PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS INTERNOS, ACTOS ADMINISTRATIVOS, ACTOS DE ADMINISTRACION INTERNA. Es imperativo no seguirnos confunieno. C!ristian "u#m$n Napur%
Abogado consultor especialista en Derecho Público. Magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú Perú.. Prof Profes esor or Ordi Ordina nari rio o del del Depa Depart rtam amen ento to de Dere Derech cho o de la cita citada da univ niversi ersida dad d en las las !rea !reass de derech recho o cons onstitu tituci cion ona al " de dere erecho cho administrativo. Profesor de diversos diversos postítulos en materia de derecho público público dictados en la referida universidad. universidad. Profesor de la la #acultad de Derecho de la Universida Universidad d $acional $acional Ma"or de %an Marcos. Arbitro Arbitro en materia de derecho derecho público " de contratación pública. I.
INTROD&CCION.
&asta una r!pida revisión a diversas sentencias emitidas por el Poder 'udicial e incluso por el (ribunal Constitucional así como a muchas decisiones admini administr strati ativas vas para para darno darnoss cuent cuenta a )ue en el *stado *stado " la Admin Administ istrac ración ión Pública peruana aun no se encuentran suficientemente claros los conceptos de acto administrativo " de procedimiento administrativo. De hech hecho o ambo amboss conc concep epto toss se conf confun unde den n con con otra otrass actu actuac acio ione ness administrativas + como son por e,emplo los actos de administración interna e incluso con actuaciones )ue no se encuentran reguladas de manera directa por el derecho público + " con procedimientos )ue son efectuados por parte de la administración )ue son m!s bien distintos " )ue generan como consecuencia consecuencia efectos ,urídicos diferentes al amparo de las normas aplicables. II.
E' ACTO ADMINISTRATIVO ( ADMINISTRATIVAS )&E NO 'O SON.
'AS
ACT&ACIONES
%e define doctrinariamente como acto administrativo la decisión )ue en e,ercicio de sus funciones toma en forma unilateral la autoridad administrativa " )ue afecta a derechos deberes e intereses de los administrados de acuerdo con con la -e" del Proc Proced ediimie miento nto Admini minist stra rati tivvo ener eneral al.. %on actos tos administrativos entonces las declaraciones de las entidades )ue en el marco de normas de derecho público est!n destinadas a producir efectos ,urídicos sobre los intereses obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta /. /
Artículo /0 inciso /./ de la -e".
Dentro de la división tripartita de los poderes públicos )ue proviene del desarrollo reali1ado por el &arón de Montes)uieu el acto administrativo procede en e,ercicio de la función administrativa a diferencia del acto legislativo 2conformada por resolución legislativa o le"3 del acto ,udicial 2resolución ,udicial sea decreto auto o sentencia3 o del acto político 2decisión del obierno3. *n consecuencia en primer lugar el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder *,ecutivo 4 dado )ue puede ser generado por cual)uier otro ente en e,ercicio de su función administrativa. Asimismo el acto administrativo no es la única manifestación de la función administrativa e5istiendo por lo tanto diversas actuaciones administrativas cu"a naturale1a ,urídica es eminentemente diferente Por otro lado la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto )ue entidad sometida al Derecho Público 67 "a )ue de proceder como si estuviera regida por el derecho privado 8 situación a su ve1 autori1ada por el derecho público 8 las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios )ue en todo caso se atribu"en al *stado " a otras entidades derivadas de su ius imperium. *n tal sentido la definición de entidad pública )ue mane,a la -e" es bastante amplia en la cual se considera inclusive las personas ,urídicas )ue se encuentran ba,o el r9gimen privado " )ue prestan servicios públicos o e,ercen función administrativa en virtud de concesión delegación o autori1ación del *stado conforme a la normativa de la materia. -os conceptos de *stado " de Administración Pública no son e)uivalentes siendo posible )ue e5istan 1onas de la segunda )ue no se encuentren dentro del *stado. Asimismo debemos interpretar )u9 debe entenderse propiamente por Administración Pública. $o puede definirse con un criterio org!nico identific!ndose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el artículo : del (ítulo Preliminar de la -e" de Procedimiento Administrativo eneral7 sino m!s bien con un criterio material identific!ndolo con el e,ercicio de la función administrativa. *n buena cuenta constitu"e Administración Pública todo a)uel ente )ue desempe;e función administrativa. No es un acto *ue genera efectos genera+es.
