Esta versión digital, de 3 ensayos, se realizó exclusivamente exclusivamente bajo un fin académico
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JORGE IVAN CUERVO RESTREPO
Las políticas públicas: entre los modelos teóricos y la práctica gubernamental (una revisión a los presupuestos teóricos de las políticas públicas en función de su aplicación a la gestión pública colombiana)
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INTRODUCCIÓN
El discurso y la práctica de las políticas públicas es de reciente aparición en el quehacer gubernamental colombiano y latinoamericano. Lo mismo podría decirse de su aparición como disciplina en los currículos de ciencia política en las universidades de la región. Esta novedad ha impedido un cabal entendimiento del alcance de las políticas públicas como medio para mejorar la capacidad del Estado —y especialmente de los gobiernos– e incrementar el empoderamiento de la sociedad. La masa crítica sobre el discurso de políticas públicas en la academia es todavía incipiente, desarticulado y disperso, y qué no decir de su incorporación en el quehacer gubernamental, donde todavía es observado con reserva y en no pocas ocasiones con resistencia, como un discurso ajeno a las necesidades y exigencias de la regulación social en un país como Colombia y, en el peor de los casos, como el traje con el que se viste el Estado neoliberal. Mi triple experiencia de servidor público, profesor e investigador y consultor en temas relacionados con políticas públicas me ha permitido construir una visión integral y crítica de las posibilidades de las políticas públicas, tanto en su función orientadora de la acción gubernamental como de método de análisis. Este texto es producto de esa triple experiencia, es un esfuerzo por decantar la mejor producción teórica de políticas públicas -por supuesto elaborada en escenarios culturales e institucionales distintos a los nuestros- adecuándola a las realidades del ejercicio del gobierno de un país como Colombia, con un Estado con legitimidades diferenciadas, por temas y por territorios, incorporando los cambios de que ha sido objeto el Estado en las últimas décadas como vector de conducción política de la sociedad, en un escenario donde los mecanismos de mercado han ganado legitimidad para asignar los recursos y definir las competencias –transformación que por supuesto es una decisión de política– y, donde la sociedad civil se ha hecho más diversa, más autónoma pero también más vulnerable precisamente en sociedades que no han logrado hacer el tránsito a sociedades de bienestar, como la colombiana. El texto es elaborado a partir de las notas de clase que he impartido en el pregrado y en los posgrados en la Universidad Externado. Es una reflexión en voz alta aderezada con las reflexiones de algunos otros autores que como el francés PIERRE MULLER han venido resignificando el marco conceptual de las políticas promoviendo una visión más realista y adaptable a las necesidades los imaginarios de la gestión pública. No pretende ser el ensayo refinado y acabado sobre un tema cuya reflexión apenas empieza en nuestro país1. La Constitución de 1991 estableció unas nuevas reglas de juego entre goEspero que los lectores sepan entender que el tono de los dos capítulos de mi autoría que aparecen en este libro, estará marcado menos por la bibliografía especializada que por la reflexión del autor, sin que eso le reste rigor. 1
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bernantes y gobernados, nuevas competencias y nuevos roles para el Estado, destacándose el desafío de la descentralización. Nuestra apuesta es que las políticas públicas pueden servir de medio para que el Estado logre sus compromisos de manera eficaz y eficiente, para que asuma de mejor manera sus responsabilidades ante la sociedad. Hay quienes señalan que la Constitución está por desarrollarse y, en la medida, en que no ha existido suficiente movilización para defenderla, hoy se advierte su progresiva desarticulación. Pues una de las formas como pueden ser desarrollados algunos de sus principios más importantes, es a través de la elaboración de políticas públicas coherentes y consistentes, de ahí la importancia de entender el significado y alcance de esta herramienta conceptual sobre la que se ha abusado en su uso diluyendo su significado. Entonces ¿qué son las políticas públicas? Lo primero que debemos señalar es que no todo lo que hace el Estado y el gobierno son políticas públicas. Política pública no necesariamente es sinómino de acción gubernamental2, es una forma específica de enfocar y resolver los problemas sociales que supone en el proceso de toma de decisiones la construcción y consolidación de consensos. En esa medida es un atributo del Estado y en especial del Estado democrático de derecho. Ahora bien ¿qué diferencia una política pública de otra acción de gobierno?, ¿qué diferencia una política de gobierno de una política de Estado? ¿quién puede hacer políticas públicas? ¿cuál es el rol del Congreso, del poder judicial y de otros organismos de control en la producción de políticas públicas?, ¿cuál es el rol de la sociedad civil y cómo los mecanismos de mercado pueden contribuir a la toma de decisiones de política pública? Estas son algunas de las preguntas que se tratan de responder en este texto. También es necesario preguntarse sobre cuál es el ámbito de autonomía que tienen los gobiernos en un mundo globalizado para definir sus políticas publicas; es preciso revisar esos determinantes externos e internos, habida cuenta de que, por ejemplo, no es la misma autonomía de la que goza una ciudad como Bogotá con una gran capacidad de generar recursos propios y con una fuerte institucionalidad, que la de un pequeño municipio que depende de las transferencias del sector central; de suerte que es necesario preguntarse sobre las posibilidades de implementación del discurso de políticas públicas en escenarios de frágil institucionalidad donde lo público está en construcción y donde actores no estatales, muchos de ellos ilegales y armados, como en el caso de Colombia, inciden sobre la orientación en la ejecución de los recursos públicos y se convierten en un obstáculo para el funcionamiento del Estado y para la formulación de políticas públicas. También es necesario preguntarse por el impacto de la irrupción de actores privados en la prestación de servicios públicos y en la autonomía del Estado para definir políticas públicas relacionadas con estos temas. El Como bien lo señala MULLER (2002), la definición de una política pública como un plan de acción gubernamental no dice nada acerca de la génesis social de las políticas públicas, que es la característica esencial de una política pública, de ahí su condición de pública que más que un atributo descriptivo es un atributo normativo. 2
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artículo 367 de la Constitución establece la posibilidad de que los servicios públicos domiciliarios puedan ser prestados por particulares bajo el control, la regulación y la vigilancia del Estado. La prestación de los servicios públicos ha sido una de las actividades tradicionales del Estado de bienestar, pero ante la posibilidad de que particulares asuman esa función, se plantea un desafío conceptual para entender entonces las funciones de lo que algunos han llamado el Estado regulador, y nos plantea serios interrogantes sobre cuál es el ámbito de acción de los gobiernos en materia de políticas públicas. Lo cierto es que la realidad fiscal de muchos municipios y departamentos los está llevando a que vendan o privaticen las empresas de servicios públicos domiciliarios sin que ese cambio fundamental en el rol del Estado haya tenido un impacto en la teoría clásica de políticas públicas, que se sustenta en un Estado todopoderoso generalmente proveedor de servicios y con una amplia capacidad de conducción política de los procesos económicos (AGUILAR, 1996). Buena parte de la dificultad para desarrollar el enfoque de políticas públicas en la realidad institucional colombiana pasa por el desconocimiento sobre la naturaleza del Estado que se tiene y sobre las posibilidades de adecuar sus prácticas a los cambios externos e internos que han venido dándose desde cuando se plantearon