MONOGRÁFICO
Creación de mercados de educación en Chile El artículo describe los principales hitos del proces procesoo de descentralización descentr alización del sistema educacional chileno. Dicho procesoo ha vivido dos momentos: la imposición, desde la proces dictadura militar, del modelo neoliberal y la reforma emprendida por los partidos de centro-izquierda, centro-izquierda, en plena transición, con el objetivo de modernizar la educación en un sistema de mercado mercado..
Claudio Almonacid* Educación en Chile, mercado educacional, educacional, neoliberalismo
La descentralización del sistema educacional chileno se caracteriza por ser un proceso que implicó la transformación total del sistema educacional y del concepto de estado docente. Se trata de una operación geopolítica en un contexto neoliberal y de seguridad nacional, que significó, por una parte, una desconcentración política y, por la otra, la creación de un mercado en el interior del sistema educacional. Constituye un proceso de redistribución del poder, en donde la descentralización crea las condiciones para la existencia de un mercado educacional. Este proceso se inserta en una estrategia de debilitamiento del Estado llevado a cabo desde dentro del Estado por quienes no creen en su legitimidad. Para comprender el proceso a través del cual se consolida la creación de mercados educacionales en Chile, es necesario analizar, primeramente, los procesos que permitieron su devenir. Sostendré que el proceso de descentralización en el caso chileno se relaciona, en primer lugar, con la imposición del modelo neoliberal, en el marco de la doctrina de seguridad nacional, impuesta por el gobierno militar, y, en segundo lugar, con la adopción de este modelo de descentralización educacional por parte de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, coalición de partidos que dirige el proceso de transición a la democracia. A continuación se analizan ambos momentos, de scribiendo sus principales hitos.
Período 1978-1990: modelo neoliberal y descentralización autoritaria Si bien al inicio de la dictadura los militares chilenos no parecen tener una propuesta de desarrollo económico, se acercan paulatinamente al neoliberalismo llevando a cabo una profunda transformación social. En este proceso, los economistas chilenos formados en la Universidad de Chicago aplicaron un modelo de desarrollo económico social, amparados en la doctrina de seguridad nacional. Fueron estas dos corrientes de pensamiento (neoliberalismo y doctrina de seguridad nacional) las que posibilitaron el desarrollo de mercados educacionales. Ambas visiones, aparentemente contradictorias (mercado libre y control autoritario), se potenciaron de manera inédita. Desde el neoliberalismo se planteó la necesidad de descentralizar las decisiones económicas y de entregar al sector privado los medios de producción y las instituciones que ofrecen bienes y servicios (entre las cuales se encuentran educación y salud). Ante los costes sociales e individuales que implicó está modificación sustancial del rol del Estado, fue la doctrina de seguridad nacional la encargada de mantener a la sociedad civil aterrorizada. Así, el gobierno militar comenzó a desarrollar, a finales de la década de los setenta, una política de descentralización educacional basada en tres principios: mercado como asignante de recursos (competencia, N.º 308 MONOGRÁFICO CUADERNOS DE PEDAGOGÍA | 65
MONOGRÁFICO
La subvención escolar en tiempos de la dictadura se asignaba en función del número de alumnos pero no siempre se reinvirtió en mejoras educativas
. t l a r e u Q t a r r e s t n o M m a f x O n ó m r e t n I
elección), subsidiaridad estatal (focalización, privatización) y descentralización territorial (Larrañaga, 1995). Uno de los objetivos de la descentralización educacional fue lograr mayor eficiencia económica, minimizando los costes y fomentando el mejoramiento de los servicios demandados por los usuarios. Como parte de este proceso, aplicó las siguientes medidas: traspaso de la administración de la casi totalidad de las escuelas y liceos que dependían del Estado a las Municipalidades, financiamiento de las escuelas a través de subvenciones (vouchers ) e incorporación del sector privado en la administración de escuelas y liceos. Este proceso implicó modificaciones en los terrenos administrativo y financiero basadas en el principio de subsidiaridad del Estado, que pretendía aumentar la eficiencia del aparato burocrático estatal, reducir su gestión en educación e incentivar la participación de organismos locales y privados. Así, el Estado se asignó la misión de financiar la totalidad de la educación gratuita y se reservó la función de dotar de una norma a todos los establecimientos educacionales y fiscalizar técnicamente su funcionamiento. Las funciones y las responsabilidades que se descentralizaron fueron aquellas que representaban los mayores gastos, como son las remuneraciones y la seguridad social de los profesores. Se descentralizaron, de este modo, la contratación de profesores y la administración del personal, la fijación y la negociación de las remuneraciones de los profesores, y la construcción y la mantención de los edificios escolares. Los aspectos pedagógicos, sin embargo, se mantuvieron bajo el diseño y el control estatales. El proceso de creación de mercados educacionales se materializó en cuatro tipos de establecimientos educacionales: 66 | CUADERNOS DE PEDAGOGÍA MONOGRÁFICO N.º 308