-a naturale1a del acto )ue genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos normativos en general + como los reglamentos 8 el acto administrativo genera efectos individuali1ados o individuali1ables. -os actos administrativos no producen efectos generales " abstractos sino m!s bien operan en una 4
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Aministrativo . Madrid Civitas 4@@@ (. : p. 6>.
situación concreta como establece la norma. *n consecuencia no e5isten los actos administrativos de naturale1a normativa. -a distinción entre reglamentos " actos administrativos es entonces bastante clara. -as directivas en este orden de ideas no constitu"en actos administrativos 8 tampoco son reglamentos en tanto no se dirigen a los administrados 8 puesto )ue se dirigen a regular actividades determinadas al interior de la Administración. %egún ello se reconocen dos tipos de directivas las sist9micas )ue son emitidas por los entes rectores de los sistemas de derecho público en m9rito a sus atribuciones E7 " las institucionales emitidas por las propias entidades en e,ercicio de su potestad organi1ativa. No es un acto vo+untario.
Por tanto de lo anterior resulta )ue en las definiciones tradicionales del acto administrativo )ue lo precisan como una declaración de voluntad reali1ada por la Administración con el propósito de producir un efecto ,urídico el problema se reduce a determinar en primer lugar )ue se entiende por voluntad. F es )ue no resulta adecuado asignarle voluntad al *stado toda ve1 )ue el mismo actúa + o debe actuar 8 de conformidad con las normas legales pree5istentesG. *s a)uí donde encontramos la principal diferencia entre el acto E
-e" Org!nica del Poder *,ecutivo Art%cu+o .- *ntes
O$BA-*% P*<*B 'esús + Manua+ e Proceimiento Aministrativo . Madrid Civitas 4@@@ p. /=4. G
*l Principio de -egalidad establece )ue las autoridades administrativas + " en general el *stado como institución 8 deben actuar con respeto a la Constitución la -e" " al derecho dentro de las facultades )ue le est9n atribuidas " de acuerdo con los fines para los )ue fueron conferidas. *l principio de legalidad es uno de los elementos )ue conforman el *stado de Derecho pues sirve de efectiva limitación al Poder *statal. Como resultado de ellos es el pivote del derecho Administrativo. %in este principio )ue debería consagrarse constitucionalmente el Derecho Administrativo perdería de inmediato su ra1ón de ser. Dicho principio implica en primer lugar )ue la Administración se su,eta en especial a la -e" entendida como norma ,urídica emitida por )uienes representan a la sociedad en su con,unto. *n segundo lugar )ue la Administración Pública no go1a de la llamada libertad negativa 2nadie est! obligado a hacer lo )ue la le" no manda ni impedido a hacer lo )ue esta no prohibe3 o principio de no coacción dado )ue solo puede hacer a)uello para lo cual est! facultada en forma e5presa. -a discrecionalidad como resultado va reduciendo su e5istencia a límites casi virtuales lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa. Asimismo la Administración al emitir actos administrativos + )ue por definición generan efectos particulares + debe adecuarse a las normas reglamentarias de car!cter general. *stas últimas evidentemente deben de respetar la norma legal )ue les da sustento cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada.
,urídico " el acto administrativo. *l primero es siempre una declaración de voluntad de una persona cu"a determinación es enteramente libre. *l acto administrativo en cambio se su,eta a un procedimiento " a una ra1ón de ser. $o puede afirmarse )ue e5iste voluntad de la Administración pues el accionar de la misma no es libre. -a única voluntad admisible es la del constitu"ente o la del legislador ninguno de los cuales desempe;a función administrativa voluntad )ue incluso se encuentra fuertemente limitada por diversos par!metros derivados del derecho constitucional. *l acto ,urídico 8 de car!cter privado 8 es un acto )ue tiene un componente volitivo. *l acto administrativo solo admite componentes cognitivos puesto )ue resulta ser el resultado de un procedimiento previo regulado por la -e". *s m!s la -e" de Procedimiento Administrativo eneral no contiene el t9rmino voluntad en ninguna de sus normas. %in embargo un importante sector de la doctrina " legislación comparadas sigue considerando erróneamente al acto administrativo como una modalidad de acto ,urídico ? " al acto administrativo como una declaración de voluntad >. 'os actos e aministracin interna / su aecuaa efinicin.