las reformas de ajuste estructural en la década de los 8o en plena efervescencia del credo del Consenso de Washington (CUERVO, 2001). Las reflexiones provenientes de la filosofía de la ciencia, de las ciencias de la complejidad, de la propia gestión pública, de la economía neoinstitucional, de las teorías de la elección racional, nos deben servir de telón de fondo para abordar esta lectura y reconstrucción crítica del enfoque de las políticas públicas (MEJÍA QUINTANA, 2004). El trabajo está estructurado en dos partes. En la primera se aborda la discusión conceptual sobre las políticas públicas, buscando decantar el estatuto teórico que nos permita construir una propuesta de lo que significa hacer políticas públicas, gobernar por políticas públicas en la expresión de AGUILAR, y analizar políticas públicas. En la segunda parte se hará una reflexión sobre el discurso de políticas públicas y su recepción en el arreglo constitucional y legal colombiano. Como FOUCALT, creemos que las políticas públicas son una caja de herramientas que puede usarse para mejorar la acción del Estado e incrementar los márgenes de bienestar y de cohesión de las sociedades, pero para usarlas debemos saber de qué se trata y encontrar sus límites y posibilidades, lo que está directamente asociado con el tipo de régimen político donde pretendan aplicarse, pero también con la comprensión —y la resignificación— que de ellas hagan los distintos actores encargados de aplicarlas. Como lo señalamos más arriba, el discurso y la práctica de las políticas públicas es de reciente aparición en Colombia. Aún la práctica gubernamental, tanto sectorial como territorial, está lejos de operar en la
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lógica de políticas públicas, esto es, con una orientación de coherencia, integralidad y sostenibilidad e incorporando como eje estructurante las demandas ciudadanas. Esto no significa que el Estado colombiano sea absolutamente disfuncional, o que no realice acciones orientadas muchas de ellas al desarrollo de lo público y del bienestar de los ciudadanos en una clave que podríamos aceptar es de políticas públicas. Por el contrario, aun al margen del discurso de políticas públicas y en contextos muy complejos de conflicto armado y regiones de tardía consolidación de los poderes públicos, el Estado colombiano tiene una importante capacidad de gestión en muchos temas, como no suelen reconocer sus más ideológicos críticos, que confunden la naturaleza del régimen político con las posibilidades del Estado. Sólo Bogotá serviría de ejemplo para poder hablar de una parte del Estado –en este caso una entidad territorial con una importante capacidad de generación de recursos propios– que ha transformado sustancialmente los índices de bienestar de la sociedad en los últimos 15 años. Es con gestión estatal que esa importante transformación se ha dado en la capital del país. Pero también hay otros casos exitosos de gestión en los departamentos de Antioquia, Nariño, Santander, Risaralda, por sólo nombrar algunos, que hablan de la capacidad del Estado colombiano para lograr importantes realizaciones de demandas ciudadanas. Sin embargo, este panorama está lejos de volverse un patrón de conducta institucional. Existe evidencia sobre que el régimen político colombiano, y el Estado como su manifestación institucional, está capturado ( BANCO MUNDIAL , 2002) por distintos intereses privados que dislocan la coherencia pública que debería guiar el funcionamiento de los poderes públicos3, y eso tiene un impacto directo en el proceso de formación de políticas públicas que terminan siendo muchas de ellas dispositivos de poder para hacer pasar como público intereses privados. Nada más hoy se denuncia la presencia e influencia de grupos paramilitares en temas como la salud, las licoreras, los juegos de azar. Pero esto no es novedoso. El proceso de construcción del Estado en Colombia —y en el mundo— es una constante tensión entre intereses privados y el interés público, esa construcción colectiva que tampoco termina nunca de sellarse pero que encuentra en las constituciones su forma más acabada y estable (HOLMES, 2001). El Estado colombiano es un Estado de legitimidades diferenciadas donde los atributos de la gobernabilidad –la territorialidad y la institucionalización (Medellín, 2004) no son de igual entidad en todo el país. No es lo mismo la autonomía gubernativa en el Putumayo que en Bogotá, y, por lo tanto, no es la misma la posibilidad de elaborar políticas públicas aquí que allá. Sin embargo, el discurso de políticas públicas que nos llega en los manuales estadounidenses y franceses no consideran estas restricciones, lo que puede El escándalo de la llamada parapolítica no es sino una manifestación de esta captura del Estado por parte de unos actores armados ilegales que empezaron como una oferta de seguridad privada y se transformaron en verdaderas empresas criminales orientadas a controlar el tráfico de drogas ilícitas y a usurpar los recursos de la descentralización. 3
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explicar la resistencia que existe en la burocracia colombiana, a todo nivel, para apropiarse del instrumental teórico de las políticas públicas. Hasta dónde más se ha avanzado es en incorporar a sectores organizados de la sociedad civil en algunos procesos de decisión por medio de mecanismos de participación ciudadana, lo que en modo alguno indica haber entrado en la lógica de políticas públicas, pero es un buen comienzo. Este texto, así como los otros que componen este libro, nace de una doble preocupación: revisar críticamente el discurso de políticas públicas bajo la pregunta de por qué a pesar de tener tanto prestigio entre los académicos, éste no se ha instalado en la práctica gubernamental, salvo contadas excepciones, y luego tratar de hacer algunos aportes teóricos en la vía de clarificar las posibilidades y los alcances del enfoque de políticas públicas en la situación colombiana, sin perder de vista el entramado institucional, la naturaleza de las relaciones entre el régimen político y el sistema político; las relaciones entre los distintos poderes públicos y las diferencias de legitimidad en el territorio que limitan o potencian el desarrollo del enfoque. Si tuviéramos que arriesgar una definición del enfoque de políticas públicas, en clave neoinstitucional, y de manera preliminar, diríamos que este enfoque entiende la acción de gobernar por políticas públicas como la búsqueda de la maximización de la función de utilidad pública de la manera más eficiente e inclusiva posible. Es decir, un Estado que se orienta por un enfoque de políticas públicas -porque no hay uno solo- pluralista, inclusivo, responsable fiscal y ambientalmente, tiene mayores posibilidades de satisfacer necesidades del mayor número de personas, aun en contextos donde otros actores como la sociedad civil y los agentes de mercado han ingresado a decidir sobre la asignación de recursos públicos y, en esa medida es un Estado con mayor legitimidad. Una forma de subsistir el Estado en tiempos donde se apuesta en ciertos contextos ideológicos por su reducción, seria a través de una correcta aplicación de un enfoque de políticas públicas para realizar sus tareas e incluso establecer marcos regulatorios y de control a otros actores (HUERTA, MÁRQUEZ & PRESSACO, 2004). He podido advertir –como académico, como investigador y como servidor público– los límites y las posibilidades del discurso de políticas públicas que, en la mayoría de los casos se queda en eso, en discurso académico sin mayor aplicación práctica, como han podido comprobarlo la mayoría de estudiantes que han pasado por las clases de pregrado y posgrado de distintas universidades 4, que luego regresan a sus regiones y se encuentran con la desilusión de no poder aplicar los conocimientos aprendidos porque las condiciones internas del propio régimen o la influencia de poderosos actores privados lo hacen imposible. En esta reflexión teórica espero poder contribuir de manera crítica con el desarrollo del discurso y, en especial, con la superación de la brecha entre la teoría y la realidad que es el telón de fondo con el que suele trabajar el En mi caso, en la Universidad Externado de Colombia.
