Politicas y Practicas de la Proteccion al Consumidor en El Peru

LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN PR OTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ

Santiago Roca y Eva Céspedes

Lima, setiembre de 2009

Documento de circulación restringida

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LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN PR OTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ Santiago Roca y Eva Céspedes Resumen Las leyes de protección al consumidor en el Perú ofrecen a través del INDECOPI y de los Tribunales de los organismos reguladores, un sistema administrativo de protección efectiva, que incluye imposición de sanciones y medidas correctivas (devolución del dinero, cambio o reparación del producto) a quienes infrinjan los derechos del consumidor. Los consumidores pueden apelar en última instancia al poder judicial - a nivel de la Corte Suprema. Las mayores vulnerabilidades en la implementación de la ley se observan en: a) la prelación del criterio de “consumidor diligente”, b) la resistencia a hacer cumplir las disposiciones en relación a las cláusulas abusivas y generales de contratación, c) el desamparo frente a pesos y medidas, d) la falta de protección y sanción frente a las conductas explotativas de las empresas, e) cierta impunidad en la introducción de bienes basura y productos peligrosos, f) carencia de instrumentos y laboratorios para analizar la inocuidad de los productos y servicios, g) pasividad en enfrentar los problemas procesales y de ejecutoria de las resoluciones en el sector informal, y, h) la falta de balance de la propiedad intelectual en relación a los derechos del consumidor. Especial deficiencia se observa en la centralización y gestión del sistema y en su escasa observancia e implementación en varias regiones del país. De otro lado, los ministerios son los que establecen reglas y normas sectoriales que se preocupan por la seguridad y eficacia de los servicios o productos en los mercados. La actuación de estos organismos es sin embargo muy débil y limitada. Se necesita un sistema de protección al consumidor que integre los derechos individuales de los usuarios con las reglas de seguridad y eficacia de los productos, elaborándose una política nacional que articule a las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local) con el sector privado, las asociaciones de consumidores, el mundo académico y la sociedad civil. El















ÍNDICE I. El sistema nacional de protección al consumidor y el marco jurídico Institucional II. Principios y principales leyes básicas de protección al consumidor II.1. La Valoración Positiva del Tribunal Constitucional Constitucio nal

5 9 9

II.2. La Ley contra Productos Dañinos y Peligrosos

10

II.3. La Ley de Protección al Consumidor

11

II.4. La Ley de Publicidad y la Ley de Libre Competencia en Defensa del Consumidor

18

II.5. La ley del Usuario de Servicios Financieros

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II.6. Ley General de salud y el derecho a la salud e integridad

19

II.7. Leyes sobre Alimentos, Bebidas y Medicamentos

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III. Actuación e implementación de las leyes en la práctica

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III.1. Lejos del derecho a la satisfacción de las necesidades básicas

21

III.2. El Debate entre Consumidor Razonable y Consumidor Vulnerable

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III.3. Los Contratos Abusivos

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III.4. Los Bienes Basura, Estándares, Normas y Reglamentos Técnicos

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III.5. Propiedad Intelectual y el Consumidor

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III.6. Aspectos Institucionales, Institucional es, Administrativos y de Procedimientos

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IV. Otras políticas públicas pro-consumidor

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IV.1. Políticas de prevención

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IV.2. Derechos No reconocidos

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IV.3. Las Asociaciones de Consumidores y la Sociedad Civil

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IV.4. La Informalidad y las Pequeñas Empresas: la dificultad

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de los procedimientos IV.5. Otras Políticas de Promoción

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LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN PR OTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN EL PERÚ*

Por: Santiago Roca1 y Eva Céspedes2

I. EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR CONSUMIDOR Y EL MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL Antes de la década de los noventa, las disputas entre proveedores y consumidores en el Perú se ventilaban bajo el Código Civil y las leyes mercantiles y de comercio que administraba el Poder Judicial. En 1991 sin embargo, cuando se promulga la ley específica de protección al consumidor DL 776, cambia significativamente el carácter de los derechos de los consumidores y se entrega su administración al INDECOPI, la institución creada en 1992 para resolver los problemas de competencia, propiedad intelectual y consumidor. Esta primera ley de protección al consumidor es el resultado de haberse adoptado en la Constitución Política del Perú de 1979 la institución de una economía social de mercado, donde el Estado promueve la competencia y libre iniciativa y defiende el interés de los consumidores (Art 110). Posteriormente la * Artículo presentado para su publicación –a inicios de julio pasado– a la re vista Gestión y Política Pública del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), México D.F. Esta

impresión preliminar de la Universidad ESAN es de circulación restringida. 1

Profesor Principal de Economía, Escuela de Administración de Negocios para Graduados,















