Trabajo de Gobernabilidad Pasos de Frontera

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

PROYECTO DE GOBERNABILIDAD “SISTEMA DE CONTROL FRONTERIZO TERRESTRE”

Grupo: Canales Lopez, Segundo Wilber Paredes Cajahuanca, Angel Abdon Solorzano Huaraz, Angel Dennis Vadillo La Torre, Ulises Miguel

NOVIEMBRE 2010

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU RESUMEN EJECUTIVO

A.

NOMBRE DEL PROYECTO Mejoramiento de los controles fronterizos a través de la implementación del sistema de control fronterizo terrestre en las zonas de fronteras del Perú.

B.

OBJETIVO DEL PROYECTO El Objetivo central del proyecto consiste en “Mejorar la atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú” .

C.

CAUSAS DEL PROBLEMA Entre las causas directas que generan el problema central al proyecto son: 1. Inadecuada capacidad capacidad operativa de los organismos organismos de control fronterizo 2. Insuficiente disponibilidad de RRHH en número y especialización 3. Insuficiente capacidad de gestión y coordinación 4. Ausencia de una política de Estado para para la atención al ciudadano en frontera.

D.

EFECTO FINAL DEL PROBLEMA Las actuales ineficiencias del control fronterizo generan efectos directos que no permiten un adecuado control de mercancías provocando el ingreso ilegal de las mismas o el menor pago de los derechos de importación correspondientes, asimismo, se producen retrasos en la atención de los usuarios y un aumento de la ilegalidad comercial y migratoria. Por lo tanto, es pertinente inferir que en el corto plazo, estas situaciones negativas, tendrán como efecto final la “restricción de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú”.

E.

ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN O LÍNEAS DE ACCIÓN


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU RESUMEN EJECUTIVO

A.

NOMBRE DEL PROYECTO Mejoramiento de los controles fronterizos a través de la implementación del sistema de control fronterizo terrestre en las zonas de fronteras del Perú.

B.

OBJETIVO DEL PROYECTO El Objetivo central del proyecto consiste en “Mejorar la atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú” .

C.

CAUSAS DEL PROBLEMA Entre las causas directas que generan el problema central al proyecto son: 1. Inadecuada capacidad capacidad operativa de los organismos organismos de control fronterizo 2. Insuficiente disponibilidad de RRHH en número y especialización 3. Insuficiente capacidad de gestión y coordinación 4. Ausencia de una política de Estado para para la atención al ciudadano en frontera.

D.

EFECTO FINAL DEL PROBLEMA Las actuales ineficiencias del control fronterizo generan efectos directos que no permiten un adecuado control de mercancías provocando el ingreso ilegal de las mismas o el menor pago de los derechos de importación correspondientes, asimismo, se producen retrasos en la atención de los usuarios y un aumento de la ilegalidad comercial y migratoria. Por lo tanto, es pertinente inferir que en el corto plazo, estas situaciones negativas, tendrán como efecto final la “restricción de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú”.

E.

ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN O LÍNEAS DE ACCIÓN


2

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Las acciones a realizarse para el presente presente proyecto son:

F.

1.

Mejoramiento de los controles fronterizos, a fin de aumentar la capacidad de fiscalización y control de personas, mercancías y vehículos que efectúen un paso de frontera.

2.

Incentivo a actividades formales, con ello se pretende atraer a la población de la zona de influencia del paso de frontera para actividades formales. Los medios a través del cual se efectiviza con la reducción de los costos de la formalidad.

3.

Promover el desarrollo con equidad, lo que se busca es crear las condiciones de sostenibilidad de las acciones de mejoramiento de los controles y de incentivo a la legalidad en las poblaciones aledañas a los pasos de frontera.

CONDICIONES CRÍTICAS DEL PROYECTO El presente proyecto se enfrenta a los siguientes supuestos: 1. 2. 3. 4. 5.

G.

Interés del gobierno para simplificar y unificar los procedimientos de control fronterizo. Contar con con fuentes fuentes de financiamiento para la ejecución del componente de infraestructura y de personal del programa. Compromiso político para mejorar los puestos de control fronterizo. Asegurar la eficiencia del gasto, a través del Sistema Nacional de Inversión Pública. Cambio normativo que facilite la implementación y el desarrollo de la competitividad. En este punto, aquellos sectores del gobierno (nacional, local y regional) que no tienen injerencia directa en el control fronterizo deben formular los proyectos de norma que brinden las facilidades necesarias para incentivar actividades legales y formales.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1.

Deficiencia de infraestructura adecuada en los puestos de control fronterizo a nivel nacional.

2.

Las regiones o zonas fronterizas, en su mayoría, superan el promedio de pobreza a nivel nacional. Asimismo, dichas zonas cuentan con una reducida y/o incompleta presencia del Estado lo que motiva el surgimiento de conductas ilegales e irregulares.


3

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU

3.

En los pasos de frontera habilitados el Estado peruano debe contar con una presencia efectiva considerando el total de servicios fronterizos en sus tres niveles: control migratorio, aduanero y fitosanitario.

4.

El cumplimiento a priori de los supuestos del marco lógico, posibilitarán la implementación del proyecto de gobernabilidad, siendo el de financiamiento el de mayor m ayor preponderancia de todos.

5.

Gobierno central y SUNAT orientarán sus esfuerzos para el éxito.

6.

La labor complementaria del Estado será la de proveer servicios públicos básicos (agua, desagüe, energía, salud y educación) en las zonas fronterizas.

7.

Una vez alcanzado los objetivos, el sistema de control fronterizo terrestre se convertirá en el motor generador de riqueza a nivel de la sociedad asegurando el surgimiento de actividades formales, desmotivando con el tiempo la generación de actividades informales. (articulación perfecta de los tres sub sistemas de la sociedad: económico, socio-cultural y político).


4

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU INDICE

Pag.

Acrónimos

4

Glosario de términos

5

Presentación

7

Justificación

9

Desarrollo de la propuesta

13

Conclusiones y recomendaciones

37

BIBLIOGRAFÍA ANEXOS


38

5

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU ACRÓNIMOS Abreviaturas que se utilizan en este documento: ALADI CAN CEBAF CENAF DATAPOL DISCAMEC DIGEMID DIGEMIN DIGESA IIRSA INEI ITP MEF MERCOSUR MINAG MINAM MINCETUR MINSA MRE MTC OCE OMC PCM PIP PNP PRODUCE SENASA SISPOL SNIP SUNAT TLCAN VUCE

Asociación Latinoamericana de Integración Comunidad Andina Centro Binacional de Atención en Frontera Centro Nacional de Atención en Frontera Sistema Informático de la PNP Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas Dirección General de Migraciones y Naturalización Dirección General de Salud Ambiental Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto Nacional de Estadística e Informática Instituto Tecnológico Pesquero Ministerio de Economía y Finanzas Mercado Común del Sur Ministerio de Agricultura Ministerio del Ambiente Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Salud Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Transportes y Comunicaciones Operador de Comercio Exterior Organización Mundial del Comercio Presidencia del Consejo de Ministros Proyecto de Inversión Pública Policía Nacional de Perú Ministerio de la Producción Servicio Nacional de Sanidad Agraria Sistema Informático de la PNP Servicio Nacional de Inversión Pública Superintendencia Nacional de Administración Tributaria/Aduana Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) Ventanilla Única de Comercio Exterior


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU GLOSARIO DE TERMINOS Para los fines del desarrollo del presente documento es pertinente establecer definiciones que serán utilizadas en las diversas secciones 1.