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académico en Colombia. De alguna manera, yo también soy responsable de la desesperanza que embarga a muchos de quienes ven muy difícil que el Estado colombiano se oriente por una lógica de políticas públicas y pueda icrementar su legitimidad. I. DEFINICIONES Y PREGUNTAS Empezaré por una revisión crítica de las definiciones de política pública más trajinadas en los manuales clásicos, pues considero que son tan vagas e imprecisas que no nos dicen nada de lo que realmente es una política pública. Sobre todo, no permite diferenciar las políticas públicas de otras acciones del gobierno y del Estado que no constituyen una acción en la lógica de la política pública. Veamos algunas definiciones clásicas para demostrar su vaguedad e imprecisión (LAHERA, 2002). MENY & THOENIG (1992) señalan que una política pública, en términos muy generales, es "un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico''. Si ello es así, ¿qué diferencia, por ejemplo, una política pública de un plan de desarrollo? O, ¿qué diferencia una política pública de la aprobación de un presupuesto o de la adjudicación de un contrato de obra pública? Respecto de los planes de desarrollo o de los planes de ordenamiento territorial, es necesario determinar si constituyen en sí mismos políticas públicas o, si por el contrario, son marcos normativos muy generales de donde se desprenden lineamientos de políticas públicas. Si se lee un plan de desarrollo cualquiera, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal, se encuentra que allí están formuladas en términos muy generales distintas políticas: la política educativa, la política en salud, la política en participación ciudadana, entre otras, pero esa formulación dista mucho de cómo debe abordarse el problema, sobre qué tipo de decisión debe adoptarse para resolver el problema que se ha definido, cuáles son los escenarios de implementación de las decisiones adoptadas. Así mismo, la oferta de políticas públicas que son de competencia de un gobierno no se restringen a lo que está en el plan de desarrollo porque los gobiernos nacionales tienen que ejecutar una serie de políticas como la política fiscal, la política económica, la política exterior, entre otras, cuya formulación dista de la manera como se formulan otras políticas como las políticas sociales por sólo citar un ejemplo. La política educativa, por ejemplo, puede tener como objetivo aumentar la cobertura en el nivel básico de primaria, pero para determinar la magnitud del esfuerzo, y el tipo de medidas por adoptar por parte de las autoridades, debe elaborarse la política pública, responsabilidad que corresponde a las secretarías de educación municipales con el apoyo de las
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secretarías departamentales5, quienes tendrían que hacerlo en los llamados planes de acción institucional de los que habla la Ley de Planeación (artículo 41)6. Ahora bien, cuando la política pública sea de competencia de una entidad del orden nacional o territorial, y deba materializarse en proyectos que involucren inversión de recursos públicos, deberá ser inscrita como proyecto en el Banco de programas y proyectos de inversión nacional del Departamento Nacional de Planeación, con lo que empieza a introducirse una primera confusión entre programa, proyecto y política pública. Es decir, al nivel de un plan nos encontramos apenas con enunciados de políticas –que sería el programa en el lenguaje de los proyectos–, ni siquiera se está al nivel de los lineamientos que constituye una fase previa –en términos conceptuales, no normativos—a la estructuración de la política 7. La definición de la política pública como un plan de acción gubernamental no nos permite ver cuándo ni por qué empieza ese plan de acción gubernamental, ni deja ver su contenido esencial, ni cuáles son los actores que participaron en su elaboración, ni hacia donde se dirige, es decir, no nos permite ver el grado público de la política. Porque en esa definición puede derivarse que sólo el gobierno es el encargado de definir el contenido de las políticas públicas al margen de la sociedad civil y de otros actores, y tendríamos que política publica sería sinónimo de política gubernamental. Se trata de una definición que se sustenta en el principio de legitimidad democrática de los gobiernos que son elegidos justamente para traducir en planes de acción gubernamental los programas de gobierno que han enseñado a su electorado. Pero en un plan de desarrollo no encontramos propiamente políticas públicas, se encuentran lineamientos generales de política pública que deben ser desarrollados a nivel de las secretarías departamentales o municipales, y Como quiera que ese tema es de competencia de las entidades territoriales (artículo 7 de la Ley 715 de 2001) bajo la orientación del nivel nacional que tiene la competencia de “Formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar normas para la organización y prestación del servicio" (Articulo 5.° de la Ley 715 de 2001). 6 P. ej., en el Plan de Desarrollo del gobierno URIBE VÉLEZ, "Hacia un Estado Comunitario", en materia de educación se dice que: se ampliará la cobertura en educación básica preescolar, básica, media y superior, y se dan algunos lineamientos de cómo hacerlo, teniendo como meta aumentar en 1.500.000 cupos y haciendo más eficiente la ejecución de los recursos. Pero ahí no se ve con claridad la política pública educativa, pues existen muchas formas de ampliar la cobertura –p. ej., construyendo más colegios, contratando más profesores, aumentando las jornadas, aumentando el número de alumnos en los salones–, esas definiciones son las que constituyen propiamente la política pública y corresponde al Ministerio de Educación y también a las secretarías de educación departamentales y municipales materializar los enunciados, los lineamientos de la política. 7 Los documentos CONPES constituyen un buen ejemplo de lineamientos de políti ca en una fase mucho más desagregada, pero que todavía no alcanza a ser la política pública. Cfr. Documentos CONPES n. os 3384, 3343, 3344, 3333 y 3371 de 2005. El equivalente al escenario CONPES para el nivel territorial lo constituye el Consejo de Gobierno, instancia que deberá definir el plan estratégico de políticas públicas que materialice el plan de desarrollo. 5
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en el caso del gobierno nacional, en los ministerios y otras agencias gubernamentales como departamentos administrativos, programas presidenciales, entre otros. Según la ley orgánica del plan de desarrollo, los planes de desarrollo deben ser traducidos en planes de acción institucional, y es allí dónde empieza a definirse en términos concretos el contenido de las políticas públicas. Veamos un ejemplo para el caso del plan de desarrollo del gobierno del presidente URIBE VÉLEZ "Hacia un Estado comunitario". En el componente de justicia y de seguridad democrática se puede leer: El servicio de justicia se agilizará para facilitar el acceso de los ciudadanos al mismo. Para ello se promoverán mecanismos alternativos y extrajudiciales de solución de conflictos. Así mismo, se fortalecerá la investigación criminal con nuevas herramientas como el impulso a la oralidad y la defensa pública.