-os llamados actos de Administración :nterna no son actos administrativos puesto )ue no afectan a los terceros )ue no forman parte de la entidad siendo )ue se orientan a la eficacia " eficiencia de los servicios " a los fines permanentes de las entidades. -os actos de administración interna de las entidades est!n destinados a organi1ar o hacer funcionar las actividades o servicios de las mismas. *stos actos son regulados por cada entidad con su,eción a las disposiciones del (ítulo Preliminar de esta -e" " de a)uellas normas )ue e5presamente así lo estable1can =. %in embargo de acuerdo con el artículo ?0 de la -e" del Procedimiento Administrativo eneral dichos actos re)uieren ciertos re)uisitos para su valide1 puesto )ue son emitidos por el órgano competente su ob,eto debe ser física " ,urídicamente posible " su motivación ser! facultativa cuando los superiores ,er!r)uicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. -a posibilidad de prescindir de la motivación en este último caso estriba en )ue las órdenes )ue siguen la línea de mando se generan como resultado de las relaciones de ,erar)uía al interior de la entidad ra1ón por la cual no precisan de motivación. -a distinción entre los actos administrativos " los actos de administración interna es evidente estando la misma relacionada directamente con el destino ?
O$BA-*% P*<*B 'esús + !p cit p. /=4.
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%A$(AMA<:A PA%(O< 'uan Alfonso + Principios e Derec!o Aministrativo . Madrid Centro de *studios
Artículo /0 inciso /.4./ de la -e".
de los efectos del acto. Mientras el acto de administración administración interna se dirige a la propia entidad los actos administrativos se dirigen hacia fuera vale decir hacia el administrado. *n consecuencia consecuencia una decisión decisión administrativa )ue designa un comit9 comit9 especia especiall consti constitu" tu"e e un acto de admini administr strac ación ión interna. interna. -o mismo podemos se;alar respecto a una resolución administrativa )ue declara la ba,a de un bien perteneciente a la entidad. Asimismo constitu"en tambi9n actos de administración interna los actos relativos al personal de la entidad. entidad. %obre esto ha" )ue efectuar efectuar un con,unto de de precisiones. F es )ue el empleado público público no es un administrado respecto respecto a la entidad en la cual labora puesto )ue la naturale1a de la relación )ue lo vincula a dicha entidad es por completo distinta. *l empleado público público esta sometido a un con,unto de obligaciones evidentes frente a la referida entidad a la ve1 )ue go1a de determinados derechos7 los cuales no afectan a los administrados. 0Son impugna1+es +os actos e aministracin interna2
*l hecho de )ue nos encontremos ante un acto de administración interna no significa )ue el mismo no sea sea susceptible de impugnación. impugnación. Fa ha se;alado el (ribunal Constitucional en reiterada ,urisprudencia )ue no e5isten 1onas de decisión pública e5entas de control ,urisdiccional lo cual es perfectamente consistente con el concepto de *stado de Derecho en el cual las atribuciones públicas deben estar debidamente limitadas a fin de evitar )ue las mismas vulneren derechos derechos fundamentales. *llo significa )ue un acto de administración administración interna puede ser impugnado si es )ue vulnera derechos o intereses de una persona determinada en aplicación de lo dispuesto por el artículo /E>0 de la norma constitucional /@. A ello debemos agregar la amplitud de actuaciones impugnables )ue mue muestra tra la -e" $.0 $.0 4?>E >E -e" )ue
Art%cu+o 345 . Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso- administrativa
Conforme lo dispuesto por la -e" del Procedimiento Administrativo eneral las decisiones internas de mero tr!mite son a)uellas )ue sirven para impulsar procedimientos o tr!mites al interior de las entidades " )ue no implican una toma de decisión de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse verbalmente por el órgano competente en cu"o caso el órgano inferior )ue las reciba las documentar! por escrito " comunicar! de inmediato indicando la autoridad de )uien procede mediante la fórmula "#or orden de$ //. *videntemente dichas actuaciones no constitu"en actos administrativos sino actuaciones administrativas necesarias para el funcionamiento de la entidad )ue no afectan a persona alguna. III.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTOS INSTIT&CIONA'ES, PROCEDIMIENTOS DISCIP'INARIOS ( DEMAS ESPECIES.
Conforme a la -e" del Procedimiento Administrativo eneral se entiende por procedimiento administrativo al con,unto de actos " diligencias tramitados en las entidades conducentes a la emisión de un acto administrativo el mismo )ue deber! producir efectos ,urídicos individuales o individuali1ables sobre intereses obligaciones o derechos de los administrados de acuerdo a la definición de acto administrativo )ue se;ala la propia -e" del Procedimiento Administrativo eneral/4. *l procedimiento administrativo constitu"e por definición un mecanismo cognitivo pues implica una toma de decisión fundada en un an!lisis previo de naturale1a ob,etiva tras el cual se emite una actuación administrativa )ue afecta a los administrados. *l procedimiento administrativo no implica entonces la generación de una declaración de voluntad de la Administración dado )ue 9sta última se encuentra limitada por el principio de legalidad como "a lo hemos se;alado. 6ina+ia e+ proceimiento aministrativo.
