Teoría General Del Derecho Administrativo INTRODUCCION En el siguiente trabajo compilatorio de teorías generales y fundamentos de derecho administrativo, se tratan los temas básicos que comprenden la actividad del estado delegada en sus tres poderes y la razón de esta división, haciendo énfasis en que es precisamente la administración pública una función que realiza el titular de uno de ellos, en este caso el del poder ejecutivo que delega esta función dándole competencia a órganos de administración para que realicen actividades concretas tendientes a la satisfacción de las necesidades colectivas e intereses generales por el contrario de la privada que se vincula a satisfacer intereses individuales e identificables. Mediante la consecución del bien común el estado busca satisfacer la suma de las necesidades y carencias individuales. Se tratará también lo tocante a la forma de estado y lo que implica nuestra forma de gobierno y de que manera definen estas el sistema administrativo en el país. La figura preponderante en el quehacer administrativo es la del Ejecutivo federal, por lo cual hablaremos de su doble papel como jefe de estado y jefe de gobierno y de la trascendencia de los actos ejecutivos que este lleva a cabo. Tocaremos el punto que encuadra el marco legal que le da vida a la actividad administrativa ya que esta nace en primera instancia de un precepto constitucional de ahí que exista como tal el derecho administrativo perteneciente al derecho público interno, hablaremos de la estrecha relación que existe entre ambos y de la relación en general con otras ramas del haber jurídico. Es importante tener en cuenta que en primera instancia un acto de autoridad administrativa debe llevarse a cabo con estricto apego a la ley, aunque en principio todo acto de autoridad se presume valido, no siempre lo es ya que las autoridades frecuentemente hacen uso indebido del poder del que están investidas y tan solo hay que cerciorarnos que un acto administrativo reúna los requisitos constitucionales de motivación, fundamentación, competencia y forma escrita contenidos en el 16 constitucional para darnos cuenta si el acto es valido o no. Recordemos siempre que la autoridad trabaja dentro del margen en el cual recibe autorización por parte de la norma en tanto que los particulares tienen la libertad de actuar hasta en tanto no realicen actos que la misma prohíbe. UNIDAD I LA ACTIVIDAD DEL ESTADO CONTEMPORANEO
1. Su realidad social y jurídica Es la organización política y soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado bajo un régimen jurídico con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas. Según Jellinek Es una unidad de asociación dotada originalmente de poder de denominación y formada por hombres asentados en un territorio. El estado es una realidad social, la cual se actualiza y modifica con el paso del tiempo y las exigencias de la sociedad. La realidad social del estado es la que la misma sociedad le forma, la vigente en el momento. Independientemente de las concepciones teóricas, consideramos que el estado es una realidad social y a ella corresponde una realidad jurídica, con características especificas que son 1. Una agrupación social humana (población). 2. Un territorio que es la realidad física geográfica. 3. Un orden jurídico. 4. Soberanía, que implica independencia y autodeterminación. 5. Un gobierno. 2. Las funciones del Estado Función Legislativa Es la actividad encaminada a formular las normas generales que deben, en primer termino estructurar al estado y, en segundo término, reglamentar las relaciones entre el estado y los ciudadanos y las relaciones de los ciudadanos entre si. Función jurisdiccional Es la actividad encaminada a la tutela del orden jurídico, definiendo la norma precisa que aplicar en los casos particulares. Función administrativa Es la actividad que tiene por objeto promover la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y fomentar el bienestar y el progreso de la colectividad. La función administrativa se dirige a satisfacer una necesidad concreta o a obtener el bien o la utilidad que la norma jurídica debe garantizar.