CENTRO NACIONAL DE ATENCION EN FRONTERA (CENAF): Son complejos en las cuales se encuentran las autoridades nacionales de frontera (Dirección General de Migraciones y Naturalización, SUNAT, SENASA, entre otras) ejerciendo funciones. Dentro de los principales tenemos el Complejo Fronterizo Santa Rosa – Tacna y el Complejo Fronterizo Aguas Verdes – Zarumilla en Tumbes. CENTRO BINACIONAL DE ATENCION EN FRONTERA TERRESTRE (CEBAF): El conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio del país sede o de los dos países, aledaño a un paso de frontera habilitado, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, mercancías, equipaje y vehículos, a su salida o ingreso del territorio de un país al otro, por vía terrestre, y en donde se brinda, además, servicios complementarios de facilitación y atención al usuario. CONTROL INTEGRADO: La verificación y supervisión de las condiciones legales de entrada/salida de personas, equipaje, mercancías, y vehículos realizadas por una sola vez, en forma conjunta y secuencial, utilizando procedimientos administrativos y operacionales armonizados, por funcionarios nacionales designados del País de Salida y del País de Entrada (CEBAF) o por funcionarios nacionales en un País (CENAF). FUNCIONARIO(s) NACIONAL(es) DESIGNADO(s): El personal, cualquiera sea su categoría, nombrado por el País de Salida o el País de Entrada para ejercer sus funciones en los Puestos de Control Fronterizo o Complejos Fronterizos, según corresponda. INSTALACIONES: Bienes inmuebles y muebles que se encuentran en los Puestos de Control Fronterizo o Complejos Fronterizos destinados a los servicios que allí se prestan. ORGANISMO NACIONAL COMPETENTE: Instituciones públicas que tienen atribuciones en materia migratoria, aduanera, sanitaria, policial y de transportes. PAIS LIMITROFE: País vinculado por un paso de frontera habilitado con el País Sede. PASO(s) DE FRONTERA HABILITADO(s): Lugar(es) de vinculación terrestre o fluvial entre el País de Salida y el País de Entrada acordado y acondicionado 1

Muchas de las definiciones que se utilizan en esta sección fueron tomadas de lo establecido en la DECISION 502 de la Comunidad Andina de Naciones


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU por las partes para la entrada y salida de personas, equipaje, mercancías y vehículos.

PUESTO DE CONTROL FRONTERIZO (PCF): Son instalaciones autorizadas por las autoridades de frontera para desarrollar el control de tránsito de personas, vehículos y mercancías en cumplimiento a sus funciones establecidas por ley. PUESTO DE VIGILANCIA: Instalación fija terrestre, ubicada a inmediaciones de las líneas demarcadoras fronterizas, que se instalan con la finalidad de impedir posibles violaciones de nuestras fronteras terrestres, aéreas, fluviales y lacustres.


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU I.

PRESENTACIÓN

En los últimos años el Perú se ha visto incluido en los procesos para la Iniciativa de Infraestructura Regional Sur Americana (IIRSA) cuyo principal objetivo es el de mejorar la eficiencia de los servicios asociados a la infraestructura mediante la promoción de acciones transversales para reducir ineficiencias (cuellos de botella) en las áreas institucional, operativa, regulatoria y procesos integración fronteriza. El Perú tiene implementado controles fronterizos en sus pasos de frontera terrestres con sus países limítrofes, los cuales, son clasificados en tres niveles Puestos de control fronterizo Agrupados, No Agrupados e Incompletos. Esta categorización obedece a los criterios de presencia de los organismos nacionales de control fronterizo y concentración en cada uno de los pasos de frontera. Además se identifica que en dichos puntos de atención no existe una estándar uniforme en cuanto a su infraestructura y equipamiento lo que redunda en todos casos en controles ineficientes que provocan un incremento de los tiempos de atención, irregularidades en el control de mercancías (contrabando y conductas ilícitas) y por consiguiente falta en la seguridad de la sociedad. Otro aspecto importante a considerar, se refiere a la tecnificación que tienen los diversos organismos de control fronterizo los mismos que podemos agruparlos en dos aspectos. El primero se refiere a que los procesos de control nacional no están integrados, es decir que cada organismos efectúa sus tareas en maneras separadas no armonizadas con los demás generando en algunas ocasiones sobrecostos para los usuarios. El segundo aspecto importante es el referido a la heterogeneidad en medios y recursos, esto es tangible tanto a nivel de organismos como de pasos de frontera habilitados. El desarrollo de un sistema de control fronterizo terrestre significa proporcionar al país con puestos de control fronterizo que garanticen el comercio seguro, adecuada atención a los usuarios, mayor presencia del Estado y por consiguiente generar valor para el desarrollo nacional asegurando la gobernabilidad del país.

En el desarrollo del documento se evaluará y propondrá la creación de una autoridad nacional de control fronterizo que entre otros roles sería la de administrar y gestionar el control fronterizo, puesto que a la fecha en el Perú, no se cuenta con un organismo que oriente la política del Estado en relación a los controles fronterizos, la coordinación entre organismos de control y la oferta de servicios estatales en estándares aceptables. Entre los actores i nvolucrados que se han identificado en un primer momento, tenemos: Dirección General de Migraciones y Naturalización – DIGEMIN, Servicio Nacional de Sanidad Agraria – SENASA, Policía Nacional del Perú – PNP, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria - SUNAT y Ministerio de Relaciones Exteriores – MRE.

Asimismo el grupo expresa su agradecimiento a instituciones como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Superintendencia Nacional de VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Administración Tributaria por la información brindada y que sin ella no se haya podido concretar el presente documento.


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU II.

JUSTIFICACION

El control fronterizo en el Perú es un problema de enorme complejidad y dimensión. Para Pineda (2010) esta complejidad no sólo guarda relación con los aspectos técnicos e institucionales propios del control aduanero, migratorio y fitosanitario, sino que es incentivado por: a. Las características socioeconómicas de una zona que tiene una población dispersa y una economía local/regional poco integrada a los mercados regionales e internacionales. b. La gran extensión geográfica y la orografía de la frontera que dificulta el control y favorece el tránsito ilegal de personas y mercancías por ―pasos fronterizos informales‖.

c. La baja calidad de vida de la población que se explica por las escasas oportunidades de empleo. d. La vulnerabilidad de la población local respecto a las actividades económicas informales y de tipo ilegal, la violencia y la inseguridad ciudadana. En este contexto, es claro que cualquier esfuerzo por mejorar el control fronterizo no puede restringirse al reforzamiento y modernización de los puestos de control fronterizo, sino que debe incluir acciones que contribuyan a la generación de oportunidades para mejorar la calidad de vida de la población y contribuyan a la sostenibilidad de las soluciones propuestas. Es decir el problema es integral, por lo tanto no es suficiente con mejorar los mecanismos de control migratorio/aduanero sin que se aborden —simultáneamente— las causas que llevan a la población a realizar sus actividades económicas de manera informal o ilegal y es en esta última parte que juega un papel importante el Estado como redistribuidor de riqueza, dar el marco institucional suficiente para incentivar las inversiones y brindar servicios públicos de calidad. Adicionalmente, la experiencia de los procesos de integración europea y la revisión de las lecciones aprendidas a nivel internacional (Unión Europea, Mercosur y otros) indican que la efectividad de las medidas de control migratorio-aduanero es mayor si las intervenciones se realizan en ambos lados de la frontera y si se favorece la integración de la economía fronteriza mediante medidas especiales en materia fiscal, aduanera, migratoria y de seguridad. El error común que se ha venido incurriendo en los proyectos de mejora del control fronterizo es que ellos no incluyen medidas para favorecer el tránsito de personas (documentos de identificación especiales para la población residente en la zona fronteriza y uso intensivo de tecnología), tránsito de mercancías y beneficios fiscales sin impulsar el desarrollo de las poblaciones aledañas a los puestos de control fronterizos, a fin de cerrar las brechas existentes en los niveles de calidad de vida a ambos lados de la frontera. En el Cuadro n°1 se muestran los proyectos de inversión pública aprobados (algunos concluidos y VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU otros en etapa de preinversión) que tienen relación con el mejoramiento de los servicios de control fronterizo. Cuadro N° 01 Proyectos de Inversión Pública en Pasos de Frontera Pasos de Frontera

1. Eje Vial 1 Piura Guayaquil /Perú – Ecuador

2. Paso de Frontera Iñapari Perú-Brasil

3. Paso de Frontera Desagüadero Perú Bolivia (Carancas)

4. Mejoramiento de los Servicios de Control Nuevo Complejo Fronterizo Santa Rosa en Tacna

Código SNIP

Fecha de la última Actualización

26684

19.04.2006

Unidad Ejecutora

Situación en el SNIP

MTC-PROVIAS Nacional

MTC-PROVIAS Nacional

En ejecución

25.10.2005

Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo


Actualización de Estudio de Pre Factibilidad

19619

07.02.2007

Ministerio de Relaciones exteriores – Oficina Nacional de Desarrollo Fronterizo


Fase de inversión

27386

23.12.2005

SUNAT

SUNAT (Proyecto Ejecutado)

Concluido

20327

Unidad Formuladora

Fuente: Banco de Proyectos SNIP Elaboración propia.