*l procedimiento administrativo a su ve1 tiene una doble finalidad. *n primer lugar constituir una garantía de los derechos de los administrados haciendo efectivo en particular el derecho de petición administrativa. F es )ue el procedimiento administrativo es la reacción del *stado -iberal de Derecho ante la e5istencia de potestades autoritarias de la Administración /6 en m9rito de concepciones provenientes de respeto por los derechos fundamentales " el sometimiento de la Administración a la -e". //
Artículo ?0 inciso ?./ de la -e".
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Artículo 4=0 de la -e".
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%A$(AMA<:A PA%(O< 'uan Alfonso + !p cit p. 8G.
Pero a la ve1 el procedimiento administrativo debe asegurar la satisfacción del inter9s general /E. Dentro de esta lógica se inclu"en principios como el de celeridad verdad material o eficacia7 así como conceptos tan importantes como los de impulso de oficio oficialidad de la prueba " la participación de los administrados en el procedimiento " en la toma de decisiones por parte de la autoridad administrativa. Proceimientos tramitaos por proceimientos aministrativos.
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Aministracin
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no
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Ahora bien es evidente )ue no todo procedimiento tramitado al interior de una entidad pública es un procedimiento administrativo. *llo por)ue no todo procedimiento 8 entendido como una sucesión de actuaciones administrativas dirigidas a la obtención de un resultado específico 8 tiene por finalidad generar un acto administrativo. De hecho e5isten múltiples procedimientos )ue tienen por finalidad generar actos de administración interna o actuaciones de naturale1a contractual. Denominar procedimiento administrativo a un procedimiento meramente institucional constitu"e una evidente contradicción. Un e,emplo de lo antes se;alado es el mal llamado procedimiento administrativo disciplinario. Por definición los procedimientos disciplinarios al interior de la Administración Pública no son procedimientos administrativos puesto )ue los mismos no culminan con un acto administrativo sino con un acto de administración interna por afectar a empleados públicos " no a administrados. -a confusión se origina en el Decreto -egislativo $.0 4?G -e" de &ases de la Carrera Administrativa " de
Un mecanismo )ue permite aclarar lo antes se;alado es la e5istencia de los llamados Manuales de Procedimientos 2MAP
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Art%cu+o 78.- En las entidades de la %dministración #&blica se establecerán comisiones permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conducción de los respectivos procesos /G
Directiva $.0 @@48??8:$APHD$<.
debe contener todos los procedimientos )ue a su ve1 detallan las acciones )ue se siguen en la e,ecución de los procesos generados para el cumplimiento de las funciones 8 a cargo de las diferentes unidades org!nicas de una entidad 8 " )ue debe guardar correspondencia con los dispositivos legales "Ho administrativos )ue regulan el funcionamiento de la misma. %egún las normas aplicables el Manual de Procedimientos es un documento descriptivo " de sistemati1ación normativa teniendo a la ve1 un car!cter instructivo e informativo puesto )ue pone en conocimiento del personal de la entidad respecto a los procedimientos )ue operan al interior de ella. *n dicho documento se inclu"en todos los procedimientos institucionales siendo )ue únicamente los procedimientos administrativos son incorporados al (e5to Inico de Procedimientos Administrativos 2(UPA3 de la entidad /?. E+ si+encio aministrativo.
*n t9rminos generales salvo )ue la norma legal )ue regula el procedimiento institucional se;ale lo contrario el silencio administrativo es aplicable únicamente a los procedimientos administrativos " no a a)uellos procedimientos )ue no culminen en un acto administrativo. *sto se deduce con meridiana claridad de lo dispuesto por la -e" $.0 4=@G@ )ue regula el silencio administrativo. IV.
CONC'&SIONES.
*s necesario )ue en la Administración Pública de,emos de confundir todos estos conceptos. De,ar en claro )ue los procedimientos administrativos tienen por finalidad concluir con la emisión de un acto administrativo " )ue por e,emplo los procedimientos disciplinarios no constitu"en procedimientos administrativos puesto )ue no conclu"en en un acto administrativo sino en un acto de administración interna )ue afecta al personal " )ue por ese hecho es susceptible de impugnación conforme lo dispuesto por las normas legales vigentes.
/?
-e" $.0 4?EEE Art%cu+o 79.- -egalidad del procedimiento. '() Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen e*clusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor +erarqua, norma de la más alta autoridad regional, de !rdenana .unicipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la /onstitución, seg&n su naturalea 0ic1os procedimientos deben ser compendiados y sistematiados en el 2e*to 3nico de #rocedimientos %dministrativos, aprobados para cada entidad 456