Establecimientos municipales En 1980, el Estado comenzó un proceso de traspaso acelerado de las escuelas a los municipios, los cuales tendrían la responsabilidad de administrarlas, a través de departamentos de educación municipal (DEM). En 1982, el 84% de las escuelas fiscales había sido traspasado al sector municipal, lo que significaba 5.724 establecimientos, 72.531 funcionarios docentes y administrativos y aproximadamente dos millones de alumnos en más de 50 comunas de Chile. Además, se otorgó a los municipios la facultad de delegar la función educacional en una o más personas jurídicas, de derecho privado y que no tuvieran fines de lucro. Colegios particulares subvencionados El Estado estimuló la creación de escuelas privadas, que tendrían el reconocimiento oficial como “colaboradoras de la función educativa del Estado”; a través de este reconocimiento se les otorgan el mismo status que a la educación municipal y la seguridad de que recibirían subvención escolar calculada de la misma forma. Debido a que, en su mayor parte, los dueños de estos colegios (denominados “sostenedores”) debían comprar o arrendar lugares para funcionar, el Estado diseñó un marco legal que daba a estos colegios una flexibilidad mucho mayor para administrar los recursos fiscales. Colegios particulares pagados Son establecimientos que tienen responsabilidad total en la administración y el financiamiento de los servicios educacionales que proporcionan. No reciben ningún tipo de subsidio estatal y cobran
MONOGRÁFICO a las familias la totalidad del servicio educacional entregado. Corporaciones educacionales dependientes de organizaciones empresariales Entre otras iniciativas privadas, el Estado propuso a las organizaciones empresariales hacerse cargo de la administración de algunos liceos técnicos profesionales existentes en el país. Esta iniciativa fue concretada a través de corporaciones educacionales. Mediante convenio entre el Ministerio de Educación y estas corporaciones, se transfirió en comodato, a estos últimos, el dominio de los bienes raíces y los bienes muebles, equipos e instalaciones. Además, se traspasó al personal que laboraba en esos liceos. Se diseñó también un mecanismo de financiamiento distinto al del resto de los establecimientos subvencionados, mediante un cálculo de los gastos operativos anuales, independiente de la cantidad o de la asistencia de alumnos y alumnas a clase. La gestión financiera de estos establecimientos se regiría de acuerdo con las disposiciones existentes para el sector privado; esto permitió que los recursos recibidos pudieran ser invertidos en el mercado de capitales. Al traspasar la administración de los establecimientos educacionales a los municipios y a la iniciativa privada, se introdujeron un sistema de competencia entre las escuelas y una modificación de la responsabilidad de la educación, que ahora es compartida entre el sector privado y el público. Este proceso se hizo efectivo a través de la asignación de recursos fiscales de acuerdo con el número de alum-
nos atendidos en cada escuela, lo cual provocó que las escuelas comenzaran un proceso de diversificación de las ofertas educacionales para atraer a mayor cantidad de alumnos y, por tanto, de recursos. Esta subvención se paga en unidades de subvención educacional (USE), que se reajusta en función de los sueldos del sector público, según lo fije el Ministerio de Hacienda. En la práctica, este sistema de financiamiento experimentó serias dificultades en la década de los ochenta, puesto que el cálculo de la USE se estanca y, por tanto, se entregaron menos recursos que los que el sistema necesitaba. Esto provocó que los municipios se vieran en la obligación de destinar mayores recursos propios para financiar estos déficit, situación que los llevó a contraer grandes deudas y a que, por ejemplo, los sueldos de los profesores se vieran disminuidos durante años. Por su parte, en el sector privado, la no-existencia de supervisión estatal permitió que muchos sostenedores no reutilizaran los recursos entregados a través de las subvenciones escolares en el mismo sistema educacional, de modo que en muchos casos esos recursos fueron sacados del sistema escolar e invertidos en otras actividades. Al evaluar el proceso de descentralización educacional llevado a cabo por la dictadura militar, se puede decir que éste fue capaz de imponer las condiciones para crear un sistema de mercado en el interior del sistema educacional, modificando significativamente los mecanismos de financiamiento de las escuelas y traspasando la administración de las escuelas fiscales a los municipios y a la iniciativa privada. Los resultados muestran que se produjo una
MONOGRÁFICO les. Además, esta situación tuvo efecto sobre los sindicatos de profesores, quienes perdieron gran parte de su poder de negociación, puesto que dejaron de pertenecer a un solo empleador (el Estado) para transformarse en empleados de municipios o de sostenedores privados.
