Gobernabilidad, crisis y cambio

SECCIÓN DE OBRAS DE POLíTICA y DERECHO

GOBERNABI GOBERNABILIDA LIDAD, D, CRISIS CR ISIS Y CAMB CAMBIO IO

MANUELALCÁNTARASÁEZ

GOBERNABILIDAD, CRISIS Y CAMBIO  Ele  El e men me n t o s para el e s t u d io de la gobern gobernabi abilid lidad ad de de los los sistemas siste mas  polí  po líti tico coss en épocas de crisis y  cambio

FONDO

DE

CULT CULTU URA ECONÓMICA MÉXICO

P r i m e r a ed ic i ón, 1995 Primera reimpresión, reimpresión, 1995 1995

Un a versión de este libro fue publicada en España con el mismo título, título, y fue edita da po r el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid (ISBN 84-259-0959-7), quien posee los derechos de publicación para la Península Ibérica.

D. R. 1995, FONDO DE C U L r u R A ECONÓMICA Car ret era Picacho-Aj Picacho-Ajusco usco 227; 227; 14200 14200 Méxic México, o, D. F. ISBN

Impreso e n Chile

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FEDERICO

G. GIL,

en la amistad

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FECHA

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INTRODUCCIÓN El legado d e l pasado autoritario e n numerosas sociedades; la esclerosis gubernamental; los desajustes institucionales q u e hacen que con frecuencia se enfrenten los poderes d el Estado e n carreras q u e tienen como resultado s u descrédito; el diseño d e políticas inadecuadas, cuando n o demasiado costosas e ineficientes; ineficientes; la la inca i ncapac pacida idadd a la hora de garantizar cierto crecimiento económico sostenido; el bloqueo a la hora de tomar decisiones p o r parte d e los dirigentes q u e resuelv a n los problemas d e l a sociedad; la disfuncionalidad en loss ciudadanos; la l a representación e n el sistema político de lo falta d e confianza de éstos e n el sistema político a pesar de q u e e n tiempos recientes s u incorporación al mismo haya sido masiva (quizá también p o r esa razón); razón); y el descrédito d e la política como nicho generador d e corrupción de difícil control: estas s o n algunas d e las circunstancias a las q u e se enfrenta la política e n la actualidad. En u n a época e n la q u e la política h a resultado s e r u n escenario m u y relevante donde pueden resolverse resolverse problemas fundamentales q u e afectan a las sociedades, la preocupaMás a ú n cuando ción llega a alcanzar límites insoportables. Más se h a n vivido casos, muchos de los cuales todavía no h a n concluido, e n los q u e la instauración d e u n a operatividad política democrática h a supuesto el fin de la arbitrariedad, de la sistemática violación de derechos humanos y l a esperanza e n u n futuro inmediato d e justicia y de prosperidad. En esos ámbitos, el riesgo riesgo de volver al pasado como posible consecuencia d e u n m a l gobierno adquiere u n a dimensión dramática. Pero se trata d e algo que, p o r otra parte, no d e b e n ignorar aquellos países c o n sistemas democráticos consolidados, donde los problemas q u e se plantean adquieren u n nivel cualitativamente cualitat ivamente distinto. distinto. Aquí, las constricc constricciones iones configuradas e n el escenario d e la política pueden llegar a 9

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comportarse de form f ormaa ttal al q u e el deterioro del sistema político se produzca p o r otros mecanismos, s i n dejar, p o r otra parte, de generar resultados negativos d e género similar a los alcanzados e n los sistemas no consolidados. Los estudios sobre la acción d e gobierno o, e n términos m á s clásicos, del Poder Ejecutivo, la forma e n q u e ésta se adopta y se pone e n marcha, s u s características, s u s consecuencias y la percepción de las mismas p o r parte d e los destinatarios finales requieren d e u n a buena dosis d e pluridis ciplinariedad e n el seno de la lass ciencias ciencias sociales. sociales. Tambié Tam biénn se hace necesaria la utilización d e l enfoque comparativo q u e se v a a seguir e n el presente texto, tanto e n su propia concepción e n cuanto método de es tudio como p o r la aceptación de la idea d e q u e los problemas no s o n exclusivos d e u n a sola sociedad. Sin ambos elementos cualquier aproximación corre el riesgo d e no alcanzar óptimos resultados. Esto es a ú n más evidente cuando se constata constat a q u e e n la realidad internacional de la última década lo loss cambios políticos hacia la d e  mocratización v a n de la mano de transformaciones económicas q u e suponen procesos d e liberalización definidos p o r profundas mutaciones e n el papel del Estado, p o r el predo minio de las reglas d e juego q u e impone el mercado, p o r l a des regularización y la apertura al comercio y al capital financiero internacional internacional y p o r los efectos d e l nivel alcanzado p o r el cambio tecnológico. En las páginas q u e siguen v a a prestars pres tarsee especial atención a la la conceptual con ceptualización ización de de lo q u e se entiende p o r gobernabi lidad en el ámbito d e u n sistema político. Término q u e a d  quiere u n a connotación imprecisa y ambigua, d e "palabra atrapatodo" -I/catch-all word" (Flisfisch, 1989: 113)-, o de "concepto elusi elu sivo" vo" (Tomassini, (Tomassini, 199 1993: 3: 11 11), ), y q u e refiriéndose a u n tema de estudio clásico h a cobrado interés e n los últim o s años, d e manera q u e h a llegado a introducirse e n las agendas d e los principales foros d e discusión planetarios. De esta forma, e n u n momento inicial se lleva l leva a cabo u n a revisión d e parte d e la bibliografía bibliografí a sobre el tema para adoptar

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de l co n respecto al conjunto del u n a definición concreta válida con texto. El concepto d e gobernabilidad, q u e en cierta medida continúa la discusión teórica entablada con co n respecto al d e estabilidad, se h a desarrollado a lo largo de las tres últimas décadas e n torno a varios escalones profundamente diferentes. El primero d e elloslo representaron los distintos escritos sobre l a "crisis d e la democracia"; posteriormente entró e n liza l a corriente intelectual preocupada c on el rendimiento del de l sistema político, tanto e n el ámbito económico como e n el institucional; también otro escalón fue fue el conformado p o r el debate e n torno a la crisis del Estado; p o r último, e n cuanto a su capacidad de alumbrar u n modelo de desarrollo que qu e facilitase la prosperidad d e lo loss países pa íses menos avanzados. un a posición teórica concreta de lo Más adelante, desde una que qu e se entiende por po r sistema político, el texto se centra e n el examen de cómo algunos d e los escenarios del de l mismo pueori gen de de las dificultades dificultades potencialmente potencialment e d e n situarse e n el origen desencadenantes de una crisis d e gobernabilidad. Así  As í  s e destaca el rendimiento de las políticas públicas o "producde l sistema, e n la medida en que tos" del qu e puedan contribuir a l a

resolución de problemas reales de la sociedad retroalimentando l a legitimidad del sistema. Al mismo tiempo, se enen de l sistema político, y los nivel procedimental procedimental del cuentra el nivel problemas de mal funcionamiento q u e pueden arrastrar na loss procesos d e descentralización, el sistema electoral, la nalo turaleza d e los partidos políticos y el propio carácter de la forma d e gobierno.

Las discusiones teóricas sobre la crisis del Estado conciernen ne n a las peculiaridades diferenciadas d e ésta e n u n ámbito Po r u n a parte se aborda el modelo d e l de localización localizació n doble. Por Estado del bienestar y, por po r otra, se seleccionan países q u e recientemente h a n vivido u n a transición política y que en qu e se encuentran inmersos e n profundas transformaciones con co n respecto pect o al al papel d e s u Estado e n el sistema sis tema políti político. co. Entre estos últimos, se presta atención a los países d e América Latina y de Europa del Este. N o s e recoge, si n embargo, el análisis d e

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la crisis d e gobernabilidad para el caso específico específi co d e otro sis tema democrático d e indudable significado corno es el q u e representa India (Kohli, 1990), donde el Estado, q u e h a veni do estableciendo desde la independencia las líneas maestras d el cambio socioeconómico, se encuentra igualmente inmerso e n u n a profunda crisis a la hora de s e r capaz, simultáneamente, d e promover el desarrollo y de acomodar los intere ses diversos de la sociedad. El propósito final es el d e llevar a cabo u n a comparación entre los dos polos citados para es tablecer e n q u é medida s us problemas de gobernabilidad se encuentran relacionados c on el diferente grado d e consoli suss sistemas democr ática de de su sist emas políticos. De alguna madación democrática ma nera se quiere integrar el estudio de la gobernabilidad d e u n sistema político e n escenarios escenarios distintos distinto s definidos p o r u n a si así  tuación d e crisis e n u n marco teórico más má s general. Esto es así  p o r cuanto q u e sólo se h a comenzado a hablar expresamente d e gobernabilidad cuando está latente, latent e, o se h a desencadenaPo r crisis, a 10 largo d e las páginas siguientes, do,, u n a crisis. Por do se v a a entender u n a dinámica hacia el deterioro q u e si se deja desenfrenada puede continuar hasta tener consecuencia iass negativas negati vas y, al mismo tiempo, se v a a compartir la acep ción d e Montoro (1985: 178-179), e n el sentido d e enfatizar doss d e los componentes d e dicho concepto: aquél q u e e ndo tiende la crisis como proceso y n o corno u n momento; y el q u e sostiene sosti ene la la existencia de de u n aspecto objetivo (por el q u e el grado grado de la crisis puede s e r empíricamente mesurable) y otro subjetivo (por el q u e la crisis se sitúa e n el seno d e las creencias o d e la confianza). P o r tanto, es u n a propuesta d e análisis comparado de la gobernabilidad qu que e atraviesa los distintos casos d e estudio, que componen los países agrupaenunciar, que se e ndoss e n los tres escenarios acabados de enunciar, do de l Estado y que, n o obstante, cuentran unidos p o r la crisis del están separados p o r el distinto grado d e consolidación d e sist emas polí político ticos. s. mocrática de sus sistemas En términos generales, la crisis del Estado d e bienestar h a supuesto la aparición d e ciertas constricciones, entre las q u e

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la m á s seria es la crisis presupuestaria (en cuanto a crisis fis cal) cal).. Las otras otr as constricciones, relativas a ciertos ciert os aspectos asp ectos for for males del régimen político situados e n la esfera d e la repre sentación (partidos y sufragio, principalmente) o a la forma d e relacionarse las instituciones (gobierno-parlamento) n o s o n nuevas n i exclusivas del tipo de Estado adoptado. Sí lo es e n cambio la constricción q u e surge e n el seno d e los va lores d e la sociedad socieda d baj bajoo distintos disti ntos epígrafes como s o n las cri sis d e ciudadanía y de de legitimidad". legitimi dad". En cuanto a la la inciden inci den cia d e l a crisis presupuestaria, parece ganar terreno la idea d e que, e n la coyuntura actual, el crecimiento sostenido y la competitividad dependen m á s de la oferta q u e de la demanda. U n déficit déficit presupuestari presup uestarioo mayor espolearía a la demanda pero a costa de de destruir destrui r la la oferta oferta futura. futura. Si Si lo loss correspondientes gobiernos desean realmente u n a prosperidad a largo pla zo q u e ahuyente u n a de las formas d e ingobernabilidad, n o les queda m á s remedio q u e tomar medidas tendentes a u n a disminución sensible d e l défi défici cit. t. Y esto puede llevarse llev arse a ca ca bo merced a la reducción gradual de programas presupuestarios. S i n embargo, desde el lado de la oferta, e n cualquier caso, el el go gobie bierno rno no no debe renunciar a intervenir e n tres tres áreas área s fundamentales sobre las que deben centrar prioritariamente s u s políticas públicas, éstas son: son: la educación, educac ión, la sanidad y la promoción d e inversiones e n infraestructuras. La práctica totalidad d e los países insertos e n el modelo d e l Estado del bienestar, tras la crisis d e la década pasada, n o h a n renunciado a actuar en dichas áreas y mantienen ele mentos generales d e la filosofía q u e lo alumbró a lo lo largo lar go del último medio siglo. El hecho significativo, no obstante, es q u e los intentos neoconservadores en p r o de su liquidación n o h a n llegado a s u s últimas consecuencias, y s u puesta e n h a sido parcial y c o n u n efecto efecto limitado. li mitado. P o r todo ello, al analizar lo loss diferentes casos nacionales d e Estado de bienestar biene star se se observa q u e la bibliografía bibli ografía sobre la crisis d e g o bernabilidad e n este ámbito h a tenido o bien u n tono retóri co o bien u n carácter preventivo. prevent ivo. En el primer caso, h a gene11

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rada u n cuerpo ideológico d e doctrina contra los fundamentos teóricos de dicho Estado. En el segundo, la reflexión h a estado dominada por "10 que qu e puede po r u n discurso del tipo: "10 Po r todo ello, y dejando d e lado la peculiar ex pasar si..." Por qu e representa Italia,' se estima como u n postulado cepción que de este trabajo q ue el Estado d e bienestar tiende a facilitar la qu e ase gobernabilidad de u n sistema político por cuanto que gura el equilibrio y la retroalimentación d e s u legitimidad y

eficacia. Los procesos de transición política, iniciados e n 1974 y a ú n n o concluidos, además de contribuir a u n a tendencia e n favor d e la universalización d e la poliarquía, h a n supuesto qu e representa la incertidumla introducción de la variable que bre br e que qu e les caracteriza e n el escenario de la acción de gobier no.. Esto es, no es, lo loss gobi g obiern ernos os h an tenido q u e actuar e n el seno de co n la u n a situación de recomposición d e la arena política, con aparición de nuevos actores organizados y lógicas del juego estimulantes de la participación y de la responsabilidad, y e n el ámbito de una qu e les empujaba un a fuerte crisis económica que a poner e n marcha transformaciones significativas. Mientras q u e los elementos de este segundo factor s on conocidos e n lass poli la poliarqu arquías ías tradicionales, los los efecto efectoss del primero generan u n a situación de mayor comp complej lejid idad ad.. Fundamental Fundame ntalmente mente esto es debido al ritmo imprimido que pretende quemar rápidamente etapas e n el proceso de modernización q u e otros paí ses se s necesitaron d e varias generaciones para agotar. Pero también a la interconexión entre los mundos de l a política y econ omía,, a los los q u e deben sumarse e n la actualidad los d e la economía procesos "macro" de internacionalización y de globalización de l avance imparable d e las nuea q u e se ven ve n sometidos, y del vas va s tecnologías, cuyo carácter e n los dos últimos casos es ambivalente y contradictorio pues sus efectos sobre la go bernabilidad n o tienen u n sentido único. Todo ello hace hac e que, co n el q u e muchas transiciones culde l éxito formal con a pesar del 1

Para la comprensión de la vida política política italiana y de s us claves inter desde la presente véase LaPalombara (1987).

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minaron, siga existiendo u n a brecha profunda entre los sistemas políticos consolidados y aquellos q u e no lo están. A efectos d e s u gobernabilidad, esta gran diferencia cualitativa es de clara dependencia de la consolidación, e n la medida e n q u e aquí  v a n a definirse estos conceptos. De esta forma, cabría formular u n segundo postulado q u e sostuviese q u e los países q u e h a n llevado a cabo recientemente u n a transición políticay no h a n conseguido cierto cierto niv nivel el d e consolidación d e mocrática se arriesgan, c o n u n alto grado de probabilidad, a entrar e n u n circuito de ingobernabilidad, cuyas expresiones n o necesariamente tengan q u e aflorar de manera continua.? La síntesis d e ambos postulados lleva a u n o de carácter m á s general q u e señala q u e sólo aquellos países democráticamente consolidados pueden garantizar la gobernabilidad de sus sistemas políticos. La base inicial de la q u e se parte es la aceptación d e la legitimidad democrática como la única plausible. Dicho tipo de legitimidad es entendida tanto como u n a situación de hecho" basada e n la ausencia de desafíos concretos, como e n la aceptació acep taciónn consciente y mayoritaria p o r parte de la ciudadanía de unas determinadas reglas. Como señala Peters, de alguna manera el fenóme fenómeno no de la gobernabilidad gobernabilidad es inhereninher ente a la democracia representativa p o r el desfase desf ase q u e ésta conlleva e n el momento de trasladar el mandato electoral e n p o líticas q u e pudieran ponerse e n marcha de u n a manera concreta y c o n unos resultados determinados . : : Gonemnbilit  y 11

is a particular  problem for  democratic couniries because of the difficulty of  traslating a mandate from voters in an e1ection into workable policies"  (Peters, 1987: 256). Idea parecida a la q u e señala que, bajo condiciones democráticas, la gobernabilid a d es problemática debido" a la posibilidad efectiva de la alternancia d e partidos distintos e n el gobierno y d e l hecho d e q u e l a reproducción d e l orden democrático e n el tiempo nuevo existiría u n contraejemplo en el caso de México, cuyo régim e n no poliárquico h a asegurado la gobernabilidad del sistema hasta 1993 a lo largo de m ás de seis seis décadas. Véas Véasee Alcántara y Martín Ma rtínez ez (1992a (1992a). ). 2

De

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exige la preservación d e e s a posibilidad" (Flisfisch, 1989: 115) 11 5).. Pero, a su vez, vez, la gobernabilida gobern abilidadd e n sistemas sistemas democrádemocrá ticos representa u n a situación especial p o r cuanto q u e l a d e  mocracia respeta la lógica d e la igualdad política mientras q u e la gobernabilidad respeta la d e l poder (Coppedge, 1983). De esta manera, aunque la gobernabilidad gobernab ilidad es u n fenómeno relativo a cualquier cualquie r tipo d e régimen, e n el presente traba jo se centra fundamentalmente e n los d e ámbito democrático durante las d o s últimas décadas. El amplio alcance d e dicho ámbito, dentro de u n a perspectiva histórica, es algo m u y reciente. La extensión d e los sistemas democráticos a u n elevado número de países, s i n llegar todavía a la mayo ría, q u e comienzan u n a insólita andadura bajo imperativos formales algo o totalmente desconocidos hasta la fecha p o r s u s sociedades, permite referirse, p o r primera vez e n l a historia, a u n a forma casi similar d e gobierno. P o r consiguiente, se presentan unas condiciones semejantes para la acción d e gobierno, que atañen a u n a cincuentena de de países (Hun tington, ting ton, 19 1991 91). ). N o obstante, también se el tema d e la gobernabilidad e n sistemas q u e no s o n democráticos. democr áticos. La justificación tificación de dicha dich a opción opc ión se se basa e n el interés e n desarrollar análisis de de la gobernabili gobern abilidad dad e n sistemas políti políticos cos d e paí u n análisis ses q u e abandonaron s u carácter n o democrático recientemente. Todo ello, porque se estima q u e ciertos ciertos aspectos aspec tos q u e configuran u n a crisis de gobernabilidad y a se encontraban presente pres entess al iniciarse las las transiciones políticas. políticas. P o r consiguiente, consiguien te, el objetivo objetivo primordial de este libro con siste e n introducir los temas de ciencia política q u e se refiecondicione oness que afecta afectann a la acci acción ón de gobierno. Estas r e n a las condici condiciones se encuentran e n el seno del propio gobierno e n cuanto que son parte de s u propio funcionamiento y,asimisel entorno del mi missmo mo.. Las primeras se refieren refier en mo , aparecen en el al modo e n q u e se conforma e l gobierno desde la perspec tiva del juego d e partidos y d e l sistema electoral, y a l prDceso d e toma d e decisiones, donde concurren la lass relaciones relaci ones e n -

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poderes d e l Estado, el estilo de las políticas públicas puestas e n marcha y e l acceso de diferentes grupos de corte socioeconómico. Las segundas comportan u n conjunto d e de la sociedad, elementos integrados p o r el legado histórico de la composición de las rupturas o dimensiones (clivnjes) de la misma, las características de s u estructura económica y el tip o d e engarce q u e mantiene c o n el escenario internacional. Se trata, p o r tanto, de u n a tarea q u e difícilmente puede aportar teorías explicativas unicausales, sino m á s bien u n entramado de causalidades movibles, algunas veces cuestionables y difíciles de comprobar empíricamente como explicaciones d e valor universal. La complejidad q u e entrañan los factores explicativos d e la gobernabilidad, gobernabilidad, o el hecho de s e r precisamente" el producto único d e fuerzas diversas" (Arbós y Ciner, 1993: 66), se ve conformada tanto p o r aquellos productos q u e provienen d e l gobierno e n forma de políticas públicas, como p o r las respuestas q u e éste recibe d e la sociedad, bien d e estratos d e individuos organizados o bien actuando individualizadamente, de manera que u n a aproximación sistémica al fenómeno parece apropiada. El flujo constante existente entre u n o y otro polo queda condicionad o p o r u n número m u y elevad ele vado o de aspecto aspectos. s. Sin Sin embargo, de acuerdo c o n las principales líneas de análisis desarrollado p o r las ciencias sociales, el conjunto de factores explicativos d e l mayor o menor grado de gobemabilidad se circunscribe a u n a cifra relativamente baja d e condiciones q u e se indican a lo largo d e las páginas siguientes cuyo carácter es el d e variables independientes. P o r otra parte, existen d o s tipos de elementos q u e se relacionan c o n la gobernabilidad p o r ser los de la propia consolidación, y cuya característica característica fundam fun damenta entall es la la de s u interrelación. El primero de ellos, s i n pretender establecer ningún orden d e prelación, es la legitimidad d e l sistema político, entendida e n s u vertiente estricta d e creencia en que las instituciones existentes s o n mejores q u e otras q u e pudieran h a b e r sido establecidas, y que, p o r tanto, el gobierno puede tre los

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exigir obediencia. En segundo término, la eficacia, e n el d o ble aspecto q ue requiere la la capacidad capac idad de u n régimen para e n contrar soluciones a problemas: e n cuanto a la idoneidad d e las políticas diseñadas p o r el gobierno para reducir al mínim o el conflicto, asegurar u n a tendencia tende ncia a la la repartición de la riqueza y propiciar s u incremento; y c o n respecto a l a capacidad operativa d e l gobierno d e actuar s i n sobresaltos, p u diendo realizar s u s programas y no estando sujeto a elementos disfuncionales. Ahora bien, u n aspecto final dentro d e estas consideraciones preliminares lleva a plantear cierta relativización d e la política e n cuanto al papel q u e pudiera desempeñar el "buen gobierno" e n u n a sociedad. El variopinto entramado conformador de u n régimen político n o es u n medio que p o r sí  mismo necesariamente tienda a contribuir a la construcción de u n a sociedad más justa, igualitaria e integrada p o r individuos libres y más má s felices, pero sí lo puede ser para evit ar q u e ésta se se deshaga. de shaga. Es desde esta percepción desde dond e debe valorarse el significado signific ado q u e representa q u e la gobernabilidad de u n sistema se sitúa e n u n continuo e n el q u e lo verdaderamente preocupante es traspasar l o s límites, a veces difícilmente reversibles, e n los q u e se entra e n u n estad i o d e ingobernabilidad c o n los consiguientes resultados negativos. El síndrome yugoslavo o de varias de las nuevas repúblicas independientes q u e conformaban la h o y desaparecida Unión Soviética es, e n este sentido, desafortunadamente revelador. Antes d e concluir estas estas páginas introductorias es menester agradecer a todas aquellas personas e instituciones q u e h a n colaborado decisivamente a la hora de formular críticas y comentarios a la presente investigación. Entre las primeras p o r s u interés, paciencia y amistad, debo hacer mención m u y Andui za, Sergio Berensztein, Rafael d e l especialmente a Eva Anduiza, Águila, Esther d e l Campo, [onathan Hartlyn, Juan J. Linz, Lourdes López Nieto, Ivan Llamazares, Mónica Méndez, José Ramón Montero y [oan Subirats, En cuanto a las instituciones

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tengo q u e destacar fundamentalmente cuatro: el Ministerio d e Educación y Ciencia por su apoyo financiero mediante el programa de estancia d e profesores e n el extranjero avalado Cienc ia y TecTecp o r la Secretaría General d e l Plan Nacional de Ciencia nología; el Departamento d e Ciencia Política y el Instituto de Estudios Latinoamericanos d e la Universidad de North Carolina e n Chapel Hill, escenarios magníficos e n los q u e llevé a cabo la presente investigación y realicé la redacción d e estas páginas, y el Colegio Nacional d e Licenciados e n Ciencia Política y Administración Pública d e México, donde, p o r mediación d e Mauricio Merino, pude exponer u n boceto d e las ideas aquí  desarrolladas. Estas ideas también compusieron e n gran medida los ejercicios para el acceso a la cátedra d e Ciencia Política y de la Administración d e la Universidad de Salamanca que obtuve e n febrero d e 1993. Ni qué decir que, a pesar d e haber tenido e n cuenta buena parte d e las observaciones recibidas, las páginas siguientes son de entera responsabilidad responsabilidad d e l autor. Finalmente también tengo que señalar lo gratificante d e acompasar el trabago!" !",, q u e especial jo in i n t e l e c t u a l c o n el grito de ligo t a r heels, go mente llenó algunas d e l a s noches d e l invierno h a s ta alcanzar el clamor que supuso volver a conquistar el campeonato de baloncesto. Chapel

Hill, julio de 1993

PRIMERA PRIMERA PARTE PA RTE U N A APROXIMACIÓN

TEÓRICA TEÓRICA AL FENÓMENO FENÓM ENO DE LA GOBE GOBERN RNAB ABIL ILID IDAD AD DE LOS SISTE SISTEMA MAS S POLÍTICO POLÍTICOS S

1.

LOS LOS CONCEPT CO NCEPTOS OS DE GOBERNABILIDAD, ESTABILIDAD y SIST SISTEM EMA A POLÍT PO LÍTICO ICO

dificultades dificultad es a la la hora de gobernar e n los países occidenoccid entales industrializados a lo largo del último medio siglo h a n vinculadas generalmente generalmente c o n pasado por etapas diferentes vinculadas problemas suscitados e n el ámbito de la economía y, e n me me  nor no r medida, a fallas e n s u diseño institucional' o en su capa cidad d e mantener el orden. Sus gobiernos, en una e r a de prosperidad económica intensa y de prolongada duración, tenden cia esbozada e n el primer tercio d el sicontinuaron la tendencia glo y crecieron e n tamaño, capacidad de controlar la violenc ia institucionalizada, habilidad e n administrar recursos y conformarr aparatos aparatos estadominio de la economía llegando a conforma tales d e insólito vigor y de mayor complejidad. De esta ma nera, la operatividad del Estado e n el escenario de la econoeco nomía, llegó a s er tal q ue s u interacción c o n la misma afectó seriamente al propio nivel d e actividad del gobierno cuando aparecieron turbulencias económicas. El gobierno, p o r s u mayor índice d e participación e n el mundo económico y de incidencia e n la vida d e los individuos, se encontró sometido a los vaivenes de la economía, p o r lo q u e éstos surgían como u n nuevo obstáculo. El estado inicial de las cosas apa qu e reemplazó a reció reció recogido recog ido e n la percepción pesimista, pesimista, que la visión optimista inmediatamente anterior, d e la bibliografía fía politológica politológ ica escrita después d e 19 1975 75 tras la asimila asi milació ciónn de de los efectos d e la crisis de 1973 y e n la q u e se recogía, como denominador común, la gama d e dificultades para goberLA S

la gran excepción en este sentido sean la IV República Repúblic a francefrancequ e sucumbió por una combinación de problemas institucionales, y los sa, que efectos desestabilizadores qu e originaba la cuestión argelina y las recuqu e empezaron a tomar u n carácter virulento en la rrentes crisis en Italia que década d e los los setenta, llegándose a convertir converti r e n crónicas, para estallarcon efectos irreversibles hacia su sistema político en 1991. 1 Quizá

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UNA UNA APROXIMACIÓN APROXIMAC IÓN TEÓRICA

nar.? A partir de ese "estado mental", q u e superaba la preo cupación inicial p o r la mera estabilidad, el término goberna bilidad pasó a ocupar u n lugar central e n la reflexión teórica de l Estado. sobre el futuro del P o r s u parte, e n los países menos desarrollados, la gober nabilidad h a adquirido u n a notable connotación socioeco nómica. De manera que los factores políticos de la misma se contemplan, generalizadamente, en su capacidad d e produ cir resultados económicos q u e aseguren el crecimiento y la superación d e la marginación social y d e la pobreza.

GOBERNABILIDAD y

ESTABILIDAD

La estabilidad es u n concepto que en gran parte d e la biblio democráticos grafía, e n especial aquella referida a desarrollados, se aproxima, cuando no se ha llegado a iden tificar, c o n el de gobernabilidad.3 Ya Hurwitz (1973), como recogen Dowding y Kimber (1983: 230), señala q u e el con cepto d e estabilidad política es u n a excelente ilustración de 2 Este es el sentido de

los trabajos pesimistas acerca del futuro de la de de  mocracia (Crozier, Huntington y Watanuki: 1975 1975); ); tambié tam biénn para los los casos cas os británico (Tyrrell: 1977), francés (Peyrefitte: 1977) y alemán (Hennis, Kielmansegg y Matz: 1977), este último introduciendo el propio término de gobernabilidad. Curiosamente, muchas de las ideas básicas q u e ya criticaron al redistributivo Estado benefactor datan de tres lustros antes tuvie ron u n efecto signifi -Hayek  (1960)y Friedman (1962)-, si bien no tuvieron cativo hasta el periodo peri odo neolibera neoliberall d e la década de los ochenta. 3 Incluso la la estabilidad estabilida d como aproximación conceptual precede a la de la gobernabil gober nabilidad idad (Schmitt (Schmitter, er, 1988 1988:: 354 354); ); cuando no, se indica q ue se en en  tiende la gobernabilidad "como la capacidad para preservar la estabili d a d del del sistema" (Toma (Tomass ssin iní, í, 1993: 1993: 46 46). ). De suerte suer te q u e un una a muestra de ello son so n los trabajos de Eckstein (1961)y de Almond y Yerba (1963).El primero de los d o s autores manifestaba q u e el término de estabilidad aplicado a las democracias implicaba tres condiciones: "persistence o f  pattem,  pattem, deci decisi siootutl effictitlerless, and  altthenticityJl (Ekstein, 1961: 2). P or su parte, Almond Yerbaa correlacionaron la política y la estabilidad democrática y Yerb (1963:493-497).

GOBE GOBERN RNAB ABILI ILIDA DAD, D, ESTA ESTABI BILI LIDA DAD D Y SIST SISTEM EMA A POLÍ POLÍTI TICO CO

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lo exotérico y de la confusión e n la investigación e n ciencia política a la hora d e la formación d e conceptos, s u operacio las visiones y aproxima nalización y medida; d e esta forma, las ciones diferentes entienden la estabilidad política como: í) la la longevidad o duración guberna ausencia d e violencia; mental; íii) la existencia d e u n régimen constitucionallegíti m o ; ív) la ausencia ausenc ia de de cambio estructural, estructural, y atributo d e u n a sociedad multifacética. En la misma dirección d e establecer u n listado d e dimensiones p o r medio d e las cuales entender la estabilidad política, pero añadiendo aspectos económicos a los estrictamente políticos, Ersson y Lane La ne (198 (1983: 3: 26 261) 1) enun cian seis dimensiones: í) el déficit d e l sector público; íi) la in flación; iii) la volatilidad; iv) la estabilidad estabilidad gubernamental; gubernamental; v) la violencia, y vi) la protesta civil. Finalmente, d e manera mucho más reducida y centrándose únicamente e n el caso británico.iNordlinger (1971) apunta cómo las actitudes d e la población hacia la autoridad política contribuyen a la estabi lidad.

Estos listados d e elementos constitutivos de una situación d e estabilidad política se v e n rechazados p o r u n a concep relacion a el el término c o n u n a determinada forma d e ción q u e relaciona comportamiento. De manera genérica Dowding y Kimber la definen como u n Estado vinculado c o n la capacidad d e pre venir contingencias q u e pueden llegar a conducir a la des is the staiein aparición d e l objeto político -"polítical which a poliiical object exists tonen it  possesses ihe cl1pacity to  preo  preoen enii cont contin inge genc ncie iess from [orcing its (Dowding y Kimber, 1983: 238-239). Pero anteriormente, A k e llegó a sostener, desde u n a posición funcionalista, q u e la estructura política e n u n a sociedad constituía constituía u n a r e d d e expectativas d e funciones q u e imponía restricciones sobre los actos polí ticos llevados a cabo p o r los individuos. S u visión d e la esta bilidad política e r a q u e tal condición existía e n la medida e n q u e los miembros d e la sociedad se autolimitaban para com portarse e n el seno del marco impuesto p o r la estructura po-

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UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

lítica, d e suerte q u e quedaba vinculada c on la regularidad e n el flu flujo jo de los los intercam inte rcambios bios políticos polít icos  potí  potíti tica call stability is is the regulari regularity tyo/ o/ theflow theflow o /  poli  politi tica call exchanges"  (Ake, 1974: 586). _J I

Complementariamente, mientras q u e este autor, como h a quedado dicho, se refería a la estabilidad e n términos d e regularidad e n el comportamiento (" only relations or  system o /  relaiions be said to be sta stabl ble" e";; Ake, 1974: 585), Sanders lo hacía e n términos de s u normalidad.t esto es, e n cuanto a las desviaciones de la pauta específica"normal" del sistema; lo verdaderamente importante d e este último autor es s u capa cidad para construir u n modelo teórico relativo al estudio d e la estabilidad d e los sis temas políticos mediante mecanismos cuantitativos. De esta manera, establece u n complejo entramado conformado p o r lo que, d e acuerdo con Easton, do s d e los tres elementos básicos del estima que son dos de l sistema político: gobierno (autoridad) y régimen (reglas) - e l tercero sería la comunidad política-; junto c o n el comportamien de l gobierno o régimen p o r el to q u e puede darse e n el seno del q u e se manifiesta la inestabilidad, bien d e cambio o d e reto (violento o pacífico) (Sanders, 1981: 59). Complementaria mente, Sanders recoge la necesidad d e incorporar a s u estu d i o la idea d e considerar el problema e n el contexto del de l sisde l momento en que ocurre, a sí  como u n a serie de tema y del variables exógenas q u e se refieren a los "paradigmas del de l cambio político". P or tales entiende al "desarrollo", a l a "de pendencia" y a las" características estructurales" d e los sistemas políticos, esto es: el papel d e la coerción coer ción gubernamen tal, la desigualdad y la división p o r diva/es (1981: 120). El resultado de todo ello es la formulación d e cuatro modelos 4

"TI,ee ex exten tentt lo Definía inestabilidad de la siguiente forma: "TI,

 poli-

tical syst system em may may becharacterized  as 'unstable'at 'unstable'at any  point  time in direct  propo  proport rtio ion n to the extent to tohich the OCII rrence or  nOlr-OC/l rrence oj 'to chunges in and dtailenges 'to goternment, regime or communinj deoiates  from the preu  preuio ious us system especijic 'normal'pnttern oj regime/goremment/comOller  (Sanmrmity chmrges 01 c1rallenges; a palt paltem em tohich

ders de rs,, 1981: 66).

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predictivos d e cada dimensión d e la inestabilidad y q u e se centra e n la inestabilidad de cambio de régimen, e n la inestabilidad d e cambio d e gobierno, e n la inestabilidad como consecuencia d e u n reto violento y e n la inestabili d a d como resultado de u n reto ret o pacífico. pacífico. Desde la perspectiva de Rouquié (1985: (1985: 603), 603), preocupado p o r el análisis d e la lass causas causa s del del cambio cambi o político a q u e presumiblemente conduce toda situación de inestabilidad, el sig nificado de la estabilidad política se vislumbra más pragmáticamente al situar a ésta e n el nivel del de l régimen político. Para ello, es necesario optar p o r u n a clara distinción entre qu e se lleva a cabo e n p á régimen y sistema aspecto que ginas posteriores desde u n a perspectiva institucionalista. qu e e n u n caso t a n significativo Ahora bien, la paradoja es que como el del régimen italiano, y tomando como elementos in in dicadores la frecuencia de los cambios e n el Ejecutivo y la ausencia d e u n Ejecutivo de "pleno iure" (refiriéndose esto último al periodo de tiempo dedicado para resolver la for mación d e u n gobierno; Battegazzorre, 1987: 290), no se e ncuentra correlación correlación alguna alg una entre estabilidad-inestabilidad estabilidad-i nestabilidad del del gobierno y rendimiento del del mismo. mis mo. En otra dirección, Bollen (198 (1980: 0: 38 385) 5) al realiz rea lizar ar s u medición comparativa de la democracia política sobre la base d e seis únicas variables, desecha explícitamente explícita mente la estabilidad estabilidad polít política ica como u n elemento componente de su índice de análisis. Por último, Lange y Meadwell, q u e rechazan la estabilidad como concepto, consideran q u e la estabilidad democrática no es u n factor a tener e n cuenta a la hora d e evaluar el rendimiento d e u n sistema político. A pesar del atractivo intuitivo, histórico y normativo de este concepto, no constituye u n punto de comienzo prometedor para u n análisis sistemático y comparativo del rendimiento d e los sistemas democráticos. El elemento fundamental d e esa incapacidad, reside en que el concepto de quo o estabilidad tiende a "confundir l a s amenazas al statu qu político y económico, c o n l a s amenazas a la persistencia

UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓRI CA

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d e l orden

liberal democrático mismo" (Lange y Meadwell,

1985: 101). Aunque estos autores alejen la estabilidad, e n sí  misma considerada, del escenario de los factores explicativos de la gobernabilidad, s u postura representa u n contraejemplo del presupuesto general defendido e n estas páginas q u e se basa e n la idea de q u e si bien la estabilidad no es condición suficiente, sí es necesaria para el buen rendimiento de las instituciones q u e asegure la gobernabilidad del sistema. La gobernabilidad queda reducida a u n ámbito de d o s tipos de categorías dentro del sistema político, las de orden estrictamente formal y aquellas referidas a la polít política ica económic económica, a, p o r 10 cual mantiene u n a notable presencia e n la esfera de acción d e l gobierno. gobie rno. En efecto efecto,, ambas esferas constituyen las variables independientes q u e explican explic an el el rendimiento de u n sistema. Los Los resultados políticos e n el escenario formal estarían referidos al funcionamiento institucional y quedarían constituidos p o r la estabilidad gubernamental, entendida e n cuanto a la duración del gobierno y al grado de control del Ejecutivo," y p o r la violencia política, e n cuanto incapacidad d e l sistema político para institucionalizar el conflicto y m e dida p o r l o s indicadores q u e representan el número y e l tipo d e manifestaciones de protesta y d e desórdenes. Los resultados d e l ámbito d e la política económica, se calibran p o r el índice anual d e crecimiento d e l producto interno bruto, el índice anual d e desempleo, l a inflación anual, el índice anual de "disconformidad" (índice d e desempleo más índice d e inflación), la cantidad de días d e trabajo perdidos p o r huelgas y el niv nivel el anual de endeudamiento público (Lange y Meadwell, 1985: 105). Si se acepta la premisa d e q u e el rendimiento de todo sistema político polític o se se encuentra directamente relacionado c o n la gobernabilidad del mismo, mismo, entonces las

dur aciónn 5 La duració

del del gobierno mide mid e la estabilidad de los los gobiernos p o r el tiempo tiemp o de ocupación del del poder, mientras q u e el grado de control indica si el gobierno gobiern o cuenta cuent a o no no con la mayoría mayor ía del del Legislat Legislativo. ivo.

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variables independientes que afectan al rendimiento," inte grantes d e los distintos enunciados, tendrán mucho q u e v e r a la hora d e entender la gobernabilidad gobernabilidad del sistema.

Los ENFOQUES CONCEPTUALES DEL TÉRMINO GOBERNABILIDAD Condiciones e indicadores

de la gobernnbilidlld 

El interés sobre el término d e gobernabilídad se encuentra relacionado c o n la aparición o agudización d e situaciones d e crisis e n los sistemas políticos. Estas crisis d e gobernabilidad se prestan a múltiples interpretaciones, entre las q u e relevantes y cuyo carácter es destacarían dos como las más má s relevantes contrapuesto. Se trata d e la comprensión d e la crisis d e g o  bernabilidad como incapacidad d e los gobernantes insertos e n las "condiciones contradictorias d e los sistemas capitalistas" y, e n segundo término, como consecuencia d e las d e mandas excesivas d e los ciudadanos (Pasqu (Pa squino, ino, 19 1988 88:: 19 192) 2).. Además, e n este último caso, el número y la intensidad d e las fracturas y dimensiones (clivajes) pueden llegar a generar u n a situación a ú n m á s compleja. Si bien tienen algunos puntos e n contacto, tienden a degenerar e n acusaciones, convirtiéndose e n punta d e lanza d e perspectivas ideológicas e n frentadas, circunstancia q u e debe tenerse e n cuenta a la hora d e llevar a cabo cualquier análisis. Ambas concepciones ponen d e relieve lo complejo d e las la s relaciones q u e se establecen al interior d e u n sistema político y d e l juego d e factores q u e influyen e n s u gobernabilidad, pero comparten el criterio general q u e localiza los problem a s d e gobernabilidad e n la contienda e n q u e se v e n inmersoss grupos relevantes c o n cierto poder d e acuerdo con u n a so 6 Si

bien habría qu e tener en cuenta la necesidad de establecer umbra les a la hora de evaluar el significado significado y efecto de los rendimientos. La cuantificación porcentual porcentua l se alza alza así así com comoo un reto reto notable en el mom moment entoo d e definir su efect efectoo concreto en la estabilidad-gober estabilida d-gobernabilid nabilidad ad del del sist sistem ema. a.

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UNA APROXI MAC I ÓN T EÓR I CA

serie de reglas establecidas d e manera formal o informal _ " governance governance is understood as the degree to uihid: the relniine

 powerof  power of the relevan t groups in a public arena is respected by the forma formall and and infor informa mall instituti inst itutions ons o] the the politi political cal proces process"  s"  (Coppedge, 1993: 2). De este modo, resulta fundamental el estudio d e la manera e n la q u e el gobierno se ocupa y desarrolla s us funciones así  como s u relación c o n la sociedad. Circunstancias q u e exigen detenerse e n el análisis d e la conformación teórica d e u n sistema político como se realizará e n las páginas siguientes dentro del presente capítulo. Desde u n a perspectiva preocupada por el establecimiento que e marquen el nivel d e gobernabilidad d e de indicadores qu u n sistema político, aquí  se h a n tomado tres conceptualizaciones d e entre la diferente literatura sobre el tema q u e se co necta c o n l a s concepciones concepciones citadas. La primera señala la existencia de cuatro notas generales q u e caracterizan u n a si tuación d e ingobernabilidad y q u e son: i) la indisciplina, manifestada e n los esfuerzos q u e realizan determinados ciudadanos para influir e n las decisiones públicas p o r métol a inestabilidad, e n doss violentos, ilegales o anómalos"; do cuanto fracaso d e los intentos d e la élite política para conservar s u s posiciones d e dominación o para reproducir las coaliciones coaliciones preexistentes"; iii) la ineficacia, entendida como la disminución d e la capacidad d e políticos y burócratas "para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acata miento d e ellos p o r medio d e medidas d e coordinación obli gatorias o d e decisiones emanadas d e la autoridad del de l Esta do", y la ilegalidad, es decir, los esfuerzos realizados p o r loss poseedores d e u n poder corporativo d e alto nivel para lo evadir restricciones legales y constitucionales en su búsqueda de ventajas e incluso de su propia supervivencia" 11

11

11

(Schmitter, (Schmit ter, 1988: 1988: 375). 375). P o r otro lado, Sundquist? establece, e n una segunda conceptualización, cuatro características q u e afectan la capaci7 Citado e n

Peters (1987).

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gobierno. La primera es el grado de calidad d e la bubu rocracia q u e garantice de manera suficiente asesoramiento y liderazgo e n el proceso d e formulación y puesta e n marcha de las políticas. La segunda se refiere al compromiso de la co n los objetivos del gobierno d e l momento e n burocracia con contraposición c o n sus intereses e n tanto q u e organización y luga r, el el entorno institucional e n el que qu e individuos. En tercer lugar, d a d de

proceso d e gestación d e políticas p o r parte d e l gobierno qu e puede influir e n la gobernabilidad. Por último, se señala que el sistema d e partidos puede asimismo influir e n la gobernabilidad, especialmente especialmente e n lo relativo la habilidad para ge nerar y poner e n marcha mandatos claros d e acción. Coppedge (1993:13) enuncia seis seis condiciones condic iones d e la gober nabilidad, centrando las dos primeras e n su ámbito general (la capacidad  y el deseo d e todos los grupos políticamente re co n algún tipo de arreglo ins levantes para comprometerse con titucional q u e sirviese para dirimir sus diferencias) y las las res res tantes e n l a gobernabilidad democrática. Estas cuatro últimas se refieren a: i) la aceptación d e compromisos insti tucionales democráticos q u e confieren gran peso a los grup o s d e masas políticamente relevantes (básicamente los partidos políticos) por parte de aquellos otros de carácter más má s elitista (Iglesia, empresarios, militares, etcétera); ii) la acep tación d e arreglos que permitan la representación efectiva de estos últimos grupos por parte de la clase política elegi da; iii) la efectiva representación d e los ciudadanos p o r esta clase política elegida, y la creación y el mantenimiento de mayorías q u e funcionen basadas e n criterios partidistas co mo consecuencia de decisiones tomadas p o r la clase política. Tomassini (1993: 12) hace depender la gobernabilidad d e tres variables: el el fortalecimiento fortalecimie nto de la sociedad civil y la evo lución d e la cultura política, la orientación y el comportaec onomía, y la integración de sectores cada vez ve z miento d e la economía, más má s amplios de la sociedad e n el sistema productivo. Este autor llega señalar u n extenso número de "condiciones para fortalecer la (33) q u e sitúa e n los tres es-

UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TE ÓRICA

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cenarías que representan: los organismos d e gobierno encar gados de manejar la economía y al sector público; el conjun to d e las organizaciones del Estado, incluyendo la interac ción entre los organismos económicos y políti políticos cos d e l Poder Ejecutivo, s u s relaciones c o n los demás poderes públicos, y c o n otras instituciones y procesos c o n los cuales el Estado s e encuentra vinculado; y el tercero incluye la interacción entre u n a amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil organizada, a l a economía y al mercado, y a los sectores s o ciales menos favorecidos (Tomassini, 1993: 71). Finalmente, la constatación d e q u e la gobernabilidad es u n fenómeno pluridimensional lleva a plantear p o r parte d e (1993: 3:14 14)) la la existencia existencia de cuatro cua tro niveles, niveles, como Arbós y Ciner (199 mínimo, e n los q u e se mueven los procesos complejos d e l a gobernabilidad d e las sociedades. Se trata del dilema legiti midad-eficacia; d e l a s presiones y demandas d e l entorno gubernamental, o d e la carga d e responsabilidades; de la restructuración corporativa d e la sociedad civil, y d e la e x  pansión y cambio tecnológico, con sus repercusiones demo gráficas, ecológicas y sociales consiguientes.

acerca

de la gobe gobern rnab abil ilid idad  ad 

Al momento de avanzar e n la comprensión d e l fenómeno d e la gobernabilidad e n el marco d e teorías explicativas Birch (1984) y Pasquino (1988) coinciden e n indicar la existencia intelectualess e n el seno d e los d e tres hipótesis o corrientes intelectuale ex  estados occidentales industrializados, q u e contribuyen a ex plicar el tema de la gobernabilidad." S u s categorizaciones, e n todo caso, s o n bastante complementarias y aparecen e n buena medida integradas e n la posición d e Bourricaud (1992) q u e se aborda e n cuarto lugar. Arbós y Ciner (1993:9-11) concuerdan tambié tam biénn ccas asii plenamente al di bujar cuatro concepciones tradicionales de gobernabilidad: la de los con servadores, la de los neoconservadores, neoconservad ores, la de de los los liberales y la de los mar xistas. 8

GOBER GOBERNA NABIL BILIDA IDAD, D, ESTA ESTABI BILI LIDA DAD D Y SIST SISTEM EMA A POLÍ POLÍTI TICO CO

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La primera corriente referida a la gobernabilidad, gobernabilidad, derivada de

planteamiento neoconservador lidereado, entre otros, p o r Daniel Bell y Samuel Huntington, explicaba s u ingobernabilidad) dad) como el producto posición negativa (la ingobernabili de u n a sobrecarga d e demandas a las q u e el Estado respond í a c o n la expansión d e s u s servicios y d e s u intervención provocando inevitablemente u n a crisis fiscal. La acusación políticas cas del Estado d e bienestar e r a q u e se vertía sobre las políti haber enfatizado los derechos y dado mayor importancia a la igualdad, además d e subrayar el debilitamiento d e la fa milia y d e los vínculos comunales dejando q u e la gente d e pendiera d e las agencias gubernamentales. De manera m á s concreta, el diagnóstico d e la situación llevaba a plantear la existencia d e cuatro tendencias que generaban disfunciones e n el sistema democrático (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975: 161-171) y q u e se referían: i) a la deslegitimación de slegitimación de la autoridad y a la pérdida d e confianza e n el liderazgo como consecuencia d e la persecución d e las virtudes democráticas de la igualdad y d e l individualismo; ii) a la "sobrecarga" d e l polític a y gobierno debido a la expansión d e la participación política del desarrollo d e las actividades gubernamentales; iii) a la inte nsi desagregación d e intereses como consecuencia d e la intensi ficación d e la competencia política y q u e ha conducido a la al incremento fragmentación d e los partidos políticos, y del parroquialismo nacionalista en la política exterior dadas las presiones ejercidas p o r la sociedad. Todas estas tendencias, según señaló tiempo después Hirschman (1991: 148) eran la imagen prototípica d e la "tesis del riesgo". Es decir, "la "l a insistencia e n el riesgo d e dañar u n logro anterior con alguna acción", ya que estos tres autores lo q u e venían a mantener era q u e la vitalidad d e la democracia e n los países industrializados e n la década d e los años sesenta había producido u n aumento considerable d e la actividad gubernamental y u n a consiguiente disminución notable d e la autorid a d gubernamental. La segunda categoría es la formulada por economistas un

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓR ICA

neoliberales, neoliberales, políticamente neoconservadores, cuyo princi p a l punto d e partida se basa e n el presupuesto d e la mala relación entre el keynesianismo y la democracia, de suerte q u e " l a yuxtaposición de las prescripciones d e l a política keynesiana y la democracia política crea u n a mezcla inesta ble" (Buchana (Buc hanann y Wagner, Wagner, 198 1983: 3: 12 126) 6).. En En ese ese sentido, señalan q u e la democracia se encuentra presionada y q u e lle llega ga a ge ge nerar u n a rápida inflación cuando los gobiernos se v e n confrontados p o r lo loss sindicatos y p o r los votantes q u e consider a n al Estado como u n botín d e servicios inagotables. La consecuencia de u n análisis según el cual los políticos s o n percibidos como unos dilapidadores empedernidos, "empeñados e n u n a competencia continua, gastan m á s q u e lo q u e recaudan" (Buchanan y Wagner, 1983: 160), es q u e se debe actuar sobre la inflación bien c o n medidas monetarias o c o n otras d e tipo presupuestario. C o n respecto respe cto a las primeras, se precisa q u e la inflación es es consecuenci consecu enciaa del del déficit, déficit, p o r cuanha cen que la oferta monetaria to las las instituciones monetarias moneta rias hacen s e a variable e n relación c o n el déficit. Ahora bien, n o se produciría u n a situación situaci ón inflacionaria si si hubiese u n aumento de la oferta monetaria e n relación c o n la oferta de bienes (Bu chanan y Wagner, 1983: 1983: 101-10 101-102). 2). En cuanto a la actuación e n el escenario presupuesta presupu estario, rio, se lleva a cabo mediante el esta esta  blecimiento d e impuestos crecientes y de controles sobre precios y salarios. En cualquiera de los dos casos se constató excesivamente coyuntural q u e se trataba d e u n a visión excesivamente puesto q u e la lass tasas de inflación se redujeron y permanecier o n estables e n la década siguiente a 1983. P o r otra parte, tampoco se llegó a experimentar el citado control, ni se in crementó la presión impositiva. En tercer lugar, la corriente neomarxista queda d e manifiesto e n el trabajo d e O'Connor, p o r u n lado, y d e Habermas y Offe p o r otro. O'Connor (1973) se refirió a la "crisis fiscal del Estado" resultante de las contradicciones del Estado del "capitalismo avanzado" agravadas p o r el sistema democrático. P o r s u parte, Habermas (1978: 70-71) mantuvo la exis-

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tencia d e u n a doble crisis: " d e entrada", en su acepción d e crisis d e legitimidad clásica, y " d e salida" como crisis de ra ra-cionalidad, e n el momento e n el q u e la burocracia no hace compatibles, o es incapaz d e manejar correctamente, los mecanismos de control que qu e le exige el sistema democrático. A ojos d e los trabajadores el sistema capitalista está legitima do p o r el Estado liberal democrático q u e suplanta el papel dominante d e la clase capita capitalista lista.. En este tipo de Estado los valores políticos de esta clase gozan de lo que Gramsci llamó "hegemonía ideológica", y p o r tanto ambos establecen l o s términos principales del canale s de l debate político e indican los canales po y los los límites e n los q u e se confina normalmente al debate político. El Estado liberal-democrático adopta varias políticas y tácticas para proteger tanto s u propia legitimidad como la ello servicios servicios asisten del de l orden social desarrollándose para ello ciales. La situación final lleva a que qu e este sistema de legitima ción empiece empiece a quebrarse apareciendo crisis fiscales, conflic tos entre diferentes tipos d e trabajadores según su rama de (Birc rch h, producción, conflictos regionales y conflictos étnicos (Bi 1984). De todas estas amenazas, en los países industrializados solamente h a adquirido una presencia notable el conflicto e n torno al replanteamiento de u n nuevo modelo fede rall e n Canadá. ra Por Po r último, Bourricaud (1992) señaló q u e si se partía d e la definición del concepto d e gobernabilidad como u n conjunto d e condiciones que asegurasen el ejercicio del de l poder e n u n a sociedad s i n excesivo riesgo de q ue ésta llegara a desarticularse violentamente, debía aceptarse la existencia d e ciertas condiciones que qu e preservaran u n mínimo de coherencia y d e unidad e n las sociedades. De esta forma, la discuqu e predominaba sión se centraba e n u n terreno clásico e n el que el sentimiento d e pertenencia al mismo cuerpo político y la común que que todos los creencia de que había u n a l ey implícita común ciudadanos estaban obligados a respetar. Las condiciones n o serían otras q u e la existencia d e un sistema normativo la s autoridades centrales c on el u s o ocasional respetado p o r las

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UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

d e sanciones efectivas y, e n segundo término, la congruencia entre el sistema normativo y las motivaciones d e lo loss actores. Ahora bien, dichas condiciones deberían verse complementadas p o r d os principios: l a consecución del de l grado más má s alto d e productividad y la mejor, cuanto n o la m á s justa, distribución. Sin embargo, e n relación c o n la sociedad d e los países desarrollados al filo d e 1990, Bourricaud denunció l a posibilidad de q u e las crisis de gobernabilidad fueran consecuencia directa d e la gestación y evolución d e minorías vehementes ("impassioned minorities") q u e rompieran el equilibrio del cuerpo político como consecuencia d e distintos aspectos q u e podrían enmarcarse desde la crisis d e valores, a la difícil relación entre productividad y solidaridad, pasando p o r el peligro d e la anomia social. Dichas minorías, surgidas e n u n espacio común al q u e Bourricaud denomina Babel y q u e no es sólo u n espacio d e confusión sino también d e confrontación, s o n actores colectivos intermedios entre los grupos d e interés y los los movi movimien mientos tos social sociales. es. Su Su presión violenta puede eventualmente terminar, e n el más má s extremo d e los casos, e n terrorismo o e n la exacerbación d el comportamiento del de l free rider  al tratar d e obtener los beneficios de la cooperación sin asumir ningún tipo d e los costes (Bourricaud,

1992: 47). Gooernuuilidnd  en países en

de desarrollo

En el caso d e los sistemas políticos democráticos d e los países e n v ía d e desarrollo, se d a u n a situación teórica e n q u e si bien " l a problemática de la gobernabilidad tiene u n a histor ia m u y breve" (Mayorga, 1992: 17), existen razones sobrad a s para estimar q u e la acción d e gobierno e n sí  misma considerada es algo trascendental q u e sobrepasa l a actual coyuntura democratizadora the fact tluit tluit some proble problems ms  pred  pr edat atee the curren current  t  of democracu suggests that the problem  prob oble lem m 01democratic 01gooernance is more more[un [undam dament ental al ihan ihan the the pr governance"  (Coppedge, 1993: 2). E n dicho medio, tanto l a

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neom arxis aproximación estructural-funcionalista como la neomarxis t a h a n tendido a converger e n u n niv nivel el similar de de causación a la hora d e explicar las crisis d e gobernabilidad (Kohli, 1990: 24). Desarrollistas y dependentistas h a n contemplado la emergencia del desorden (o d e l conflicto d e clases) como u n resultado d e la creciente dislocación entre los aspectos subjetivos d e comprensión de la estructura social y objetivos de la posición e n q u e dicha estructura tiende a crear u n a so bredemanda o u n conflicto de clases e n el sistema político; eso es, d e l fracaso d e lo loss valores prevalecientes (ideologías) (ideologías) para legitimar la división del trabajo (la estructura de clase). Para los estructural-funcionalistas las fuerzas motrices d e dichos cambios h a n sido el desarrollo económico y s u con comitante modernización, modernización, mientras que para los marxistas se trataba d e l capitalismo. En ambas visiones se producía u n a obvia inclinación e n favor de centrar e n la sociedad las explicaciones d e la crisis d e gobernabilidad. Sin embargo, e n las democracias del Tercer Mundo se d a n condiciones políticas especiales q u e realzan el significado de las variables políticas para entender las recurrentes cri gobernabilidad. D e esta suerte, pueden asumirse sis de gobernabilidad. como tales: la calidad del liderazgo y las preferencias de ést éste, la ideol i deología ogía prevaleciente, p revaleciente, el grado d e armonía interéli tes, el diseño de las instituciones políticas dominantes como el sistema d e partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo¡ y el peculiar papel del Estado como responsable primordial del desarrollo socioeconómico (Kohli, 1990: 29). A todas ellas cabría añadir el grado de corrupción, no única ún ica mente patrimonio d e los países e n v í a d e desarrollo desarrollo pero sí  con co n u n a mayor capacidad d e impacto, q u e el sistema puede llegar a aceptar como consecuencia d e s u gravitación e n el descontento social. N o obstante, es precisamente la capaci d a d interventora d e l Estado la que por último acentúa las crisis d e gobernabilidad bien p o r s u mayor tendencia a poli tizar l a sociedad q u e la d e u n Estado limitado, bien p o r la elevada influencia q u e se ejerce sobre la economía y s u s li-

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mitados recursos q u e hace q u e se convierta e n objeto de u n a considerable atención política. C o n respecto respecto a América Latina, Coppedge señala la exis tencia d e u n a evasión recurrente de los mecanismos institucionales a la hora de dilucidar los conflictos entre los grupos políticamente relevantes a los q u e no s o n ajenas fuerzas ex ternas q u e continuamente les influyen haciendo obsoletos tales mecanismos. Esto también es debido al desajuste entre las instituciones instituciones formales q u e n o respetan el relativo p o d e r d e dichos grupos. Pero, e n segundo término, asimismo se registra regist ra cierta reluctancia a q u e estos grupos relevantes se comprometan con algún arreglo instituciona institucional. l. Todo lo cual se sintetiza e n q u e las tradicionales manifestaciones d e ingobernabilidad e n América Latina n o son otra cosa q u e u n des equilibrio e n las relaciones de poder entre grupos e instituare ihe product of  ciones -"manifestations of ungonernabilitu... are unbalanced power relations nmong the politi politicll clllly lly releuantgroups releuant groups and decision-making formulas thal do not rcflect accuratelu the equilibria that that do exist"  exist"  (Coppedge, 1993: 9). Desde otra perspectiva, se h a abogado por una mayor conexión c o n el ámbito socioeconómico, d e manera q u e s e h a indicado q u e " el problema d e la gobernabilidad, q u e e n sus reencarnaciones sucesivas estuvo confinado al ámbito d e la p o lítica, h o y d í a aparece cada v e z m á s bajo la forma del contexto o d e las condiciones bajo las cuales es posible el des

arrol ar rollo" lo" (Tomassini, (Tomassini, 1993 1993:: 11) 11)..  El concepto de gobemabiiidad 

La revisión de parte d e la literatura sobre el concepto d e go bernabilidad realizada hasta aquí suministra aquí  suministra u n cúmulo d e elementos suficientemente rico donde enmarcar la defini ción del del concepto conce pto de gobernabilidad adoptada e n este estudio. De esta manera, puede entenderse p o r gobernabilidad la situación e n q u e concurre u n conjunto d e condiciones fa-

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la acción de gobierno d e carácter medioambiental o intrínsecas a éste. P o r lo contrario, ingobernabiliingobernabilid a d se refiere a u n a situación disfuncional disfuncional q u e dificulta la actividad y la capacidad gubernamental. Esta definición coincide c o n la de Leca al equiparar el concepto d e gobernabilidad c o n la acción de gobiern gob iernoo a la q u e se le d a u n carácter positivo, cuando no moralmente satisfactorio, puesto q u e vorables para

"le iermede 'gouuemnbilité'  renuoie la propen propensio sion n (oulapossi bili bilité té d') d') etre etre gouuemé, c'e c'est-a st-a-di -dire re d'ado d'adopt pter er un comportement 

(Leca, 1985a: 18). Asimismo, la referida conceptualización comparte la visión de Nohlen (1992: 4) cuando indica q u e "el concepto de gobernabilidad se refiere a la interacción entre gobernantes y gobernados, entre capacidades d e gobierno y demandas p o líticas d e gobierno. Hace referencia a la tensión q u e existe entre l a s d o s partes y pone e n cuestión el sistema de gobierno, corno productor de decisiones políticas y encargado de s u ejecución, y s u capacidad para estar a la altura d e los problemas a resolver". resolver". Tanto Tanto la la adjetivización adjetivización de de "favorables", e n l a definición defini ción establecida, establecida, como la d e l "buen gobierno" de Leca, y el imperativo d e Nohlen de poseer u n a determinada "capacidad para estar a la altura ...", reenvían directamente el problema conceptual al marco teórico d e la eficacia. Si, complementariamente, el gobierno d e l q u e se está hablando, requiere de u n tipo definido de apoyo o de aceptación social, el marco q u e se introduce es el d e la legitimidad. De esta manera, se d a paso a las definiciones d e Flisfisch(1989), Tomassini (199 (19933) y Arbós Arbó s y Ciner (1993). El primero de ellos define gobernabilidad corno " l a calid a d del desempeño gubernamental a través del tiempo" a la q u e se le deben considerar las siguientes dimensiones: capaconfor conforme me aus regles regles d'un d'un bon gouoernement"  gouoernement " 

cidad d e adoptar oportunamente decisiones ante eventos q u e s o n desafíos q u e exigen u n a respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia d e la lass decisiones adoptadas: aceptación social d e esas decisiones; decisiones; y coherencia d e las decisiones a través d e l tiempo, d e manera q u e no produzcan efectos

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contr co ntradi adict ctor orios ios (Fli (Flisf sfis isch ch,, 19 1989 89:: 113 113). ). El El segundo autor señala q u e la gobernabilidad " n o sólo se refiere al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias necesaria s p a r a q u e esta función pueda desempeñarse con eficacia, eficacia, legiti legit i midad y respaldo social" (Tomassini, 1993: 6). Los últimos autores igualmente definen la gobernabilidad como " l a cualidad propia de u n a comunidad política según la cual s u s instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de s u espacio de u n modo considerado legítimo p o r la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio d e la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo" (Arbós y Ciner, 19 1993 93:: 13 13). ). Por todo el ello lo,, el objetivo de análisis queda centrado e n el ámbito d e lo q u e hace o deja d e hacer el el gobierno, gobier no, d e manera que qu e e n el idioma español haya q u e desarrollar u n vocablo redundante como es el de gobernabilidad q u e sustituye al de la "acción de gobierno" tgonernonce e n inglés) al q u e se le añade u n a obligada expectativa positiva q u e culmina e n el ah í  q u e sean las do doss esferas indicadas "buen gobierno". De ahí  anteriormente relativas al funcionamiento del aparato formal del sistema político y al rendimiento rendimi ento de la política económica, económ ica, siempre c o n respecto a sus resultados y a la evaluación s o  cial de los mismos, los indicadores de dicho estudio. Ambos conceptos, gobernabilidad e ingobernabilidad, conforman doss polos de u n continuo, de manera q u e el paso de u n a los do situación a otra es gradual y nunca totalmente irreversible. irreversible. Complementariamente a la existencia de las condiciones favorables a la acción de gobierno, el propio fenómeno de la gobernabilidad se encuentra sometido a la percepción qu que e d e dichas dichas condiciones, y de ciertas disfunciones, entre las q u e la corrupción política es u n a de las más má s frecuentes, tiene la sociedad. De esta suerte, debe incluirse dentro d e s u análisi lisiss la valorac v aloración ión subjetiva llevada a cabo d e manera periódica p o r la misma. Esta respuesta puede formularse tanto p o r canales institucionalizados como p o r medios informarepercusión sión sobre el propio feles. En todo caso, para que s u repercu

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nómeno de ingobernabilidad s e a significa significativa tiva,, es necesario q u e alcance u n a "masa crítica" e n función d e q u e las recla-

maciones formuladas afecten a elementos sensibles" del sistema político o conjuguen u n a movilización social relevante. Aunque la unidad de análisis es el sistema político, a m  tendrían q u e ver, e n principio, c o n la bos conceptos apenas tendrían forma política q u e definiera las reglas reglas d e funcionamiento del régimen político y las relaciones de s u s instituciones m á s relevantes c o n la sociedad civil. Sólo concernirían a la esfera de lo gubernamental entendida corno el medio donde se formulan y se ponen e n marcha decisiones políticas q u e afectan al conjunto d e l a sociedad. Sin Sin embargo, tanto el legado de la bibli bibliografí ografíaa sobre el tema corno la situación mundial e n 1993 cuando tienden a generalizarse el sistema político d e  mocrático y las formas m á s abiertas de entendimiento económico, no parecen considerar otra perspectiva acerca del citado binomio antagónico q u e s u ubicación, como ya se expresó e n la Introducción, e n el ámbito del Estado democráti co y en una economía de mercado." Todo ello a ú n teniendo e n cuenta la lass constricciones constricc iones q u e registran muchos d e los países latinoamericanos y del este europeo en el momento de consolidar s u s sistemas democráticos y abandonar el terreno inseguro e n el q u e se encuentran asentados. E n consecuencia, u n a hipótesis fundamental será q u e la gobernabilidad quedará aquí  asegurada e n la medida e n q u e u n gobierno pueda simultáneamente mantener la legitimidad y promover el desarrollo socioeconómico. E n este sentido, al plantearse las dimensiones subyacentes a la proA pesar de que, precisamente, bajo ese marco de gobernabilidad es democracu are based  011 donde encuentra mayor conflicto. 9

antagonistic principies, and  therefore il/el,ifllbly  conflict. Gorernnnce requires efective repreeentation of grol/ps their  r  poto  prop opor orti tion on to thei grol/ps in pr  potoer er;; democrao] requires represenmtion oj grollps in pr haue. Ca prop opor orii iion on to the llllmber oj supporters ucmance respecis thelogico/  democracy respecte  politi ti-logir  oj poli cal cal eouolits]"  (Coppedge, 1993:11).