Ante ello es pertinente concebir un programa o proyecto de intervención que integre el control fronterizo con el desarrollo local/regional. El esquema propuesto de control sostenible en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú se basa en las siguientes premisas: (i)

La sostenibilidad de las medidas de control fronterizo dependerán de la generación de las condiciones e incentivos para hacer atractiva la actividad económica formal, fomentar la legalidad y mejorar la seguridad ciudadana;

(ii)

La generación de un contexto que favorezca la legalidad y formalidad guarda relación con la capacidad de la economía local/regional para generar empleos y con la remoción de las restricciones normativas e institucionales que incrementan los costos transaccionales asociados a la formalidad/legalidad; y

(iii)

El control fronterizo es un eslabón esencial del proceso de integración por lo que las acciones a ser implementadas deben favorecer el desarrollo local/regional del espacio económico que existe en ambos lados de la frontera.


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Desde la perspectiva operativa, el esquema de intervención propone realizar acciones simultáneas en materia de control fronterizo y desarrollo local y regional. En el primer ámbito se incluye el fortalecimiento del control aduanero (mejora de infraestructura, desarrollo de capacidades y otros) y el establecimiento de un conjunto de acciones para facilitar el tránsito formal de personas y mercancías, la lucha contra los ilícitos y el mantenimiento de la seguridad. En el ámbito del desarrollo local-regional se incluyen acciones para reforzar la presencia de las instituciones públicas y privadas, mejorar los servicios y la infraestructura, y favorecer la competitividad e integración de la economía local a los mercados. Dado que las intervenciones se realizan de manera integrada y complementaria, se espera que los resultados de cada ámbito se refuercen mutuamente promoviendo la atracción hacia la formalidad y la legalidad. En esta parte se requiere de la participación de otros organismos del Estado a fin de complementar la política de mejoramiento de los puestos de control fronterizo (entablar convenios y alianzas). Adicionalmente la implementación del esquema de intervención propuesto conlleva dos momentos. En un primer momento, se refuerza el control fronterizo y se atienden las necesidades puntuales de las poblaciones fronterizas. En un segundo momento, se busca generar las condiciones para la sostenibilidad de las medidas mediante acciones que favorezcan la integración y la competitividad de las economías locales y regionales. En la primera se tiene la participación activa del gobierno central y en la segunda etapa, son los gobiernos locales y regionales que complementan el esfuerzo. Desde la perspectiva operativa, en el corto plazo, la implementación del programa de gobernabilidad requiere la definición de actuaciones diferenciadas para cada puesto de control aduanero y, sólo a partir de dicha definición, elaborar proyectos específicos para mejorar la presencia institucional, los servicios públicos, la seguridad y la infraestructura local/regional. En el Gráfico N°1 se presentan los elementos que conforman el programa propuesto.

En consecuencia, el enfoque de desarrollo en el cual se encuadraría este proyecto de gobernabilidad es el de CRECIMIENTO CON EQUIDAD, debido a que la desigualdad entre sectores sociales no se ha superado y queda claro que todos los sectores o grupos sociales deben tener igualdad de oportunidades y de acceso a los servicios públicos como educación, salud y seguridad. Esta situación es más notoria en las regiones amazónicas de nuestro país que coincidentemente es la región geográfica con la que contamos la mayor extensión fronteriza (principalmente nuestra frontera con Colombia, Brasil y parte de Bolivia.


13


Gráfico N° 01 Intervención en los pasos de fronteras terrestres y fluviales Atracción hacia la formalidad y fomento de la legalidad

Control Fronterizo

Desarrollo Regional y Local

Sostenibilidad de las medidas


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU III.

3.1

DESARROLLO DE LA PROPUESTA

Objetivos: 1. Elevar los niveles de competitividad del país. 2. Mejorar los servicios de control fronterizo terrestres a nivel nacional.

3.2

Institución que asume el proyecto de gobernabilidad

A efectos de desarrollar el proyecto de gobernabilidad y considerando el cumplimiento de ciertos supuestos se propone que sea la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria por tener injerencia directa en los objetivos de desarrollo de la competitividad del país y el comercio.

A fin de fundamentar nuestra propuesta vemos que los objetivos estratégicos de sector y organismo se encuentran alineados al tema de competitividad. A ello se le suma la actividad principal de SUNAT que es la de proveer de fondos al Estado para las diversas actividades que este desarrolla.

Plan Estratégico Institucional 2007-2011 del Ministerio de Economía y Finanzas. R.M. 724-2008-EF/43 OE-3 promover el desarrollo de la competitividad.

Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011. Entre sus objetivos: 1. Simplificación de trámites: reducir sobre costos a los usuarios. 2. Estructura interna del Estado: mejorar su propio funcionamiento.

Plan Estratégico SUNAT 2009-2011. OE-2: Contribuir a la competitividad del país mediante la facilitación del comercio exterior, reduciendo el tiempo de despacho así como, combatiendo la competencia desleal y el contrabando.


15

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU 3.3

Diagnóstico estratégico Los puestos de control difieren en cuanto a tamaño e importancia respecto del flujo de personas, vehículos y mercancías. Además, la presencia del Estado a través de las instituciones encargadas del control fronterizo es heterogénea y diversa. Dentro de las principales carencias identificadas en los puestos de control fronterizo, tenemos: a. Ausencia de una política de gobierno que contemple la creación, habilitación y desarrollo de puestos de control fronterizos, que conlleva a una heterogénea presencia institucional del Estado y de sus autoridades haciendo vulnerable las fronteras a diversas formas de tráfico ilícito de mercancías, vehículos y personas. Esta última situación ocurre en pasos de frontera habilitados como en aquellos pasos de frontera que no lo están. b. Falta delimitar los roles de las diversas autoridades de frontera y del Ministerio de Relaciones Exteriores en la creación de los puestos de control. No existe una iniciativa clara o definida para la creación de los Puestos de Control que permita la concentración en una determinada ubicación geográfica de las autoridades de control fronterizo a efectos de facilitar sistemáticamente el tránsito de personas, vehículos y mercancías por los Pasos de Frontera. c. Ausencia de autoridades de frontera homólogas en los países limítrofes cuando corresponda.

De acuerdo a ello, este grupo estableció criterios básicos que deben considerarse para la creación o implementación de un puesto de control fronterizo. Ellos son: 1. Flujo regular de tránsito de personas, mercancías y vehículos o demanda de servicio regular. 2. Iniciativa de la población u organismo gubernamental que proponga la creación del puesto de control o la existencia de un acuerdo suscrito entre el Perú y otros países. 3. Seguridad del personal, infraestructura, bioseguridad, entre otros. 4. Propuesta de adjudicación de local o terreno para el funcionamiento del puesto de control. 5. Existencia de contraparte en el País vecino cuando corresponda.

Cabe precisar que los criterios antes descritos no son excluyentes, ni tampoco independientes sino conforman una serie de condiciones a VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU cumplir para garantizar la funcionalidad del paso de frontera donde se establezcan.

3.4

Situación actual de los pasos de frontera Zonas de frontera y sus principales indicadores sociales: Las regiones políticas del país que tienen frontera internacional, poseen en conjunto un aproximado de 757,766 Km 2, lo que representa el 50% del territorio nacional tal como se muestra en el Gráfico N°1. Si consideramos únicamente las 28 provincias y 81 distritos que tienen frontera internacional, serían 332,338 Km 2 constituyendo el 26% del territorio. Dentro de las características sociales tenemos que la frontera es una zona con escasa población, dado que el 5% de la misma (1´289,845 habitantes) la habita, con poco desarrollo y escasa presencia del Estado, en especial en el Norte y Este del país, con 34 de los 81 distritos catalogados como pobres extremos y 34 como muy pobres, con poca o ninguna provisión de los servicios básicos, debiendo indicarse que 12 distritos tienen a más del 90% de su población sin servicio de agua potable y 06 distritos carecen completamente del servicio (Gráfico N°2); Asimismo, 26 de los 81 distritos tienen a más del 40% de su población infantil en estado de desnutrición, siendo el más representativo de esta problemática el distrito de Imaza en Amazonas que tiene el 65% de su población en estado de desnutrición. Otro importante factor que contribuye a la situación de pobreza, desnutrición y abandono que vive esa parte del país es el escaso desarrollo de la red vial la que muchas veces solo se encuentra en estado de trocha carrozable (serranía). En el año 2009 el INEI elabora el Informe Técnico: ―Evolución de la Pobreza al 2009‖; muestra que del total de departamentos, 14

registraron tasas de pobreza superiores al promedio nacional que fue del 34.8%2, mientras que 10 departamentos registraron tasas inferiores a dicho promedio. A nivel de regiones naturales, se observa que la Sierra presenta los porcentajes de pobreza más elevados, seguida de la Selva y la Costa. Asimismo, la población del área rural presenta niveles de pobreza muy superiores a los del área urbana en cualquiera de las regiones naturales. Los resultados del Informe se muestran en el gráfico N°05. 2

Este índice fue calculado siguiendo el método monetario para medir la pobreza, cuya interpretación sería que de cada 100 personas, 35 tenían un nivel de gasto inferior al costo de la canasta básica de consumo compuesta por alimentos y no alimentos.