Transición a la democracia: consolidación del modelo neoliberal
Àngel Serra.
Los contenidos pedagógicos trabajados con el alumnado se mantuvieron bajo control estatal
estratificación de los logros escolares, en que los alumnos de las escuelas municipales aprenden menos que los alumnos que asisten a escuelas subvencionadas, y éstos menos que los alumnos cuyos padres financian toda su educación. En términos financieros, la subvención escolar no permitió que las escuelas renovaran su plantilla docente ni que invirtieran en infraestructura. Además, la descentralización tuvo fuertes repercusiones sobre la profesión docente, que perdió status, al sobresaturarse el mercado ocupacional y al tener que trabajar en más de un establecimiento para mejorar su nivel de remuneraciones. Si bien la creación de un mercado educacional ha posibilitado que la presencia de la iniciativa privada aumente en el sistema educacional, ésta se ha producido donde es posible obtener mayores ganancias, de modo que las ofertas de los centros privados se concentran en sectores urbanos, y parte importante de su rentabilidad se ha basado en los bajos sueldos de los profesores. De este modo, allí donde no existe rentabilidad difícilmente se creará una oferta privada. Es deber del Estado, a través de los municipios, atender a los sectores más desprotegidos socialmente. Sin embargo, en la práctica, los recursos económicos con que cuentan estos municipios son escasos, y son justamente los que presentan mayores problemas socia68 | CUADERNOS DE PEDAGOGÍA MONOGRÁFICO N.º 308
A continuación se analiza la descentralización educacional en el marco del proceso de transición a la democracia en Chile. Sostendré que se trata de un proceso de profundización del modelo neoliberal en el sistema educacional, pero ahora a cargo de partidos de centro-izquierda, los cuales llevan a cabo una Reforma educacional que pretende modernizar la educación en el contexto de un sistema de mercado. Tras la derrota del gobierno militar se produce una de las mayores paradojas de la historia chilena: la Concertación de Partidos por la Democracia, en su objetivo de recuperar la democracia por una vía negociada, aceptó el reconocimiento de la Constitución política de 1980, y de este modo la transición a la democracia en Chile se debe a que el movimiento democrático, desde 1987 en adelante, se acomoda a las condiciones impuestas por el gobierno militar, haciendo que los triunfos de la oposición en el plebiscito de 1988 y en la elección presidencial de 1989 significaran sólo victorias tácticas de la Concertación en el marco de una derrota estratégica aparente del gobierno militar que, en definitiva, tuvieron como principal consecuencia la consolidación de la economía de mercado (Moulián, 1997). Este período se caracteriza por una contradicción del sistema neoliberal, ya que debe ser el Estado quien intervenga para regular los efectos negativos que éste ha causado. En esta nueva fase, el Estado recuperó su rol conductor en la fijación de políticas curriculares y laborales, centrándose en la mejora de la calidad de la educación tanto en los procesos como en los resultados educativos, y la equidad de la distribución del saber escolar. En este contexto, el Estado ha aumentado paulatinamente el valor de la USE; sin embargo, carece de atribuciones para verificar que estos recursos adicionales sean utilizados para los fines que se establecieron. Igual situación ocurre con los recursos que se entregan a los colegios particulares subvencionados. Además, el Estado ha realizado un importante esfuerzo por mejorar la condición laboral de los profesores a través de la creación de un Estatuto docente que genera la carrera funcionaria. Además, se buscó remediar la desmedrada situación salarial de los profesores mediante asignaciones especiales. Sin embargo, ambas medidas han sido criticadas por los sectores de derecha porque incorporan elementos que distorsionan el comportamiento autorregulativo del libre mercado. Así como el Estado ha desarrollado estrategias para corregir efectos negativos del mercado hacia el sistema educacional, también ha generado mecanismos para consolidar su funcionamiento, construyendo, de