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blemática d e l a gobernabilidad e n América Latina, se h a señalado q u e éstas no s o n otras q u e " el fortalecimiento de de l sistema político y d e las instituciones es la legitimidad del tatales; y el desarrollo de la eficacia d e las políticas públicas diseñadas e instrumentadas p o r el Estado" (Mayorga, 1992: 41). Y, e n términos de Flisfisch: "para la consecución de la gobernabilidad no basta c o n la pura operación d e las reglas del de l juego democrático... exige como resultado d e l a operación de esas reglas u n orden" (Flisfisch, 1989: 117-118). Ese orden no es sino u n a situación de equilibrio social, social, generali zado y relativamente estable.

EL SISTEM SISTEMA A POLÍTI POLÍTICO CO De los elementos conceptuales recién abordados puede d educirse e n términos de Nohlen (1992:33) que, desde la perspectiva d e la gobernabilidad, "son la funcionalidad y la ca de l sistema político y d e s u s partes, así  pacidad de logro del como del sistema electoral, las q u e se ponen e n el centro de la atención". Esta sta circunstancia aboca a q u e se aborde e n las presente epígrafe la línea teórica d e comprenpáginas del presente sión adoptada de sistema polít político ico que, como se mencionó anteriormente, compone la unidad de análisis, el papel q u e e n él desempeña la política económica, los productos del de l sis tema, entendidos como políticas públicas, así  como s u inte rrelación mutua. Pero también se toma e n consideración el rendimiento del sistema desde s u perspectiva institucionaL Esto es, se analiza e n q u é medida algunos mecanismos procedimentales s o n funcionales e n el sentido de s u capacidad de actuar de la manera prevista y de obtener los resultados esperados. Asimismo, habida cuenta d e la relación entre la política económica y la formulación d e la política misma, m á s adelante se dará cabida a los análisis efectuados c o n respecto a las políticas económicas nacionales q u e registran

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u n a marcada inclinación a moverse dentro d e u n implícito modelo de entendimiento d e la política. Ambas circunstancias hacen oportuno u n análisis conceptual previo relativo relativ o al al convicc ión de de u n necesario sistema político para arribar a la convicción

eclecticismo. Corr Corrie ient ntes es ex expl plic icat ativ ivas as en el estudio del sist sistem ema a político

El estudio d e la ciencia cien cia política después d e la segunda Guer r a Mundial h a seguido diferentes sendas interpretativas que, desde u n a perspectiva d e política comparada, se llegan a encontrar, encontr ar, al al menos, siete aproximaciones e n alguna medid a distintas, éstas son: funcional, cultural, elección racional, d e la organización, grupo-conflicto, Estado-céntrico e insti tucional. Todos estos modelos, presentes e n la literatura d e ciencia política elaborada e n las la s últimas cuatro décadas, conforman u n cuerpo teórico según el cual cada u n o recla correc to entendimiento de la política no siendo m a poseer el correcto enteramente consistente u n o c o n otro. U n notable número de trabajos h a reivindicado la necesidad d e u n a integración de algunas d e las referidas líneas de análisis,"? cuando no de u n a completa asimilación e n u n cuerpo teórico e n el q u e t u  vieran cabida como variables independientes. Sin embargo, la elevada cifra d e éstas así  corno la dificultad de vertebrar causalidades partiendo desde presupuestos tan diferencia dos do s h a hecho m u y difícil que se aceptara la perspectiva ecléctica como u n singular modelo interpretativo más, a pepe s a r de que en páginas posteriores se abogue por una solución de este tipo. Para u n a mejor comprensión del proceso de relación entre el sistema político y sus su s productos (las popo líticas emanadas) así  como el medio económico e n el q u e se

otros, de Diamond y Linz Linz (1989) (1989) a la hora de establecer el el listado d e precondiciones para que qu e la democracia pudiera te ner ne r éxito e n América Latina siguiendo el fundamental trabajo de Dahl (1971). 10 Es el caso, entre muchos

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ve inmerso, todo lo cual incide e n el nivel d e gobernabilidad d e l sistema, a continuación se señalan cuáles s o n las características m á s relevantes d e las citadas siete aproximaciones.'! L o s análisis funcionalistas desarrollados p o r Easton (1957) y Merton (1957), entre otros, parten d e la aceptación d e q u e la vida política debe entenderse como u n todo orgánico e n el q u e se produzca u n a constante interacción d e l a s distintas partes, de manera q u e las acciones d e l Estado se explican p o r las funciones q u e llevan a cabo para la estabilid a d o supervivencia del sistema político en su totalidad. La Powe ll, 1966 1966)) derivada de esta teoría de sistemas (Almond y Powell, percepción, explica generalmente la pues ta e n marcha d e d i ferentes políticas políticas como el requisito d e la realización d e funciones para el mantenimiento d e u n sistema político y económico dado, d e forma q u e todo interactúa d e acuerdo c o n imperativos sistémicos superordenados. D e esta manera, s e sugiere a menudo q u e las políticas económicas se persiguen para asegurar la ejecución d e d o s funciones e n particular: l a d e acumulación, entendida como el mantenimiento d e condiciones para la acumulación rentable d e capital, y l a d e legitimación, entendida como mantenimiento d e la armonía social y d e l apoyo para el régimen. El riesgo que comporta esta aproximación, q u e hace m u y difícil entender cómo ocur r e el cambio, es la dificultad d e precisar los elementos constitutivos del sistema y las funciones q u e desempeñan - " ihe terms terms used used to specif specifij ij iohat  func  fu ncti tion onss system must  perform are usually quite ... ... are are so ope openn-en ende ded d ihai ihai they they fail fail to identify ide ntify the policies or institutions thai  perform sudi functions degree0lspecifity"  (Hall, 1986: 6)-, d e manera q u e las conexiones causales entre unos y otros adolecen d e rigor.P E n 11 En

las páginas q u e siguen, dentro de este apartado, se utiliza como hilo conductor el trabajo de Hall (1986). 12 Poco m á s adelante este mismo autor señala el papel q u e desempelas institucion in stituciones es a la hora hor a de dar contenido a u n sistema al indicar q u e ñ a n las may  toett  that the polity  and econonuj are {/ sysfefll, iu SOl/le  sense 01 file  uiith  11 term, but  i l so, i l is virtue 01 tlie ineütutions tI/{/1 prcsent 

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de l estudio d e la gobernabilidad, términos m a s concretos del supone q u e ésta se v a a v e r afectada n o sólo p o r este rosario d e interconexiones. Más aún, al desconocer los mecanism o s d e la propia causalidad, resultará m u y complicado rea de l sistema. lizar predicciones e n cuanto al funcionamiento del P o r otra parte, el funcionalismo insiste demasiado en el mantenimiento d e l equilibrio, de manera que cualquier tipo d e cambio s e presenta como disfunción, c o n u n a connotación d e valor negativo; siendo la principal razón p o r la q u e la teoría funcionalista h a sido tachada d e conservadurismo y d e conformismo, y a q u e defiende al "sistema" descuidand o conceptualmente al cambio social - y así  estorbándolo. También s o n imprecisas las funciones asignadas  pri  prior orii al Estado, otras q u e las d e legitimación y acumulación, como s o n l as d e reclutamiento, articulación articulación y agregación d e inte reses, que, además, s o n términos q ue c o n frecuencia fraca fraca s a n a la hora d e identificar las políticas o las instituciones q u e llevarán a cabo tales funciones c o n cierto grado de especificidad. Finalmente, el funcionalismo n o tiene e n cuenta el contexto internacional y la manera e n q u e los componentes d e u n sistema político pueden s e r afectados p o r factores exógenos que, irónicamente, a s u v e z llegan a interactuar de forma sistémica como integrantes de u n a unidad mayor. El estudio iniciado p o r Almond y Yerba (1963) sobre la importancia de la cultura política" política" como variable deterrnimatrix c f inccntines rendcr  them interacpcndcnt, link  tlieir beiuniiour  beiuniiour  natu reof the syslclII. Structu rnl-fimeliollalism  tnork« ir  i I gi7'CS  causal lo   priorin] lo  structure ratherthan fa function"  (Hall, 1986: 7). cultura política envuelve a un nú 13 Estos autores señalaban qu que e nú-mero d e diferentes orientaciones psicológicas q u e incluyen elementos más profundos de valor val or y creencia creencia sobre cómo cómo la autoridad política debe ría estructurarse y cómo el individuo debería relacionarse, y actitudes mutables, sentimientos y evaluaciones evaluacion es concernientes al al m á s temporales y mutables, sistema políti político" co" (Almond y Verba, 1963: 14). Má s recientemente el propio Almond (1990: 153) h a mantenido q u e la cultura política" consiste en el conocimiento, sentimientos y evaluaciones q u e los miembros del sistema polític polí ticoo tienen con con respecto respecto a sí  mismos como actores polí polític ticos, os, y hacia

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nante a la hora d e explicar las políticas nacionales divergen tes enfatizando los diferentes hábitos mentales d e sus ciuda danos y dirigentes, h a calado igualmente de forma profun Lo s argumentos culturalistas, desde l a óptica de la d a . Los gobernabilidad, presuponen la existencia de u n a notoria s e rie ri e d e condicionamientos estructurales que gravitan enor memente sobre los procesos políticos y q u e llegan a explicar s u contenido y s u forma d e comportamiento. De esta mane ra, se registra u n marcado determinismo q u e ignora la pre sencia d e otros elementos. Además, e n u n mundo t a n inter conectado y global como el presente, la cultura, q u e es más má s bien fruto del de l aprendizaje q u e d e la herencia, se encuentra sesgada sesgada por influencias internacionales que desvirtúan l a existencia d e características nacionales singulares. Es dudo so q u e los procesos de socialización q u e habitualmente h a n reproducido ciertas actitudes nacionales no se hayan visto sometidos e n el último medio siglo a estas influencias, tendiéndose a generar patrones d e comportamiento m á s uni versales. De esta suerte, quizás debieran se serr los vehículos d e creación y transmisión d e las modernas pautas culturales los q u e merecieran la atención, cosa que, p o r cierto, n o sucede entre los q u e se dedican al estudio de la cultura política. E n cuanto a la incidencia d e los factores culturales e n la puesta e n marcha d e instituciones políticas debe sugerirse q u e éstas a lo largo d e la historia se h a n visto sometidas a u n elevado número d e impactos gracias a coyunturas históricas q u e teso  nían q u e ver con la distribución del poder entre grupos so ciales y a procesos migratorios d e intensidad diferente y q u e h a n alterado s u constitución original. Al igual q u e el análisis culturalista, los teóricos d e la elección racional (Schumpeter, 1962; Downs, 1957, y Olson, otros actores políticos, incluyendo otros grupos políticos tales como partido s y grupos de interés, y las élites políticas específicas y gubernamenta les y con co n respecto a los productos del sistema - s u s políticas internas (extractiva, regulativa y distributiva) y s u s políticas externas (militar, diplomática y económica)-"; pero, además, la cultura política se se ve retroalimentada alimentada por los propios resultados del sistema político.

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1965) sitúan el centro d e s u atención e n el papel d e la acción individual pero, a diferencia d e aquéllos, l a unidad d e análisis la constituyen los individuos concebidos como actores racionales. Procede d e axiomas sobre los motivos y el com portamiento e n lo humano y deriva las lógicas implicaciones ne s institucionales y políticas d e dichos axiomas. Todo ello conduce a u n individualismo metodológico q ue argumenta q u e todos los lo s fenómenos sociales se derivan d e las propie dades y d e los comportamientos d e los individuos. P o r con se explican mejor como el siguiente, las decisiones políticas se resultado d e u n concurso lúdico e n el que qu e los individuos a la las instituciones actuando como indi búsqueda del de l poder, o las loss recursos recu rsos y p o r el apoyo de los elecviduos, compiten por lo tores quienes también buscan maximizar sus recursos per sonales.l! Igualmente, e n lo q u e a la economía se refiere se postula q u e los agentes económicos, a la hora d e formar s us expectativas, lo hacen como si conocieran la verdadera estructura d e la economía, aunque exceptúen el elemento aleatorio d e la misma. De nuevo e n ambos terrenos se d a la circunstancia d e q u e los actores pueden v e r influenciadas s us preferencias e n función del de l esquema institucional adoptado y d e l a s constricciones generadas p o r él mismo. Pero ade más, e n u n a revisión sobre los estudios d e economía política comparada, se h a señalado, acertadamente, que las aproxi maciones desde la óptica d e la elección racional tienen serias limitaciones (Evans y Stephens, 1988: 732). Éstas se refieren al lugar donde se sitúa el proceso d e toma d e decisiones y a l a especificación d e la estructura de las preferencias d e quie nes ne s toman l a decisión. Con Co n respecto a la primera limitación, se trata d e l a necesidad d e identificar las decisiones relevan14 Es p or

lo que qu e esta percepción ha dado paso a formulaciones mate máticas basadas e n la teoría de juegos. En ella se d a n cabida situacíones situacíones e n las qu e actúan d e dos do s a 11 jugadores sobre recompensas tanto limitadas como ilimitadas, e n ámbitos temporales constreñidos y enmarcado en en la q u e la estrategia más un a lógica en má s racional para un jugador puede variar en funcíón de la probable respuesta de los otros jugadores.

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tes y los actores sociales q u e tienen el poder d e afectarlas, circunstancias q u e resultan extremadamente complejas e n el ámbito d e u n sistema político. En cuanto al segundo térmi no, resulta al igual difícil la especificación d e las preferen cias d e lo loss actores racionales a la hora d e tratar d e maximi z a r cualquier conjunto d e utilidades, de manera que se corriera el riesgo de reducir las explicaciones bajo la pers post hoc hoc resumi pectiva d e la elección racional a tautologías post d a s e n el aforismo "people do toha! they umnt to do"  (Evans y Stephens, 1988: 733). Este vacío produjo la teoría d e la organización (Cyert y March, 1963) q u e representaba u n intento de combinar m o  delos d e comportamiento de actores racionales c o n u n a de l efecto d e los medios organi comprensión más completa del zativos e n tal comportamiento. De esta manera, las políticas se v e n como el producto d e u n a racionalidad q u e está acota d a p o r la aplicación d e u n conjunto m á s limitado d e reglas decisionales y p o r el efecto d e la agregación organizativa del de l tipo encontrado e n muchos escenarios d e hacer política. Complementariamente, desde la perspectiva d e la escuela económica d e raíz neoclásica, q u e se h a apropiado de la vi sión interpretativa de la elección racional, la incorporación ge  d e expectativas racionales e n los modelos d e equilibrio ge neral supone la confirmación d e la incapacidad d e l a política económica para cambiar los resultados del de l mercado." Existe también u n a cuestión fundamental q u e radica, u n a v e z más, e n si es u n a teoría q u e contiene e n s u alcance la sustancia y el método para investigar asuntos normativos y q u e s e des taca la dificultad de explic e xplicar ar el hecho d e q u e la forma e n q u e la gente actúa n o es necesariamente la manera e n q u e debe r í a comportarse.

los los agentes a gentes económicos s on capaces capaces de anticipar antic ipar -mediante sus expectativas racionales- los efectos de las medidas económicas actuarán e n consecuencia anulando los efectos que pudieran tener - a l menos e n el corto plazo e n u n esquema d e tipo Friedman. Así, para esta escuela, la actuación económica no estocástica -por ejemplo previsible- del Estado no es buena ni mala, sino si no tan tan sólo (Muñoz d e Bustillo, 1989: 1989: 35-36).

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Las teorías grupales ponen el acento e n el papel d e los grupos o clases sociales que entran en conflicto c on la polí tica y, p o r consiguiente, ésta es el resultado directo del enfrentamiento grupal. Macridis (1977: 322) hacía basar e n el interés, como fuerza propulsora primaria derivada de la competencia y d e la lucha, la configuración del poder y de ahí la ideología, los valores, la organización formal d e la to m a de decisiones políticas y el propio contenido de las deci siones. Pero también la autodefinici autodef inición ón e interés de u n grupo puede ser modelado por sus pautas organizativas y p o r la organización d e aquéllos c o n l os q u e contiende. De esta suerte, desde u n a perspectiva perspectiva no no pluralista pluralista y más neomarseñalado que la xista, Przeworski y Wallerstein (1982) h a n señalado formación d e compromisos d e clase a menudo depende d e la naturaleza de las las organizacione or ganizacioness de de interés y d e la presen cia d e intermediarios institucionales apropiados. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad se encuentra relacionada c o n la permanente superación del conflicto q u e atenaza a la so ciedad d e manera también constante. Esta situación, e n go biernos democráticos, conduce a la formación de coaliciones cuyo éxito se entrelaza con la propia gobernabilidad. Sin no democráticas o de crónica ines ines embargo, e n situaciones no tabilidad democrática, la gobernabilidad sólo puede s e r g a  rantizada p o r el u s o d e la fuerza. E n todo caso, conviene considerar considerar como crítica crít ica el el hecho d e que, p o r todo lo referido, las estructuras institucionales modelan las demandas surgidas da s d e los intereses d e clase de los grupos sociales d e masas .::«

iheir  powe  power  r 

dete determ rmin ined ed,, and their circun circunsta stance ncess alte-

(Hall, 1986: 15). P or otra parte, parte, al enfatizarse el imporque e las coaliciones de grupos sociales desempetante papel qu ñ a n e n el proceso político n o pueden explicar p o r q u é algunos grupos s o n más má s poderosos q u e otros, fuese e n fun ción d e recursos políti políticos, cos, económicos económicos o culturales. Las teorías estatistas o estadocéntr estad océntricas icas argumentan que la política n o es u n a reacción primaria a la presión de los gruposs sociales interesados. po interes ados. P o r lo contrario, sugieren que el Esred" 

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má s autónomo tado debería contemplarse como algo mucho más d e la presión societal d e lo que podría imaginarse e n u n principio. Krasner (1978), Sacks (1980) y Nordlinger (1981) argumentan q u e el Estado tiene intereses y preferencias políticas propias así  como la capacidad para imponer estas preferencias contra l a resistencia d e la sociedad. Si bien desde similares posiciones teóricas se h a llamado la atención acerca d e la de l Estado e n cuanto a s u capacidad e n perpetuar s u acción del poder y e n sobrestimar s u eficacia -"stlldying sta!« ndian

should not eniuil either either glor glorif ifyi ying ng state power  or oncresiimating iis efficacy"  (Evans et  al., 1985: 365). La cuestión es q u e esta primacía del Estado retrotrae el problema a todo lo y a indicado con respecto a la teoría d e

sistemas, tendiéndose a confundir el Estado c o n el sistema político. Además, el Estado es u n a variable interviniente q ue modela, pero también es modelado, p o r las fuerzas societales. Por Po r otra parte, decir que qu e la política es el producto d e l a acción del de l Estado, s ea e n el interés público o no, es a duras penas u n a explicación." Complementariamente, la actuación del de l Estado e n nombre del de l "interés nacional" de acuerdo Ante la opacidad de la explicación de de los los resulta res ultados dos de las decisiones qu e convierten al Estado en una un a caja negra, existen tres destacapolíticas que da s líneas teóricas. La primera mantiene que qu e el proceso de hacer política puede verse como u n proceso d e " política burocrática" (Allison, 1971) po r qu e se recuerda q u e los estados no son actores unitarios y que qu e la política el que un a racionalidad no puede ser el resultado de una racionalida d estratégica. estratégica. De esta manera, la actividad política se mantiene como un a relativamente indeterminada "guerra de todos contra todos" e n la qu e sólo en esta ocasión la contienda se lleva a cabo dentro del Estado. La segunda línea propugnada por un a Deutsch establece q u e la actividad pol políti ítica ca debería verse ve rse menos como una lucha po r el poder y más como un proceso de aprendizaje social, o, e n má s ventajoso otros términos, debería ser más ventajoso concebir al al gobierno gobi erno como com o algo que qu e fuera menos u n problema de poder y más má s un problema de conducción y ésta es "decisivamente u n asunto d e comunicación" (Deutsch, 1963: ix). Po r último, se ha señalado q u e la elección de las políticas de u n Estado debe estar mu y influenciada po r sus su s capacidades para llevar a caqu e el éxito o el fracaso d e un a política bo u n a gama de políticas, de suerte que dependerá en gran medida de los recursos institucionales q u e el Estado tenga para asegurar su puesta e n marcha (Skocpol y Finegold, 1983).

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con Huntington comporta comporta u n término demasiado nebuloso para predecir los resultados d e las políticas desarrolladas c o n u n mínimo grado d e precisión. En términos d e la gobernabilidad, resultaría que ésta solamente se encontraría e n función d e las decisiones estatales sin considerar n i las referencias societales citadas n i el escenario internacional. La convicción de q u e del equilibrio entre el Es tado y la so so ciedad civil depende e n gran medida el buen gobierno d e  mocrático de cada país (Arbós y Giner, 1993: 21), y p o r ende la gobernabilidad d e s u sistema, conduce a la búsqueda d e u n modelo d e análisis que integre ambos escenarios. La aproximación institucional a las relaciones relaciones Estado-sociedad de l tradicional estudio formal d e descansa e n la superación del las instituciones que durante la primera mitad d e este siglo constituyó el núcleo fundamental objeto d e la ciencia polítiinstitucionalista francesa francesa encabezada p o r ca. Ya la escuela institucionalista Hauriou y Renard había enfatizado l a necesaria distinción entre lo q u e denominaban las "instituciones cuerpo" (instituciones organismo) q u e correspondían a u n a colectividad humana, unida por una ideología o u n a necesidad común y sometida a u n a autoridad reconocida así  como a reglas fijas; lass "instituciones cosas" (institu (institucion ciones es mecanismos) q u e n o y la se trataban d e u n complejo humano jurídicamente estructu rado, sino d e u n sistema de reglas d e derecho q u e formaban u n conjunto mecánico susceptible d e combinarse c o n otras. de l pa pa  E! institucionalismo se centra e n la consideración del pel pe l d e l as instituciones localizadas e n el seno d e la sociedad me  y de la economía, y también d e l a s redes organizativas me noss formales, e n la determinación de la política." Las instino tuciones quedan referidas aquí  a las organizaciones y procedimientos q u e h a n llegado a s e r aceptados p o r u n a sociedad

de las diferencias señaladas po r Hall frente al institucionalismo d e la primera mitad de siglo en  siglo es su militancia contra las comparaciones en tre naciones, mientras qu e la nueva visión, contrariamente, las utiliza para identifica ident ificarr los los determinantes institucionales má s sobresalientes de la política (1986: 20). 17 Otra

UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓRI CA

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adquiriendo así  valor y estabilidad (Huntington, 1968: 12).18 Son So n u n entramado formal q u e afecta a los individuos e n la esfera d e la política y de la economía -"formal rules, C0111-   pli  plian ance ce procedures, and standard  operating practises that structure the relationship betuieen indiuiduals in uarious units o f the polity and ec econ onom omy"  y"  (Hall, 1986:19). U n a definición complementaria a esta última, a la v e z q u e m á s sucinta, sucinta , es la la de North quien relaciona relacio na a las las instituciones c o n cualquier forma d e constricción e n las interacciones humanas -"iIlStitlltiol1s include(my  form of consiraint (sucli as rulesor rules or conu conuen enti tion onss and  and codes ofbeiui viour) thai human beings devise to shnpe human human interaction interactions"  s"  (North, 199 990: 0:4) 4).. El principal papel de las instituciones así  concebidas en una sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo u n a estructura estable para la interacción intera cción humana. se confieren confi eren a los los factores factores institucionales instituc ionales Según todo esto, se dos papeles fundamentales e n el modelo: p o r u n a parte, la organización e n el proceso d e toma d e decisiones políticas afecta al grado de poder q u e cualquier conjunto d e actores tiene sobre los resultados d e la política; pero, p o r otra, la p o sición organizativa también influye e n la definición del de l actor d e s u s propios intereses mediante el establecimiento de sus responsabilidades institucionales y e n relación c o n los otros actores. actores. En definitiva, se establece la idea, q u e fluye entre lo deseable y lo posible, d e q u e toda política nacional viene influenciada fundamentalmente por la presión a q u e u n gobierno se ve sometido para llevarla a cabo y, e n segundo término, p o r lo q u e puede efectivamente hacer e n el dominio d e q u e se trate. De acuerdo c o n Hall (1986: 232), las presiones e n favor d e u n a determinada línea política y s u posibilidad d e ponerla e n marcha se encuentran afectadas p o r cinco factores. Los tres primeros s o n intrínsecos a la estructura socioeconómica d e u n a nación, siendo variables que interactúan u n a c o n

eso, la institucionalización se refiere al proceso mediante el cual organización y procedimientos procedi mientos se se convierten en instituciones. instituciones. 18 Según

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otra, d e forma

q ue se considera: la organización d e la clase trabajadora, principalmente e n el mercado laboral; la organización del de l capital, en cuanto a l a relación entre capital financiero y capital industrial, y l a organización del de l Estad o, básicamente c o n referencia a la organización interna lo s órganos que ejecutan d e s u aparato entendido como los lass funciones la funci ones ejecutiva, legis legislati lativa va y judicial d e la nación. Los otros d o s factores restantes se refieren a la posición del país e n el escenario internacional y a la organización de la competición política e n cuanto a la las distintas prácticas prácticas d e repre-

sentación.'? Este último factor q u e configura el sistema político tiene tiene u n a gran importancia pues es la principal principal vía p or la cual el de l proelectorado puede influir la dirección y el contenido del ceso d e formación d e la lass políti políticas. cas. La relevancia del de l sistema político, concebido e n estos términos, le h a hecho se r consimá s importante originador derado como el elemento element o singular más d e innovaciones e n la política, siendo los partidos políticos q u e actúan en su seno los responsables d e tal circunstancia e n función d e s u capacidad d e alcanzar compromisos d e clase y de popularizar nuevas ideas y d e transferirlas al escenario políti pol ítico co (Ros (Rose, e, 1984).20 De todas la lass corrien cor rientes tes explicativas, explicativa s, la la (1986) denomina textualmente a este quinto factor" sistema político lít ico", ", reivindicando reivindi cando su uso uso para referirse a "tlie electoral practises and netuiork. c f organized  organized  poluicat  parties that dominatc the electoral arene"  (232) y, enmá s precisión tenderlo con co n más the complex of  poli  politi tica call organ organiz izati ations ons thnt  19 Hall

compete Jor  compete Jor ofJice of social grollps and the ofJice of the righf lo reprcseni under uihich under  uihich they operate"  (271). En resumen. el sistema sería u na arena, próxima pero ligeramente separada del Estado. e n la que qu e un a constelaci tel ación ón de organizaciones organizacione s políticas políticas competirían po r el apoyo electoral.

Esta afirmación es mucho más controvertida cuando se realiza una un a aproximación al origen d e las políticas económicas puesto q u e habitualmente se considera q ue s u formulación pertenece al ámbito d e los técnicos y no al de los políticos, habida cuenta de su complejidad compleji dad técni técnica ca.. Sin Sin un a lanza embargo. emba rgo. Hall. tras anali an alizar zar los casos francés y británico. rompe una en favor fav or de los los políticos a la la hora ho ra de de hacer política al afirmar innova20

tionsin econontic poliey

(1986:274).

asmuch, if not more, topoliticinns thon lo officínls" 

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UNA UNA APROXIMACIÓN APROXIMAC IÓN TEÓRICA

institucionalista institucion alista es la m á s reciente. Bajo Bajo sus presupuestos, el gobernabil idad adquiere u n nivel de rigor y de estudio de la gobernabilidad consisten cons istencia cia elevado elevado,, de suerte q u e es la q u e se aproxima m á s a la la concepción conc epción de sistema político político aquí utilizada. Se trata de u n a visión q u e puede ser utilizada para la evaluación de las prácticas gubernamentales y el riesgo en su puesta en marc h a e n sistemas poliárquicos y e n los q u e no lo son.  políti tico co  Def  Defin inic ició ión n y elem elemen ento toss constitutivos constitutivos de un sistema polí

Las Las corrientes corrien tes anteriormente enunciadas dejan u n pozo 10 s u ficientemente rico rico y atractivo atr activo q u e facilita la opción personal hacia u n concepto concreto d e sistema político. De esta m a nera, puede entenderse como sistema político al conjunto conformado p o r los siguientes elementos cuyo significado y contenido ontológico no es obviamente paralelo: En primer lugar, 10 int integr egran an lo loss elementos instituciona institucionales les (a cuya expre sión formalizada aquí  se le denomina régimen político) q u e representan los poderes políticos y s u s reglas d e interacción socied ad, pero también a para consigo mismo y para c o n la sociedad, las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referen cia a las formas de tenencia d e la propiedad, a s u transmi sión, a s u enajenación y a s u s constricciones. En segundo tér mino, los actores institucionalizados e n q u e la sociedad se activa o pasiva, para transmitir organiza ya s e a de manera activa s u s demandas, influir y modificar e n mayor o menor medid a e n las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores d e los individuos y de los grupos sociales q u e componen la sociedad e n cuanto a la comprensión d e la actividad política se refiere, derivados tanto de de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente, debe se se  ñalarse q u e la existencia de u n sistema político" d e carácter nacional" se encuentra inmerso e n el entramado internacio nal, del cual puede recibir influencias bien s e a como conse cuencia d e la actuación de otros sistemas políticos d e carác-

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SS

t e r igualmente nacional nacional,, bien bien como co mo resultado result ado de acciones del del propio sistema internacional. U n a definición como la presente intenta superar dos críti cas fundamentales de Cotarelo al funcionamiento del siste m a político según presupuestos eastonianos (1979: 127): el ser se r u n modelo de comportamiento mecánico q u e ignora la realidad política e n cuanto a iniciativas y el solapamiento entre sistema y medio. La comprensión del cambio como el resultado de la adaptación a los incentivos del entorno y la diferenciación aquí propuesta entre sistema y régimen contribuyen a dicha superación. Por otra parte, se elude tamcorr ecta formulada que indica q u e "los modebién la crítica correcta los q u e la teoría d e sistemas presenta como deseables s o n únicamente los dominantes y hegemónicos e n la realidad política" (Cotarelo, 1979: 132), y a q u e se plantea u n modelo de validez cuasi universal.?' Asimismo, ayuda a resolver l a encrucijada de Arbós y Giner (199 (1993: 3: 52 52)) al reducir el ámbito de acció ac ciónn significativo significa tivo al Estado, única organización que, g ú n ellos, "abarca a toda la colectividad y q u e ostenta el p o d e r político e n s u nombre". Finalmente, se soslaya el problem a d e los límites d e l sistema p o r cuanto q u e se sigue lo ya establecieron la indicado por Almond y Powell (1966) presencia constitutiva d e funciones e n los sistemas sociales c o n el consiguiente efecto de producirse desplazamientos constantes e n s u s límites. En la definición aquí adoptada, los elementos institucionales y los actores institucionalizad o s desempeñan el mismo tipo d e comportamiento q u e las funciones, de manera que los límites del sistema político se encuentran inmersos e n grandes fluctuaciones q u e se h a llan relacionadas c o n momentos concretos, bien definidos p o r u n a coyuntura crítica determinada, o p o r el propio ca21 Circunstancia personalmente probada mediante

la aplicación del concepto propuesto prop uesto al estudio de la po polí lític ticaa en Améric Américaa donde, con con excepción del del caso particular part icular de los restantes casos nacionales pudieron ser analizados con los citados criterios.

UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓR ICA

S6

polític o (elecciones, (elecciones, renovalendario normativo d e l régimen político jueces, negociaciones sindicales, etcétera). ción d e jueces, Los cuatro subconjuntos indicados anteriormente interaccionan de u n a manera sistémica e n l a q u e l a variación e n u n a d e las partes llega a afectar al todo. N o obstante, el significado real d e dicha alteración se encuentra condicionado p o r los indicadores espaciales y temporales, así como p o r la historia previa del sistema, de manera q u e se dificulta seriamente cualquier intento d e predicción d e l comportamiento d e sistemas políticos e n condiciones semejantes.P Desde esta aproximación, el estudio d e la gobernabílidad puede realizarse teniendo e n cuenta cada uno de los citados cuatro elementos integrantes integrantes mínimos q u e se resucampos y s u s elementos integrado por el Estado, podem e n en: el régimen político, integrado res y s u entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras d e la política, la socied a d y la economía; los actores sociales, e n los q u e se d e n cabida los partidos políticos, políticos , los los grupos d e presión y los m o vimientos sociales; la cultura política; y el escenario internacional. Así  como d e s u s respectivas interacciones. Ahora bien, estas últimas conforman u n ámbito específico e n el q u e se d a n cabida categorías q u e atañen, p o r u n a parte, a la justificación profunda d e las razones d e la existencia existe ncia del propio sistema político e n virtud d e la comprensión y d e la aceptación q u e d e l mismo tiene la sociedad, y, p o r otra, al rendiinterac ción de los los referidos referi dos subconmiento producido p o r la interacción  ju  j u n t o s y a s u evaluación, figurada o real, llevada a cabo p o r la sociedad o p o r los individuos. Lo q u e quiere decir que, a u n asumiendo q u e la mayoría d e los actores m á s relevantes e n la economía y e n los sistemas políticos sean organizaciones formales e n l a s q u e las instituciones d e la l e y y d e la burocracia ocupan u n lugar dominante e n la vida actual, n o 22 Todo

ello a pesar de encontrarse en contrarse en u n medio homogeneizador derivado del hecho de "considerar a las organizaciones políticas como sistem a s sujetos, po r tanto, a unas leyes y comportamientos fijos d e carácter sistémico" (Cotarelo, (Cotarelo, 1979 1979:: 13 131) 1)..

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agotan" e n sí  mismas"

concibe.

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el estudio de la política como aquí  se

po Por Po r otra parte, lo de l sistema poloss diferentes componentes del lítico están entrelazados por una determinada "lógica" de po r u n a específica manera de relacionaractuación. Esto es, por qu e llega a conformar unas ciertas reglas del juego. Puede se que darse la circunstancia que qu e requ e éstas sean explícitas o n o y que ciban la aceptación total, parcial o nula d e los interesados. Pero s u función lubricante e n el sistema permite que se a qu e éste sea definido de u n a u otra forma. Es e n este escenario donde la democracia, cuyo significado y contenido será desarrollado e n la segundaparte, desempeña u n papel estelar tanto p o r s u presencia como por su s formas antagónicas o, si se po r la de sus prefiere, enemigas, enemiga s, permitiendo construir sobre el ella la diferendife rentes taxonomías como las realizadas m u y recientemente p o r Linz (1992). En el seno del sistema político se genera u n movimiento circulatorio doble, conformado p o r diferentes elementos, q ue es esencial para la propia existencia del mismo." Estos un a parte, los flujos de la sociedad para elementos son, p o r una c on el régimen político que, d e manera simplificada, s o n las demandas surgidas de cualquier fuente y condicionadas a la naturaleza del qu e es particude l régimen, y el apoyo al mismo que larmente relevante porque s u variación afecta al destino de las distintas autoridades políticas, al propio régimen y a la misma sociedad. Por Po r otra parte, se encuentran los flujos del régimen político hacia la sociedad que qu e representan las políti tica cass públicas. pública s. La relación relaci ón entre las las demandas, el apoyo y las políticas conforman u n proceso d e retroalimentación (típico

Defiendo la imagen de circuito, tomada de la circulación sanguínea con dos do s tipos de sangre (arterial y venosa) y de vías (arterias y venas) que intermedian en los los pulmones y e n el corazón frente a la de Easton, que qu e concibe el sistema como una un a caja caja con con entradas (illpll/S) y salidas (0/111'"15), Esta Esta posici po sición ón hace hace qu e no se se incluyan ambos elementos elemento s en el sistem sistema, a, sin sinoo que, de de alguna manera, sean externos a él. La postura que qu e personalmente defiendo es que son partes parte s constitutivas del del mismo. mismo.

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TE ÓRICA

d e l enfoque sistémico) permanente q u e tiene u n a incidencia directa e n la vida del sistema políticoy q u e conforma el universo d e las relacione relacioness conceptuales conce ptuales entre legitimidad, apoyo,, eficien yo eficiencia, cia, efectiv efe ctividad idad y eficacia eficacia e, igualme igua lmente nte,, e n la pro p i a gobernabilidad del sistema, entendida aquí  meramente como habilidad del régimen político d e u n país para dirigir s u economía y s u sociedad. Finalmente, Finalmente, esta particular visión recoge la idea de Dah1 (198 (1984: 4: 60 60)) de la "inevitabilidad del cambio", esto es, e n cada sistema político, c o n independencia d e lo sólido q u e s e a o q u e aparente ser, tarde o temprano se producen cambios y, además, como consecuencia d e q u e el cambio es t a n difícil de predecir, u n rasgo propio d e la vida política es una gran dosis dosis de de incertidumbre. incer tidumbre. Y es e n el seno de lo q u e se denomiitic icul ul System Sys tems"  s"  por Almond y Powell n ó "development  o f Pol f Polit (1966), donde se h a n enunciado hasta cuatro retos al sistema político e n el seno de s u s perspectivas de cambio. Se trata, e n primer lugar, del problema denominado de construcción d e l Estado - " state building" - q u e , e n la dificultad p o r eli minar desafíos armados al gobierno central, puede provenir de u n a amenaza desde el medio internacional o desde u n a presión revolucionaria interna; pero también también como conse cuencia del desarrollo entre la élite política d e nuevos objeti v o s q u e afecten profundamente a la sociedad. En segund o término se encuentra el reto de la construcción nacional -"nation building" - q u e enfatiza enfati za lo los aspectos culturales del desarrollo político al transferirse compromisos y lealtades de unos grupos sociales a otros. En tercer lugar, el proble m a d e la participación acontece cuando aparecen nuevos grupos sociales q u e presionan p o r incorporarse al sector q u e formula las decisiones d e l sistema y q u e terminan produciendo alguna forma d e infraestructura política o, m á s re cientemente, como consecuencia d e " desajustes" e n los principios y e n los mecanismos d e participación. El último reto se deriva d e l problema d e l a distribución d e l bienestar q u e se suscita cuando se registra u n rápido incremento e n el

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volumen y e n la intensidad de las demandas que el sistema político controla o afecta a la dis tribución d e recursos o valores entre los diferentes sectores de la población. Estos cuatro tr o retos genéricos a los q u e se enfrenta cualquier cualquier sistema político en su proceso de desarrollo, entendido aquí  como de cambio, conforman u n a guía elemental sobre la cual analizar situaciones de ingobernabilidad a lo largo de los diferentes procesos políticos, d e manera que, junto c o n el des-

arrollo arro llo de lo loss subconjuntos subconjuntos constitutivos del del sistema si stema polít político, ico, s us productos y s u lógica de funcionamiento estarán presentes e n las páginas siguientes.

n. EL RENDIMI REND IMIENTO ENTO DEL DEL SISTEM SISTEMA A POLÍTICO POLÍT ICO

DESD DESDE E SU OPERATIVIDAD OPERATIVIDAD PROCEDI PRO CEDIMENT MENTAL AL (1984:81) ha adoptado u n a posiciónescéptica señalando q u e existe u n a doble condición para q u e los sistemas sociales no caigan e n la ingobernabilidad. Se trata de q u e las reglas q u e s u s miembros siguen n o violen sus propias leyes funcionales subyacentes y de q u e estos miembros actúen d e tal m a nera q u e estas leyes puedan funcionar al mismo tiempo. Esta doble condicionalidad afecta de lleno a las sociedades industriales capitalistas desarrolladas q u e no tienen a s u disposición u n mecanismo q u e ponga e n sintonía normas y valores de los ciudadanos c o n lo loss elementos del del sistema . : » deueloped 

OFFE

capiialist industrial societies do nor haue at  tlteir disposal a mechanism with tuhicn to reconcile the norms and ualues o f thcir  with the systemic systemic ftmctionnl ftmctionnl requiremen requirements ts underlying them"  (Offe: 1984, 83)-. Es e n ese sentido e n el q u e esas sociedades s o n ingobernables, pero lo interesante interesa nte es es q u e se trat a de u n fenómeno estructural, y a q u e también estaba presente e n el largo periodo de prosperidad económica anterior a la mitad de la década de 1970, p o r 10 cual, según indica irónicamente el propio Offe, debe descargarse d e todo dramatismo al tema d e la crisis, puesto q u e sólo ignorando este factor factor existen razones para estar alarmado, d e acuerdo c o n sus propios términos - " only i f one ignores these siructural conditions o f ungovernabil ungovernability ity can one be off offec ecte ted d by the model o f  alarm alarm being being sprend  by the neocon neoconsen senxüi xüioecrisi oecrisiss liiemture", liiemture", Sin Sin embargo, em bargo, desde u n a aproximación formal a la estricta institucionalidad, la gobernabilidad dependería prioritariamente d e l grado d e operatividad procedimental, es decir d e la manera e n q u e funciona el régimen político y d e la forma e n la q u e éste éste abor a borda da diferente diferentess problemas muchas veces surgidos de s u propia natural naturaleza. eza. P o r consiguiente, se dejan para más adelante los efectos q u e sobre la gobernabilidad tienen

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EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

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de l sistema político q u e los "productos" institucionalizados del representan las políticas públicas. En el presente capítulo se h a n identificado hasta cuatro escenarios globales e n los q u e la peculiar operatividad de u n element ele mentoo institucion institucional al del del sistema político político llega a crear cre ar u n problema d e gobernabilidad. En este sentido, se d a n cabida a los escenarios relativos a los procesos de descentralización, al sistema electoral, a la naturaleza de los partidos políticos, y a l propio carácter de la forma de gobierno. U n corolario de la lass implicaciones implicaciones sobre la gobernabilidad de u n sistema político d e la forma d e gobierno y d e la especial capacidad de los partidos políticos, lleva a u n a particularr explicación de la de la crisi crisis. s. Se enfatiza q u e los gobiernos de coalición, que dominan la vida política e n algunos países, se encuentran sujetos a u n buen número d e disfunciones disfunciones debi d a s a s u propia naturaleza, q u e llegan a afectar seriamente a s u rendimiento.' P o r otra parte, el bloqueo de u n sistema político producido e n ciertas d e las situaciones recién descritas, descritas, llegó llegó a s e r t a n serio q u e fue condición necesaria, aunque no suficiente, a la hora d e explicar respuestas violentas antisistema q u e conformaron movimientos terroristas.? Paralelamente, se e n el caso italiano, se destacan cinco disfunciones más má s relevantes que acompañan a la inestabilidad y al "estrabismo" "estrabismo " polít político ico que dominan el escenari esce narioo (Urbaní, 1984 1984): ): la excesiva amplitud del Consejo de Ministros, q u e supera habitualmente los los veinte miembros; su sobrecarga de competencias y d e funciones decisorias, al tener q u e coordinar y organizar u n número elevado d e centros relevantes e n el proceso de toma de decisio nes; s u excesiva fragmentación, tanto e n lo q u e se refiere la alta dispersión de de competencias compete ncias y a la plétora de comités como al progresivo seccio nalismo del mismo debido a su acentuado carácter partidista, que qu e lo hace encontrarse dividido según" cuotas" e n favor d e los partidos y de s u s co rrientes; s u escasa coordinación, al funcionar e n u n estilo "tercera vía", un a colegiatura p o r cuanto q u e ni se descansa e n una colegiat ura absoluta ni es u n tipo de gobierno monocrátíco, y su desarbolamiento organizativo, ya q u e existen serias dificultades e n seguir las realizaciones efectivas d e las decisiones adoptadas. 2 De esta manera se explica el surgimie surg imiento nto de de las las Brigadas Brig adas Roja Rojass e n Ita1 ASÍ,

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UNA UNA APROXIMA CIÓN TEÓRICA

h a gestado la aparición de formas de oposición que, e n u n grado de incidencia notable notable,, h a n llegado a alcanzar la condición de "semileal", cara caract cter eriz izad adas as por po r su ambigüe ambi güedad dad a la hora de asumir " u n compromiso público a emplear medios legales para llegar al poder y rechazar el u s o de la fuerza" (Linz, 1987 19 87:: 60 60). ). En este sentido, sent ido, el arco arc o comprende desde las Ligas Regionales italianas surgidas a finales d e la década d e 1980 como u n nuevo resultado de la esclerosis, cuando no caducidad, del sistema, hasta la formación políti política ca "Cambio 90" q u e sirvió d e plataforma electoral al peruano Fujimori. Seguidamente se desarrollan dichas situaciones ilustrándose c o n ejemplos de casos nacionales significativos de la última década. U n mayor énfasis se v a a d a r a la relación d e la participación política, a través de partidos y d e elecciones, y a las relaciones entre gobiernos y parlamentos c o n la g o bernabilidad d el sistema político. De esta manera, los d o s ámbitos recién citados v a n a s e r abordados d e forma mucho m á s minuciosa habida cuenta de las implicaciones q u e sobre la gobernabilidad tienen muchos de s u s elementos constitutivos y la diferente casuística generada. L A DESCENTRALIZACIÓN

La discusión e n torno al tipo d e Estado desde la perspectiva de la disyuntiva entre centralización y descentralización h a lia (Bonanate, 1983:46). Asimismo, el propio desencanto d e la extrema extre ma izizquierda alemana p o r el pacto de gobierno entre demócratas cristianos y socialdemócratas entre entr e 1966 1966 y 1969, 1969, precipitó u n a seria percepción d e u n a crisis de legitimidad e n dichos medios arrastrándolos a la creación del Ejér Ejérci cito to Rojo. Rojo. La La incap in capaci acidad dad del del sistema siste ma a d a r respuesta alguna a la crisis económica de los los sectores medios, estuvo igualmente en el origen de los Tupamaros en Uruguaya finales d e la década de 1960 1960 y principios princip ios d e la siguiente. siguiente. Sin Sin embargo em bargo,, a diferencia diferencia de Uruguay q u e pasó p o r u n a experiencia riencia autoritaria, los los sistemas políti políticos cos alemán e italiano pudieron concebir u n a respuesta contundente a la agresión terrorista s i n q u e p o r ello el italiano dejara d e encontrarse bloqueado.

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

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qu e se seproducido distintos níveles de ingobernabilidad que paraban d e cualquier lazo exclusivo c o n el grado d e consolide l sistema político. Puede señalarse, dación democrática del como u n a hipótesis tentativa de trabajo, q u e e n aquellos casos e n los q u e h a n coincidido la forma del Estado nacional al,, asentada a sentada histór histórica icamen mente te durante u n largo periodo de tiemp o y u n a tradición d e liberalismo político, l a disyuntiva recién planteada comporta u n efecto menor en la gobernabilidad q u e e n la lass restantes circunstancias. circunstancias. En cualquier caso, se constata q u e el avance de formas democráticas d e gobierno a lo largo d e l último cuarto del del siglo xx lleva implícito implíc ito el

desarrollo de de procesos procesos de representación y de participación diferentes q u e lo loss estricta e strictamente mente referidos al nivel estatal. De esta manera, la descentralización descentral ización política política tiene tiene especialmenespeci almente éxito e n la conformación d e ámbitos locale localess (municipales, provinciales, provinciales, regionales) regionales) dándose paso a sistemas políticos intr oducen u n a dinámica desconocie n escala micro que introducen da e n los países implicados. En otro escenario, y volviendo a los d os elementos antes referidos, si s e toman los casos de Canadá, la anterior República d e Checoslova Checo slovaquia quia y de España, se se observa obse rva el tipo tipo diferente d e efecto producido sobre el sistema siste ma políti político co p o r la configuración de una nueva forma d e Estado, teniendo como trasfondo los d o s elementos referidos q u e tienen características m u y diferentes. Mientras q u e la crisis de gobernabilidad fue extrema e n Checoslovaquia arrastrando al propio Estado a u n a situación terminal q u e culminó c o n el surgimiento d e d o s nuevos estados, e n Canadá, el fallido referénd u m sobre la ampliación de la presencia d e Quebec e n la vid a política nacional, tuvo u n a repercusión intermedia; intermedia; y e n España, comparativamente, adquiere u n a resonancia menor aunque s e a u n o d e los retos m á s serios a los q u e se enfrenta la política española e n el proceso de desarrollo del modelo autonómico. La crisis desatada sobre la unidad nacional como consecuencia del del rechazo rec hazo mayoritario p o r parte d e los ciudadanos y

!I'

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de l Acuerdo d e Charlottetown d e las provincias de Canadá del e n octubre de 1992 supuso la apertura apertura de u n a situación d e ingobernabilidad d e l sistema político canadiense. C o n e s e fracaso e n las urnas, q u e significó la primera consulta electoral q u e se realizaba e n la historia d e Canadá sobre s u entramado constitucional, quedaba enterrado el quinto intento d e reforma, emprendido desde la década d e 1960, d e u n a Constitución q u e desde 1927 n o había podido revertir s u forma d e dominio británico, autónomo y c o n autogobierno. Al menos eran tres los elementos que gravitaban sobre la go go-bernabilidad del sistema. En primer lugar se encontraba el rechazo mayoritario d e la sociedad a u n proyecto elaborado y consensuado p o r los principales actores políticos institucionalizados. Este fracaso político, tenía u n a repercusión m á s seria e n cuanto a s us efectos futuros p o r cuanto que la última ronda d e negociaciones había dejado políticamente exhaustos a los actores intervinientes y se habían realizado numerosos actos d e consulta p o r medio de toda clase d e c o mités mité s y comision comi siones es (Russell (Russell,, 1993 1993:: 35). 35). En En segundo término, quedaba el espacio y el papel d e Quebec e n el escenario n a cional, arrinconado p o r el sentimiento de miedo q u e signifisenti do permanente permane nte d e la inseguridad lingüística c a el sentido de l (Dion, 1993: 39). Y p o r último, se encontraba el futuro del propio Estado canadiense, d e l que no eran ajenos ni la difícil, cuando no precaria, existencia d e la propia identidad n a cional, ni el desarrollo operativo, e n el terreno d e la praxis, d e s u s instituciones políticas. Apenas cuatro meses después de la declaración formal d e eslovacos, s, n o sólo las medidas independencia d e checos y eslovaco institucionales adoptadas para suavizar los efectos d e la selass economías paración habían fracasado, sino que, a llaa vez, la d e los dos nuevos estados sufrían las consecuencias d e la misma. E n efecto, el acuerdo sobre moneda común adoptad o e n febrero d e 1993 q u e debía facilitar durante los siguientes seis meses el proceso d e desmantelamiento económico d e entidades y bienes comunes comunes apenas duró seis semanas.

EL RENDIMIENTO DEL DEL SISTEMA POLÍTICO POLÍTICO

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En otro orden de cosas, la unión aduanera establecida e n enero de 1993, contempló cómo e n ese mismo mes el comercio entre ambas partes cayó 60% e n comparación c o n el promedio mensual mensual d e 1992; el sistema puesto e n marcha para realizar lo loss pagos entre checos y eslovacos también quebró de manera q u e las deudas de unos a otros llegaron a ascend e r a sumas significativas; los activos d e los checos e n manos de los eslovacos y viceversa y la dificultad técnica de transferirlos h a n dificultado enormemente la creación de mercad o s d e valores e n el ámbito d e ambos estados. Las consecuencias d e todo ello se h a n visto reflejadas reflejadas e n el descenso d e l PIE, puesto que se estima que, e n el caso de los checos, u n a caída d e 10% de s u s exportaciones a Eslovaquia se traduce e n 1 % de disminución de s u PIB y d e 0.5% d e descenso e n lo loss ing ingre resos sos fisc fiscal ales es.? .? El modelo de Estado de las autonomías adoptado por la Constitución española d e 1978 ha funcionado relativamente bien llegando a representar u n o de los indicadores de la consolidación d e l sistema democrático. Desde el punto de vista de la goberna g obernabilida bilidadd se se destaca básicamente la capacidad para establecer c o n éxito microsistemas políticos e n cada u n a de las comunidades autónomas cuyo grado de operatividad h a sido razonablemente bueno. El principal escenario d e discusión se centra e n el ritmo de distribución de competencias desde el Estado q u e es desigual de unas comunidades a otras y e n el techo q u e debe alcanzar. alcanzar. Es, Es, posiblemente posi blemente,, la la descentraliz tra lizaci ación ón fisca fiscal,l, adoptada constitucionalmente como u n o de los componentes fundamentales del régimen político español, la q u e produce situaciones de conflicto. N o sólo e n 10 relativo a la gestión d e la fiscalidad sino, básicamente, a los criterios q u e regulen s u distribución porcentual e n el marg e n d e disponibilidad p o r comunidades autónomas. Esta circunstancia representa u n a d e las preocupaciones m á s sensibles e n cuanto a la gobernabilidad del sistema como h a 3

Véase

 Econom omis ist, t, The Econ

17 d e abril de 1993, p. 50.

UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

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quedado enfatizado p o r español.'

el

propio

Presidente del

gobierno

LA PARTICIPACIÓN POLíTICA

 Las  Las dimens dimension iones es de la partic participa ipació ción n

El concepto de participación surge d e forma central e n la ciencia polít política, ica, tanto desde s u perspectiva empírica como teórica, de manera q ue desempeña u n papel relevante e n el análisis d e la democracia y del sistema político. En el pre sente apartado se analizan las dimensiones de la participación, enfatizándose aquellas q ue se realizan p o r mediación d e los partidos políticos y de las elecciones. Se ha optado po r centrarse, c on detalle, preferentemente en la relación entre partidos y elecciones p o r suponer u n aspecto d e indudable atracción y operatividad e n el estudio de u n sistema político de l sistema. y e n lo loss efectos efectos sobre sob re la gobernabilidad del Con Co n respecto a la vertiente teórica, las teorías d e la demo cracia pueden dividirse, de u n a manera m u y simple, entre aquellas q u e enfatizan la participación d e los ciudadanos qu e tienden a derivadas del pensamiento de Rousseau, y las que limitarla p o r ser partidarias de u n a cierta división de funciones políticas de acuerdo c on el pensamiento de Schumpeter. Schump eter. En relación c o n la vertiente empírica, la participación se referiría a la incidencia e n el control de los políticos y de s u s decisiones - "  political adivities es by  political participation refers to those adiviti are moreor less  private citizens that  are less directly directly aimed  at injluencing Felipe González González señalaba e n "Soliloquios del presidente", El País, Madrid, 25 de octubre de 1992: "Atribuyo enorme importancia a las de de  claraciones claracio nes de Pujo Pujol. l. ¿Cuánta disgregación puede producir la aceptación de u n planteamie plant eamiento nto como el suyo reciente? - s e refiere a la propuesta del presidente de la Generalitat de asumir e n Cataluña el 100% del Impuesto sobre el el Rendimiento de las Personas Físicas-. Si se habla de gobernablqu e estar dispuestos a hacerlo po r el Estado, no sólo po r un lidad, hay ha y que territor territorio. io. El Gobierno ha de ser se r de España. ¿Cuánta ingobernabilidad introduce, al margen de la aritmética d e las las mayorías?" mayo rías?" 4

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

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the selection 01gooernmen tal personnel and/or the aciions t!ley take"  (Verba y Nie, 1972: 2)-; o, e n términos similares, signi

ficaría l a incorporación al proceso de desarrollo de las polí  formul ulai aiio ion, n, passage ticas públicas - " the act01taking partin the form Po r todo  public ic policies"  (parry or impiernentation of  publ (parry,, 1987: 461). 461). Por ello, se trata d e u n concepto central que qu e se desparrama a lo largo d e los diferentes elementos que qu e componen el sistema político. El punto de unión de ambas esferas se centra e n la efectividad d e la participación ciudadana q u e es esencial para entender la política democrática, puesto q u e cuanto mayor participación hay ha y en las decisiones, mayor democracia ihe more mo re parii pariicip cipati ation on there is in decisions, the more more de de mocracy there is"  (Verba y Nie, 1972: 1).

hay

-"

La bibliografía bibliogra fía publicada a lo largo de las

últimas tres d é cadas desarrolla como común denominador la idea d e la existencia d e distintas dimensiones de la participación. Mil brath (1965) y a se refería a la existencia d e ocho subdimen má s genérica dimensión q ue en en  síones" e n el ámbito d e la más frentaba a l a acción con co n la inacción, a la participación frente a la no participación. Dividía la jerarquía del" envolvimien to político" -political inoolucment-« en cuatro grados: el de los apáticos, el de las actividades d e espectadores, el d e las actividades transicionales o intermedias y el d e los gladia dores (glnditorinlnctivities) o personas plenamente envueltas direcc ión, Sani (198 (1981: 1: 11 1181 81)) e n la actividad política. En esta dirección, ha destacado la existencia d e tres niveles de participación política: el primero lo designa c on el término de " presencia" y se refiere a comportamientos esencialmente esencialmente receptivos receptivos o pasivos e n los q ue el individuo no hace ninguna aportación personal; el segundo lo indica con co n el término" activación" ya q u e el sujeto desarrolla dentro o fuera de u n a organiza ción política u n a serie d e actividades; p o r último, el término "participación", e n sentido estricto, lo reserva a las situacio-

son: público-escondido; autónomo-depen diente; accesible-esquivo; episódico-continuo; inputs-ouíínkes; expresivo instrumental; verbal-no verbal, y socialsoci al-no no soci social al (Milbrat (Mil brath, h, 1965: 1965: 10-13) 10-13).. 5 Las ocho subdivisiones

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓ RICA

n e s e n las q u e el individuo contribuye directa o indirectamente en una situación política. Los d o s últimos niveles concentran la participación política para los grandes sectores d e la sociedad e n el ámbito de los partidos políticos, de forma restri res tringid ngida, a, y de las elecciones elecciones,, de forma multitudinaria. A u n estando de acuerdo c o n esta dirección puesto que aboga p o r la oportunidad d e considerar conjuntamente a los partidos y a la participación, Montero realiza u n a puntualización q u e forzosamente no debe soslayarse y q u e resulta válida e n función de la perspectiva adoptada e n las líneas siguientes. Señala q u e hay que tener e n cuenta q u e equipar a r el hecho d e la participación a la actividad partidista es u n a restricción q u e se introduce e n el campo d e l análisis, "dado q u e las múltiples funciones q u e llevan a cabo los partidos no se agotan al proporcionar canales d e participación, y q u e los posibles modos de participación no no se ciñen a los

realizados reali zados a través de aquellos aquell os canales" (Montero, 19 1981: 35 35). ). Los dos factores q u e v a n a condicionar, positiva o negativamente, la participación política se se encuentran enmarcad o s e n el concepto d e sistema político y a enunciado: se trata de la lass instituciones instit uciones políticas políticas existentes existentes y de de la cultura política de la sociedad e n cuestión. C o n respecto a las primeras, la condicionalidad participativa se se vincula al tipo de instituciones para cuya conformación se requiere a la ciudadanía, a las normas electorales y a las características de la sociedad que, e n virtud d e l legado histórico, d e unas dimensiones (clivajes) u otras y d e l espacio institucional, ha conformado u n determinado sistema d e partidos. La cultura política, p o r s u parte, expresa la proclividad de la sociedad a q u e los individuos se integren e n grupo gr uposs polí políticos ticos afines así  así  como s u m o tivación para expresar s u opinión mediante mecanismos com o el voto u otros recogidos p o r la lass instituciones instituci ones polít políticas. icas. En cualquier caso, sea cual fuese la dimensión de la participación escogida para el análisis de s u efecto sobre la g o bernabilidad, la participaciónes u n a variable independiente q u e afecta a la la gobernabil gober nabilidad. idad. Su grado de incidencia es, n o

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obstante, heterogéneo y contradictorio contradictorio según los objetos de estudio. Nada permite afirmar, como u n a regla de valor unideterminada dimensión de la participación versal, q u e u n a determinada favorezca o dificulte la gobernabilidad ni tampoco q u e lo haga s u mayor o menor nivel de intensidad.  La

representación política

U n o d e los aspectos m á s atractivos del estudio de la representación política es el de su relación c o n el mantenimiento de las pautas de la poliarquía e n u n sistema democrático. Lijphart (1968), dentro de l o s "requisitos previos para la democracia asociativa" y a señalaba, entre otros, dos cuya incidencia es notable e n el escenario d e la conformación partidista: en primer lugar, s e refería a la capacidad para trascender la división subcultural a nivel d e la élite, y, e n segundo término, a la capacidad de elaborar las soluciones m á s adecuadas a las demandas de las subculturas; tesis q u e sintonizaban sintonizaban con los estudios empíricos de Daalder (1989) referidos al caso holandés e n la década d e 1950 y mitad de la siguiente, y del propio Líjphart (1981) c o n respecto a Bélgica. La proposición general venía a indicar el peligro q u e significaba para el orden democrático, e n cuanto a la gobernabilidad del mismo, la existencia de profundas divisiones e n la élite política según criterios subculturales. P o r otra parte, se señalaba asimismo l a incapacidad de aportar esperanzas a sectores subculturales subrepresentados o, incluso, n o representados. La contradicción contradic ción latente e n e s a situación provenía del hecho de que, e n la mayoría d e los casos, estos últimos sectores tenderían a aglutinarse clientelarmente clientelarmente e n torno a élites propias que, e n la contienda política, podrían llegar a desplegar l a s banderas d e s u hecho diferencial conculcando, culca ndo, así, así, el primero d e los requisitos formulados. También, l a paulatina consolidación de asociac asociacione ioness q u e llegab a n a representar o controlar contr olar intereses intereses colectivos colectivos grupales o

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sectoriales en el seno d e las sociedades, conformando el fe nómeno d e l corporatismo, e r a "altamente relevante para ex plicar la la problemática d e la gobernabilidad" (Arbós y Ciner, 1993: 41). El estudio de situaciones como la aquí  descrita, pone d e relieve que deben articularse distintos mecanismos para asegurar que las probabilidades d e arribar a buen puerto sean lo m á s altas posibles. En este sentido, aparecen tres instrumentos cuya combinación es garantía d e l mantenimiento d e la gobernabilidad del sistema. En primer lugar, se debe tener e n cuenta el nivel d e ingeniería política. Éste hace alusión al diseño d e garantías constitucionales q u e aseguren derechos políticos universales (en lo concerniente al voto y e n lo rela tivo a la conformación de grupos políticos); a la generación d e espacios d e representación regidos p o r criterios proporcionales n o restrictivos; y a la valoración política d e las m i norías, mediante s u dotación d e elementos institucionales complementarios para q u e no primen acciones q u e las arrinconasen. En segundo término, ciertas políticas públicas tie nen que estar formuladas c o n criterios integradores, d e suerte q u e favorezcan la ruptura d e "muros socioculturales interio res", lo que supone la existencia de u n Estado eficaz que ayudara a fomentar y redistribuir no sólo bienes económicos sino valores socioculturales. En tercer tercer lugar, el el clima económico relaciónn directamente proporcional nacional presupone una relació entre crecimiento y el éxito final de la empresa. Finalmente, gobernabilidad en las sociedades corporativas se ejerce e n condiciones generales de colectivismo particularista y egoís institucional... (de (de suerte que)... se ha convertido e n u n a m o institucional... cuestión d e entendimiento entre el poder gubernamental y el de los mono u oligopolios sociales" (Arbós y Ciner,

1993: 47-48).6 47-48).6

Cuatro Cuatr o esquemas esqu emas naci nacion onal ales es,, en los los q ue probar estos mecanismos y su repercusión con con respecto respecto a la la viabilidad del del sistema polít político ico democrá democ rá tico tico mediante la exist existen enci ciaa de un sistema sistema de partidos articulador d e los distintos grupos sociales y con con capacidad capa cidad de cumplir las restantes funcio6

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La consecuencia d e todo ello comporta la necesidad teóri ca d e plantear los estudios de la representación, de acuerdo c o n lo q u e se viene reivindicando a lo largo d e estas páginas, e n el seno del sistema político y e n perspectiva comparada. El sistema político, como consecuencia d e s u s mecanismos institucionales institucionales y d e las características d e l entramado social, ofrece ofre ce la la indicación del modo e n q u e la representación d e los distintos intereses sociales va a repercutir e n s u s elementos." mientras q u e la comparación es, de nuevo, el instrumento intelectual q u e facilita la comprensión d e lo sucedido.  Los  Los partidos políticos

El desarrollo d e las formas d e gobierno se e n cuentra relacionado c o n la emergencia d e los partidos politi cos" y a la puesta e n marcha d e medidas e instituciones insti tuciones elecelecnes teóricas, s o n los de Holanda, Bélgica, Checoslovaquia y Perú, Mien tras q u e los d o s primeros casos suponen procesos culminados con éxito en los q u e la élite política consiguió superar sus divisiones, merced a un proceso de transferencia transferencia d e s u s valores desde la esfera de lo público a la de lo privado, y crear un sistema de partidos adecuado a las demandas subculturales, en los do s últimos casos fue lo contrario, En Checoslova ye n Perú grupos socia quia las las élites élites Iiderearon la disolución del Estado yen les mayoritarios encuentran que, momentáneamente, la mejor forma de alcanzar soluciones soluciones a su s demandas cualquier sistema p o r fuera partidista partidista y directamente directamente con con el Poder Ejecutivo, En estos d o s casos, el profundo clima de depresión depre sión económica al al q u e enfrentan contrasta contras ta con el mundo má máss favorable encontrado en Bélgica y Holanda. resulta un orden polí 7 Incluso en esquemas donde el corporativismo resulta tico y económico especifico q u e pudiera llegar a implicar un tipo de go bernabilidad distinta, " se trataría de u n a gobernación d e las sociedades a través de u n a multiplicidad d e pactos, pactos, contratos contrato s y relaciones relaciones relativamen relativamen  te estables y multilaterales entre instituciones, gremios, empresas y compañías d e indole diversa y, en muchos caso casos, s, rransnacíonal" (Arbós y Gi ner,l993: ner,l99 3: 50 50). ). los efectos efectos de seguir seg uir u n a líne líneaa concep con ceptual tual concreta, se adopta la d e 8 A los finición d e que un partido político es "toda asociación voluntaria perdurable en el tiempo, dotada un programa de gobierno d e la sociedad e n

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torales. P o r tanto puede decirse q u e el nacimiento yexpan sión de los partidos está vinculado al problema de la partici pación, esto es, al continuo incremento de la petición d e es t a r activamente presentes e n el proceso d e formación d e la política polít ica de de los distintos dis tintos sectores sectore s de de la sociedad. U n escenario donde se concitan estos elementos es es el marco constitucional q u e paulatinamente se h a i d o acomodando a las tensiones derivadas de las enormes transformaciones económicas económicas y sociales q u e afectaron históricamente a la estructura tradi su s relacio cional de la sociedad y amenazaron con destruir sus nes de poder. Ahora bien, esto no es óbice para q u e no se d e  lo s tiempos, ha habido  je d e recordar que, a 10 largo d e los núcleos partidistas surgidos a la sombra d e posiciones, e n el origen, claramente anticonstitucionales. Lipset y Rokkan (1967), e n u n intento d e relacionar el avance d e los partidos c o n la evolución de las formas políti cas, ligaron l a generación de los sistemas de partidos a l a existencia de coyunturas críticas históricas. De esta manera, suscitaron u n instrumental teórico fundamental para el e s  tudio d e los partidos a partir de entonces. Este bagaje quedó constituido p o r u n núcleo d e temas q u e conformaron c o n el tiempo cuatro dimensiones o rupturas básicas d e carácter binario.? sobre sobr e lo loss cuales explicar explica r el el origen y el desarrollo d e sectoriales y q u e aspira s u conjunto, q u e canaliza determinados intereses sectoriales a ejercer el poder político o a participar e n él mediante su presentación presentación reiterada a los procesos electorales" (Cotarelo, 1985: 14). auto res se refirieron a la dimensión centro-periferia suscitada 9 Ambos autores a lo largo de los siglos XVI y XVII en torno a la religión de corte nacional frente frente a la de ámbito supranacional y a la utilización del latín frente a la lengua nacional. En segundo lugar, definieron la dimensión Estado-Igle sia surgida después d e 1789 y q u e contraponía el control de la educación secula sec ularr al religio religioso. so. En terc tercer er lugar, la dimensión campo-industria q u e gi raba en torno a la Revoluc Revolución ión Industrial y a s u s consecuencias sobre los niveles de tarifas tarifas para los productos agrícolas así  así  como sobre la polémica entre control y libertad de la empresa industrial. P or último, tomaron e n cuenta la dimensión propietario-trabajador que, a partir d e 1917, introdu cía el tema d e la integración e n la política política nacional frente al compromiso con co n el movimiento revolucionario revolucionario internacional internacional (Lipse (Lipsett y Rokkan, 1967:

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muchos partidos hasta llegar a la nueva modalidad d e partido atrapatodo" surgida entrado el siglo xx. Los partidos políticos h a n desempeñado desde hace dos siglos el papel fundamental de vincular la estructura formal d e l sistema político (más atrás denominada régimen político) c o n los distintos elementos de la sociedad civil, fuesen ciudadanos individuales o integrados e n los muchos tipos de grupos constituidos según criterios económicos, culturales, religiosos y raciales, entre otros. Obviamente, ésta no es la única función desarrollada p o r los partidos, ni e n lo q u e respecta a la operatividad del sistema n i a la justificación de de s u origen. Aunque Duverger (1951) no se refería expresamente a las funciones de los partidos, d e s u trabajo incial se desprendían tres: l a elección d e gobernantes, l a representación de la opinión y e n cuanto a la estructura d e l poder (como gobierno gobiern o y como oposic oposición ión). ). Lipset y Rokkan Rok kan (1967: (1967: 27 27)) señalaban como funciones las d e legitimación, incorporación, representación y movilización. Mientras q u e Macridis (1967: 16) establecía las funciones en: representación, conversión y agregación; integración (participación, socialización y mov moviliza ilización ción), ), persuasión, per suasión, represión, reclutamiento recl utamiento y elección d e líderes, deliberación, formulación d e políticas y control d e l gobierno. P o r s u parte, Cotarelo (1985) destaca d o s funciones genéricas: d e tipo soc socia iall y de tipo institu inst itucio cional nal (las primeras abarcan la socialización política, la movilización d e la opinión pública, la representación de intereses mientras q u e las sey la legitimación del sistema gundas se refieren al reclutamie re clutamiento nto y selección de de élites, a la organización de elecciones; a la organización y composición /1

47). Por otra parte, Cotarelo (1985) desmenuza las teorías explicativas de la emergencia de los los partido par tidoss y las agrupa en tres conjuntos: i) teorías institucionales que expresan la relación entre los partidos y los parlamentos; teorías d e la situación histórica por po r las q u e s on determinadas crisis o históric as las las q ue explicanel origen d e los los partidos, partido s, y iii) la teoría rupturas históricas del desarrollo q u e relaciona el origen de los partidos con los procesos de modernización.

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d e l parlamento,

y a la composición y

al

funcionamiento

del

gobierno). P o r consiguiente, consigu iente, los los partidos políticos opera n en los lími tes que separan la parte formal (legal o constitucional) c o n la informal (societal) del sistema político, pero a diferencia de otras formaciones sociales, como los grupos de interés, n o buscan influir e n la estructura legalmente constituida d e l poder, sino ocupar posiciones e n la misma. Todo esto s i n q u e sean parte de esa estructura aunque estén regulados p o r ella. En este sentido, tanto la Constitución como las leyes de partidos tienden a señalar seña lar la la forma e n la q u e los partidos d e b e n comportarse e n cuanto a s u creación, e n s u organización interna y e n s u s funciones institucionales. Pero s o n las norm a s electorales las q u e desempeñan u n a mayor influencia c o n relación a l a propia" existencia política" d e los partidos y a s u potencial desarrollo. desarrollo. Independientemente d e s u relación institucional c o n el sistema, q u e se lleva a cabo de acuerdo c o n los parámetros recién recié n descritos, descritos, el estudio d e los partidos puede abordarse e n sí  mismo siguiendo, al menos, la evolución evoluc ión de de cuatro varia bles cuyo comportamiento le less liga estrechamente a la propia gobernabilidad del sistema. Éstas se refieren refi eren a la la cuestión d e la militancia militancia partidista; a la naturaleza del liderazgo; al ca rácter d e s u programa electoral y a las fuentes d e financia ción. El análisis d e estas variables ayuda a entender al partido desde la perspectiva de s u papel e n el sistema político y a la consiguiente elaboración generalizadora de taxonomías, puesto q u e pueden poner de relieve: la identificación del n ú cleo social q u e lo sostiene, así  como a los mecanismos clien telares p o r los q u e ésta puede mantenerse o ampliarse y las múltiples razones p o r las q u e los ciudadanos se afilian q u e v a n desde las de orden moral (Montero, 1981: 53) a las de sesgo utilitario; utilitario; las prácticas d e selección d e s u s líderes y el estilo d e conducción p o r ellos desempeñado; la oferta a la ciudadanía de poner e n marcha políticas públicas concretas y las razones para ello; y el peso d e los "patrones" financie-

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ros c o n respecto al al desglose de las aportaciones presupuestarias d e las cuotas d e s u s miembros, donaciones, y transfe rencias institucionales. Todos estos elementos están extremadamente extremadamente interrela cionados y pueden llegar a configurar diagnósticos sobre el "estado de salud" d e los partidos y, de ahí, sobre s u s impli caciones e n la gobernabilidad. Montero (1981: (1981: 67-6 67-68), 8), señ s eña a laba hasta q u é medida la afiliación a los partidos se h a visto influida p o r elementos corno corno los "intentos d e 'pacificación' interna q u e amortiguan las conflictivas disparidades ideoló gicas"; " l a persistencia d e la amplia autonomía concedida a los dirigentes, paralela a la escasa influencia de los miembros de base"; y la incidencia de las grandes transformaciones po líticas y sociales del último medio siglo q ue h a n hecho q u e substancialmente se modificaran también los términos funcionales d e la afiliación. En este sentido, Montero sostenía q u e la cristalización de los estados esta dos sociale socialess de de der d erec echo ho ha traí "l a privación do consigo consig o dos dos consecuen consecuencias cias fundamentales: i) "la a los partidos de no pocas motivaciones para fomentar la in tegración d e diversos sectores sociales e n s u s filas y la movilización para satisfacer unas demandas que hasta entonces ofrecíancasi e n régimen de monopolio p o r medio de s u s n u merosas secciones", secciones", y ii) " l a financiación estatal h a alterado de l partiprofundamente la relación entre el aparato central del do y los afiliados, e n el sentido d e facilitar u n mayor grado de independencia a los candidatos y dirigentes c o n respecto a los miembros individualizados. Además [...] contribuye a desincentivar los esfuerzos organizativos del partido para a u mentar s u s niveles de afiliación, dado q u e s u tradicional tradicio nal di di mensión corn cornoo la fuente principal de lo loss recursos económic e conómicos os de u n partido de masas aparece evidentemente disminuida". Por Po r último, también se refería a "los cambios habidos e n los procesos proceso s y cauces de de comunicación política" política" (Montero, 19 1981 81:: 68-69). Los aspectos tenidos e n cuenta hasta ahora aportan sufí-

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cientes elementos para llevar a cabo diferentes diferent es clasificacio clasificacio nes d e los partidos p o r medio d e las cuales se pudiera conoloss sistemas si stemas políticos al al correla c e r s u incidencia efectiva e n lo cionarlos c o n otros elementos d e los mismos y p o r ende s u repercusión e n la gobernabilidad d e los mismos. Sin lugar a clasificaciones, u n a de las m á s clásicas dudas, dentro d e esas clasificaciones, y que, al mismo tiempo, ofrece u n mayor contenido empírico, es aquélla q u e basa el criterio criterio taxonómico e n el número d e partidos. Tanto Duverger (1951) como Rae (1967) basaron s u s teorías e n este criterio como variable explicativa d e v a rios d e los rasgos rasgos fundamentale fun damentaless de los los partidos partido s político políticos, s, a s í  como teorizaron relaciones entre su número y los sistemas electorales. A partir del índice d e fraccionalización propuesto p o r Rae, aparecieron otras aproximaciones aproximaciones cuantitativas cuantitativas preci sión la la operación c o n la intención de realizar con mayor precisión d e "contar" el número de partidos.l? Lo interesante d e esta perspectiva e n la bibliografía poli tológica es que, se adoptase el método q u e se adoptase, el resultado final obtenido iba a s e r u n a función d e distintos elementos d e l sistema electoral. La mayoría d e los métodos utilizados para contar los partidos usan como base numérica s u s resultados traducidos e n escaños esca ños (que (q ue a fin d e cuentas es lo relevante) y a h í  entran e n liz lizaa los los mecanismos electora les que no son otra cosa q u e instrumentos técnicos intermeresul  diadores entre u n a voluntad política determinada y el resul tado efectivo de la misma e n el sistema político. Ahora bien, desde el momento e n q u e Lijphart (1987) y otros autores co menzaron a establecer q u e existían sistemas políticos e n los que, p o r s u propia naturaleza, lo que verdaderamente contaba e r a la capacidad "simpática" d e los partidos para estarevisión m u y reciente de las distintas formas de parti dos" la lleva a cabo Molinar, quien ha establecido fórmula" para saber el número de partidos q u e tiene e n cuenta el tamaño del partido ganador, la diferencia entre los dos partidos mayores y el grado de concentración de los partidos min minori oritar tarios ios (Molin (Molinar, ar, 1991: 1991: 1386). 1386). 10 U n a

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blecer coaliciones estables de gobierno, el número e n sí de aquéllos resultaba, p o r tanto, tanto, algo irrelevante. Esta situación situaci ón se daba en casos e n los que, bajo u n criterio d e representación proporcional, la arena política quedaba repartida constante mente entre formaciones que ninguna podía p o r sí  misma alcanzar el poder. La consecuencia e ra la generación de u n panorama consociacional dominado p o r la lógica bipolar go bierno-oposición; bierno-o posición; el escenario, a pesar de q u e incluyera a u n número real elevado de partidos, tenía u n carácter bipolar, aunque enmarcado e n u n modo de operar m u y diferente al "bipartidismo de dos"." Este marco se diferenciaba también d e l propuesto p o r Sartori (1976) q u e introducía el elemento cualitativo de la re levancia de los los partidos, parti dos, de suerte q u e descartaba a aquéllos q u e n o tuvieran u n potencial para coaligarse o para chanta  jea  j ear" r" d e alguna manera u otra a los los restantes socio socios, s, hacien hacien  d o valiosa s u existencia. Sin embargo, no se alejaba comple tamente de poner énfasis e n el número d e partidos, si bien exigía "contar inteligentemente" -"intelligellt  counting"  (Sartori, 1976: 1976: 124)-, para lo cual planteaba medir la fuerza fuerz a real de los partidos e n el sistema (en el sentido de q u e algu n o s partidos "cuentan más" q u e otros) de manera q u e se tu viera e n cuenta la cl clas asee de sistema de de partidos part idos predominante conjuntamente c o n el hecho de s u fragmentación potencial, partidos esto es, d e la existencia de u n sistema c o n muchos partidos pero s i n que ninguno obtuviese la mayoría absoluta. Final mente, suscitaba la importancia d e la distancia distanc ia y de la inten sidad ideológica q u e separa sep araba ba a lo loss parti p artidos dos polí político ticos, s, pasan11 Sartori

(1970:339 nota 43) ya hizo notar esa diferencia al señalar qu e su definición de polarizacióncontradecía el us o de Duverger d e la misma. Puesto q u e mientras qu e él mantenía qu e un sistema podía ser bipolar y no polarizado, Duverger (1951: 279) identificaba polarización con blpolarídad y negaba la existenc existencia ia del del centro como espacio pol polít ític icoo alguna; po r lo contrario, capaz d e se r capturado p o r formación era precisamente la existencia d e partidos c on vocación vocación centrista lo q ue estaba e n la base d e los procesos de polarización.

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do s do a establecer las conocidas siete clases, d e las cuales dos conformaban esferas según el criterio criter io q u e dominara (polarización frente a moderaciórú.P En cuanto a l a naturaleza d e los partidos pueden desta carse d o s aspectos que tienden a conducir a u n a crisis d e g o  bernabilidad y que varían e n función del grado d e consolidación d e u n sistema político: s u naturaleza clientelar y s u incapacidad d e acoplarse a las variadas fracturas o dimen siones (clivnjes) d e u n a sociedad compleja. La naturaleza clientelar d e los partidos políticos se enfrenta a serios pro blemas como consecuencia d e la acción acció n de de u n Estado dismi nuido. Esto es, muchos d e los partidos apenas si tienen c a pacidad d e extraer recursos d e l Estado para satisfacer a s u s clientelas; sólo e n aquellas circunstancias donde todavía e s a práctica h a sido posible h a n podido mantener s u presencia activa." El segundo aspecto citado se refiere a la dificultad 12 Sartori

sostiene qu e e n aquellos casos e n los q ue hay ha y hasta cinco par tidos existe una un a tendencia a qu e se desarrolle el pluralismo pluralismo moderado, moderado, má s de cinco partidos se da una mientras que ha y más un a tendencia hacia qu e donde hay qu e Sartorí  publicó el pluralismo polarizado. polarizado. Es interesante hacer notar que u n a primera aproximación a esta correlación seis años antes (Sartori, 1970) y q ue uno de los inmejorables ejemplos de la época de pluralismo polarizado lo constituía el caso del sistema d e partidos chileno, donde, precisamente, el número de partidos era de seis. Sartori no menciona exdo s trabajos referidos (aunque sí lo recoge e n plícitamen plíci tamente te este este caso caso e n los dos qu e la figura 4 -1976: 128-) pero es obvio qu e el ejemplo chileno tuvo que influir e n él a la hora de situar el mágico número divisor. En América Latina, excepto e n Chile, Uruguay y, e n menor medida Colombia, los partidos políticos, históricamente, no ha n sido el principal qu e la sociedad civ vehículo mediante el que civil il se hacía presente prese nte e n el Estado, proporcionando u n engarce infraestructural infraestructural entre el Estado v la sociedad qu e pudiera legitimar específicos tipos de régimen. En definitiva, se da un a situación e n la qu e es el acceso al poder y el control sobre los bienes qu e define el juego d e la política y no las forque pueden distribuirse lo que 252) 2).. El caso ca so de Europa del Este es m u y ma s d e régimen (Malloy, 1987: 25 diferente, aunque se producen consecuencia consec uenciass similare similares. s. El sistema d e par tidos, como se indica más má s adelante, ha sido creado según avanzaban los procesos de transición política, mostrando características de inconsistencia e inestabilidad.

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co n diferentes diferentes grupo gr uposs sociales y llelled e entrar e n consonancia con político. v a r a cabo funciones de intermediación e n el sistema político. porr problemas derivados de Esta situación puede producirse po falta d e liderazgo, p o r u n diseño in inss titucional deficiente defici ente q u e no haga viable, impida o distorsione la representación y p o r u n a escasez d e medios materiales q u e ayudasen a s u organización y desarrollo.

 Las  Las elecciones

Los estudios d e la participación, desde la perspectiva d e l flujo electoral q u e reciben recib en los los partidos políticos tras los comicios, se encuentran orientados p o r d o s grandes aproximaciones teóricas. La primera se refiere al examen d e las actituacti tud e s d e los votantes, mientras q u e la segunda concierne a la la así  como a su efecto, d e los criterios formulación mecánica, así  de elección ele cción concebidos como "leyes "leyes electorales"." electora les"." Los Los análisis d e l comportamiento d e los electores tienen como hito fundamental, y a enunciado, el trabajo seminal de Campbell el al. (1960), abanderado de los estudios electorales d e la escuela d e Michigan y cuya línea argumental más importante fue desarrollar el concepto d e "identificación partidista". Dicha conceptualización generó la tesis q u e venía a negar q u e el comracioportamiento de los electores se moviera p o r opciones racionales para escoger candidatos basándose e n las plataformas programáticas d e los partidos e n cada ocasión. D e esta mama nera, la identificación partidista se contemplaba como algo esencialmente durable, d e manera q u e el compromiso d e los son n aquellas qu e gobiernan Las Las leyes electorales so gobiern an los procesos po r los qu e las las prefer p referencia enciass electorales se articulan articula n como votos vot os y po porr los qu e estos votos se trasladan en parcelas de autoridad gubernamental (típicamente escaños parlamentarios) entre los partidos polít políticos icos contendiente conten dientess -e/ec 14

 procesee toral lauis  are those uhich gOl'em ihe proces clcctomi preferel/ces are rotes and by tohich these notes are articulated as rotes into dietrilnüions of  gonemmental autllOrity (tipically parliamentanj senfs) 1I1I1011g compeiing po liticalparties-« (Rae, 1967: 14).

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votantes c o n u n partido llegaba a hacer q u e éstos ajustaran s u s actitudes, creencias y valores para que encajaran con su identificación partidista (Campbell el al., 1960: 120-134); e n otras palabras, porque los votantes se sentían d e u n partido fundamene r a p o r lo que apoyaban las las líneas lín eas tales d e l mismo y n o al contrario. Lógicamente, u n a percepción teórica como ésta yacía e n el hecho de contar c o n sistemas difícilmente extrapolable extrapola ble a si d e partidos consolidados y e r a difícilmente tuaciones e n las q u e el sistema político hubiera sufrido e n los últimos tiempos algún proceso transicional transicional.. Tras este hito quedaba abierta u n a línea d e investigación q u e hacía indispensable los estudios de opinión pública para conocer las razones del comportamiento d e l voto (y d e a h í  intentar inferir s u s pasos futuros), de manera q u e se pudiera tener u n a idea más rigurosa del perfil típico d e la clientela partidista e n momentos electorales concretos. Pero también surgían como com o tema tema de estudio las las razones de de los po posi sibl bles es transvases d e u n partido a otro, e incluso d e la desafección partidista q u e pudiera conducir a la abstención." y d e a h í  a u n a crisis que pudiera concluir e n u n a situación d e ingobernabilidad. En esta dirección, e n el caso d e España, partiendo del análisis d e u n caso particular (Montero, 1987), se h a puesto d e relieve e n qué medida los estudios de opinión s o n m u y útiles a la hora de conocer si u n determinado partido ocupa o no u n papel relevante e n las" estructuras d e antagonismo político" d e l sistema de partidos c o n respecto a las opciones electorales, mediante los denominados "niveles d e rechazo". Siguiendo también este camino, se h a relacionado empíricamente el comportamiento de la opinión pública, a la hora de apoyar o n o a u n gobierno saliente, c o n la capacidad d e éste d e obtener resultados económicos favorables; lo cual le permitiría gozar d e u n "crédito de popularidad" (Goergen y realizarse aproximaciones aproximaciones bajo presupuestos De ah í  q u e puedan realizarse m uy diferenciados, pues, como señala Montero (1984: 225), " el abstencio u n resultado específico". nismo 15

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Norpoth, 1991) para afrontar los comicios c o n cierto éxito. De alguna manera, se ponía d e relieve reli eve la la eficacia de de abordar el problema bajo bajo la la óptica ópt ica de la elecc elección ión racional según la cual " e l modelo del votante racional asume q u e la opción entre votar y abstenerse depende de los beneficios y d e los costes esperados" (Colomer, 1991: 313). S i n embargo, Rabinowitz el al. (1991) h a n confrontado dos modelos d e competición competición partidista a la hora d e la búsqueda del de l voto. Frente al modelo denominado de proximidad, p o r el q u e la preferencia depende de la distancia entre el elector y los partidos, h a n desarrollado el modelo direccional. Este modelo se basa e n la idea de q u e los temas fundamentales q u e conforman u n a agenda de preferencias electorales s o n bipolares, de manera q u e la gente se diferencia e n función del de l polo p o r el q u e opta y del grado de intensidad de dicha opción. De acuerdo c o n el modelo direccional, los electores escogerán el partido que más efectivamente abogue p o r la dirección d e la política q u e prefieren -"according to tlle directional model, uotcrs utill chose the pllrty tlutt  most efectively  polic licy t'ley pref  prefer er"  "  (Rabinowitz et  nl., adoocates the direction o f  po 1991: 149). Esta posición refuerza tanto la primitiva idea del de l peso d e las fracturas sociales e n la gestación de u n sistema de partidos como l a implicación d e q u e las mismas comport a n posiciones dicotómicas, de manera q u e el electorado no sólo se divide p o r s u existencia sino p o r la toma d e postura c o n respecto a las mismas. Por otra parte, la inclinación del de l electorado hacia u n partido se alza como u n a función d e la capacidad d e éste para atraerlo c o n respecto al conjunto d e dicotomías ofrecidas. P o r consiguiente, quedaba cerrado el ciclo abierto p o r l a escuela d e Michigan e n cuanto a la for mulación d e los modelos teóricos, dejando u n bagaje d e ins trumentos d e estudio inexistente inexis tente tres tres décadas antes y d e u n a gran capacidad analítica. Como se h a indicado, los sistemas electorales prefiguran e n buena medida el sistema d e partidos y, a s u vez, pueden llegar a condicionar enormemente el rendimiento d e l siste-

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políti pol ítico, co, sobre todo e n situaciones dominadas por u n a políti ítica. ca. A pesar pes ar d e haber recibido críticas e n otras transición pol facetas, queda todavía en pie el sesgo persistente que, según Rae, tienen todos los sistemas sistem as electorales, y q u e elevó al rango de ley, de conformidad a lo que qu e podría denominarse el "efecto Mateo",16 de favorecer favore cer a los partidos fuertes e n detrisu s competidores más débiles - " thepersistent  bias mento de sus ma

of elec electo tora rall llaw awss in faoour  strong ng parties asagainst  their  uieaker   faoour  of stro

Esta característica característic a generaba concompetitors"  (Rae, 1967: 134). Esta secuencias diferentes e n sistemas políticos c o n grados d e y, a la la vez, repercutía e n consolida consolidación ción democráti democrática ca diversos y, la propia credibilidad d e l sistema e n cuanto a capacidad d e poner verdaderamente e n marcha algunas de las funciones de los partidos ya indicadas. La influencia de las leyes electorales en los sistemas d e partidos s e ejerce, básicamente, a lo largo d e tres dimensioqu e son: el número de partidos; la capacidad d e sobrenes ne s que primar a u n o o varios partidos e n detrimento de otros, y l a fortaleza de los propios partidos. A menudo, el sistema electoral elegido combina las tres dimensiones y e n otras ocasiones ne s sólo dos do s d e ellas, pero esta circunstancia no es óbice para que qu e ahora puedan examinarse p o r separado, habida cuenta de los efectos especiales que qu e pudieran tener sobre la gobernabilidad. Como premisa relevante debe señalarse q u e el éxito real d e u n partido político es obtener" parcelas d e representación"; esto es, escaños parlamentarios que qu e puedan garantizarle u n a presencia e n el cuerpo legislativo mayor. Obviamente, según esta afirmación, quedan de lado aquellos comicios e n lo loss que, por po r la naturaleza d e la elección, h a y u n único vencedor y q ue se sitúan en el ámbito d e u n determinado tipo de poderes ejecutivos. Por otra parte, parte , las las variables que entran e n liza e n las leyes electorales y que qu e tienen q u e v e r c o n las tres dimensiones citadas con anterioridad 16 De acuerdo con el

contenido del pasaje bíblico en Mateo 13:12 po r el qu e se señala qu e a los que qu e tienen se les dará y a los que qu e no tienen se les quitará.

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votación e n sí  misma considerada, la circunscripción y la fórmula electora elec torall (Rae, (Rae, 1967 1967:: 16 y ss.) ss.) sobr so bree la q u e se vol verá enseguida. El número de partidos se encuentra condicionado, e n prim e r lugar, p o r el sistema de represent repr esentación ación utilizado. La lley ey formulada p o r Duverger (1951) de q u e el sistema d e plurali d a d favorece el bipartidismo mientras q u e el sistema proporcional desarrolla el pluripartidismo tiene todavía bastane n este sentido, se puede indicar q u e siempre te q u e se aplica aplic a el el sistema de pluralidad h a y bipartidismo. En segundo lugar, el número de partidos queda influido p o r la aplicación de u n umbral mínimo e n l os casos d e representación proporcional, de manera q u e los partidos q u e no lo superan quedan excluidos del reparto de escaños parla qu e les correspondiesen según u n cri mentarios, a pesar de que de l número terio terio de estricta proporcionalidad." La relación relaci ón del de partidos c o n la gobernabilidad del sistema políti político co es es i mprecisa e Inconsistente.'? Mientras q u e se ha llegado a afir-

son

la

Aunque estudios electorales comparados han puesto de relieve có mo puede darse un a situación d e bipartidismo pesar sistema de representación represen tación proporcional, como sucede en Argentina Arge ntina,, Costa Rica Rica,, HonVenezuela, entre otros otr os países. países. duras y Venezuela, Uno Un o de los casos más má s extremos es el de la República Federal Alema po r ciento. na, donde este umbral queda situado en 5 por 19 U n ejemplo interesante de esa imprecisión e inconsi inconsistenc stencia ia radica e n el caso polaco. Las primeras elecciones generales al Sejm (Dieta) tras la transición polít política ica de octubre de 19 1991 91 se efectuaron con con una ley electoral un a ley extremadamente proporcional qu e había sido promulgada al calor de u n sentimiento democratizador máximo. Dicha ley ley prácticamente práctica mente aseguraba la representación de cualquier grupo político qu e obtuviera unas decenas de miles d e vot votos os.. El result res ultado ado fue q u e en el primer parlamento democrá tico ti co estuvier estu vieron on representados 29 partidos, partidos, en los los qu quee el mayoritario apenas 17

si tenía tení a 14% 14% de de los los 460 460 esca escaños ños que que compon com ponen en la Cámara Baja.La Baja.La dificul di ficultad tad de conformar un a amplia mayoría qu e apoyara al gobierno de Suchocka hizo inevitable la disolución anticipada del Parlamento en mayo d e 1993 po r parte del del presiden pres idente te Wale Walesa sa.. Las Las siguientes elecciones elecciones d e septiembre qu e esta de 1993 1993 se realizarán, sin sin embargo, embar go, con un a nueva ley ley electoral que u n umbral mínimo para obtener representación del 5%. En ambas situaciones, la gobernabilidad del sistema er a el objetivo buscado.

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mar que u n menor número d e partidos favorece la goberna bilidad, paralelamente se h a cons tatado q u e los mecanismos favorecedores d e tal situación artificial contribuyen decisivamente a la polarización social y d e a h í  a la amenaza de la quiebra del sistema. En cuanto a la capacidad de sobreprimar a unos partidos frente a otros, es obvia e n el caso caso de las las fórmulas fórm ulas de pluralidad y mayoritaria. N o obstante, e n el sistema d e representación proporcional puede igualmente darse si no se respeta la regla gl a d e la estricta proporcionalidad (igual porcentaje de voto popular que de escaños adquiridos), y se produce como con secuencia de la aplicación de tres mecanismos: la fórmula m a  qu e e n muchos casos pue temática del reparto de los "restos", que partid os con mayor número de votos (como d e beneficiar a los partidos sucede cuando se aplica el método D'Hondt). La modificación artificial d e lo loss límites d e las circunscripciones para agrupar electorados" convenientes" (gerrynlll11deril1g). Y la proporción del número de electores electores por po r escaño a distribuir, q u e e n muchas circunstancias circunstancias tiende a s er distinta según las circunscripcio nes. 20 Esta situación y a había sido denunciada por Rae al indicar que, como regla general, la combinación d e la fórmula proporcional con las circunscripciones d e la representación proporcional proximidad resultados pro grandes producen c o n mayor proximidad porcionales, mientras q u e el sistema d e pluralidad combina d o c o n circunscripciones pequeñas produce la mayor des proporcionalidad (Rae, 1967: 138). C o n respecto al tipo d e efecto d e la gestación artificial d e partidos sobreprimados e n relación c o n la gobernabilidad es también contradictorio. Los Los beneficios d e la existencia d e mayorías sustanciales que qu e supongan e n u n principio principio cierta estabilidad para el sistem a político pueden transformarse a largo plazo e n tumores c o n efectos negativos sobre el sistema político. E n u n a deter minada coyuntura d e crisis éste puede verse bloqueado has-

(1984: (1984: 84) destaca des taca q ue este mecanismo comporta la misma incidencia e n dañar la proporcionalidad pura q ue el establecimiento de umbrales mínimos señalado en el párrafo anterior. 20 Nohlen

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ta la extenuación p o r dichas mayorías ajenas a la realidad social. 21 Finalmente, la posibilidad d e fortalecer a los partidos de loss criterios electorales escogidos escogi dos es fruto d e la acuerdo c o n lo utilización d e instrumentos q u e restringen enormemente la capacidad de decisión del elector. Entre ellos, el m á s conocido y usado son las listas cerradas y bloqueadas elaboradas fre nte a las q u e el e n los estados mayores" d e los partidos y frente elector n o tiene capacidad alguna de ejercer ni opciones de prelación (aunque esta posibilidad haya desatado serias críticas como sucedió en el caso italiano), ni de combinación de s u s candidatos preferidos entre listas d e partidos distintos, crítica conocida, conocida , q u e es la de generándose, igualmente, otra crítica alejar alejar a los electores d e sus representantes. También e n este así  adquirida con apartado la relación d e l grado d e fortaleza así  la gobernabilidad es ambigua. Mientras q u e es u n mecanism o básico para crear u n nuevo sistema d e partidos e n u n a situación transicional, es u n a práctica q ue puede luego lleg a r a s er detestable p o r su significado a la hora de impulsar políticas clientelisticas dentro d e los partidos. Además, se imponen diputados cuneros ajenos a la realidad d e la circunscripción y c o n u n a elevada capacidad de escaparse d e l control d e s u s electores.P Desde los trabajos d e Rae y d e Duverger señalados, los análisis q u e abordan los sistemas electorales h a n avanzado 11

21 Este podría ser

el caso d e la Democracia Democracia Cristiana italiana y del ParPar tido Demócrata Demóc rata Liberal Liberal japonés (Del (Delag agee y Alcántara, 1992). La inercia d e m á s de cuatro décadas ininterrumpidas en el poder les consagra como un o de los principales elementos de parálisis en s us respectivos sistemas políticos. crítica al sistema electoral electoral español esp añol para dipu22 Esta seria la principal crítica el sistema de tados nacionales. Mientras q ue al principio d e la transición el listas cerradas y bloqueadas sirvió para reforzar internamente a los partid o s políticos cohesionándolos e n torno a su s cúpulas dirigentes, posteriormente el mismo sistema ha contrib uido a desacreditarle desacreditarless p o r su s mama nejos e n la elaboración de las las candidaturas y a alejar a la clase política de los electores.

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de manera q u e u n o d e los criterios funda mentales usados tradicionalmente para clasificarlos q u e es la fórmula del reparto d e escaños según los votos y q u e d a origen a los tres conocidos sistemas mayoritario, d e plurali d a d y proporcional, se considera insuficiente. De suerte que, el propio carácter d e estas fórmulas, fórmulas, fue rebatido a lo largo d e la década d e 1980 24 y fue ganando aceptación la incorpo ración d e sistemas mixtos.P De este modo, complementaria mente, se da una especial atención a la propia estructura d e l voto, tanto enlo q u e se refiere a s u objeto (listas o individuos aislados) como al procedimiento (número d e votos q u e tiene elect or y tipo d e voto -nominal, ordinal, numérico-); cada elector y a la estructura del distrito electoral c o n respecto a la natu raleza d e s u composición y a s u magnitud. Todo ello, ade más, debe ser concebido e n u n marco q u e tenga e n cuenta l a U n repaso a la bibliografía sobre el tema que, además, contiene u na propuesta propuesta para clasifi clasificar car a los los sistemas sistema s electorales se encuentra e n Blaís

(1988). 24 Rae expresamente sostenía qu e la principal diferencia entre las leyes electorales yace yace en el continuo senc sencil illo lo entr entree proporcionalidad proporcionalidad perfecta (don (do n de no sucede la redistribución) y la desproporcionalidad extrema (donde los partidos fuertes se benefician más má s y los débiles sufren más) . :» the main difference benoeen electoral unus lies, merefore, on 11 single single contin continuum uum extremee dispropor perf  perfec ect  t  proportionalitu (uihere  no redistribution occurs), and extrem tionlllity (uihere strong part most and  and toeak  enes sllffermosi"  sllffermosi" - (Rae, toeak enes  partie iess benefit  most 1967: 137-138). Este aspecto fue considerado irrelevante años m ás tarde p o r Rose quien en u n estudio con abundante trabajo empírico demostró qu e la diferencia total e n el grado d e proporcionalidad entre la fórmula de pluralidad y la d e representación representación proporcional apenas si era d e ocho puntos e n la medida de siete casos regidos p o r la primera y 17 p o r la se Po r su parte, Nohlen consideró errónea la visión gunda (Rose, 1984a: 75). Por de u n continuo en los los sistemas sis temas electorales electorales po r cuanto q u e los d o s princi pios de representación" deberían

considerarse como antitéticos" (Nohlen,

1984: 1984: 313). 313). 25 En ese es e sentido el sistema electoral alemán (Morales y Alcántara, 1991) h a i d o adquiriendo u n notable prestigio a la hora de asegurar u n equilibrio entre las las ventajas de los sistemas proporcio prop orcionales nales (el aprovech apro vecha a del voto al traducir la expresión popular e n escaños) y de miento máximo del los sistemas d e pluralidad (la (la personaliz pe rsonalización ación del candidato y su respon sabilidad directa frente a s u electorado).

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situación histórica y socio-política específica bajo la q u e el sistema electoral debe operar y e n conexión c o n la teoría d e  mocráti mocr ática ca (Nohlen, (Nohle n, 19 1984 84:: 89 89). ). El sistema electoral se h a señalado como u n a explicación complementaria responsable de problemas de gobernabili más relevante e n u n sistema político se realiza dad. 26 Su efecto más sobre sobr e los los partidos a quienes quie nes confiere representación efectiva e n lo loss distintos distint os órganos de gobierno. gobierno. Nohlen (1992) distingue d o s efectos efectos relevantes relevant es d e l sistema sist ema electoral sobre la la goberna bilidad: el "efecto reductivo" obtenido p o r la comparación entre el número de partidos q u e compiten y el de partidos q u e obtienen mandatos parlamentarios; y el proceso de for vertientee estrictamente par mación de mayorías (tanto e n su vertient lamentari a como e n la presidencial-esto es, del mismo "co lor" político q u e el Partidos y elecciones representan u n binomio indisoluble. En s u seno se lleva a cabo u n a dimensión m u y relevante d e l a representación de la sociedad e n el régimen político. A s u vez, aspectos institucionales de carácter normativo, emana d o s d e éste éste,, afect afectan an decisivamente la correlaci correlación ón entre partidos y elecciones. Ambas circunstancias hacen q u e se conforme cerrado , de de indudable trascendencia sistémica e n u n circuito cerrado, la política. GOBIERNOS y PARLAMENTOS

El núcleo central d e todo sisterna político se encuentra con formado p o r los poderes Ejecutivo y Legislativo, según la ter Il prop tiell, e elle elle uuest uuesta  a  p urti tiell,  propor orzi zion onaí aíie iemo mo produce iroppa frammentllziolle purti  frammentazione  OstIlCO/1I  /11 gonemuaítltá. Ergo, il Ilostro proporzionalíemo  deoe (Sartori, 1991: 1991: 375). essere eleminato o quantomeno quantom eno rido ridoti tio"  o"  (Sartori, 27)) encuen encuen  27 Para el caso latinoamericano e n concreto, Nohlen (1992: 27 tra q u e los sistemas electorales ejercen un efecto moderado, reducti VD (sobre la cantidad d e partidos) o sea sea desproporcionado despropo rcionadorr (acer (acerca ca de la relación entre votos y escaños)", d e manera que s u influencia e n los siste mas de partidos no llega a determinar s u estructura" en forma exclusiva exclusiva

y tajante".

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minología clásica. Las razones q u e avalan esta afirmación se sitúan e n el plano d e s e r el lugar donde se realiza porexcelencia el proceso d e asignación d e recursos; de llevarlo a cabo mediante títulos suficientes q u e legitiman su autoridad para hacerlo; hacerlo; y a través d e procedimientos procedimientos a ceptados p o r la m a yoría d e la sociedad. De esta manera, mane ra, el Estado Esta do se se define tanto p o r u n determinado modelo d e políticas públicas, e n cuanto a los programas q u e produce, como p o r lo q u e e n sí  mismo es mediante las instituciones públicas." P o r s u parte, el Parlamento legitima esta situación e introduce demandas d e la sociedad. En el presente apartado, se h a optado por centrarse e n la evolución y el significado d e las relaciones entre gobiernos y parlamentos. La perspectiva adoptada atiende a la repercusión e n dichas relaciones relaciones e n el incremento y refinamiento d e l a s formas d e participación d e sociedades plurales y a los problemas de estabilidad política y por ende d e gobernabilidad. E n este sentido, e n las últimas páginas se aborda la p o lémica sobre la idoneidad d e u n tipo d e relación u otro e n cuanto a la consolidación d e l sis tema político democrático.

 Laev  La evol oluc ució ión n hist histó órica rica de las relaciones entre  y parlamen tos

Las relaciones entre ambas esferas desde finales d e l siglo XVIII h a n estado definidas p o r u n a serie d e elementos q u e llegenerar dos modelos bien diferenciados, siendo el garon a generar crisis clásica clási ca d e gobernabiliorigen primordial d e cualquier crisis dad. Por u n a parte, se situaba el modelo dominado p o r la comprensión inglesa d e la política e n el q u e el Parlamento Rose (1984b) señala q u e los los elemento elem entoss básicos con con los los q u e cuenta un gobierno gobier no bajo bajo esta perspectiva son: son: j) u n conjunto de organizaciones movilizadoras; ji) ji) tre tress recurs recursos: os: leye leyes, s, dinero dine ro y burocracia; burocracia; para producir, y  jii) u n a variedad de programas de salida (defensa, subsidios agrícolas, educación, pensiones, etcétera). 28

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e r a el centro de gravedad político y se producía la "confusión" de poderes merced a u n a completa imbricación entre el gabinete y el Parlamento, puesto q u e aquél procedía de la confianza de éste a la q u e permanecía sujeto y, e n reciprocidad, el gabinete, que era u n órgano colegiado, podía decretar la disolución del Parlamento. Enfrente, se encontraba la posición q u e mantenía u n a estricta separación d e los poderes, d e manera que, a diferencia del anterior donde la legitimidad e r a única, se generaban órganos c o n "legitimidades" separadas y funciones funciones perfectamente diversifi diversificadas cadas.. El primero d i o lugar al modelo denominado parlamentarismo, mientras q u e el segundo respondió al título de presidencia-

lismo. Este estado de cosas supuso la gestación, a lo largo de d é cadas de desarrollo histórico, de, al menos, cuatro conjuntos de características significativ significativas as diferencia dif erenciadoras doras ateniéndose a los distintos puntos desarrollados e n las páginas anteriores y cuya incidencia e n la gobernabilidad e r a m u y elevada. En primer lugar, e n lo relativo al proceso de formación de políticas polí ticas,, el el sistema parlamentario implicaba u n procedimiento ins tantáneo tantá neo de col colab abor orac ació iónn entr entree los do doss poderes p o r cuanto la propia existencia del gabinete estaba asegurada por una mayoría de parlamentarios suficiente también para garantiz a r la aprobación, e n el brazo legislativo, de las medidas propuestas p o r el gobierno. El sistema presidencial, p o r lo contrario, n o aseguraba automáticamente esta asonancia entre los d o s poderes; al proceder d e orígenes distintos distintos nunca se aseguraba q u e el Presidente Presi dente contara c o n u n a mayoría de su mismo grupo político q u e le apoyara, apoyara , generándose, p o r consiguiente, costosos bloqueos e n el procedimiento procedimie nto legislativo." 29 Sin

embargo, la gran mayorí may oríaa de de la bibliografía bibliografía sobre sob re el el tema tema ha conconsiderado esta situación como virtuosa, virtuosa, habida cuenta que lo qu e venía a simbolizar e r a un unaa situación de control entre entr e los los poderes (en la dirección de la clásica frase de Montesquieu: "il fau! fau! que le pouuoi pouuoirarr rarrét ét le poun  pounoi oir" r"¡¡ q u e se traducía traducí a en en la fórmula norteamerican norteam ericanaa del del ideal d e " checks a n d balances".

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En segundo término, el proceso electoral comportaba e n u n caso y e n otro cuatro elementos de distinción. Mientras que en el sistema parlamentario era úni nico co,, pues to q u e los electores votaban p o r u n Parlamento d e l q u e saldría u n gobierno,, e n el sistema presidencial, e r a doble al votarse, de maneno r a separada, la composición del Legislativo y los candidatos a Presidente. Preside nte. Pero, además, mientras q u e la convocatoria d e las elecciones e r a potestad del jefe del gobierno e n el sistema parlamentario (estando (estando únicamente condicionado c ondicionado p o r u n p e riodo máximo de vigencia del Parlamento elegido), e n el caso presidencial aquélla era siempre fija obedeciendo a plazos y fechas preestablecidas constitucionalmente. En tercer término, el sistema electoral presentaba u n a diferencia básica entre los d os sistemas, c o n independencia d e cual fuera la fórmula adoptada para la conformació confor maciónn del del Poder Legislativo, y ésta e r a que toda elección presidencial se encontraba sujeta a u n a lógica" suma cero" mediante la cual sólo podía haber u n único ganador. Esta Esta situación situación introducía u n carácter plebiscitario a este tipo de elecciones m u y diferente al que tenían las realizadas e n el ámbito parlamentario. parlamentario. En fin, la independencia de ambas elecciones e n el sistema presidencial conducía c o n mucha frecuencia a la existencia de u n calendario doble q u e llegaba a separar e n el tiempo la cita electoral parlamentaria d e la presidencial. En tercer lugar, las relaciones c on el sistema d e partidos preSuponían q u e el jefe d e l gobierno, e n el sistema parlamentario, como líder d e la facción mayoritaria del Parlamento era, a s u vez, líder d el partido nacional mayoritario p o r lo q u e la "correa d e transmisión" entre éste ést e y el el gobierno operaba con plena normalidad normalidad cumpliéndose, así, a la perfección algunas d e las funciones señaladas anteriormente d e los partidos políticos. Sin embargo, e n el sistema presidencialista, el Presidente no tenía necesariamente q u e s e r ellíd e r d e l partido mayoritario, e n muchas situaciones había podido ascender gracias a cualidades estrictamente personales; p o r consiguiente, podía llegar a producirse u n cierto

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qu e se veían relega efecto d e frustración entre los partidos que dos do s a u n lugar secundario e n el sistema político. Por Po r últim último, o, la naturalez natur alezaa del del presidencialismo presidencialismo imponía u na constricción al casi omnímodo papel del del Presidente Presidente al limitar limit ar qu e no se produl a posibilidad posibilid ad de de s u relección, circunstancia que cía bajo el parlamentarismo. parlamentaris mo. Esta Esta medida suponía, igualmente, l a renovación periódica en bloque de la élite gubernamenco n los momentos d e cambio presidencial.P tal coincidiendo con pa Todas estas series d e características características recién recié n enunciadas parecían defender la teoría de q u e el modelo del parlamentarismo favorecía a pri  prior orii la gobernabilidad del sistema, hacién dose abst abstrac racci ción ón de cualqu cualquier ier otro elemento complementario. qu e los casos De hecho, u na aproximación empírica señalaba que qu e se había llegado gobernabilidad máxima e n que de crisis de gobernabilidad a la quiebra del sistema se inclinaban del lado del presidenSin n embargo, cialismo. Si embargo , esta constatación constatac ión se veía influida p or las discontinuidades e n los regímenes políticos latinoame ricanos q u e habían adoptado unánimemente (y, p o r otra parte, part e, casi de de modo aislado) el el presidencialismo, presidencia lismo, encontrándose la explicación d e sus su s crisis recurrentes e n otros proble mas. Además, del lado del parlamentarismo, aunque las cri sis políticas fundamentalmente se centraron e n la República de Weimar, la II República española y la IV República fran cesa, también quedó de manifiesto q u e la forma de gobierno concreta n o e ra u n seguro para ahuyentar la situación de in gobernabilidad. má s Las cuatro series series de elementos diferenciadores diferenciadores citadas citada s más atrás, fueron conformando confor mando históricamente históricamente dos modos d e operar ra r m u y distintos e n la política cotidiana" Ahora bien, in-

La casuística al respecto señala señ ala la existencia existencia de tres tres variantes: la limi limi tación perpetua (Méxic (México), o), la limitac lim itación ión a un segundo mandato más má s inme diato (Estados Unidos) y la limitación a mandatos alternos (uno interme dio en el caso de Argentina Argent ina y dos do s intermedios e n el caso de Venezuela). Venezuela). En América solamente la Constitución de la República República Dominican D ominicanaa no limita limita la reelección presidencial. 31 Debe señalarse que qu e el sistema suizo de Ejecutivo Colegiado, estable30

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ha y q u e tener e n cuenta, q u e e n s u formula mediatamente hay ción estilizada correspondían exclusivamente a las pautas d e actuación seguidas en Gran Gran Bretaña y e n Estados Unidos. C o n la explosión del constitucionalismo a lo largo del siglo XIX XIX y d e las formas políticas democráticas e n el siglo xx la caca suística generada h a sido enorme; pero, per o, a la la vez, v ez, se han dado cita fenómenos fenómenos nuevos. nuevos. De entre los factores q u e produjeron mayores cambios e n el esquema ofrecido caben destacar: la plena incorporación al sistema político d e sociedades c o n cliuaies múltiples; la introducción d e mecanismos electorales sensibles al punto anterior y poseedores de una enorme c a pacidad d e asegurar la representación d e todo tipo d e gru p o s surgidos al calor de cualquier reivindicación; la mayor sofistificación d e la acción del de l gobierno como consecuencia d e la ampliación d e s us funciones y d e sus elementos d e ges lo q u e también produjo u n crecimiento d e l mismo e n detrimento d e l Legislativo incapaz d e llevar adelante los nuevos programas altamente elaborados; el incremento e n importancia d e la política exterior e n la mayoría d e los paí ses se s que, necesariamente, se concentra, a la hora d e s u formulación, puesta e n marcha y seguimiento, e n el ámbito d e acción del de l Ejecutivo; la interdependencia q u e todos los go go biernos e n el seno d e la comunidad internacional p o r servidumbres d e la propia política exterior y, sobre todo, d e los compromisos económicos y financieros; y la aparición d e medios d e comunicacióny d e información instantánea c a paces d e configurar liderazgos políticos q u e tienen como resultado u n modo distinto d e la personalización d el poder y, a la vez, vez , d e crear opinión pública; pero que, también, s o n utilizados p o r el jefe del gobierno o el Presidente d e la Repú blica para explicar expli car los los problemas suscitados o las políticas a llevarse a cabo. En otro orden, el Poder Legislativo sustituyó s u estructu-

cido también en d o s ocasiones en Uruguaya lo largo del del presente siglo, siglo, conformaría e n la historia un tercer modo de operar.

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r a bicameral p o r u n a d e tipo unicameral e n los países nórdi cos europeos.P e n lo loss restantes países de Europa occiden tal, la segunda Cámara se alejó del modelo nobiliario heredi tario británico para convertirse en un foro q u e poco a poco fue primando el factor regional c on u n a intensidad diferente (donde los casos m ás extremos serían los del de l Senado francés -intensidad mínima- y del Bundesrat alemán -intensidad máxima-) y cuya incidencia e n el procedimiento legislativo de l último caso citado, er a ciertamen cotidiano, a excepción del te reducida. Al mismo tiempo, fueron surgiendo escenarios de representación de intereses socioeconómicos socioeconómicos q ue se con centraron e n los consejos económicos y sociales, aunque s u carácter e r a estrictamente consultivo, lejos del núcleo central e n el proceso de toma d e decisiones. de l Todo ello hizo que, a comienzos de la última década del presente siglo, el panorama no tuviera la nitidez de décadas qu e e n el denominado polo presidencialista atrás. Mientras que sus principales elementos permanecían prácticamente cons tantes.P N o ocurría 10 mismo del lado parlamentario donde se habían introducido notables modificaciones" Posible-

Dinamarca, Finlandia, Islandia, Islandia, Noruega y Suecia. presiden 33 Aunque se pudiera hablar de una "tipología del cial" como la desarrollada po r Barber (1972:8) al establecer cuatro tipos de presidencias según el carácter carácter del del President Presidentee norteamericano combi do s dimensiones. La primera se refiere a la "actividad-pasividad" nando dos del Presidente medida por el tipo y la extensión de su dedicación al qu e el Presidente má s convulsivo en su  jo, de manera que parece más ción a la ética del trabajo, mientras q u e el pasivo evita nuevas aventuras y minimiza el compromiso con la política corriente. La segunda dimensión se refier refieree a la orientación positiva o negativa negativ a hacia su tare tarea. a. La combina ción de ambas generaba tipos de presidentes: activos-pasivos (Roosevelt, Truman, Kennedy y Carter), activos-negativos (Wilson, Hoover, [ohnson, Nixon y Bush), pasivos-positivos (Taft, Harding, Ford y Reagan), y pasi vos-negativos (Coodlidge (Coodlidg e y Eisenhower). Eisenhower). qu e 34 En el seno del de l presidencialismo, los países latinoamericanos que adoptaron e n s u totalidad este sistema de gobierno, salvo cortos parénte sis históricos, introdujeron la principal novedad en hacer responsable responsable al legislativo de la elección del presidente si ninguno de los candidatos al canzaba la mayoría absoluta absolu ta del del voto popular (Chile -1925- y Bolivia); 32

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mente el principal origen d e las alteraciones sufridas e n la práctica d el parlamentarismo fue consecuencia d e la incor poración d e s u mecánica a nuevas formas d e Estado q u e te nían carácter republicano." Mientras q u e l as monarquías europeas europeas habían ido incluyendo el constitucionalismo libe r a l paulatinamente, d e modo que el gabinete surgido d e l Parlamento se fue introduciendo de manera normal, l as nuevas repúblicas necesitaron elegir, d e u n a forma u otra, u n Presidente al q u e había q u e dotarle d e unas determinadas da s funciones. P o r consiguiente, primero e n la III República francesa y, sobre todo, todo, e n la Alemania de Weimar y e n la II híbridos es República española, comenzaron a surgir unos híbridos peciales q u e se separaban del de l decidido presidencialismo norteamericano, ya q u e sus presidentes tenían enormemente recortados s us poderes, y del de l parlamentarismo monárquico puesto q u e s u s presidentes gozaban d e u n a legitimidad democrática q u e l o s reyes solo tenían como u n a forma d e educada condescendencia d e las distintas fuerzas políticas. El punto culminante d e esta evolución fue la V República francesa q u e estableció u n a forma mixta denominada de se mipresidencialismo donde conviven aspectos del de l parlamentarismo (la existencia de u n gobierno c on poderes ejecutivos, surgido d e la Asamblea, responsable ante ella y c o n capaci d a d d e disolverla a través del Presidente d e la República y la e n segundo término, separaron la fecha d e las elecciones presidenciales de las legislativas (Colombia, Chile -1925-, El Salvador y, p o r su carác ter de renovación parcial de las cámaras, Argentina); en tercer lugar incor poraron innovaciones a la cláusula de no reelección imposibilitándola completamente en algunos casos (México, Costa Rica, Colombia, Guatemala, Honduras, ElSalvador y Ecuador) y, finalmente, finalmente, sólo só lo Perú, e n el pe riodo comprendido entre 1980 y 1992, optó por una solución constitucional de corte semipresidencial. Sobre el origen constitucional de los Carey, 1992: 76-105 76-105.. presidentes véase Shugart y Carey, " N o debe olvidarse qu e las las democracias democra cias europeas en 1918 eran todas monarquías constitucionales, con excepción de Suiza y Francia. En ese mo mo-mento, men to, la Ter Terce cerr República francesa, con era co n su régimen de Asamblea, no era precisamente un modelo atractivo, y,por tanto, tanto, Alemania, después d e abolir la monarquía, se inclinó po r la innovación políti política" ca" (Línz, 1990a: 75).