17


Siguiendo con los datos, y al orientar la mirada hacia los departamentos fronterizos se verifica que la mitad de ellos estan por encima del promedio nacional coincidiendo que son los ubicados en la región andina y selva, como son Puno, Amazonas y Loreto, respectivamente. Gráfico N° 02 Perú: incidencia de la pobreza, según departamento, 2009

Ucayali Tumbes Tacna San Martín Puno Piura Pasco Moquegua Madre de Dios Loreto Lima Lambayeque La Libertad Junín Ica Huánuco Huancavelica Cusco Cajamarca Ayacucho Arequipa Apurímac Áncash Amazonas

29.7 22.1 17.5 44.1 60.8 39.6 55.4 19.3 12.7 56 15.3 31.8 38.9 34.3 13.7 64.5 77.2 51.1 56 62.6 21 70.3 31.5 59.8 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Fuente: INEI

Zonas de integración Fronteriza del Perú La Decisión 501 establece las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), como los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la CAN para que se adopten políticas, se ejecuten planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo fronterizo sostenible. Este desarrollo se logrará implementando los siguientes criterios: el desarrollo social, desarrollo económico, sostenibilidad ambiental, institucional e integración fronteriza. Siendo este último criterio el de mayor importancia para promover en las ZIF el libre tránsito de personas, vehículos, mercancías y servicios así como armonizar, simplificar e integrar los procedimientos migratorios, aduaneros, sanitarios y fitosanitarios. VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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Gráfico N° 3 Índices de pobreza en zonas de frontera del Perú

Fuente: Ministerio de Relaciones exteriores del Perú – Dirección Nacional de desarrollo Fronterizo.

En cumplimiento de la Decisión 501, los países miembros, entre 2002 y 2003, establecieron o adecuaron zonas existentes, así:


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Zona de Integración Fronteriza Colombo - Peruana, mediante notas verbales DM/DDF-42562 del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y (GAS-SAA) RE 6-8/50 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Zona de Integración Fronteriza Ecuatoriano – Peruana, mediante notas verbales 21136-DGAF del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y 5-12-M/135 del ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Zona de Interacción Fronteriza Boliviano – Peruana, mediante notas GM413/2003/6760 de Ministerio de Relaciones exteriores y Culto de Bolivia y (GAB-SAA) RE N° 6-7/35 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Gráfico N° 4 ZIF PERÚ – COLOMBIA



20


Gráfico N° 4 Regiones de Frontera en el Perú.



21


Gráfico N° 5 ZIF PERÚ – ECUADOR


Gráfico N° 6 ZIF PERÚ – BOLIVIA



22


3.5

Situación de los Puestos de Control Fronterizo En esta parte se ha tomado en cuenta la información proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. De acuerdo a dicha entidad a la fecha el Perú cuenta con 19 pasos de frontera identificados, algunos de ellos cuentan con la debida autorización como otros no 3. La ubicación y presencia de los organismos de control fronterizo se muestra en el Gráfico N° 6 y Cuadro N° 1. Cabe resaltar que esta información fue validada por cada uno de los representantes de esta Subcomisión. Como se observa en general, la mayoría de las autoridades de frontera se encuentran en los pasos de frontera, aunque no siempre están juntas y desarrollan una labor conjunta, posibilitando una sola parada de los administrados y facilitando los controles. A efectos de caracterizar los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales en el Perú se debe tener presente que de todas las autoridades de control que se muestran en el cuadro N° 1, cuatro de ellas son las que juegan un papel indispensable en el control fronterizo, estas son: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), institución encargada de velar por el cumplimiento de las formalidades aduaneras del flujo de personas, vehículos, mercancías y equipajes; Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), institución encargada del control de equipajes, vehículos y cargas con la finalidad de prevenir y controlar el ingreso de plagas y enfermedades que afecten la salud humana o animal y la preservación de los vegetales, así como de velar la calidad de los insumos agropecuarios como los plaguicidas, los productos de uso veterinario y alimento para animales; Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN), encargada de velar por el cumplimiento de las formalidades migratorias del flujo de personas que hace uso de un pase de frontera; y Policía Nacional del Perú (PNP), institución encargada de velar por la seguridad de las instalaciones, usuarios y funcionarios, así como de cumplir un rol en el control de personas mediante el control de las requisitorias judiciales (Policía judicial), considerándose como autoridad de apoyo a las demás Autoridades. Además conforme a la información proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y los organismos de control fronterizo integrantes de esta comisión, se consideró que los puestos de control de Iberia, Islandia, Mavila, Alto Perú y Anexo Collpa como puesto de control interior o puesto de vigilancia.

3

Al indicar que existen puestos de control fronterizo que no cuentan con la debida resolución de habilitación como tal no quiere decir que no sea autorizado sino que su funcionamiento se viene dando por los usos y costumbres del tráfico y comercio fronterizo. Esta situación con el pasar de los años se ha ido subsanando por parte de cada una de las instituciones.


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU El Perú cuenta con puestos de control en todos los pasos de frontera, los mismos que serán desagregados para un mejor análisis en las siguientes categorías: 1. Pasos de Frontera con Autoridades de Control Agrupadas (Agrupados), son aquellos en los cuales las autoridades de control están cerca una de la otra compartiendo o no una sola instalación. 2. Pasos de Frontera con Autoridades de Control no Agrupadas (No Agrupados), aquellos pasos de frontera donde las autoridades de control están distantes una de la otra 4, y 3. Pasos de Frontera con menor número de Autoridades de Control (Incompletos), son aquellos en los cuales no se encuentran presentes todas las autoridades de control, pero que cuenta con la presencia de al menos una de ellas. Cuadro N° 2 Puestos de Control Fronterizo a nivel nacional y presencia de autoridades de control fronterizo. Región Tumbes

Puesto de Control

Pocitos (CEBAF) Zarumilla Aguas Verdes Piura La Tina El Alamor Espíndola Cajamarca La Balsa Madre de Iñapari Dios Iberia Mavila Ucayali Purús Loreto Santa Rosa Islandia Puerto de Masusa Cabo Pantoja Puno Carancas Desaguadero Kasani Tilali/Moho Tacna Los Palos (Sta. Rosa) Palca Alto Perú2 Anexo Collpa2 Estación del Ferrocarril

Entidades Presentes SU SE MIG PNP X X X X1 X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

DIG

MIN

PRO

X X X

X

X

X

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4

El alejamiento o no cercanía entre las autoridades de frontera es producto en la mayoría de los casos de la extemporaneidad de las peticiones y adjudicación de terrenos, de la implementación de los puestos de control, de la falta de locales propios, entre otros factores.


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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Fuente Ministerio de Relaciones Exteriores y organismos de control fronterizo. Comisión Multisectorial de Pasos de Frontera SU: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – ADUANAS. SE: Servicio Nacional de Sanidad Agraria. MIG: Dirección General de Migraciones y Naturalización. PNP: Policía Nacional del Perú. DIG: Dirección General de Salud Ambiental. MIN: Ministerio de Agricultura. PRO: Ministerio de la Producción. 1 No se recibió la encuesta de la PNP referente a CEBAF-POCITOS 2 Se considera como puesto de control interior y/o puesto de vigilancia

Puestos de Control Fronterizo Agrupados Los pasos de frontera autorizados, que cumplen esta categoría son aquellos en los cuales se cuenta con al menos cuatro de las autoridades de control, siendo la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN) y la Policía Nacional del Perú (PNP) los que se encuentran en mayor número en los PCF. Ver Cuadro N° 1. Los puestos de control fronterizo que comprende este grupo son: a. b. c. d. e. f.