MONOGRÁFICO este modo, un “sistema social de mercado”. Esto ha ocurrido, por ejemplo, respecto del financiamiento de las escuelas, donde el Estado ha creado mecanismos alternativos al sistema de subvenciones que permiten a las escuelas competir para conseguir más recursos, como son el “financiamiento compartido”, la “ley de donaciones con fines educacionales” y, recientemente, las “facultades delegadas”. El financiamiento compartido permite a las escuelas particulares subvencionadas cobrar mensualmente a los padres un determinado monto de dinero por la colegiación de sus hijos. La ley de donaciones, por su parte, es una franquicia tributaria que permite a los empresarios efectuar donaciones a las escuelas, descontando el 50% de la donación en su tributación anual. Estos mecanismos alternativos de financiamiento de la educación se desarrollan bajo la idea de que el Estado carece de recursos para destinar al sector educacional y de que, además, debe fomentar un sistema que entregue autonomía a las escuelas, tanto en su administración como en el nivel pedagógic o, de modo que busquen recursos adicionales. Otro mecanismo para obtener recursos se basa en la postulación de las escuelas a concursos pedagógicos. Este mecanismo consiste no sólo en un proceso pedagógico, sino fundamentalmente en un intento de modificación de los patrones de conducta de los profesores, en que se los insta a generar proyectos para obtener recursos adicionales para sus escuelas. Asimismo, el Estado se ha visto en la obligación de crear una política de focalización para corregir los bajos resultados del sistema educacional. Para ello ha creado propuestas como el “Programa de las 900 escuelas”, que atiende a las escuelas con peores resultados académicos; además, ha creado megaproyectos como el MECE Rural, el MECE Básica y el MECE Media, que buscan mejorar la calidad de la educación en esos niveles educacionales. Esta política de focalización se ha expresado en acciones tales como entrega de recursos adicionales a las escuelas más pobres a través de libros, raciones alimenticias, bibliotecas, aulas tecnológicas y un fuerte apoyo pedagógico. Uno de los énfasis de esta Reforma educacional es entregar a las escuelas la construcción de su propio proyecto educativo. De este modo, el Estado ha dejado de formular los planes y los programas nacionales, para indicar cuáles deben ser los objetivos fundamentales del sistema educacional chileno y cuáles deben ser los contenidos mínimos que todos los alumnos deben aprender. A partir de estas coordenadas básicas, obligatorias para todos los establecimientos, cada escuela puede diseñar sus propios programas de estudio. Se trata de entregar autonomía a las escuelas, para que éstas establezcan sus proyectos educativos a partir de un análisis de las necesidades de la comunidad en la cual se insertan. En el caso de las escuelas municipales, éstas deben elaborar un programa de desarrollo educacional municipal (PADEM), que, a la manera de una planificación estratégica, identifica las metas que hay que cumplir, los obstáculos y las fortalezas de la organización y los recursos con que se debe contar para desarrollar el proyecto pedagógico de cada comuna. En todo este
proceso se estimula un trabajo en equipo que permita participar a todos los actores sociales de la comunidad. En la práctica, se ha tratado de un proceso que contiene un marcado acento en el logro de metas económicas, más que en tareas educativas (mejoras de la infraestructura, modalidades para conseguir recursos, readecuación de la plantilla docente, procesos de jubilación anticipada para profesores, entre otros). Subyacente a este concepto de escuelas como elaboradoras de proyectos educativos, se encuentra la noción de escuelas como unidades locales que compiten por atraer recursos escasos. De este modo se perpetúa el mito de que los problemas escolares radican en que las escuelas son ineficientes en su gestión y que aquellas que tienen éxito son las que se atreven a modificar su rol, saliendo a buscar los recursos que requieren sin esperar que sea el Estado quien resuelva sus problemas.
Y una reflexión final La educación chilena presenta evidentes problemas de efectividad, que se observan en el bajo rendimiento escolar y de logro educacional, que se centran
Àngel Serra.