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posibilidad de llevarse a cabo la reelección presidencial) y del presidencialismo (Presidente (Presidente elegido p o r sufragio universal y c o n notables poderes sobre las las fuerzas fuer zas armadas y e n la conducción de la política exterior). S i n embargo, el caso francés n o fue el único e n desarrollar este camino intermeaunque sí  fuera donde los rasgos se acentuaron más má s profundamente. P o r s u parte, la forma parlamentaria e n sí  misma considerada, sufrió importantes innovaciones innovac iones relativas relativ as a: la elección del Presidente de la la Repúbli Rep ública ca (Alemania (Ale mania e Italia Italia); ); incremen incre men-t a r el peso político d e la segunda Cámara en el procedimiento legislativo (Ley Fundamental de Bonn de 1949); imposibilitar la disolución anticipada del Legislativo, manteniendo u n periodo d e gobierno y d e legislatura legislat ura fijo fijo (Finlandia y Noruega); ga); dete de term rmina inadas das restriccio restricciones nes a las las mociones de censura parlamentaria al gobierno p o r parte d e la oposición (Alemania, Francia, España y Noruega); y al establecimiento de mecanismos legislativos para conseguir la aprobación d e las leyes cuando no se tuviera mayoría e n el Parlamento (Francia). De todos estos mecanismos, l a s mociones d e censura "constructivas" representaban u n o de los medios m á s efectivos para enfrentarse al peligro d e la inestabilidad clásica q u e se imputaba a ciertos esquemas parlamentarios. Implicaban que el gabinete no podía s e r censurado si quienes apoyaban y proponían dicha moción no presentaban u n a fórmula de relevo, d e manera q u e el propio acto d e censura al gobierno saliente se convertía, simultáneamente, e n u n proceso de investidura del gobierno entrante. De esta maner a se erradicaba u n a potencial situación d e parálisis política propiciada propiciada por coaliciones contrarias al gobierno que, s i n

Bulgaria, Finlandia, Islandia, Irlanda, Polonia, Portugal, Rumania Ruma nia y Rusia conformarían conformarí an casos parecidos parecidos con con presidentes elegidos p o r sufragio universal (aunque de forma indirecta en el caso finés), y  jado  ja doss del mo mode delo lo seg se g uid ui d o por Grecia, Hungría e Italia que se po r Alemania, Grecia, situarían en en el extremo extremo de mayor debilidad presidencial presidencial por po r su elevada dependen depe ndencia, cia, a la hora hora de la elec elecci ción, ón, del del Poder Legislativo. Todo ello sin salir del del continente europeo. 36 Austria,

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embargo, en su común afán p o r derribarlo fueran incapaces d e formular u n a solución d e compromiso alternativo.

 La

democracia consociacional. de lasform lasformas as de

desaparición  puras

La

Las modificaciones modificacio nes e n las formas de gobierno surgieron fundamentalmente como consecuencia d e la evolución e n los problemas de la coyuntura política y p o r la introducción d e sistemas electorales m á s refinados q u e impulsaron al sistem a político a sectores sociales identificados c o n agendas p o líticas nuevas. El reconocimiento d e tener q u e tratar c o n s o ciedades plurales divididas p o r cliuaíes y p o r actitudes electivas diferentes, derivadas d e u n a situación compleja d e identidades y lealtades múltiples, e n u n medio poliárquico e n el q u e se daba la cooperación interélites, conducía a la teorización p o r parte d e Lijphart d e la "democracia consociacional". La democracia consociacional se definía e n términos d e cuatro características. La primera y m á s importante d e ellas la constituía el gobierno p o r una gran coalición d e líderes políticos d e todos los segmentos significativos d e la sociedad conformada según características plurales, lo cual podía tomar varias formas diferentes, tales como u n gabinete d e gran coalición e n u n sistema parlamentario, u n "gran" Consejo o Comité e n funciones consultivas importantes, o una gran coalición d e u n Presidente y otros altos cargos e n u n sistema presidencial. Los Lo s otros tres elementos básicos d e la democracia consociacional eran: el veto mutuo o reg l a d e la "mayoría concurrente", q u e servía como u n a protección adicional d e intereses vitales d e las minorías; la proporcionalidad como el principal nivel d e representación política, d e los nombramientos d e la administración pública y d e la asignación d e fondos públicos; y p o r último, u n alto grado d e autonomía para cada segmento para conducir s u s propios asuntos internos (Lijphart, 1977: 25).

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Este concepto abría u n nuevo horizonte a la hora de abor d a r el problema d e las relaciones entre gobiernos y parla mentos. Incluso entre los d o s modelos originales se había podido comprobar u n a pérdida e n s u s esencias, de manera que, desde u n a perspectiva más preocupada p o r lo loss resulta re sulta d o s y los "productos" del sistema político, q u e p o r la propia estabilidad e incluso perdurabilidad d el mismo, se podía constatar la convergencia entre las d o s formas de gobierno. De esta manera, quedaban minusvaloradas las consecuen cias de las, todavía persistentes e inamovibles, diferencias institucionales. Es esta la perspectiva'? desde la q u e se ve converger a la Presidencia norteamericana hacia los siste m a s q u e cuentan con jefes d e gobierno como a éstos hacia el modelo q u e significa significa aquélla. Porque, Porqu e, c o n independencia de las diferencias estructurales y organiza tivas entre ambos sis temas, los escollos s o n universales, trascendiéndose t rascendiéndose a la la h o r a de s u s análisis de perspectivas únicas bien fuesen de ca rácter institucional o estructural the structurtü and organizational differences bettocen systel11s, tite problems o f  executioe government in western industrial deniocracies are almost universal, universal, tonile tonile the analysis analysis of  those problems, if  ceioed  as almost not the solutions, iranscend institutional structural uniqueness"  (Hart, 1991: 208). Esta percepción registraba la trans formación que, e n Gran Bretaña, se había i d o produciendo después de la segunda Guerra Mundial del gobierno d e gaPuesto q u e desde el punto de vista del del gasto ga sto público y de la composición y dinámicas d e las las polít políticas icas públicas norteamericanas norteamer icanas sigue habien un a brecha enorme co n el resto d e los países d e la ocm: q ue mantienen do una patrones parlamentarios; al igual q u e co n respecto la burocracia ya q ue tamaño d e la misma e n Washington qu e se encuentra" las órdenes" del del Presidente Presiden te es m u y inferior a la d e cualquier cualq uier jefe jefe d e gobierno europeo; finalmente, mientras q u e en lo loss sistemas parlamen tarios la proporción de de leyes presentadas p o r el gobierno, como consecuencia de contar co n ma yoría legislativa legislativa,, se se sitúa e n torn to rnoo a 90%, 90%, enel caso caso norteamerican n orteamericanoo es sól sóloo de 10% 10% llegando lle gando a usar el Presidente s u poder d e a un a media de 10 veces al añ o (como h a ocurrido durante el periodo del presidente Bush). 37

(Rose, 1985 Y1984c.)

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binete al d e Primer Ministro, merced al poder de éste d e nombrar y d e sustituir ministros, p o r s u control d e la estrucde l gabinete y p o r s u lideraztura y agenda de las reuniones del go e n el partido. Estos factores, que fueron haciendo suyos otros países europeos, aproximaban al Primer Ministro bri tánico al Presidente norteamericano al q u e dominaban los rasgos d e liderazgo o d e carácter frente al Congreso donde los "intereses" y los asuntos locales contaban más, s i n q u e hubiera u n a relación consistente entre ambos (Bell, 1985: 63). Paralelamente, aunque Rose Rose encontraba encontr aba también tam bién tareas prioritarias comunes a ambos escenarios como seríanla búsqueda del de l apoyo popular, la gestión d e la lass relaciones re laciones c o n el partido y c o n el Parlamento, la seguridad nacional y la política económica, todas ellas tenían grados de intensidad diferentes. Así, el mantenimiento a lo largo d e u n periodo d e gobierno del de l apoyo popular es más importante e n u n sistema parlamentario q u e e n u n o presidencial habida cuenta d e la influencia cotidiana d e la opinión pública e n la opinión del partido, y d e éste d e modo directo e n el gobierno. Es igualmente distinta la gestión d e las relaciones c o n el partido y c o n el Parlamento por cuanto que el jefe del gobierno tiene s u terreno más abonado q u e el Presidente al ser, antes q u e nada, líder d e l partido y parlamentario d e u n a facción q u e tiene asegurada la mayoría e n el Parlamento (Rose 1984c: 23-24). Todo ello condujo a u n callejón s i n salida en la década de 1980 quedando de relieve r elieve lo obsoleto d e aplicar, como único criterio tipológico, u n a división formal d e los sistemas políticos e n torno a las dos categorías clásicas. Además, el éxito éxi to d e los procesos d e transición política iniciados e n 1974 c o n de l sur de Europa y d e Europa del de l Este, a ú n n o to los casos del talmente concluidos, generaban u n interés añadido p o r la operatividad de la ingeniería política y las posibles consecuencias de la misma al producir nuevos modelos q u e n o c a  saran e n las referidas categorías. Duverger, anticipándose a l a oleada d e las nuevas democracias surgidas a partir d e la segunda mitad d e la década d e 1970 y a la circunstancia d e

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q u e e n s u práctica totalidad conformarían "repúblicas parlamentarias", señaló la necesidad d e introducir u n modelo d e estudio basado e n cuatro variables esenciales: las reglas constitucionales, l a composición d e l a mayoría parlamentaria, la posición del Presidente con respecto a e s a mayoría, y la existencia d e factores nacionales d e carácter contingente (Duverger, 1980: 166). De l a misma forma, Lijphart (1987) auspició la necesidad de tener e n cuenta hasta ocho elementos a la hora d e formar sus su s dos modelos d e democracia d e consenso y democracia mayoritaria. Entre estos elementos se encontraban, como e n la propuesta de Duverger, aspectos relativos a las las reglas constitucionales (la existencia o no de u n a Constitución escrita, la separación d e poderes, el número d e cámaras, y el tipo d e centralización ión y desEstado c o n respecto respe cto a la la disyuntiva entre centralizac centralización); el carácter d e la mayoría para poder conform a r gobiernos d e coalición q u e hicieran compartir el Poder Ejecutivo; y, p o r último, la forma d e representación electoral utilizada conjuntamente con el sistema de partidos y s u conformación sobre u n a o varias dimensiones Tanto e n esta aproximación d e Lijphart como e n la de Duvergel' se producía u n reconocimiento d e q u e p o r encima de lo fijado p o r la Constitución, debía tenerse e n cuenta el efecto q u e l a sociedad, a través d e los cauces representativos, tenía sobre el sistema político. Lo cual, había dado paso a configur a r u n variopinto y complejo esquema q u e sepultaba definitivamente las d o s categorías clásicas'" como único criterio clasificatorio y excluyente d e matices y d e formas híbridas.

De esta manera, al analizar el comportamiento del esquema constitucional francés, francés, p o r encima de su carácter híbrido ya señalado, se observa su capacidad de actuar de manera opuesta en función de las las condiciones políticas existentes V de los actores intervinientes. Así, durante la mo presidencia de de Mitterrand, s u carácter ha sido presidencialista e n los momentos e n q u e éste ha contado con una mayoría presidencial en la Asamco n blea Nacional, y fue parlamentario e n la época de la "cohabitación" con Chirac como jefe de gobierno entre 1986 y 1988, o d e Balladur a partir de 1993, usando los términos de clasificación clásicos. clásicos.

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UNA UNA APROXIMACIÓN APROXIM ACIÓN TEÓRICA

El efecto d e la

realidad sobre cualquier tipología formulad a mediante esquemas rígidos denunciaba s u ineficacia. Al constatar q u e de los diez cambios de Primer Ministro habid os e n Gran Bretaña después de la segunda Guerra Mundial sólo cinco fueron resultado d e u n proceso proc eso electoral electoral y lo loss otros de l partido e n el cinco d e u n a substitución e n el liderazgo del gobierno, se estaba haciendo pasar el centro d e gravedad del de l sistema político al partido mayoritario y, d e alguna forma, a ley y electoral q u e le dotaba d e tal mayoría e n el Parlamenla le to. De igual manera, e n los diferentes gobiernos de coalición europeos, u n cambio e n los socios d e la coalición, y p o r ende e n l a jefatura del de l gobierno, tiene u n a probabilidad doble de q u e ocurra durante el periodo d e funcionamiento d e u n Parlamento q u e suceda tras u n a elección, p o r lo que qu e la orientación d e la decisión popular e n favor de u n determinado jefe be d e gobierno se encuentra absolutamente mediatizada e n beneficio d e las élites de los partidos c o n representación parlamentaria; circunstancia q u e se ve avalada por el hecho de que aproximadamente u n tercio d e los primeros ministros europeos n o s o n líderes d e la primera minoría parlamentaria.P? La necesidad de integrar los procesos d e conformación d e l a representación política e n los estudios del de l gobierno es, p o r

tanto, obvia. Ahora bien, tanto los estudios sobre la gobernabilidad d e u n sistema político democrático como, sobre todo, los intequ e recientemente resados e n la consolidación de sistemas que s e vieron inmersos en una una transición política, reivindican h o y e n d í a n o dejar d e lado u n a combinación q u e integre la aproximación in insti stituc tucio ional nal,, como variable variable independiente, independ iente, c o n otros má s coyuntural.s? En este sentido h a y u n elementos d e tipo más La fuente de de estos e stos datos se encuentra en Rose (1984b: 13). Por Po r ejemplo, desde la perspectiva d e la gobernabilidad, se ha señalad o q u e la alternancia democrática e n el gobierno d e d o s formaciones desincronizaopuestas puede acarrear dos do s consecuencias negativas ción o desajuste entre la periodización periodiza ción política política y las temporalidades d e los  jueg  ju egos os políticos... y el grado importante de incertidumbre, respecto a los resultados sucesivos de los juegos políti políticos cos entre e ntre partidos" parti dos" (Flisf (Flisfis isch, ch, 1989: 39

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retorno e n l a bibliografía d e la última décadas' a poner el necesidad de atender a los problemas derivados acento e n la necesidad d e l comportamiento d e las instituciones para explicar fenó menos d e ingobernabilidad, d e quiebra democrática y d e falta d e consolidación democrática.

 La discusión actual

Centrándose el análisis e n cuál debe s e r u n diseño q u e ase gure el correcto rendimiento d e u n sistema políti político co q u e cuen te c o n reglas y prácticas poliárquicas recientes y q u e combi ne aspectos relativos relativos al régimen político c o n las fórmulas d e representación d e la sociedad, surge u n cuadro bidimensio n a l c o n cuatro grandes apartados. Si los ejes representan las formas "puras" de ambas variables, se sitúa e n el extremo d e u n o d e ellos el presidencialismo y e n el opuesto el parla eje los lo s extremos los conforman el sis mentarismo; e n el otro eje tema d e representación mayoritario c o n circunscripciones uninominales d e tamaño pequeño y el d e representación proporcional c o n circunscripciones plurinominales grandes. Mediante este método l o s cuatro apartados son: presiden cialismo-mayoritario, presidencialismo-proporcional, parla mentarismo-mayoritario y parlamentarismo-proporcional. Si bien Linz h a contrapuesto las "virtudes d el parlamen tarismo" (l990c) a los" peligros d e l presidencia presi dencialism lismo" o" (199 (1990b 0b), ), s u exposición puede redondearse, completando su argumen to, señalando q u e el presidencialismo todavía se ve m á s agra vado e n s u s efectos sobre l a gobernabilidad d e u n sistema cuando se combina con co n la fórmula d e representación propor cional. E n ese momento, la lógica suma cero" q u e rige la elec11

116).Sin embargo, u n a constatación empírica pone de relieve q u e esto no es necesariamente siempre así y q u e las las consecuencias sobre la ingoberna darse como e n las bilidad de l sistema pueden no llegar lleg ar a darse las transferencias de poder e n Estados Estado s Unidos o las las acaecidas entre Schmidt y Kohl e n Alema nia o entre Calvo Sotelo y González G onzález e n España e n 1982. El caso má s reciente puede encontrarse en Lijphart (1992).

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ción d e u n Presidente se encuentra c o n la lógica del" todos representación proporcional proporcional y el re ganan" q u e domina la representación sultado es u n Poder Ejecutivo q u e tiende a estar en una si tuación de incompatibilidad c o n el Poder Legislativo al n o alcanzar, c o n facilidad, la formación d e mayorías presiden ciales e n éste. El problema es particularmente m á s grave e n aquéllos sistemas n o consolidados democráticamente, p o r cuanto q u e u n escenario como el indicado puede comportar tres elementos negativos: e n primer lugar, disminuye el ren dimiento del sistema como consecuencia del bloqueo e n q u e se v e n inmersos los poderes Ejecutivo y Legislativo median te el u s o del veto por parte del primero y d e la regla d e la mayoría p o r el segundo, pero también habida cuenta d e l a inexistencia d e mecanismos institucionales para enfren crisis política p olítica e n la q u e la credibilidad del de l Presi tarse a u n a crisis dente o d e l a clase política e n general se encuentre m u y d a  ñada; e n segundo término, debilita enormemente al sistema d e partidos pues el hecho d e tener la mayoría no significa tener el poder n i participar e n él, c o n la consiguiente frustra ción, además se constata la facilidad c o n la q u e pueden lle g a r al poder outsiders del sistema político mediante mecanis mos plebiscitarios y s i n necesitar apoyo alguno d e l o s partidos; y p o r último, tiende a polarizar la vida política d e la nación, especialmente e n aquéllos comicios q u e tengan carácter fundacional, abriendo viejas heridas y arriesgando a catalizar lo loss latentes elementos de quiebra.v Contrariamente, Sartori, alejándose d e u n nivel d e abs tracción general, h a señalado como u n a explicación del ori gen de los problemas de gobernabilidad para el caso italiano el propio carácter parlamentario del régimen. régimen. El parlarnen42 Linz

realiza un excurso sobre los efectos negativos q u e habría tenido para la transición política española el resultado d e la primera elección presidencial". En su opinión, ese sistema si stema presi h ay duda alguna de q u e ese dencial o semipresidencial hubiera hecho la transición transición española a la de  mocracia mucho más difícil y a u n arriesgada y, ciertamente, ciertamente, no hubiera creado cread o el el consenso sobre sob re las las instituciones ins tituciones de de la nueva democracia españo la lograda po r la de 1978" (Linz, 1990a: 105-108). 11

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tarismo, afirma, paraliza la democracia.P de manera que h a llegado a abogar p o r u n sistema d e "presidencialismo alternante", consistente e n u n semipresidencialismo c o n "dos due mo tori tori in succes successio sione ne"" (199 (1991: 1: motores e n sucesión" . : » due 399)-, elegidos simultáneamente p o r periodos iguales d e cinco años de duración, q u e sacase a Italia Italia del marasmo e n el q u e se encuentra. Todo ello es prueba d e q u e el propio carácter d e la forma de gobierno está generando e n la primera mitad d e la décadéca da de 1990 u n a bibliografía abundante. De esta manera, se discute e n torno a la mayor idoneidad d e l parlamentarismo frente al presidencialismo y viceversa, viceversa, encontrándose partidarios d e u n a y otra forma d e gobierno según los casos. La nivel de la ingeniepolémica sobre la reforma política e n el nivel r í a constitucional se encuentra abierta n o sólo e n los países rep resent entan an nuevos nuev os siste sistemas mas democrá democrátic ticos os sin sinoo e n los vieq u e repres  jos tamb ta mbii é n. La opción e n favor del parlamentarismo corno garante d e la consolidación democrática defendida p o r Linz (1990a), y Valenzuela (1990),entre otros autores, contrasta c o n los matices elaborados p o r Nohlen (1991) e n torno a las p o sibilidades del presidencialismo presidencialismo e n América Lati Latina. na. Mientra Mi entrass q u e e n Italia lo q u e se busca es u n Presidente "plenipotenciario", e n algunos d e los países d e América Latina (Bolivia y Chile permanecen como los casos m á s significativos)" lo q u e se pretende es reducir y contrabalancear los poderes d e l Presidente.v y e n Europa del Este se desea encontrar u n a 43 Señala

un a que, e n el caso italiano, lleva a convertir a la política política en una máquina por caer en en un mecanis m ecanismo mo perverso po r su automatismo q u e la hace caer le maccliine salla  uutonmtismie 111 politica italiaungido de inercia propia

 perch rché  diuenmt« /lIlI/lCCCIlII ismo na si coetituiece in macdtina appllll to pe ismo pen'  pen'er erso so  per moto propio, in caduta illerzialc"(Sartori, 1991: chegira, chegira, sciupa editora pe 1991: 396). 396). Brasil también lo e ra hasta que un plebiscito en abril de 1993 sobre sob re el el

futuro constitucional despejó completamente la incógnita al inclinarse el electorado p o r el apoyo al mantenimiento d e la fórmula fórmu la presidencialista. presidencialista. 45 En América Latina, la capacidad de un gobierno, concebido como administrador de la socieda soc iedadd a través travé s del del Ejecutivo Ejecutivo y su entorno de tecnócratas, no solamente se encuentra constreñida p o r estos problemas de ingenier ingeniería ía constitucional, también se dan cabida las dificultades en la

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combinación q u e asegure sólidos liderazgos efectivos con ju  j u n t a m e n t e c o n p a r t i d o s potentes. Las Las consecuencia consecu enciass de todo lo expuesto deben generar u n a toma de conciencia q u e rechace la existencia existenci a de fotos fijas". Los diferentes difere ntes casos casos nacionales democráticos democrát icos ofrecen ofrece n h o y e n d í a tal grado de matices y d e variaciones e n las relaciones entre s u s gobiernos y parlamentos, q u e obliga a generar constantemente modelos modelo s diversificad diversificados os de de comprens c omprensión. ión. Además, el dinamismo de la situación hace hace inevitab inevitable le q u e dichos modelos sean abiertos y q u e permanez permanezcan can perm permea eabl bles es a la la aceptación aceptac ión de las repercusiones que pudieran produc pro ducir ir lo loss otros aspectos aspectos del del sistema po polí líti tico co abordados en los los apartado apar tadoss anteriore anter iores. s. U n a última precisión e n este sentido la aporta Blondel al señalar la existencia d e tres dimensiones generales a la hora de realizar u n a tipología d e l proceso d e toma de decisiones de u n gobierno. gobie rno. Se trata del del grado de control partidista, del nivel de participación de los ministros y del papel del jefe de gobierno (Blondel, 1989: 218). La superación de la dicotomía entre presidencialismo y parlamentarismo, basada e n u n a limitada aproximaciónformal, queda así  constatada al incorporarse la variable del grado de control y d e presencia de los partidos políticos. Su fortaleza viene dada en función tanto d e los m e canismos de representación y de participaciórr" como de las características d e la sociedad donde se encuentran asentados. 11

formulación formu lación de políticas (Mal (Mallo loy, y, 199 1992) 2),, procesos e n los q u e se deben deb en reresolver primeramente la necesidad, tanto táctica como estratégica, de conformar coaliciones (electorales y de apoyo al gobierno e n algunas políticas cas especiales) especiales) entre en tre los los grupos de la sociedad civ civil il vinculándolos vinculándol os con con el desarrollo del proceso. 46 El bloqueo e n Estados Unidos entre el Congreso, dominado dominado por el Re agan y de Partido Demócrata, y la Presidencia, durante los periodos de Reagan Bush, Bush, no conclu co ncluyó yó con con la elecci elección ón d e Clinton (aunque se mejorara sustancialment cialmente). e). La escasa escasa disciplina disciplina partidista partidis ta y las las peculi p eculiarida aridades des del del siste s istema ma electoral ( d e pluralidad y con elecciones e n intervalos d e sólo d o s años e n el caso de la Cámara de Representantes) hizo q u e el voto de congresistas demócratas conservadores no se deslizara automáticamente e n favor de los los proyectos del del Presidente, a pesar de que, e n contra d e lo sucedido e n la década anterior, fuera de su propio partido.

lII. EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO EN RELACIÓN C O N LAS POLÍTICAS PÚBLICAS políticas públicas también s o n elementos institucionali zados del sistema político. Sólo u n a visión basada e n la for malidad de las fuentes que las producen y e n los criterios q u e conducen a s u demanda por parte d e la sociedad, p o r medio de la representación y d e la participación, las hace aparecer fuera d e l marco del capítulo anterior. S in embargo, al igual q u e e n el caso precedente, el sistema político puede s e r eva luado p o r el rendimiento de las políticas públicas conse cuentemente, éstas pueden llegar a generar situaciones don de la gobernabilidad se encuentre al borde de u n a crisis. Se señalaría, señalaría, además, además , q u e p o r ser se r lo loss elementos eleme ntos más m ás visibles visibles,, co co ti tidia dianos nos y familiares familiares del del sistema polít polític icoo para los ciudadanos, son su ob obje jeto to de valoración valora ción continua y, y, p o r tanto, las q u e ayu d a n a generar de manera directa e inmediata u n grado u otro de confianza e n el sistema. Al establecer Putnam (1993) u n listado de indicadores q u e le pudieran servir para medir el grado del rendimiento ins titucional -lIinstitutionnl performance" - del sistema político italiano, e n s u nivel regional, encontró u n ajustado equilibrio qu e formarían entre entr e sensores sensores que formarían parte del del capítu capítulo lo anterior y otros que integrarían el presente.' En cualquier caso, quedaba de relieve la la necesidad neces idad de analizar u n sistema político y los efec tos q u e d e él mismo se derivan, p o r s u constitución (la opeLAS

Los doce indicadores del rendimiento institucional para el estudio llevado a cabo e n las las regiones italianas sería serían: n: la estabilidad del del gabinete; gabinete; la prontitud en la ejecución ejecución presupue pres upuestar staria; ia; los servicios servicios estadísticos y de información; l as reformas emprendidas a través de la legislación (medi d as p o r su grado de comprensión, coherencia y creatividad); la innova ción legislativa; los centros de socorro; las clínicas familiares; los instru mentos d e política industrial; la capacidad d e gasto agrícola; los gastos de la unidad sanitaria local; el desarrollo urbano y de la vivienda, y la capa cidad d e respue res puesta sta de la burocracia (putnam, (putn am, 1993 1993:: 67 67-7 -73) 3).. 1

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ratividad procedimental) y p o r s u ejecución (las políticas p ú blicas bli cas), ), sobre so bre s u propio nivel de gobernabilidad. P o r otra parte, se h a señalado el interés e n relacionar los estilos de políticas, o, e n los términos anteriormente utilizados, los estilos d e la acción d e gobierno (policy styles) y la g o bernabilidad de u n sistema político, e n especial cuando éste se encontraba inserto e n u n proceso de transición política c o n implicaciones e n el terreno terren o d e la economía. economía . Bresser Pereira et  al. (1993 (1993:: 210) 210) h a n señalado esta correlación correl ación al al defender q u e los estilos d e la acción d e gobierno importan p o r cuanto q u e tienen tiene n el el efecto efecto de canaliz c analizar ar los los conflictos conflictos políticos políti cos y de enseñar a los actores políticos dónde se localiza e n realidad el poder. LAS LA S pOLÍTICAS pOLÍTICAS PÚBLIC PÚBLICAS AS COMO COM O PRODUCTOS PRODU CTOS DEL DEL SISTE SISTEMA MA POLÍTICO

 El concepto de po de polí líti tica cass públ públic icas as y su estudio

En el el presente anál anális isis is se consideran conside ran la lass po polí líti tica cass públi pú blicas cas como determinados flujos d e l régimen político hacia la sociedad. Concebidas como "productos del sistema político", no d e b e n entenderse entender se como partes exógenas d el mismo, sino como constitutivas d e las acciones o de los resultados d e las actuaciones d e los elementos formalmente institucionalizados del sistema políti político co adscritos al ámbito del Estado. Est ado. P o r otra parte, las políticas públicas pueden definirse e n términos d e l u s o estratégico d e recursos para aliviar alivi ar los los problemas nacionales strategic use o f resources to alleoiate national prob proble lems ms or gouernmenial conc concer erns ns"  "  (Chandler y Plano, Plan o, 19 1988 88:: 107)- o como -"

" e l conjunto d e actividades de las las instituciones d e gobierno, actuando directamente o a través d e agentes, y q u e v a n dirigidas a tener u n a influencia determinada sobre la vida d e los ciudadanos't.? 2

La definición es de de Peters (1982)recogida (1982)recogida p o r Pallarés (1988: (1988: 143) 143) quien

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)07 )07

Las Las distintas distintas aproximaciones conceptuales ponen de relie ve la existencia existenc ia d e u n a serie de de rasgos q u e se encuentran ge neralmente reconocidos como asociados asociados a la misma noción de políticas públicas. En primer lugar se distinguen ante to do p o r el contenido q u e les es propio y q u e no es otro q u e el produce resulta trabajo gubernamental (poliey making) que produce dos concretos y sobre el q u e se volverá m á s adelante. En se gundo término, contienen elementos d e decisión decisión o de asig nación cuya naturaleza natura leza deriva, deriva, e n mayor o menor medida, de la coerción ejercida p o r la legítima autoridad de los actores gubernamentales; e n este sentido es u n a regla, enunciada verbalmente o p o r escrito, q u e guía los comportamientos y se presenta como el producto formalizado del sistema polí tico d e acuerdo c o n el contenido de los capítulos preceden tes. E n tercer lugar, lugar, las polít políticas icas públicas públi cas dibujan u n cuadro de acción bastante general formado p o r la suma de actos sin gulares aisladamente considerados y cuya existencia existenc ia no no pre supone necesariamente u n a estrategia global global o continua; continu a; esto es, no todas la lass políticas están basadas e n perspectivas explí citamente definidas, articuladas racionalmente entre sus ele mentos, ni s o n permanentes e n el tiempo. Las Las políticas públi cas afectan, bien p o r s u contenidoo por su efecto, a u n público m u y diferente, compuesto p o r individuos, grupos u organi zaciones, de manera extremadamente heterogénea. Finalmen te, se presume q u e los actos e n q u e se basan las reenvían c o n orientaciones explícitas explícitas o implícitas, manifiestas manifiest as o latentes. El estudio d e la lass políti políticas cas así  así  entendidas, implica u n a conle da mayor precisión señalando tres tres aspectos complementarios: complementario s: el "pro ceso ceso decísíonal" decísíonal " bajo bajo el q u e deben considerarse consid erarse las las politicas politicas públicas, ha bida cuenta d e estar configuradas p o r u n conjunto de decisiones q u e se llevan a cabo a lo largo de u n plazo d e tiempo, siguiendo, normalmente, u na secuencia secue ncia racional; así  así  como qu e los los casos cas os inacción" -como indi cará también Subírats (1988)- constituyen formas de de hacer políticas públi qu e u na política pueda definirse como" pública" cas y, finalmente, que para que debe "haber sido generada - o al menos procesada hasta cierto punto e n el mareo de los procedimientos, instituciones y organizaciones guber namentales".

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textualización necesaria desde la ciencia política y, m á s con cretam cre tament ente, e, desde de sde el sistema polít político ico habida cuenta del grado d e influencia q u e e n ella ejercen los aspectos institucionales, los fenómenos participativos, las fórmulas de representación colaterales es como pudieran s e r las dimen y otros elementos colateral siones y los rendimientos efectivos d e la economía. Lo q u e también plantea u n rechazo a u n a visión del problema desde disciplinas jurídico normativas q u e atienden m á s al des arrollo procedimental reglado q u e a los resultados, toda v e z que, qu e, a lo loss efec efecto toss de este capítulo, la administ admin istrac ración ión está com específicamente dirigidas dirigid as h a  puesta d e aquellas actividades específicamente cia la aplicación de de la acción acción política política a u n gobierno. Además, los cambios dados e n la lógica de la legitimidad q u e preside la acción pública s o n u n a realidad manifiesta (Subirats, 1988). La introducción d e intereses y grupos antagonistas no sólo h a modificado el proceso de hacer política sino también l a del mismo; desde u n a legitimidad im base de legitimación de personal de carácter racional-le racional-legal gal se se vuelve v uelve a fundamentar e n la confianza confi anza de la la relación personal persona l c o n asociaciones y grupos. el estudio estu dio de la lass pol políti íticas cas públicas públic as debe rea P o r otra parte, el lizarse desde u n a perspectiva comparada' en el sentido d e los interrogantes d e cómo, por qué y cuáles s o n responder a lo los efectos q u e los diferentes diferentes gobiernos gobier nos persiguen mediante lass form la fo rmas as de acci acción ón o de inac inacci ción ón part partic icul ular ares es (Heide (He idenh nhein einrn rner er e l al., 1983: 4-6) y las razones de su caída e n u n a situación de ingobernabilidad. Al preguntar a los gobiernos cómo esco inte  g e n actuar se focaliza la atención e n lo q u e sucede e n el inte rior y e n los aledaños del Estado; requiere el aprendizaje de aspect asp ectos os de de las estructuras y de los procesos mediante los cua les se alcanzan las decisiones gubernamentales. Al pregunSubirats Subira ts se se muestra decididamente partidario de este enfoque al q u e califica de de manera q u e enfatiza la conveniencia convenie ncia d e avanzar e n estudios d e políticas mis políticas públicas púb licas d e carácter comparado, debido a m a operatividad q u e ofrecen (los estudios) e n la articulación de nuevas capacidad de explicación general que pueden derivarse políticas" y a d e los los mism m ismos" os" (Subirats, (Subirats, 199 1992: 2: 19-20 19-20). ).

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tarse por qué los gobiernos persiguen formas de acción particulares, el investigador puede adentrarse e n los distintos efectos de los desarrollos históricos d e lo loss siste si stemas mas po polí líti tico cos, s, en las las subyacentes subyacen tes culturas cultur as política políticass de lo loss países país es y e n los modos e n qu infl flue uenc ncia iass del del exte exteri rior or.. Por Por último, úl timo, cuanque e se reciben in sobr e los los efectos efectos de las las diferentes difer entes políticas se d o se pregunta sobre enfatiz enf atizaa el el significado significado qu que e para la sociedad representa lo q u e el gobierno hace para y p o r ella, c o n s u s consiguientes repercusiones e n la legitimidad del sistema.  El lugar donde lugar donde tienen su origcn

la« la«

políticas pública«

La relación de las políticas públicas c o n el sistema político no deja de situarse situarse sino e n el ámbito de la dicotomía entre Administración, entendida como el proceso proces o mediante el qu que e se llevan a cabo decisiones y polít políticas icas,, y política.' Esta Esta posición quedó formulada como base teórica a la limitación del spoils system y a s u s efectos dañinos sobre u n Estado q u e ganaba e n competencias y e n capacidad de acción, pero también creció gracias al acicate que supuso el desarrollo de la objeto académico. Ambas ciradministración pública como objeto cunstancias cunstanci as se se encuentran, como situación inédita, e n el trabajo intelectual y práctico de Woodrow Wilson quien, hace más má s d e u n siglo, señalaba la independencia entre ambas esferas p o r cuanto q u e no entendía como políticas las cuestiones administrativas y, p o r ende, comenzaba u n antagonismo que iba a extenderse durante décadas." El inglés como lengua tiene la ventaja d e ofrecer ofrecer tres tres términos diferentes: poliet) califica el cuadro d e la acción d e gobierno, politics designa la lucha p or el poder, y polity representa el marco general donde se llevan a cabo las otras dos. 5 Woodrow Wilson, profesor de ciencia política y Presidente de Esta jield of ou  fiel  field  d  of adminietratíon dos Unidos, señalaba al respecto:  from the l/IIrry and strifcojpolitics... strifcojpolitics... lt  is a pa  par! r! of  poli  poli tica l siness. It is removed  from o/llyas the the methods of the coun counti ting ng-h -hou ouse se are  part oj tlle lifeof socicfy; socicfy; ollly life o/llyas as machinery is partof the mnnufactured product ... administretion outside

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Pero c o n el transcurso d e l tiempo también surgieron tipos diferentes d e desarrollo teórico para el estudio d e la administración pública q u e abandonaban la rígida separación d e Wilson y animaban a q u e se dinamizaran aquellos estudios europeos continentales q u e acentuaban casi únicamente s u carácter normativo como resultado d e la sólida presencia d e l derecho administrativo. De esta forma, e n el último cuarto d e siglo h a n aparecido seis modelos teóricos (Hood, 1990), muchos d e los cuales y a se h a n abordado e n capítulos anteriores. Se trata d e la "aproximación a la acción d e gobierno" (policyapproach) que adopta como objeto d e análisis n o el diseño institucional sino los programas d e políticas públicas genéricas, procesos, opciones o resultados y q u e e n las págin a s siguientes ocupará u n lugar central. Otro modelo teórico presente es el d e la "sociología organizacional" q u e ofrece u n a teoría explicativa d e l a s estructuras y d e l comportamiento d e todas las organizaciones formales. La "teoría d e l Estado neomarxista" q u e trata d e buscar la manera e n q u e puede colocar a la administración administración pública tradicional e n el contexto de las fuerzas sociales fundamentales q u e tienden a encontrarse e n medios urbanos. Las" aproximaciones críticas o filosóficas" desarrolladas p o r la escuela d e la nueva administración pública enfatizan q u e valores tales como equidad e igualdad deberían s e r sobresalientes e n la administración pública y q u e incluso los administradores n o d e berían limitarse a simplemente obedecer las directrices d e los políticos electos para alcanzar cualquier objetivo seleccionado p o r estos últimos. La "gestión pública" proviene d e la influencia d e la teoría d e la gestión d e la empresa privada d e manera q u e integra a la orientación normativa normativa de la tradición d e la administración administración pública clásica c o n la aproximación instrumental d e la gestión empresarial. P o r último, l a elección pública"confía pública "confía el el método d e la propia escuela para 11

the pr the prop oper er sp sph here ere of  po/i politica/  qucstions.  po/iti ties es.. Adminietmtíne quesiions are1I0t  politica/ qucstions. tasks jor adminiemuion, ii sltould 1/01  poli  politi ties es sets suffered lo mnnipulaie  its offiees"  (Wilson, 1887:

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el análisis de de la administ admi nistraci ración, ón, de manera que el argumento básico se hace descansar e n la preferencia p o r la elección el ección del consumidor m á s q u e e n el monopolio del productor. Desde u n a aproximación a la administración pública com o acción d e gobierno gobier no o, o, e n otros términos, de los "nervios o canales de comunicación y d e decisión" del cuerpo político -"its nemes, nemes, its channe channels ls o f communication decision"  (Deutsch, 1963: ix)-, se ha puesto de relieve rel ieve la existencia de al menos cinco aspectos referidos a u n intento de teorización de la misma de acuerdo con el trabajo de Morrow (198 (1980) 0).. En primer lugar, la teoría descriptiva enuncia lo q u e realmente sucede e n la administración y postula posibles causas del teoría prescriptiva aconseja comportamiento observado. La teoría cambios e n la dirección de las políticas públicas explotando el conocimiento de la burocracia y de la influencia política; de acuerdo c o n esta teoría, teoría, la la teoría teorí a de de la ciencia de de la administración existe existe para reformar, corregir corregi r y mejorar el proceso de gobierno. En tercer tercer lugar lugar,, la teoría normativa se refiere a la disyuntiva de si la la burocraci buroc raciaa debe asumir u n papel activo e n l a política y e n el desarrollo político y si tales funciones estabilizarse, extenderse o restringirse. La teoría deben o no estabilizarse, de la presunción se centra e n la mejora de la calidad d e las prácticas administrativas mediante el intento d e entender cómo l a naturaleza de los seres humanos interactúa c o n las instituciones políticas e n u n medio ambiente burocrático. burocrát ico. FiFinalmente, la teoría instrumental conceptualiza los medios para mejorar las técnicas de la gestión administrativa para h acer q u e sean m á s realizables lo loss objetivos objetivos políticos. políticos. La aparición d e estas corrientes, q u e paulatinamente fuer o n contribuyendo a la construcción d e u n a sólida teoría de la administración, se vio influenciada en gran medida p o r movimientos políticos dirigidos a mejorar la v í a p o r la q u e los administradores llevaban a cabo s u cometido. De este modo, las épocas d e reformismo reform ismo político político dieron énfasis a las teorías prescriptiva, normativa y d e la presunción. También los intereses tradicionales se fueron ampliando, pasando

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d e la eficiencia a la efectividad, luego a las técnicas presu puestarias, de ahí  a las técnicas m á s sofisticadas d e buena administración, para llegar al último escalón q u e represen t a el interés p o r la equidad social. El resultado d e todo ello e r a u n a administración pública q u e poseía tres caracte rísticas básicas: la burocracia, las actividades e n gran escala y las responsabilidades e n la formulación y e n la ejecución d e políticas," A efectos d e la finalidad del presente epígrafe, se tiene, p o r u n a parte, el conglomerado q u e representa la adminis tración pública y la necesidad d e encuadrarlo e n el sistema político, p o r otra, las actividades administrativas y s u necesaria dife renciación d e las políticas públicas y, e n tercer lugar, la rela ción entre el polo q u e representa el gobierno q u e hace la p o  lítica pública y el polo q u e la administra. Todo ello a partir d e la tarea asignada p o r LasswelF a la ciencia política q u e debía atender al interrogante q u e formulaba sobre" quién o b gets iohat, tohen, tiene qué, cuándo y cómo" - Y siendo conscientes d e q u e el proceso político está e n las m a  nos, e n buen número de situaciones, d e aquéllos q u e s o n tec nológicamente competentes para comprehender los proble(1988:: 29 29-3 -30) 0) manifiestan manifie stan a este respecto que qu e la ad Chandler y Plano (1988 ad  ministración pública pública debe marc ar en en el ámbito de de la burocracia burocracia la la distin ción entre lo público y lo privado en el sentido de que" public administration is Iorge-scale adminíetration"  y esto conlleva q u e s u s objetivos sean plurales plura les (no (no el único único de de obtener ganancias ganan cias como sucede en el ámbito de lo privado), s u s servicios no se vendan e n el mercado, su s usuarios sean to d a la población, y el grado de publicidad d e su s acciones sea máximo. Con Co n respecto respec to al factor factor q u e representa el el tamaño, la la administración adminis tración públi ca suele ser formulaci ón y ejecución ejecución se r el mayor empleador. Y e n cuanto a la formulación de po polít lítica icas, s, la administración pública se encuentra entre los lugares de má s importantes de proyectos y de enmiendas tanto de reglamen origen más tos tos como co mo de legislación. legislación. 7 Consideraba q u e el estudio de la política debía referirse a la influen cia y a lo q u e influencia, esto es las demandas sobre valores como el res peto, el el ingreso y la seguridad -"by the studyof  poli  politi tice ce here meant tlie stlldy of influenceandthe i/lflllentinl. The influentialcannot besntisJactorily besntisJactorily destheuse oflll si/lgle index, To sorne extent i/lfluellce extent i/lfluellce is iudicatcd  by claims cribed  by theuseofl  Iike defereuce, income, sajety'  (Laswell, 1936: 233)-. ooer 

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mas, las las alternat alt ernativas ivas políticas y s u s respectivos efectos; estos tecnócratas o expertos tienden a encontrarse, ya s e a e n los niveles superiores d e la administración pública o del del sector sector administrativo del gobierno o fuera del gobierno e n los grupos d e interés interés organizados. organizado s. La administración admin istración pública se se encuentra subordinada al régimen político, e n diferente grado según s u s componentes, organizativa distinta a las aunque representa u n a realidad organizativa estructuras políticas de éste. De alguna manera, las reglas de la burocracia clásica optimizan los valores de la prediccióny de la eficiencia, q u e lo s o n para l a puesta e n marcha de cualquier política, mientras q u e opera contra lo loss val valor ores es de la adaptabilidad y de la respuesta inmediata, que son imperativos para la formulación de la política en u n a democracia c o n éxito (Mayer, 1989: 121). Este mismo aspecto es recogido p o r Lindblom (1980: do s cuestiones so(1980: 11) al señalar q u e se d a n dos sobresalientes, la primera referida a cómo hacer q u e las políticas cas públicas pú blicas sean m á s efectivas e n resolver problemas sociales, mientras q u e la segunda afecta a la manera e n q u e debe llevarse a cabo el trabajo gubernamental de forma q u e esté sujeto al control popular, o, e n otras palabras, que "permanezca permanentemente e n la esfera de lo político". La cuestión entonces estriba tanto e n el nivel d e autonom í a de la administración pública a la hora de conformarse, como e n el aspecto aspect o m á s fundamental del proceso de generación d e productos donde aparecen m u y integrados los aspectos puramente administrativos y los políticos. E n el prim e r aspecto puede aceptarse la idea q u e configura a la administración administración pública como burocracia e n u n estadio más del régimen político organizado según reglas emanadas de los tres poderes fundamentales del Estado y conformado com o u n sector plenamente representativo (en el sentido de u n a correspondencia proporcional) d e las las diferentes dimensiones e n la sociedad. De esta manera, se constata q u e la burocracia h a seguido, paso a paso, e n estrecha estr echa relación, relación, los los sucesuce sos q u e h a n afectado al Estado y al gobierno e n s u evolución

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histórica. Sin embargo, es en el segundo aspecto donde se concitan los interrogantes m á s serios. E n l a s actividades administrativas pueden individualizarse dos atributos comunes: e n primer lugar, s e r dependientes o subordinadas a otras (y p o r éstas controladas) q u e determinan y especifican la lass finalidades finali dades p o r realizar realiz ar (activ (activi i dades políticas, soberanas y d e gobierno); e n segundo lugar, s e r ejecutivas e n el doble significado d e llevar a cabo u n a o p ción o u n a norma precedente y de ejecutarla interviniendo para la satisfacción final de intereses y fines y a individualizados. Esto Estoss atributos condujer con dujeron on a la identificación de la a d ministración pública esencialmente como función, vale d e cir como actividad-objetivo actividad-objetivo (condicionada (c ondicionada p o r u n objetivo) y como organización, es decir, como actividad dirigida a ase gurar la distribución y la coordinación del trabajo para u n a finalidad colecti cole ctiva va (Pastori, 19 1981 81:: 13) 13).. Respecto a la relación entre el eje del gobierno q u e hace la política pública y el eje q u e la administra, e n cuya intercone xión pueden encontrarse c o n frecuencia problemas d e gobernabilidad, LaPalombara (1974: 250-253) conformó u n table ro específico. Tomando posiciones extremas de centralismo y descentralización, se obtuvieron cuatro subespacios resul tado de la combinación de ambas variables e n los d o s ejes referidos. Bajo esta división, las categorías q u e tienen el m a yor grado de coherencia y q u e aparecen corno "naturales" s o n e n las q u e coinciden u n gobierno q u e hace política de forma centralizada mediante u n a administración también centralizada y u n gobierno q u e hace política descentrali zada mediante u n a administración descentralizada. S i n e m bargo, e n las últimas décadas se h a desarrollado u n fenóme no q u e muestra la existencia d e u n a tendencia intermedia y "menos natural" q u e combina la acción política centralizada d e l gobierno c o n la administración descentralizada de la misma. Pero lo interesante es el movimiento autónomo ge ge  nerado p o r la administración descentralizada para presio-

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

proceso, también descentralizado, n a r e n favor de u n proceso, de hacer política."

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a la la hora

las políticas públicas  Dife  Difere rent ntes es tipologías de las

Desde u n a perspectiva de extremada utilidad para el estude l sistema d i o del siste ma políti político, co, según seg ún el clás clásico ico traba trabajo jo de Lowi (1972: 300) 30 0),, la lass políticas públicas públ icas se presentan bajo cuatro tipos distintos. En primer lugar, se encuentran las políticas regulatorias o reglamentarias q u e establecen estab lecen las las reglas reg las de comportamiento, cuya principal princ ipal herrami her ramienta enta es la legis legislac lación, ión, se basan talles como multas o incluso privae n aspectos disuasorios ta ción d e libertad para poner e n vigor el acatamiento c o n los patrones prevalecientes de conducta. En segundo término, lass polít la políticas icas redistributivas clasific clasifican an a las las personas según criterios q u e les d a n o n o acceso acceso a ventajas, se pueden llevar a cabo mediante instrumentos fiscales y posteriormente los impuestos s o n canalizados e n programas d e asistencia pública. En tercer lugar, la lass políticas políticas distrib di stributivas utivas se centran e n el in-

terés guber gu bernam nament ental al de garantizar gara ntizar igual acce acceso so a los los recursos. recursos . En último término, las políticas esenciales o constitutivas q u e definen reglas sobre na sob re reglas (el (el código penal), sirven a la nación corno u n todo al atender las necesidades operativas del propio gobierno y d e la administración y al proteger la segufo rma e n ridad nacional. Ahora bien, si se tiene e n cuenta la forma la q u e el público afectado percibe percibe u n a política particular, es es 8 Obviamente,

los los casos qu e ponen de relieve relieve est estaa tendencia responden a razones a veces m uy diferentes. En Italia las Ligas Regionales básicaco n el fin de romper lo q ue para el Estado mente presionan sobre Roma con italiano italia no es es un a forma de solidaridad nacional aduciendo el derecho de las regiones má s desarrolladas desarr olladas no sólo sólo a administrar sino a disponer políticamente del presupuesto (tanto respecto a los ingresos como a los gastos). En España, con independencia de que pudiera darse un sentir similar en en nacionalistas catalanes y vascos, existen razones históricas históricas y culturales que no se d a n e n Italia y que, no obstante, empujan hacia u n a situación semejante.

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓRIC A

posible subdividir las polí política ticass reglamentarias e n d os categorías: gorías : la la q u e limita lo loss inter i ntereses eses o la libertad de las personas a las q u e debe aplicarse (el código d e circulación), y la q u e den ominar narse se autorreglarnentaria (el acceso acceso a u n a propodría denomi fesión). Paralelament Parale lamente, e, existen otros tipos d e taxonomías establecicriterio s diversos. divers os. Así, Así, el estatuto institucional del d a s según criterios de l defi nir los los programas órgano q u e torna la decisión permite definir de acción según s u carácter administrativo, parlamentario,  jud  j udii cial ci al o gubernamental. Otra distinción disti nción es la q u e establece diferencias entre la lass políticas políticas nacionales y la lass políticas localocales y éstas según diversos grados de organización. También los grupos q u e sirven de objetivo explícito a la acción pública constituyen u n factor factor discriminante, sobre todo c o n respecto a las políticas de ayuda social o d e educación. Subir Sub irats ats (198 (1988) 8) complementa esta tipología haciendo hincapié e n la importancia de las políticas públicas tanto "positivas" corno corno "negativas", es decir q u e el "hacer" puede s e r t a n importante como el " n o hacer" e n el proceso de establecimiento de la agenda. De alguna manera, lo q u e enfatiza enfat iza es es la conceptualización de las polí política ticass públicas como resultad o de u n a serie de decisiones relacionadas, de interacciones y grupos q u e marcan la necesidad de de plantear p lantear u n estudio d o ble q u e alcance tanto a las las intenciones corno a la lass conductas. condu ctas. Todo lo cual plantea consecuenci consecuencias as relevantes e n la propia concepción concep ción de la ciencia ciencia política y, y, dentro d e ella, e n la relaeoría y la práctica. El hecho d e q u e los estudios ción entre la tteoría loss d e políticas públicas no pretendan únicamente mejorar lo procesos de toma d e decisiones y puesta e n práctica d e las políticas sino también u n a mejora e n lo loss objetivos ob jetivos a alcanzar y e n la adecuación de ambos, liga esta línea de análisis de política. ica. Ahora bien, alguna forma a los estudios d e teoría polít igualmente se señala q u e esta línea d e análisis d e políticas públicas plantea algunos problemas. U n o d e ellos es la interpolítica ica corno mera interacción pretación reductivista de la polít de actores; y, p o r otro lado, se encuentra el peligro d e q u e los

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estudios sean demasiado coyunturales y, p o r consiguiente, difícilmente generalizables, generalizables, de aquí  q u e se defienda la utili zación d e es tudios denominados de " e s tilos de políticas". Bajo u n a perspectiva comparada, esencialmente se podría llegar a conocer el grado de divergencia o de convergencia de dichas políticas; inferir s u posible incidencia e n relación c o n la gobernabilidad del sistema, d e suerte q u e se pudiera establecer u n a relación entre la gobernabilidad y u n deter minado estilo de políticas; y conformar u n a tipología de los sistemas polí políticos ticos a través d e dichos estilos. estilos. Richardson et al. al. propusieron u n a sencilla tipología básica de los los estilos de políticas q u e servía apropiadamente a la ho clasificación de de lo loss sistemas sistem as políticos ra de confeccionar u n a clasificación según s u forma de operar. Dicha tipología la fundamentab a n e n d o s factores: el primero e r a la forma de aproximarse el gobierno para resolver u n problema (que a menudo se h a

caracterizado caracte rizado en términos términos del del debate incrementalismo-racio incrementalismo-racio es toss autores rechazan) según s u actuac act uación ión fue fue nalismo y q u e esto se la de u n a actitud anticiputoria-aciiua hacia los problemas de la sociedad o fuese reactiva. El segundo factor se refería a la relación del gobierno c o n otros actores e n el proceso del trabajo gubernamental, de manera q u e se desprendían dos características e n esta actuación: una que privilegiaba privil egiaba el el con senso y la otra q u e se basaba e n la imposición de las solucio nes. De esta forma, concluían definiendo el estilo de política como l a interacción entre, p o r u n a parte, la aproximación del gobierno a la resolución d e l problema y, p o r otra, la relación entre el gobierno y otros actores e n el proceso de la política - " theinteraciion between a) the t 's appr approac oach h to  prob  probie iemm-so solo loín íng g and b) the relu reluti tion onsh ship ip beiuieen governmcnt and  actors in the po other actors the poli licy cy process"  (Richardson ei al., 1982:12-13).9

Este entramado teórico es el adoptado po porr Subirats Subirat s para llevar a cabo el análisis del sistema político español desde la perspectiva de la forma ción de políticas públicas; de suerte q ue se encuadra a nuestro nuestr o país país el cuadrante reactivo-consensual, con más énfasis e n lo reactivo q u e en lo consensual" (Subirats, 1992:130). 9

UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓ RICA

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Desde la perspectiva de la gobernabilidad, el cuadro así for mado debe tenerse presente para introducirlo en los diferentes análisis de pol políti íticas cas públicas y de de s us consecuencias e n el sis tema político. Ahora bien, a la vez tiene q u e considerarse q u e no existe u n estilo q u e a prio  priori ri pudiera asegurar por sí mismo u n mayor grado de gobernabilidad, aunque desde u n a lógi

ca democrática la combinación de las variables variables anticipatoria anticip atoria activa y d e consenso tuviera u n perfil má s favorable a la go go bernabilidad.  La

agenda

de las las políticas públicas

e strechaa y defi Apenas unas líneas más arriba se indicaba la estrech nitiva relación entre el trabajo gubernamental y las políticas públicas, de suerte q u e la discusión e n torno a la misma se sitúa e n el núcleo central d e la reflexión d e este capítulo. March y Olsen (1976) produjeron u n esquema m u y intere sante para el estudio de las decisiones e n las organizaciones públicas, de manera q u e distinguieron los componentes de base presentes e n todos los procesos de decisión, éstos eran: los problemas a resolver, las soluciones a poner e n marcha, los actores q u e intervienen, y las ocasiones favorables para tornar la decisión. Lo interesante d el esquema era que, elementos podían estruc complementariamente, s u s cuatro elementos turarse e n el tiempo según combinaciones variadas. S i n embargo, Jones (1970) había formulado c o n anteriori la secuencia sec uencia d e ac d a d u n marco analítico q u e racionalizaba la tividades q u e iban desde el surgimiento público público d e u n problema a la culminación de la acción gubernamental y q u e se tare as d e las distin resumían e n fases estructuradoras d e las tareas tas autoridades. Estas eran: i) la identificación d e u n proble ma; ii) la formulació formu laciónn de de soluciones; iii) la torna de la decisión; la evaluación de iv) la puesta e n marcha del programa, y l a acción.l? A cada fase le correspondería u n sistema d e ac10 El

esquema esquem a es es mu y similar al q u e adopta Subirats (1989)consistente

EL RENDIMIENTO DEL SISTE SISTEMA MA POLÍTICO POL ÍTICO

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ción, desempeñándose actividades específicas p o r parte de la autoridad pública o e n su entorno (básicamente los grup o s d e presión). Frente a esta euforia tipologizadora d e los pasos constitutivos d e l trabajo d e gobierno, gobierno, Lind blom (1980) opuso u n espeso escepticismo q u e procedía de la idea q u e tenía d e la política a la qu que e consideraba originada p o r u n compromiso entre actores q u e desconocían el resultado. En cualquier caso, esta última visión n o contradecía la vinculación entre los distintos pasos enunciados constitutivos d e la acción gubernamental y el propio nivel d e gobernabilidad del del sist s istema. ema. Es precisamente e n el desarrollo d e dichas tareas donde se pued e n llegar a encontrar obstáculos, decisiones erróneas y cálculos incorrectos c o n incidencia incidencia directa e n el proceso d e gobernabilidad. El trabajo d e Jones Jones abrió u n abanico d e estructuras complejas que, cada u n a de ellas, conformaron entidades específicas. Así, la fase definida como de identificación d e u n problem a h a venido a centrarse fundamentalmente e n el proceso

en: i) definición defin ición del problema, relevanc relevancia ia públic públicaa y formación de la agenda de actuación de los poderes públicos; ii) alternativas d e actuación y análisis sis de prospec pr ospectiva, tiva, toma de decisiones y fijac fijació iónn de objetivos; objetivos; iii) la puesta en práctica de las políticas públicas, con especial detenimiento e n el papel de la burocracia; la evaluación de las políticas, y la sucesión y terminación de políticas. También Pallarés (1988) señala tres pasos qu e se desdoblan e n nueve fases: 1) la formulación; i/) la implementación, y iii) la evaluación y la continuidad o cambio; distinguiendo en el seno de la formulación: formulación: el establecimiento d e la agenda política; la definición de los problemas; la previsión; el establecimiento de objetivos y, po porr último, la selecció selecciónn de la opción. Al igual q ue [enes cuando señala que" el final es el principio" ambos autores llevan a cabo la conceptualización de un último paso q ue denominan la "sucesión" o la "continuidad" y q u e supone la noción de qu e el desenlace de toda política pública abre la puerta y prefigura un a nueva. Idea qu e también se recoge en Lindblom al señalar q ue la evaluación no es u n paso constitutivo e n el trabajo gubernamental si no se inicia otro movimiento; si bien este autor es partidario de observar al trabajo gubernamental "como un proceso extremadamente complejo sin Comienzo ni fin y cuyos límites permanecen e n la mayoría de los casos inciertos" inciertos" (198 (1980: 0: 5). 5).

