La implementación de políticas públicas en el Perú Mag. Christian Alván
Mag. Christian Alván.
¿Qué es una política pública? • Acción: práctica, no sólo discurso • Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un
problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41).
• Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos • Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública: generan valor público Mag. Christian Alván.
¿Cómo entender las PP? • Como un proceso Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las PP De decisiones Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, la implementación, los juicios evaluativos).
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Problemas
Necesidades situaciones demandas
Proceso de diseño e implementación de soluciones al problema
Participantes/ roles Decisiones Ejercicio autoridad Negociación Análisis Interacción
Resultados
Problemas solucionados (o no solucionados)
“Para entender quién y cómo se elaboran las políticas, uno debe de entender las características de los participantes, en qué fases y qué papeles juegan, de qué autoridad u otro poder disfrutan y como se relacionan y controlan unos a otros” (Lindblom:1991, 11). Mag. Christian Alván.
Fase predecisional
Establecimiento de agenda Especificación de alternativas
Fase decisional
Toma de decisiones autorizadas Provisión de autoridad y recursos
Implementación/ evaluación
Ejecución de Programas Evaluación resultados
“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente ´como se evalúan las políticas” (Lindblom:1991, 11). Mag. Christian Alván.
Un proceso “no claro” (Lindblom: 1991)
Riesgo de concebir elaboración de PP como proceso ordenado y racional (paso a paso) Fases de elaboración e implementación se mezclan mutuamente
Problemas reformulados a partir de la implementación Implementación genera nuevos problemas para la agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementación abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas
Mag. Christian Alván.
Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas Negociación e imposición de decisiones Aprovechamiento de oportunidades para progresar en la agenda
Múltiples factores influyen de diversa manera en el proceso
Cambio de proyectos políticos Influencia de intereses privados / grupos de interés Control burocrático sobre la implementación Cambios en la opinión pública Nuevas investigaciones / tecnologías Difusión de ideas / transferencia de políticas
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Dos exigencias contradictorias: elaboración democrática e inteligente (efectiva) Un diseño efectivo se guía por criterios racionales: adecuación técnica entre medios y fines La democracia implica negociación entre visiones distintas, llegando a acuerdos no racionales (en el sentido instrumental) OJO: los procesos políticos no son limitaciones irracionales a un proceso técnico.....son esenciales en la definición de los objetivos y valores que guían la PP en un contexto pluralista (Subirats: 1996).
Poca claridad en cuanto a la relación entre las formas de elaborar las PP y sus resultados Se constata que la diferencia entre los sistemas de elaboración de PP no conllevan diferencias en sus resultados. Postura cuestionable desde estudios más recientes (Barzelay, 2001) Mag. Christian Alván.
Resumiendo “Vamos a estudiar la elaboración de las políticas públicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado “políticas públicas.” (Lindblom: 1991, 13) Mag. Christian Alván.
¿En qué consiste implementar? • La implementación es vista de manera mecanicista: simple aplicación de lo diseñado. Sus problemas deben resolverse mediante un mejor ajuste a lo diseñado o mediante un rediseño el diseño prima lógica y prácticamente sobre la implementación, siendo asi la fuente última de soluciones a los problemas Suele pensarse que el diseño (planificación) y la evaluación son los momentos decisivos y estratégicos del proceso de formación y gestión de políticas: ¿es tan poco relevante lo que ocurre entre el diseño y la evaluación? Mag. Christian Alván.
Lo aparentemente fácil es complejo • Usualmente se asume que la implementación es la parte fácil de la elaboración de políticas: tiene un status menor a la del diseño / evaluación Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre metas, conflicto permanente) la implementación es muy compleja por razones ordinarias Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haber pleno acuerdo) dependen de complejas cadenas de interacción recíproca (Presman & Wildavsky) Es necesario entender esa complejidad para poder actuar sobre ella Mag. Christian Alván.
Necesitamos una comprensión distinta de la implementación • Entender la implementación como un proceso simple de “aplicación” del diseño no permite enfrentar eficazmente los problemas que afectan la marcha de los programas sociales: no todas las variables importantes se manejan desde el diseño • Tendremos una doble mirada del asunto: (i) desde las características del proceso de desarrollo de las políticas públicas (policy making) y (ii) desde el punto de vista de los roles gerenciales que deben desempeñarse a lo largo del proceso (public management)
¿Cómo pensamos? • Usualmente nos concentramos en problemas estratégicos y programáticos, tendiendo a relegar los de implementación: solemos dar mayor jerarquía intelectual y práctica al diseño y la evaluación, dejando de lado la implementación como algo aparentemente sencillo
• Aún cuando llegamos a reconocer los problemas operativos nuestro bagaje de académicos herramientas para enfrentarlos.
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Frente a los problemas estratégicos sabemos que hay que negociar, frente a los problemas de planificación sabemos que hay que reprogramar. ¿Y frente a los problemas de operación o control de gestión qué?
Hace falta una manera sistemática (ordenada) de pensar, que permita priorizar los problemas a atender y proponer una ruta de intervención (secuencia) para hacerlo de manera viable y efectiva
“Ya es bastante difícil diseñar políticas públicas y programas que se vean bien en el papel. Es aún más difícil formularlas en palabras y lemas que suenen bien a los oídos de los líderes políticos y de sus electores. Pero resulta atrozmente difícil implementarlas de manera que complazcan a alguien, incluso a los supuestos beneficiarios o clientes.” (E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 3)
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Programa REVALORA PERU Estudio de Caso
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Antecedentes
1 Estado de la política pública de empleo en el Perú.
2 Crisis Económica Internacional (2008).
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3 Plan de Estímulo Económico.
