupement de propriétaires qui voulaient protéger leurs biens et leur propre sécurité physique. C’est l’arrêt du TC du 29 février 1908 Feutry qui a finalement confié leurs litiges aux juridictions administratives. Cette naissance naturelle a permis la reconnaissance du pouvoir municipal, qui impliquait que les compétences des communes résultaient de leur essence, et il n’ étaient donc pas attribué par l’Etat. Si cette théorie a disparu avec la révolution de 1789, et si la loi du 2 mars 1982, en définissant précisément les compétences des collectivités a réduit la compétence générale de ces dernières, les communes sont restées

le premier niveau de démocratie en France. Les français y sont très attachés. Et si l’intercommunalité a fait des progrès au cours de l’acte I de la décentralisation avec la loi ATR de 1992, puis la loi chvènement de 1999, plutôt que d’entrainer la suppression des communes, elle a créé un niveau supplémentaire, avec les EPCI, auquel ont même été ajouté les pays. La loi de 2010 n’a pas réellement touché à l’émiettement communal, si cen’est par la création de communes nouvelles, et par 

le renforcement de l’intercommunalité.

§1. LES NIVEAUX DE COLLECTIVITES.

I.

LES COMMUNES SATELLITES LOCAUX , ET LES COMMUNES NOUVELLES .

Il existe en France 36 796 communes, dont 31927 de moins de 2000 habitants. Les communes ont parfois recours à des associations. Mais lorsqu’une association est créée par une commune qu’elle est contrôlée par elle, et que son financement lui viens à plus de 50% de la commune, il s’agit d’une association transparente. Les personnes manipulant les fonds de l’association, sont alors comptables de fait. Les communes créent aussi des établissements publics, ce qui leur permettent parfois de sortir des dépenses du budget, lequel doit être voté en équilibre. mais ce n’est pas la seule préoccupation. Seul exemple, le CCAS, apporte ainsi un secours aux personnes les plus démunies, et il peut participer à l’instruction des allocation d’aides sociales du département ou de l’Etat. Enfin, l’ art. L.1521-1 CGCT autorise la création de Société d’économie mixtes locales, qui associent PPriv et PPub dans le but de réaliser : Des opérations d’améngement et de construction. (la plus courante) Exploiter des SPIC. Mais le juge a accpeté qu’elle puisse gérer un SPA : avis, 7 octobre 1986. Toute autre activité d’IG.

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La conception, réalisation, l’entretien ou la maintenance, ainsi que, si décidé, le financement d’équipement hospitaliers ou médicaux-sociaux pour les besoins d’un établissement de sant é, social, ou médico-social, ou d’un groupement de coopération sanitaire. Lorsqu’une SEM gère plusieurs activités, elles doivent ê tre complémentaires. La loi du 2 janvier 2002, a abaissé le seuil minimum de participation des actionnaires autre que les CT et leur groupement à 15%, de façon à s’adapter aux nouvelles activités lourdes, telles que les opérations d’aménagement, ou peu rentable pour le privé, tel que la mise en place de SP. -

Les SEM doivent concourir à une procédure de DSP dans les mêmes conditions que les autres sociétés. Les SEM ne sont pas réservéesaux communes, mais de nombreuses communes en ont créé. Pour pouvoir profiter de l’exception que le Droit Communautaire accorde aux prestations inhouse, le législateur a créé parallèlement des sociétés publiques locales,

qui elles sont détenues à 100% par les PPub, et pas besoin d’être mises en concurrence pour l’attribution de contrats. La loi de déc. 2010 a créé les communes nouvelles. Les communes nouvelles devaient initialement prendre la place d ’un EPCI. La loi de 2010 en a fait un instrument de fusion des communes à titre principal, remplaçant l’ancien dispositif, et à