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conocido como d e " elaboración d e la agenda" gubernamental ta l (agenda setting) q u e quedó integrada p o r cinco conceptos clave (jones: 1970: 35-4 35-41): 1): la percepción de lo loss sucesos suc esos,, la d e finición d e un problema, la agregación de intereses, la organización de las demandas y l a representación y acceso ante las autoridades públicas; públicas; todos los los cuales se relacio rel acionaba nabann ge ge nerando resultados diferentes particular fundiferentes e n virtud de s u particular cionamiento, aunque tenían e n común el prod ucir, como re sultado final, u n a demanda de acción política que podía s e r o n o considerada p o r el gobierno. Ahora bien, Pallarés (1988: 152) h a señalado e n q u é forma estudios empíricos h a n moscaracterísticas confieren mayores probatrado que ciertas características bilidades para entrar a l os hechos e n l a agenda: alcanzar proporciones d e crisis o d e amenaza de crisis; componente altamente emotivo; s u relación c o n las cuestiones d e poder y socied ad; y q u e afecten a u n amplio númelegitimidad e n la sociedad; ro d e personas. La propia sensación d e crisis d e gobernabilid a d h a llegado a crear, cuando es generalizada, u n ritmo d e actuación y d e señalización d e problemas q u e e n buena m e dida h a sido contagioso d e u n país a otro.'! En cuanto a la formulación de u n a solución o de u n a ac ción tras llegar al gobierno las percepciones, definiciones e interpretación de algún suceso acaecido e n la sociedad, conaspectos substanciales absolutamente relaciona curren d o s aspectos dos: el propio diseño en que consiste la misma formulación y l o s títulos de legitimidad para que puedan aplicarse al de finir los los agentes q u e la problema. La formulación precisa definir v a n a producir (normalmente el Poder Ejecutivo pero también el Legislativo); asimismo s u s tipos q u e pueden referirse

Un ejemplo de esa situación puede encontrarse en en la privatiza dora" que, p or señalar el el tamaño t amaño del Estado como un o de los los principales responsables de la crisis de de gobernabilid goberna bilidad ad de buen número de países, ha conducido a la puesta en práctica de u n a vertiginosa campaña de privati zación masiva d e servicios públicos. Algunas de estas privatizaciones económicamente eran inn inneces ecesaria arias, s, otras otr as afectaban a sectores estratégicos y, finalmente, u n a tercera gama se refería a servicios sociales inalienables a la acción de u n Estado democrático. 11

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

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porr la naturaleza de según categorías d e l objeto e n cuestión, po los problemas y d e los grupos afectados; igualmente se pued e distinguir entre formulación "rutinaria", derivada de e nfrentarse a problemas surgidos corno corno consecuencia d e u n a política aplicada a u n área concreta, concreta, y formulación "creati va", referida a problemas d e nuevo cuño. Ahora bien, como recién se señalaba, señalaba, no toda la atención del proceso d e formulación debe centrarse e n el problema y e n como resolverlo, debe pensarse también e n términos de qu que e la acción qu va que e vaya a tomarse esté legitimada, legitim ada, cuestión qu que e lo complica enordel término. término. Todo ello se memente p o r la propia dificultad del relaciona c on la toma de decisión decisi ón y c on la necesidad de crea ción de u n a coalición mayoritaria q ue produzca la política efectiva desde el mayor grado de legitimidad posible. El proceso d e aplicación d e la política políti ca se sitúa de lleno e n la esfera esf era de la acción d e gobierno y conlle conlleva va s u puesta e n marc ha mediante la gestión y la administración. La asignación a u n determinado órgano administrativo, bien fuera ya exis tente o d e nueva creación, es esencial a la hora d e determin a r los posibles efectos qu que e pudiera producir la política e n cuestión, y a q u e entran e n función aspectos como el grado de apoyo político c o n el que cuenta tal órgano, si tiene u n a sobrecarga d e tareas o es específico para la política políti ca referida. referida. Por otra parte, la acción se se v e afectada p o r d o s dimensiones de la adminis admi nistrac tración ión (Jon (Jones es,, 197 1970: 0: %): %): la discreción adminisque e procede, e incluso trativa d e lo loss individuos concernidos qu se potencia, e n muchas ocasiones p o r las ambigüedades de los textos legales y normativas; y el simbolismo e n la administración derivado de la evaluación d el proceso político e n términos d e intercambios e n los q ue la administración goza de u n valor añadido generado p o r s u propia existencia. La última fase se refiere a la evaluación, entendida como estimación, de los los resultados res ultados d e la política q ue sirve para juz g ar s u s efectos e n los problemas públicos. Lo cual requiere la definición d e criterios d e medición debido a la posibilidad de usar: la compensación para el público, los costos afecta-

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dos, el apoyo político, o, incluso, los problemas creados. E n términos generales, el proceso de evaluación es formalmende l puete acometido p o r el Poder Judicial, p o r el defensor del blo y, e n menor medida, p o r el Legislativo, e, informalmente, p o r los medios de comunicación, los grupos d e interés y el mundo académico. LA

POLÍT POLÍTIC ICA A ECONÓMI ECON ÓMICA CA Y LAS roirrrcxs PÚBLICAS Política

y economía

U n o de los aspectos centrales q u e deben tenerse e n cuenta cuando se analiza la gobernabilidad de u n sistema político es la consideración de la política económica y d e los distin tos procesos y medidas que la ponen e n marcha como algo estrictamente estrictamente integrante del proceso político. E n ese marco se llevan a cabo interacciones que están lejos d e s er unidireccionales entre los mundos de la política pol ítica y d e la economía. De esta forma, la política, e n cuanto aportación procesal resolu tiva d e aspectos técnicos, es u n a respuesta a las las constriccio nes ne s estructurales implícitas e n la organización socioeconó mica en cada nación. Pero Pe ro al al mismo tiempo, al tratarse d e u n producto generado fundamentalmente p o r los gobiernos, y va s e r éstos de naturaleza estrictamente política, todas las variables políti políticas cas q u e tienen cabida en su seno comportan u n relevante efecto e n las decisiones gubernamentales. Como se h a señalado, s i n la comprensión compren sión de q u e la economía no pued e funcionar sino dentro d e u n marco político y c o n inter venciones gubernamen gubernamentale tales, s, y q u e la pol polític íticaa gira e n gran m e dida e n torno tor no a cuestiones económicas y es al al tamente sensible al comportamiento - y manejo- de la economía, n o es p o go sible comprender las variables de las cuales depende la gobernabilidad de los países" (Tomassini, 1993: 16). P o r consiguiente, todo el proceso d e elaboración d e la p o líticaa económica se alza lític alz a h o y e n d í a como u n a d e las activida11

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des m á s importantes del Estado. Su acción se lleva a cabo desde u n a plataforma definida p o r la situación previa d e las necesidades sociales y d e las crecientes trabas. Pero, simultáneamente, se encuentra mediatizada p or u n mundo cada v e z más interdependiente, sobre todo e n el nivel financiero y comercial. Todo lo cual debe tomarse e n consideración a la hora d e l diseño d e las políticas. Éstas s o n determinadas n o simplemente p or las condiciones económicas prevalecientes sino también p o r la dinámica política. P o r ello, el mantenimiento de la autoridad política e n situaciones d e dificultades económicas, v í a la normalizada actividad del gobierno, es el m a y o r reto c o n el q u e puede enfrentarse u n gobierno, fuera d e las amenazas q u e suponen los conflictos de tipo étnico e n los Esto es así, así, incluso inclus o p o r encima d e las promomentos actuales. Esto pias disfunciones formales sobre las q u e pudiera estar asentado tanto a la hora de s u conformación como d e l procesamiento d e s u s políticas. Desde este escenario, el tema d e la gobernabilidad adquiere u n sentido relevante. Pero, p o r otro lado, las condiciones de las cuales también depende varían d e acuerdo "con las características y la eficacia d e l modelo económico vigente" (Tomassini, 1993: 34). En cualquiera d e los casos, el estudio d e la gobernabílid a d n o debe abordarse desde u n a perspectiva exclusivamente economícista.P sino teniendo e n cuenta que toda acción de gobierno, como se indicó al principio, está forzosamente forzosamente mediatizada por tres particularidades: s u carácter externo, s u entramado institucional instituciona l y el propio sentido de los "productos" d e l sistema político. P o r el carácter externo se entiende aquí  el cúmulo de elementos dados que rodean la acción d e La perspectiva q u e tie tiende nde a evaluar la gobernabilidad únicamente desde la economía política es es mayoritaria. mayoritaria. Se estima q ue debe ser así ya q u e el reto q u e encaran los países es de esa naturaleza. Una posición ecléctica se encuentra en Rose Rose y Peters Pet ers (1978: 6) cuando señalan que" es político porque concierne a la propia autoridad del gobierno; es económico porq u e u na d e las causas principales es el fracaso de las economías nacionales para crecer tan rápidamente como los compromisos del gobierno para gastar dinero" dinero".. 12

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓ RICA

gobierno e n el escenario internacional (tanto desde la perspectiva de los intereses de la economía internacional como de l o s intereses intereses nacionales nacionales e n este ámbito). El entramado institucional institu cional se se refiere a las las formas de propiedad, a los valo res d e cultura política y a la lass instituciones políticas formales. En cuanto a los "productos" del sistema político, se refiere a las políticas sectoriales q u e representan las metas de las élites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas p o r aquéllos a quienes v a n dirigidas. En el seno de estas políti cas cas, la política económica econó mica desempeña u n papel estelar.

lncrementalismo

a inercia

Otro punto q u e debe tenerse e n consideración a la hora d e analizar los problemas q u e acechan a la gobernabilidad se refiere al proceso mismo de toma de decisiones políticas e n lo q u e se refiere a s u ritmo d e actuación. En este sentido se d a n cabida d o s concepciones e n el seno de los gobiernos d e mocráticos. Frente a la visión q u e estimaba q u e la puesta e n marcha se realizaba mediante pequeños pasos consecutivos y constantes, de manera que la construcción de las grandes políticas se llevaba a cabo d e forma gradual, h a surgido otra q u e pone el acento e n los efectos q u e como resultado d e la inercia iner cia se se ejercen sobre la política. Así, Así, el gobierno de h o y e n d í a n o se refi refier eree tanto tanto a la realización realización de opciones nuevas como a convivir c o n las consecuencias inerciales a largo plazo de

opciones opcio nes del del pasado. p asado. En En contra de la visión incrementalis ta ta,, el modelo inercial inercial enfatiza tanto t anto el efec efecto to acumu acu mula lati tivo vo d e las d e cisiones cisiones pret pretér érit itas as como como el hecho hecho de que muchas muchas consecuen consecuencias cias a largo plazo s o n impredecibles, impredecibles, incluso aunque exista u n a más aún, aún , s o n desestabilizadoras e n p o conexión acumulativa; más tencia, irreversibles y m u y variables e n s u efec efecto to.. Mientr Mie ntras as q u e el incrementalis incremen talismo mo se ref refie iere re al compor com portam tamien iento to d e los políti cos, " e l modelo in iner erci cial al concie concierne rne a la la marcha del gobierno" .13 13 Rose

y Karran advierten sobre las consecuencias de evitar tomar de-

EL RENDIMIEN TO DEL DEL SISTEMA POLÍTICO

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En términos m á s preciso precisos, s, las las instituciones instituciones no tienen u n comportamiento determinado p o r el tiempo, aguantan, y aguantan de forma mucho m á s duradera q u e los individuos. Los compromisos derivados de la inercia reflejan las consecuencias irreversibles d e las opciones del pasado; des d e entonces, los compromisos se h a n convertido e n leyes y e n organización comportando u n lastre considerable. De es es te modo se llega a producir u n a especie d e sedimentación d e conflictos q u e grava c o n mayor fuerza a los estados c o n m e n o r capacidad política como consecuencia de aspectos insti tucionales, d e consenso social o de éxito económico. La fuerza d e la inercia queda igualmente constatada p o r el análisis q u e señala q u e la composición política de los go biernos no es el factor decisivo para determinar las prioridades e n el proceso d e elaboración de la política.'! Bien es ciercisiones cisiones a largo lar go plazo p o r las las dificultades del del corto plazo, confirmá ndose la importancia del modelo de inercia q u e enfatiza la orientación de no to los políticos  poli  polili lici cian anss laking laking (or   per perm a r decisiones d e los of thcir snortsnort-ter term m diffiCllllies, decisione abou! long-temi  trends confirm s lile import importanc ancee of the  pntter  pnttern n of   Ihis  Ihis confirms of  the inertia model. Yo eueiain resarce nllocation for  decades, poliiicia poliiicians ns do not need lo act; doing noihing call also tuire formida  formidable ble consequences. illerlia model enuúiasizc» tue non-deci siollmakillg orientation o f polie ymakers, rs, especially especially uihcn dccision« reqllire f  polieymake choiccs"  (Rose y Karran, long-term long-term (and in present  present 

1984: 27)-. 14 En este sentido Schmidt Schmidt advierte que qu e no hay un a línea divisoria clara entre las políticas adoptadas po porr los los gobiernos gobiernos socialdemócratas y los burthere is clear-cut diuiding line lile policies policies adopted  gueses (Schmidt, 1983: 16)-; posición Social Democratic and bourgcoi» no compartida p o r Przeworski y Sprague (1986: 109-122) al señalar q ue las estrategias d e maximización del voto llevaron a los partidos socialde mócratas a diferenciar claramente sus programas electorales de los de su oposición centrista y conservado ra. Igualmente Huber el al. (1992:4) marcan diferencias significativas entre la duración e n el poder de los partidos de izquierda y la d e los partidos demócrata-cristianos e n lo referente a las las políticas económicas asociadas: los primeros se basan e n la expansión de la economía pública y e n los efectos redistributivos de la política fiscal; las transferencias de de pagos di por po r lo contrario, los segundos se asocian a las rectos y algo menos con el gasto global globa l en en beneficios sociales y menos a ú n Conla expansión general de la economía pública y de los impuestos.

UNA APROXIMACiÓN TEÓRICA

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to q u e siempre existe la posibilidad d e q u e las fuerzas d e la inercia que qu e continúan e n movimiento sean detenidas por una fuerza mayor ( u n líder político, u n movimiento d e opinión, movilizacio movil izaciones nes populares, la cris crisis is deriv de rivada ada del endeudamiento externo...). P o r último, también debería señalarse que qu e e n los países industrializados, e n algunas alguna s circunstancias, circunstancias, se aplicaron las políticas anticíclicas típicas del keynesianismo p a lass consecuencia consec uenciass inerciales. inerciales. Este tipo d e actuacior a romper la nes se refería a la puesta en marcha d e políticas monetarias expansivas, mediante el incremento incremen to d e la masa monetaria e n circulación y la contención d e los tipos d e interés, interés, y d e polí ticas fiscales, a través de la reducción d e impuestos."  Laelaboración  La elaboración del presup presupues uesto to nacional U n ejemplo clásico e n la formulación d e políticas públicas es l a elaboración del de l presupuesto nacional q u e ocupa u n a p osición cenital e n la arena política." N o e n vano e n la práctica textos constitucionales constituci onales se preven procedimientotalidad de los textos tos especiales a la hora d e los debates presupuestarios, y e n los regímenes presidenciales s o n origen d e frecuentes enfrentamientos, cuando no serios bloqueos, entre el Ejecutivo, q u e propone el presupuesto, y el Legislativo, q u e habitualmente 15 Posiblemente Posibleme nte

llaa administración Reagan, a partir d e 1984, 1984, sea sea el ejem eje m plo má s evidente de aplicación de políticas anticíclicas. Para ello utilizó los elementos keynesianos que las políticas políti cas monetaria y fiscal, y qu e suponían las solamente vio limitada su acción e n el uso us o de dichos instrumentos anticíclicos keynesianos e n lo relativo a los intentos de modificar modifica r las las tarifas del del comercio exterior (el tercer elemento), ya qu e la estructura del comercio internacional lo hacía sumamente difícil). En este este ámbito ámbito,, es importanteel importante el concep concepto to de PPBS PPBS(Planning-Prograrnm ing-Budgeting-System) cuyo principal beneficio beneficio intelectual e s q ue posibi lita a los ejecutores de la política" ... nationnlgo nationnlgoals als  prec  precis isio ion n aud  on continuing basis"  Ganes, Ganes, 1970: 1970:115 115).Sin ).Sin embarg emb argo, o, Wildavsky Wilda vsky (1988: (1988: 3352) 52) h a sido siempre mu y crítico y escéptico co n respecto a esta aproximación puesto que, según él, sólo tuvo éxito e n el Departamento d e Defensa d e los Estados Unidos e n tiempos de McNamara.

EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO

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tiene limitada s u capacidad a la hora de poder incrementarlo. Las consecuencias d e u n presupuesto desequilibrado generador de déficit anuales q u e se acumulan alcanzando u n nivel alarmante, s o n tema d e u n a literatura numerosa a lo largo d e la década d e los años ochenta. Pionero d e la misma fue el trabajo d e Wildavsky, quien anticipándose a lo q u e inmediatamente sería la política presupuestaria del presidente Reagan, abogaba p o r u n a enmienda constitucional q u e limitara el incremento e n el gasto público al incremento proporcional na l d e la producción privada - " a constitutionnl amendment  toli to limi mitt the the increase increase in publu: spendingto  prop  propor orti tion onat atcc increase o f  priuaie  priu aie produc pro ducii iion on"  "  (Wildavsky,

1980: 21). En otro orden d e cosas, el estudio de la realización d e l presupuesto a escala nacional h a enfatizado la posibilidad de u n a aproximación a s u estudio comparado reuniendo d os variables para clasificar a los distintos procesos presupuestarios: el nivel d e riqueza y la predictabilidad. La inclusión d e la predicción incorporaba aspectos relativos a la propia naturaleza del sistema político y a su capacidad de producir resultados ciertos o inciertos. Según el trabajo de Wildavsky, la combinación de ambas variables generaba u n escenario dominado p o r cinco soluciones cuya aplicación al estudio d e la política comparada e r a de gran utilidad como com o se se había reflejado en el estudio d e Ashford (1978) entre otros. Estas soluciones eran: la del proceso presupuestario incrementalista típico d e las sociedades ricas c o n sistemas políticos q u e ofrecen certidumbre; la d el proceso presupuestario d e ingresos ("revenue lnuigeting") suscitado e n sociedades pobres e n q u e también domina la certidumbre (el ejemplo serían las ciudades norteamericanas); la incertidumbre combinada c o n pobreza genera u n proceso presupuestario repetitivo ("repetitive bugdeting"); y la riqueza c o n la incertidumbre provoca u n a situación doble, esto es, aquélla en la que qu e la inestabilidad política conduce a u n incrementalismo alternante y a u n proceso presupuestario repetitivo (comose dio e n l a IV República francesa), y e n la q u e la incapacidad

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UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

administrativa lleva a u n proceso presupuestario suplementario (Jlsupplemelltnl  budgetillg") (Wildavsky, 1975: 12). Al integrar estas cinco soluciones c o n el tipo d e régimen político, e n lo concerniente a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, se obtiene otro esquema de análisis para el estudio d e la gobernabilidad del sistema e n el q u e las variables intervinientes son: el grado de colaboración entre los do doss p o deres, el nivel de riqueza del país e n cuestión y la capacidad d e predicción d e los principales retos q u e tiene la sociedad.

IV. IV.

EL PAPEL DE LA DEMOCRA DEMO CRACIA CIA E N U N SISTEMA SISTEMA POLÍTICO POLÍTIC O

los conceptos centrales e n la política es el de democracia. El objeto d el presente capítulo es el d e plantear s u in cidencia e n el seno d e u n sistema político a lo lo largo lar go del mo medio siglo y e n la circunstancia d e q u e e n el periodo comprendido entre ent re 19 1973 73 y 199 1990, 0,lo loss países democráticos democrátic os prác ticamente h a n doblado s u número al pasar d e treinta a cin cuenta y ocho (Huntíngton, (Huntíngton, 1991: 26). Es este formidable incremento el q u e permite referirse a este intervalo como el de la "tercera ola" d e democratización. P o r consiguiente, las siguientes páginas no abordan, salvo de manera m u y tangencial, aspectos d e la teoría d e la democracia y únicamente se hace u n rápido repaso a la evolución histórica de dicho concepto. Al considerar a la democracia como u n a "lógica" q u e preside las reglas de juego d e la p o lítica, e n consonancia c o n s u imbricación e n u n sistema polí tico, la atención v a a centrarse e n esa órbita, así  como e n las condiciones para s u mantenimiento. UNO

de

LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DEMOCRACIA

Como muchos otros conceptos, la democracia se trata de u n término extremadamente complejo q u e incluso h a dado paso a su propia teorización. Prueba de ello es la muy abundante literatura sobre l a "teoría d e la democracia" q u e comporta u n sólido legado intelectual. P o r otra parte, según señala Bobbio Bobbio (1981 (1981:: 493), 493), a lo largo d e la evolución evolu ción his histó tóri rica ca del pensamiento político y d e s u s tres grandes tradiciones, la democracia h a desempeñado u n papel estelar. En efecto, la teoría clásica, transmitida como teoría aristotélica d e las tres for-

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m a s d e gobierno, según la cual la democracia, como gobiern o d e l pueblo, de todos los ciudadanos o bien d e todos aque llos q u e gozan d e l o s derechos d e ciudadanía, s e distin gobierno de uno solo, y d e la g u e d e la monarquía, como gobierno aristocracia, como gobierno d e pocos. En segundo término, la teoría medieval d e derivación romana, d e la soberanía po pular, e n base a la l a cual se contrapone u n a concepción ascendente a u n a descendente de la soberanía según q u e el poder supremo derive d e l pueblo y s e a representativo o derive d e l se a transmitido p o r delegación del superior al infepríncipe y sea rior. En tercer lugar, la teoría moderna, moderna, como teoría origina da en Maquiavelo, nacida c o n el surgimiento del Estado m o  derno e n la forma d e las grandes grandes monarquías monarquías según la cual las formas históricas de gobierno s o n esencialmente dos, la monarquía y la República, siendo la antigua democracia u n a forma d e república (la otra es la aristocracia) donde tiene caracte terís rístic ticoo del periodo perio do prerrevolucionario origen el cambio carac entre ideales democráticos e ideales republicanos, y al gobierno genuinamente popular se le llama, antes q u e demo cracia, república. Esta situación se vio, además, modificada p o r el cambio decisivo e n la localización de la forma d e gobierno al pasarse de la pequeña escala d e las ciudades-Esta d o a la mayor del Estado nacional moderno. Las consecuencias d e este traspaso e n la ubicación y e n el tamaño del sujeto político fueron notables para la evolución posterior d e l con cepto y tuvieron q u e ver, según Dahl (1987:167), c o n nuevas formas d e representación indirecta y d e participación política, c o n la multiplicación de los clivnjes políticos e n el seno d e poblaciones menos homogéneas, la creación d e nuevas instituciones polít políticas icas y la aparición d e organismos y d e asociaciones autónomas entre sí  y c o n respecto al gobierno. Esta presencia ceni cenita tall de la la democracia e n la política polít ica se se man XIX e n el q u e la discu tuvo, igualmente, a lo largo de l siglo XIX sión e n torno a este concepto se desarrolló principalmente a través d e u n enfrentamiento c o n las doctrinas políticas pre-

LA DEMOCR OCRACIA EN UN SIST SISTE EMA POLÍTICO

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dominantes d e la época: el liberalismo p o r u n lado y el socialismo p o r otro. En el seno de este conflicto se contraponían u n a idea de democracia basada e n la libertad política y q u e paulatinamente se iba asentando y canalizando mediante la participación e n la representación e n las instituciones d e l Estado; c o n otra n o m u y diferente pero q u e la concebía e n sí  misma como u n instrumento para la realización d e transformaciones radicales e n el Estado y e n la sociedad. En el prim e r caso, la línea d e desarrollo de la democracia se movía e n d o s direcciones: e n la gradual ampliación derecho al voto y e n la multiplicación de los órganos representativos (Bobbio, 1981: 500). E n la democracia concebida p o r la visión soso cialista, el Estado e r a el punto de partida d e l proceso d e d e mocratización (y n o el punto d e llegada como sucede c o n el liberalismo) de manera que, retomando el tema d e la democracia directa, abogaba p o r el control del poder desde aba jo extendiéndolo d e los órganos d e decisión política a los los d e decisión económica consiguiendo el paso del autogobierne a la autogestión. Esta última forma se v i o secuestrada e n la práctica p o r la puesta e n marcha marc ha de de la teoría teoría leninista del del partido como "vanguardia" de u n a determinada clase q u e asum i ó la citada función de control desde abajo. La teoría de las élites, formulada a principios d e l presente siglo, introdujo u n a v o z d e alarma m u y seria e n el estudio d e la vida polít política ica al al señalar la pertinaz presencia de una d e nominada" clase política" q u e detentaba el poder efectivo de manera continuada aunque se aplicasen los métodos remá s refinados. Espresentativos y d e participación popular más ta formulación, e n cuanto a s u nivel d e aportación empírica m á s q u e ideológica, contribuyó decisivamente a abrir la send a d e los nuevos, y a ú n actuales, elementos elementos conceptuale conceptualess elaborados e n torno a la democracia. Así, Schumpeter e n 19 1942 42 estableció estab leció q u e la democracia se trataba d e "arreglos institucionales para alcanzar decisiones políticas e n las q u e los individuos adquieren el poder para

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decidir p o r medio d e u n a lucha competitiva p o r el voto po inver tir el el orden d e los d o s pular".! Schumpeter no hacía sino invertir elementos que componían la proposición e n la teoría clásica d e l a democracia- animado por la evidencia d e l papel relevante q u e desempeñaba el liderazgo según las percepciones teóricas d e los elitistas; p o r consiguiente, se establecía q u e el papel d el pueblo e r a el d e producir u n gobierno, de manera q u e el proceso d e decidir sobre asuntos concretos por parte del electorado pasaba a ser secundario. Ahora bien, e n esta situación se debía d a r cabida a tres rasgos: el reclutamiento de la clase política mediante u n a libre competencia electoral, como si de u n mercado se tratase; la extensión d e u n a clase política numerosa a distintos distint os escenarios d el poder tanto cen tral y local como e n el gobierno y e n la oposición; y unas fuen tes d e l poder basadas e n el ámbito d e reglas establecidas p o r criterios avalados mayoritariamente y e n u n a delegación d e l a representación renovable periódicamente. Estos criterios sentaron los cimientos para q u e u n a décad a m á s tarde Dahl (1956) comenzara a desarrollar sus reflexiones creando las bases d e la aproximación pluralista d e l a política y q u e culminarían e n s u fundamental trabajo de 1971. Ambos estudios de Dahl sentaron las bases de la aproxima ción pluralista de la política encuadradas e n los d o s ejes q u e marcan la representación como participación y la liberalización del sistema político e n cuanto a debate público. El término clave de s u trabajo intelectual fue el d e poliarquía q u e fue desarrollado como sustituto del de democracia, c o n la intención de mantener la distinción entre ésta, como sistema "The democratic method is that instítutíonaí ermngcment jor arriring li t   poli  politi tica call decieions in indiuidunls acquire thepotoer to decide means oj 11 (Schumpeter, 1962: 269).  people' ple'ss competitioe  jor the peo 2 Schumpeter (196 (1962: 2: 26 269) 9) señalaba seña laba q u e la percepció per cepciónn clásica e ra q u e pueblo" tenía una opinión opinión definitiva y racional sobre cualquier cuestión individual y q u e hacía efectiva esta opinión, e n u n a democracia, escogiend o "representantes" quienes se encargarían d e poner e n marcha lo q u e tal opinión estableciera. 1

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ideal, y lo loss convenios ins ins titucionale titucionaless que debían verse como u n a aproximación imperfecta al ideal. Dahl (1971), mediante el término d e poliarquía, se refería a u n a situación definida desarroll o d e los conceptos d e participación y de p o r el libre desarrollo oposición, oposi ción, debiéndose reunir reuni r al al menos las las ocho garantías institucionales siguientes: libertad para constituir e integrarse organizacione s; libertad liberta d de expr expresió esión; n; derecho d e voto; elee n organizaciones; público;; fuentes alternativas d e inforgibilidad para cargo público limpias; ias; derecho d e los líderes mación; elecciones libres y limp políticos a competir p o r el voto; y q ue las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto y d e otros signoss d e preferencia. no La aceptación de esta aproximación hace posible abando n a r definitivamente la vieja idea que equiparaba democracia c o n forma de gobierno o, e n otros términos, con sistema p o  lítico. D e esta manera, se asume plenamente que la demo cracia es " u n método o u n conjunto de reglas procesales procesa les para la constitución del gobierno y para la formación d e las decisiones políticas (es decir, de las decisiones vinculantes para toda l a comunidad) m á s q u e u n a determinada ideología" (Bobbio, 1981: 503). P o r consiguiente, es u n mero elemento instrumental dentro d e l sistema político, o, como se indicaba anteriormente, "una lógica de funcionamiento". En este sentido, senti do, al al estudiar los sistemas políticos, uno puede consta t a r la presencia de principios democráticos e n unos escenarios pero n o e n otros. La cuestión estriba e n que, indefectiblemente, tienen q u e estar presentes e n lo q u e aquí se viene denominando el régimen político, para que el sistema sea calificado de democrático. La ausencia de los mismos e n el loss actores polít políticos, icos, de los los valores valor es q u e integran la terreno d e lo cultura política y de l escenario internacional no s o n u n requisito necesario aunque pueden contribuir decisivamente al fracaso de la democracia e n el régimen y, p o r tanto, a cierta forma d e colapso del mismo, mism o, corno se verá m á s adelante. De esta manera, aquí se defiende la posibilidad de que la d e -

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UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA

mocracia sea exportable e n la medida e intensidad e n q u e h a n sido exportadas otras formas institucionales que permanecen invariablemente e n todos los países.' Desde otra postura teórica, puede concebirse la democrac i a como u n particular sistema d e procesamiento y resolución d e conflictos d e carácter intergrupal e n cuyos resultad o s domina claramente la incertidumbre (Przeworski, 1988: 93). De esta manera, se concibe conci be a la democracia como u n sistema d e incertidumbre organizada en el q u e l a cuestión capital reside e n la evaluación d e l proceso (según Lipset s u legitimidad "compromiso ex ante") o e n la evaluación d e los resultados d e l mismo (según Lipset s u efectividad "evaluación ex post").4 Se insiste e n la necesidad d e la existencia d e u n a gama variada d e notas peculiares entre las q u e destacan: el expreso reconocimiento, como u n a característica permanente d e la actividad política, d e la existencia d e intereses antagónicos y d e la organización q u e tiende a satisfacerlos; el procesamiento y la liquidación d e los conflictos conforme a reglas especificadas a priori, explícitas, potencialmente familiares para todos los participantes y q u e sólo pueden s e r modificadas d e acuerdo c o n reglas; y, finalmente, el u s o d e 3 Tómese, p o r

ejemplo, ejemplo, entre otras, a los los grandes principios principi os legales recogidos e n los diferentes códigos o a instituciones como los bancos centrales, las fuerzas armadas y las organizaciones empresariales y d e trabajadores. 4 Przeworski posteriormente ha ampliado esta idea al señalar q u e la incertidumb incer tidumbre re de de la democracia proviene provie ne del del hecho de q u e ninguna única fuerza controla lo q u e ocurre. ocurre. Los Los resultados de los conflictos conflictos particulares particul ares no se conocen ex ante p o r las fuerzas políticas q u e compiten, ya q u e las consecuencias de su s acciones dependen d e las de otros, y éstas no pued e n anticiparse únicamente. De aquí  q u e desde el punto de vista de cada participante los resultados sean inciertos. inciertos. Przew Pr zewors orski ki (199 (1991: 1: 12 12)) matiza la incertidumbre al señalar q u e "significa q u e los los actores no conocen conoc en lo q u e sabe n lo lo q u e es posible pero no lo q u e es probable probabl e o lo q u e puede suceder, saben es posible y probable pero no sucederá -"lIllcerll1il/ly  CIIII mel111 tuat actors  knoui w/1I11 is poesibíe 11111 do 1101 knotu  w/1I11 cml happen, 1/1111 is possible  ondIike/y but  líkely,or  111111 IlIey knou:  but  1101 La democracia es incierta sólo en ese sentido.

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ie 

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la fuerza física, organizada d e manera permanente, regulad o mediante normas q u e especifican la lass contingencias contingen cias e n las que puede aplicársela universalmente y ex ante. La democracia corno corno gran principio qu quee movi movióó buena parte d e la teoría política durante siglos siglos pareciera q u e p o r el m o  mento quedara relegada a desempeñar u n papel menor e n el seno d e l sistema político, m á s a ú n e n u n tiempo corno el presente e n q u e aparentemente n o se vislumbran enemigos suyos. S i n embargo, aunque u n a visión "schumpeteriana" d e la democracia señalaría q u e ésta tiene q u e v e r c o n las reglas q u e establecen cómo se debe llegar a la decisión política y no q u é se debe decidir, su concepción e n tanto q u e medio lubricante del sistema hace q u e su suerte se vea enteramente ligada a la del mismo. N o se trata únicamente d e mantener s u valor histórico d e garante d e derechos y d e libertades individuales, sino que, como se h a indicado e n los capítulos anteriores, s u imbricación e n el sistema político le le hace pro gresivamente afectar al proceso d e torna d e decisiones y al control popular d e las políticas públicas emanadas d e ellas. En este ámbito se hace descansar u n a d e las má máss serias cons tricciones c o n q u e se puede enfrentar la democracia e n situa ciones consolidadas." Pero, además, el estancamiento d e l sistema, por no decir s u colapso, medido p o r el rendimiento e n s u funcionamiento institucional y p o r la manera e n q u e ope re el circuito conformado p o r el apoyo, las demandas y las políticas públicas descrito, q u e constituyen u n a suerte d e sensores evaluad ev aluadores, ores, entre otros, otros, puede poner d e nuevo e n mar c h a la reflexión teórica, no totalmente detenida.s sobre el sen tido d e la democracia. Ashford llama la atención al plantear q u e las las teorías teorías pluralistas pluralista s de de la democracia sufrirían u n gran vuelco vuelc o en el caso d e q u e las políticas fueran, sense, ;/1 en algún sentido, variables independientes _ " if  poúc  poúcle less are, ;/1 5

independent  rather  than dependent  tariables, then the entire pluralist  uniueree 1992: 344)-. 011 its head" (Ashford, 1992: been stood 011

A este respecto es significativo el propio contenido de los recientes trabajos de Bobbio (1985), d e Dahl Dahl (1989b (1989b)) y de Linz Linz (1992) (1992).. 6

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UNA UN A APROXIMACIÓN TEÓRICA

qu e el Puede mantenerse h o y como generalización válida que hecho de referirse a un régimen político comporta la asun ción del credo democrático ensu funcionamiento interno, de suerte que" sólo cabe e n la actualidad u n a sola teoría del sis tema" (Cotarelo, 1990: 86): el democrático. El colapso de los regímenes comunistas e n la Europa del Este, q u e siguió a las anteriores transiciones, h a traído consigo cierta convergen cia hacia u n a definición común de democracia q u e h a pro remarcabl ablee consenso consenso sobr sobree las las condicione condicioness mínimas ducido u n remarc q u e debe reunir la política para merecer el apelativo presti gioso de democrática - " ... has has produced  a uielcome towards a common dcfinition of democracy. toliere there been a silent ahandonmeni of dubi dubiou ouss adje adject ctiv ives es like 'popu 'popula lar', r', 'gui 'guide ded' d',, 'bourg 'bourgeoi eois' s' and 'formal' 'formal ' to modify 'democracf', A t  the has emerged  concerning the mi same time, a remarkuble consensus has  politie iess must meet in order  to meri nimal cond conditi ition onss that  polit meritt the the pres pres-(Schmit ter y Karl Karl,, 1991 1991:: 75). 75). tigious appellation of 'democratic"  (Schmitter Sin embargo, ahora es el momento e n que podría establecer se u n a clasif clasifica icació ción n por países países aten a tendie diendo ndo al funcionamiento de sus su s sistemas políticos e n cuanto a s u mayor o menor gra d o de flexibilidad frente a situaciones de amenaza d e quie b r a del mismo e incluso frente a s u capacidad potencial de generarlas; todo lo cual provocaría l a necesaria definición de u n coeficiente d e fragilidad, aspecto éste q u e queda lejos del de l objeto del de l presente trabajo. U n repaso a la bibliografía politológica muestra la existencia d e u n a amplia gama de condiciones ligadas al devenir de u n sistema político para garantizar s u pervivencia.

CONDICIONES DE LA DEMOCRACIA

El propio trabajo de Schumpeter (1962: 290-295) señalaba la existencia de de cinco condiciones para el éxito d e la democra cia, así: e n primer lugar mantenía que" el material humano" -"human material o f  poli  politi tics cs"  " - d e la política tuviera sufí-

LA DEMOCRACIA EN UN SISTEMA POLÍTICO

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cientemente alta calidad, e n el plano d e la habilidad y e n el d e la moral; la segunda condición sería q u e el rango efecti vo d e las decisiones políticas n o se extendiera demasiado le  jos; e n tercer lugar q u e el gobierno democrático fuera capaz d e mandar sobre u n a bien entrenada burocracia de buen nivel y tradición; la cuarta condición se referiría al autocontrol democrático; y la última concerniría a q u e la competición efectiva p o r el liderazgo requiere u n a larga medida d e tolerancia c o n respecto a las diferentes opiniones. P o r otra parte, el estudio d e Moore (1967: 430-431) había examinado los prerrequisitos de la democracia. Proponía cin co precondiciones: i) el desarrollo d e u n balance q u e evitara aristocra cracia cia terratenie terra teniente nte u n a corona demasiado fuerte o u n a aristo demasiado independiente; ii) u n giro hacia u n a forma apropiada de agricultura comercial; iii) el debilitamiento político la prevención d e u n a coa d e la aristocracia terrateniente; li lició ciónn aristocráticoaristocrático-burgue burguesa sa contra los campesinos y los tra bajadores, y una ruptura revolucionaria con el pasado, esto es, d e lo loss elementos burgueses burgue ses sobre aquéllos aquéllos que representan valores valor es precapitalistas, precapitalistas, instituciones y modos de producción. Ahora bien, s u excesiva vinculación al peso del pasado y al insatisfactoria ia s u aproxi determinismo económico hicieron insatisfactor mación para explicar la democracia política pues to q u e quedaban fuera aspectos relativos a las influencias exteriores, va lores lores culturales, culturale s, ideas, e instituciones políti políticas cas q u e pudieran considerarse como variables independientes. Algo similar ocurrió c o n otras corrientes surgidas en la dé desa rrollo lo eco eco cada d e 1960, basadas e n la vinculación entre desarrol nómico y democracia, q u e tomaron u n a notable consisten cia. El trabajo d e Lipset (1960), al señalar q u e el desarrollo económico e r a u n requisito d e la democrac de mocracia, ia, abrió abri ó las las puertass a los ta los teóricos teóricos de de la moderniz mode rnizaci ación ón qu que, e, s i n embargo, pronto tuvieron que revisar s u s tesis al aparecer nuevas formas autoritarias, precisamente e n situaciones d e explosión des-

arrollista. arrollista . La gestació gestaciónn de de lo loss estados burocrát burocráticos icos autorit auto ritari arios os e n el s u r d e l continente americano fue una prueba evidente

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UNA UNA APROXIMACIÓN TEÓRICA TEÓR ICA

d e ello (O'Donnell, 1982). Si bien puede s er sarcástico cons tatar que, e n muchos casos, las condiciones q u e permiten a u n sistema democrático sobrevivir a corto y medio plazo s o n capaces d e constreñir s u potencial para resolver reso lver los los enormes problemas d e pobreza y desigualdad (Karl, 1990: 13) y cuya no resolución es posible q ue acarree, e n el largo plazo, el fin del sistema democrático. Más Má s recientemente, Diamond (1992), apoyado e n u n abun dante material empírico, precisaba q ue e n la relación entre desarrollo arrol lo socioeconó socioeconómico mico y democracia cabía indicar indi car q u e aquél promueve ésta e n dos do s sentidos sentidos:: contribuye contrib uye significativamente significativa mente a la legitimidad y a la estabilidad donde la democracia y a existe y, e n los escenarios donde la democracia no se da, da , el desarrollo socioeconómico conduce más pronto o m á s tarde al éxito de s u establecimiento. Pero también destacaba cómo el desarrollo socioeconómico no producía los mismos efectos legitimadores duraderos duraderos para los regímenes regímenes autoritarios autoritarios q u e para los democráticos. Finalmente limitaba el peso específico del del desarrollo económico al establecer establecer q u e n o e r a p o r má s importante e n la promoción de la de sí  mismo el factor más de  se and certainly mocracia - " i t   is not economic deuelopment  no t  ec econ onom omic ic growth that that is the the most important dene deneio iopm pmen enta tall  factor in promot pro moting ing democracy"  (Diamond, 1992: 125). Linz (1987), máximo representante d e lo q u e podría e n tenderse como la aproximación interpretativa d e la quiebra d e la democracia", h a puesto d e relieve cómo l a existencia d e ciertas caracterís característica ticass y actuaciones actu aciones d e importantes actores políticos disminuyeron las probabilidades razonables d e supervivenciay consolidaciónde algunos regímenes demo cráticos precipitándoles en su caída autoritaria. Así, la pér dida de legitimidad, de eficaci eficaciaa y de efectividad de u n régimen, la existencia d e u n sistema d e partidos inadecuado y d e u n a oposición desleal deslea l o semileal, la estabilidad del gobierno y la manera d e establecerse u n nuevo régimen democrático, tanto e n s u fase constituyente como e n la capacidad d e incorpo ración a aquéllos q u e n o formaban parte de la coalición fun11

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dadora, s o n algunos d e entre los elementos q u e pueden pre determinar la quiebra del de l sistema democrático. Centrando la discusión e n u n enunciado positivo de las signif icativamente las oportuni condiciones q u e favorecen significativamente público y la prác práctica tica democrática, democrática, el grue dades para el debate público s o d e la bibliografía q u e apareció e n la etapa de las transiciones políticas parece centrarse e n el binomio referido a satisfacciones económicas por parte d e la mayoría d e la población y a la implícita aceptación po porr parte d e ésta del sistema. El des arrollo económico y la legitimidad, entendida como el grado son so n valoradas e n sí  mismas y consie n q u e las 1960 60:: 28 28), ), d a n paso a siete deradas justas y adecuadas (Lípset, 19 series d e condiciones m á s minuciosas: secuencias históricas, grado de concentración e n el orden socioeconómico, nivel de socioeconómico ómico,, desigualdades desigu aldades,, segmentación cul desarrollo socioecon tural, control extranjero extranj ero y creencias creencias e n los activistas políticos (Dahl, 1989'1: 39), todas las las cuales cua les amparan el carácter procedimental mínimo q u e Dahl confiere a la poliarquía. Estas series, dentro d e u n de mayor sofistificación d a n paso a cinco condiciones fundamentales cuya vigencia, e n u n determinado país, pueden derivar el mantenimiento y el progreso de las instituciones d e la poliarquía e n u n alto grado (Dahl, 1989b: 264). En primer lugar, los medios de la encontrarse neutralizados neutralizad os p o r el concoerción violenta deben encontrarse trol d e los civiles sobre lo loss militares militar es y la la polícía.? En segundo soc iedadd debe deb e tener tener características características modernas - c o n término, la socieda unos niveles históricos promedio de riqueza, ingreso, consumo y educación, gran diversidad ocupacional, poblacion e s mayoritariamente urbanas, u n descenso marcado d e la población agraria, y u n a relativa importancia económica de la agricultura-; dinámicas -crecimiento económico e incremento d e los niveles d e vida-; y pluralistas -numerosos grupos y organizaciones relativamente autónomos, particu7 Aspecto

éste extremadamente sensible e n la vida latinoamericana y e n algunos países árabes, pero también en aquellos otros casos de seria amenaza guerrillera y terrorista.

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larmente e n la economía-o En tercer lugar, el país debe s e r culturalmente homogéneo, de manera maner a q u e si fuera heterogé n e o n o debe encontrarse segmentado e n subculturas fuertes y s u s líderes h a n diferenciadas, y si se se encuentra así  así  consociacional para e n  debido tener éxito e n crear u n arreglo consociacional frentarse a los conflictos subculturales." En cuarto lugar, las creencias y la cultura política, fundamentalmente entre los activistas políticos, políticos, tienen ti enen q u e apoyar las instituciones de la poliarquía." P o r último, no debe estar sometido a interven ción alguna p o r parte d e u n a potencia extranjera hostil a la poliarquía.10 bibliogr aAhora bien, tendría q u e enfatizarse q u e lo q u e la bibliografía politológica h a considerado tradicionalmente como pre condiciones d e la democracia deberían ser mejor mejor concebidas, concebid as, al menos para América Latina, como los resultados del sistema democrático (Karl, 1990: 5), posición ésta q u e viene a com plicar el problema y a centrarlo e n u n terreno dominado p o r u n marcado probabilismo y p o r causalidades indetermina das. Además introduce la discusión teórica e n el ámbito de la consolidación d e l régimen político q u e se aborda seguida mente. L A CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA DEMOCRÁTICA

E n términos generales puede aceptarse la definición d e con solidación democrática como " e l proceso de reforzamiento, En este sentido aparece u n o de los principales retos q u e tienen aque l1associedades q u e no han han sabido articular en la vida política la presencia importante de sectores indígenas; pero, al mismo tiempo, el caso de Checoslovaquia y las tensiones en Canadá ponen de relieve el nivel de crispación en la política política nacional q u e puede introducir esta variable, l1egando a precipitar la virtual desaparición del Estado prexistente. prexistente. 9 C o n frecuencia, en los recientes regímenes democráticos el estilo de conducción política de s u s líderes ha comportado actitudes antinstitucioantinstitucionales, próximas al autoritarismo o al despotismo que, en todo caso, conllevaban u n fuerte contenido d e desprecio hacia modelos modelo s racionales racionales.. exten dida a lo largo d e la historia e n los los paíse p aísess de de 10 Circunstancia m u y extendida Europa del del Este Este y alguno al gunoss americanos de de la Cuenca del Caribe. 8

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afirmació afirmación, n, robustecimiento del sistema democrátic democrático, o, encaminado a aumentar s u estabilidad, su capacidad d e persistencia y a contrarrestar y prevenir posibles crisis" (Morlino, 1986: 13). Frente a esta acepción, las formuladas p o r Di Palm a (198 (1988) 8) y Linz Li nz (1990 (1990)) ti tiene enenn u n carácter minimalist minimalis ta según loss propi p ropios os politólogos. politólogos. En la la otra acera, se situaría la admiten lo posición q u e identifica la consolidación del sistema democrático con co n la eficiencia de las políticas puestas e n marcha p o r él mi mism smo. o. Ambas Ambas aproximacione aproximacioness tiene tienenn corno corno elemento c om ú n la idea de q ue la consolidación es u n estado dinámico de los sistemas políticos. De manera q u e no puede concebirse corno u n a situación que, u n a vez vez alcanzada, es irreversible. irreversible. Al insistir Linz q u e u n régimen consolidado es aquél en el q u e "ninguno d e los actores políticos principales, partidos, intereses organizados, fuerzas, e instituciones consideran q u e h a y alternativ alternativaa alguna algun a a los los procedimie procedimientos ntos democráticos para poder , y que ninguna institución instit ución política tiene tiene d e obtener el poder, recho a vetar ve tar la acción de los q u e gobiernan democráticamente elegidos" (Línz, 1990: 29), centra la discusión e n el ámbito loss términos de Linz Linz,, el sisweberiano d e la legitimidad. En lo tema democrático debe ser se r percibido como el único casino in puebl o" - " the (Linz, 1990: 29)-, para the e n el pueblo" utilizar u n a expresión del del "vie "viejo jo Oes Oeste te". ". Conti Con tinu nuan ando do con co n esta percepciónfigurada q u e equipara equi para lo democrático democrático con u n juego abierto de resultados inciertos q ue n o impone a s us jugadores otra expectativa expectativa que que el hecho de jugar" (Di (Di Palma, Palm a, 19 1988 88:: 73), se abre u n a conceptualización minimalista y posibilista. Es la habilidad para crear reglas de competición, q u e atraig a n a los jugadores hacia el juego y que, además, puedan despejar o convertir e n inoperante la tentación d e jugadores esenciales de boicotear el juego, lo q u e define la factibilidad de la consolidación d e la democracia. El juego se convierte básicamente e n conflictos distributivos -s-distríbuticruü  fl  f l i c t s - q u e deben ser se r institucionalizados c o n independencia d e las presiones q u e representan las necesidades d e la sociedad, d e manera q u e las fuerzas políticas deben someter s us 11

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intereses al veredicto de las instituciones democráticas -17 0  litical fo litical forc rces es must bewilling to subject  iheir  intere interesi si to the ueredict  of democratic institutions- (Bresser Pereira et  al., 1993: 4). E n este sentido, también se coincide c o n Schmitter quien centra el núcleo núcleo del dilema e n torno a la consolidación e n la pro loss políticos p olíticos pue puesta d e u n conjunto d e instituciones q u e lo d e n acordar y q u e los ciudadanos están dispuestos a apoyar - " the core of the consolidation dilemma lies in comin coming g up with with a set ofinstitutions that  politicinl1s Clll1ngree ami citizens are ioilling to support"  (Schmitter, 1992: 159). En otros términos, las instituciones democráticas quedan consolidadas sólo e n el caso d e q u e ofrezcan a los grupos políticamente políticamente relevan tess incentivos para procesar sus demandas e n el seno d e l mar te co institucional (Bresser Pereira et  al., 1993: 5). En relación c o n la posición posici ón maximalista, Linz adopta a ú n u n a postura d e reto evidente al expresar s u convicción d e q u e democracias pudieran s e r ineficien " e l hecho de q u e algunas democracias tes a la hora de resolver problemas importantes n o debería confundirse con lafalta de consolidacion, aunque pudiera califi carlas como democracias q u e se arriesgan arriesga n a la inestabilidad". Más adelante señala la importancia d e " mantener separados analíticamen analí ticamente te el el problema probl ema de de la consolidación d e l régimen y el de su actuación, sus problemas y s u s crisis" (Linz, 1990: 32). Morlino define defi ne llaa consolidación democrática, e n términos m á s precisos a los recogidos anteriormente, como" el proceso d e adaptación-eongelación d e estructuras y normas demo cráticas q u e s o n aceptadas acept adas como com o legítimas legítimas,, e n parte part e o d e l todo, p o r la sociedad civil civil.. Tal proces pro ceso, o, complejo y variado, se des arrolla e n direcciones diferentes y alcanza tal refuerzo d e aque llas instituciones instituciones y normas como para permitir su persistencia" (Morlino, (Morlin o, 19 1986 86:: 19). 19). Tanto e n este caso como e n la posición d e Linz aparecen dos elementos constantes: el asentimiento del régimen p o r parte d e la poblacíón.P lo q u e conduce al Cuando las reglas de la democracia h a n sido" interiorizadas" p o r la sociedad, según Pérez Díaz Díaz (1991: 110)se da el proceso de "institucionali11

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problema d e la legitimidad, y el funcionamiento procesal de estructuras y reglas, esto es, instituciones. En cuanto a la leloss sistemas democráticos, concebida e n u n á m  gitimidad de lo bito dominado por traumas históricos derivados d e la per sistente siste nte inestabilidad o de de la absoluta absol uta sequía sequí a democrática, c o n independencia d e las notas q u e conlleva d e apoyo y consen so, so, se asocia as ocia íntimamente c o n la satisfacción de necesidades d e l a población. El propio Morlino (1985) h a estudiado esta relación entre legitimidad y eficacia. Es e n este nivel dónde se d a cabida a la variable socioeconómica, pudiéndose retrotraer la discusión y enlazarla c o n los elementos relativos al desarrollo, satisfacción de necesidades y demandas, igualdad d e oportunidades, etcétera, etcétera, recogidos recogido s e n los listados d e factores q u e d a n contenido a u n a situación poliárquica. La discusión teórica entre la igualdad y la libertad, anali(1990) 0),, apar a parecí ecíaa también plena zada e n u n trabajo d e Dahl (199 mente vigente a la hora de realizar u n a aproximación al fenómeno d e la consolidación consolidació n d el sistema democrático. Pero si el autogobierno, p o r medio d e l procedimiento democrático es u n derecho fundamental, incluso inalienable; si el ej ejer erci ci-cio d e dicho derecho inalienable necesariamente implica u n número sustancial d e derechos más má s específicos, los cuales, e n consecuencia, s o n también fundamentales e inalienables; y si u n a cierta igualdad d e condiciones es necesaria para la qu e entraña el proceso democrático, enton igualdad política que

ces el conflicto no se produce de forma necesaria entre la iguald a d y la libertad. Se trata, p o r consiguiente, de dilucidar la confrontación, e n el plano conceptual, entre las libertades fun especial -aquellas q u e disfruta u n a damentales d e u n tipo especial sociedad p o r el hecho de gobernarse a sí  misma p o r medio d e l procedimiento democrático- y otras libertades de diferente tipo -entre las q u e se situaría la libertad económica-o Pero e n este caso chocan d o s lógicas d e contenido intrínseco zación" de la democracia, estadio posterior al de la consolidación demo crática, q u e se decide e n el ámbito d el debate público.

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dell mercado, esta última m u y diferente: la del gobierno y la de con n el peligro inminente de profundizar desigual coincide co dades sociales existentes (Mansilla, 1991: 43) co con n sus su s consimáss serios e n aquellos guientes efectos perniciosos, mucho má sistemas n o democráticamente consolidados. Sin embargo, Przeworski h a enfatizado el hecho de q ue sumida a en reformas n o sólo e n u n a situación postransicional sumid políticas, sino fundamentalmente económicas, cualesquiera que qu e fuesen las consecuencias a largo plazo de las mismas, a corto plazo s o n negativas para la consolidación consolidación democráti democráti ca. Esto es así  porque las reformas económicas económicas emprendidas e n Europa del Este y e n América Latina h a n generado inflación, desempleo y desajustes e n la colocación de recursos así  como cambios volátiles e n la renta relativa; resultados todos ellos políticamente impopulares. Bajo tales condiciones, l a democracia no tiene el camino fácil c on las reformas econó  pol  politic itical al realnt  works against  ec011Omicas _ " democracy in (Prze worski, i, 19 1991 91:: 16 161) 1).. Pero esta es u n a posi mic reforms"  (Przeworsk ción teórica que fundamentalmente tiene validez'? para los primeros momentos de después d e la transición e n los que qu e se espera que el régimen democrático obtenga resultados positivos inmediatos. Incluso la no consecución de los mis mos no llega a afectar de manera significativa el caudallegi qu e arranca el nuevo régimen, como se exatimador c on el que minará e n páginas posteriores. El reconocimiento del derecho personal de la propiedad qu e establece el se sumerge e n u n marco de límites amplios que propio gobierno. Se da, de este modo, u n salto notable hacia la democracia económica.P el cual para Cotarelo (1990a: 114)

De hecho hec ho el el propio Rose (1992) ha probado, con indudable rigor, la tesi tesiss contra co ntraria ria a la de Przeworski. 13 "Por democracia económica se entiende aquel régimen en que los po r trabajadores sobre todo y, en último término, otros sectores también, por ejemplo, usuarios d e los servicios, intervienen en los procesos de adop qu e les ción de de decisiones e n aquello que les afecte" (Cotarelo, 1990a: 1990a: 97), de ma ma-12

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" e s u n a forma d e la

democracia elitista". Ahora bien, la dede mocracia económica queda lejos d e asegurar la consolidación al afectar únicamente u n a parcela del escenario de toma de decisiones s i n inferir e n los restantes ámbitos del sistema político y a señalados.

máss característico de la democracia económinera qu e presupuesto má ca es el control democrático y participativo de la economía" (Cotarelo, 1990a: 1990a: 110).

SEGUNDA PARTE

LA CRI CRISIS Y EL CAMBIO COMO DETONANTES DE LA INGOBERNABILIDAD

A 10 largo de este siglo se h a n ido asumiendo de manera ro tunda los presupuestos teóricos weberianos d e la dominación legal-racional sobre la q u e se asientan los los sistemas polí ticos democráticos, que, e n la actualidad y p o r primera v e z e n la historia, superan el medio centenar. P o r tales razones, e n las las página s siguiente s se abordan los elementos analíticos básicos para el mantenimiento de u n sistema democrático, representados p o r los conceptos de legitimidad y de efica cia, d e manera q u e se sostiene q u e s o n los indicadores q u e advierten con mayor precisión de la aparición de u n a crisis. El escenario de esta segunda parte del libro se refiere al intento d e establecer u n marco comparativo entre países d e mocráticamente consolidados y aquellos que no 10 son para abordar la crisis q u e afecta a s u s respectivos estados. El á m bito d e los primeros viene a coincidir c o n el de los países oc cidentales industrializados, mientras q u e el de los segundos incluye a países e n v í a de desarrollo junto c o n países adscri tos anteriormente al r'socíalísmo real/l. Aunque se trata de ti p o s d e crisis diferentes, es importante destacar el hecho de s u aparición casi simultánea e n marcos tan alejados. La hipótesis que surge a 10largo del primero de los siguien tes capítulos, c o n respect respecto o al fenómen fenómeno o desencadenan te de de u n proceso d e ingobernabilidad ingobernabilida d de los los sistemas polít político icoss d e a m bos esquemas, es q u e se encuentra invariablemente relacio nado con las situaciones de crisis. En este sentido, se constata el aflor amient o de de u n a extensa bibliografía bibliografía sobre la goberna  bilidad cuando se desatan los distintos tipos de crisis, aunque muchos de los problemas reales denunciados fueran de carácter estructural y / o dataran de tiempo m u y anterior. P o r otra parte, queda de relieve la mayor profundidad d e la cri sis d e l Estado de los países latinoamericanos y del Este de Europa q u e la del Estado Estado de bienestar bienestar y, p o r consiguiente, s u s efectos más duraderos y significativos e n la gobernabili dad de sus sistemas siste mas polític políticos. os. Por otra parte, la relación relación entre transicio transiciones nes políti políticas cas y con149

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solidación democrática, q u e se aborda más adelante, es u n aspecto m u y vivo d e la ciencia política a lo largo d e la última década. Ahora bien, c o n respecto a este libro, si se tiene e n cuenta que uno d e s u s objetivos se centra e n la contraposición q u e suponen las relaciones entre u n a situación democrática y l a gobernabilidad del sistema político, político, y entre otra n o consolidada y asimismo la gobernabilidad, es oportuno adentrarse e n el fenómeno d e la dinámica d e la consolidación democrática. P o r todo ello, a lo largo d e l último capítulo se enlazan los términos d e transición y d e consolidación pe rspectiva de la incidencia incidencia q u e ambos procesos tiedesde la perspectiva nen en l a gobernabilidad. El propio hecho transicional, al q u e se propone u n a aproximación mediante u n modelo establecido, v a a determinar el grado d e irunadurez d e la consolidación y, p o r ende, cierta propensión a dejar abiertas crisis potenciales d e ingobernabilidad. N o se afirma rotundamente q u e los países q u e s u peraron transiciones políticas" estén condenados" a s e r e n ingobernables (España y Portugal u n determinado momento ingobernables serían los m á s claros contraejemplos), pero sí  q u e determinadas formas d e transición, unidas c o n factores medioambientales, como serían el escenario internacional y la crisis económica, junto con otros históricos, como sería el déficit democrático, generan u n a indudable propensión a la ingobernabilidad.

LOS V. LOS

ASPECTOS ASPE CTOS SUBJETIVO SUBJETIVOS S Y OBJETIVOS OBJETIVOS DE LA CRISIS

se mencionó anteriormente, toda crisis conlleva, como caras d e u n a misma moneda, elementos subjetivos yobjetivos. En el caso d e u n a cr cris isis is de gobernabilidad, gobern abilidad, estos estos elemen ele men tos vienen representados p o r aspectos tales como la legitimi dad, la credibilidad y el apoyo del sistema político, p o r u n lado, y la eficacia, la efectividad y la eficiencia del mismo, p o r otro; otro; conceptos que, teniendo u n significado preciso di ferenciado, se integran, los tres primeros, e n el ámbito de lo subjetivo, y, los tres segundos, con las matizaciones q u e se formularán, e n la esfera d e lo objetivo. De modo paralelo, se trata de térm términ inos os fundamentales fundamentales en en la bibliogr bibliografía afía de la cien ci en cia política,' de ma maner neraa que s u incidencia en en las las bases bases teóricas sobre las q u e surgen, se apoyan, perduran y se consolidan los regímenes políticos actuales es extraordinaria. Ahora bien, como v a a señalarse e n las páginas siguientes, el grado d e objetividad y d e subjetividad d e dichos aspectos gr an frecuencia a entremezclarse. Así, Así, se v a a cons tiende c o n gran tatar cómo toda crisis se mueve c o n ellos d e manera que, p o r retroalimentarse de manera constante y variar la intensidad de los mismos e n todo momento, su separación es poco viable. COMO

ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES

Todo régimen político mantiene prolongad amente s u propia existencia si se sostiene e n equilibrio sobre el magma q u e reNo sólo en este ámbito, en la literatura contemporánea puede leerse: ".,. el único consejo que qu e le dio fue que qu e nunca impartiera una orden si no está seguro de q u e la va n a cumplir cump lir.. ....", Garcia Márquez en El otoño del del patriarca, Bruguera, Barcelona, 1983, p. 245, ponía así en boca del autócrata un consejo para evitar el surgimiento de crisis de gobernabilidad po r la 1

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sociedad dad.. La continuidad ideal ideal de de dicha s ituación ituac ión presenta la socie contribuye a lubricar la gobernabilidad del sistema; pero el desarrollo d e instrumentos institucionalizados para realizar decisiones políticas políticas necesita contar c o n el h e regularmente decisiones cho de q u e la sociedad crea e n el régimen y q u e éste "haga algo" p o r la sociedad. El grado d e confianza se expande o se constriñe e n función de q u e lo q u e la sociedad recibe del régimen político, colme o n o tanto sus expectativas corno s u s necesidades. A la confianza habitualmente se la conoce como apoyo o, c o n mayor propiedad, se la denomina legitimidad? al grado de cumplimiento de expectativas y necesidades, eficacia. Legitimidad y eficacia s o n dos condiciones esenciales q u e h a d e cumplir cualquier gobierno para q u e s u existencia no s e a precaria, puesto que s o n necesarias para llevar a cabo las funciones de estabilidad del gobierno y d e l orden social, e n cuya capacidad de desempeño basan la gobernabilidad (1993: 3: 5). 5). Arbós y Ciner (199 (1987: 7: 48) 48) dimensioLegitimidad y eficacia son para Linz (198 nes analíticas distinguibles "que caracterizan caracterizan a los los regímenes y q u e e n realidad están entremezcladas de u n a forma de l a q u e sabernos m u y poco". P o r legitimidad se v a a entender la creencia de q u e a pesar pes ar de s u s limitaciones y fallos, las instituciones políticas s o n mejores q u e otras q u e pudieran haber sido establecidas, y q u e p o r tanto pueden exigir obediencia (Linz, 1987: 38). En u n a dirección similar, similar, Beetham (1991: 16), basándose e n q u e la clave para entender el concepto d e legitimidad y ace e n el reconocimiento de q u e es muldimensional e n carácter, integra reglas establecidas c o n creencias compartidas y incapacidad de poner en marcha acciones de casi imposible ejecución, bien fuese p o r el contenido de las mismas o p o r las características del entorno e n qu e fueran a llevarse a cabo. 2 El calificativo d e legítimo puede aplicarse a todo sistema q u e reúna determinados requisitos preestablecidos, pero desde Max Weber es concebido como la base esenci esencial al e indispensable de de la autoridad polític política, a, si bien detrás de la legitimidad no h a y condiciones sin o creencias.