Constitución Política de 1993 (Art 65) ratifica estos principios como derecho fundamental de las personas, tanto individual como colectivamente. En este marco de tutela especial del consumidor por el Estado es que a partir de 1993, bajo el liderazgo del INDECOPI, se fueron concordando diversas normas las que finalmente fueron ordenadas en diciembre del 2000 en el texto único de la ley de protección al consumidor (DS No 039-2000 ITINCI). Si bien la ley de protección al consumidor establece que la Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI (en primera instancia) y el Tribunal del INDECOPI (en segunda y última instancia administrativa) son el único órgano administrativo competente para conocer las infracciones a la ley, imponer sanciones y ordenar medidas correctivas; la ley también dejó abierta la posibilidad que se puedan otorgar competencias sobre el consumidor a otras instituciones específicas, siempre que se haga a través de leyes promulgadas por el Congreso de la República. Es dentro de este marco legal, que el diseño institucional del Estado Peruano ha autorizado que los reguladores de los servicios públicos actúen como autoridades en aplicar la ley de protección al consumidor: OSIPTEL en telecomunicaciones, OSINERG en energía, SUNASS en agua y servicios sanitarios, y OSITRAN en infraestructura. Cada regulador ha instalado en su seno un Tribunal, que entre otros asuntos, tienen competencia para conocer, sancionar y ordenar medidas correctivas, que protejan al consumidor en su ámbito de aplicación. De otro lado, a través de jurisprudencia y pronunciamientos del poder ejecutivo y del poder judicial se ha logrado diferenciar las facultades y ámbito de actuación de la Comisión de Protección al Consumidor, CPC, de aquellas de los

















al requerirle un servicio seguro y eficaz, mientras que la CPC protege al consumidor en forma individual. Lo mismo ocurre en salud, alimentación, etc. en donde las autoridades del Ministerio son responsables de la seguridad y eficacia de los productos o servicios y la CPC de los reclamos individuales de los consumidores o usuarios. Parecido sucede en relación con los usuarios de los servicios financieros, las instituciones reguladoras sea el Banco Central, la SBS o la CONASEV protegen el interés general mientras que la CPC los intereses individuales y difusos. En el caso del Sector Educación existe por ejemplo regulación específica para que la CPC vea los problemas de idoneidad del servicio y matrículas escolares en colegios privados, mientras que el Ministerio se encarga de los intereses generales de la educación y de los colegios estatales. En adición al marco del derecho administrativo arriba referido, desarrollado por el Estado para proteger a los consumidores, hay que destacar que en el Perú están vigentes también las instancias judiciales y de resolución de conflictos imperantes en el sistema de justicia nacional. Esto significa que los usuarios y consumidores que lo deseen, pueden acudir a mecanismos alternativos de resolución de conflictos como la conciliación, la mediación ó el arbitraje, en cuyos casos las normas de justicia disponen su institución como “títulos ejecutivos” a ser cumplidos por las partes y cuyo incumplimiento es sancionado con multas, cobranzas coactivas y posibilidad de denuncia penal ante el

















Las asociaciones de consumidores juegan todavía en el Perú un rol muy limitado en el fomento y defensa de los consumidores ante la ley y sus autoridades. Si bien una resolución directoral del INDECOPI posibilita a que las asociaciones de consumidores presenten casos y obtengan parte de las multas que la autoridad coloca a los infractores, estas no son promovidas ni ayudadas en el desarrollo de sus capacidades. Prácticamente existe solo una importante asociación de consumidores en el Perú y ella realiza su trabajo concentradamente en Lima. De otro lado, el alcance de la protección al consumidor a nivel de las regiones y distritos de todo el país es casi insignificante, la principal autoridad del consumidor, el INDECOPI, solo tiene 13 oficinas desconcentradas en todo el país y no ha estructurado un sistema descentralizado de protección en alianza con los más de 3,700 municipios distritales y centros poblados existentes. En el Perú no existe en realidad un sistema nacional de protección al consumidor explícitamente instituido sino elementos dispersos que indican un primer nivel de aproximación. No existe ninguna institución que se encargue de planificar, elaborar, coordinar y ejecutar una política nacional de protección al consumidor en donde participen las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local), así como las asociaciones de consumidores, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil. Tampoco existen “convenciones colectivas de consumo” en donde entidades civiles y asociaciones de

















II. PRINCIPIOS Y PRINCIPALES LEYES BÁSICAS DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR II.1. La Valoración Positiva del Tribunal Constitucional Se ha mencionado que la Constitución Política de 1993 en su art. 65 establece que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios y vela por la salud y la seguridad de la población. En este sentido, el Tribunal Constitucional Constitucional peruano ha tenido la oportunidad de pronunciarse señalando que esta disposición constitucional constituye un límite en la actuación de las empresas y que los consumidores no solo tienen derecho a recibir servicios esenciales sino que tales servicios se presten en condiciones óptimas y favorables.