Aguas Verdes – Zarumilla – Tumbes Variante Spondylus - Eje Vial Nº 01 – Tumbes La Balsa – Namballe - San Ignacio – Cajamarca Iñapari – Tahuamanu - Madre De Dios Desaguadero – Carancas – Puno Complejo Fronterizo Santa Rosa – Tacna.

La problemática de los puestos de control mencionados anteriormente es: a. Paso de Frontera Aguas Verdes – Zarumilla – Tumbes.- Las autoridades se encuentran desarrollando funciones en instalaciones alquiladas por la Municipalidad de Zarumilla, localizados dentro de una zona urbana y sobre la berma central de la carretera Panamericana Norte, con limitaciones de espacio y de ubicación, dado que son fácilmente rebasados por personas que deseen evadir los controles. b. Paso de Frontera Variante Spondylus - Eje Vial Nº 01 – Tumbes.Los controles se están efectuando en locales provisionales. La construcción del CEBAF donde desarrollarán una labor conjunta, está paralizada por resolución del contrato, tiene un avance de obra del 39% y el Ministerio de Transporte y Comunicaciones tendrá a su cargo la culminación de la primera parte del CEBAF, la cual estará lista para mediados del 2011, con la salvedad que los ambientes destinados al control no podrán ser empleados pues deben ser remodelados para su uso. Otro aspecto, motivado por la operación de los controles en los locales provisionales del CEBAF a mérito de la VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Declaración Presidencial Conjunta de los Presidentes del Perú y Ecuador efectuada en la ciudad de Piura el 23OCT2009, es la falta de personal para un adecuado ejercicio de la función, dado que la totalidad o parte del personal asignado proviene del que ejerce funciones en Aguas Verdes – Zarumilla. c. Paso de Frontera La Balsa .- Ubicado en la frontera Perú-Ecuador en el Eje Vial N°4, departamento de Cajamarca. Las autoridades de frontera están desempeñando funciones en locales provisionales levantados en terrenos privados, lo que obligaría al traslado de los controles. Adicional a dicha problemática tenemos que el Perú acordó con el Ecuador construir el CEBAF de una sola cabecera en el lado peruano, sin embargo no se observa avance alguno. d. Paso de Frontera Iñapari .- Ubicado en la frontera Perú-Brasil, departamento de Madre de Dios, muestra similar problemática al CEBAF – Tumbes (variante Spondylus); las autoridades realizan funciones en locales provisionales. Actualmente, se están desarrollando los estudios de pre-inversión para la localización y construcción del Centro Binacional de Atención Fronteriza a cargo del MRE. Es importante señalar que además de la solicitud de autoridades bolivianas, existe un proyecto de la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE) para la construcción de un ramal de 10 kilómetros en la carretera interoceánica a la altura de San Lorenzo, lo que incidirá en el desarrollo del CEBAF Iñapari, al ser la ruta que une Brasilea – Cobija – San Lorenzo mucho más corta, significando para los transportistas un ahorro de tiempo de al menos cuatro horas. e. Paso de Frontera Carancas .- Ubicado en la frontera Perú-Bolivia en terrenos de la comunidad de Carancas, departamento de Puno, adyacente a la vía internacional que desemboca en el nuevo Puente Internacional de Desaguadero donde las autoridades de frontera se encuentran desempeñando funciones en locales provisionales. En este caso, si bien es cierto que hay un Acuerdo con la República de Bolivia para un control CEBAF de doble cabecera, no hay iniciativa boliviana que haga presumir que se cristalice el acuerdo en un futuro próximo. El Perú necesita actualizar los estudios de pre inversión para la construcción del CEBAF. f.

Complejo Fronterizo Santa Rosa – Tacna.- Ubicado en la frontera Perú-Chile; este Complejo fue desarrollado y construido por la SUNAT a mérito del Decreto Supremo 103-2005-PCM del 29 de diciembre del 2005. Dicho complejo, en la actualidad se encuentra bajo la administración de la SUNAT por un lapso de cinco años. Si bien es cierto que cuenta con algunas limitaciones, también a la fecha es el que mejor se adecua a las funciones de las autoridades de frontera pudiendo funcionar inclusive como un complejo con modalidades de control integrado (CEBAF).


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Puestos de Control Fronterizo No Agrupados Pasos de frontera autorizados para el tránsito de mercancías, vehículos y personas donde se encuentran todas las autoridades de frontera, pero no cercanas entre sí (desagrupadas) son 5, las que se señalan a continuación: a. b. c. d. e.

El Alamor – Lancones – Sullana – Piura La Tina – Suyo – Ayabaca – Piura Isla Santa Rosa –Ramón Castilla – Maynas – Loreto Kasani – Yunguyo – Puno Desaguadero – Chucuito – Puno

La problemática de los puestos de control mencionados anteriormente es: a. Paso de Frontera de El Alamor- Piura.- Ubicado en la frontera PerúEcuador en la inmediaciones del Eje Vial N°2. A la fecha no hay acuerdo entre ambos países sobre la ubicación del CEBAF y sobre la conveniencia de establecer complejos en ambos lados de la frontera o en uno de ellos. El puente internacional, cuya construcción está a cargo de Ecuador está avanzando lentamente. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha adjudicado la construcción de la carretera Sullana – El Alamor, la cual tiene un trazado diferente al antiguo eje. La ubicación del puente determina que la posición del control de Migraciones sea inadecuada, de igual modo sucede con el control aduanero de la SUNAT. No hay planteamientos definidos para abordar la problemática de la construcción e implementación de los CEBAF por parte del Plan Binacional y el Ministerio de Relaciones Exteriores a pesar que la construcción de la carretera demorará aproximadamente un año. Igualmente, se observa que no hay una metodología en el desarrollo de los ejes viales, que unen pasos de frontera, de manera que contengan o incluyan los complejos fronterizos o al menos los terrenos para su construcción, lo cual exigiría la participación de las autoridades de frontera. b. Paso de Frontera La Tina- Piura.- Ubicado en la frontera PerúEcuador en el Eje Vial N°3. El diseño y la construcción de este complejo tipo CEBAF de una cabecera localizado en territorio Ecuatoriano, está a cargo del gobierno de Ecuador. c. Isla Santa Rosa –Ramón Castilla – Maynas: Loreto.- Las autoridades se encuentran dispersas en la isla; en algunos casos la propia acción de control se efectúa en puestos de control interiores cercanos a la ciudad de Iquitos. Como por ejemplo en el puerto de Masusa y ENAPU, donde ejercen control SENASA y SUNAT. d. Kasani – Yunguyo – Puno.- Las autoridades se encuentran separadas y no realizan un control armonizado con sólo una parada. VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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e. Desaguadero – Chucuito – Puno.- Ubicado a continuación del puente internacional que lo une a Desaguadero Bolivia, las inspecciones de carga se realizan en la pista o en los almacenes autorizados, el control de mercancías restringidas es difícil, debido a la cantidad de personas que atraviesan el puente en forma conjunta y a su poca disponibilidad y alta agresividad al control.

Puestos de Control Fronterizo Incompletos En esta categoría de puestos de control fronterizo se encuentra aquellos pasos de frontera en los cuales no se cuenta con la presencia de las cuatro principales autoridades de control que son SUNAT, SENASA, DIGEMIN y PNP como organismo de apoyo a los controles fronterizos. Conforme a ello, se han caracterizado 8 pasos de frontera que cumplen con esta condición y son: a. Espíndola - Piura: Están presentes la DIGEMIN, el SENASA y la PNP; sólo falta la presencia de la SUNAT b. Cabo Pantoja – Loreto: sólo está presente la DIGEMIN c. Purús – Ucayali: sólo está presente la DIGEMIN d. Tilali – Puno: están presentes la SUNAT y la PNP e. Moho – Puno: sólo está presente el SENASA; sin embargo, este punto se encuentro en camino a Tilali f.

Palca – Tacna: sólo está presente el SENASA y la PNP

g. Estación del Ferrocarril – Tacna: están presentes la DIGEMIN y SENASA h. Puerto de Masusa – Loreto: Están presentes el SENASA y la SUNAT, en este punto se realizan las inspecciones para el otorgamiento de la autorización de ingreso o de certificación de exportación.


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Gráfico N° 7 Ubicación de los Puestos de Control Fronterizo Nivel Nacional

7 1

2

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X 3

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9 10

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Como se mostró en el cuadro N°2 existen pasos de frontera y/o puestos de control fronterizo que no cuentan con todos los organismos de control VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU fronterizo que efectúan el control fronterizo. Por tal motivo debemos identificar claramente cuáles son los actores en el control fronterizo según el grado de importancia o participación en dichos controles. Luego de un análisis de roles el grupo presenta la siguiente propuesta de clasificación de actores en el control fronterizo, llegando a clasificarlos en 4 grupos.