LOS LOS ASPEC ASPECTOS TOS SUBJET SUBJETIVO IVOS S Y OBJETI OBJETIVOS VOS DE LA CRIS CRISIS IS

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c o n la ev idencia del consenso p o r parte d e los subordinados e n la relación d e poder concreta. Dichos aspectos coinciden c o n los elementos señalados po porr Linz d e operatividad institucional, creencia y compulsión. Finalmente, Arbós y Ciner (199 (1993: 3: 15) 15) se refieren a la legitimidad de l gobierno como condición aceptable q u e tiene s u autoridad a los ojos d e los ciudadanos" . P o r s u parte, la eficacia se refiere" a la capacidad d e u n régimen para encontrar soluciones a problemas básicos c o n los q u e se enfrenta todo sistema político (y los q u e cobran mom ento o rustór rustóric ico) o) q u e s on percibidas m á s importancia en u n moment como satisfactorias que como insatisfactorias p o r los ciudadanos conscientes" (Linz, 1987: 46). En cuanto a la efectivid a d d e u n régimen es otra dimensión, entendiéndose p o r ella capacidad para poner realmente e n práctica las medidas políticas formuladas, c on el resultado deseado" (Linz,1987: 49). Esta comprensión d e la efectividad como rendimiento y a había sido señalada p o r Lipset al definirla como "the extent  to which the system sa satisf isftes tes the basic[unctions basic [unctions of goue gouern rnmen menii as most o most o f the popula lati tion on and such pow power erfu full ll groups tnithin it as big f the popu  forces es see them"  (Lipset, 1960: 77).3 busi busine ness ss or the armed  forc U n a forma previa q u e puede articularse a la d e Linz de fue la de de Easton quien introdujo la idea presentar esta relación fue de apoyo. El apoyo se entendía como la actitud positiva o Es común que se encuentren también como sinónimos los conceptos de efectividad y de eficiencia, llegándose a confundir con el de eficacia. Sin embargo, debe precisarse qu e efectividad es la habilidad para alcanzar zar objetivos preestablecidos, preestablecidos, m ient ras que la eficienci eficienciaa se refie refiere re a la cuacua lidad qu e produce el servicio mejor con la misma cantidad de recursos empleados. Habida cuenta que se trata de términos propios de administración de empresas y de la teoría de la organización, su aplicación a la polít polític icaa re sulta engorros eng orros a (Off (Offe, e, 1984:136) 1984:136),, habi éndo se reconocido reconocido qu e "la efectividad a menudo no se la separa sep ara de la efi efica caci cia" a" (Lin (Linz, z, 1987: 1987: 49). 49). No No obstante, el término q ue aquí va a utilizarse co n mayor may or frecuencia frecuencia es el de efic eficac acia ia,, dejándo dej ándo se los los otros otro s términ os para aquellas ocasiones en qu e sean eXpresament eXpresamentee citado c itado s e n sentido acuñado po r los distintos autores (debiéndose tener en cuenta que entonces pudieran ser empleados con u n significado diferente al aquí expuesto). 3

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negativa d e u n a persona hacia u n objeto -"we describe suppor supportt as an an atti atti lude lude by wlzich  person orients himscl] to an object object either  either  or  unjaúorubu}, posítively or negatineb]. Such an attitude may be expressed   parnllel action. In short, in its common  usage usage suppor support  t refers to the in which a person orients himselfto some object  eiiher  his attitudes orhis behauiour"  (Easton, 1975: 436) Lo interesante es q u e e n el contexto de los análisis d e sistemas se refería a d o s clases d e apoyo q u e integraban el el binomio conceptual anterior. P o r u n a parte destacaba el apoyo específico q u e localizaba e n s u relación c o n las satisfacciones q u e los miembros d e u n sis sis te te m a sienten que obtienen de las políticas diseñadas p o r las respue sta a las misautoridades, siendo, p o r consiguiente, u n a respuesta mas. Enfrente, definía el apoyo difuso referido a las evaluaciones d e lo q u e u n objetivo es o representa, n o d e lo q u e hace; consiste, pues, e n u n a reserva de actitudes favorables p o r la q u e se aceptan soluciones q u e e n otro caso n o se tole rarían _ " a reserooir  of  favo or good  will that helps helps  favora rabl blee attitudes or good  members members to accept  or tolera or  tolera teoutputs to uihid: they they are are opposed  or  uiants"  (Easton, the effe effect ctss ofwhich they seeas see as dama damagi ging ng to iheir uiants"  1975: 444). De esta forma entendidos, el apoyo difuso tender í a a ser más duradero q u e el específico proviniendo s u s fuen tes d e la socialización y d e la experiencia directa y se expresaría a través d e d o s formas: la confianza y la credibilidad e n la legitimidad d e los objetos políticos.' Paralelamente al desarrollo d e l concepto de legitimidad y a los problemas q u e concitó el mismo e n sociedades industriales, Leca h a abordado, desde u n a perspectiva e n la q u e también se priman los análisis subjetivos, el efecto e n la goCo n estos instrumentos, Easton (1975: 452) trazaba un a tipología de la legitimidad encuadrada en dos ejes conformados p o r los" objetos de legitimidad" of legitiml1C1j" - , q u e representan el régimen y las objects of legitiml1C1j"  autoridades, y p o r las "fuentes de legitimidad" -"sol/rces oflegitimnClj' integradas p o r la ideología, la estructura y las cualidades personales. El cruce de sendas variables creaba la citada tipología con tres titulares des tacados: la legitimidad ideológica, la legitimidad estructural y la legitimi d a d personal. 4

LOS LOS ASPEC ASPECTOS TOS SUBJE SUBJETI TIVOS VOS Y OBJET OBJETIVO IVOS S DE LA CRISI RISIS S

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bernabilidad d e u n sistema d e las transformaciones de la n o ción d e ciudadanía. De esta manera, h a señalado a la "crisis dela ciiouenneté"  - como u n serio d e la ciudadanía" _ " la crise delaciiouenneté"  problema al q u e debe enfrentarse la democracia d e los países avanzados (Leca, 1985b: 185-187). Según dicho autor, la ciudadanía moderna se conoce e n general como u n conjunto de tres rasgos: u n estatuto jurídico q u e confiere derechos y obligaciones c o n respecto al cuerpo político; u n conjunto d e funcio fun ciones nes soci social ales es específic específicos os q u e suponen disposiciones culturales adecuadas permitiendo en particular la inteligibilidad del Estado (reconocimiento d e la necesidad de u n a autorirespect o a las las ins ins tituciones tituciones c o n v o d a d racional, lealtad c o n respecto cación universalista e interés p o r los asuntos públicos); y u n conjunto d e cualidades morales consideradas como necesa rias para la existencia del "buen" ciudadano. S i n embargo, la conjunción d e dos dos fenómenos no estrictamente nuevos pero intensificados e n los últimos años ha golpeado fuertemente a la conciencia de ciudadanía. El primero se refiere al desarrollo d e l individualismo, puesto de manifiesto p o r los es tudios d e opinión pública q u e enfatizan el mayor interés p o r la vida privada, las relaciones interpersonales y la liberaliza ción d e las costumbres, e n el sentido d e no existir límite normativo alguno a la manifestación d e las necesidades individuales. El segundo fenómeno, m u y relacionado al anterior, reside e n la proliferación d e organismos especializados para "satisfacer" dichas necesidades, circunstancia q u e se complica a ú n más por el hecho d e q u e la división del trabajo hace al individualismo autónomo para asegurar s u supervivencia y s u seguridad." La consecuencia d e todo ello es q u e la sociedad no tiene fuerza suficiente para gestionar las demandas da s contradictorias d e l individualismo. La familia, p o r ejemplo, ya no transmite el modelo d e autoridad, lo pide al colegio, agente transmisor del saber, qu e difunda, p o r tanto, u n a disciplina disciplina socia social; l; el el colegio, colegio, por por su parte, se se ve so brecargado brecarg ado y tiene u n a tendencia a acudir a otras organizaciones como los psicólogos, los animadores sociales, la policía o la televisión. 5

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Centrando ahora la atención e n la eficacia, u n aspecto q u e tiene u n a estrecha conexión c o n la percepción d e la efica cia de u n gobierno se refiere a los resultados concretos a la hora de atajar problemas significativos. Entre los q u e se h a señalado s u repercusión en la inestabili inestabilidad dad de u n a sociedad, la pérdida de legitimidad para s u sistema político y s u consi guiente entrada e n u n a situación de ingobernabilidad. Se trata d e siete siet e factores factores:: i) la existencia de u n problema concebido como "insoluble"; ii) la existencia de u n a desavenencia irre conciliable e n la vida política q u e lleva a la polarización ex cluyente; iii) el crecimiento d e la violencia privada incontro lada por el gobierno; la dislocación de sectores sociales (producida, p o r ejemplo, p o r procesos de industrialización rápida); conf confli lict ctos os multirraciales o multitribales; la alie nación d e la inteligencia (el desencanto de las élites culturales q u e poseen los los símbolos símbolos de integración de una sociedad), y vii) la humillación en la guerra gue rrass (Bel (Bell, l, 1976 1976:: 181 181). ). Ahora bien, la eficacia puede evaluarse asimismo c o n res pecto a la resolución d e problemas relevantes a la hora d e la formulación de políticas públicas cotidianas. Estos problemas requieren de u n proceso continuado de análisis para comprobar s u incidencia e n los diferentes sectores d e la población. Pero aparecían relacionados relacionados a elementos q u e conducían al bloqueo de la sociedad, entre los q u e se encontraban: las estructuras territoriales, el sistema administrativo e n cuanto función pública, pública, y el el mantenimiento de casta castass administra tivas y empresariales (en (en torno a colegios profesionales) (Crozier, 1970: 217-228). Es interesante constatar cómo estos factores d a n cabida en su seno al nivel de percepción subjetiva q u e grandes núcleos de la sociedad pudie r a n tener con respecto a un determinado problema. Así, la percepción del imposible solución solución en la década de 1930 o el paro como u n problema de imposible sentimiento de humillación en la primera Guerra Mundial p or parte de los los aleman al emanes es o la inevitabilidad de u n conf confli lict cto o civi civill excluyente en España Espa ña e n juli julio o de 1936 1936,, permit per miten en comp render rend er su su efec efecto to como com o generadores generad ores de in gobernabilidad. 6

LOS LOS ASPE ASPECT CTOS OS SUBJ SUBJET ETIV IVOS OS Y OBJE OBJETI TIVO VOS S DE LA CRIS CRISIS IS

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P o r otra parte, parte ,

a lo largo d e la década de 1980,la discusión entre regulación y desregulación como opciones para lubricar la eficacia de la acción d e gobierno (Hancher y Moran, 1989) y, consiguientemente, para facilitar la gobernabilidad del mismo, fue cobrando importancia. La des des regulación se se concebía como algo que cubría dos tipos separados de procesos: los cambios e n la estructura de las reglas incorporadas e n lo loss sistemas sis temas regulatorios re gulatorios y las las perturbacione pertur bacioness a la esestabilidad de estos sistemas debido a la nula habilidad de los regidores del sistema para hacerlo funcionar c o n plena efectividad. Pero también se encontraba la dificultad d e poner en marcha cualquier tipo de plan q u e detuviera detuvi era el el crecimiento del del Estado de bienestar biene star en en el interés d e la productividad del sector privado d e l a economía, q u e se introducía e n el sistema político a través de los grupos de presión. La actividad de estos grupos de presión, q u e buscaban asegurar la cobertura del gobierno d e aquellas "necesidades" que h a n identificado, no está rigurosamente regulada y, además, además , conducía a important impor tantes es y perjudicial perjudiciales es consecue consecuencias ncias económicas económicas para el gobierno e n el sentido sent ido de que los los partidos par tidos pol políti íticos cos,, inme i nmerrsos e n u n a sociedad socie dad de bienesta bienestar, r, se se encontraban encontr aban sujetos continuamente a u n a presión electoral e n la q u e se prometía incrementar increm entar la provisión provisi ón de recurso recursoss asiste asistenc ncial iales es.. El interropartida doble, e n la relación gante surgía de este modo por partida entre lo público y lo privado y e n la contradicción contradicc ión entre u n a de l Estado de biensociedad q u e abogaba por los beneficios del estar, pero q u e exigía exigía al gobierno gobier no mayor rigor e n el gasto y menor presión impositiva. ASPECTOS DE

LA RELACIÓN ENTRE LEGITIMIDAD Y EFICACIA

Las relaciones entre los dos grupos de variables, que n o están predeterminadas, exigen u n equilibrio a la hora de facilitar la gobernabilidad gobernabi lidad d e u n sistema sistem a pol polít ític ico. o. Es la interacción e ntre la legitimidad y la eficacia q u e representa la capacidad

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d e la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad lo q u e hace referencia a la gobernabilidad (Tomassini, 1993: 6). Sin embargo, dichas relaciones relaciones "están m u y lejos d e s e r transitivas y lineales" lineales" (Lin (Linz, z, 1987 1987:: 43). 43). De la la rica bibliografía sobre el binomio q u e componen la legitimidad y la eficacia, puedoss posiciones fundamentales a s er d e n llegarse a deducir do tenidas e n consideración para generar explicaciones e n torn o a la gobernabilidad. Aunque, e n cualquier caso se trata d e do doss conceptos dinámicos q u e varían temporalmente; "los miembros de u n a sociedad otorgan o retiran la legitimidad de d í a e n día" (Lin (Linz, z, 1987 1987:: 40) 40) y las las políticas desarrolladas ofrecen resultados variables. De esta manera, la gobernabilid a d adquiere u n alto grado de dinamismo y queda constatad o s u carácter procesal. Por Po r otra parte, ya no se mantiene qu que e tengan u n a naturaleza contrapuesta, como correspondería a lo q u e se señalaba como s u doble carácter subjeti vo y objeti objeti-vo: mientras q u e el polo subjetivo donde se situaba la legitimidad e r a valorativo, el polo objetivo e n el qu que e se incluía la eficacia e r a primariamente instrumental (Lipset, 1960: 77). Morlino (1985: 222) ha llamado especialmente especialmente la atención sob r e el aspecto subjetivo d e la eficacia e n el sentido de la importancia d e q u e se dé una" eficacia creída". Esto es, q u e los grupos demandantes crean q ue la petición h a sido satisfecha, independientemente de q u e se verifique si las decisiones h a n alcanzado o n o s u objetivo," p o r lo que, e n este particular extremo, deja d e diferenciarse d e la legitimidad. Todo lo cual introduce matizaciones suficientemente relevantes sobre el carácter exclusivamente objetivo d e la eficacia. doss posiciones indicadas reivindica la La primera d e las do necesaria autonomía d e ambos conceptos: la percepción de la intrínseca legitimidad d e l orden político e n cuanto que es  percccptio ptions ns tha! the order  is, is, e n sí  mismo, justo y apropiado - " perc  prope per"  r"  (Eckstein, 1979: 5 ) - como algo in andofitself,just and  pro Aunque percepción de eficacia y efectividad de u n régimen tiende a estar sesgada po r el compromiso inicial con su legitimidad" (Linz1987: 43). 7

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necesario q u e supere la situaci ón e n la q u e los miembros d e política toleren toleren s u "constitución" simplemente u n a sociedad política porque no perciban otras alternativas, o porque lo consideren u n a perversión necesaria para lograr otras metas m u y valoradas, tales como la p a z doméstica o el desarrollo socioeco socioeco-nómico. En u n a parecida dirección, también se h a sostenido q u e las crisis d e legitimidad, q u e concurren cuando h a y u n a seria amenaza institucional o u n desgaste substancial e n las creencias que proveen la justificación d e las reglas reglas del juego político, no s o n consecuencia de los problemas de rendimiento del Estado aunque esto llevara consigo el debilitamiento o el socavamiento de la autoridad de los gobiernos (Beetham, 1991: 1991:168 168). ). Sería, Sería, por la aceptación del del presupuesto kanpo r tanto, la tiano d e separación entre legalidad y moralidad, de manera que qu e al definir aquélla como "las reglas d e l juego" y separarla de los asuntos privados d e la conciencia e n los q u e el Estado no tenía q u e intervenir (Bell, (Bell, 1955: 1955: 58), se abría la puerta h a cia u n a aquiescencia activa y generalizada d e l sistema p o r parte d e la mayoría d e la sociedad. Se daba el salto de la "substancia" d e la autoridad de la persona o del gobernante al "modo" p o r el cual s o n reclutados los detentadores de la autoridad. Contrariamente, la segunda posición sostiene q u e ambos términos debían interrelacionarse en u n momento dado para sacar a u n régimen d e la "bancarrota política" (Rose y Peters, 1978: 6), destino q u e encara u n gobierno q u e h a malgestionado d e tal manera s u economía "que pierde apoyo popular así  como efectividad económica", haciendo caer a los los ciudadanos e n la m á s pura indiferencia. Situación que, además, representa u n preludio de u n a crisis de gobernabilidad y q u e sólo puede s er revertida p o r u n a combinación d e ambos aspectos. s En este sentido, bajo u n a perspectiva d e cierto d e terminismo económico, se señala que hay u n único punto d e Lipset fue el primero en formular la hipótesis de q u e estabilidad de un sistema democrático depende tanto de su eficacia como de su legitimidad". En Linz (1987:42, nota 17). 8

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equilibrio general e n la relación entre legitimidad y eficienc i a (Offe, 1984: 138), de suerte q u e ese balance armónico se consigue si: la aceptación d e las reglas legitimadoras d e los regímenes poliárquicos se refuerza merced a los resultados materiales de las medidas y d e las políticas del gobierno y si ambas s o n eficientes d e la manera e n q u e u n Estado capitalista puede s e r eficiente (en la provisión y recuperación para todos los ciudadanos y para la totalidad d e s u s necesidades y e n el mantenimiento c o n éxito d e las relaciones productivas}? Finalmente, se aboga p o r la interrelación d e la eficacia y la legitimidad d e la acción d e gobierno al enunciarse tres elementos que determinan a ambas de manera similar: el interés general, la democracia representativa, y la participación e n cuanto supuestos ideológicos, organizativos y funcionales respectivamente.

Pero en esta última consideración no es el carácter capitalista del tado lo sustancial puesto qu e en España el régimen de Franco, al igual q u e sucede durante varias décadas en México, el binomio se desequilibra al presentarse resultados materiales positi positivos vos en un marco de de ausencia ausencia de legitimidad democrática. 9

VI. LA CRISIS D E L ESTADO DE BIENESTAR

ALGUNAS NOTAS ACERCA DEL ESTADO DE BIENESTAR

Origen y desarrollo del

Estado

de bienestar 

A LOS efectos d e estos capítulos se v a a entender p o r Estado ins titucio tituciones nes formales q u e fundamentalmente al conjunto d e ins procesan e n s u seno las demandas y presiones d e diferente significado por parte d e grupos organizados y q u e produce políticas! acorde a las mismas. El Estado capitalista, por su parte, desarrolla d o s funciones básicas y a menudo contra dictorias q u e debe tratar d e cumplir y q u e s o n las d e acumu lación y d e legitimación (Bell, 1976: 231). Ello significa q u e tiene q u e tratar d e crear o d e mantener las condiciones e n rentable y q u e que sea posible u n a acumulación de capital rentable también el Es tado debe tratar d e crear o de mantener las condiciones d e armonía social. U n Estado capitalista q u e abiertamente u s a s u fuerza coercitiva, existiendo otras alternativas, para ayudar a q u e u n a clase acumule capital a expensas d e las otras pierde s u legitimidad y p o r consiguiente socava las bases d e s u lealtad y apoyo. Pero u n Estado q u e ignora la necesidad de concurrir al proceso de acumulación de capital arriesga secar las fuentes d e s u propio poder, l a capacidad productiva sobrante d e la economía y lo s impuestos obteni d o s d e e s e sobrante. Esta disyuntiva h a gravitado intensa mente sobre el Estado burgués y s u contrapunto, dentro d e la órbita capitalista y d e la poliarquía, el Estado socialdemó crata. El Estado capitalista d e l o s países occidentales industria lizados incrementó notablemente las características, q u e h a Estas políticas (policies) corresponden a lo que en la primera parte se denominó" acción de gobierno". 1

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bía i d o asumiendo e n la etapa prebéli prebélica ca y que que se desarrollaron époc a del del "New Deal", Deal", el Reino Unido e n Es tados Unidos e n la época y los estados del del nort e de de Europa, tra trass el empuje que supusier o n la incorporación al mismo después d e 1945 d e la IV República francesa, la República italiana y la República Feder al d e Alemania. El ambiente de consenso generalizado entre las principales formaciones políticas, con independencia de s u sesgo ideológico, asumía las visiones socialdemócratas de l a política, junto c o n el desarrollo del concepto d e justicia social procedente d e distintos medios, c o n las recetas keynesianas puestas e n marcha para salir d e la crisis d e 1929 y a su de qu que e n o era concepción macroeconóm ica de er a natural la tendencia d e l mercado al equilibrio d e todos los recursos e n con ju  j u nc i ón c o n el pleno empleo. Se trataba d e potenciar u n Estado fuerte, capaz de intervenir e n l a economía tanto e n s u esfera reguladora como e n la productiva - a través d e u n a propuesta de redistribuidor? d e riqueza mediante la política fiscal y gestor d e u n a amplia gama de servicios e n la q u e predominaba el carácter asistencial. Todo ello c o n el objetivo d e asegurar y d e asumir la responsabilid a d del bienestar d e la inmensa mayoría d e la población. En el plano estrictamente político, aceptaba las reglas de la porealizaba la la función de de incorporación al sistema de liarquía y realizaba toda la pob poblaci lación ón mediante mediante la extensión generalizada del de l voto y el desarrollo d e la interlocución c o n los partidos políticos, (1988: 8: 122) 122) señala la nece sidad de subrayar tres cuestiones: Paramio (198 "Primera, el contexto especial en el qu que e se decide la nacionalización de sectores considerados clave para el desarrollo de la economía nacional" porr cuanto q ue significaban un remedio a la decadencia industrial en el po caso de Gran Bretaña. "Segunda, el problema mu y real de la diferencia entre nacionalización y socialización." "Tercera, el problema de la mayor o menor eficiencia de las empresas nacionalizadas frente a las privadas, en un a situación estable o en un una a situación d e cambio d e los factores externos." 3 En este sentido Barry señal señala: a: "for the notion notion of the state 2

cften been jllsti jllstifie fied d in termsof a concept of iust iustíc ícee that that is specijiClllly redistribu ti(Bar (Barry ry,, 199 1990: 0: 2). 2). Más Más ade lante lan te este mismo autor incorporará al seno de este este co ncepto ncep to las las "necesid "nece sidades ades " (Bar (Barry ry,, 1990 1990:: 49). 49).

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tenía n estrechas relaciones relaciones c o n el munalgunos de los cuales tenían do sindical. Desde u n punto de vista explicativo del origen y expansión de los los diferentes tipos d e Estado d e bienestar suscitados, Huber et al. (1992:2) h a n encontrado a través de la variada literatura tres corrientes interpretativas dominantes. La pri mera se refiere a lo que denominan la lógica del industrialis mo, explicación q u e atañe al desarrollo económico y a s u s consecuencias demográficas demográficas y de organización organizació n soci social al,, las cua les estarían e n la base del" esfuerzo" realizado p o r el Estado para alcanzar el grado d e Estado de bienestar. La segunda se centra e n lo q u e denominan el argumento de los recursos del poder o de la lucha de clases política y q u e se refiere a la m a nera e n q u e el grado d e movilización d e clase trabajadora y la fortaleza de los partidos d e izquierda fueron los determinantes primarios del Estado d e bienestar. P o r último, la tercera corriente interpretativa se basa e n explicaciones d e tipo estadocéntrico, según las cuales la propia estructura d e l Estado y las actividades e n la gestación d e políticas d e la a d ministración eran las fuentes iniciales d e las diferencias in ternacionales e n la política d e l bienestar, siendo, a la vez, responsables de la expansión del Estado d e bienestar a lo lar go del tiernpo.! El heterogéneo heterogéneo modelo de Estado de bienestar creado, ofre cía u n a doble vertiente derivada de la necesaria distinción entre el nivel ni vel del del porcentaje porcentaje del del gasto soci social al sobre sobr e el producto interior bruto como u n a característica del Estado y la orien tación d e la política social, como otra (jones, 1985). Esta dife renciación generaba u n a dimensión e n la q u e se acentuaba la concepción capitalista mediante u n esquema constituido p o r el objeti vo d e la igualdad de oportunidades aneja al ánidiferente literatur a analizada por Huber De la diferente

señalan como re re presentante de la lógica del industrialismo al trabajo de Wilensky (1975), de la lucha lu cha de clases clases políti política ca a los trabajo trabajoss de Korpi Korpi (1983) YSte phens phe ns (197 (1979) 9),, y de la aproximación estadocéntrica a los trabajos d e Hedo (1974) y de Weir el 11/. (1988). 11/.

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socie dad e n primer lugar, el medio priom o para competir, la sociedad ritario basado e n el trabajo y el logro individual y el éxito corno modelo. Contrariamente, la segunda dimensión enfa tizaba la concepción asistencialista a través del objetivo d e u n a sociedad sociedad más igualitaria y perfecta, el individuo como elemento central, el medio prioritario basado e n el ciudadano y la redistribución y la institucionalización como modelo. Históricamente, Estados Unidos y Alemania se incluirían e n qu e Suecia y el Reino Unido esta el primer caso, mientras que rían e n el segundo." Durante las tres décadas siguientes al final d e la segunda Guerra Mundial, el modelo, que, según lo acabado d e indicar, no resultó único a la hora d e aplicarse a u n a veintena d e países, países, funcionó. funcionó. "Cada democracia constituyó sus su s propios conceptos y puso e n práctica formas diversas para reconci liar lo los objetivos objetivos abstract os d e la justicia social y la igualdad social c o n el sistema democrático" (Ashford, 1986a: 356). La legitimidad del sistema quedaba garantizada tanto p o r los indicadores del ejercicio del voto regular p or parte d e las mama yorías d e las poblaciones como por s u implícita aceptación mediante múltiples aspectos d e la vida cotidiana que iban la libre circulac ión d e ideas y desde la actividad asociativa, a la los valores predominantes. En cuanto a la eficacia del siste ma, ésta fue m u y elevada a la hora de l mantenimiento d e al tas tasas d e crecimiento económico, p o r la ampliación d e las clases medias y p o r la extensión d e servicios sociales prácti camente universales. Dentro d e este modelo, el elemento que qu e aparecía como claPero incluso dentro de los integrantes de los dos casos citados cabrían destacarse fuertes diferencias en lo relativo a la alianza entre el partido socialdemócrata y los sindicatos en Alemania frente a la realidad en Esta dos Unidos. También en cuanto al significado del Plan Beveridge en Gran Bretaña" qu e pretendía crear una un a red social q ue abarcara a toda la pobla ción" y la política social sueca que planteaba" planteaba" elevar el nivel de vida y ofrecer un poco de seguridad a los ciudadanos" (Sánchez de Dios, 1993: 285-286). 5

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ve era, e n primer término, el Estado. En su seno, el gobierno se alzaba sobre u n consenso político p or el que qu e contaba con la legitimidad suficiente para llevar a cabo una un a política que culminara las expectativas de los ciudadanos (de ahí  ah í  la necesidad d e que qu e fuera efectiva). En este sentido, se trataba del mantenimiento d el pleno empleo mediante la intervención e n el mercado merced al uso de políticas macroeconómicas, la provisión de u n sistema generalizado de bienestar que qu e operaba fuera fue ra del mercado y de de las form formas as trad tradic icio iona nale less d e caridad privada, y la promoción de la igualdad social y económica a través d e la nacionalización y de la substracción de recursos de la propia sociedad mediante la polític pol íticaa fisc fiscal al (Bar (Barry ry,, 1990 1990:: ad  3). 3). La La complejidad complej idad de la operación, operación, conforme la la actuació act uación n ad quiría mayores niveles de sofistificación, hacía q u e incluso qu e se percibieran los efectos d e la primera gran criantes d e que qu e afectó sis que afectó a este modelo, y desde u n a postura conservadora, sólo se se debatiera la necesidad d e establecer u n sistema qu e contuviera "presupuestos de rende contabilidad social que dimiento" -"performa -"per formance nce budg budget ets"  s" (Bell, (Bell, 1973: 327)- e n v arias áreas para servir como criterios que qu e indicaran cómo iban las cosas. El segundo elemento que qu e surgía, igualmente de manera relevante, aunque no por po r igual e n todos los países, eran los partidos político políticoss de izquierda. La mayor intesidad de s u presencia e n el entramado político se hallaba relacionada con co n el lo s sindicatos y con co n tipo de vínculos q u e mantenían c o n los el papel y grado d e fortaleza d e éstos e n el sistema político. un a situación d e nula reLa casuística ofrecida variaba desde una lación y de extrema debilidad debilidad sind sindic ical al,, como era la norteame ricana, a otra de máximo engarc engarcee y de gran relevancia, como po r la definida e n los países del norte d e Europa, pasando por er a la existente e n los países u n a d e perfil intermedio, como era del s u r de Europa. La relació relación n entre partidos partidos y sindicatos com porta t a l grado d e importancia que qu e explica cómo e n aquellos países donde e r a más má s débil, la introducción de programas de políticas as de corte neoliberal neoliberal al al iniciarse i niciarse la dédé austeridad y de polític

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cada d e 1980 se llevó a cabo fácilmente y c o n u n ritmo más má s rápido p o r parte de gobiernos socialdemócratas s i n aparen te contradicción doctrinaria.

 El

del déficit presupues presupuestario tario

La mayor capacidad del Estado, frente a u n a forma m á s re ducida de Estado n o interventor anterior, le llevó al diseño de modos de actuación entre los q u e figuraba u n a propen sión a moverse constantemente c o n u n déficit presupuesta r io elevado q u e tendía a incrementarse. Esta situación con llevó acudir al endeudamiento. No sólo se trataba d e cubrir el déficit producido como consecuencia d e q u e la creciente actividad política no podía se r atendida por la también cre ciente recaudación recaudación fisca iscall, igualmente igualmente exi existía stía la concepción concepció n key nesiana de que el recurso al endeudamiento podía s e r u n ex celente catalizador de la economía economía naci naciona onal. l. La discusión sobre s u bondad o no, s u nivel y, finalmente, s u manejo comenzó a circular e n relación c o n el déficit presupuestario como ins trumento político y, e n definitiva, a las constricciones q u e p u  diera conllevar sobre las condiciones relativas a la acción de los gobiernos, esto es, a s u gobernabilidad. Si n embargo, el déficit presupuestario aparecía como algo generalizado a todas las grandes economías a lo largo del úl timo cuarto d e siglo. La visión n o dramática del déficit pro venía d e la existencia del recurso al endeudamiento externo." Pero también se estimaba q u e la economía podía crecer in dependientemente del déficit. En fin, todo se resumía e n la idea d e q u e u n gobierno nunca podía quebrar, como corola r io del de l teorema d e Lerner p o r el q u e u n a economía podía saCon la consiguiente subida irreal de los de interés en muchos casos y las respectivas turbulencias en los mercados financieros, amén de las consecuencias de tip tipo generadas com o fue e n el proceso de en en  deudamiento externo de América Latina Latina - a u n q u e no sucedió así en Es tados Unidos-. 6

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lir de la "estagnación" si el gobierno gobier no recurría recu rría al déficit déficit (Be (Bell, ll, 1985: 1985: 54). 54). Ahora bien bien,, lejo lejoss de de esa esa visión conformist confo rmistaa y d e ses go optimista, la cuestión se centraba e n d o s interrogantes interr ogantes so so bre las medidas a tomar si sedeseaba atajar el déficit y en relación c o n los problemas q u e provocaba u n a situación de déficit elevado y permanente si no se ponían soluciones. To do ello e n la perspectiva d e posibilitar la gobernabilidad del sistema, la cual, p o r otra parte, n o se encontraba dramáticamente afectada d e acuerdo c o n análisis empíricos (Schmidt, 1983 1983:: 17). 17). Si el déficit elevado persistía, únicamente cabía elevar e levar los los impuestos, reducir el gasto, actuar sobre la moneda nacional (devaluando o sobrevaluando) o incrementar la petición de préstamos alcanzando u n mayor nivel d e endeudamiento. Cualquiera de las cuatro opciones comportaba trabas en la acción d e gobierno, derivadas e n los tres primeros casos de la pérdida de confianza ciudadana p o r el malestar genera do, y e n el cuarto d e las constricciones a la acción política como consecuencia de tener q u e atende ate nderr al al servici servicio o de la deuda. da. Sin embarg o, la pasividad e n adoptar una solución de las citadas conducía a cuatro problemas (Thurow, 1985 1985). ). El pri mero se refería a la menor inversión q u e se generaba ya q u e se trataba de u n a situación e n la q u e generalmente se daban menos ahorros, tanto e n la esfera personal como e n la gubernamental, c o n la consiguiente consiguient e pérdida e n la capacida capacidad d d e acu mulación. El segundo problema lo constituían las presiones inflacionarias; si bien la existencia de u n gran déficit podía ser apropiada e n medio de épocas de crisis no lo e r a cuando la economía se recuperaba y se regresaba al pleno empleo, entonces el déf défic icit it presupuest ario conllevab conllevabaa demandas agre gadas c o n resultados inflacionarios. En tercer lugar, la lucha contra futuras recesiones se veía afectada, ya que incluso c o n u n déficit elevado u n a recesión n o e r a imposible; e n u n esce nario dominado por u n gran déficit persistente, los ejecuto res de las políticas públicas tenían mayores dificultades para llevar a cabo las políticas enmarcadas e n el déficit e n el mo-

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mento adecuado. Por último, la competitividad internacional, que dependía a largo plazo del crecimiento de la pro ductividad, pero a corto d e l déficit presupuestario, se veía influida; los tipos de interés altos, hacían q u e subiese la m o  neda nacional e n el mercado y q u e las firmas nacionales no fuesen competitivas competitivas e n los mercados mundiales al encontrar se su moneda sobrevaluada. Otro punto que ha sido tomado e n cuenta a la hora d e evaluar las responsabilidades sobre el déficit es el peso del de nominado "principio asegurador", e n virtud del cual el Estransferencia enciass de tado h a puesto e n marcha u n sistema de transfer u n a generación a otra sin adaptarse a la lógica d e funcionamiento de los sistemas de seguros ordinarios (Thurow, 1985: 129). Como el propio propio Thurow señala señalaba, ba, el efe efect cto o de de las las pensiopensio nes sobre el déficit público había alcanzado unas dimen siones imprevistas puesto que nunca se habían presentado estudios médicos q u e se refiriesen a las razones de establecer e n los 65 años la edad de jubilación; si bien e n el Estado de bienestar la cobertura de las pensiones costaba m u y poco al principio, posterior posteriorment mente, e, a la duda re reci cién én enunciad enunc iada, a, se sumó además el incremento e n las expectativas d e vida (Thurow, 1985 1985:: 131) 131).. Pero Pero,, p o r otro lado, la atención prestada a esta función aseguradora p o r parte del Estado, q u e debería haberse abordado c o n criterios de mercado, supuso, e n opinión de muchos críticos, el abandono de s u estricto papel benefactor e n cuanto a " thereliefof indigence"  thereliefof indigence"  (Barry, 1990: 114). El proceso q u e conlleva la gestión d e los ingresos y de los gastos estatales presenta e n Bell u n a diferenciación diferenc iación artifi artificia cial, l, q u e tiende al maniqueísmo, al encargar dicha gestión a u n organismo q u e satisficiera las las necesidades públicas frente a ageney for the satisfilction of  las carencias privadas _"it  is the ageney for  publie uxmts, as against   publ  publie ie needs and  pu te W1lI1 (Bell, 1976: 1976: W1lI1 ts" (Bell, 221). Dicha gestión, no obstante, se enfrenta c o n d o s proble mas: e n primer lugar la creciente" sobrecarga" d e temas fun damentales q u e el sistema político puede simplemente s e r incapaz d e gestionar. En segundo término, a causa d e la pre-

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sión d e los derechos adquiridos q u e tienden a incrementarse, h a y u n a tendencia constante de los gastos gastos del del Estado Estado a aumentar, requiriéndose más impuestos para pagar los servicios y estimulando m á s la inflación como consecuencia de los desequilibrios e n la productividad. Ambos son, simplemente, recetas para el incremento d e la inestabilidad política soci al (Bell, (Bell, 1976: 1976: 235). 235). y e l descontento social

Los ELEMENTOS DE LA CRISIS DEL Corrientes

ESTADO DE BIENESTAR

de la crisis

La preocupación sobre el futuro del de l Estado de bienestar se hizo generalizada cuando se desencadenó la crisis crisis energética d e 1973, p o r cuanto q u e podía significar la entrada e n u n a recesión prolongada donde el estancamiento económi co hihiciera m á s complejo el el arte d e gobernar." En este sentido, los avisos m á s serios procedían d e las denuncias e n torno a la crisis fisca fiscall (O'Connor, 1973 1973); ); a la menor eficacia y responsabilidad ante el mercado de las empresas públicas públi cas frente a las las finall d e la década d e 1970, d e la necesidad d e privadasf y, al fina frenar la inflación a q u e se había llegado en los países occidentales como consecuencia d e la "sobrecarga" acumulada Los importantes aumentos e n los precios de los productos energéticos en 1973 y en 1979 obligaron adoptar perspectivas sobre todo económicas e n el estudio explicativo de la crisis del Estado de bienestar (Cotarelo, 1990: 1990: 123). 123). 8 En este sentido, e n el contexto general d e la crisis de la economía británica de la década de 1970, 1970, las las empresas nacionalizadas adquirieron u n a imagen de especial incapacidad para la innovación, mala adaptación a las cambiantes circunstancias externas y gestión especialmente conservadora. Además, se contraponían a las empresas privadas en cuanto q u e éstas contaban con un regulador mínimo de su eficiencia q u e er a el mercado al penalizar, en forma d e pérdidas, la mala gestión o la pérdida de competitividad. Mientras q u e la empresa estatal cubría su s pérdidas a cuenta de los presupuestos generales del Estado, lo q u e hacía posible, posible, e n principio, la continuidad d e la mala gestión. 7

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p o r el Estado y q ue los gobiernos n o parecían saber detener. P o r consiguiente, se suscitaban fuertes contradicciones entre legitimidad y eficacia, que enturbiaban su idealizado equili brio (Offe, 1984: 139 y ss.). El escenario terminó de compli carse cuando emergieron regímenes regímenes neoconservadores, p o r u n a parte, y regímenes" social-eorporativos", p o r otra, como alternativas al desacreditado Estado de bienestar keynesiano (Mishra, 1990: 116). Los regímenes poliárquicos h a n sufrido dos do s amenazas que, según u n a visión neoconservadora, se las puede calificar d e endémicas y q u e les h a n afectado e n gran medida. Ambas se refieren a la generación de expectativas excesivas y a los efec tos destructivos e n la persecución del propio interés d e los diferentes grupos e n el mercado. Los orígenes d e estas ame distintos: mientras mientr as qu nazas s o n distintos: que e las expectativas surgen como consecuencia d e los mismos aspectos democráticos del siste m a q u e ponen el acento e n la participación y e n la igualdad, los efectos destructivos provienen de la lógica económica m ás elemental n o encontrándose directamente conectados c o n la estructura política. Sin Si n embargo, la unión de estos d o s p o  tenciales tencia les efec efecto toss perniciosos perniciosos genera gen era u n a situación d e alto ries g o para la supervivencia del régimen democrático y q u e se resume e n la ausencia de una restricción presupuestaria en the lack  of a budg budget etco cons nstr trai aint ntam amon ong g uote uoters rs"  "  tre los votantes (Brittan, 1975: 139). Esto es, ante la ignorancia p o r parte d e los ciudadanos de q u e la mejora en su calidad d e vida n o es ilimitada y q u e cuesta u n gran trabajo alcanzarla, los electo res tienden a esperar demasiado d e l a acción del de l gobierno y m u y poco de su coste. Esta circunstancia se ve todavía má s agravada p o r la extendida práctica entre los políticos de sus citar falsas expectativas entre el electorado, que, p o r tanto, ve reconocido y reforzado s u ilusorio listado d e demandas. P o r otra parte, como recapitulación d e lo hasta ahora abor dado c o n respecto a la crisis del Estado d e bienestar, se puede estimar, d e acuerdo c o n Mishra, la existencia d e cinco indi cadores que preludiaban la presencia d e "señales d e preocu.::«

LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR

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pación". En primer lugar se encontraba el comienzo de u n a situación conjunta d e estancamiento y d e inflación (" stagfíation") q u e suponía el final del crecimiento económico, lo q u e significaba q u e n o sólo desaparecían los recursos para llevar a cabo el gasto social, sino, lo q u e e r a m á s ominoso, q u e el propio Estado d e bienestar e r a u n freno para la recuperación económica. En segundo término, se registraba el fin d e l pleno empleo y el inicio del desempleo a gran escala. En tercer lugar, surgía la crisis fiscal d e l Estado, e n parte como resultado d e la recesión económica q u e hacía q u e los gobiernos enca rar la brecha creciente creciente entre los recursos re cursos n e tuvieran q u e encarar cesarios para financiar el gasto público y los los ingresos recaudados.? E n cuarto lugar, disminuían los recursos para desarrollar los servicios sociales y se adoptaban, e n ciertos países, políticas deliberadas d e recorte de los mismos. Finalmente, aparecía una pérdida general de confianza e n el sistema social del Estado d e bienestar, de manera q u e se dudaba d e su capacidad para gestionar la economía mixta. De esta suerte, e r a esta pérdida de confianza la q u e estaba e n el corazón de ihis loss loss o f conf confid iden encc cc thai is at the la crisis -"in many ways it  is ihis heari o f the crisis"  (Mishra, 1984: xiii)-, llegando a provocar u n serio problema proble ma de de fa falt ltaa de legitimidad c o n las consiguientes repercusiones e n la preocupación p o r la gobernabilidad d e los sistemas políticos. Otra postura explicativa d e las raíces d e la crisis d e legitimación d e l Estado social d e bienestar es la d e Montoro (1985: 185), quien señala la existencia d e cuatro formas de manifestación del fenómeno d e crisis. De esta manera, se refiere a l a existencia d e u n a crisis d e motivación, e n la esfera sociocultural; d e u n a crisis d e identidad, q u e es u n reflejo d e l a s demás crisis; de u n a crisis d e racionalidad, e n la form a d e entender el orden social; y, p o r último, d e u n a crisis económica. Puesto q u e la recesión reducía los los ingresos ingresos del del gobierno e incremenincrementaba el gasto público p o r la cobertura del desempleo. 9

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LA CRISIS Y EL CAMBIO Tres modelos nacionales de la crisis

El hecho de q u e no exista u n modelo uniforme d e la crisis del Estado de bienestar, justifica justifica el interés e n realizar u n a vi sión general del panorama e n distintos casos nacionales." De esta manera, a continuación se abordan algunos elementos q u e definen la situación e n el Reino Unido, Francia y Suecia, países q u e se considera q u e reúnen aspectos lo suficientemente diferenciados para generar u n a comprensión más global y q u e representan tipos característicos de corrientes diferentes. E n todo caso, u n a constatación q u e se adelanta, es q u e fuera cual fuera la caracterización d e la crisis, la distinta biblio grafía consultada no alude a q u e se percibieran serios problemas d e gobernabilidad e n dichos casos." Las consecuencias d e la crisis d e l Estado d e bienestar e n los países europeos tuvieron tuvieron u n a impronta diferente. E n el Reino Unido, el colapso del gabinte laborista, incapaz d e conseguir el grado necesario d e coordinación entre las políticas monetarias y fiscales y la política salarial c o n los sindicatos En este sentido, se ha señalado qu e los modernos estados d e bienes tar no pueden entenderse sin tomar e n consideración las constricciones políticas e históricas q u e conformaron el escenario democrático de cada país a lo largo del tiempo. De ahí  q u e se haya abogado p o r un estudio del contexto institucional institucional de de cada país país bajo bajo una una perspectiva perspectiva de de análisis estruc tural (Ashford, 1986b). 11 Un camino apenas abordado e n el presente trabajo, pero de interés relevante, sería el análisis ideológico d e la bibliografía d e la crisis. Esto es, e n su vertiente de creación artificial de problemas. En este sentido un ejem plo a seguir iría iría en la direcció dirección n del del trab trabaj ajo o de Beltrán Beltrán c o n respecto a la de la burocracia", burocracia", que quiere explicar explicar la imposibilidad "teoría económica de de q u e la burocracia sea eficiente, y la conclusión-denuncia d e dicho au tor de que" desempeña ante todo el papel de u n artefacto ideológico diri gido contra los supuestos mismos del del We Welf lfar aree State" (Beltrán (Beltrán,, 1985: 1985: 48). 48). P or otra parte, los diferentes trabajos compilados p o r Muñoz de Bustillo se expresan en términos d e "reeditar el pacto keynesiano" a partir d e cier tas consideraciones. Puesto q u e la crisis nunca llegó a tocar fondo, se en los deseos de unos u otros, buena parte del del gasto social social tiende que" pese a los se va a mantener al menos a medio plazo. N o cabe pues hablar de 'desmantelamiento' del Estado del Bienestar" (Muñoz de Bustillo, 1989: 22). 10

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(Scharpf, 1991: 88), vino unido a la crisis económica d e finales d e la década de 1970. Ambos elementos fueron el preludio d e u n a fuerte crítica a l o s presupuestos políticos d e l Estado d e bienestar. El nuevo gabinete conservador produjo distintos tipos d e medidas para atajar la crisis económica mediante pol íticas monetaristas q u e contuvieran la inflación, y para descabalgar al movimiento sindical tras el pulso celebrado entre el gobierno y los sindicatos q u e supuso la huelga de la minería entre marzo de 1984 y marzo de 1985. Paralelamente proliferaron todo tipo d e instrumentos evaluadores d el rendimiento de las políticas públicas.F q u e fueron bienvenidos p o r el descrédito q u e habían alcanzado los servicios p ú bli cos a finales d e la década de 1970 y q u e culminaron con u n masivo proceso privatizador. Si el gobierno se había envuelto hasta entonces e n u n a u otra área d e la actividad social y económica p o r mediación d e la provisión d e bienes, p o r el impositiva y mediante la regulación subsidio o la gravitación impositiva d e l a producción y d e la distribución, c o n resultados de cla r a ineficiencia e n los lo s últimos tiempos y d e dudosa equidad (Le Grand, 1991), ahora se trataba d e deshacerse c o n la m a y o r velocidad e intensidad posible d e dichas formas d e ac tuación. Para ello el método d e la privatización patrocinado p o r el gabinete d e Thatcher e r a el más adecuado puesto que además incluía el valor añadido de, incrementando financie de l Estado, reducir el déficit público. ramente el patrimonio del En cuanto a l a gobernabilidad del sistema no se constató d e terioro alguno, pues, al contrario, el gabinete, a partir d e 1979, entró en un periodo de formidable fortaleza c o n la q u e se e n frentó c o n éxito a las constricciones medioambientales q u e se produjeron (a las y a citadas debería añadirse el conflicto d e l a s Malvinas). P o r lo contrario, d e la crisis d el modelo francés d e polítithecontextofpoliticsand  manngemcni, perfonnance a ¡'er!! anractithecontextofpoliticsand manngemcni, termo It  eludes mI aroma mI aroma of action, dy"amism, purposefu! effort. It  (Pollít, 1986: 320). sorting 011 t of thegoodfrom the 12

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cas públicas (Muller, 1992), surgieron d o s conclusiones principales: la primera concernía a la pérdida de centralidad d e l Estado, y e n particular d e la alta administración, e n los procesos d e mediación social, esto es a l a v e z e n los mecanismos d e producción d e l "sentido" ( d e l as imágenes d e l mundo) y e n los mecanismos d e expresión d e los intereses sociales.P La segunda conclusión se referiría a q u e esta crisis d e m e diación estaba ligada al surgimiento d e u n nuevo espacio p ú blico europeo, espacio estructurado e n torno a d o s normas fundamentales q u e definen u n a cierta concepción d e l papel d e l Estado e n la sociedad: la primera es la norma d e la economía social d e mercado, característica del modelo alemán, consistente e n considerar q u e el Estado n o tiene el derecho d e intervenir e n la vida económica y social m á s q u e p o r d o s razones: hacer q u e las condiciones d e la competencia estén ca definidas p o r el principio d e la igualdad e intervenir c o n carácter social. P o r consiguiente, este tipo d e intervención se inserta e n la lógica d e la Unión Europea tendente al mismo tiempo a la profundización d e l gran mercado d e inspiración liberal y a la preservación d e la necesaria cohesión social, t a n gobiernos del s u r d e l continente. La segunda es la cara a los gobiernos norma d e subsidariedad q u e define u n modo d e relación e n tre el Estado y las colectividades territoriales. S u presupuesto básico se funda en una combinación d e la prioridad dada al escalón que supone la descentralización junto con el papel dado al Estado d e regulación global, global, principi o igualmente aplicado a las empresas públicas. E n este caso, el peligro d e desajustes e n la gobemabilid ad únicamente pudo venir como consecuencia d e la peculiaridad e n el escenario institucional q u e produjeron las etapas d e "cohabitación" entre 1986 y 1988, Yla inaugurada e n 1993, circunstancia q u e n o aconteció. P o r último, u n ejemplo d e comportamiento diferente se dio e n relación c o n el modelo d e Estado d e bienestar sueco y a Era claro qlle si, en el transcurso de los años de la posguerra, el Estado tuvo tendenci tendencias as a monopolizar esta función de mediación, mediación, es este papel se encuentra cuestionado actualmente en su totalidad.

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las modificaciones q u e sufrió e n s u s líneas maestras para en en  frentarse a u n a severa crisis económica, definida p o r el es tancamiento y su pérdida pérdida de competitividad internacional. El acuerdo suscrito entre el gobierno burgués y la oposición socialdemócrata, q u e por po r sí  mismo suponía eliminar todo ras t ro d e posible crisis d e gobernabilidad, se centraba e n el re corte d e los subsidios (vivienda, seguridad social de los tra bajadores bajadores y ayuda exterior al desarrollo), e n el incremento d e la edad de jubilación d e los 65 a los 66 años y e n el a u  mento d e impuestos al consumo de gasolina y tabac tabaco. o. Su con con  tenido hacía tambalear elementos básicos de la filosofía del Estado d e bienestar y además n o conseguía detener la crisis política a la q u e se llegó cuando se anunciaron recortes ele vados e n el presupuesto de 1993-1994 para defender la m o  neda.l! Sin embargo, la imbricación d e la sociedad con los Estado d e bienestar hace q u e parezca "práctica ideales del Estado mente imposible p o r vía democrática desmantelar u n siste m a organizativo tan eficiente" (Sánchez de Dios, 1993 1993:: 303) 303)..

 La revi revisi sión ón

 Est  Estll lld do de bienestar 

Estado d e bienestar h a n surgido d o s fenó Tras la crisis del Estado menos llamativos cuya combinación ofrece u n a perspectiva de perplejidad c o n respecto a la gobernabilidad d e los siste m a s políticos e n cuestión. El primero es el fin del consenso generado después de la segunda Guerra Mundial entre fuerEl acuerdo alcanzado el 20 20 de septiembre de 1992 1992 - c o n un índice de aceptación según las las encuestas de 85% 85% de de la población- intenta hacer fren te a un a crisis definida por po r u n déficit presupuestario de 7% del nn, un cre desde cimiento negat ivo del nn desde 1990 e inferior a la media d e la 1970 y u n índice d e desempleo próximo a u n inusual 6% (Thc Economiei, 26 de septiembre d e 1992 1992,, p. 53). Sin Sin embarg em bargo, o, e n enero de 1993, al prever se u n déficit presupuestario de 13.8% del 1'1Il, dicho consenso se se rompió pues el gobierno conservador planteó severas reducciones e n las presta ciones p o r desempleo q ue provocaron el rechazo sindical (Ttu:  ECOI/Dmist, 16 de enero de 1993, p. 50).

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z a s políticas que competían p o r el apoyo mayoritario d e la sociedad y q u e se encontraban, ideológicamente, ideológicamente, e n polos opuestos, acerca d el modelo d e Estado y d e l a s principales reglas del juego político y económico a seguir. El segundo es q u e la ortodoxia neokeynesiana de después d e dicha contiend a bélica n o h a sido reemplazada por una nueva ortodoxia (Mishra (Mis hra,, 1990 1990:: 2) y, y, lo lo q u e es m á s sobresaliente, el propio Es tado d e bienestar apenas si h a sido desmantelado. E n este sentido, los m á s severos procesos privatizadores llevados a cabo p o r los gobiernos conservadores a partir d e 1979 afectaron sólo a elementos periféricos, dejando de lado el núcleo central d e los estados d e bienestar. D e esta manera, el circuito privatizado llegó a centrarse e n u n núcleo d e empresas, fundamentalmente del del sector servicio servicios, s, q u e n o constituían la parte asistencial tradicional del Estado de bienestar. Las políticas sociales apenas si fueron afectadas, manteniéndose constante la proporción destinada a las mismas d e l producto interno bruto. Los ingresos percibidos p o r las transferencias resultado del proceso privatizador detuvieron la crisis presupuestaria, y la gestión p o r los nuevos propietarios privados disminuyó la tensión q u e sobre el Estado ejercía la s o ciedad e n demanda d e mejores rendimientos. El resultado d e los dos fenómenos anteriormente citados genera u n escenario, p o r consiguiente aparentemente contradictorio, d e ruptura y d e continuidad. Todo ello queda e n marcado e n u n a fase d e lo que para unos es d e progresivo age ndaa socialdemócrata (Padgett (Padgett,, 1993: 1993: 101 101), ), agotamiento de la agend siendo para otros u n mero reajuste e n los medios, n o u n abandono de los objetivos (Scharpf, 1991: 274). En este último sentido, a ú n reconociéndose q u e el pleno empleo, la subida real d e los salarios, mayores transferencias d e bienestar y m á s y mejores servicios públicos n o pueden alcanzarse al mismo tiempo, es precisamente cuando aumenta e n importancia la habilidad para establecer prioridades estratégicas.P Todos esos productos clásicos del Estado del bienestar no pueden al-

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Contemplado desde la preocupación del de l estudio de la gode l sistema, parecería q ue ésta debería enten bernabilidad del derse corno u n a función d e los elementos constitutivos inerciales d el propio pro pio Estado E stado de bienes bienestar tar,, por encima de cualquier otra consideración." Esta hipótesis Ashford la resume al afirm a r q u e "el "e l Estado de bienestar, con toda s u complejidad y diversidad, es u n a exaltación de las capacidades del gobierno democrático" (Ashford, 1986a: 364), p o r lo q u e su construc ción y desarrollo e n los países q u e accedieron recientemente al sistema democrát democrático ico se mantiene como una asignatura pen diente. Es e n ese sentido q u e ha dejado de ser u n concepto para pasar a s er u n a fuerza política d e consecuencias inimaginables (Ashford, 1991: 362).

canzarse simultáneamente porque las tasas de crecimiento son inadecuada s y porque se h an incrementado las demandas distributivas q u e el capital puede llevar llevar a cabo. cabo. Pero Pero eso eso no es es necesariamente el fin fin de las estrat es trategia egiass socialdemócratas -"Buf  iha! need not  be  end  o/ eocial eocial democmti democmticc stratestrategies. 01 1 tite  contrarf: 1I0f  al! tint tinte, e, me  realizcd  at  nbi/ify  fo set strategic  prioritics increasesin  intporuntcc"  (Scharpf 1991: 274)-. 16 Se trata de un a hipótesis d e trabaj trabajo o fundam ental, ciertamente arriesgada, qu e tendría q u e se r contrastada empíricamente.

VII. LA CRISIS E N LOS ESTADOS NACIONAL POPULAR YSOCIALISTA DESDE la perspectiva del estudio de la gobernabilidad, la situación e n países q u e recientemente h a n comenzado a des arrollar prácticas prácticas poliárqui poliárquicas, cas, presenta características m u y diferentes a la de los casos de los países occidentales indus trializados q u e adoptaron el marco del Estado de bienestar. Esta peculiaridad es debida a la existencia existencia de constricciones específicas e n los países d e América Latina y d e Europa d el Este, tanto e n lo relativo a s u legado histórico como p o r la forma e n q u e se desarrolló el cambio político. Por otra parte, se trata, y a sea se a e n unos países como e n los otros, d e sustituir el papel específico anteriormente desempeñado p o r el Estad o ("matriz estadocéntrica") estadocéntrica") y de establecer establecer nuevas reglas de  jueg  ju ego o e n la economía. De esta manera, se v a a llegar llegar a la necesar necesaria ia conceptual ización d e u n a categoría nueva de países q u e no h a n alcanzado el nivel de la consolidación democrática. democrática. Todos estos aspectos v a n a ser objeto de la atención del presente capítulo desde u n a perspectiva general. El interés e n el estudio de los mismos radica e n continuar la construcción del marco compara tivo entre país países es democráticamente democráticamente consolidados consolidados y los no conc onsolidados para comprender s u relación con con el el objetivo objetivo fina finall de este libro q u e es la gobernabilidad de los sistemas políticos.

LAGOBERNABILIDAD EN REGíMENES POLíTICOS NO DEMOCRÁTICOS

Aunque las páginas precedentes, y la preocupación del pre sente libro, se centran e n sistemas democráticos, ello n o es óbice para que no se haya dejado d e prestar atención al aná de lisis d e los problemas de gobernabilidad e n regímenes no de178

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mocráticos, cuya posición e n la ciencia política es tradicio nalmente central e n autores como Maquiavelo o Hobbes. Complementar iamente, el hec hecho de adoptar, adoptar, como u n a de las dimensiones principales d e este análisis, la incidencia e n la goberna gob ernabil bilidad idad de los los procesos de de cambio, hace hace q u e s ea oportuno revisar dicha situación e n los escenarios no democráti cos q u e se encontraban a las puertas de la transición política.

 La legitimidad  y la eficacia en los regímenes no democrá ticos La existencia de u n a asociación entre ausencia de democracia e ingobernabilidad e n lo q ue concierne a la falta d e legi timidad de este tipo de regímenes, sobre lo que qu e se volverá e n el capítulo siguiente, fue u n a idea polémica e n el seno de la literatura politológic politológicaa e n el medio siglo anterior a 1989. U n a corriente mayoritaria, aunque no p o r ello dominante, presuponía q u e la gobemabilidad era u n atributo de sólo los gobier nos legítimos (democráticos). Sin Si n embargo, u n a visión como la señalada e n páginas anteriores d e Coppedge (1993), q u e vinculaba la gobernabilidad con co n el ejercicio del am de l poder, ampliaba la posibilidad del estudio a cualquier tipo d e régimen político. Pero además, la existencia de dis tintos casos nacio nales, fundamentalmente como consecuenci a del del proceso de de descolonización descolonización inicia iniciado do después de la segunda Guerra Mundial, pusieron de relieve lo inadecuado de esa hipótesis para u n a mejor comprensión d e la nueva realidad política. Al ex tenderse rápidamente la percepción de q u e u n a legitimidad de origen revolucionario tenía capacidad para sustituir de for ma suficiente a la de carácter legal-racional,' se pensó q u e po gobiern os bajo bajo la drían igualmente ser sujeto de estudio s u s gobiernos citada preocupación. México o serían dos caso casoss dispares dispar es d e esta ten De manera q u e Argelia y Méxic dencia hasta el final de la década pasada. 1

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N o obstante, conviene tener e n cuenta la peculiaridad d e q u e gran parte d e los procesos d e formación d e las demand a s e n cualquiera d e estos estos regímenes regímenes no democráticos n o tie ne lugar e n el seno de la política "visible". Esto es, no son el resultado d e u n a competición m á s o menos abierta entre los partidos y los grupos, sino más bien el resultado d e procesos q u e se desarrollan e n el ámbito d e la política" invisible" invisible" (Mor lino, 1985 1985:: 239). 239). Dicha cir cunstan cun stancia cia hace alejarse del escenario rio político la posibilidad del conflicto y p o r ende de u n o d e los elementos m á s constrictores d e la gobernabilidad d e todo sistema político. Cuando se abrieron las posibilidades del cambio político, la crisis d e gobernabilidad gobernabilidad estuvo presente e n la mayoría de los los casos, llegándose llegándose a despertar u n problema sólo latente hasta entonces desde la perspectiva d e la legitimidad, según lo indicado. En muchos casos, la vuelta, o el acceso por primera vez, a u n a forma de gobierno democrática democrática tuvo q u e v e r fundamentalmente c o n la crisis económica y n o tanto c o n la situación política interna o c o n factor factores es internacionales. De esta manera, los malos resultados económicos, producto d e la ineficacia de los regímenes no democráticos, e n conjunción c o n la crisis económica general, general, precipitar on la la salida s alida d e l p o d e r d e s u s gobiernos. Concretamente, e n el caso latinoamericano, los regímenes burocráticos autoritarios intentaron mantener niveles d e crecimiento a través d e la "refuüion"  lo q u e les llevó a unos déficits déficits comerciale s q u e tuvieron q u e s e r c u biertos p o r flujos continuos d e reservas (Richards, 1986). P o r otra parte, sobre todo e n el Cono Sur, los regímenes intentar o n eliminar la inflación p o r medio d e u n a estrategia heterodoxa d e subdevaluación d e los los tipos d e cambio, lo q u e s u puso el fin d e la mayoría d e las políticas restrictivas puestas e n marcha a principios de la década d e 1980. Además, d e acuerdo con Hartlyn y Morley (1986: 50), los resultados económicos d e los regímenes burocrático autoritarios fueron generalmente insatisfactorios tanto e n comparación c o n los anteriores regímenes civiles d e los mismos paí-

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ses como e n comparación c o n los regímenes civiles de otros países latinoamericanos durante periodos de tiempo equivalentes. E n la misma dirección Remmer (1986) h a señalado lo incorrecto d e estimar estimar que los regímenes autoritarios latino americanos eran m á s capaces q u e los democráticos d e llevar adelante las políticas estabilizadoras diseñadas p o r el FMI. Este aspecto, relativo al agotamiento de la dinámica autoritaria, y a había sido puesto de relieve p o r otros autores.? La correlación positiva" entre resultados económicos y el térmi ma no d e los regímenes militares", como consecuencia de la may o r debilidad de éstos para enfrentarse a resultados adversos q u e los civiles, cuya capacidad de aguante" era su perior h a bía sido enfatizada convincentemente (McKinley y Cohan, 1976: 310). También se h a indicado, e n este sentido, sentido, q u e la ba existencia de altos niveles d e legitimidad actúa como u n a barrera protegiendo al sistema político contra los efectos p o tencialmente perjudiciales d e los fracasos e n los rendimientos económicos - " the ex exis iste tenc ncee ofhigh leoels c f legitirnno] acts  poli liii iica call system against the pote as a barrier  protecting ihe po potent ntin inll llyy deleterious effects o f  fail  failu ures res in economic performance"  (Finkel, Muller y Seligson, 1989: 350). S i n embargo, McKinley y Cohan h a n subrayado q u e los regímenes militares militares se encon traban probablemente asociados c o n u n a mejora e n el rendimiento económico más más que que con su deterioro, aunque esta aso ciaci ci aci ón no er eraa lo suficientemente fuer fuerte te para apoyar la imagen de los militares como u n a fuerza importante para el desarrollo económico.' Finalmente debe señalarse la paradoja con11

En u n trabajo trabajo empíric o para los los países latinoamericanos durante un periodo d e cuatro décadas, Limongi y Przeworski (199 (1992)encontra 2)encontra ron qu que e la probabilidad de que un régimen no democrático sobreviviera a tres años consecutivos de crecimiento negativo era de 33% mientras q ue la probabi lidad d e qu e un régimen democrático lo hiciera era de 73%. Más dramáti camente, ningún régimen no democrático sobrevivió a más de tres años que e un régimen de crecimiento negativo mientras qu e la probabilidad d e qu democrático democrát ico sobreviv sobreviviera iera cuatro y cinco años de crecimiento negativo con secutivo e r a de 57 y 50% 50% respectivamente. respe ctivamente. 3 "Mientras quees claro qu e ... ... los los regímenes militares no tienen un éxiéxi2

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sistente e n que qu e si bien en u n principio los regímenes militares n o tienen tien en necesidad de buenos resultados resultados económicos para mantenerse, aunque a largo plazo los los necesiten más más,, éstos s o n de m u y necesarios e n el caso de los nuevos gobiernos civiles democráticos para asegurar s u consolidación. Pero pasado el mi tiempo, y es otra paradoja, los regímenes militares v e n minada s u capacidad de de gobier gobierno no si obtienen obtienen buenos rendimientos tos económicos, circunstancia que es inversa inver sa en el cas caso o de que u n régimen democrático alcanzase malos resultados.

Gobernabilidad y coyunturas críticas

Con Co n todo ello, la gobernabilidad pareciera estar ligada n o sólo al tipo d e régimen sino al factor tiempo q u e señala el calenda cale ndario rio político, esto es, es, al momento concreto e n el q u e se realiza la política. De esta manera, el estudio de la gobernabilidad tiene q u e tener e n cuenta que se pueden distinguir dos do s momentos o situaciones temporales bien diferenciados de la vida política. Por Po r u n a parte, se encuentra el escenario cotidiano definido p or aspectos coyunturales d e la política del" d í a a día". Como y a se h a indicado, se encuentra dominado por el concepto de estabilidad y representa el marco donde se llevan a cabo políticas "normalizadas". Enfrente, "coyuntura ra aparece el momento conceptualizado como de "coyuntu crítica" - " critical juncture"  (Lipset y Rokkan, 1967; y Collier y Collier, 1991)- y cuyo significado básico se refiere a las discontinuidades q u e exhibe la vida política e n determinados do s hitos históricos. de l estudio de la gobernabilidad, e n Desde la perspectiva del to uniforme e n todas las áreas de la política, es así  mismo claro que qu e la simple equiparación del régimen militar con un obstáculo al desarrollo es basit  is clear  from tante errónea" [uriher   from the incidence of uprisings and [uriher   I in nllareas of  poli  policy cy percoups thatmilitan) regimes are 11 11 iformely s uccesfu Iin  form  forman ance ce,, it  is eqllally clear  that that the the simple equation o f themi/itary f themi/itary regime an obstacle to deoetopment  is quiteerroneoue"  (McKinleyy Cohan, 1976: 310)-.