Hoy, la escuela constituye un ente creativo dirigido a incrementar los niveles de logro de sus protagonistas, niños y niñas
N.º 308 MONOGRÁFICO CUADERNOS DE PEDAGOGÍA | 69
MONOGRÁFICO principalmente en los establecimientos subvencionados. Así, en 1995, por ejemplo, los alumnos de octavo básico lograron sólo la mitad de los objetivos pedagógicos en Matemáticas y Castellano en la prueba nacional de medición de calidad de la educación (SIMCE): los colegios municipalizados lograron un 55% y los particulares subvencionados, un 61%, mientras que los particulares pagados alcanzaron un nivel de logro del 75%. Evaluando el resultado de la descentralización educacional en Chile, se puede señalar que las escuelas municipales siguen atendiendo a los sectores sociales y económicos más desaventajados (sector rural y urbano marginal) y que la municipalización no ha logrado un aumento del apoyo privado a la educación, de modo tal que aun cuando la municipalización significó un cierto mejoramiento desde el punto de vista de la gestión, no ha provocado una mejora de la calidad de la enseñanza. Paradójicamente, ha debido ser el mismo Estado quien ha intervenido para intentar resolver las desigualdades que la economía de mercado construye en el interior del sistema escolar. La descentralización educacional ha significado la constitución de un mercado educacional en que compiten dos tipos de colegios que atienden, más o menos, al mismo tipo de población, pero que difieren en su administración y en las reglas que los regulan. La introducción de elementos competitivos entre escuelas distorsiona profundamente la naturaleza del sistema educacional, logrando que ciertos sectores de la sociedad sean marginados de los beneficios de la movilidad social: quien no tiene otra opción que ir a una escuela municipal tiene mayores probabilidades de repetir o de abandonar la escuela, menores resultados académicos y menor posibilidad de continuación de estudios secundarios y de ingresar en la educación superior; por tanto, su inserción laboral estará determinada de antemano, accediendo sólo a empleos con menores exigencias y con menores sueldos. Lo dramático de la situación es que el Estado no puede asegurar a los ciudadanos el derecho a la igualdad de oportunidades, y por tanto a acceder a una educación de calidad. Supeditados a las condiciones de mercado, deben ser los propios individuos (y sus familias) quienes desarrollen las mejores estrategias para competir por obtener un servicio educacional apropiado, el cual es impartido por los privados a través de los colegios particulares subvencionados. La situación esquizofrénica desarrollada por el sistema educacional chileno, en que no se ha logrado imponer ninguna de las dos modalidades de enseñanza y que ha implicado la coexistencia de un sistema público y otro privado, requiere constantes esfuerzos, en uno y otro sentido, por conso lidar una de las dos posiciones en desmedro de la otra, existiendo escasos canales de integración entre ambos. Hasta ahora ha sido el mismo Estado quien desarrolla acciones para fortalecer la educación pública (contrariamente a los planteamientos neoliberales); sin embargo, nada asegura que los parlamentarios de derecha o un futuro gobierno de ese sector estén dispuestos a hacerlo. Así, el futuro de nuestras 70 | CUADERNOS DE PEDAGOGÍA MONOGRÁFICO N.º 308
escuelas es, por decir lo menos, incierto. Forzado a sobrevivir en un sistema de mercado, las posibilidades de la escuela municipal son escasas, y desde el punto de vista neoliberal, su única solución es ser traspasada a asociaciones de profesores, es decir, transformarla en una especie de empresa donde los directores de establecimientos asuman roles de gestión y se organicen a partir de planificaciones estratégicas que les permitan optimizar sus recursos y optar a conseguir más recursos sin las trabas de la administración municipal. Queda por ver si la intervención del Estado tendrá efectos positivos a medio plazo. Hasta ahora se han invertido importantes presupuestos en el sistema educacional, pero las diferencias en el logro académico siguen estratificadas por tipo de colegio. Por su parte, las escuelas no se han constituido en entidades autónomas y creativas para desarrollar estrategias que les permitan conseguir nuevos recursos, pero las que los han conseguido son exhibidas como exitosas y se argumenta que en ellas los niveles de logro han aumentado. En este esquema, la intervención privada en el sistema educacional es mostrada como paradigmática y se busca la modificación del rol del director de escuela, al que ahora se concibe como gestor. El resultado de este campo de lucha ideológica parece incierto: aunque se hace patente su hegemonía, sus fisuras son claras y tal vez desde ellas surja la posibilidad de transformación.
Para saber más Almonacid, Claudio (1997): El empresariado chileno co- mo actor educativo . Tesis doctoral. Universidad Católica de Chile. Moulián, T. (1997): Chile actual, anatomía de un mito , Santiago de Chile: Lom. Tironi, E. (1999): La irrupción de las masas y el malestar de las elites. Chile en el cambio de siglo , Santiago: Grijalbo. García-Huidobro, J.E. (1999): La reforma educacional chile- na, Santiago: Popular. Jocelyn-Holt, A. (1999): El Chile perplejo. Del avanzar sin transar al transar sin parar . Santiago: Planeta. Montero, C. (1997): La revolución empresarial chilena, Santiago: Dolmen. Rivero, J. (1999): Educación y exclusión en América Latina. Reformas en tiempos de globalización, Buenos Aires: Miño y Dávila.
* Claudio Almonacid es doctor en Educación y profesional del Ministerio de Educación de Chile. Las opiniones expresadas en este artículo son de exclusiva responsabilidad y no representan a la institución en que trabaja.