Sin embargo, allí no se dice que buena parte de esa responsabilidad en concretar esos propósitos de política, esos enunciados de política, le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, y que la política de acceso a la justicia no existe formulada como tal, ni en el Ministerio del Interior y de Justicia ni en el Consejo Superior de la Judicatura, lo que no significa que no se estén realizando acciones para mejorar el acceso a la justicia, pero no precisamente en una lógica de política pública. Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, en su plan sectorial, elaborar la política de Acceso a la Justicia. Es decir, este es un caso donde la responsabilidad de elaborar e implementar una política pública corresponde a una entidad distinta del gobierno, lo que no cabría en la definición propuesta por los autores franceses8. Otra confusión en la que se suele incurrir es confundir la política pública con la ley. La ley no es la política pública, en las leyes puede haber lineamientos de política pública, obligaciones específicas de realizarlas, e incluso manifestaciones mucho más específicas de lo que sería la política pública, según el grado de especificidad como esté elaborada. Si consideramos que la ley es la política pública nos saldríamos de la definición de MENY y THOENIG que atribuyen tal responsabilidad –la de hacer políticas Públicas— a los gobiernos, en el caso colombiano, el poder ejecutivo y en el nivel territorial, las gobernaciones y las alcaldías 9. Entonces, si las leyes son las políticas públicas ¿Pueden los Congresos hacer políticas públicas? La confusión de las definiciones operativas que se han recibido en También es cierto que en las traducciones al español suele confundirse el concepto estado con el concepto gobierno, en especial en los textos anglosajones, donde no se diferencia de una manera tan tajante lo estatal con lo gubernamental, como sí sucede en el ámbito institucional latinoamericano. 9 Artículos 208, 305.2 y 315.3 de la Constitución política 8
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el ámbito institucional y académico colombiano no nos permite responder con facilidad esa pregunta. Veamos otro ejemplo: la Ley 497 de 1999 desarrolla todo lo concerniente a llamada justicia de paz, la cual está en pleno desarrollo en el país; pues bien a pesar de la existencia de la ley no existe una política pública de justicia de paz lo que hace que su desarrollo se esté dando en forma caótica y con muy pocas posibilidades de sostenibilidad. La ley dejó la iniciativa de la convocatoria a elecciones para jueces de paz a los municipios y la coordinación de la figura al Consejo Superior de la Judicatura, instancias que no han- logrado los mínimos niveles de coordinación y de complementariedad. Son muchos los casos en los que se tiene la ley pero no se tiene la política pública10. Veamos otras definiciones de política pública. SALAZAR VARGAS (1999) sostiene que una política pública “es el conjunto de sucesivas respuestas del Estado. frente a situaciones consideradas como socialmente problemáticas". VARGAS (1999) ha dicho que una política pública "es el conjunto de decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que busca la resolución de las mismas"; ROTH (2002), en un esfuerzo de síntesis de varias definiciones ha propuesto que una política pública "existe siempre y cuanto instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemático". MULLER (2002) ha dicho que ''''política pública es un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la sociedad global. Todas estas definiciones nos dicen que cuando hablamos de políticas públicas estamos hablando de flujos de decisión y de acción, de decisiones; del Estado, y especialmente de los gobiernos, orientadas a resolver problemas sociales. ROTH lo ha destacado cuando dice que todas las definiciones conocidas coinciden en cuatro elementos: un gobierno –en sentido amplio, el Estado–, un problema, definición de objetivos y un proceso. Sin embargo, ¿qué intervención del Estado no incluye estos cuatro elementos? Cualquier ley, incluso una decisión judicial, tiene estos componentes, así que a partir de esas definiciones definitivamente es difícil tener claridad sobre lo qué es una política pública de manera que nos permita diferenciar esa actuación gubernamental de otras. Otro ejemplo tiene que ver con la política pública de conservación de patrimonio inmueble para Bogotá como desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial y de la Ley de Cultura. A pesar de existir lineamientos, tanto en el POT como en la ley, no existe una política de conservación del patrimonio inmueble, para lo cual es necesario por empezar a clarificar las competencias, tanto interinstitucionales, Nación y Distrito, como intrainstitucionales —Instituto Distrital de Cultura v Turismo, Corporación la Candelaria, Empresa de Renovación Urbana, Departamento Administrativo de Planeación Distrital-. 10
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PIERRE MULLER (2002) ha profundizado en el problema de las definiciones y ha propuesto nuevas formas de aproximación. Ha señalado que, finalmente, el enfoque de políticas públicas es una construcción de representaciones sociales de la acción pública y de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Luego introduce el concepto de referencial de una política, para denotar el conjunto de normas –formales e informales, agregamos nosotros–, de imágenes y de expectativas que limitan o posibilitan el funcionamiento del sistema político y del régimen político en la solución de los problemas sociales. De suerte que cada país, cada Estado, cada sociedad, e incluso cada territorio, tienen un referencial de política distinto que es necesario desentrañar y hacer visible en el momento de la formulación de la política. Este marco referencial, para el caso colombiano, se deriva de la Constituej., en ción11, de los tratados internacionales suscritos por el Estado –p. materia de derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, o los compromisos adquiridos por el Estado en materia ambiental– de las leyes estatutarias, orgánicas y ordinarias, de los decretos reglamentarios, del Plan de Desarrollo vigente, de los documentos CONPES, de las directrices presidenciales, de las disposiciones regulatorias de los organismos reguladores, de la jurisprudencia de las Altas Cortes, en especial, de la Corte Constitucional en materia de fallos de constitucionalidad o de protección de derechos fundamentales12. También es necesario tener presente, para construir ese marco referencial, las relaciones entre el sistema político y el régimen político, el grado de organización y de movilización ciudadana, así como la disposición cívica para acompañar al Estado en la elaboración y ejecución de políticas13. De las definiciones revisadas hay un concepto que considero fundamental enfatizar para definir el ámbito conceptual y operativo de las políticas públicas. Es el llamado flujo de decisión, de suerte que podría decirse que una política pública es el flujo de decisión en torno de un problema que ha sido considerado público y ha ingresado en la agenda del Estado y debe ser enfrentado de acuerdo con las competencias, constitucionales y legales de los gobiernos. Para determinar las competencias y las posibilidades de actuación de las entidades. Por ejemplo, el distrito no tiene competencia sobre la disposición del suelo en un sector importante de los cerros nororientales de la capital, ya que son competencia del Ministerio de Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, de suerte que las políticas de conservación ambiental de Bogotá, en cabeza del Departamento Administrativo del Medio Ambiente —DAMA—, deben tener presente esta restricción a la hora de definir el ámbito de acción y la definición del problema. 12 A título de ejemplo, la política pública de atención al desplazamiento forzado, o la política pública de espacio público para Bogotá o la de descontaminación del río Bogotá no puede hacerse sin considerar lo manifestado por la Corte Constitucional en los dos primeros casos y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 13 No es la misma disposición cívica en Bogotá que en Cali pura administrar la ciudad, lo que determina los resultados finales de la gestión. 11