La función administrativa aplica las normas jurídicas actuándolas; pero no se confunde con la función jurisdiccional, que también las aplica, ya que difiere en: • El objeto de la administración pública es la satisfacción de los intereses propios y sociales. El fin de toda jurisdicción es la aplicación del orden jurídico a un caso concreto. • Los actos administrativos obran y en lo jurisdiccional prevalece un pronunciamiento. • Las sentencias firmes son irrevocables, los actos administrativos se pueden revocar. Más acerca de la función administrativa Su contenido son las actividades del poder ejecutivo. El estado debe vigilar la coordinación de los distintos servicios para que, no obstante la diversidad de intereses a que se dirija, tome en cuenta que todos ellos se han de enfocar hacia la realización del bien público. Los servicios públicos se componen siempre de un doble elemento: un conjunto de personas ligadas entre si por el vínculo del servicio y sometidas a la disciplina del mismo, y un conjunto de bienes que están establecidos en relación con ese servicio. Por otro lado a fin de llevar a cabo la interpretación de los artículos 97 y 100 constitucionales, resulta preciso dejar establecido que desde un punto de vista general, los elementos que constituyen un acto administrativo son: a) El sujeto b) La voluntad c) El objeto d) El motivo e) El fin f) La forma 3. Los fines de la organización político administrativa Los fines no son elementos del estado pero forman parte del concepto y son la justificación o razón de la existencia del propio estado: • • • • •
Justicia social Desarrollo económico Paz social Educación Salud
La corriente más aceptada considera que el Estado tiene fines o, dicho de otra forma, que el Estado tiene una causa final, que en términos general es la consecución de los fines humanos, ya que “… por diferentes que puedan ser las acciones humanas y por múltiples formas que sean
susceptibles de revestir los fines humanos, esta sociedad de fines puede integrarse en algunos que valgan como superiores y últimos. Los medios para conseguir estos fines superiores son varios, del propio modo que los fines intermedios, pero la variedad de estos últimos tiende a convertirse no ya en escaso número, sino en un solo fin” (Jellinek, George Teoría General del Estado, pág. 174). Este fin último recibe el nombre de “bien común”. En virtud de que ese bien común puede exigir la satisfacción de una serie de necesidades, bien sean de interés general o colectivo, al Estado le corresponde, de manera general por medio de sus funciones (legislativa, ejecutiva y judicial) instrumentar todos los medios que sean necesarios para alcanzar la satisfacción de ese fin primordial. 4. La personalidad jurídica del Estado. Acerca de la personalidad Jurídica del estado. El estado es una realidad social a la que corresponde una realidad jurídica, que consiste en ser una persona jurídica colectiva de derecho público, capaz de ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones. Esa personalidad jurídica surge en el momento mismo en que el estado se vuelve soberano e independiente, es de derecho público y esta consagrada en la constitución; es una sola y también una sola su voluntad, que se expresa a través de los diferentes órganos que el sistema jurídico establece para que se emita la voluntad del estado. También podemos decir que el estado es una persona jurídica colectiva del Derecho Público capaz de ejercer sus derechos y obligaciones, su voluntad es una y se expresa a través de los órganos que el sistema jurídico establece Es necesario precisar los conceptos de persona física y persona jurídica colectiva. Persona física Es el ente biológico humano con derechos y obligaciones; las características y atributos de esta son; Nombre, Domicilio, Estado Civil, Patrimonio, Capacidad y Nacionalidad. Persona Jurídica Colectiva Constituida por un grupo de personas que tienen fines comunes y permanentes. Los dos principales tipos de personas jurídicas colectivas son: El Estado y Municipio El Estado tiene una doble personalidad: De Derecho Público: Cuando actúa como ente soberano teniendo relaciones con otros estados y con los particulares con el carácter de autoridad.
De Derecho Privado: Cuando entra en relaciones de coordinación con particulares para celebrar contratos sujetos al derecho civil. La voluntad del estado Es la unión de los deseos sociales individuales con la unión con la voluntad particular de cada persona, que encuentra su aceptación en sus órganos de administración y representación, encaminadas a alcanzar el bien común perseguido por el estado y traducido al bien público. 1.5. La división de poderes y división de funciones De acuerdo con la Teoría de la División de Poderes, el poder del Estado se divide de manera tripartita en los órganos legislativo, judicial y ejecutivo, que a su vez debe cumplir con las funciones legislativa, judicial y ejecutiva respectivamente. La división de funciones se establece como protectora de la libertad y freno al desbordamiento del poder, para que no exista absolutismo, ni la concentración del poder público en un solo órgano estatal, sino que dicho poder sea ejercido por órganos diferentes La división de funciones no es absoluta, en tanto que no existe una separación total y excluyente, ya que si bien cada uno de los órganos estatales (legislativos, judiciales y administrativos) tienen de manera preponderante asignada una determinada función, lo cierto es que de acuerdo con los diversos sistemas jurídicos se han conferido a tales órganos otras funciones de manera limitada, diferentes a la que esencialmente les corresponde. Así el órgano legislativo, además de ejercer la función legislativa, que le es propia, también realiza actividades jurisdiccionales y administrativas. Los órganos jurisdiccionales, de igual manera, además de realizar la función jurisdiccional, ejercen actividades de naturaleza legislativa y administrativa. Por su parte, los órganos administrativos realizan actividades legislativas y jurisdiccionales, además de la función administrativa que les corresponde. UNIDAD II FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO DEL ESTADO MEXICANO 2.1 Estudio del Sistema Federal Mexicano Formas de Estado los modos de estructurarse respecto a todos sus elementos constituidos, es decir, la forma que adopta el todo social. Como formas de Estado, podemos tipificar la monarquía, la república y dentro de ésta, la central y la federal, la confederación de Estados y algunas otras.