I. Proceso de Control Fronterizo, comprende tres subprocesos:   

Control Migratorio a cargo de la DIGEMIN. Control Aduanero a cargo de la SUNAT. Control Sanitario y Fitosanitario a cargo del SENASA.

II. Proceso de Apoyo al control fronterizo: 

 

En temas de orden y seguridad al interior del complejo fronterizo y requisitorias de personas: PNP Sector Salud: DIGESA, DIGEMID. Otros organismos: INC, ITP e INDECOPI.

III. Proceso de soporte al control fronterizo: 

Administración del Complejo Fronterizo: debe identificarse a la institución o sector que tiene o tendrá la administración del Complejo o Paso de Frontera.

IV. Proceso de Coordinación Externa al control fronterizo: 





MRE, encargado principalmente de la coordinación de procesos binacionales. MINCETUR, a cargo de la coordinación de los procesos técnicos y legales binacionales que rigen en el ingreso de personas, vehículos y carga, según su competencia. MTC, como organismo nacional competente de la infraestructura vial binacional.

Para efectos de un control efectivo solo se debe contar con los procesos de control descritos en el literal I), porque sin esos tres controles principales no se puede realizar un efectivo control fronterizo.


30

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU 3.6

Definición del Problema Central y sus causas.

El problema central de los puestos de control fronterizo es la “inadecuada atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú”.

Las principales causas que generan este problema se refiere a una inadecuada capacidad operativa, insuficiente disponibilidad de recursos humanos, insuficiente capacidad de gestión y la ausencia de una política de Estado para la atención del ciudadano en frontera. Estas restricciones provocarán un deficiente control de mercancías, retrasos en la atención de los usuarios y el incremento de la ilegalidad comercial y migratoria.

a. Causas: Causa Directa 1 Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo; la atención en frontera de parte de los organismos de control fronterizo se realizan en puestos de control fronterizo que tiene una infraestructura inadecuada y escaso equipamiento. Causa Indirecta 1.1 Inadecuado diseño e infraestructura de los puestos de control fronterizo para las funciones de control ; en la mayoría de los pasos de frontera que cuentan con controles fronterizo se evidencia que la infraestructura de dicho control esta en regular estado de conservación y a la fecha no presta facilidades para un eficiente control fronterizo. Causa Indirecta 1.2 Deficiente equipamiento; los equipos y mobiliario que se cuenta en los puestos de control fronterizo están en deficientes condiciones.

Causa Directa 2 Insuficiente disponibilidad de RRHH en número y especialización; la dotación de personal con que cuentan los organismos de control fronterizo no se dan abasto para ofertar un adecuado servicios de control fronterizo. VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

31

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Causa Indirecta 2.1 Insuficiente disponibilidad de RRHH; los organismos de control fronterizo no cuentan con la suficiente dotación de personal tal causa se refuerza ante la imposibilidad legal de contar con los fondos y autorizaciones suficientes de parte del gobierno central para la contratación de personal adicional. Causa Indirecta 2.2 Inadecuado nivel de capacitación del personal ; no se verifica una constante capacitación de funcionarios para la atención en frontera, versados en convenios bilaterales, técnicas de atención y otros.

Causa Directa 3 Insuficiente capacidad de gestión y coordinación; los organismos de control fronterizo realizan sus labores con procesos de control individuales no articulan sus esfuerzos para un efectivo control f ronterizo Causa Indirecta 3.1 Ausencia de procesos de control integrados ; actualmente los control realizados por los organismos de control fronterizo no se efectúan coordinadamente, es decir, cada una de ellos realiza sus labores sin esfuerzos integrados produciendo duplicidad de ingreso de datos y generación de tiempos muertos de atención. Causa Indirecta 3.2 Limitada sistematización de la información; la mayoría de organismos de control fronterizo a excepción de SUNAT, no cuentan con todos sus procesos de atención sistematizados ni organizados en registros informáticos que faciliten la atención. Causa Indirecta 3.3 Reducida capacidad de información de los trámites y documentación necesaria para la atención en frontera ; los usuarios no cuentan con información oportuna y clara para realizar su paso de frontera.

Causa Directa 4 Ausencia de una política de Estado para la atención al ciudadano en frontera; en las zonas de frontera y por ende en algunos pasos de frontera no se cuenta con una efectiva presencia del Estado lo que demuestra una escasa atención al ciudadano en dichas zonas, ausencia de institucionalidad. Causa Indirecta 4.1 Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera; a la fecha en el Perú no se cuenta con VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU un organismo que se encargue de la administración del paso de frontera a efectos de montar puestos de control fronterizo integrados y que cuenten con la presencia de los organismos de control fronterizo debidamente emplazados.

Causa Indirecta 4.2 Deficiente delimitación de roles entre organismos de control fronterizo; ello se debe a que en ocasiones la competencia de más de un organismos en el control de una mercancía determinada no se encuentra debidamente delimitada. Causa Indirecta 4.3 Limitada presencia de organismos de control fronterizo; en muchos puestos de control fronterizo no se cuenta con una uniforme presencia de organismos de control fronterizo lo que provoca que el control fronterizo no cuente con las debidas formalidades. Esta causa directa la clasificamos como circulo de preocupación y entendemos que debe diseñarse políticas de Estado previamente siendo uno de sus antecedentes más inmediatos lo señalado en el Acuerdo Nacional5.

b. Efectos: Las actuales ineficiencias del control fronterizo generan efectos directos que no permiten un adecuado control de mercancías provocando el ingreso ilegal de las mismas o el menor pago de los derechos de importación correspondientes, asimismo, se producen retrasos en la atención de los usuarios y un aumento de la ilegalidad comercial y migratoria. Por lo tanto, es pertinente inferir que en el corto plazo, estas situaciones negativas, tendrán como efecto final la “restricción de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú”.

En el anexo A.1 se muestra el árbol de causas y efectos relacionados a este problema central.

5

En el año 2002 el Presidente de la República Alejandro Toledo Manrique se reunió con representantes de distintos partidos políticos y de las principales instituciones de la sociedad civil a fin de elaborar una visión de país de largo alcance. El resultado de esta iniciativa fue el “Acuerdo Nacional” que consiste en 31 Políticas de Gobierno.


33

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU c. Objetivo Central del Proyecto de Gobernabilidad. El Objetivo central del proyecto consiste en “Mejorar la atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú”.

d. Medios: Medio Directo 1 Adecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo; para conseguir una adecuada y suficiente capacidad operativa, los ambientes de atención en los puestos de control fronterizo deben ser funcionales a fin de satisfacer la demanda de los servicios de control y facilitar la oferta de servicios. Asimismo, se debe contar con el debido equipamiento. Medio Fundamental 1.1 Adecuado diseño e infraestructura de los Puestos de Control Fronterizo para las funciones de control ; para el logro de una adecuada capacidad operativa es necesario disponer de una infraestructura física para cada organismo de control, en concordancia con la cantidad de usuarios a atender y a sus respectivos procesos y procedimientos, así como áreas para realizar un control integrado, con el fin de facilitar el flujo de las personas y vehículos mediante una secuencia lógica que permita minimizar los tiempos de traslados. Medio Fundamental 1.2 Adecuado equipamiento; la infraestructura a implementar o mejorar según sea el caso, debe contar con equipos y maquinaria que permita agilizar la atención de los usuarios sin descuidar aspectos de seguridad y control de cada uno de los organismos. Estos equipos deben ser de última generación con uso intensivo de bases de datos, biometría y otros.

Medio Directo 2 Adecuada disponibilidad de RRHH en número y especialización; el personal a desempeña funciones en los puestos de control fronterizo será en la cantidad suficiente de oferta requerida frente a la demanda insatisfecha por paso de frontera. También es importante que dicho personal cuente con niveles adecuados de conocimiento y ser constantemente capacitados. VIII PROGRAMA DE GOBERNABILIDAD Y GERENCIA POLÍTICA

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Medio Fundamental 2.1 Disponibilidad de RRHH; para que los servicios fronterizos sean prestados adecuadamente se necesita entre otros, con la suficiente dotación de personal para la oferta de servicios de control.