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Así, para el caso colombiano, y siguiendo con el ejemplo del tema de acceso a la justicia, es un problema que no se resuelve de una vez, sobre el que es necesario tomar varias decisiones en distintas áreas, tanto a nivel de leyes por parte del Congreso –p. ej., reformando los códigos o aprobando el presupuesto de inversiones de la rama judicial–, a nivel del gobierno pero, sobre todo a nivel del Consejo Superior de la Judicatura que es el ente encargado de formular y ejecutar la política de acceso a la justicia. Lo cierto es que se trata de un problema que está en la agenda del Estado, bien sea porque está garantizado como derecho fundamental, porque se han suscrito tratados internacionales de derechos humanos, porque existe leyes que así lo disponen14, y porque constantemente la ciudadanía lo reclama. El problema de acceso a la justicia es un tema muy complejo dentro de la agenda del Estado (CUERVO, 2005) y no puede decirse que con una sola política se resuelve. Ahí es donde el concepto de flujo de decisión se hace más importante. El enfoque de políticas públicas se enmarca en esa dinámica de lo que llamó BRUNO JOBERT, el Estado en acción, pero no de cualquier manera. Para que tenga el sello de políticas públicas se precisa de una forma de entender y de procesar los problemas sociales. Se ha dicho que las políticas públicas no se elaboran ni ejecutan en el vacío, que el régimen político determina la calidad de dichas políticas (Medellín, 2004), pues bien, el analista y el hacedor de políticas deben tener presente estos elementos del marco referencial para operar en una lógica de políticas públicas15. En esta misma lógica, considero que las políticas públicas tienen dos dimensiones: una sustantiva y otra adjetiva (o una descriptiva y otra normativa). La dimensión sustantiva hace referencia a esa actuación específica del gobierno en sus distintos niveles y sectores sobre un tema determinado que ha ingresado en la agenda pública. Así podemos hablar de política de salud, política educativa, política ambiental, por sólo hablar de algunos temas. Esas
En este caso la Ley Estatutaria de Administración de Justicia o Ley 270 de 1996 Cuando veamos las distintas clasificaciones de políticas, nos ocuparemos de un tipo de políticas que llamaremos políticas públicas institucionales, aquéllas que han sido definidas a lo largo del tiempo sin que pueda determinarse con claridad cuándo fue que empezó su diseño y su ejecución. Es posible identificar momentos históricos donde empezó a hacerse visible este tipo de políticas, pero no establecer el momento preciso de su inicio. Nos referimos a las políticas macro o con mayor condición de agregación de intereses, como la política económica, la política fiscal, la política exterior, la política de seguridad nacional, que son atributos del Estado moderno y sobre las cuales el enfoque de políticas públicas tiene algo que decir sólo respecto de los ajustes marginales que los gobiernos pueden hacer a dichas políticas. A ningún gobierno se le ocurriría acabar con la política exterior, por ejemplo, pero si podría introducir cambios marginales —unos más importantes que otros—, como pasar de un enfoque multilateral a uno donde el peso de las relaciones esté en el énfasis con un solo país, como ha sido tradicional en la mayoría de gobiernos de Colombia respecto de los Estados Unidos. Es la discusión entre el modelo analítico racional y el modelo incremental en la que se debate hoy la teoría de políticas públicas (Delgado, 1995) 14 15
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políticas, a su vez se desagregan en programas específicos y en proyectos, cuya elaboración también puede tener una lógica de elaboración desde el enfoque de políticas públicas. Es irrelevante para el concepto que la política esté redactada a nivel de documento porque ello no determina su existencia, aunque sí contribuye con su visibilidad. Por ejemplo, la Vicepresidencia de la República no tiene un documento que pueda llamarse "política pública en Derechos Humanos", lo que no significa que el gobierno no tenga acciones de política en ese campo que incluso son recogidas en los informes anuales como producto de una evaluación. En el ámbito institucional colombiano son muy pocos los temas que están elaborados y presentados como política pública, como documento, lo que no significa que en tal o cual tema no haya acciones que puedan considerarse partes de una política pública, de suerte que para el analista de políticas públicas, por lo general, el proceso de identificación se transforme en un proceso de reconstrucción de un flujo de decisiones que no siempre es fácil de identificar. Ahora bien, la dimensión adjetiva hace referencia a la manera como se enfoca el problema de la acción pública sobre la sociedad y como se incorpora en las distintas fases de elaboración de la política pública a los distintos actores involucrados en la solución del problema. Así que cuando hablamos de política pública hablamos, por una parte, de una intervención específica del gobierno en un tema —p. ej., la política educativa—, pero también de una forma de ver y entender los problemas sociales que supone un flujo de decisión recogido en el esquema clásico de JONES citado, entre otros, por MENY & THOENIG (1992), que incluye la identificación del problema, la inclusión en la agenda luego de las interacciones entre el sistema político y el régimen político ( EASTON , 1992), la toma de decisiones de acuerdo con varias posibilidades de escenarios y de contenidos, la ejecución o implementación de la decisión adoptada y la evaluación de la política para determinar su terminación o su ajuste según el caso. Así que una política pública no es toda actuación del Estado o del gobierno, supone una serie de atributos conceptuales y metodológicos que la diferencian de otras actuaciones del Estado -como las de otros poderes públicos o de las actuaciones de los organismos de control- y del propio gobierno, porque por ejemplo, el acto de sancionar una ley, aprobar un presupuesto, nombrar o destituir un funcionario, adquirir unos vehículos o contratar el servicio de vigilancia en una entidad pública no constituyen políticas públicas16.
Aunque es posible que una contratación haga parte de un conjunto de actividades que aumentan una política pública, por ejemplo, cuando se adjudica una licitación para la construcción de un colegio como componente de aumento de cobertura en la política educativa del gobierno nacional. 16
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I. ENTONCES ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?
Subrayando que es preferible hablar de un marco referencial para definir una política pública, por política pública entenderemos las actuaciones de los gobiernos y de otras agencias del Estado, cuando las competencias constitucionales asÍ lo ciudadanas– determinen17 –en desarrollo de ese marco y de las demandas caracterizadas porque constituye flujos de decisión –o una decisión específica– orientadas a resolver un problema que se ha constituido como público, que moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la sociedad que potencia o delimita esa intervención. Por lo general la política pública tiene los atributos de coherencia, integralidad, legitimidad y sostenibilidad para que pueda tenerse como tal, dado que los problemas públicos que ingresan en la agenda pública –y que deben ser objeto de políticas públicas– no terminan de resolverse y se transforman en otras formas de representación social que deben ser intervenidas por otros gobiernos18. La política pública termina de verse con claridad si al descomponerla, histórica o conceptualmente podemos ver las distintas fases del ciclo de JONES, sin que necesariamente correspondan a una secuencia lógica en términos de tiempo. | Si la autoridad gubernamental identifica un problema e interactúa con otros actores para construir una definición, lo incluye en la agenda pública, bien sea en el plan de desarrollo o en otra serie de instrumentos de planeación, analiza distintas posibilidades de solución, así como distintos escenarios, y se propone ejecutar la decisión que más se ajuste a la definición del problema, y en desarrollo de las competencias legales, evalúa constantemente el avance de la ejecución de las medidas adoptadas y valora la transformación del problema para decidir sobre su continuación, involucrando a distintos actores en los distintos momentos, podemos decir que ese gobierno está actuando bajo la lógica d e políticas públicas y con seguridad su gestión podrá ser visualizada a través de ese marco analítico del ciclo de decisión de JONES, sin que necesariamente haya una decisión explícita en ese sentido 19.