La forma de Estado atiende a la estructura, la forma de gobierno hace referencia a la preponderancia interna de uno de los órganos de Gobierno. Es el modo de estructurarse respecto de todos sus elementos constituidos (territorio, gobierno, población, orden jurídico, soberanía y fines). Forma de Estado MONARQUIA • Absoluta. • Constitucional. REPUBLICA • Federal. • Central. Forma de Gobierno Hace referencia a una parte del Estado e implica la preponderancia de alguno de los órganos a través de los cuales se ejercita el poder. Parlamentario • Supremacía política en los asuntos del gobierno por parte del Poder Legislativo. • Coexisten dos funcionarios: a) Jefe de Estado y b) Jefe de Gobierno. • El jefe de Gobierno es asignado por el Jefe de Estado con aprobación del Parlamento y encabeza al Gabinete o consejo de Ministros. • El Gabinete es el órgano de mayor jerarquía administrativa y es responsable ante el Parlamento conjuntamente con el primer ministro. • Un voto de censura del Parlamento puede traer como consecuencia la dimisión de uno o varios miembros del Gabinete. • Ejemplo: Inglaterra. Presidencialismo • Preponderancia del Poder Ejecutivo. • Se reúnen en una sola persona las calidades de Jefe de Estado y Gobierno (Presidente). • El Poder ejecutivo selecciona libremente a los Secretarios de Estado. • Los Secretarios no funcionan en Cuerpo Colegiado y no son responsables políticamente frente al congreso.
• El Congreso no tiene facultades de censura con los Secretarios, ni la censura acarrea dimisión. • Los Secretarios son subordinados del Presidente. 2.2. Competencia Federal, Local y Municipal El Gobierno de la Federación Esta constituido por los poderes de la unión ejecutivo, legislativo y judicial (las entidades federativas también tienen esta distribución). En un régimen federal como el nuestro existe una sola soberanía y diferentes potestades o competencias, derivadas de la constitución: la competencia federal, la competencia o potestad local y la esfera municipal. Se ejerce a través de los poderes federales previsto en los artículos 50 al 107 de la Constitución Federal y son: Poder Legislativo.- Integrado por un Congreso Federal dividido por dos cámaras la de disputados y la de senadores que representa a las entidades federales incluyendo el distrito federal. La Competencia del poder Legislativo se reconoce en materia de iniciativa y formación de leyes (artículos 71, 72 y 73 Constitucionales). Y además de lo anterior el Congreso de la unión tiene facultades para actuar en otros aspectos importantes previsto en el artículo 73 constitucional; la cámara de diputados tiene las facultades exclusivas que establecen los artículos 74 y 75 constitucionales y cámara de senadores los facultades exclusivas que establece el artículo 76 Constitucional. Poder Ejecutivo.- Reside en el Presidente de la República, las facultades que tiene las establece el artículo 80 constitucional, y es auxiliado en ejercicio de sus funciones por los secretarios de estado y sus facultades lo establecen los artículos 90 y 92 de la constitución, por la procuraduría general de la República, sus facultades lo establecen el artículo 102 constitucional, así como por los organismos descentralizados empresas de estados y fideicomisos públicos. Poder Judicial de la Federación.- Por lo que hace a la administración el poder judicial federal se conforma por una Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales colegiados de circuito y Unitarios de Circuito, Juzgados de Distrito y recientemente se inserto en la constitución un nuevo órgano que se denomina Consejo de la Judicatura Federal, el cual descargara de funciones administrativas del mas alto tribunal de la república. También forma parte de este poder el Tribunal Federal Electoral. Gobierno de las Entidades Federativas. Previstas en los artículos 40, 41 y 115 al 122 de la Constitución Federal, tienen la misma integración que el gobierno de la federación por lo que se refiere a la existencia de los tres poderes constituidos. A las partes integrantes de la federación se les denomina estados. Estos se encuentran con una población asentada sobre su territorio