titre accessoire seulement elles offrent une possibilité de supprimer l’EPCI au profit d’une nouvelle commune qui prendrait sa place. Les communes fusionnées fusionnées avant la loi resteront régies régies par le dispositif précédent, précédent, tandis que les communes nouvelles seront régies par les dispositions relatives aux communes, sous réserve des spécificités prévues par la loi. Les communes nouvelles ne pourront être composées que de communes contigües. L’initiative de leur création appartiendra à l’ensemble des conseils municipaux, ou quand il s’agit de commune membre d’un EPCI à fiscalité propre, aux deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentants plus des 2/3 de la population totale de celles-ci. Elle peut encore être créée à la demande de l’organe délibérant, en vue de la création d’une commune nouvelle aux lieux et place de toutes ces communes membres. Dans ce cas il faut auss i l’accord des conseil municipaux des communes concernées, dans les conditions précitées. Enfin, elles p euvent être créé à l’initiative du préfet compétent, ce qui semble la seule méthode pour espérer voir se réaliser ces regroupements. Mais dans ce cas, la création est encore

subordonnée à l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus des deux tiers de la population totale de celles ci. Compte tenu de l’importance d’une telle réunion dans une commune nouvelle, lorsque les conseils municipaux des communes ont tous adopté une délibération concordante, le refus du préfet du département doit être motivé. On ignore quels seront les critèrs d’évaluation du JA pour se prononcer sur ce refus. On peut penser que la libre administration des collectivités jouera plus fortement en leur faveur quand dans le cas du refus de création d’EPCI. Lorsque pour la mjaorité requise pour la demande est atteinte, mais que les délibérations ne sont pas toutes concordantes, alors ce sont les l es électeurs des communes qui se prononcent par une consultation.

La création de la commune nouvelle ne sera prononcée que si le projet recueil l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l’ensemble des commune concernées. Lorsque les communes intéressées par une demande de création de commune nouvelle ne sont pas situées dans le même département, ou dans la même région, la décision de création ne peut être prise qu’après modification des limites territoriales des départements ou régions concernées par décret en CE, pris après avis des conseils généraux et régionaux concernés. La création de la commune nouvelle à la place de celle regroupée dans un EPCI entraine la surpression de l’EPCI, et le transfert de ses biens, droits et obligations à la commune nouvelle ainsi que de ceux des communes membres. De même, celle ci est substituée dans toute les délibérations, et les actes de l’EPCI et des communes qui étaient membre de ce dernier. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par la commune nouvelle. Classiquement, cette circonstance n’entraine pas un droit à résiliation ou indemnisation. De même, aucune indemnité n’est due aux communes anciennes. Le personnel de l’EPCI et des communes anciennes est repris, sans modifier les conditions d’emploi et de statut ce qui, pour les emplois risque d’être difficile à gérer compte tenu de la réorganisation obligatoire e t des économies d’échelle qui devraient être réalisées. Si les anciennes communes appartenaint à des EPCI différents, le

 préfet inscrit dans l’arrêt portant création de la commune nouvelle, l’EPCI dans lequel elle sera sera membre de plein droit. L’arrêté du préfet prononcant l a création de la commune nouvelle peut prévoir si les conseil municipaux en sont d’accords, et ceci jusqu’au prochain renouvellement communal, qu’elle sera administrée par un conseil composé en tout ou partie des membres en exercice des anciens conseil municipaux, et obligatoirement, des maires et des adjoints des

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L’effectif tota du conseil ne peut dépasser 69 membres, sauf dans le cas où la désignation des maires et des adjoints des anciennes communes rend nécessaire l’attribution de sièges complémentaires. communes anciennes.

II.

LES DEPARTEMENT , COOPERATION INTERDEPARTEMENTALES , ET LES REGROUPEMENT DE DEPARTMENT .

III. LES REGIONS, LES COOPERATIONS INTERREGIONALES ET LES NOUVEAUX REGROUPEMENTS DE REGIONS

IV.

LES COLLECTIVTES A STATUT PARTICULIER .

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