El Tribunal Constitucional sustenta lo expuesto en una pluralidad de principios, entre ellosi:

a)

El principio pro consumidor, en razón de las desventajas y asimetrías de los

consumidores en relación a los proveedores, b) el principio de proscripción del abuso del derecho, c) el principio de isonomia real, que establece relaciones de trato igualitario a los iguales y trato desigual a los desiguales, d) el principio restitutio in íntegrum, en donde el Estado resguarda el resarcimiento por los

















El Tribunal Constitucional ha señalado que en función de estos principios aparecen las dos obligaciones estaduales: 1) garantizar el derecho a la información y la consignación de datos veraces, suficientes, apropiados y fácilmente accesibles, y 2) asegurar que los productos o servicios ofertados no pongan en peligro la salud y seguridad de los consumidores.

Asimismo, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado de manera específica sobre el comportamiento de las entidades que otorgan créditos a los consumidores, dando el marco jurídico para eliminar las cláusulas y las prácticas abusivas de este sector en contra del consumidor ii ya que ellas comprometen el principio de equivalencia y de máxima reciprocidad que debe observarse en todo estado de derecho, debiendo la banca respetar la legislación del consumidor y toda norma que establezca disposiciones tutelares para el usuario.

II.2. La Ley contra Productos Dañinos y Peligrosos La protección a la salud y seguridad del consumidor se materializa a través de 2 tipos de normas, las de información y las que sancionan la colocación de productos dañinos, peligrosos o que conllevan un riesgo injustificado o no advertido para los consumidores.

















Protección al Consumidor del 2008 iii se establece la obligación de informar los valores nutricionales. Con respecto a los los productos dañinos o peligrosos, el proveedor está está obligado a adoptar las medidas necesarias para eliminar o reducir el peligro, tales como: notificar a las autoridades competentes, retirar los productos o servicios, disponer su sustitución o reparación, e informar a los consumidores oportunamente con las advertencias del caso. Las principales normas que en ambos ámbitos se han promulgado son:

•

Ley de Rotulado de Productos Industriales Manufacturados,

•

Ley que Prohíbe y Sanciona la Fabricación, Importación, Distribución y Comercialización de Juguetes y Útiles de Escritorio Tóxicos o Peligrosos; reglamentada el 15 de Septiembre, 2007

•

Ley de Protección al Consumidor que establece la información debe ser en castellano.

•

DS 007-1998-SA que reglamenta sobre Vigilancia y Control de Alimentos y Bebidas.

•

DS Nº 015-2008-SA que reglamenta la Ley General para la prevención y control de los riesgos del consumo del tabaco.



















del Sistema Sistema de de Protección al Consumidor. Consumidor.

Sin embargo, la reforma más

importante ha sido la Ley de Fortalecimiento del Sistema de Protección al Consumidor (Ley No 27311 del 18 de julio del 2000) que reguló, entre otros aspectos, los métodos comerciales coercitivos, el reforzamiento de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y la modernización del sistema de protección al consumidor, al otorgar al INDECOPI la facultad de imponer medidas correctivas (fortalecida por la Ley 27917 del 10 de enero del 2003). Con la dación de esta última Ley, el consumidor ya no obtenía sólo la sanción a la empresa infractora y la defensa de la legalidad, sino que podía acceder a la reposición, reparación o devolución del dinero pagado por el bien o servicio materia de denuncia. II.3.1.

Objetivos de la Ley



















métodos comerciales coercitivos o que impliquen desinformación o información equivocada sobre los productos o servicios; e. Derecho a no no ser discriminados discriminados en locales locales abiertos al público. f. Derecho a la reparación por daños y perjuicios, en la adquisición de bienes o servicios. g. Derecho a ser escuchado en defensa de nuestros derechos como consumidores. h. Derecho a efectuar pagos anticipados anticipados en toda operación de crédito con la consiguiente liquidación de intereses al día de pago. A su vez, señala de manera enunciativa, no limitativa, el derecho a la protección contra

métodos comerciales coercitivos, prohibiendo lo siguiente: a) el

condicionamiento de la venta de un bien o la prestación de un servicio a la adquisición de otro, salvo limitadas excepciones, b) obligar al consumidor a asumir prestaciones que no haya pactado o a efectuar pagos por bienes o servicios que no hayan sido requeridos previamente, c) modificar sin el



