claramente definido, con propios órganos de autoridad, con una constitución particular y leyes locales, circunstancia por la cual se les califica como entes autónomos, libres e independientes dentro de su ámbito territorial y jurídico, pero están constreñidas a respetar el pacto federal. Cuentan con todo basamiento jurídico y político similar al federal apoyado en la constitución federal y en la propia de cada estado. El Gobernador del Estado es el representante de la entidad federativa como persona moral ello no implica que sea jefe del congreso local o del poder judicial local. El principio de la división de poderes se aplica a los gobiernos estatales con la precisión que el derecho público ha establecido. Características de las Entidades Federativas • Son entes autónomos libres e independientes por lo que refiere a su régimen pero unidos en uno solo. • Poseen personalidad jurídica y patrimonio propio. • Cuentan con órganos de gobierno muy similares a los de la federación. • La constitución federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su interior. • Cuentan con una constitución y leyes locales. • Los órganos de gobierno locales no tienen nexo jerárquico alguno con el gobierno federal ni directa ni indirectamente. Municipio Es la unidad territorial administrativa y se forma por los siguientes elementos: • Una población determinada • Cierta extensión territorial. • Órganos de autoridad y vecindad. De conformidad con el artículo 115 constitucional el Gobierno Municipal esta a cargo del Ayuntamiento, cuerpo colegiado de elección popular directa que realiza fundamentalmente funciones administrativas, en algunos casos tiene facultad de iniciativa de leyes y en algunos otros cuenta con juzgados municipales. No dependen para su funcionamiento interno del Estado o de la federación, sin embargo carecen de autonomía ya que la legislatura local regula su organización y funcionamiento a través de las leyes correspondientes. El municipio es considerado como la célula política y administrativa del estado, surge como un fenómeno urbano, dada la necesidad de las ciudades o poblaciones de contar con un gobierno local que atienda a los requerimientos de servicios comunes inmediatos. Características del Municipio
• Posee personalidad jurídica propia. • Cuenta con un órgano de gobierno propio y autónomo en el ámbito administrativo. • Su órgano de gobierno es electo mediante el sufragio universal. • Poseen facultad reglamentaria en asuntos de su competencia. • El congreso local legisla para el ámbito municipal. • El municipio puede dictar normas en materia presupuestal y de asentamientos humanos. UNIDAD III LA ADMINISTRACION PÚBLICA 3.1. Concepto La administración pública es la parte más dinámica de la estructura estatal, actúa en forma permanente, sin descanso. Es la parte de los órganos del estado que depende directa, o indirectamente del poder ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y judicial) su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés publico, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales, b) patrimoniales, c) estructura jurídica y procedimientos técnicos. Clasificación • Activa / contenciosa • Directa / indirecta • Federal / estatal / municipal • Centralizada / desconcentrada / descentralizada / empresas estatales y sociedades mercantiles de estado. Otro concepto El organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Gabino Eduardo Castejon García Derecho Administrativo Constitucional
Diferentes concepciones de la administración pública Elementos extrajurídicos • • • • • • • •
Organización Coordinación Finalidad Objetivos Métodos operativos Planeación Control Evaluación
La concepción teleológica es lograr el bien común, satisfacer las necesidades colectivas, mantener la hegemonía de un grupo social. Punto de vista orgánico El objeto de la ciencia de la administración lo constituyen todos los entes que dependen del poder ejecutivo. (Secretarías, órganos descentralizados, comisiones, empresas públicas) Punto de vista dinámico funcional La ciencia de la administración esta constituida por aquellas acciones del poder público, cuya naturaleza sea materialmente administrativa. Clasificación de la administración pública Activa y contenciosa Es un criterio inspirado en la escuela francesa. La activa denota a los entes que producen y ejecutan actos administrativos; la contenciosa, a los órganos del poder ejecutivo facultados para resolver “conflictos” entre los gobernados y la propia administración pública. Federal, local y municipal Esta clasificación se basa en la CPEUM, atiende a los 3 niveles de gobierno existentes en nuestro sistema jurídico político. Centralizada y paraestatal Son los dos tipos de administración pública de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Federal. Centralizada, desconcentrada y descentralizada Este criterio está referido a la forma de relacionar los órganos administrativos con el titular del poder ejecutivo. Por las atribuciones de cada órgano Se puede hablar de administración política, de seguridad, agropecuaria, industrial, educativa.