El Consejo Superior de la Judicatura, como hemos señalado, debe elaborar y ejecutar la política pública en justicia. 18 El gobierno distrital elabora e implementa la política de espacio público, y como consecuencia de ello debe incluir en su agenda la atención a grupos vulnerables como son los habitantes de la calle que deben abandonar los espaci os públicos recuperados. 19 Sin embargo, sería deseable que los gobiernos optaran explícitamente por adecuar su acción al enfoque de políticas públicas como una forma de ordenar y proyectar sus intervenciones, como una forma de orientar la actuación del Estado en la defensa de lo público. 17
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2. DIFERENTES CATEGORÍAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Cuando se habla de políticas públicas surge la pregunta sobre la diferencia entre las políticas de Estado, las políticas de gobierno, las políticas de otras entidades distintas al gobierno, como en el caso colombiano respecto del Consejo Superior de la Judicatura que tiene que formular la política en justicia, y las políticas de las entidades territoriales o de las corporaciones autónomas regionales. Sobre esta clasificación hay muy poca o ninguna literatura. En esa medida, es necesario proponer unas líneas de reflexión en ese sentido. El nivel más agregado de una política pública lo constituyen las políticas estatales, las llamadas políticas de Estado que casi siempre desarrollan y materializan principios constitucionales. Así entonces tenemos la política fiscal, la política educativa, la política en salud, la política de seguridad, la políticaexterior, por sólo nombrar algunas. Sería bastante complejo hacer la genealogía de estas políticas para tratar de terminar cuando fue la primera vez que se formularon. En la mayoría de los casos tendríamos que retrotraernos hasta los mismos orígenes del Estado en Colombia, ¿cuándo empezó la política fiscal en Colombia? ¿cuando empezó la política exterior colombiana y qué gobierno la formuló? Es una pregunta que debe dejarse a los historiadores, más que a los analistas de política. Lo que sí podemos señalar es que las políticas de Estado, en algún momento, empezaron como una política gubernamental y en la medida en que fueron ganando en consenso, legitimidad, apoyos políticos e internalización institucional se quedaron en la agenda pública. Más aún, podemos postular que cuando un tema ingresa en la agenda públicamente difícilmente vuelve a salir de ella y lo que hacen los gobiernos son ajustes marginales (LINDBLOM) de acuerdo con los cambios de entorno y las preferencias de los electores. La vocación de la gran mayoría de políticas públicas formuladas por los gobiernos es la de transformarse en políticas de Estado para asegurar sus continuidad y sus sostenibilidad. Buena parte del déficit de políticas públicas, en el caso colombiano, está en la constante renovación del instrumental del gobierno, de los objetivos y de las metas, lo que hace que grandes temas como el de la inseguridad, la desigualdad y la pobreza no terminen nunca de resolverse por falta de acciones estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de consenso, por falta de políticas de Estado. El artículo 339 de la Constitución Política señala el marco normativo de donde se desprende la responsabilidad gubernamental en la producción de políticas públicas. Señala el mencionado artículo: De los Planes de Desarrollo Artículo 339. Habrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, ambiental y social, en especial las estrategias gubernamentales de lucha contra la pobreza. El plan de inversiones públicas contendrá
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los presupuestos plurianuales de los principales programas, estrategias, y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos, desarrollar estrategias de lucha contra la pobreza, y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de corto y largo plazo.
Este artículo se complementa con el 341 que determina que es el gobierno el que elabora el Plan Nacional de Desarrollo de acuerdo con la ley Orgánica (Ley 152 de 1994), el artículo 343 que establece la necesidad de evaluar las políticas y los proyectos de inversión por parte de la entidad de planeación (Departamento Nacional de Planeación), con el artículo 115 que señala que el Presidente de la República es la suprema autoridad administrativa y el Jefe de Gobierno -además de Jefe de Estado- junto con los ministros y los directores de los departamentos administrativos (artículo 208). Es decir, que en el arreglo institucional colombiano el gobierno nacional es el encargado de formular las políticas públicas en consonancia con el Plan de Nacional de Desarrollo, sin perjuicio de las competencias que corresponda a las entidades territoriales en un margen de acción bastante restringido, sobre todo en lo que se refiere al gasto social que se ejecuta por medio de políticas socales financiadas con los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001)20. Así que por un lado tenemos políticas de Estado, de responsabilidad de los gobiernos, políticas gubernamentales, que en la práctica deberían ser las políticas contenidas en los planes de acción de que trata el artículo 26 de la Ley 152 de 1994, que es la forma como las distintas entidades (organismos públicos de todo orden) concretan los enunciados de política contenidos en los planes y que luego se desagregan en programas y proyectos de inversión específicos. Pero, por otro, lado tenemos otra serie de políticas que no son competencia del gobierno nacional, como la que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura respecto de la política de justicia (artículos 256 y 257 de la Constitución Política, y Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia21, la que corresponde al Banco de la República de acuerdo con el En la siguiente sección nos ocuparemos de la producción de políticas públicas en el ámbito territorial como una introducción al tema que JEAN F. JOLLY desarrollará de manera más extensa en su capítulo. 21 "De la Administración de la Rama Judicial Artículo 85. Funciones Administrativas. "Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: elaborar el proyecto de pr esup ue st o de la Rama Judicial que deberá remitirse al gobierno nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación; elaborar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con su correspondiente Plan de Inversiones y someterlo a la aprobación del Consejo en Pleno; autorizar la celebración de contratos y convenios de cooperación e intercambio que deban celebrarse conforme a la Constitución y las leyes para asegurar 20
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artículo 371 constitucional en relación con regular la moneda, la tasa de cambio, el crédito, la administración de las reservas internacionales, entre otras; o las políticas que corresponde a la Comisión Nacional de Televisión de acuerdo con el artículo 76 constitucional. De otra parte, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, La Auditoría y la Contaduría General de la Nación tienen que desarrollar las actividades de su competencia, muchas veces bajo la lógica de políticas públicas. Estas políticas desarrolladas por entidades distintas al gobierno nacional las llamaremos políticas públicas institucionales cuyo proceso de formulación, implementación y evaluación no corresponde con la misma lógica de las políticas elaboradas por el Gobierno —incluidos los gobiernos de las entidades territoriales— que en desarrollo del principio de democracia participativa que caracteriza al Estado colombiano, debería incluir la participación de los ciudadanos en las distintas fases del ciclo, sino que se elaboran de acuerdo con los criterios que defina cada entidad, sin perjuicio de basarse en el enfoque de políticas públicas, al menos como secuencia de decisión. Finalmente tenemos las políticas públicas de las entidades territoriales (departamentos, municipios, distritos y resguardos indígenas), que llamaremos políticas públicas territoriales, cuya complejidad desarrollaremos en la siguiente sección. Así tenemos que más allá de la definición de Lowi sobre políticas distributivas, redistributivas, regulatorias y compensatorias 22, por el ámbito de influencia y por el origen de las mismas, tenemos políticas de Estado, de gobierno, institucionales y territoriales, cada una con la posibilidad de ser elaboradas en desarrollo del enfoque secuencial de decisión propuesto por JONES. 3. EL PROBLEMA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A NIVEL TERRITORIAL. EL CASO COLOMBIANO. UNA APROXIMACIÓN
La producción de políticas públicas, en el ámbito de un Estado descentralizado como el colombiano, donde las entidades territoriales tienen autonomía para la gestión de sus temas de competencia, es un tema de la mayor importancia no sólo académica sino práctica. Este margen de autonomía aparentemente bien definido en la Constitución y en las leyes no es tal. En el Estado colombiano aún no se ha decantado el ámbito de competencia; entre el nivel nacional, el departamental y el municipal. Más aún, la relación sectorial /territorial de que hablan MULLER (2002) y el funcionamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines, cuya competencia corresponda a la Sala conforme a la presente Ley. Aprobar los proyectos de inversión de la Rama Judicial... " 22
Que no se contradice con la definición que proponemos.