Medio Fundamental 2.2 Adecuado nivel de capacitación del personal; el contar con el nivel adecuado de personal en los puestos de control fronterizo debe complementarse con una capacitación adecuada a fin de desarrollar competencias necesarias para la eficiencia de los controles.

Medio Directo 3 Eficiente capacidad de gestión y coordinación; los organismos de control fronterizo deben interrelacionar sus procesos, firmar acuerdos de información compartida y gestionar de mutuo acuerdo sus funciones de acuerdo a sus atribuciones. En este punto es importante impulsar la Ventanilla de Comercio Exterior para la atención en los pasos de fronteras terrestres y fluviales.

Medio Fundamental 3.1 Procesos de control integrados; Para el logro de este medio fundamental se propone desarrollar procesos de control integrados sin descuidar las funciones de cada uno de los organismos de control fronterizo. Este medio es de suma importancia para el diseño arquitectónico aprobado a nivel de PIP.

Medio Fundamental 3.2 Adecuados niveles de sistematización de la información; todos los organismos de control fronterizo deben contar con niveles uniformes de información y sistematización de sus operaciones a fin de coadyuvar a un eficiente control fronterizo.

Medio Fundamental 3.3 Elevados niveles de información sobre trámites y documentación necesaria en el paso de frontera; Programas de publicidad informativa de manera continua.


35

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Medio Directo 4 Definición de una política de Estado para la atención del ciudadano en frontera; a fin de dar viabilidad a la propuesta de mejoramiento de los pasos de frontera es importante contar con la decisión gubernamental de mejoramiento de los controles e incrementar la presencia del Estado en frontera. Este medio directo lo clasificamos como circulo de preocupación y entendemos que debe diseñarse una política del Estado previamente siendo uno de sus antecedentes más inmediatos lo señalado en el Acuerdo Nacional.

Medio Fundamental 4.1 Creación de organismo que administre y gestione los pasos de frontera; para viabilizar la sostenibilidad de los servicios de control fronterizo debe contarse con un organismo del Estado que se encargue de la administración de los pasos de frontera.

Medio Fundamental 4.2 Definición de roles institucionales; a efectos de mejorar los servicios los organismos de control fronterizo deben tener claro sus roles y funciones, considerando que en donde no sea posible contar con la presencia de algunos de los organismos de control fronterizo debe entablarse acuerdos interinstitucionales de cooperación.

Medio Fundamental 4.3 Efectiva presencia de los organismos del control fronterizo; el Estado debe procurar incrementar su presencia en las zonas de frontera donde aún su presencia es baja.

e. Fines: El fin del proyecto de gobernabilidad es el “incremento de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú”.

En el anexo A.2 se muestra el árbol de medios y fines referente al logro del objetivo del proyecto.

3.7

Condiciones críticas.


36

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU Esta parte tiene estrecha relación con los supuestos del marco lógico (ver anexo A.3). Entre ellas tenemos:

1. Interés del gobierno para simplificar y unificar los procedimientos de control fronterizo. Puesto que de ello depende el éxito de la propuesta y ante la ausencia de él, los organismos de control fronterizo no tendrán ningún incentivo ni exigencia legal que les indique la importancia del objetivo. Los controles fronterizos son tema de gobierno central. 2. Existencia de fuentes de financiamiento para la ejecución del componente de infraestructura del programa, puesto que de determinarse la necesidad de mejorar o implementar un control fronterizo terrestre o fluvial, dicho componente es de mayor valor. 3. Contar con la autorización presupuestal para la contratación de personal, este punto en los últimos años se ha vista afectado por las políticas austeridad gubernamental. A nivel del MEF queda claro que los proyectos de inversión pública no corresponden a gastos corrientes. 4. Interés político para mejorar los puestos de control fronterizo, la cúpula de gobierno debe considerarlo prioritario. 5. Toda intervención en los pasos de frontera debe enmarcarse en el Sistema Nacional de Inversión Pública a fin de asegurar la eficiencia del gasto. 6. Cambio normativo que facilite la implementación y el desarrollo de la competitividad. En este punto aquellos sectores del gobierno (nacional, local y regional) que no tienen injerencia directa en el control fronterizo deben formular los proyectos de norma que brinden las facilidades necesarias para incentivar actividades legales y formales.

3.8

Estrategias de intervención o Líneas de Acción

Luego de analizar los arboles de problemas, medios y el marco lógico propuesto, el grupo plantea desarrollar tres acciones determinadas:


37

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU 1. Mejoramiento de los controles fronterizos, con esta acción se pretende aumentar la capacidad de fiscalización y control de personas, mercancías y vehículos que efectúen un paso de frontera. 2. Incentivo a actividades formales, con ello se pretende atraer a la población de la zona de influencia del paso de frontera para actividades formales. Los medios a través del cual se efectiviza con la reducción de los costos de la formalidad. 3. Promover el desarrollo con equidad, lo que se busca es crear las condiciones de sostenibilidad de las acciones de mejoramiento de los controles y de incentivo a la legalidad en las poblaciones aledañas a los pasos de frontera. Estas acciones se muestran en el gráfico N°8.

Gráfico N° 8 Líneas de Acción

EJES DE INTERVENCION

Habilitación de Pasos de Frontera

DIAGNOSTICO ESTRATEGICO

Limitada capacidad operativa, insuficiente personal, deficiente nivel de coordinación e indefinición del accionar del Estado

ACCIONES

Mejoramiento de los controles fronterizos

PROPUESTAS

Mejoramiento e implementación de infraestructura

Integración de procesos (VUCE). Gobierno electrónico.

Zonas fronterizas influenciadas por los Puestos de Control Fronterizo

Desarrollo de actividades ilegales e informales

Incentivo a actividades formales y legales

Coordinación interinstitucional. Armonización de objetivos.

Capacidad de respuesta del Estado

Beneficios recibidos en la región por la acción estatal

Beneficios tributarios a las zonas de frontera. Fomentar actividades productivas

Alternativas de oportunidades socioeconómicos

Promover desarrollo con equidad. Papel del Estado

Programas de desarrollo nacional y regional

Fomentar el desarrollo de empresas con beneficios

Elaboración propia


38


IV.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1.

Existe una deficiencia de infraestructura adecuada en los puestos de control fronterizo a nivel nacional. Ello conlleva a la deficiencia en las labores de control fronterizo

2.

Las regiones o zonas fronterizas, en su mayoría, superan el promedio de pobreza a nivel nacional. Asimismo, dichas zonas cuentan con una reducida y/o incompleta presencia del Estado lo que motiva el surgimiento de conductas ilegales e irregulares.

3.

En los pasos de frontera habilitados el Estado peruano debe contar con una presencia efectiva considerando el total de servicios fronterizos en sus tres niveles: control migratorio, aduanero y fitosanitario.

4.

El cumplimiento a priori de los supuestos del marco lógico, posibilitarán la implementación del proyecto de gobernabilidad, siendo el de financiamiento el de mayor preponderancia de todos.

5.

Una vez contado con el financiamiento los sectores involucrados (gobierno central y SUNAT) orientarán sus esfuerzos para el éxito.

6.

La labor complementaria del Estado debe concretarse en programas de desarrollo regional a efectos que el ciudadano de las zonas fronterizas gocen de los servicios públicos básicos (agua, desagüe, energía, salud y educación).

7.

Una vez alcanzado los objetivos, el sistema de control fronterizo terrestre se convertirá en el motor generador de riqueza a nivel de la sociedad asegurando el surgimiento de actividades formales y desmotivando con el tiempo la generación de actividades informales. (articulación perfecta de los tres sub sistemas de la sociedad: económico, socio-cultural y político).


39


V.

BIBLIOGRAFIA

PINEDA, Carlos MARQUEZ, Manuel y EGUINO, Huáscar. Enfoque integrado de control fronterizo y desarrollo territorial: El caso de la frontera sur de México.

Nota técnica. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Junio 2010. 30p. Ministerio de Economía y Finanzas, portal institucional. Ministerio de Relaciones Exteriores, portal institucional y documentos de trabajo. Sistema Nacional de Inversión Pública, portal institucional. Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Superintendencia Nacional Adjunta de Aduana, documentos de trabajo.


40


VI.