Dependencias y entidades Identifica dependencias con secretarias, departamentos administrativos y procuradurías de justicia (órganos centralizados), el vocablo entidades se reserva para los entes paraestatales (órganos descentralizados en sentido amplio) Ahora bien, el artículo 90 constitucional y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establecen las siguientes formas de organización de la administración pública. • Centralizada • Desconcentrada • Paraestatal Centralización Los órganos dependen inmediata y directamente del titular del poder ejecutivo. Desconcentración Los entes guardan relación jerárquica con algún órgano centralizado, pero existe cierta libertad en lo que respecta a su actuación técnica. Paraestatal (Descentralización) Su estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta de la del estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirecto. Estos órganos pueden adoptar variados esquemas en lo que se refiere a su origen, funcionamiento y sus objetivos. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales 3.2. Su distinción con la privada La administración pública es el conjunto de órganos que conforman los diferentes poderes del Estado por medio de los cuales y a través de la competencia que les otorga el sistema jurídico mexicano, realizan actividades tendientes a lograr la satisfacción de las necesidades colectivas, el bien común. Cuando se habla de la administración privada, se habla de los actos jurídicos tendientes a satisfacer necesidades particulares y no colectivas, entendiendo las primeras como la satisfacción de un bien individual y perfectamente identificable. La administración privada está limitada por un acto jurídico con la finalidad de satisfacer necesidades de un ente físico o colectivo
determinado, desarrollándose en un plano de igualdad entre particulares y de desigualdad ante el estado. La administración pública tendrá siempre la finalidad de la satisfacción de necesidades colectivas; y la segunda la satisfacción de intereses particulares identificables. Gabino Fraga Derecho Administrativo 3.3. Sus fines y objetivos Se enmarca la administración pública en el derecho público, aunque el estado sin perder su característica de orden público, puede realizar actividades que le obliguen a estar en un plano de igualdad con el gobernado, es decir, que adopte la característica de un particular, esto lo enmarca en el derecho privado. Sus fines es el bien común (satisfacer necesidades colectivas). El fin primordial es obtener el bien común a través de la prestación de bienes y servicios que satisfagan las necesidades colectivas, obteniendo como resultado la máxima de uno de los principios generales de derecho, que es que el interés publico esta por encima del particular. Tales fines van evolucionando, las necesidades colectivas van cambiando y es por ello que la administración publica como parte del derecho administrativo debe adecuarse a la evolución de la sociedad. “Los fines de la administración publica deben estar establecidos en la ley” Gabino Eduardo Castejon García Derecho Administrativo Constitucional 3.4. Actos Ejecutivos La función ejecutiva del Estado. La función ejecutiva, una función que abarca la función jurisdiccional y la administrativa. La función administrativa es una función de ejecución de leyes, pues la ejecución presupone la ley que va a ejecutarse, e implica que el estado actúa conforme a la norma legislativa. Tiene por objeto manejar los asuntos corrientes del derecho público, en lo que atañe a la ejecución de las leyes del derecho público y a la satisfacción de los intereses generales, haciendo todo esto por medios de policía y por la organización de servicios públicos, en los límites de los fines del poder político que ha asumido la empresa de la gestión administrativa. Gabino Fraga Derecho Administrativo
“la autoridad va a llegar hasta las últimas consecuencias para hacer valer y aplicar las leyes con todo el rigor” (de la clase) 3.5. Actos de Gobierno y Actos Políticos El de gobierno es un acto discrecional del ejecutivo, destinado a la solución de un problema político dentro de los límites señalados por la constitución del estado. Se entiende un acto de poder ejecutivo que trasciende más allá de lo administrativo y que en razón de su contenido político escapa del control jurisdiccional, tanto del orden judicial como administrativo. Surge de la concepción de un poder ejecutivo con dos campos de actividad: el administrativo y el político; el primero regulado casi totalmente por el derecho, en tanto que el segundo es de índole extranormativo y los actos relativos son discrecionales. Los actos de gobierno son de alta dirección de los negocios públicos, no son recurribles, tienen por finalidad la protección de los intereses más altos y delicados del estado. Es decir, todos los actos que se dan y se justifican en vista de los intereses supremos del estado y que se manifiestan en virtud de las