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JO LL Y (2005) sigue siendo una tensión no resuelta que constituye un
desafío para el analista de políticas públicas. Hay políticas públicas como la política educativa o la política de salud que, en principio, son formuladas por el gobierno nacional en los ministerios correspondientes, ellas deben irradiar el contenido de las políticas que en esa materia elaboren las entidades territoriales. Sin embargo, el margen de autonomía está directamente ligado a la fortaleza institucional y la disponibilidad de recursos propios de cada entidad territorial. Por ejemplo, Bogotá no se ciñe a las directrices de política educativa y puede decirse que ha elaborado su propio referencial de política pública educativa en ese campo, por supuesto teniendo presente lo establecido en la ley decenal de educación. Pero un municipio pequeño, que dependa de las transferencias nacionales del Sistema General de Participaciones, tendrá muy poco margen de autonomía para elaborar una política pública educativa como no sea la de contratar los maestros y asignar los cupos escolares, de acuerdo con la distribución que el gobierno nacional hace periódicamente a través de documentos CONPES. Así, que si consideramos que las políticas públicas son herramientas de planificación y de acción para darle mayor coherencia y sostenibilidad a la acción de los distintos gobiernos, lo cierto es que los municipios con poco músculo tienen muy pocas posibilidad de tener verdadera autonomía para ajustar su gobierno a la lógica de políticas públicas, porque en la práctica son implementadores de políticas sectoriales definidas en el ámbito nacional. La Ley 617 de 2000 establece distintas categorías de municipios. Los de categoría especial son aquellos municipios o distritos con población igual o superior a 500 mil habitantes con ingresos corrientes de libre destinación anuales que superen 400 mil salarios mínimos mensuales, y los de primera categoría son aquellos municipios o distritos con población entre 100 mil habitantes y 500 mil habitantes con ingresos corrientes de libre destinación superiores a cien mil y hasta cuatrocientos mil salarios mínimos legales. Los demás municipios, inferiores en población y en recursos corrientes, son los ubicados en las categorías de la segunda a la sexta (artículo 6.° de la Ley 617 de 2000), es decir municipios con muy poco margen de autonomía para que el discurso y la práctica de las políticas públicas se afiance como una herramienta de gobierno. Esa precariedad institucional y económica en más del 80% de los municipios del país está directamente relacionada con la disparidad regional que existe entre las distintas entidades territoriales y en el interior de las mismas. La medición del índice de Desarrollo Humano y del índice de Condiciones de Vida que realiza el Programa de Desarrollo Humano del Departamento Nacional de Planeación confirman que existe un desarrollo desigual del país y de las regiones que puede explicarse, entre otras causas, en la débil institucionalidad municipal y la precariedad de las políticas públicas.
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B. LA AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, que es a su vez un derecho fundamental de dichas entidades, es el marco de referencia-el referencial de la política de MULLER- para las políticas públicas en el ámbito territorial. Sin embargo, lo cierto es que dicho principio no ha sido desarrollado con claridad ni por la ley ni por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo que dificulta, para el analista de políticas, la identificación del ámbito de competencia en la elaboración e implementación de políticas públicas. El artículo 287 constitucional es el punto de partida para la construcción de lo que ha llamado la Corte Constitucional el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales. Allí se establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses -expresión vaga y genérica que queda supeditada a la dinámica política—, dentro de los límites de la Constitución y la ley: otra limitación importante como podremos advertirlo en lo relacionado con la Ley 617 de 2000 que interviene sobre la disposición de los recursos de los municipios, tanto los propios como los que reciben por virtud de las transferencias. Los atributos de esa autonomía, reconocidos como derechos en el artículo mencionado son: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les corresponden. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. Este núcleo esencial de la autonomía no resuelve el problema de cuál es el ámbito de competencia de las entidades territoriales que permitiría desplegar en el territorio la elaboración de políticas públicas (Medellín). El problema empezaría a resolverse si, de acuerdo con el artículo 288, se aprobara la ley orgánica de ordenamiento territorial que definiría con claridad las competencias entre la nación y las entidades territoriales. Mientras ello se da –proceso que no es de fácil terminación por los intereses políticos en juego-, es preciso ir construyendo ese marco referencial con el instrumental teórico -doctrina y jurisprudencia— bajo el entendido de que la descentralización es un proceso político que, establecido como anhelo, debe ser desarrollado por todos los actores involucrados en él, incluido el analista de políticas. Ese referencial de la política en el ámbito territorial, partiendo del artículo 287 constitucional, se puede extender también a las funciones
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asignadas a los municipios y a los departamentos. En el primer caso, a los municipios según el artículo 311, les corresponde: -Prestar los servicios públicos que determine la ley, -Construir las obras que demande el progreso local, -Ordenar el desarrollo de su territorio, -Promover la participación comunitaria, -Promover el mejoramiento social y cultural de los habitantes del municipio. En cuanto a los departamentos, el artículo 298 constitucional establece que tienen autonomía "para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social”. Así mismo, en términos generales, a las entidades territoriales se les asigna otra serie de funciones de su competencia, tales como: la facultad que tienen las asambleas departamentales para reglamentar lo concerniente a la planeación, el desarrollo económico y social, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación, normas de policía que comprenden todo lo relacionado con seguridad ciudadana y convivencia, todo lo relacionado con contratación administrativa –para lo cual bien puede proceder una política pública–, el deporte, la educación y la salud. Todos estos temas son susceptibles de ser traducidos en políticas públicas, tanto del nivel departamental como municipal, más allá de las restricciones de política y presupuéstales que caracterizan la descentralización en Colombia. En esa misma medida, se establece que el gobernador tiene como atribuciones la de dirigir y coordinar la acción administrativa del municipio (artículo 305), para lo cual, además de dirigir los servicios nacionales que le delegue el gobierno nacional, deberá “fomentar de acuerdo con los planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a la nación y a los municipios". La pregunta que nos hacemos desde el análisis de políticas públicas es ¿qué impide que todos estos temas puedan ser desarrollados en políticas públicas específicas? Igual razonamiento puede hacerse respecto de las competencias de los municipios. Sumadas las competencias genéricas del artículo 311 (prestación de servicios públicos, construcción de obras de progreso social, ordenación del territorio y uso del suelo, y participación ciudadana), también son de competencia municipal, lo relacionado con las normas de policía que se materializa en políticas de seguridad y convivencia 23; lo relacionado con la función administrativa del municipio, lo que faculta al alcalde en cuanto a Incluso las políticas de seguridad ciudadana y convivencia pueden apartarse de las directrices del gobierno nacional, excepto en lo relacionado con el orden público que es de exclusiva competencia del Presidente de la República. Por ejemplo, Bogotá con la administración de LUIS EDUARDO GARZÓN, tiene una política de seguridad y convivencia que difiere en cuanto a los objetivos y los contenidos de la llamada política de seguridad democrática del gobierno que preside Álvaro Uribe Vélez. 23