A.1

ANEXOS

ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS Restricción de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú

Disminución de la recaudación tributaria y aduanera

Incremento de los costos de operación

Limitada presencia del Estado en Zonas de Frontera

Deficiente control de mercancias

Retrasos en la atención del tránsito de personas y vehículos

Incremento de la ilegalidad comercial y migratoria

Inadecuada atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú

Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo

Insuficiente disponibilidad de RRHH en número y especialización

Insuficiente capacidad de gestión y coordinación

Ausencia de una política de Estado para la atención al ciudadano en frontera

Inadecuado diseño e Infraestructura de los PCF para las funciones de control

Insuficiente disponibilidad de RRHH

Ausencia de procesos de control integrados

Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera

Deficiente equipamiento

Inadecuado nivel de capacitación del personal

Limitada sistematización de la información

Deficiente deliminitación de roles entre organismos de control fronterizo

Reducida capacidad de información sobre trámites y documentación necesaria en el paso de frontera

Limitada presencia de organismos de control fronterizo

Elaboración propia


41

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU A.2

ARBOL DE MEDIOS Y FINES

Incremento de recursos para una mejor gobernabilidad y competitividad del Perú

Incremento de la recaudación tributaria y aduanera

Disminución de los costos de operación

Mayor presencia del Estado en Zonas de Frontera

Eficiente control de mercancias

Mejoras en la atención del tránsito de personas y vehículos

Disminución de la ilegalidad comercial y migratoria

Mejorar la atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú

Adecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo

Adecuada disponibilidad de RRHH en número y especialización

Eficiente capacidad de gestión y coordinación

Adecuado diseño e infraestructura del PCF para las funciones de control

disponibilidad de RRHH

Procesos de control integrados

Creación de organismo que administre y gestione los pasos de frontera

Adecuado equipamiento


Adecuados niveles sistematización de la información

Definición de roles institucionales

Elevados niveles de información sobre trámites y documentación necesaria en el paso de frontera

Definición de una política de Estado para la atención al ciudadano en frontera

Efectiva presencia de organismos de control fronterizo

Elaboración propia


42


CÍRCULOS DE PREOCUPACIÓN Y CONTROL

Inadecuada atención en los puestos de control fronterizo terrestres y fluviales del Perú

CONTROL Inadecuada capacidad operativa de los organismos de control fronterizo

Inadecuado diseño e Infraestructura de los PCF para las funciones de control

Deficiente equipamiento

Infraestructura

Insuficiente disponibilidad de RRHH en número y especialización

PREOCUPACIÓN Insuficiente capacidad de gestión y coordinación

Insuficiente disponibilidad de RRHH

Ausencia de procesos de control integrados


Limitada sistematización de la información

Personal

Reducida capacidad de información sobre trámites y documentación necesaria en el paso de frontera

Ausencia de una política de Estado para la atención al ciudadano en frontera

Ausencia de organismo que administre y gestione los pasos de frontera

Deficiente deliminitación de roles entre organismos de control fronterizo

Limitada presencia de organismos de control fronterizo

Organización Elaboración propia

La ausencia de una política de Estado para la atención del ciudadano en frontera escapa al ámbito de control del proyecto por lo que el grupo considera que este punto debe ser atendido mediante convenios interinstitucionales que faciliten y ayuden la intervención en los pasos de frontera.


43


MATRIZ DE MARCO LOGICO

OBJETIVOS

METAS

INDICADOR

FUENTES DE VERIFICACION

SUPUESTOS

FIN

I nc remento de r ecu rs os pa ra un a mej or gobernabili dad y competitividad del país PROPOSITO

Adecuado servicio deatención enlos puestos 9 0% d e u su ar i os s a ti s fec ho s p or l a % de us ua ri os s ati sfechos de l os Número de atenciones registradas decontrol fronterizos terrestres y fluviales del atención en frontera respecto al año servicios brindados Perú base Las regiones fronterizas mejoran en Mejoramiento del Indice de Encuestas a usuarios el Indice de competitividad regional. competitividad regional

Cambio de la normatividad dedelitos aduaneros y tributarios Disminución de las actividades económicas informales en la zona de influencia del puesto de control

Escalar 10 posiciones respecto al año Mejoramiento del Doing bussines base RESULTADOS

El Estado cuenta conuna adecuada capacidad % de puestos de control fronterizo con Actas deentrega deobras deacuerdo Se cuenta con la disponibil idad de i nfr aes tructura pa ra l a a tenci ón en 90% de puestos de control fronterizos infraestructura adecuada. a l os r equerimientos del contrato presupuestaria implementados adecuadamente frontera Adquisición de equipos Ac ta de r ec epc ión d e l os eq ui pos Se cuenta con el presupuesto 100%de equipamiento completado en especializados y mobiliario para los instalados aprobado y habili tado en el SIAF los Puestos de Control Fronterizo puestos de control Los organismos de control fronterizo cuentan 150 plazas creadas para funcionarios Contratación de personal nivel de instrucción y capacitación de con personal capacitado de diversos organismos. especializado los funcionarios. Reportes de capacitación Los organismos de control fronterizo realizan 10 instructivos sus labores coordinadamente e integrados desarrollados

de

trabajo Número de instructivos de trabajo Publicación dela norma en el diario interinstitucional para las oficial El Peruano. operaci ones de control fronterizo.

100%de puestos de control fronterizo % d e p ues to s d e c on tr ol f ro nter iz o Convenios especificos de operación interconectados a nivel naci onal. interinstitucional. interconectados ACTIVIDADES

1.1

1 .2

2.1

2.2

3 .1

3.2

3 .3

Diseño eficiente de los Puestos de Control 100% de PIP aprobados cuentan con Fronterizo. diseños adecuados.

D is eñ o f un ci on al d e l os p ues to s d e Aprobación de PIP control quepermitan el desarrollo de sus funciones % d e p ues to s d e c on tr ol f ro nter iz o Expediente Técnico 90% de puestos de control fronterizo q ue c uen ta n c on el eq ui pa mi en to equipados adecuadamente adecuado. 100%de puestos de control fronterizo % de puestos de control fronterizo con infraestructura mejorada mejorados

El Gobierno Central cuenta confuente de financiamiento para implementación, mejoramiento de infraestructura de control fronterizo.

Si stema Naci onal de Pública comprometido

Adqui si ci ón de equi pos es pec ia li za dos y mobiliari o para los puestos de control.

Invers ión

Determinación del tipo y número de Fa ctur as de compra de equi pos I nger enci a pol íti ca de pa rte del equipos y mobiliario necesarios en especializados Congreso. los Puestos de Control Fronterizo Contratación de personal especializado. Propuesta de organismos de control Tipo y número de personal requerido Contrato de servicio Se cuenta con la autorización fronteri zo para i ncremento de para los servicios de control presupuestal correspondiente. personal. fronterizo. Elaboración de los Cuadros de Asignación de Personal por organismo R eq uer imi en to d e c ur so s d e c ap ac ita ci ón 10 programas de capaci taci ón Número de programanas de Ejecución de presupuesto Los s ectores guber na menta les según necesidades. ejecutados por organis mo capacitación ejecutados correspondiente al nivel de involucrados en el control fronterizo cantidad de funcionarios capacitaciones cuentan con programa de debidamente capacitados al año en capacitación funciones de control fronterizo Di seño de pr oc es os d e c on tr ol i ntegr ados 80% de procedimientos de control % de pr ocedi mi entos de contr ol Convenios interinstitucionales Gobierno Central interesado en entre los organismos de control fronterizo fronterizo unificados fronterizo integrados entre unificar y s implificar procedimientos o rga ni s mo s n ac io na l es d e c on tr ol de control fronterizo. fronterizo Defini ci ón de los pri ncipales I mp lemen ta ci ón d e l a Ven ta ni l l a organismos de control fronterizo Un ic a d e C omer ci o Ex ter i or a n iv el fronterizo. Elaboración deherramienas informáticas que 1 00 % d e d es a rr ol l o d e p la ta fo rma D es a rr ol l o d e p la ta fo rma i nf or má ti ca I nf or me d e mo ni to reo I nc lu ir el emen to s d e go bi er no permitan el control integrado fronterizo informática. electrónico para el desarroll o de la propuesta. R ea l iz ar c amp añ a i nf or ma ti va en med io s e 100% de portales institucionales de % de portales institucionales de los Se cuenta con apoyo gubernamental internet para la atención en frontera los organismos de control fronterizo organismos de control fronterizo que para campaña informativa. cuentan con información de atención brindan información de la atención en frontera en frontera.

Elaboración propia


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Trabajo de Gobernabilidad Pasos de Frontera

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