facultades discrecionales y extraordinarias del gobierno, legítimamente ejercitadas. Como actos de gobierno se citan la convocatoria a sesiones extra ordinarias del congreso de la unión, la suspensión de garantías, las relaciones exteriores, el indulto. Los actos políticos pueden ser emitidos por particulares o por el estado y son aquellos que persiguen obtener o conservar el poder. El acto político sigue su propia voluntad en beneficio de al sociedad, mientras que el acto de gobierno se ejecuta en base a lo que la norma ordena. Es un acto político típico la determinación de la actividad de un estado ante los otros, por ejemplo: hacer la declaración de una guerra; también el acto que fija las relaciones del estado con otros grupos como la iglesia; la declaración de una situación de emergencia dentro del país, a consecuencia de disturbios políticos, de una rebelión, de una epidemia, de una catástrofe. Teoría del estado Porrua Perez 3.6. Concepto de órgano de la Administración Pública Es el conjunto de elementos personales y materiales con estructura jurídica que le otorga competencia para realizar una actividad relativa al poder ejecutivo y que orgánicamente depende de el. Las unidades entre las que se divide la competencia que le corresponde en materia administrativa.
Clasificación de los órganos administrativos. En razón de las facultades que le son atribuidas: • Carácter de autoridad • Carácter de auxiliares Órgano de autoridad Cuando su competencia implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a estos sus determinaciones, cuando el órgano está investido de decisión y ejecución. Dentro del régimen municipal: El ayuntamiento y el Presidente municipal El ayuntamiento es un órgano de decisión que toma sus resoluciones en la forma de la ley pero no las ejecuta. El presidente municipal es un órgano de ejecución a quien está encomendado llevar a efecto las decisiones tomadas por el ayuntamiento. Órgano auxiliar Cuando sus facultades se reducen a darle competencia auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos necesarios a fin de que esta puedan tomar sus resoluciones, entonces se tiene el concepto de órganos auxiliares. • De preparación.- Realiza funciones de preparación técnica y material de los asuntos que los órganos de autoridad deben decidir. • Consultivos.- Colegiados o unitarios, según la necesidad legal de oírlos y la obligación que haya de seguir las opiniones que emitan. Puede suceder que las autoridades tengan una facultad discrecional para solicitar la opinión de esos órganos de consulta. De ser así sus funciones son facultativas. 3.7 La legalidad de la Administración Pública Tanto la administración publica federal como la administración de las entidades federativas y de los municipios no se rigen por un solo cuerpo legal, sino por todo un conjunto de normas a partir de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales, las Leyes Orgánicas y Reglamentarias que regulan la organización, estructura y funcionamiento de cada una de las dependencias centralizadas y de las entidades paraestatales, los reglamentos interiores, los reglamentos de organización y métodos, las circulares, acuerdos, instrucciones y demás normas aplicables. TEORÍA GENERAL DE DERECHO ADMNISTRATIVO
MIGUEL ACOSTA ROMERO PORRUA 1ER CURSO PAG 287, 288 Para que un acto administrativo sea legítimo debe estar dictado por un órgano competente, contener una manifestación de la voluntad emanada de un ente público, tener un objeto lícito y cumplir con los requisitos formales que señale el ordenamiento legal. Para que el acto administrativo surta sus efectos legales, debe de estar debidamente fundado y motivado, esto es: si se emite sin expresarse el fundamento legal y los hechos que lo originaron, no podrá surtir los efectos jurídicos previstos por la ley. De acuerdo con el artículo 16 de la constitución federal, todo acto debe estar adecuado y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto siendo necesario, además, que exista la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. Gonzalo Armienta Hernández Tratado Teórico Práctico de los Recursos Administrativos 2ª edición Porrua Paginas 11 y 12 UNIDAD IV EL DERECHO ADMINISTRATIVO 4.1. Diversos Conceptos Es el conjunto de normas que regulan la organización, estructura ya actividad de la parte del estado que se identifica con la administración pública o poder ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del estado, con otros entes públicos y con los particulares. Derecho Público Conjunto de normas que regulan la estructura, organización y funcionamiento del estado y su actividad encaminada al cumplimiento de sus fines cuando intervenga en relaciones con los particulares con carácter de autoridad. Derecho Privado Conjunto de normas que regulan las relaciones entre particulares y aquellas en que el estado intervenga sin hacer uso de su carácter de autoridad, sin que por ello pierda el carácter de ente público.