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políticas de reforma administrativa y de gestión pública; lo relacionado con la defensa Judicial del municipio en su calidad de representante legal. La Corte Constitucional ha avanzado no siempre de manera coherente en la identificación del llamado núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales. En su sentencia C-540 de 2001 respecto de la constitucionalidad de varios artículos de la Ley 617 de 2000, señaló: ... parte nuclear de la autonomía de las entidades territoriales tiene que ver con su capacidad de autogobierno y autogestión. También es un desarrollo del principio democrático, en el sentido que el gobernador y el alcalde se comprometieron con un programa de gobierno que deben cumplir durante su mandato (artículo 259 constitucional). Además, de la autonomía hace parte la fijación de prioridades de acuerdo con las particularidades de cada región o localidad.
La Corte insiste en varios de sus fallos que el establecimiento de competencias por parte del legislador, entre la nación y las entidades territoriales, no debe comprometer ese núcleo esencial que, como bien lo señala el experto en temas de descentralización AUGUSTO HERNÁNDEZ (2003): "consiste en fijar políticas (itálicas nuestras), atender el plan de gobierno –el cual, como lo hemos dicho, se materializa necesariamente en políticas públicas–, establecer prioridades para la ejecución del presupuesto, que no es otra cosa que asignar los recursos necesarios para el soporte económico de las políticas públicas y atender las necesidades de la población –que es una de las formas cómo se potencia la producción de políticas públicas, precisamente con la participación de los ciudadanos, revelando sus preferencias a las autoridades de gobierno para que éstos elaboren la agenda pública y tomen las decisiones de política pública que correspondan-. De otro lado, la Ley 715 de 2001 establece otra serie de competencias de las entidades territoriales en materia de gasto público social, que comprende principalmente los sectores de educación y salud. Para tal efecto, el artículo 7.°, de la mencionada ley, señala que es competencia de los municipios y de los distritos: Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad...
Por otra parte, en materia de salud, el artículo 44 de la misma Ley, indica que corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual deberá: formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental...
Estas competencias en materia de gasto público social pueden ser traducidas en lenguaje de política pública, estar respaldadas en políticas públicas
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específicas cuya elaboración bien puede inspirarse en el ciclo de JONES definición del problema, elaboración de la agenda, adopción de la decisión, implementación de la política y evaluación- pues el lenguaje técnico no es incompatible con los requerimientos y el lenguaje de los proyectos que caracterizan a las políticas sociales (COHÉN y FRANCO, 2005). La posibilidad de elaborar políticas públicas en otros temas distintos al de educación está contemplada en la Ley 715 de 2001, tanto para los departamentos como para los municipios. En efecto, el artículo 74 señala que los departamentos tienen la competencia " de planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios", todo lo cual puede manifestarse por medio de políticas públicas. En cuanto a los municipios, dicha ley señala que tienen competencia en materia de prestación de servicios públicos, vivienda, desarrollo agropecuario, transporte, infraestructura municipal, ambiente, cultura, promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, en justicia, seguridad y convivencia, empleo, saneamiento básico, agua potable. Es decir, un importante conjunto de temas públicos que adquieren relevancia social para ser abordados como problemas públicos desde el enfoque de políticas públicas. Se trataría de políticas públicas gubernamentales del nivel territorial, algunas de las cuales pueden transformarse en verdaderas políticas de Estado en ese nivel, elaboradas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (artículo 288 constitucional) 24 Si bien, como señala HERNÁNDEZ, la Corte Constitucional todavía no ha logrado consolidar un criterio objetivo y consistente que delimite la autonomía de las entidades territoriales, ello no es óbice para que con el actual marco en construcción no se pueda hablar, con toda propiedad, de políticas públicas en los temas sobre los que ya existe claridad que son de competencia de gobernaciones y alcaldías. Es decir, el discurso y la práctica de políticas públicas no está supeditado a una habilitación legal, es una forma de gobernar, de enfocar los asuntos de gobierno cuyo desarrollo no sólo está determinado por los ámbitos institucionales sino también y, especialmente, por la decisión de distintos actores que participan del ciclo de la política, desde los ciudadanos, los gobernantes, los políticos, los organismos de control, los académicos, entre los que habría que destacar como potenciadores de esas dinámicas a los analistas y a los hacedores de políticas públicas. Las políticas públicas no son pues, cualquier actuación del Estado. Son las actuaciones de los gobiernos, por lo general, que están orientados a resol ver demandas sociales, y que pueden contar con el concurso de otros actores institucionales, como los congresos y los poderes judiciales, e incluso sectores El caso de Bogotá en esa medida es emblemático para demostrar cómo una entidad territorial puede desarrollar su propia dinámica de políticas públicas sin alterar el carácter unitario del Estado. Es decir, que sí hay espacio para las políticas públicas en un escenario institucional de descentralización como el colombiano. 24
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organizados de la sociedad civil —incluidos los agentes de mercado-, que suponen una serie de procesos de mediación política y social donde se combinan lo técnico y lo político para corregir un desajuste social. Las políticas públicas, en esa medida son, en términos de MULLER, un mecanismo de mediación social que los gobiernos incorporan en su proceso de toma de decisiones. BIBLIOGRAFÍA
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