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la primera de las situaciones señaladas, se debe centrar la aten co n la definición formulada, tanto e n los ele ción, d e acuerdo con mentos d e la acción del gobierno como e n aquellos otros de orden medioambiental. medioambiental. Pero e n el caso d e los regímenes no democráticos n o parece presentarse excesivos problemas de gobernabilidad e n este momento n i e n ambos elementos. Si bien, al equipararse gobernabilidad c o n estabilidad se redu ce s u significado, desprendiéndose el principio d e legitimi d a d q u e d a sentido a s u actuación. actuació n. Sin Sin embargo, al entender u n a coyuntura crítica como " u n periodo d e cambio signifi cativo q u e ocurre d e distintas formas e n países diferentes y q u e genera u n nuevo legado/herencia que será incorporado a otro nuevo periodo d e crisis o d e coyuntura crítica" - " a change, uihid: tipieal1y occurs in distan! wllYs  per  perio iod  d o f significant  significant change, in diff differe erent ntcou countr ntries ies (or in in other other units unit s 01 and uhich is hypothesized to produce distinct  legacies"  (Collier y Collier, 1991: 29)-,4 la gobernabilidad se ve relacionada c on todo el proceso d e cambio. P o r consiguiente, s u estudio también qu e s e r el d e estos procesos, a partir d e u n a serie de tiene que condiciones antecedentes que condicionarían las la s caracte(1991) 1) aplican apli can este este marco m arco teórico-conceptual al cas caso o la la D. Y R. Collier (199 tinoamericano en el siglo xx para comprender su desarrollo desarr ollo políti político co.. Su aportación principal pasa po r considerar al mundo del del trabajo trabajo como c omo el eje eje política en en América América Latina para el periodo vertebrador de transformación política considerad o. La La noción bás básic icaa a consid erar se se halla constitu ida po r la idea de "incorporación" a la vida políti política ca de nuevos grupos sociales hasta en tonces tonce s marginados; así, así, "incorporación" "incorporación" apar aparec ecee como como el nuevo legado pos terior a la coyuntura crítica de los años treinta, superando, de esta forma, definitivamente al anterior legado constituido constituido p or la idea de "represión". A esta visión le falta una un a perspectiva más má s integradora de lo económico, social y político como diferentes aspectos de una únicaa y compleja real reali i un a únic da d histórica. Ambos autores se ha n fija fijado do casi de form formaa única en los los fac fac tores circunstanciales y / o dinámicos del proceso, prestando escasa aten ción a los elementos de largo plazo y / o estructurales. Probablemente la causa última de esta visión radica radica e n la concepción de la sociedad dentro del proceso histórico, como u n mero mercado político (al que, durante el el mundo del trabajo), olvidando los periodo considera do, se incorporaría el otros factores factores ya señalado s. 4

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rísticas O rasgos del posterior legado político d e la coyuntur a crítica.  EL

mercado y los diferentes tiposde régimen

En el caso de los países q u e accedían a u n a situación poliárquica tras u n largo paréntesis o, virtualmente, p o r primera v e z en su historia, el fenómeno de la gobernabilidad también entró e n escena como consecuencia d e la crisis del Estado q u e transicional.. Sin embargo, antecedió o acompañó al proceso transicional a pesar de compartir u n a situación d e crisis, conviene subrados de los los escenario abordados e n este y a r la diferencia entre dos estudio, p o r cuanto q u e s u naturaleza e r a radicalmente distinta. El caso d e los países d e Europa del Este, q u e abandonaron esquemas totalitarios' donde la economía se encontrab a totalmente planificada c o n escaso margen de autonomía las instituciones del libepara la propiedad privada y donde las no existían (código d e comercio, registro ralismo económico no de la propiedad, etcétera), e r a m u y diferente diferente del d e los países d e América Latina y d e l s u r de Europa donde sí existían. En estos últimos, asimismo se abandonaban esquemas autoritarios y la economía economía se encont encontraba raba fuertemente fuertemente regulada p o r u n Estado q u e desempeñaba u n papel sobresaliente pero n o exclusivo. En los países d e Europa del Este, las condiciones favorables para la acción de gobierno bajo presupuestos nuevos debieron superar constricciones de m u y variado tipo q u e institucional a la extensión de prácticas y de iban desde 10 institucional hábitos nuevos y,finalmente, a la propia reformulación d e la economía. En cuanto a América Latina, las condiciones d e gobierno se vieron afectadas, e n cierta medida como e n los países países desarrollados, desarrollados, p o r la crisis económica q u e estalló e n 1982 y que no hizo sino poner d e relieve los defectos d e u n modelo d e crecimiento periclitado. La diferenciación teórica entre régimen autoritario y régimen totalitatotalitario puede encontrarse e n Linz (1975). 5

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Todo ello conduce a la relación entre Estado y mercado (Barry, 1990: 70),6 o entre democracia democracia y mercado (Przeworski, 1991b), o, de forma m á s compleja, entre el desarrollo d e unas instituciones políticas políticas q u e aseguran la participación y la rerepresentación d e los ciudadanos, el nivel de desarrollo y u n económica poco regulado donde el Estamarco d e actividad económica do o interviene menos o es u n actor más en igualdad de condiciones q u e los restantes? La historia indica q u e la relación entre las partes d e la ecuación h a sido m u y compleja. De esta manera, l a democracia h a convivido con mercados cautivos y fuertemente regulados, aunque no e n u n grado t a n elevado como e n los sistemas de "socialismo real"; al mismo tiempo, la compaginación d e l libre mercado con la ausencia de democracia democr acia ha ha sido u n a situación m u y común. De manera q u e no se produce u n a correlación perfecta entre capitalismo y democracia. A este respecto, Beetham (1991: 177) señala la existencia d e dos problemas q u e presenta la la economía capi talista a l a democracia liberal y cuyo carácter carácte r se se agudiza e n los países n o desarrollados. En primer lugar el hecho d e q u e la fuerza motriz d e l capitalismo s e a la persecución del interés propio d e los individuos choca c o n el Estado q u e debe actuar como agente consciente d e l interés público interviniendo para asegurar u n marco mínimo regula torio del mercado e incluso llegar a actuar cuando éste c a e o es insuficiente. En Aunque Barry corrige esta dicotomía po r do s razones: "Firsi, it  can not be assume assumed d a priori priori that that the stnie stnie is sensi sensitir tiree lo thos thoscc necds. Sccotid, it elides ihe oj therebejl/garen/m cfhuman action 1/1111 is neitltcrpotiticaí nor  economic"; de manera q u e la reconvierte en do s categorías m á s genéricas: "the corred dicuotomu sitould  be benoeen freedom and cocnion; [reedom is not limited limited to market marketexch exchanges angesfor for the absel/ce of coertiou of coertiou increaees the opportuopportunitiesfor  indiniduale to ellgnge a offorms of social organization"  (Barry, 6

1990: 70).

Las tesis de la no intervención del Estado e n términos absolutos parecen carecer d e rigor toda vez q u e el Estado siempre va a mantener determinadas parcelas de acción como serían las d e política monetaria , política política fiscal, poder judicial y algunas políticas específicas específicas (la (la de de medi o ambiente es u n a d e ellas de m á s reciente configuración). Estos elementos son condiciones necesarias para q u e el mercado funcione. 7

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segundo término, el mercado, lejos de ser u n instrumento uni democrático, tiende a intensificar la las desigualformemente democrático, dades económicas de forma q u e frustra el principio de igualcent ral a u n orden democrático: esto sólo d a d política q u e es central se modifica bien p o r la redistribución, bien desde arriba o p o r intermediación d e instituciones autónomas sociales. Waisman (1992) h a señalado e n qué medida el grado e n econ omía se se encuentra encuent ra orientad orien tadaa hacia el mercado me q u e la economía me  ma  relaciónn entre capitalismo y democra democracia cia.. D e esta ma dia di a e n la relació nera, sostiene sostiene qu correlación positiva positi va entre u n mo mo que e existe u n a correlación delo d e industrializacióncompetitivay u n a democracia liberal estable, de manera que, p o r lo contrario, el modelo basado e n la industrialización autárquica tendería a u n nivel menor d e estabilidad democrática. De ahí  qu que e pueda sostenerse que, e n este apartado, u n componente fundamental d e la gober ser ía la la extensión de las reglas de juego d e l merca nabilidad sería d o al ámbito d e la economía e n el sistema político. cuesti ón fundamental q u e Por Po r todas estas circunstancias, la cuestión debe plantearse es la de cómo deben combinarse Estado y mercado para mantener la existencia del de l régimen democrá tico y asegurar el crecimiento económico econ ómico -todo ello e n situaciones de debilidad e n la consolidación consolidació n democrática y de reforma económica con que se enfrentan las nuevas poliar quías (Haggard y Kaufman, 1992: 321)-, de modo que s u s frutos lleguen al genuino soporte d e aquél q u e es la sociedad. Y esta combinación n o es otra cosa q u e la base e n la q u e se sustenta la gobernabilidad del sistema.

CONSTRICCIONES A LA POLIARQUíA POLIARQU íA EN SIST SISTEM EMAS AS LAS LA S CONSTRICCIONES DEMOCRÁTICOS NO CONSOLIDADOS  El legado

histórico

característica general, q u e atañe c o n singular intensidad a la mayoría d e los países q u e iniciaron procesos d e transi-

Una

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ción política a partir de la década de 1980, es q u e s u s sistem a s políticos habían acumulado u n serio déficit democrático desde su origen como entidades soberanas. En numerosos casos se puede incluso señalar la completa inexistencia de prácticas democráticas a lo largo d e las distintas historias nacionales." Pero e n lo loss restantes, restantes, la discontinui discont inuidad dad fue fue la nota march a de de procedimiendominante tanto e n la lenta puesta en marcha tos democráticos e n ámbitos de la actividad actividad pública públ ica como eran los d e los gobiernos municipales, provinciales o regionales, así corno e n el seno d e los sindicatos y d e las organizaciones empresariales. En todas estas instancias se h a n generalizado tímidamente las prácticas poliárquicas pese a seguirse manteniendo hábitos cotidianos y de orden cultural d e sentido opuesto. Respecto a América Latina, gran número d e s u s sociedades políticas mostraron u n peculiar constreñimiento. Este Est e se se produjo bien e n el terreno d e l aparato estatal o e n el crecimiento d e los sectores medios, o bien e n el reducido desarrollo d e la clase trabajadora o e n el fracaso fracas o e n el proceso d e (sectorr q u e m á s debilitamiento d e los grandes terratenientes (secto seriamente se opuso al desarrollo d e la dernocracia dernocraciaj.? j.? Todo ello dio paso a largos largos periodos de tutela militar explicados por cuanto q u e el Ejército servía fundamentalmente a los intereses d e la oligarquía económica, que pugnaba por el mantenimiento incólume d e s u s posiciones d e favor y d e s u s beneficios, o desempeñaba la función de única estructura

Estos serían los los casos casos de países paí ses tan dispa d ispares res como como Bulgaría, Rumania y la desaparecida desapa recida URSS, URSS, po porr u n lado, lado, y El Salvad Salvador, or, Nicaragua Nicarag ua y Paraguay, por otro. 9 Rueschemeyer el al. (1992),sostienen q ue precisamente estos do s últimos aspectos so n fundamentales para entender la relación entre entr e capitalismo y democracia. Ésta no se desarrolla, según los citados autores, gracias al crecimiento de las clases medias o p o r la extensión de una determinada serie d e valores de cultura política, sino p o r el grado d e desarrollo de la clase clase trabajad tr abajadora ora y de institucional institucionalización ización en el el sistema polí polític ticoo y p o r la pérprotag onismoo de la oligarquía, oligarquía, clas clasee q u e más enconadamente se dida d e protagonism opuso a la expansión d e la democracia. 8

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institucional operativa. Además, u n a peculiar peculiar inserción e n la economía mundial, basada en exportaciones agropecuarias y mineras e importaciones d e capital y d e bienes d e consumo y d e equipo, debilitaron la aparición d e sectores medios e n la dirección tomada e n Europa e n el periodo d e entreguerras. En otro orden d e cosas, h a sido tradicional la definición d e la política e n América Latina más e n términos d e parti cipación - o d e n o participación- q u e de representación (Touraine, (Tour aine, 1989: 1989: 138), 138), siendo u n a d e las debilidades d e la p o  ma  lítica d e participación la de no contar c o n el apoyo d e la ma capacida d distributiva disminuye, disminuye, p o r lo q u e yoría cuando s u capacidad la expresión formal d e la democracia aparecía minusvalora en  d a y, p o r ende, arrinconada. En esta misma dirección, al en fatizar Fals Borda (199 (1991) 1) el papel q u e debería desempeñar la "democracia participativa",lO ofrece u n material lo suficientemente rico, m u y representativo d e cierta tendencia inter pretativa, para poder constatar la enorme dificultad d e institucionalizar ese tipo d e "lógica" y los problemas d e gobernabilidad que ac acar arre rea. a. Interpretación Interpretación que que comparte comp arte ü'Donnell delega tiva", (1992: 7) al considerar el término" democracia delega como u n a democracia " n o institucionalizada n i institucionalipo  zante", o mejor dicho, q u e n o institucionaliza institucionaliza prácticas prácticas po liárquicas. Por Po r último , la la pervivencia d e grandes bolsas d e población indígena o mestiza marginada e n América Latinan contribuía democracia participativa no se decreta, sino que se construye con esfuerzos persistentes dirigidos a estimular la el altruismo, el espíritu cívico y el respeto a la diversidad para irla ganando en sectores distintos de nuestra compleja sociedad, desde las familias y de manera cotidiana, y en tod as las las expresiones corrientes de de la vida." Y poco más má s adelante enfatiza enfatiza:: "La democracia participativa participativa resulte resulte má s de la acción de "L a democracia movimientos sociales, regionales, ecológicos, d e género, gremiales, étnicos, culturales, etcétera, qu e buscan afirmarse e n el poder popular" (Fals Borda, 1991: 1991: 107 107 y 109) 109).. 11 Este Este aspecto es particularm particularmente ente relevante relevante en países países como como Boli Bolivi via, a, Ecuador, dor, Guatemala, Paraguay y Perú. En menor medida lo es en Honduras, México México y Nicaragua. 10

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a u n a difícil integración social y a la casi imposible socializa po r lo q u e se incrementaba el riesgo de duali ción nacional, por co n los zación, con los consigui cons iguientes entes efectos efectos e n la gobernabil idad de los los sistemas. En cuanto a Europa del Este, Este, los los regímenes regím enes políticos, políticos, a pe pe sar sa r d e alcanzar u n alto grado de diferenciación, cuando se analizan caso p o r caso, impusieron esquemas basados e n la ideología marxista-leninista, q u e f u e abrumador amente su base común de legitimidad. Las Las élites comunistas afirma ban gobernar porque, d e acuerdo con el concepto marxista de progreso, los partidos comunistas eran los únicos capa ces d e decidir las políticas q u e habían d e desarrollarse p or el bien d e la sociedad. El modelo d e institucionalización, institucionalización, basa do e n los los modelos mode los soviét soviético icos, s, articuló articuló u n esquema de partido único q u e se confundía con el aparato del Estado y que qu e se mostró manifiestamente incapaz d e resolver el problema de la sustitución d e la élite dirigente. Finalmente, pusieron en marcha u n sistema económico en el que abolió prácti qu e se abolió camente la propiedad privada, se centralizaro n e n el Estado qu e fueron sujetas a la pla todas las decisiones económicas, que nificación p or parte d e éste. Tanto e n u n caso como e n el otro, surgieron estilos d e con ducción política n o democrática, creándose maquinarias p o qu e llenaron el espacio del dé dé  lítico-administrativa lítico-administrativass nuevas, que bil, oligarquizado e inoperante Estado e n América Latina, a partir d e la década d e 1960, y q u e conformaron los partidos comunistas oficiales e n Europa del Este después de la segun da Guerra Mundial. Es interesante constatar que qu e el Estado así  surgido fue botín clientelar d e unos sectores, cuya fuerza se incrementaba e n función d e lo q u e aquél crecía; la lógica del momento desechaba desechaba cualquier idea d e pluralidad d e in tereses o d e multiplicidad d e lealtades, imponiendo la con cepción de una obligada incorporación al proye proyecto cto,, populista o comunista, con co n la obvia sanción de exclusión d e 10 público participa ipar. r. De cual que qu e llevaba el rechazo a tal invitación a partic quier manera, nuevamente la práctica democrática quedaba

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excluida d e estas experiencias llegando a quedar adjetivada c o n el término "formal" (sinónimo de la democracia burguesa) para identificar supuestamente u n ámbito de estricto sentido procedimental -cuya ejecutoria irregular e r a u n a constante- q u e se alejaba d e la "democracia real" (sinónimo d e la democracia popularj.P Esta situación comportó, p o r u n a parte el desprecio d e la denominada" democracia formal" al político co burgués", y p o r otra, s e r ésta identificada con" sistema políti el camuflage de u n a situación n o democrá democrátic tica, a, autoritaria, p o r la larga pléyade d e términos q u e se impusieron: fuera el d e la democracia participativa, o el d e la democracia sustantiva." En las cuatro décadas q u e siguen al final d e la segunda Guerra Mundial, mientras q u e los países de Europa del Este tuvieron u n comportamiento más homogéneo, los latinoame ricanos mantuvieron u n a relación c o n las prácticas democráticas desigual. Los primeros se movieron e n el seno de u n único modelo d e características totalitarias, n o obstante arrop a r expresiones diferencia diferenciadas. das. P o r lo c o n trario, e n América Latina se dieron modelos m u y diferentes, a pesar d e q u e el término del conflicto bélico había contemplado la extensión d e experiencias democráticas, q u e iban desde la intensifica ción del derecho d el sufragio a la expansión d e l número de países democráticos. El denominador común en América La tina fue el Estado populista, populista, o su homónimo el Estado nacion al popular, e n el que, como característica esencial esencial,, predominab a n las categorías políticas sobre las sociales y s u corolario: la ausencia d e diferenciación entre el sistema político político y el Es EsTodavía m u y recientemente se puede leer: " l a experiencia de las de mocracias mocracias establecidas en América Latina h a puesto de manifiesto las de bilidades de la representación formal, cuyo carácter participativo tiene u n fuerte compo c omponent nentee decl declar arat ativ ivo. o. La práctica ejercida busca consolidar el régi m e n político e n s u condición procedimental manteniendo intacto lo sustantivo, es decir, los modos d e vida desiguales c o n brechas q u e imposibi litan la democracia real" (López Maya, 1991: 13). 13 Como si los los acuerdos democrá democrátic ticos os pudiesen constitui constituirr un compromiso sustantivo s ustantivo y no sólo sólo una una tran transa sacc cció ión n inst instit ituc ucio iona nall contingente contingente (przew ( przeworski orski,, 1988: 98). 12

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tado. En otras palabras, " u n régimen nacional popular sólo puede existir si Estado, sistema político y actores sociales no están separados unos d e otros, si no s o n actores q u e tendrían q u e negociar s u s relaciones" (Touraine, 1989: 167). Este tipo Touraine, se se define p o r la inter d e régimen, según el propio Touraine, dependencia de tres componentes: el Estado como defensor d e la identidad nacional frente a u n a dominación extranjera, como mecanismos políticos y sociales d e integr integració ación n y como defensa de la cultura nacional y popular. Ahora bien, América Latina constituía u n a región hetero génea, génea, que que sí podía mostrar mostrar como como común denominador la unánime aceptación acept ación teórica teórica del del credo constitucionalista desde la independencia d e s u s estados frente a Europa del Este, dond e esta situación, salvo en u n paréntesis de dos décadas en Checoslovaquia, e r a totalmente desconocida. Irónicamente, e n ciertos casos, la profusión d e dictadores y d e irrupciones antinstitucionales, se vió acompañada con la puesta e n marc h a sucesiva d e nuevas constituciones q u e intentaban abrir espacios formales s i n contenido conte nido polític político o rea reall alguno; este est e proceso autojustificativo e n la búsqueda de la legitimidad de los diferentes diferentes regí menes contribuyó decisivamente al descrédi to d e la regulación legal-racional d e la vida política." El panorama hasta el inicio de la década de los años ochen ta, desde la óptica democrática, para América Latina Latina y Euro p a del Este era devastador." Esto e r a así, en primer lugar, p o r el ya indicado déficit histórico q u e suponía la ausencia d e los procedimientos democráticos democráticos de de la vida política política nacio nacio nal. Asimismo p o r la inestabilidad e incapacidad d e los regíEsta situación, q u e fue típica de América Latina y q u e no se dio en Europa del Este, posibilitó recuperar con cierta facilidad el mecanismo de legitimidad racional, habida cuenta de la percibida percibida necesidad necesidad de usar u n a herram ienta como como la citada. citada. 15 Si bien América Latina mostraba ciertas discontinuidades, puesto q u e los altibajos registrados hacían de los años setenta un periodo peor q u e el comprendido entre 1958 y 1964, lo cual hacía q u e su panorama histórico fuera menos desolador, e n términos d e vigencia de la democracia, q u e en los los países de Europa del Este. 14

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menes políticos democráticos para mantenerse operativos e n el caso latinoamericano y p o r el fracaso e n las políticas d e crecimiento económico y e n la finalización d e los procesos d e modernización e n los países d e Europa d e l Este Este.. En a m bas instancias, los serios problemas d e gobernabilidad desd e la perspectiva d e posiciones posiciones no no democráticas, propugnab a n la necesidad d e u n asentamiento d e nuevas fórmulas d e régimen político y de cambios e n el papel central del Estado e n la economía p o r u n a nueva matriz de clara orientación mercadocéntrica" .16 11

 Inte  Interp rpre reta taci cion ones es de la debilidad  de 111 poliarquía  Lati  Latina na en C o n respecto a América Latina, se había señalado, c o n u n a visión poco esperanzadora d e acuerdo c o n el repaso q u e a continuación se realiza d e la bibliografía surgida en torno a la década d e 1960, q u e n o había razón alguna para creer q u e la estabilidad política e n la región fuera mayor e n la década de los años cincuenta q u e como lo e r a cien años a n p o r lo q u e se le otorgaba u n tes (Tannembaum, 1978: Sólo en el caso chileno, durante el gobierno del general Pinochet, se produjo el decidido inicio de estos cambios. De manera qu e en el resto de los países latinoamericanos y de Europa del Este, como se indicará m á s adelan ade lante, te, las transformaciones transformaciones polít política icass precedieron, precedieron, o fueron fueron simult sim ultáne áneas, as, a las económicas. 17 Tannenbaum ya señalaba en 1955 1955 la existenc existencia ia de "dificul tades políticas contemporáneas de Latinoamérica q u e no pueden divorciarse d e su pasado histórico", vinculado con "la tradición española q u e es autoritaria, ria, burocrática y centraliz ada" (197 (1978: 8: 51). 51). Esta Esta explicación explicación de de determinismo cultural concebía tradición española" como única, monolítica y completamente separada de la de s u entorno europeo de la época; p o r otra parte no tenía en consideración la circunstancia d e q u e los países latinoamericanos habían diseñado su propio escenario político a lo largo de m ás d e siglo y medio d e vida independiente, periodo en el q u e se registraron profundos cambios societa societales les y e n los qu e la ínfl uencia española se r e d ujo enormemente. De esta manera, la inestabilida inestabilidad d quedaba m á s bien ligada

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carácter crónico. D e esta manera, la gobernabilidad podía asimismo verse afectada p o r dicha carencia. Esta visión pendular ha gozado durante u n largo periodo d e la aquies cencia d e buen número d e politólogos como señala Córdov a (1991), d e manera que de lo q u e s e trataba e r a de for mular soluciones para conseguir detener el péndulo (Pastor, 1989). Tiempo atrás se señalaba q u e la inestabilidad política lati noamericana estaba esta ba asociada asociada a unos brutales procesos procesos d e mo dernización, q u e se estaban llevando a cabo e n el continente a u n ritmo m u y superior al q u e esas transformaciones se ha bían realizado e n Europa o e n Estados Unidos (Gil, 1966: 6). Desde u n a perspectiva diferente, se enfatizaba la profunda impregnación d e l pensamiento liberal en América Latina y s u plasmación constitucional e n la figura teórica de la pre ponderancia presidencialista, cuyo principal "vicio" no era el d e generar dictaduras y p o r ende fomentar las rupturas democráticas, sino " l a d e prestarse a disimular las dictaduras bajo formas constitucionales" (Lambert, 1973: 523). Por último, al equipararse la viabilidad del funcionamiento de las instituciones políticas democráticas con la existencia de comunidades que n o fuesen socialmente democráticas (Lago Carballo, 1970: 577), se vinculaba modernización y desarrollo social social c o n el estrictamente político. político. En todas estas estas ausen te la posibilidad posibilidad de la autonoaproximaciones quedaba ausente m í a d e la esfera d e lo político. Circunstancia que debe s e r e n  las corrien cor rientes tes ex fatizada para hacerse idea del contenido d e las plicativas d e u n a época. Mucho m á s recientemente, s i n dejar el escenario d e América Latina, Diamond y Linz Li nz (1989 (1989)) así  así  como Touraine (1989) y Skidmore (1989), enuncian diferentes listados d e elemena la persisten cia de u n a determinad deter minadaa estrat estratifi ificac cación ión soci social al,, al liderazgo lideraz go polí polí tico de tipo caudillista q u e se transformó en un presidencialismo arbitra rio, a la escasa representatividad d e los partidos políticos junto co n su carácter movimientista, y al peculiar engarce d e la economía latinoameri cana co n la economía mundial.

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tos condicionantes del progreso y del fracaso democrático e n América Latina, desde una perspectiva múltiple y en la q u e l a s posibles variables dependientes funcionan e incid e n c o n diferente intensidad según el tiempo y las propias características de cada u n o d e los países. Se trata, p o r consiguiente, de unas líneas interpretativas que, a diferencia d e las indicadas e n el párrafo anterior, tienen u n carácter multivariable. Diamond y Linz (1989) señalan hasta once fuentes d e progreso y fracaso democrático, q u e funcionan e inciden c o n diferente intensidad según las propias características de cada u n o de los países. U n listado d e las mismas recoge algunos de los condicionantes y a enunciados y otros específicos q u e vale la pena enunciar: los factores históricos, la cultura política, el liderazgo políti político, co, las institucion es políticas, políticas, la fortafortaleza y estructura d e l Estado, los militares, la sociedad civil y s u vida asociativa, la desigualdad e n función d e la clase s o cial y otros clivajes, el desarrollo socioeconómico, las políticas económicas y s u s resultados y, p o r último, los factores internacionales. P o r s u parte, Touraine (1989: 428) se refiere a la existencia de cuatro condiciones mínimas "para q u e exista la democracia" e n esta región. La primera afecta a la existencia de u n espacio político específico e n el q u e se reconozca q u e se e n cuentran presentes tanto u n sistema político como ciudadanos. La segunda concierne a la separación de la sociedad política, espacio d e pluralismo y d e diversidad d e los intereses, y d e l Estado. E n tercer tercer lugar, lugar, es necesaria la presencia consciente d e u n principio de igualdad entre los individuos q u e permita conceder a todos los mismos derechos. P o r último, es imprescindible la existencia de grupos de interés reconocidos y organizados de manera autónoma, es decir, al marg e n d e la intervención d e los partidos políticos, d e manera q u e l a s instituciones representativas correspondan a unos intereses representables. Sin embargo, sobre todos ellos,"la principal debilidad d e la democracia e n América Latina es

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sociales q u e posean u n a autonomía d e l a ausencia de actores sociales acción suficiente" .18 Skidmore (1989: 135-138) destaca la necesidad d e distinfortalecen o debili guir entre factores internos y externos q ue fortalecen t a n l a democracia. Entre los primeros encuentra: la necesidad del consenso e n torno a las reglas d el juego democrático; la necesidad d e u n sistema de partidos políticos fuerte; la nece sidad d e crecimiento económico; la necesidad de unas fuer zass armadas subordinadas al gobierno electo; y la necesidad za los factores externos, se de reforma social. En relación c on los recogen desde la perspectiva de la economía nacional: la so lución al problema de la deuda externa; reforma del de l siste m a comercial, fundamentalmente e n lo relativo a la apertura de mercados y a la supresión d e barreras arancelarias; y la cooperación económica económica latinoamericana latinoamericana e n cuanto al fortaleci miento d e l o s procesos de integración regional. do s De forma paralela, aparecen, también recientemente, dos corrientes interpretativas cuyo carácter explicativo del de l esca so progreso d e la democracia e n América Latina se centra e n sendos aspectos profundamente diferentes. Mientras que una presta s u atención al nivel donde se d a n cita elementos ins los actores sociales protitucionales y de la cultura política de los yectando u n a determinada visión d e la participación políti ca, la otra tiene u n carácter periférico enfatizando el ámbito de la cooperación internacional y el comportamiento d e las élites élites políticas. La primera (Menéndez Carrión, 1991; O'Donnell, 1989; refiere a l a constataPecaut, 1989; y Torres-Rivas, 1991) se refiere ción d e la debilidad del concepto d e ciudadanía y a la inca pacidad d e "limitar lo público y lo privado" en u n proceso q u e pone d e relieve " l a enorme dificultad de construir la di (O'D onnell, l, 1989 1989:: 110) 110).. Se trata mensión cívica y republicana" (O'Donnel d e devolver a la sociedad civil s u condición de ciudadanía" 11

Aunque este no fuera precisamente el caso d e Argentina, donde los actores sociales desempeñaron un papel tan relevante que, con frecuen cia, desbordaron al sistema político.

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(Menéndez Carrión, 1991: 83) y e n la q u e ésta p u d iera llegar incluso a s e r redefinida de manera que se admites e n otras formas de ciudadanía -"aquellas q u e se constituyen, d e manera inestable, frente a las estrategias de grupos sociales diversos" (Pecaut, 1989: 147)- y q u e marcan u n a situación entre lo social y lo político, que, e n el escenario latinoamericano, viene enunciado por los los movimientos sociale sociales. s. Torres Torres Rivas (1991) señala de q u é manera lila vida democrática precisa d e u n a ciudadanía viva q u e n o sólo exista e n la procla tres condiciones: m a constitucional", para lo cual demanda tre u n Estado d e derecho; u n espacio público para la acción colectiva; y u n a cierta condicionalidad material para el ejer cicio d e los los derechos públicos o del del ciudadano (Torres-Rivas, 1991: 58). La segunda (pas (pasto tor, r, 1989a 1989a), ), par te de la aceptación acepta ción d e la idea q u e sostiene q u e la creación d e u n sólido entramado inter nacional, junto c o n el compromiso moral d e los líderes polí ticos ticos electos, es suficiente para fa faci cili lita tarr tanto la transición como la consoli dación del sistema democrático. Así, Así, establece sie te propuestas, articuladas como recetas d e puesta en marcha técnica simple, cuyo cumplimiento contribuiría al estableci miento d e l citado entramado: la existencia d e comités nacio nales para defender la democracia (e (en n otros términos, la m o vilización d e la sociedad civil); el establecimiento d e lazos transnacionales para reforzar reforzar el pluralismo (reforzándose tan to lo los vínculos entre" familias" d e partidos políticos y sindicatos, corno d e asociaciones d e Organizaciones N o Gubernamentales); la creación d e u n a organización internacional d e supervisión electoral; la puesta e n marcha d e una nueva y efectiva "Doctrina Betancourt" Betancourt" (ruptura de todo tipo d e re laciones c o n regímenes n o democráticos); la multilateralización d e dicha Doctrina y la la incorporación incorporación d e la democracia e n el seno d e la Organiza Organización ción d e Estados Estados Americanos; Americanos; y las las d o s últimas se se refieren a la operativización d e l grupo d e presidentes democráticos y a s u formalización e n u n a suerte d e consejo d e jefes d e Estado democr dem ocrát ático icoss (Pastor, 1989 1989a: a: 144144-15 152) 2)..

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LA

Un

COYUNTURA CRÍTICA DE LA DÉCADA DE EL DIAGNÓSTICO DE LA CRISIS

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1980.

escenario tras elfin de la "guerra fría" 

repentinamente, el escenario sufrió u n brusco S i n embargo, repentinamente, casi unanimidad p o  cambio dándose paso a u n a situación de casi lítica, insólita e n la historia histori a de de América Améri ca Latina, Latina, donde nunca se d i o tal condición generalizada de predominio de los sistepolíticos cos democráticos. N o obstante, desde u n a aproxim a s políti mación teórica, el estudio d e la democracia e n la región está acsometido a la respuesta del interrogante q u e plantea, si la actualidad n o es u n a etapa m á s en la inestabilidad inestabi lidad crónica del del área antes enunciada y e n la incapacidad de asentarse el cireglas procedimentales procedimental es para conseguir tertado conjunto d e reglas incertid umbre. minar c o n la incertidumbre. Otro m u y distinto sería el caso d e los países d e Europa del Este donde lo q u e se trataría e r a de la pues ta e n marcha de u n régimen no articulado hasta entonces. Allegado de la casi generalización para todos los países d e la ausencia de prácticas democráticas previas al establecimiento del del régimen (Na imark, k, 19 1992 92:: 65), 65), había q u e añadirle el poso, comunista (Naimar largamente sedimentado, de la concepción de s u propia legitimidad que chocaba diametralmente c o n la de corte d e  mocrático weberiano. Según Rigby (1982:10), la legitimidad d e l o s regímenes comunistas se asentaba e n tres puntos principales: En primer término, el hecho de q u e el orden sociopolítico de tipo soviético consistiera en u n modelo d e con ducta complejo d e burocracias ( o " estructuras d e comando" command-structures" - ) limitadas y subsumidas p o r la .:»

maquinaria d e l partido comunista, generaba u n a sociedad En se"mono-organizativa" ("mono-organisational gundo lugar, la orientación predominante de dichas burocracias se dirigía hacia el logro d e objetivos (" goal-ac11ievement") goal-ac11ievement") y n o hacia la aplicación d e reglas (que Weber identificaba

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como la orientación predominante de las burocracias públic a s e n l a s sociedades capitalistas). P o r último, y e n consonancia c o n el punto ante anterio rior, r, la legitimidad de est os países se encuadraba, encuadraba, para aquéllos que qu e detentaban el pode poder, r, e n términos de "racionalidad d e objetivos" ("goal-rntionality") y no en la ra cionalidad formal-legal weberiana. La herencia d e este tipo de legitimidad así  caracterizada, q u e Fehér (1982) la califi có d e paternalista c o n el consiguiente efecto e n los patrones de la cultura política, representa u n a seria constricción a la poliarquía e n los países de Europa del Este, junto con co n los problemas económicos q u e se abordarán m ás adelante. qu e el definitivo final d e la "guerra fría" Puede asumirse que no es u n requisito suficiente, aunque sí necesario para el éxito democrático. Este ste tipo de de causalidad se basaría e n el hecho de que la "guerra fría" n o existía e n la década d e los años de l presente siglo y las irrupciones autoritarias se avatreinta del lanzaron como u n a oleada sobre América Latina y Europa del Este. Pero, a la vez, los procesos d e democratización e n América Latina perdieron la connotación comunista reitera tivamente alegada p o r los sectores m á s reaccionarios d e s u s sociedades, y e n Europa del Este fue consecuencia inmediata d e las transformaciones acaecidas e n la Unión Soviética. Ahora surge c o n plena evidencia que de lo q u e se trata, normativamente y a corto plazo, es d e "maximizar la probabilidad d e q u e se mantengan ciertas ciertas condiciones condicione s mínimas d e la democracia", e n espera de q u e posteriormente ésta se asien te d e forma sólida y duradera.'? De alguna manera parece q u e las democracias inciertas s o n u n paso previo, de descomá s connocida duración e n s u vigencia, a las las democracias más solidadas. No obstante, esto no no implica q u e los regímenes acconsecuencia del satisfactorio funcionamiento de la democracia representativa, se producirá u n proceso de aprendizaje o socialización q u e llevará a los diversos actores a socializar los valores a ella asociados, lo cual permitirá u na profundización d e la democracia desde el punto de vista político, hacia formas más partícipatívas, y s u eventual extensión a má s partícipatívas, la esfera e conómica conóm ica y social social"" (R (Rey ey,, 1990 1990:: 394 394). ). 19

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tuales d e América Latina y de Europa del del Este Este sean igualinciertos ni a nivel d e s u s instituciones políticas ni simente inciertos quiera d e la simple gobernabilidad.

 El agota gotami mien ento to

del del modelo estadocéntrico

E n relación c o n los países de América Latina, la crisis de la década d e 1980 no hizo sino poner d e relieve el agotamiento d e u n modelo d e Estado, q u e e n la gran mayoría d e los casos se encontraba vigente desde hacía casi medio siglo y q u e Ca Ca-varozzi definió como de "matriz estadocéntrica't.P Se trataba d e u n a combinación q u e otorgaba u n papel central al Estado tanto e n s u s relaciones c o n la sociedad como c o n el mercado. C o n aquélla, mantenía u n a relación n o poliárquica e n la q u e la representación de intereses se formalizaba mediante la parP o r dicho tipo de matriz, Cavarozzi (1991)entiende un a forma d e Estado q u e evolucionó con más o menos éxito dentro del marco d e regímenes nes políticos extremadamente variados. variados. En los los aspectos aspectos económicos, económicos, se caracteriza p o r la industrialización sustitutiva, p o r un a economía cerrada o semícerrada, p o r la regulación regulación estatal d e los mercados y p o r un patrón d e inflación moderada. En cuanto a s u s aspecto s político políticos, s, considera q ue e n la relación entre el mercado y el Estado, los procesos centrados en el mer cado, p o r u n lado, y aquellos centrados en el Estado, p o r el otro, no fueron antitéticos antitéticos sino complementarios; d e esta forma se logró un balance entre dinamismo y regulación. En cuanto a la relación entre la sociedad civil y el Estado, la expansión de aquélla y el incremento de los niveles d e parti cipación y d e movilización movilización implicaron la intensifi intensificació cación n de patron pat ron es c1ient c1ienteelares tradicionales de la etapa oligárquica y la creación de canales corporati vos y semicorporativos. Según el propio Cavarozzi, aparecen d o s corolarios referidos a los regímenes vinculados co n la matriz estadocéntrica. estadocéntrica. El primero se refiere al carácter sustantivo de s u legitimidad dependiendo d e su capacidad d e distribuir beneficios, o funcional (asociada a la fortaleza relativa d e los respectivos mitos fundadores, como la revolución, el batlllsmo, etcétera). El segundo concierne al patr ón de resolució resolución n de conflictos conflictos q u e hizo m u y difícil q u e se pudieran renegociar decisiones ya tomadas - e l efecto del modelo inercial ya indicado anteriormente- lo que condu  jo a u n complejo modelo d e "sedimentación d e conflictos", alguno de los cuales se convirtió, a su vez, vez, en elemento constitutivo del propio régimen. 20

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ticipación y encuadramiento de los los distintos sectores en grup o s orgánicos orgánicos institucionalizados institucionalizados de diferente manera. C o n el mercado, la relación se vertebraba a través d e mecanismos reguladores de u n a extensión e intensidad notable y sobre s obre la base de u n a inserción e n la economía internacional internacional poco poc o dinámica que primaba las exportaciones de productos primarios nada elaborados y u n a enorme dependencia e n la importación de tecnología. Ambos aspectos se complementaban c o n l a existencia d e u n gobierno q u e exhibía o u n escaso interés dio u n a baja capacidad para extraer recursos y para colocar dichos flujos d e origen público según u n a inexistente estrategia política estatal autónoma. Esta debilidad política estructural n o sólo contribuyó al incremento d e l endeudamiento externo, sino que también entorpeció entor peció las las habilidades de m u chos de los los gobiernos gobiernos de los los países no desarrollados desarroll ados para ajust a r los efectos de la economía internacional y para continuar manteniendo el servicio de su deuda externa. En este sentido, la suspensión de pagos, como consecuencia d e la deuda externa, q u e adoptaron u n número notable de de países a partir de 1982, no fue sólo consecuencia de los cambios estructurales e n la economía internacional. También debe considerarse la debilidad política d e s u s gobiernos y la excesiv excesivaa politización de s u s políticas económicas - " the poli tical uieakness o f  their gooernmenis and the excessive politiciuuion o f  their economic policies"  (Snide (Snider, r, 1990: 1990: 1263). 1263). Esto Esto es, la crisis cris is d e la deuda no conformó únicamente u n a crisis económica, se trataba d e la punta de u n iceberg de u n a crisis política q u e señalaba al fin d e l modelo descrito. En el caso d e Europa d el Este, la crisis del modelo vino generada p o r factores internacionales y d e ámbito nacional (Wolchik, 92: 85). 85). C o n respecto a los primeros cabe destacar el efecto demostración demostración q u e se regist registró ró como consecuen consecuencia, cia, fundamentalmente, d e los cambios producidos e n la política soviética viétic a a partir de de 1986,tanto 1986,tanto e n lo domés doméstico tico como e n relación c o n sus" países satélites", y d e las transformaciones internas

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q u e acaecieron e n Polonia y Hungría antes de 1989.21 Pero también debe señalarse el efecto d e las crisis económicas de la década d e 1970 e n torno al aumento de los precios del p etróleo y d e la deuda externa después d e 1982, q u e llevaron a u n país como Polonia a u n a situación m u y próxima d e suspensión de pagos. Aunque los si stemas comunistas de Europa del Este eran bastante diferentes unos d e los otros, no sólo p o r elementos las distintas formas e intensiculturales e históricos sino p o r las dades que adoptaron las fuerzas d e oposición política, pued e establecerse u n conjunto d e factores d e carácter nacional explicativos d e la crisis. En primer lugar se registraba el lestalinista: en lo relatirelatigado del estilo de conducción política stalinista: vo al liderazgo, supuso la concentración extrema d e l poder e n la cúpula dirigente de los partidos comunistas y n o geneque e provocó ró mecanismos para la sustitución de la élite lo qu u n estrangulamiento"en la circulación de las élites" y u n a situación d e gerontocracia; también se produjo el monopolio d el poder p o r parte d e los partidos comunistas e n todos los ámbitos de la vida política; y en cuanto a la organización d e los nuevos estados, y a las las políticas generadas p o r s u s g o biernos, los logros d e los primeros años se hicieron a costa d e " l a alienación y atomización d e la población" - " at  the the 01alienati ating ng and an d atomizing atomizing the cost  01alien the populution"  (Wolchik,1992: 87)-, c o n la consiguiente conformación de u n a sociedad inintegrada p o r individuos q ue mantenían actitudes neutras h acia el sistema pero que, a la vez, eran potencialmente potencial mente hostiles hostiles.. En segundo término, el modelo d e economía de planificación centralizada, salvo el crecimiento producido al principio (si más má s relevante en ambos países fue fue la habilidad d e la oposición en del monopo lio del del poder del partido comunista, mediante provocar el fin del la negociación en Hungría y merced a las elecciones legislativas parciales e n Polonia. Este tipo de actuación, del qu que e informaron vertiginosame vertiginosamente nte los medios de comunicación, sirvió para crear un estado de expectación inexistente en los los países vecinos meses antes. antes. 21 Lo

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bien se partía d e niveles d e renta m u y bajos), inmediatamente puso de relieve u n cúmulo d e deficiencias en su rendimiento q u e se referían a la falta d e incentivos apropiados, q u e incidían e n u n a baja productividad; a los obstáculos a la innovación, c o n el cons consigu iguie iente nte aumento de la brec brecha ha c o n los países occidentales; y al crecimiento d e la corrupción. Finalmente, u n o d e los principales fracasos d e los sistemas comunistas q u e estuvo presente e n s u colapso fue la nula habilidad d e l a clase dirigente para cambiar los valores de la sociedad - " ihe inability inabil ity 01co 01comm mmun unis ist  t elites elites lo  clumge popular  ualues andattitudes"  (Wolchik, 1992: 93)- después d e casi cuatro décadas décadas de incontestable gobierno. Elemento este último e n el que, además, siempre se pensó, en su opuesto (la capacidad para crear el "hombre nuevo"), como u n o d e los principales logros d e tal tipo de sistema político. La identificación entre baja capacidad política d e l gobierno, elevada proporción proporció n del del presupuesto gastado e n subsidios o e n consumo público y el alto nivel de endeudamiento p ú blico, como consecuencia del gran déficit presupuestario, integraban u n cuadro clínico d e u n a situación q u e n o daba p a r a más. Especialmente cuando el factor democratizador hizo s u entrada e n escena. Ahora bien, se trataba d e la afloración d e cinco tendencias cuyo carácter n o e r a coyuntural y q u e revertían al propio contenido d e la "matriz estadocéntrica". Estas eran: la crisis fiscal y el déficit crónico d e la balanza d e pagos; la reducción del nivel d e inversión d e las empresas privadas; la alta inflación; la evolución d e l sistema económico mundial e n direcciones contradictorias; y la circunstancia d e q u e los actores colectivos del pasado hubieran atravesad o un proceso d e desintegración q u e se había traducido e n s u gradual evaporación (Cavarozzi, 1991). En este marco, l a crisis fiscal fiscal"" n o e r a sólo u n a situación e n la q u e el déficit público e r a crónico o la deuda pública excesiva, el Estado h a b í a perdido la capacidad d e financiar s u deuda e n términos n o inflacionarios (Bresser Pereira, 1993: 7). JI 

LA CRISIS EN LOS ESTADOS lt: crisis  La función del FM I  en el marco de lt:

U n aspecto interesante, derivado de las características de la crisis económica, cuyo comportamiento y efecto e n Europa del de l Este y América Latina es bastante diferente, se refiere a l a diseñadas como como conseincidencia d e l as políticas d e ajuste diseñadas cuencia d e las la s condiciones exigidas p o r el Fondo Monetario qu e s u puesta e n Internacional Generalmente se estima que marcha h a ocasionado serias dificultades e n l a gobernabilid a d haciendo correr grandes riesgos a la su pervivencia del régimen democráticov y q u e sólo el autoritarismo puede asegurar el éxito del de l ajuste. Sin Si n embargo, n o parece totalmente riguroso vincular coco mo u n a única relación d e carácter monocausal, la aceptación los países e n vía las condiciones ví a de desarrollo de las p o r parte de los del de l FMI para obtener nuevos créditos (que incluyen la devaluación de la moneda, la restricción e n l a moneda circulante, l a disminución d e los salarios e n términos reales, la pues ta e n marcha d e estrictos controles fiscales y el intento d e eli de l déficit público) y s u estabilidad política (Bienen minación del y Gersovitz, 1986: 25). En términos generales, el FMI a menumá s sencillo, d o provee recursos que pueden hacer el ajuste más disminuyendo, d e esta forma, las posibilidades de inestabilidad, y sus su s condiciones pueden derivar cambios de polítimá s probables e n generar éxito económico, que qu e c a q u e fueran más aquellas políticas suscitadas p o r muchos gobiernos (si bien no es evidente q u e esta situación se diera e n América Latina a lo largo d e la década d e 1980). Por otra parte, Remmer (1986) ha probado cómo el autoritarismo no es u n a condición necesaria para la estabilización regímenes autoritarios pueden llegar económica. Si bien los regímenes a inspirar u n a mayor confianza e n el inversor extranjero, n o s o n especialmente idóneos a l a hora d e pone ponerr en marcha popo su s efectos - 11 they líticas d e estabilización n i para sobreviv sobrevivir ir a sus 22

qu e se suscita es el Venezuela en 1989. El ejemplo más evidente que

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are no mere likely to initiate stab stabil iliz izat atio ion n progrnl11s or to suroioe their  poli  politi ticcal reoerbenuions"  (Remmer, 1986: 20). De esta m a nera, el tipo de régimen aparece como menos importante d e lo q u e se había supuesto e irrelevante a la hora de poner e n marcha los programas d e l FMI. N o obstante, los procesos de cambio de régimen pueden conllevar diferencias significativas e n los resultados de las políticas políticas establecid as puesto que, e n conjunción c o n la crisis económica, económica, crea n u n espacio inusual para la puesta e n marc h a d e medidas estabilizadoras. Por todo ello, la crisis d e es tabilidad puede surgir aupada p o r otros fenómenos no tan explícitos como s o n la visita de una delegación d e l FMI o p o r la aceptación p o r parte del gobierno e n cuestión d e la "carta aparecen en como como los detode intenciones", q u e habitualmente aparec nantes d e la misma sin tenerse e n cuenta q u e el fracaso e n la puesta e n marcha de los programas del FMI e n América Lati n a h a sido la norma y no la excepción (Remmer, 1986: 21). Problemas de liderazgo, de de agotamiento de modelos cliente lares d e hacer política, de frustración d e expectativas, o de corrupción pueden estar subyacentes s i n q u e aparezcan co m o causantes inmediatos d e la crisis.

 Lo  Los retos del cambio político

En el ámbito de la coyuntura crítica q u e supusieron los profundos cambios d e la década d e 1980 1980 acaecidos acaecido s e n el seno de los los diferentes sistemas polític políticos, os, surge u n a gama de retos es pecíficos c o n los q u e se enfrenta s u gobernabilidad. La cues tión principal se centra e n la desaparición de las constriccio nes, riesgos, bloqueos e irregularidades q u e impiden q u e u n a situación democrática quede normalizada frente a la potencial cial po sibilidad sibil idad de invol involuci ución, ón, quiebra e inclus incluso o inestabili dad permanente; o, si se prefiere, e n la consolidación democrátic a como polo positivo frente a la incertidumbre democrática q u e se situaría e n el negativo. Gobernabilidad frente a ingo-

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bernabilidad. Puesto q u e todas estas visiones, e n situaciones d e transición política no no s o n sino aspectos relativos a la pro p i a gobernabilidad d e los nuevos regímenes. En cualquier caso, como se h a venido argumentando rei teradamente a 10 largo del presente libro, supone adentrarse e n el ámbito más complejo q u e representa el sistema políti co, d e l q u e la democracia es u n instrumento operativo c o n lógi ca funciona funcionall entre elementos del del mismo. Por Por todo ello, u n a lógica conviene enfatizar el hecho d e q u e no se se trata ya ya de u n a eva luación de la democracia e n sí  misma que, dicho sea de paso, cuestiona s u relación causal con el progreso social (Di Palma, 1990 1990:: 17 17). En En este senti do, las las habitua les imprecaciones con t r a " l a democracia" p o r la no satisfacción de necesidades eco nómicas o sociales o la n o reparación de injusticias lo s o n contra el sistema político y s u s disfunciones e ineficacias. La confusión alcanzada p o r la equiparación antes citada es aquí  evidente y está e n la base del generalizado, aunque muy s u perficial, desencanto democrático.P Como y a se h a indicado, el problema del desarrollo de la poliarquía e n América Latina y Europa del Este, al iniciarse la década de 1990, radica fundamentalmente e n la generali zada extensión d e unas formas d e gobierno previas q u e con tabilizan maneras continuadas de nula vigencia democrática o de expresiones d e la misma tanto parciales como someti d a s a u n ritmo d e existencia m u y irregular. P o r ello, la puest a e n marcha de sistemas políticos democráticos e n la actua lidad debe tener e n cuenta este déficit crónico histórico y el factor transicional inmediatamente precedente, en lo q u e con cierne sobre todo a la estrate estrategia gia seguida seguid a en en el proceso d e cam bio. bio. De cualquier manera, se constata tanto e n el caso latíLos efectos políticos del desencanto serían desmovilización y des integración integración de la mayor parte d e la vanguardia política q u e encabezó la con el consiguiente replieg ue de s u s componenlucha contra la dictadura, con tes e n la vida privada, y la simultánea despolltización de un amplio sector sector del del electorado, manifiesta manifiesta en en el continuo crecimien crecimiento to de de la abstención" (P (Pa a ramio, rami o, 1982: 1982: 17). 17).

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noamericano como e n el d e Europa del de l Este, q u e ninguna d e las precondiciones para alcanzar la democracia e n sí  misma considerada es suficiente para producir tal resultado, d e suerte q u e se aboca a u n a situación d e fragilidad recurrente.é Esta situación endémica se ve agudizada por la persistencia d e la violencia política e n algunos países, p o r la amplia autonomía de las fuerzas armadas e n u n gran número d e casos y crisiss económica (Hakirn (Hakirn y Lowenthal, 1991). p o r la extensiva crisi Esta última se hace más aguda e n Europa del del Este Este p o r s e r más profundas y traumáticas las transformaciones q u e se realizan e n el seno de la economía. Las transiciones democráticas vividas desde finales d e l a década de 1970 1970,, introdujeron u n a lógica que impulsaba la presociales e n el sistema político, q u e apenas sencia d e intereses sociales habían sido tenidos e n cuenta con anteriorida anterioridad. d. Pero también supusieron la puesta e n marcha d e u n a forma d e hacer política definida p o r las reglas d e la poliarquía, circunstancia d e notable sensibilidad a la hora d e tener q u e enfrentarse c o n el conflicto y deber plantear u n a solución al mismo, lejos d e u n a manera d e actuar autoritaria. E n este sentido, si bien los ritmos y los tiempos d e las transformaciones e n el ámbito d e la economía no siguieron pautas idénticas para cada había consenso pleno e n organizar u n a economía q u e racionalmente asignase recursos y e n la q u e el Estado fuera financiera finan cieramente mente solvente solvente (przewors (przeworski, ki, 1991 1991b: b: 136) 136) manteniéndose bajo las reglas d e juego democráticas. Lo interesante de Esto Esto es así así en términos generales regionales, porque pueden exceptuarse casos estrictamente nacional nacionales: es: Costa Rica Rica.. qu e se recogieran do s tipos de consen el que Podría trazarse un tricci triccione ones: s: políticas y económicas. Las primeras derivadas d e elementos propios del sistema político (relación entre los poderes del Estado, partido s políticos políticos e integración d e las las élites económicas e n el sistema). Las segundas referidas a las las característic características as de la actividad económica (acceso a mercados internacionales, estructura productiva p o r sectores y nivel nivel del ingreso público sobre el En América Latina, Argentina y México México sey e n Europa del Este Rusia y Polos casos extremos en ese ese rían los lonia. 24

LA CRISIS EN LO S ESTADOS

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la situación, desde u n a perspectiva de la gobernabilidad, radicaba e n q u e la reestructuración económica dentro de u n sistema democrático era mucho má máss complicada q u e bajo u n techo autoritario.é Esta situación, situación, cuando se refería a u n importante número de países q u e recientemente se movían e n el ámbito d e la legitimidad poliárquica, hacía peligrar gravemente s u estabilidad política política,, introduciéndoles e n u n a esfera artificial donde el sistema apenas se sostenía p o r la inercia de los procesos de democratización. El espejis espejismo mo que que represent aban las las urnas apenas si conformaba u n subelemento marginal de la necesaria legitimidad d e l sistema. La gran mayoría de los países que qu e abandonaron el autoritarismo e n la oleada d e las transiciones políticas d e los últim o s tres lustros, puede insertarse e n u n a categoría genérica de países e n v í a d e consolidación democrática, sobre la q u e se volverá c o n má máss detalle e n el último últi mo apartado del siguiente capítulo. Recoge a aquellos casos nacionales que qu e h a n asentado los procedimientos poliárquicos y que, sin embargo, present a n ciertas dificultades (enmarcadas bajo el signo de la incertidumbre) para traspasar el umbral de los los sistema sistemass democráticos problemas heredados, heredados, consolidados. Esto es debido: i) a los problemas centrados e n este caso e n el déficit democrático histórico q u e arrastraban; ii) a las peculiaridades propias de la forma e n q u e se llevó a cabo la transición desde el régimen anterior; iii) a problemas graves derivados de la falta d e eficacia de s u s distintas instituciones; a u n a notable inestabilidad e n De esta forma, muchas de las transformaciones llevadas a cabo d u rante el régimen chileno d e Pinochet habrían tenido serias dificultades e n su ejecución por parte de u n gobierno democrático. En otro contexto m uy diferente, las reformas introducidas e n México po r el presidente Salinas de Gortari tendrían q u e haberse enfrentado u na oposición tenaz y sólo superable mediante mediante u n pacto entre el ofícialista y el derechista PAN, si hubiera tenido q u e jugar e n u n escenario distinto al q u e supone un a situación n o poliárquica; pero no es menos cierto que, que, en este este ca caso so,, la restructuración de la economía e n dicho marco no poliárquico haya asegurado el mantenimiento d e la gobernabilidad del del sistema sistema..

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LA CRISIS CRISIS Y EL CA MBIO

l a percepción percepción por parte d e la ciudadanía de la legitimidad, y v) al derrumbe del de l socialismo real y a s u desaparición como referencia teórica. Los tres últimos aspectos conectaban c o n l a diferenciada puesta e n marcha'? d e profundas transformamo ciones económicas hacia el mercado q u e dejaran atrás el modelo "estadocéntrico" anterior y, p o r consiguiente, se veían afectadas por su ritmo, por su profundidad, p o r la existenci a má s negatide medidas paliativas d e los efectos inmediatos más vos vo s para la sociedad, p o r s u capacidad d e recabar consenso entre los má s significativos y p o r sus su s resullo s actores sociales más tados. A partir d e estas consideraciones, pueden crearse distintas tipologías explicativas d e la nueva situación.

El calendario de estas transformaciones pudo anticiparlas transición política (Hungría, Chile y México), realizarlas al mismo (Checoslovaquia y Polonia) y demorarlas con respecto la transición política (Argentina, (Argentin a, Br Bras asil il y Rumania). 27

VIII. VIII. LAS TRANSICI TRANS ICIONES ONES Y LAS DIFIC DIFICUL ULTAD TADES ES E N LA CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA FRENTE FRENTE A LA GOBERNA GOBERNABILI BILIDAD DAD situaciones de cambio político, entendidas e n u n sentid o amplio como "coyunturas críticas", y no como u n a mera sustitución del régimen, comportan u n a gran incidencia e n la gobernabilidad. Esto es así  p o r cuanto q u e traen parejas alternativas sustanciales medioambientales y transformaciones profundas q u e atañen a la incorporación de nuevos actores políticos, al establecimiento de reglas del juego político d e contenido m u y diferente difer ente a las del periodo anterior y a la propia acción d e gobierno. P o r consiguiente, d e esta est a mamanera se justifica q u e el presente capítulo aborde el análisis de las transiciones políticas en cuanto a su incidenc incidencia ia e n la gobernabilidad de los nuevos sistemas democráticos. Para ello, se lleva a cabo u n a breve introducción al fenóm.eno de las transiciones de los últimos tres lustros, se plantea u n modelo para s u estudio, q u e necesita s er desarrollado e n su aplicación empírica, y se discute la relación entre el cambio político y las transformaciones económicas. A efectos explicativos v a n a introducirse introd ucirse ejemplos relativos a la las transiciones d e l s u r de Europa, América Latina y Europa del Este. Igualmente se analizan aspectos conceptuales relativos a la consolidación democrática para llegar a elaborar u n a categoría específica de países e n vía de consolidación democrática. Los elementos teóricos de la misma permiten sostener, d e conformidad conformidad con 10 indicado e n las páginas anteriores, q u e este tipo d e sistemas políticos están e n u n a situación permanente" al borde de u n a crisis de gobernabilidad". Circunstancia q u e se produce p o r las posibilidades q u e ofrece el propio contenido del del escenario definido. 209

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LA CRISIS Y EL EL CAMBIO CAM BIO

TRANSICIONES TRANS ICIONES POLÍTI POLÍTICA CAS S Y TRANSFORMACIO TRANSFORMACIONES NES ECONÓMICAS

 Las  Las transiciones políticas

La bibliografía producida a lo largo d e la década de 1980 so bre br e el fenómeno de los cambios políticos ha generado tal volu m e n d e trabajos q u e puede decirse, con ironía, q u e h a surgido t ransitología". Los presupuestos d e u n a especialización e n // transitología". u n o d e los primeros análisis análisis rigurosos d e esta gama, q u e es probablemente el d e Rustow (1970)/  tuvieron una gran reper loss escritos posteriores poster iores.. Del Del lúcido contenido d e s u cusión e n lo exposición, cabe c abenn extraerse dos dos elementos básicos básicos q u e sirven de gran utilidad para cualquier estudio d e las transiciones políticas. En primer lug lugar, ar, se se encue e ncuentra ntra la idea crítica q u e sos tiene q u e n o es útil u n a aproximación al fenómeno d e l cam bio desde las condiciones previas obligatorias (prerrequisi tos) para la viabilidad democrática, como se formula desde u n a óptica funcionalista. funcionalista. P o r lo contrario, es m á s relevan te u n a aproximacióngenética imbuida p or ladinámica del de l cam Po r tanto, es la lógica secuencial el eje vertebra bio político. Por establecimiento d e la democracia política; d e a h í  d a r e n el establecimiento que ponga énfasis e n el compromiso h-as situaciones d e pro longado conflicto el pacto") y e n el gradualismo como ele mentos básicos para comprender los orígenes d e los nuevos regímenes democráticos. En segundo término, no h a y u n m o  delo general d e solución al proceso; proceso; puesto puesto que cada actor político prefiere u n modo diferente en la futura configura ción institucional y ninguno es lo suficientemente dominan te como para imponer s u propio proyecto, el resultado es in lleg egaa a contar con la aquiescen aquiescencia cia d e todos pues determinado y ll ninguno d e los actores se identifica c o n él de forma inmediata. La senda abierta por Rustow permitió, veinte años m á s tar de/ que, al hacerse p o r parte d e Pridham (1991) u n repaso a lo publicado sobre el fenómeno d e la transición, s e encontra teóricas: as: la funcionalista funciona lista y la genética. Los a u r a n d os líneas teóric

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tares agrupados e n la primera h a n dado prioridad a los determinantes estructurales o ambientales (económicos y sociales) d e l cambio polí polític tico o y h a n entendido las transiciones como productos d e determinadas condiciones como el desarrollo económico, los los patrones culturales culturales,, o simplemente la modernización d el sistema. La línea teórica teórica genética, genética, p o r s u parte, h a dado prioridad a los determinantes políticos e n el cambio del de l sistema, y, además, a la elección política y a la estrategia de los actores durante la transición.' transición.' La idea secuencial constituye u n instrumento capital en la teoría elaborada p o r O'Donnell y Schmitter (1988), e n cuanto a la relación entre liberalización -entendida como el proceso de redefinir y ampliar los derechos- y democratización -referida a aquellos procesos e n qu que e las normas y procedimientos d e la ciudadanía son, son, o bien aplicados aplicados a instituciones instituciones políticas antes regidas p o r otros principios, o bien ampliad as para incluir a individuos q ue antes no gozaban d e tales derechos u obligaciones o para abarcar problemas e instituciones q u e antes no participaban de la vida ciudadana. En el de l Este y de América Latina, esta relación caso d e Europa del relación se concibe e n la práctica totalidad d e los casos, salvo el brasileño, corno u n continuo e n el q u e el desencadenamiento del proceso, donde la liberalización d a paso a la democratización, se lleva a cabo e n u n plazo d e tiempo m u y corto.? Mientras qu que e la visión funcionalista, al definir las precondiciones cioeconómicas necesarias para lograr una democracia, ha hecho qu que e mu mu-chos de su s estudios fuesen bastante deterministas; la definición genética del proceso de transición lo hace más fluido do.. Ahora bien bien,, en este último má s flui caso caso,, la transición es es asimismo más má s incierta po r lo qu que e existen diferentes proceso de democratigrados d e posibilidades/probabilidades de qu que e el proceso zación se consolide, consolide, "más que situaciones predeterminadas" (Del Campo, 1991: 1991: 86). 86). 2 Alguno de los los obstáculos teóricos teóricos clásicos clásicos al al del credo democrático p o r parte de sectores relevantes de la izquierda quedaron enterrados, pues el gobierno d e los militares les forzó a aceptar plenamente unas agendas qu e daban cabida a temas relativos relativos al al respeto a los derechos manos, a las libertades civiles y políticas (Barros, 1986: 51); en definitiva, a la revalorización del tema d e la democracia formal o procedimental. A 1

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Siguiendo la secuencia, e n lo q u e se refiere al proceso d e democratización e n sí  mismo considerado, éste toma cuerpo e n el peculia r desarrollo de de la construcción d e los nuevos sis temas políticos democráticos, absorbiendo la lógica democrática frente a s u anterior lógica autoritaria. El proceso d e democratización que supone u n auténtico modelado e n el in terior d e l sistema contiene contiene cuatro aspect aspectos os fundamentales (Di Palma, 1990: 8): la calidad de l producto terminado, esto es, las reglas democráticas e instituciones particulares, escogi d a s entre las muchas posibles; el modo en la toma de deci siones q u e conduce a la la selección de reglas reg las e in stituciones , es es decir pactos y negociaciones frente a acciones unilaterales; el tipo d e socios concurrentes o lo q u e es lo mismo, el tipo d e alianzas y d e coaliciones forjadas; y el calendario y el ritmo impuesto e n las diferentes tareas y estadios d e la transición. Ahora bien, puede adoptarse u n método taxonómico p a ra el estudio de las transiciones e n el q u e lo que predominen la s mismas. sean aspectos formales o el mero calendario d e las En este sentido, la gran mayoría d e las transiciones políticas se h a n producido siguiendo el camino definido como d e re autoritario democratización iniciada e n el seno del régimen autoritario anterior descrito p o r Stepan (1988: (1988: 115), 115), e n el q u e las fuerzas armadas o dirigentes renovadores de los anteriores aparatos autoritarios h a n desempeñado u n papel activo.' Este tipo d e este respecto conviene recordar, de acuerdo con Torres-Rivas (1991: 57), q ue la tradición de la izquierda latinoamericana, ciertamente, nunca quedó vinculado vinc ulado el tema de la inju injustic sticia ia socia sociall al de la democracia democra cia política". 3 Esta Esta regla general recoge recoge las excepciones de Argentina, donde el co lapso d e la institución militar fue total a consecuencia del revés sufrido e n la guerra de las Malvinas, y de Colombia y Venezuela (ambas e n 1958), Uruguay (1984)y Chile (1989), que vieron cómo sus partidos políticos pre existentes al periodo autoritario autoritario tuvieron tuvieron la la posibilida posibilidad d de precipit pr ecipitar ar la tran sición mediante u n pacto partidist a con con la concurrencia o no d e elementos consociatívos (Stepan, 1988 1988:: 128) 128).. El caso caso de Nicaragua en 1979 1979 conforma, asimismo, u n a dinámica autónoma al tratarse de un resultado derivado de u n a guerra revoluciona revolucionaria. ria. Per o t ambién d e Polonia y, má s amortiguadamente de Checoslovaquia y Hungría, donde sectores opositores de la sociedad civi civill tomaron rápidamente las riendas del nuevo régimen.