Definición de Derecho Administrativo Rama del derecho público interno y en muchos aspectos externo, constituido por el conjunto de normas para la organización y funcionamiento del poder ejecutivo y del ejercicio de la función administrativa del estado. Concepto amplio y estricto del Derecho Administrativo Es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción administrativa del estado y la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. La doctrina le atribuye ser una rama jurídica interna del derecho público, generalmente no codificada, escrita, en evolución y de una enorme extensión y variedad de asuntos. Concepto restringido y formal del Derecho Administrativo* Es el conjunto de reglas que determinan en que condiciones los entes administrativos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, mediante la acción de sus agentes en interés de la satisfacción de necesidades públicas. 4.2. Materias que comprende • Agricultura y ganadería.- Derecho forestal, agrícola y ganadero. • Agraria.- el derecho agrario relativo a los terrenos nacionales comunales. • Comunicación y transportes.- El derecho de transporte Ferroviario por carretera, marítimo, el de telecomunicaciones, etc. • Educativa.- Derecho Educacional, universitario, de autor y profesiones. • Económica.- Derechos de fomento económico e industrial de transferencia de tecnología de inversión extranjera. • En el Distrito Federal.- Derechos de prestación de Servicios públicos, derecho notarial, de infracciones administrativas. • Defensa y seguridad.- Derecho Militar, Educación militar, penal, de seguridad social, sanitario, derecho naval. • Deportiva.- Derecho al deporte. • Gobernación.- Derechos electorales, de población y migración, cinematográfico, de cultos, de imprenta y prensa, político, penitenciario. • Hacienda y Crédito Público.- Derecho aduanero, arancelario, bancario de crédito fiscal, financiero, mercantil y derecho tributario. • Obras públicas.- Derecho a construcción y portuario
• Patrimonio nacional.- Derecho a bienes al estado y su administración. • Urbanismo.- asentamientos humanos, derecho urbanístico. • Recursos hidráulicos.-Derecho a explotación de las aguas nacionales. • Salubridad y asistencia.- Derecho de la seguridad social, sanitario y asistencial. • Trabajo.- Derecho laboral, procedimiento laboral y previsión social. • Turismo.- derecho al turismo. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales 4.3. Derecho administrativo y ciencia de administración. El conjunto de conocimientos sistematizados y unificados sobre las normas, fenómenos e instituciones sociales relativos a al administración pública en busca de principios generales con un método propio de investigación y desarrollo. Objeto de conocimiento: • Los fenómenos sociales • Las instituciones jurídicas • La evolución social Técnica del Derecho Administrativo El conjunto de medios e instrumentos que en forma adecuada sirven para crear, aplicar e interpretar el derecho administrativo. Métodos aplicables Inductivo.- Sirve para establecer los principios mediante la investigación y el examen del sistema constitucional, el sentido de las leyes y las tendencias doctrinales y jurisprudenciales. Deductivo.- se aplica para llevar los principios generales a casos concretos. Experimental a posteriori.- mediante el conocimiento de antecedentes, resultados y consecuencias. Sistematización.- Es el ordenamiento de los elementos que forman parte de un todo, para establecer su estudio a partir de los conceptos más generales o sencillos a los más concretos, conservando la unidad de estudio.