Objetivo y estrategias iniciales de diseño del programa Proteger la empleabilidad de los trabajadores afectados por la crisis económica internacional
Intermediación Laboral
Asistencia Técnica
Meta: 14,000 beneficiarios (2009)
Capacitación Certificación de (Reconversión) Competencias
Presupuesto: 30 millones de soles (2009)
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Ámbito de intervención del Programa Ámbito de intervención subjetivo
Ámbito objetivo de intervención
Trabajadores afectados en su empleo Mag. Christian Alván.
Crisis económica internacional
Cuestiones consideradas antes de la implementación (I) Intermediación laboral Asistencia técnica
• Sin resultados al corto plazo
• Complicación en las contrataciones • Ubicación de emprendimientos
Certificación de • Falta de parámetros competencias Mag. Christian Alván.
Cuestiones consideradas antes de la implementación (II)
Capacitación
•Necesariamente por terceros. •Problemas con la reconversión de trabajadores. •Mala experiencia previa de PROJOVEN en este rubro. •En corto tiempo.
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Implementación de la principal estrategia de intervención: la capacitación 1
2
3
4
• La capacitación como única estrategia de intervención.
• La capacitación como especialización.
• Áreas con una mayor demanda de puestos de trabajo. • Áreas en las cuales la capacitación puede realizarse en el corto plazo.
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Celebrando convenios con entidades públicas de capacitación
1
2
3
4
¿públicas o privadas?
Supuesto de inaplicación de la norma de contrataciones.
Convenios con universidades.
Universidades cumplían los requisitos.
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Redefiniendo (el diseño) metas y objetivos (I)
Para comienzos del año 2010 se conocía que los efectos de la crisis no tendrían un impacto relevante en el empleo por lo que era necesario un cambio en el ámbito de intervención que justificara su subsistencia.
Mag. Christian Alván.
Nuevos Objetivos y estrategias Proteger la empleabilidad de los trabajadores ante cualquier supuesto de afectación.
Asistencia Técnica
Capacitación
Certificación de (Especialización) Competencias
Meta: 30,000 beneficiarios (2010)
Presupuesto: 30 millones de soles (2010)
Mag. Christian Alván.
Ampliación del ámbito de intervención Ámbito de intervención subjetivo
Ámbito objetivo de intervención
Trabajadores en riesgo de serlo (aún laborando)
Procesos de modernización
Cambios en los procesos productivos Intervención en casi todos los supuestos en los que estuviera en riesgo la empleabilidad de los trabajadores Mag. Christian Alván.
Implementación intervención
del
nuevo
diseño
de
1
• Se prescinde de la intermediación laboral como estrategia de intervención y se considera un consecuencia de la implementación de otras estrategias.
2
• Se hace explicito cambio de la estrategia de capacitación como especialización.
3
• Se inicia la prestación de servicios de asistencia técnica a emprendedores y se establecen los parámetros para la certificación de competencias.
4
• Se inicia un cambio de entidades de capacitación públicas a entidades de capacitación privadas a fin de otorgar un servicio de mayor calidad a los beneficiarios. Mag. Christian Alván.
Exoneraciones para contratar entidades privadas de capacitación. Proveedor Único • SENATI • IFB - Asbanc
Desabastecimiento Inminente
Servicios Personalísimos
• Universidad San Ignacio de Loyola.
• ADEX
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ANALISIS DE LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIÓN Mag. Christian Alván.
La implementación y las políticas públicas (I) Diseño
Políticas Públicas
Programas Implementació n
•Del Águila, Bobadilla y Morgan. (1998) •Salazar (2008) Mag. Christian Alván.
Evaluación
La implementación y las políticas públicas (II)
Diseño (Programación)
Implementación
•Subirats (2008). •Cortazar (2008) Mag. Christian Alván.
Realidad
De la implementación al diseño
Implementación
Diseño
Majone y Wildasky (1979) Mag. Christian Alván.
Estrategias de implementación (I) Limitar búsqueda en áreas poco productivas
Búsqueda de oportunidades
•Simons (1995). •Cortazar (2008).
Implementación
Estrategias emergentes Mag. Christian Alván.
Promover objetivos y resultados
Estrategias de implementación (II) Privilegiar únicamente la estrategia de capacitación
• Promover resultados y objetivos
La capacitación • Promover una como estrategia especialización emergente de trabajadores Mag. Christian Alván.
Estrategias, herramientas e instrumentos relacionados con la línea de capacitación Estrategias • Estrategia 1: capacitar a través entidades públicas. • Estrategia 2: capacitar a través de entidades privadas de capacitación.
Instrumentos
Herramientas
• Suscripción de Convenios con univ. públicas
• Convenios con Univ. Públicas
• Exoneraciones para contratar entidades privadas.
• Contratos con Univ. Privadas
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Estrategias, herramientas e instrumentos (convenios) Principio de subsidiariedad
Supuesto de inaplicación de la ley de contrataciones
Reduce el universo de entidades de capacitación
Convenios con universidades públicas
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Permiten alcanzar metas
Estrategias, herramientas e instrumentos (exoneraciones)
Servicios personalísimos
Proveedor único
Desabasteci miento inminente
Exoneraciones Mag. Christian Alván.
Implementación y resultados a corto plazo
Logro de metas
Reconocimiento de la gestión
Legalidad.
Subsistencia del Programa
Legitimidad.
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Actores e intereses de la implementación
Gerencia del Programa (centralización de los servicios de empleos)
Sub – sector de promoción del empleo (descentralización de los servicios de empleo)
Subirats (2008) Mag. Christian Alván.
Creación de valor público
Valor público
•Servicios de empleo de calidad para la población Moore (1998) Mag. Christian Alván.