disuasivo en el proveedor. Para cumplir dicho fin, la jurisprudencia ha establecido 2 criterios además de los consignados en la norma y son: (1) el monto de la sanción debe ser mayor que el beneficio obtenido por la conducta infractora y (2) el monto está sujeto a la probabilidad de detección de la infracción, a menor probabilidad de detección, mayor es la multa a imponer. En la última modificación de la Ley se amplía el ámbito de responsabilidad a las personas que ejerzan la dirección, administración o representación del proveedor en cuanto participen con dolo o culpa inexcusable en el planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa. En ese sentido, la norma contempla que además de la sanción que a criterio de la Comisión corresponda imponer a los infractores, se podrá imponer una multa de hasta cuatro (4) unidades impositivas tributarias (UIT) v, a cada uno de sus representantes legales o a las personas que integran los órganos de dirección o administración según se determine su responsabilidad en las infracciones cometidas.





































c. Infracciones muy graves, con una multa de hasta trescientas (300) UIT. Entre los criterios para la graduación de la sanción se encuentran la gravedad de la falta, la magnitud de la empresa, el grado de afectación a la vida, salud, integridad o patrimonio de los consumidores, el daño resultante de la infracción, los beneficios obtenidos por el proveedor, la conducta del infractor en el procedimiento y los efectos que se pudiesen ocasionar en el mercado. La reincidencia es un agravante, por tanto, la sanción no podrá ser menor que la precedente. Las multas o sanciones constituyen recursos propios del INDECOPI. II.3.4.

Resarcimiento Económico y Reparación

La Ley establece como medida correctiva el derecho a la 1) reparación, 2) reposición o 3) devolución, debiendo el consumidor elegir cualquiera de las tres. La norma actual señala que en caso de devolución del monto pagado, éste será el valor del producto o servicio al momento de efectuar la devolución, sin





















II.3.5.

Instancias de Resolución de Conflictos

Existen diversas plataformas para la resolución de los conflictos de consumo (ver Gráfico)

SOLUCIÓN DE CONFLICTOS EMPRESA

CLIENTE

-



















II.4. La Ley de Publicidad y la Ley de Libre Competencia en Defensa del Consumidor El consumidor en el Perú también es protegido por actos de deslealtad en la publicidad y/o por prácticas anticompetitivas entre las propias empresas. Bajo la Ley 34, DL 691, DL 26122 y DL 1044 se regula la actividad publicitaria en lo que se refiere a su impacto entre empresas y para que la información que se proporciona al consumidor cumpla con los requisitos de legalidad, veracidad,



















II.5. La ley del Usuario de Servicios Se rvicios Financieros En el año 2005 se aprobó la Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en Materia de Servicios Financieros, a fin de fortalecer la protección a los consumidores del sector de servicios financieros que es el más denunciado ante la CPC. Su Reglamento se ha focalizado en promover mayor transparencia en la



















Sobre la Información brindada, establece que es un derecho del usuario, recibir en términos comprensibles información completa y continuada sobre todo su proceso - diagnostico, pronóstico y alternativas de tratamiento - sus riesgos, precauciones y advertencias de los medicamentos prescritos y administrados. Establece que solo los médicos pueden prescribir medicamentos y que éstos están obligados a informar al paciente como se administran y cuales son sus riesgos – contraindicaciones y reacciones adversas. Sobre la idoneidad en el servicio, la norma establece la obligación de registrar



















derecho alimentario de los consumidores. La responsabilidad de la inocuidad es de todas las partes: el Estado, el consumidor y los proveedores. La Comisión Multisectorial de Inocuidad Alimentaria recién se ha implementado en abril del 2009 pasado y velará porque las autoridades de salud, de sanidad agraria y de sanidad pesquera apliquen procedimientos exhaustivos que contemplen el retiro rápido de los productos alimenticios adulterados, contaminados o falsificados o que hayan sido declarados no aptos para el consumo humano. Los gobiernos regionales y locales deben aplicar la ley de inocuidad dentro del ámbito de su circunscripción territorial. Hay alta posibilidad que se creen colisiones de





















Según el Censo de Población y Vivienda del 2007, se tiene que solo cuentan con agua potable el 63.65% de las viviendas (54.76% dentro de su vivienda y el 8.89% disponen del servicio de red común) el resto de viviendas 36.35%, se



















Transcurridos más de 15 años de aplicación de este concepto se cuenta con experiencia e información preliminar para evaluar sus efectos.



















A esa misma conclusión se llega, si se analiza transacciones más simples, pero que igualmente ponen en duda los conceptos expuestos de consumidor razonable. Es el caso de los servicios técnicos en general, el recojo de



















consumidor “vulnerable”, aquel que no lee ni entiende bien y confía en la institucionalidad del mercado (Cavanillas, 1990).



















decir monto de la línea de crédito, tasas de interés, plazos de vencimiento, entre otros.

































































































































































































































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