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qu e también transiciones, e n el que también se inclu incluiría irían n las caracterizadas p o r la apertura controlada de la oposición y el repentino colapso del régimen autoritario, h a sido denominado por Co(1991a 1a)) como d e "transiciones pactadas" . : » irunsitions lomer (199 by agreement", En este escenario se h a n identificado, identificado, aplicand o la teoría de juegos, tres condiciones necesarias para dicho tipo d e transición (Colomer, 1991a: 1300). La primera se refiere a la debilidad o ausencia de actores maximalistas q ue pudieran llegar a polarizar la situación. La segunda condición establece u n a preferencia entre los actores gradualistas favorables a la cooperación y al compromiso frente a los que qu e promocionan la confrontación. Por último, los principales actores del acuerdo n o deben tener u n a posición continua e n u n a clasificación por orden de preferencias para q u e se pued a n crear interacciones que qu e acarreen varias posibilidades de negociaciones.

 Las  Las transformaciones económicas La sincronización entre las transiciones políticas yeconómicas comporta u n escenario peculiar q u e d a u n a dimensión de mayor complejidad al fenómeno del cambio. Si bien d u rante el régimen d e Franco en España la transición económica d e la autarquía a u n a práctica económica de mercados más abiertos ocurrió durante los años sesenta y abrió el camino a la transición políti política ca vía vía la modernización, en Europa del Este y América Latina los los dos cambios sucedieron sucedi eron simultáneamente e n términos generales.' S i n embargo, en las transiciones e n Europa del del Este Este,, este este cambio fue, además, sistémico; aspectos diferentes y radicales d e la vida social, económica y política debían ser se r transformados por completo. Di Palma señala como las las característ características icas específicas d e estas transiciones su naturaleza radical y su Porque deben mencionarse las excepciones de Chile y México, donde las transformaciones económicas precedieron a las políticas, y de Rusia donde la situación fue la inversa. 4

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velocidad, y el papel aparentemente central d e la sociedad ciiiadini"  (Di Palma, 1990a: 215). En esos paí civil-" comuni ciiiadini"  ses hubo u n colapso del comunismo, entendido éste como el concepto d e la administración racional d e la propiedad con el f i n d e satisfacer las necesidades humanas - l a viabilidad d e implantar el sistema d e propiedad pública d e los recursos productivos p o r medio d e u n a dirección descentralizada, el concepto d e fundamentar u n a sociedad en la cooperación des interesada-, la posibilidad real d e disociar la contribución social d e la recompensa individual (Przeworski, 1991a: 22). En otros términos, lo q u e les interesaba a todos los países d e l este europeo, debido a la existencia d e s u s economías socialistas ineficaces y centralizadas, no e r a reformar el sistema comunista sino encontrar la forma d e abandonarlo y proce der con u n a transición hacia algún tipo d e economía d e mer cado. En el caso de los países latinoamericanos, al igual q u e objetivo principal d e las nuevas e n la España franquista, el objetivo transformaciones económicas económicas e r a reformar el sistema económico e n base a la misma filosofía capitalista q u e antes. Lo q u e se producía era u n a transición del capitalismo autárqui co y estadocéntrico al capitalismo liberal escasamente desre guIador e interventor, y otra transición de u n régimen político n o democrático a u n o democrático. En este orden, debe reiterarse q u e el escenario internacional tiene igualmente u n a notable trascendencia p o r cuanto q u e la homologación de las las economías economías nacionales con ámbitos transnacionales h a facilitado tanto las transiciones políticas corno las reformas económicas, e n los casos e n q u e se h a n producido importantes transferencias d e capital. La Comu nidad Europea desempeñó u n papel catalizador extraordi nario c o n respecto al s u r d e Europa, mientras q u e n o lo está siendo e n igual medida c o n respecto a Europa d e l Este. P o r go s u parte, América Latina recibió unos flujos financieros y gozó d e u n acceso al mercado norteamericano inferior al d e  seado cuando se puso e n marcha la Iniciativa para las Amé ricas" del presidente presidente Bush. 11

LAS TRANSICIONES Y LA S DI F IC UL T A DE S

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Para concluir este apartado, debe señalarse q u e las transiciones políticas p o r sí  mismas no resuelven otros problemas de la sociedad, que, e n el caso latinoamericano, se refieren refieren a s u modernización, a la redefinición d e su modelo de desarrollo e inserción internacional de s u s economías y a la desocial al (Carretón, 1991 1991:: 69); 69); aspectos q u e se v e n mocratización soci completados e n Europa d e l Este p o r la puesta e n marcha de transformaciones radicales e n l a economía y d e l papel desempeñado p o r el Estado. Estas tareas son, asimismo, las hipótesis d e consolidación del régimen democrático. En la perspectiva de la gobernabilida d de estos estos regímenes, u n a v e z concluidos s u s procesos d e transición política e inmersos económica, ca, e n los diferentes programas de transformación económi aparece u n listado de hasta nueve categorías d e medidas (Williamson, 1990) q u e sirven para calibrar cali brar el el grado d e com promiso de los nuevos estados democráticos c o n las reform a s a llevarse a cabo. Estas opciones s o n además u n progra ma de política económica q u e enlaza el universo d e estos países c o n los problemas d e las poliarquías tradicionales abordados en otros capítulos, son: la disciplina fiscal; el cambio d e prioridades e n el gasto público; la reforma fiscal; la liberalización financiera; u n tipo d e cambio competiti vo; l a liberalización comerc comercial ial;; la inversión directa directa extranjera; la privatización; y la desregulación. Ahora bien, las transiciones, desde la perspectiva d e u n legado político m a l resuelto, pueden engendrar quistes cuya permanencia e n los procesos políticos "normalizados" afecten a la gobernabilidad con independencia d e l éxito o n o e n la puesta e n marcha d e las p o  líticas recién enunciadas. 5 MODEL O PARA EL ESTUDIO ESTUDIO DE LAS TRANSICIO TRANSICIONES NES POLITICAS POLITICAS UN MODELO

Teniendo e n cuenta las las considerac consideracione ioness previas y desde el pun to d e vista estrictamente formal, puede establecerse u n m a s En el presente epígrafe se recogen y discuten algunas de las las ideas ya elaboradas en Alcántara Alcántara (1992).

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delo para el estudio de la transición política q u e debe abord a r cinco elementos básicos: las características del régimen político anterior, el colapso d e l mismo, la estrategia de del cam bio, las características d e l nuevo régimen y el escenario in ternacional. ternacio nal. Todos ellos ellos conforman u n abanico de elementos de indudable incidencia e n la gobernabilidad d e l nuevo sis tema político surgido. En efecto, aquí  se sostiene q u e la re sultante del proceso de transición va a quedar decisivamente afectada p o r las las características, características, propias e n cada caso, caso, exami exam i nadas según el listado in dicado. P o r consiguiente, el estudio de la nueva estructura del sistema político, tanto e n s u s as pectos formales como e n s u "lógica" operativa, a la hora de s u funcionamiento, y p o r ende de la evaluación de su grado de gobernabilidad, necesita tener e n cuenta los citados ele mentos. En todo caso, a los efectos d e l a s páginas siguientes, se señala q u e se considera la transic transición ión polí políti tica ca como u n periodo concreto e n el q u e se llevan a cabo diferentes procesos ten dentes a instaurar u n a poliarquía; estos procesos concitan la puesta e n marcha y el cumplimiento d e u n a serie d e reglas d e juego mayoritariamente aceptadas. A partir d e l momento e n q u e esta situación se alcanza, el nuevo régimen político democrático comienza a funcionar procesando demandas de los ciudadanos y elaborando medidas que tienen u n a inmediata repercusión e n ámbitos distintos d e la esfera pública y c o n implicaciones directas o no sobre las referidas demandas. En la medida e n q u e las reglas de actuación d e l sistema sean concebidas como las únicas posibles p o r la gran mayor í a d e los ciudadanos se habrá consolidado el mismo.

 Las  Las

características del régimen político anterior 

El primer elemento del modelo para el estudio d e la transi ción política se refiere a las características del régimen polí-

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tico tico anterior," anterior," Esto tiene q u e v e r c o n el análisis d e su origen, la coalición social o política q u e le apoyó, el grado d e movilización, el nivel d e institucionalización (abarcando como tal n o sólo el marco institucional sino también la dimensión d el liderazgo, el abuso de derechos humanos, la existencia d e oposición interna y el nivel d e control social), la eficacia e n la satisfacción de las necesidades sociales, económicas y culturales d e los ciudadanos y la existencia d e principios de legitimidad. Las razones p o r l a s q u e u n a coalición social social o política e ncabeza el régimen y se perpetúa e n el poder, tienen u n interés relevante e n función d e s u carga adyacente de apoyo al régimen. Es probable que éste haya gozado de una base a m plia d e aquiescencia social, gracias a u n a estrecha alianza e ntre las las élites élites políticas y sociales sociales e n u n momento e n q u e la sociedad se encontraba m u y polarizada o porque, u n a v e z e n el poder, logró resultados económicos positivos. positivos. Pero también es posible q u e esta coalición dirigente se mantuviera e n el poder s i n el apoyo de la sociedad mediante el u s o de la represión. La intensidad de la movilización popular depende d el énfasis dado a la maximización d e la participación p opular e n contraste c o n u n a política desmovilizadora d e exclusividad. Asimismo, debe tenerse e n cuenta el grado d e institucionalización: titucionalizaci ón: los los regímenes personalizadosson m u y diferentes d e los regímenes dond e hay u n a oligarquía consul tiva, y, al mismo tiempo, la existencia de soluciones legales para má s fácil contralas crisis crisis políticas políticas periódicas, hace q u e s e a más rrestar el efecto d e bloqueo del veto personal del dictador. También es oportuno considerar si el régimen deja espacio abierto o no para u n mínimo grado d e pluralismo. Finalmente, u n factor q u e obstaculizó los esfuerzos de los regímenes n o democráticos contemporáneos para buscar apoyo para el La incorporación del modelo d e régimen au toritario a la tipología tipología de siste si stema mass políti políticos cos,, y su poster posterior ior difer diferenc enciac iación ión del del régimen totalitario (Linz, (Linz, 1970 1970 y 1975), 1975), apoya la idea de la existencia de diferentes regímenes no democráticos co n el consiguiente efecto en su salida hacia la democracia. 6

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régimen fue la ausencia, o la presencia d e serias limitaciones, d e principios d e legitimidad. Los casos casos de de transición política acaecidos desde 1974 indic a n q u e los contrastes s o n mucho más importantes q u e cualquier similitud en en este este primer prim er elemento del del modelo enunciado. Las Las características d e los anteriores regímenes n o democráticos eran m u y diferentes d e u n caso a otro, a s í  como e n relación c o n los factores q u e habían producido s u aparición? El papel desempeñado p o r el Estado e n todos todos estos casos f ue m u y importante. El Estado dirigía la economía y la vida fue mayor e n E u d e sus ciudadanos. Sin embargo, s u efecto fue ropa d e l Este, gracias a s u imbricación c o n el partido único y a las formas d e economía centralizada planificada adoptadas, y menor e n América Latina. En el el conjunto d e países d e ambas regiones, aparecieron, como denominador común, esquemas económicos dominados p o r políticas d e sustitución d e importaciones (en el caso d e América Latina, y orientad a s a los países del CAME e n Europa Oriental) y u n a fuerte intervención e n - y regulación d e - la economía p o r parte d e l Estado. Al mismo tiempo, el sistema unipartidista sui generis q u e se estableció" funcionaba de maneras diferentes. En Europa d e l Este y América Latina el poder estaba concentrado e n manos de u n grupo reducido d e personas q u e tomaban las En América Latina el ejército ostentó el poder por un periodo relativamente corto; e n Europa del Este los regímenes autoritarios estuvieron mucho más más institucionalizados y duraron más tiempo así  así  como e n España, q u e compartió algunos de los elementos de los demás ejemplos. En cuanto a s u origen también es es distinto distinto:: en España fue fue u n a guerra civil; e n Europa del Este, se derivaron de las consecuencias de la segunda Guerra Mund ial, o, en en el caso caso d e América Latina, del del colapso político del del régimen democrático. s Los partidos comunist as en en Europa del Este, el Movimiento Nacional las fuerzas armadas en América América Lati Latina na dese mpeñ aron de disdise n España, y las tinta manera el papel de partido único dirigente, aunque, obviamente, s u naturaleza y efecto real fueron mu y diferentes. De hecho, Linz, para el caso de España se refiere a "limited pluralism" plural ism" (197 (1970: 0: 255) 255).. 7

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decisiones principales y elegían al jefe de Estado: éste fue el de l Politburó y de la Junta Militar. En España el poder papel del estuvo mucho muc ho más más centralizado y jerarqu  jera rquiza izado; do; con el paso del tiempo, Franco Franco u s ó el Movimiento Nacional únicamente co m o u n aparato formal s i n ningún papel importante. Por otro lado, este sistema partidista se logró mediante la ampliación d e l poder de diferentes corporaciones q ue vinculaban la so ciedad con con el Est Estado ado,, aunq au nque ue este este corporativismo e r a más evi dente e n España q u e e n Europa del Este. La movilización de masas como u n instrumento para maximizar la participa ción ción popular popular fue u n objetivo de suma importancia e n la vida política de Europa Oriental. P o r otro lado, c o n la excepción de Perú, los regímenes militares latinoamericanos eran ex clusivos y reprimían la movilización popular. En España, el régimen franquista trató de desarrollar formas específicas de movilización dentro de diferentes sectores sociales (trabaja dores, juventud, mujeres), pero éstas fracasaron.

 El colnpso

del régimen no democrático

El segundo elemento del modelo para el estudio de la tran sición política se refiere a las notas q u e justifican la crisis y el colapso d e los regímenes no democráticos. En términos ana líticos, este proceso debe mantenerse separado de las transi ciones a la democracia política, porque el colapso de u n ré gimen autoritario podría o no crear las condiciones para el establecimiento c o n éxito de u n a democracia democra cia política (Linz Linz,, 1990: 10). S i n embarg embargo, o, en términ términos os operativos este este punto debe tomar e n consideración u n a situación definida p o r el agota miento del de l régimen político anterior, la estructura de oportunidades políticas q u e engendra la movilización social, la ineficacia y l a presión del exterior. Puede s er q u e el agotamiento del régi men se deba a la la des aparición de la clase dirigente o a la falta de u n grupo de s u cesores cesore s jóvenes. Esta Esta fue la situación e n España cuando Fran-

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co murió a los 83 años de edad y después de 36 años e n el poder; la clase dirigente gerontocrática d e Europa del Este también renunció después de más d e 25 años años e n el poder con edades superiores a los 72 años. En este apartado, el principal problema consiste e n la inexistencia, o e n la extrema d i ficultad, a la hora de articular principios mínimamente legitimados de sucesión d e las élites gobernantes. mo La estructura de oportunidades políticas engendra u n a mo vilización vilizaci ón social social q u e ocurre cuando u n sistema cerrado y s i n oportunidades comienza a abrirse; entonces entra e n escena u n a mayor presión sobre el régimen político mediante huel gas, disturbios, manifestaciones o el u s o organizado d e las instituciones gubernamentales. La presión e n las calles fue u n factor sobresaliente e n la mayoría d e los países de Euro p a Oriental, e n especial e n la República Democrática Alema n a y Rumania, pero sucedió también e n Uruguay y Brasil, donde las las instituciones pudieron ser se r influidas más má s fácilmente. El comienzo d e u n a o l a d e movilización se considera com o u n a respuesta colectiva a la expansión generalizada e n las oportunidades políticas, al mismo tiempo q u e se redu c en los costos y riesgos de la acción colectiva y se incremen t a n las posibles ganancias (Tarrow, 1991: 15). E n consecuen cia, aparecieron nuevos movimientos, de suerte que los q u e tuvieron más má s éxito consiguieron institucional institucionalizarse izarse y encabezar el cambio (Solidaridad y Carta 77 so son n los ejemplos má s conocidos). Estos movimientos les les ofrecieron ofreciero n a los los ciudada noss la oportunidad de expresar y expandir sus demandas, e no inmediatamente alcanzaron a los grupos q u e utilizaban or Po r otra parte, la adop ganizaciones puramente disidentes. Por ción d e ciertas medidas políticas dividió a la propia coalición autoritaria. Cuando los militares e n Uruguay trazaron el camino institucional d e 1980, tuvieron q u e convocar u n refehacerlo, abrie a brieron ron la puerta a cambios políticos q u e réndum; al hacerlo, inmediatamente afectaron s u posición dominante. Normalmente la eficacia d e los regímenes regímenes autoritarios es resultados s o n váliparcial e n el sentido d e q u e a veces sus resultados

LAS T RA N S I C I O N E S Y LAS DIFICULTADES

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dos. S i n embargo, a diferencia d e la democracia, estos regímenes n o s o n capaces d e convertir e s a eficacia e n legitimid a d política (Lin (Linz, z, 1990 1990:: 13), 13), producién prod uciéndose dose u n a situación de po ineficacia, entendida como la incapacidad de responder políticamente a nuevos desafíos y satisfacer las expectativas d e l a sociedad. E n este sentido las políticas comunistas resultase r anticuadas e n términos de la mejora d e las condicior o n ser n e s de vida e n Europa del Este e n momentos e n q u e se sabía q u e los los países vecinos d e Occidente estaban desarrollándose m á s rápidamente; algo similar ocurrió e n algunos países latinoamericanos (Perú, Argentina y Brasil), donde los program a s económicos d e los regímenes militares fracasaron. C o n respecto al efecto de las políticas públicas de los regímenes no democráticos para reunir el apoyo popular e r a totalmente inadecuado, a pesar de q u e tanto los regímenes comunistas como el franquista contaban con sistemas sistemas organizad os de seguridad social y u n sector económico p ú blico q u e satisfacía ciertas demandas populares. De alguna manera, este esquema d e organización económica fue fue el responsable res ponsable de q u e el colapso inmediato del régimen político resultara más difícil cuando se desencadenó la crisis económica." La presión del exterior exterior es la explicación explicación fundamental de l a transición política q u e ocurrió e n Argentina después de la derrota d e s u s fuerzas armadas e n la Guerra d e las Malvinas. También lo f u e el efecto demostración e n los casos de Europa del Este a partir d e las reformas introducidas e n la Unión Soviética y e n los pasos dados hacia la liberalización política e n Polonia y Hungría. Otro factor externo q u e explica algunas d e las diferencias entre Europa y América Latina, es el deseo d e los países d e Europa del S u r y d e l Este de alinearse c o n los países vecinos y lograr la integración econóeconómica e n la Comunidad Europea, q u e se examinará m á s adelante. En España y Chile, si n embargo, la eficacia económica fue satisfactoria e n términos comparativos con los restantes casos. 9

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LA CRISIS Y EL CAMBIO

P o r consiguiente, el colapso d e los regímenes n o democráticos también fue diferente e n América América Latina y Europa. Si bien las fuerzas armadas dibujaron el modelo d e transición e n los países latinoamericanos (con excepción d e Argentina), los factores q u e precipitaron la transición europea fueron el ocaso d e la élite dirigente y el fin d e la Doctrina Brezhnev. Los cambios sociales produjeron demandas d e democracia e n la mayoría d e los países. Sin embargo, los cambios sociales fueron más radicales e n los los países europeos q u e e n América Latina. En la mayoría de los países de Europa del del Este Este y e n España, aunque de forma e intensidad distinta, surgieron u n a estructura social diferente y nuevos valores, debido a los largos periodos d e dominio autoritario y las políticas públicas q u e se habían puesto en marcha.

 La

estrategia

cambio

El tercer elemento del modelo para el estudio de la transición política es la estrategia empleada en el proceso d e cambio. En primer lugar, hace falta definir esa estrategia. Es posible se a promovida p o r algún sector reformista q u e la decisión sea dirigente, nte, produciénd prod uciéndose ose u na ruptura en el seno d e d e la clase dirige la misma, circunstancia q ue aconteció en algunos de los países d e Europa del Este. Pero también lo es que s e a dirigida p o r líderes d e la oposición q u e llenan el vacío vacío político después del colapso del régimen no democrático. Nuevos protagonistas políticos y sociales fueron los agentes del cambio en EsEste, donde las paña y e n tres d e los países d e Europa negociaciones pol polít ític icas as estuvieron dominadas domin adas p o r la lógica del consenso, mientras mientras q u e e n los los países latinoamericanos latinoamer icanos el camb i o fue dirigido p o r figuras y a establecidas. lO Después debe considerarse la agenda para el cambio, los Además, en España, Bulgaría, Checoslovaquia, Hungría y Polonia las fuerzas políticas que se encontraban en el poder al poco tiempo después de las transiciones eran las fuerzas d e oposición a los regímenes autoritarios. 10

LAS T RA N S IC ICIO ION N E S Y LAS DIFICULTADES

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actores sociales y políticos, y el liderazgo. La agenda no se refiere únicamente al ritmo, sino también a los pasos tomad o s y al estilo d e l cambio. P o r lo general, las transiciones se h a n desarrollado e n periodos promedio de entre dos y cuatro años. La transición brasileña fue la única q u e se prolongó m á s tiempo. Los pasos tomados pueden ser de d o s tipos: los los refo rma radical del del régimen rég imen polít polític ico; o; y otros otr os q u e implican u n a reforma q u e terminan adoptando las instituciones del último régimen similar democrático. El primer tipo utiliza u n a e n casos conexos: instituciones no democráticas s o n aprovechadas por los protagonistas democráticos bajo reglas electorales nuevas y competi competitivas tivas,, y lueg luego o las institu institucion ciones es se transtrans forman desde dentro de manera democrática. Se organizan nuevas elecci elecciones ones para pa ra elegir elegir los órganos del del Estado Estado y se aprueb a u n a nueva constitución democrática." En cuanto al estilo d e l cambio se refiere, si ést e se produjo de manera negociada o abiertamente confrontadora. " E l consenso y la comprensión mutua" a q u e se refiere Del Águila (1982a: 126) para el caso español, puede generalizarse a los restantes países e u ropeos y latinoamericanos, salvo e n Argentina según lo indicado. Las instituciones políticas d e los regímenes no democráticos se aprovecharon d e manera pragmática para lograr l a transición política, c o n la excepción de Argentina y Uruguay. Incluso e n algunos países como España, Brasil y Chile, estas instituciones facilitaron el cambio político. Sin embargo, el colapso poco esperado e n Europa Este y la transferencia hacia u n camino de democratización pacífica se vió facilitado mediante el u s o de las instituciones comunistas, y el sistema electoral empleado se encontró e n estrecha ción c o n el modelo d e transición seguido en cada caso (FIares, 1992: 1992: 207 207 y Gonzál Gon zález, ez, 1993 1993). ). El estudio de los actores sociales y políticos posibilita comprender el ni vel d e s u presencia e n regímenes anteriores. En Así  sucedió en España, Europa del Este, Brasil, Chile y Perú. El segundo tipo de cambio se puso en práctica en Argentina y Uruguay. 11

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LA CRISI CRISIS S Y EL CAMBIO CAMBI O

l a mayoría de los casos surgen nuevos actores sociales y p o líticos, c o n u n a capacidad d e negociación limitada debido a s u falta d e experiencia experienci a o a su su debilidad e n términos d e apoyo popular popular real. Esto sucedió e n España, Checoslovaquia y Hungría. En Polonia, Solidaridad hizo su aparición diez años antes d e la caída del de l régimen n o democrático, al igual q u e las fuerzas políticas políticas e n Brasil durante el régimen militar. En cambi o político político fue fue dirig dir igido ido p o r el parBulgaria y Rumania el cambio tido único anterior transformado, mientras surgía u n a oposición minoritaria e n este último país. Durante los procesos de transición e n los demás casos se notó u n a alta presencia d e figuras sociales y políticas tradicionales del de l periodo anterior al régimen no democrático. El liderazgo también resultó se r u n factor, c o n diferentes grados de importancia, e n los procesos d e transición estudiados. España es el único caso e n q u e existe u n líder prominente que vincula el régimen autoritario c o n democrático. El r e y Juan Carlos fue nombrado por Franco p o r mediación se r s u sucesor como jefe de d e las Leyes Fundamentales para ser Estado, siendo más tarde aceptado p o r las fuerzas democráticas. E n Europa del Este, los líderes predominantes surgier o n durante los años de oposición: Lech Walesa y Vac1av Havel desempeñaron u n papel m u y importante durante la transición. Aunque e n América Latina la política, e n la mayoría d e los casos, está m u y personalizada, las transiciones no produjeron líderes incuestionables debido al papel jugado p o r los partidos políti políticos cos tradicionales. El liderazgo se desarrolló entre los protagonistas sociales o políticos y no en la arear en a general. U n último componente d e la estrategia del cambio se refiere a la emergencia d e simbolismos políticos. Éstos llevan consigo la creación d e nuevas tradiciones tradiciones y nuevas identidades que permiten sepultar los aspectos m á s traumáticos del de l pasado y construir u n presente s i n dichas ataduras (Pér e z Dí Díaz, az, 1991) 1991)..

LAS LAS TRANSICIONE T RANSICIONE S Y LAS LAS DIFICULTA DIFICULTADES DES

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 Las cara caract cter erís ísti tica cas s del

El cuarto elemento del presente modelo para el estudio de la transición política q u e debe tomarse e n cuenta es el nuevo régimen político establecido u n a vez que se hayan fijado reglas políticas nuevas, funcionales y definitivas y éstas hayan co n los q u e se culsido aceptadas p o r la mayoría. Aspectos con mina el proceso transicional y sobre los los q u e se volverá e n el siguiente. Los Los "product "p roductos" os" del del proceso proceso llegan a conspárrafo siguiente. que e pone de relieve la imposibilidad de truir u n entramado qu referirse a u n único modelo transicional p o r s us consecuencias. El diseño producido, e n lo q u e se refiere al marco instiDefinido p o r constituciones presitucional, es m u y variado. Definido dencialistas y sistemas sistemas democrát democráticos icos no no consensuales consensuales de tipo mayoritario, a pesar de haberse insertado el sistema electoral proporcional en los países de América Latina, Polonia, Rumania y Rusia. P o r lo contrario, la senda parlamentaria fue claramente adoptada en Hungría y e n la anterior Checoslovaquia. Complementariamente, el modo e n el q u e se h a n tomado las principales decisiones políticas ha sido abiertamente confrontador, alejándose de la política de pactos, y produciéndose, e n los pocos casos q u e se materializaron, alianzas alianzas espúreas." Los ejemplos claros de una lógica no negociadora y unilateral e n los últimos tiempos serían la puesta en marcha de los planes Austral y Cruzado e n Argentina y Brasil respectivamente, la nacionalización de la banca p o r parte del gobierno peruano de Alan Carda, la política uruguaya del gobierno colorado de Sanguinetti con respecto al juicio sobre responsabilidades de los militares y la política priísta mexicana e n general hasta la presidencia d e Salinas de Cortari. Asimismo, aunque afectada po r condiciones m u y diferentes q ue sobre todo tienen tienen qu e ver con la situación de guerra civil, la política en América Central promueve acciones acciones unilaterales. les. Contraria mente, e n las las transiciones colombiana y venezol ana de 1958 1958,, los pactos entre los partidos principales fueron fundamentales, llegando e n el caso colombiano a integrarse plenamente en el sis tema político político con con efectos peculiares sobre el mismo. Bolivia sería el caso de concertación e n la política p or excelencia desde 1985 hasta la fecha; el "acuerdo patriótialianza q u e coaliga a sectores d e la derecha reaccionaria de Acción 12

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LA CRIS CRISIS IS Y EL CAMB CAMBIO IO

Se puede decir q u e la trans transici ición ón culmina como proceso proceso cuand o h a n sido formuladas y aceptadas p o r la mayoría reglas políticas nuevas." o cuando el nuevo régimen político e m pieza a funcionar después de u n periodo de incertidumbre s i n q u e se haya producido u n acto explícito d e acatamiento a las reglas del juego. 14 Ahora bien, la discusión teórica e n torno a cuándo termina u n proceso d e transición política n o parece s e r útil si lo q u e se pretende es derivar, d e manera a b solutamente lineal, de su fin el inicio d e otro periodo q u e suele denominarse d e consolidación. Una aproximación mecanicista a este fenómeno no aporta los elementos necesarios para s u comprensión. Además, es simplista construir u n m o delo q u e recoja la idea de q u e u n a transición política es indefectiblemente seguida p o r u n periodo de consolidación d el régimen político, p o r m u y dinámica q u e quiera s e r considerada esta secuencia. Democrática Nacionalista del ex dictador Bánzer co n otros otros progresistas progresistas de P az Estenssoro y de P az Salinas. Esta situación es m u y distinta la d e Chile e n la q u e se abre u n acuerdo m uy amplio que cubre a fuerzas del centro y de la izquierda del espectro político. Igualmente hubo acuerdo el Pacto del Club Naval entre los colorados y los militares para posibili tar el e n Montevideo. Finalmente, po r lo q ue respecta a América Latina, en México el presidente Salinas de Cortari ha alcanzado importantes acuerdos sobre precios y sueldos con distintas organizaciones empresariales y sindicales. En Europa del Este, la confrontación de origen nacionalista ha do en Checoslovaquia, y la q ue enfrenta al Ejecutivo con con el minado la política en Legislativo se registra e n Polonia y Rusia así  como e n los primeros momentos de la postransición en Bulgaria. 13 Este Este sería el caso e n 1978 1978 en España, o e n 1988 e n Brasil, cuando por medio de un referéndum se aprobaron las constituciones respectivas, y e n 1989 e n Chile cuando la Constitución de Pinochet fue fue enmendada por u n referéndum. 14 Esta segunda situación surge cuando: i) los problemas tradicionales h a n sido institucionalizados o procesados por el nuevo régimen (Uruguay e n abril d e 1989 después del plebiscito sobre la ley d e amnistía); o ii) cuando las instituciones permiten la renovación d e la élite política, o iii) los di competitivas (Argentina rigentes tienen q u e enfrentar elecciones libres y competitivas e n 1985).

LAS TRANSIC TRANSICION IONES ES Y LAS DIFICULTADES

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 El escen escenar ario io internacional

P o r último, debería señalarse al escenario internacional como u n elemento del de l modelo que no continúa la lógica secuencial d e los otros cuatro, sino q u e está presente a lo largo de todo el proceso. E n este sentido, el factor internacional desempeña en cada u n a d e las otras etapas u n papel catalizador, cuyo nivel de interacción es extremadamente variable, tanto e n extensión como e n intensidad. Es decir, ni afecta a todos los países, n i s u efecto tiene igual vigor, s e a de país a país o de momento a momento. má s estricto, el proceso d e transición se conEn el sentido más centra principalmente e n el segundo y e n el tercero de los elementos mencionados: es decir, el colapso del régimen no democrático y la estrategia del cambio político. Es el periodo de tiempo p o r excelencia e n el q u e las reglas d el juego político no están definidas. Ambas circunstancias s o n influidas directamente p or factores internacionales importantes q u e se perfilan como catalizadores del cambio. La ola d e democratización tuvo u n efecto dominó de manera q u e u n país influyó a otro.P Pero al mismo tiempo, la alineación y la relación c o n u n esquema internacional es, e n los casos de España y de l Este, u n a confirmación d e los logros del cambio Europa del políti político. co. En otras palabras, el camino q u e las nuevas élites y la sociedad desean tomar e n esos casos es el q u e les conduce hacia Europa. Finalmente, las actitudes de países vecinos y de las superpotencias" pueden acelerar las transformaciones políticas políticas o inclusive afectar s u consecución.

España fue influida por Argentina influyó a Uruguay y luego a Brasi Brasil, l, los los países de Europa Eur opa del Este Este interaccionaron am plia y rápidamente. 16 Esto aconteció, respectivamente, co n los países Andinos hacia Bolivia, y con nega tiva de GorGorco n Estados Unidos hacia América Latina, o con la negativa bachev al uso de la fuerza militar e n Europa del Este. 15

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LA CRISIS Y EL CAMBIO

Los PROBLEMA PROBLEMAS S DE LA LA CONSOLIDACI CONSOL IDACIÓN ÓN DEMOCRÁTICA A pesar d e la visión minimalista q u e Linz tiene d e l fenóme no de la consolidación democrática señalado anteriormente, introduce ciertas matizaciones. Así reconoce q u e e n aquellas sociedades q u e tienen serios problemas sociales y económi cos, donde importantes segmentos d e la población poblaci ón sufren gra ves ves privaciones, privacion es, el sistema democrático que no pone en mar c h a relativamente pronto pro nto cambios social sociales es sobresaliente sobresalientes, s, será desafiado p o r el descontento d e las masas. El resultado pro ducirá quizá conflictos conflictos violentos violent os q u e conduzcan bien a u n a violencia revolucionaria o, m á s probablemente, a respuestas contrarrevolucio contrarr evolucionarias narias (Lin (Linz, z,19 1990 90:32 :32). ). En cualquier caso, que daría asegurada la gestación gesta ción de u n a crisis de gobernabilidad. Esta circunstancia concurre e n buen número d e casos n a  cionales de América Latina y d e Europa del Est Es te seriamente deteriorados p o r la crisis económica y p o r los costes d e las reformas estructurales recientemente puestas e n marcha. De suerte q u e existen segmentos institucionales d e l propio sistema político que podrían llegar a plantear u n desafío a la poliarquía polia rquía.. Éstos Éstos quedarían agrupados e n torno a actores p o  líticos relevantes del pasado y a bloqueos e n el ámbito form a l d e l sistema. Entre los primeros destacarían las fuerzas armadas, e n la mayor parte de los países latinoamericanos, y los comunistas renovados e n el este d e Europa.'? En cuanEn este sentido debe recordarse record arse el alto grado de autonomía co n q u e cuenta el ejército e n América Latina frente al poder civil y el hecho d e q u e e n la mayoría de los los casos no no saliera en en absoluto debilitado deb ilitado tras los los procesos d e transición. De manera q u e esta situación debe ser tenida en cuenta p o r cuanto q u e h a y gran consenso para estimar q u e el control civil sobre los los militares es u n a dimensión de gran relevancia del del concepto de demo cracia, especialmente importante para el ámbito de esta región (Karl, 1990: 2). 2). En cuanto a Europa del Este, el control del poder por parte d e antiguos comuni com unista stass renovados (Rumania (Rumania y Lit Litua uani nia) a) está está ralentizando enormemen te las medidas de transformac transformación ión política política y económica d e s u s sistemas; p o r otra parte, se h a n registrado intentos intentos fallid fallidos os de golpe de Estado e n 17

LAS TRANSICIONES Y LAS DIFICULTADES

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to a los segundos, el m á s relevante lo constituirían los en frentamientos registrados entre el Poder Ejecutivo y el Legis lativo." Schmitter h a insistido e n entender la consolidación como el proceso de transformar los arreglos accidentales y las so luciones contingentes adoptadas durante la transición en relaciones de cooperación y d e competición reconocidas, re aceptadas p o r los gularmente practicadas y voluntariamente aceptadas q u e participan e n la acción d e gobierno democrático.l? En ese sentido se trata d e u n clásico proceso d e institucionalización. De a h í  q u e u n análisis centrado e n el problema q u e supone la puesta en marcha d e nuevas instituciones y hasta de re glas d e l juego n o experimentadas anteriormente, debe tener tres hipótes hipótesis is formuladas formu ladas p o r Mor e n cuenta q u e si se aceptan tres lino (198 (1986: 6: 53-5 53-58) 8),, la situa ción ció n de de los los países pa íses de América Am érica Lati Lati n a y d e Europa d e l Este es ambigua c o n respecto a la conso lidación democrática, si bien más favorable a la misma de lo q u e inicialmente cabría espe esperar. rar. En En primer lugar se se indica q u e cuanto más rápido, amplio y completo es el el espectro de par tidos q u e surgen y se organi zan durante la transición y la ins tauración, integrándose e n el nuevo régimen, régimen, tanto m á s pro-

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diferentes repúblicas de la antigua URSS p o r dirigentes del Partido Co munista. Como sería el caso de la crisis abierta en otoño 1991 en po r la q u e el presidente Aristide fue desalojado del poder po r una insu rrección rrección militar inspirada p o r el Poder Legislativo; Legislativo; la crisis peruana de la primavera d e 1992 e n la que, al contrario, el presidente Fujimori anti constitucionalmente disolvió el Congreso; la de Rusia donde el presidente Yeltsin pretendió poner fuera de la ley al principal grupo parlamentario opositor, y la d e Guatemala al salir derrotado el presidente Serrano su intento de introducir en el país el modelo de Fujimori. Los bloqueos en el ámbito del sistema s on también u n escenario d e conflicto permanente, sea p o r problemas d e ingeniería e n Polonia o po r la disolución de l Estado anterior e n la antigua Checoslovaquia.  process cess of  accidcndefined  as the the pro 19 "Consotidatíon could  tal arrangements, prudcntiaí  norme, an and d coniingen!  solllliollS  Ilwl hnte emerged  during the tran transit sitio ion n into relations of  cooperation and  competítion that that are are rere per  perso sone ne or co co liablyknoum, reglllnrly practiccd, and uduntari] accepted   partic icip ipat atee in democratic gouemance"  (Schmitter, 1992: 158). llecfillifies that  part

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LACRISI LACRISIS S Y EL CAMB CAMBIO IO

bable es la consolidación. En América Latina se contabilizan casos e n los q u e el sistema d e partidos presenta u n a debilid a d extrema y otros e n los q u e el espectro político real n o h a quedado totalmente cubierto p o r partidos políticos." S i n e m  bargo, e n Europa del Este el hecho d e q u e los antiguos comunistas accedieran a incorporarse al libre juego partidista, h a aportado u n a inesperada estabilidad a los sistemas de par tidos q u e favorece el juego entre el gobierno y la oposición. 21 En segundo término se indica q u e si los protagonistas d e la instauración s o n fuerzas democráticas d e derecha o centro izquierda, es m á s probable la consolidación. Situación ésta bastante extendida e n ambas regiones. En último lugar se s u  giere la ventaja para la consolidación d e u n a cultura política poco radicalizada, como resultado d e la memoria histórica dejada p o r los costes sufridos durante el periodo autoritario, o bien consecuencia d e las profundas transformaciones so cioeconómicas cioeconómicas ocurrid as durante ese periodo. Elementos a m  bos q u e se encuentran presentes, e n términos generales, e n la mayoría d e los países considerados. Otros aspectos institucionales q u e tienen q u e s e r evalua d o s y q u e se refieren al orden socioeconómico, se centran e n las condiciones e n las q u e las asociaciones empresariales y sindicales aceptan u n a solución democrática y juegan e n fav o r d e la gobernabilidad del sisterna.P P o r otra parte, h a y Los primeros serían Brasil, Guatemala, Ecuador, Panamá y Perú, entre los países m á s llamativos. Los segundos serían: Colombia, parcialmente hasta 1990, El Salvador, México, hasta 1988 y Paraguay hasta 1991. 21 Precisamente Precisam ente en en los los ca caso soss don de los los comunistas son más dé  biles es donde esta situación es m á s inestable (Polonia). 22 Como ejemplo, se reconoce fundamental la acción de ambas durante el gobierno de Raúl Alfonsín en Argentina. La Central General de Traba jado  ja dore ress impuso 13 paros gene genera rale less durante el periodo de mandato de aq uél, significando u n inequívoco reto al gobierno democrático; pero, igualmen la actividad de los empresarios fue causa d e la hiperinflación q u e se abatió sob re el país durante el primer semestre d e 1989 y q u e desencade nó el síncope del gobierno radical, traducido e n la precipitada antelación co n q u e tuvieron q u e traspasarse los poderes. P or lo contrario, e n Guate20

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también q u e tener e n cuenta si las condiciones de estructu ración d e las organizaciones de intereses de la sociedad civil se relacionan con los niveles de complejidad socioeconómi ca. Esto es, si junto al cambio de régimen no hay, además, problemas d e "cons trucción d e l Es tado", o d e creación" de las estructuras administrativas y judiciales judiciales sirvientes" (Mor (Mor lino, 1986 1986:: 57), 57), tod todo o lo cua cuall fa faci cili lita ta asimismo la consolida conso lidación ción.P .P Finalmente, l a homologación de u n país por su ingreso e n instancias internacionales económico-financieras influye so b re s u s fuerzas políticas, circunstancia q u e ha acaecido e n la práctica totalidad de los países latinoamericanos y de Euro p a d e l Este.> Continuando e n este plano, los logros económicos de los diferentes gobiernos de Europa d e l Este y d e América Lati na, a los q u e n o es ajeno el efecto fuertemente negativo de la deuda externa y d e las radicales transformaciones económi cas, no han sido m u y positivos e n los momentos inmediatamente siguientes a las transiciones políticas. Al reducido con trol d e las tendencias inflacionarias se ha unido la aparición negativo, el aumento de d e cifras d e crecimiento económico negativo, la marginalidad, el incremento d e las diferencias socioecomala durante la crisi crisiss de mayo mayo-ju -juni nio o de 1993 1993 desempeñaron un papel pap el muy muy importante. En cuanto a Europa del Este, la ruptura del movimiento sin dical p o r su s vinculaciones con el orden político anterior en casi todos los caso casos, s, salvo salv o Bulgaria y Polonia, Polonia, y la inexistencia inexistencia de asociaciones empre sa riales sólidas, representan un fuert fuertee lastr lastree para movilizar movilizar al secto sectorr producti vo en favor de la consolidación. Pero, al mismo tiempo, su debilidad no les permite conformarse como factores desestabilizadores. 23 El problema es m uy serio serio en algunos casos casos de Améric Américaa Central Centra l y Hai tí, mientras q ue la cuestión es diferente en en los los restantes países latinoam latinoamerica erica nos e n los q u e se impone la reforma del Estado, al menos en lo qu e se re fiere al "achicamiento" de s u maquinaria burocrático-administrativa y a la modernización funcional de la misma. Sin embargo, en Europa del Este la situación es profundamente diferente, puesto qu e además de la refor ma, e n mucha mayor profundidad, del Estado es necesaria la creación de las estructuras referidas. 24 La actitud del gobierno de Alan Garcia con respecto a la ruptura de relaciones co n el Fondo Monetario Internacional no hizo sino precipitar el colapso económico d e Perú.

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nómicas entre distintos sectores d e la población y la sensación d e la existencia de una situación d e corrupción generalizada, m á s aguda e n la lass altas alta s esferas del proceso d e toma d e decisiones y que por tanto debilita la percepción de "bondad" de las mismas. Aunque siempre se h a señalado lo inoportuno d e l recurso de prometer, p o r parte d e los líderes políticos, q u e el régim e n democrático podría resolver todos los problemas, en l u g a r d e admitir q u e existen serias dificultades q u e n o pueden resolverse inmediatamente, es evidente q u e u n a situación e n la q u e n o se v e " l a salida del túnel", y e n la q u e además no existen elementos ejemplarizantes, tiende a afectar seriamente al nuevo régimen. Éste h a podido tener m á s o menos éxito en su política d e derechos cívicos, incluso e n s u capacidad d e reparar las atrocidades d e l anterior régimen autoritario, pero el fracaso económico puede traer consigo u n a sensación d e continua inestabilidad que, e n el peor de los casos, conduzca a la reapertura d e los típicos ciclos d e la política latinoamericana, cuando otro tipo d e condiciones se reúnan, o q u e introduzca a Europa del Este en u n a situación d e permanente ingobernabilidad. Por todo ello, desde u n a perspectiva académica socialdemócrata, se h a n planteado tres recomendaciones para paliarlos efectos de las reformas exclusivamente centradas e n el mercado. Bresser Pereira el tú . (1993: 213), e n este sentido, h a n señalado la necesidad de elaborar e intropolítica ca social antes ante s d e l lanzamiento d e los planes ducir u n a políti de estabilización o de liberalización; q u e el paquete entero d e reformas s e a eficiente e n el sentido d e minimizar lo loss costes sociales y s e a diseñado para reasumir el crecimiento; y q u e los programas de reforma sean formulados y puestos e n práctica como consecuencia de una interacción política d e organizaciones representativas e n el seno d e las ins tituciones. tituciones. El éxito d e la vorágine electoral puede s e r concebido c om o probablemente necesario para la consecución d e u n ó p timo nivel d e democratización, y contribuye d e manera notable a la gobernabilidad d e los sistemas políticos, aunque

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las la s elecciones p o r sí  mismas sean insuficientes para alcanzar l a consolidación (Drake y Silva, 1986: 2). La situación d e los países d e l este europeo y latinoamericanos, sin llegar a s e r d e democracias consolidadas, consolida das, se identi identific fica, a, p o r tanto, c o n la d e aquéllas q u e s e " arriesgan a la inestabilidad" según la expre sión d e Linz. Pero, si se prefiere, puede darse paso a definir l a como u n a d e democracias inciertas o d e "democracias pen dientes" e n la q u e l a democracia n o se entiende "como u n modelo prefigurado a adoptar, sino como proceso dinámico conteni dos d e articulación y relad e construcción de formas y contenidos ción tendentes a regular la coexistencia sacie tal e n contextos complejos y concretos" (Menéndez Carrión, 1991: 76). Todo ello conduce a l a formulación y a indicada e n u n capítulo a n  terior, d e "países e n v í a d e consolidación democrática"25 e n clara contraposición a la d e las citadas democracias consolidadas. Esta conceptualización rompe la idea mecanicista de l a inevitabilidad d e q u e toda transición política debe verse seguida de u n proceso d e consolidación.

CONSOLIDACI ÓN DEMOCRÁTICA DEMOCRÁTICA Los PAÍSES EN VÍ A DE CONSOLIDACIÓN

Como continuación d e los diferentes aspectos teóricos con templados e n l o s apartados anteriores pueden definirse los países en v í a d e consolidación democrática como aquéllos q u e ha n asentado l os procedimientos democráticos y que, s i n e m  el sigs igbargo, presentan ciertas dificultades -enmarcadas bajo el n o d e la incertidumbre- para traspasar el umbral d e los sistemas democráticos consolidados. Esto es debido a peculiari dades propias d e la forma e n q u e se llevó a cabo la transición desde el régimen n o democrático anterior, a problemas gra v e s derivados d e l a falta d e eficacia d e s u s distintas institu-

La obvia identificación con la fórmula escogida en los años para definir al conjunto d e países q u e pertenecía al denominado Tercer Mundo d e países e n vía de desarrollo (pvd) es ahora útil para encasillar esta situación intermedia. 25

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LA CRISIS Y EL CAMBIO

ciones y a u n a notable inestabilidad en su percepción d e qu e la definición se articula sobre la conlegitimidad. Puesto que traposición d e los países e n vía ví a de consolidación a la democo n las cracia con las formas de gobierno gobi erno democráticas consolidadas, habría q u e añadir que qu e se entiende por po r sistema democrático plenamente consolidado, aquél que ha alcanzado u n alto grad o de institucionalidad poliárquica e n l a q ue se incorporan libremente los distintos actores posibles y que qu e es considerado po r la gran mayoría de la sociedad. Esta última aceplegítimo por ción integra el cumplimiento de las premisas poliárquicas de Dahl, ya enunciadas, q u e ven ve n asegurada s u operatividad al ser se r institucionalizadas, esto es, asumidas en el proceso proc eso d e for mación de estructuras-instituciones; pero al mismo tiempo, se aúna como elemento necesario necesario la la libr libree participa parti cipación ción de ac tores sociales mediante reglas d e juego mayoritariamente aceptadas. Ahora bien, lo que qu e virtualmente condiciona la categoría d e países e n vía d e consolidación democrática es el legado de la transición, la inoperancia institucional y la oscilante cre dibilidad con respecto a las virtudes del sistema. Los tres vec tores aportan inequívocos efectos negativos al análisis de la consolidación del sistema político de la mayoría d e los países se s latinoamericanos y del este europeo. A efectos sintetizadores, las transiciones han comportado u n a modalidad de democracia "por defecto", en el sentido d e q u e las nuevas poliarquías poliarquías aparecieron aparecieron e n escena fundamentalmente p o r el derrumbe de los anteriores regímenes n o democráticos s u midos e n u n a profunda crisis de ingobernabilidad, y, p o r consiguiente, se trata de países" condenados a l a democracia". La v ía seguida, e n términos generales, h a sido la pactista'" Gran número de las transiciones en América Latina se han basado e n "pactos fundacionales", de nuevo más po r defecto que por exceso, esto es, se han cabo bo por ha n llevado a ca po r el vacío dejado por po r la incapacidad del régimen autoritario para manejar la conducción conducció n polí polític ticaa y por una estrategia d e" imposición" (Whitehead, 1991 1991:: 216 216)) de de los los Estados Unidos, como acaeció en el caso centroamericano donde la "democracia electoral" dominó la esce26

LAS TRANSICIONES

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e n la q u e las fuerzas políticas q u e lideraron el periodo no democrático mantuvieron u n a importante autonomía política y grandes parcelas d e poder o consiguieron q u e se establecier a n "arcos d e silencio".27 P o r otra parte, los sectores políticos democráticos h a n tenido tenid o dificultades dificultades para insertarse mínimaportadore s de de s u s reclamamente e n la sociedad, haciéndose portadores ciones e intermediando e n s u s demandas para satisfacer satisf acer las las necesidades más inmediatas. La inoperancia institucional, se refiere refiere tanto ta nto a la incapacid a d para establecer reglas d e juego m á s operativas q u e ayud e n a la gobernabilidad del sistema y q u e afectan al diseño constitucional, como al rendimiento de los productos d e las políticas públicas puestas e n marcha q u e tienen como resulel tado más serio el completo descontrol d e la economía. En el primero d e los ámbitos referido a América Latina, ni las consman tuvi vier eron on (Argent (Argentina, ina, Bol Boliv ivia ia y Uruguay), tituciones que se mantu ni las restantes q u e fueron resultado de procesos constituyentes abiertos a la par de la transición, consiguieron cambiar el designio general presidencialista y su lógica mayoritaria q u e confr ontación ión (aunque su repredispone continuamente a la confrontac loss sistemas sistem as bipartidistas biparti distas), ), así  así  percusión sea menos grave e n lo corno tampoco el bicamera bic ameralis lismo mo estér estéril il c o n grandes desigualdades e n la forma d e representación. De la misma manera, las medidas electorales puestas e n marcha todavía dificult a n el sufragio, tanto p o r problemas técnicos, derivados de

na frente a la metástasis revolucionaria, mientras q u e el detonante en Europa de l Este fue la supresión de la "doctrina Breznev". 27 Así  denomina Del Del Águila (198 (1982b 2b:: 101 101)) a los los listados de temas sobr sobree los q u e no convenía hablar y q u e tampoco se trasladaron a los tribunales salvo e n lo concerniente a los miembros de la Junta Militar argentina, al rcus en la desaparecida Unión Soviética, al alemán Honecker y al búlgaro Zhíkov, c o n decisiones judiciales m uy dispares. En otro ámbito, en en América rica Latina La tina ni las las fuerzas armadas ni el sector empresarial h an visto modificado sustancialmente su anterior anteri or papel, mientras q u e e n el caso de Europ a del Este no h ay u n modelo homogéneo, pero e n Rumania y diferentes repúblicas surgidas de la URS URSSlos Slos antiguos comunistas siguen manteniendo una situación dominante.

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LA CRISIS Y EL CAMBIO

los censos deficientes, como p o r dificultades políticas, susci tadas p o r los criterios d e representatividad empleados q u e mezclan sistemas mayoritarios para la elección presidencial (donde el "ballotage" gana terrenoj c o n otros d e carácter proporcional para la configuración del Congreso. También la ineficacia ha quedado d e relieve e n el vórtice d e l proceso tras el cual el el sector público est estáá siendo desmanprivatizador, tras telado a u n a velocidad prodigiosa si n contraprestaciones evi dentes para la mayoría d e la población salvo aquéllas derivadas d e unos pingües ingresos e n las arcas del Estado para atender momentáneamente el déficit. Al mismo tiempo, la incapacidad para realizar reformas impositivas efectivas y creíbles, desarrollar las exportaciones de productos no tradi cionales, frenar la carrera inflacionista, alcanzar acuerdos d e integración regional viables, viables, y sentar las bases para u n inmediato crecimiento económico que permita el reparto, socava dramáticamente la confianza e n el sistema. si stema. Finalmente, la oscilante credibilidad c o n respecto a las vir tudes d e l sistema está ligada con el punto anterior, pero asi mismo se refiere de nuevo a u n a actitud d e "contraposición al vacío"; esto es, frente a la ausencia d e u n a forma de g o bierno alternativa queda el sistema democrático como único posible. De esta forma, la adhesión al mismo es p o r defecto. La dualidad de la sociedad, m á s relevante e n los países lati noamericanos, también juega a favor d e la falta d e verosimilitud d e l sistema al existir sectores mayoritarios q u e nunca participan e n el mismo y d e l q u e las expectativas provenientes s o n nulas. Complementariamente, la credibilidad del ré carácter er fuertemente pergimen se encuentra influida, dado el caráct sonalista d e la política, p o r el comportamiento d e las élites y Los escándalos, derivados básicad e los líderes principales. Los A este respecto, Sab say (1991 (1991:: 81) 81) denunciado la dudosa utilidad, e n términos generales para América Latina, de la aplicación del "ballotage" que, según sus palabras, "aparece como u na suerte de injerto dentro de u n régimen político e n el cual no genera relaciones y efectos beneficio sos so s el logro d e gobernabilidad e n el marco del Estado de derecho".

LAS TRANSICIONE ONES Y LAS DIFICULTADES

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mente d e la corrupción económica y d e actitudes personales desprolijas, fomentan esta incertidumbre. Por último, la homologación c o n sociedades más má s avanzadas del del ár área ea,, como se señalaba al final del apartado anterior, ejerciendo el consiguiente efecto efecto t irón" d e otras situaciones, situaciones, entre las cuales surr de Europa con las m á s evidentes s o n las d el su con respecto a las las d e l a Europa septentrional, puede llegarse a producir e n Eude l Este, aunque s u tejido productivo es u n a rémora de ropa del m u y lenta readaptación. En el caso d e América Latina, Estadoss Unidos es percibido bajo una mirada esquizoide e n la do q u e l a componente de rechazo es elevada todavía e n numemediante el desrosos sectores sociales, a pesar de arrollo d e acuerdos de libre comercio y otras formas de posible cooperación, u n a solución a largo plazo. 11

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ÍNDICE  Intr  Introd oduc ucci ción ón

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9

Primera Parte U NA APROXIMACIÓN

TEÓRI TEÓRICA CA AL FENÓME FE NÓMENO NO DE LA GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS POLITICOS

goberna rnabi bilid lidad ad,, estabilida estabilidad  d  y sistema 1. Los conceptos de gobe  político. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . •• Gobernabilidad y estab estabili ilida dadd . Los Los enfoques conceptuales del término goberna••• bilidad •• •• •••• • • o

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23

24 29

Condiciones Condic iones e indicadore indic adoress de de la gobemabilidad, 29;Ex plicaciones teóricas acerca d e la gobernabilidad, 32; Gobemabilidad en países en vía d e desarrollo, 36; El concepto d e gobemabilidad, 38

El sistema po l í t ico . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . 42

Corrientes explicativas e n el estudio d e l sistema político, co, 43 43;; Definición y elementos constitutivos d e u n sistem a político, 54 no

El rend rendim imie ient nto o del sistema político desde su operatividad  proc  proced edim imen ental tal . . o

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La descentralización . . . La participación pol polític íticaa .

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60 62 66

la participación, 66; La repre sentac sen tación ión polít polític ica, a, 69;Lo 69; Loss partidos po polí líti ticos cos,, 71 71;; Las Las elec elec L a s dimensiones de

ciones,79

Gobiernos y parlamentos

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La evolución histórica d e las las relaciones relacion es entre gobiernos y parlamentos, 88; La democracia consociacíonal. La 257 257

87

ÍNDICE

58

desaparición de las formas de gobierno puras, 96; La discusión actual, 101 IlI.

El rend rendim imie ient nto o del sistema sistema políti político co en relación conlas  pol  polític ítica as públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Las políticas públicas como productos d e l sistema político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 El concepto de políticas públicas y su estudio, 106; El lugar donde tienen su su origen orige n las las políticas públicas, 109; Diferent Diferentes es tipologías de las las políti políticas cas públicas, 115; La agenda de las políticas públicas, 118

 \ 

La política económica y las políticas públicas . . . 122 Política y economía, economía, 122; 122; Incrementalismo frent frentee a inerinercia, cia, 124 124;; La elaboración elaboración del del presupue pres upuesto sto nacional, nacional, 126

 El pa políti tico co .  papel pel dela democracia en un sistema polí

..

L a evolución del concepto d e democracia Las La s condiciones d e la democracia . La consolidación democrática. . . . . . .

129 129 136 140

Segunda Parte CRISIS IS L A CRIS

Y EL CAMBIO COMO DETONANTES

DE LA INGOBERNABILIDAD INGOBERNABILIDAD

objeti tivo voss de la crisis . . . . . 151 V. Lo  Los aspectos subjetivos y obje Algunas precisiones conceptuales . . . . . 151 Aspectos de la relación entre legitimidad y eficacia 157 VI. La crisis del Estado de bienestar  . . . . . . . . . . . . 161 Algunas notas acerca del Estado d e bienestar 161 Origen y desarrollo del Estado Esta do de bienestar, bienestar, 161; 161; El pro

...

blema del del défi défici citt presupuestario, 166 166

Los Lo s elementos de la crisis d e l Estado d e bienestar 169 Corrientes explicativas de la crisis, 169; Tres modelos nacionales de la crisis, 172; La revisión del Estado de bienestar, 175

ÍNDICE

259

VII. La crisis en los estados nacional popular  y soci social alis istta.

178 

La gobernabilidad e n regímenes políticos n o de de 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 La legitimidad y la eficacia en los regímenes no demo cráticos, 179;Gobemabilidad y coyunturas críticas, 182; El mercado merc ado y los diferentes tipos de régimen, 184 Las La s constricciones a la poliarquía e n sistemas de  mocráticos n o consolidados . . . . . . . . . . . . . 186 El legado leg ado históric histórico, o, 186;Inte 186;Interpr rpreta etacio ciones nes de la debil deb ilida idadd de la poliarquía en América Latina, 192 L a coyuntura crítica d e la década d e 1980. El diag nóstico d e la c r i s i s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 19 7 Un nuevo escenario tras el fin de la "guerra fría", 197; El agotamiento del del modelo estadocé estadocéntric ntrico, o, 199 199;; La funfunción del FMI en el marco de la crisis, 203; Los retos del cambio político, 204 mocráticos

VIII. Las transi transicio ciones nes

y  las dificultades en la consolidación

democrática fren frente te a la goberna/?ilidad  Transiciones políticas

. . . . . . . . . 209

y transformaciones econó-

210

micas

Las transiciones políticas, 210; Las transformaciones eco nómicas, 213 U n modelo para el estudio de las transiciones p o  l í t i c a s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Las características del régimen político anterior, 216;El colapso del régimen no democrático, 219;La estrategia del de l cambio, 222; 222; Las Las caracter característica ísticass del nu nuevo evo régimen, régimen, 225; 22 5; El escenario internacional, 22 2277 228 Los Lo s problemas d e la consolidación democrática 233 Los Lo s países e n v í a d e consolidación democrática  Bi  Bibliog iografía

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Este Este libr libro o se term termin inó ó de imprimir y encuadernar en el mes de diciembre de 1995 1995.. en los tallere talleress de Impres Impresos os Universitari Universitaria, a, San Francisco Francisco 454, Santiago Santiago de Chile Se tiraron 1.000 ejemplares