TEORÍA GENERAL DE DERECHO ADMNISTRATIVO MIGUEL ACOSTA ROMERO PORRUA 1ER CURSO 4.4. Sus relaciones con otras disciplinas (Ramas del Derecho) Derecho administrativo y Derecho Constitucional Las relaciones entre el derecho administrativo y el constitucional son estrechas, pues del segundo derivan tanto la organización del estado como su estructura fundamental y como es sabido el Derecho Administrativo es un producto del estado ya que nace y se desenvuelve en virtud de la organización y funcionamiento de los órganos a través de los cuales se ejerce el poder, mismos que se encuentran regulados con base a las disposiciones constitucionales y por ello surge una dependencia del derecho administrativo al constitucional concluyendo que el primero no podría existir sin aquel. Procesal Por que en algunas partes del proceso (laboral y administrativo y en infracciones) intervienen autoridades administrativas y en los procesos penales y civiles coadyuva en la ejecución de las resoluciones judiciales. Internacional Debido a que corresponde al jefe de Estado llevar a cabo las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados internacionales directamente o a través de la S. R. E. Penal Por que la averiguación y persecución de los delitos corresponde al ministerio público que forma parte de la administración pública centralizada. La ejecución de las sentencias se hace a través de la Dirección General de Prevención y readaptación social, (Secretaria de Gobernación en el ámbito federal) Civil Ya que algunas de las actividades previstas en el código civil son desarrolladas por autoridades administrativas. Registro Civil, Registro público de la Propiedad. Mercantil Se está dentro del fenómeno de la especialidad simultánea de mercantilistas y administrativas. Relación con otras ciencias Historia.- Permite el estudio comparado de desenvolvimiento de instituciones administrativas a través del tiempo.
Política.- Entendiéndola como el estudio general del estado, de los sistemas de gobierno, filosofía y fines. Sociología.- Ya que los fenómenos sociales imponen el estudio de las necesidades y movimiento de la población y su desenvolvimiento, etc. Que deben tomarse en cuenta tanto para la legislación como para la actividad administrativa. Economía.- Debido a que los fenómenos de producción, distribución y consumo de bienes, la intervención del estado en el desarrollo de la infraestructura y planes de desarrollo económico son actividades de la administración pública. Estadística.- por que los censos, catastro demográfico permiten un estudio de las necesidades sociales y de la realidad del país para proporcionar los medios necesarios a su atención. Tecnología.- ya que permite la utilización de procedimientos modernos y de gran rendimiento a la administración Pública. Ejemplo- el metro. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales 4.5. Fuentes del Derecho Administrativo Del conocimiento jurídico Son aquellas a las que acude el estudioso para tratar de desentrañar el hecho fenómeno o materia de conocimiento y pueden ser: Formales Aquellas normas que revisten en forma única determinada mediante la que el Estado establece su aplicación y son: Documentos donde se encuentran las normas y aquellos otros textos que pueden contener directa o indirectamente reglas o elementos supletorios o interpretativos. Formales Directas • • • • • • • • • •
Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos Tratados internacionales Leyes federales Leyes locales Reglamentos Planes y programas Circulares Decretos Acuerdos Convenios
Formales Indirectas • • • • •
Jurisprudencia Derecho civil, procesal y mercantil, penal y laboral Principios generales de derecho Costumbre Doctrina
Constitución Es la fuente formal e directa de mayor jerarquía del derecho administrativo es una ley suprema y producto de la soberanía de un pueblo considerada como la espina dorsal del derecho administrativo; ya que de ella deriva normas jurídicas y principios que establecen lineamientos imperativos, por ello representa la fuente de mayor en todo el sistema jurídico y por lo tanto del derecho administrativo. Ley Jerárquicamente ubicada en forma inmediata a la constitución e integradas por las normas de derecho que conforman el ordenamiento jurídico que regula la conducta de las personas; en esta medida se distingue la ley en sentido material y formal entendiéndose al primero como toda regla de derecho en sentido estricto y formal al acto que establece reglas de derecho siempre y cuando hayan sido emitidas por el órgano legislativo. Jurisprudencia Consiste en la interpretación, es empleada por los diversos tribunales para resolver las controversias que se someten a su jurisdicción. Es una fuente indirecta. Costumbre Puede crear vínculos jurídicos obligatorio se caracteriza por una fuente no escrita. Es una fuente no escrita de observancia no obligatoria, es una fuente indirecta, el artículo 19 no alude a ella y el artículo 72 se precisa. Doctrina Se constituye por la recopilación de los hechos jurídicos. Es una fuente Indirecta. Reglamento Forma de una norma jurídica. Es una fuente formal. Fuentes Reales Es la fuerza creadora del derecho originada por fenómenos sociológicos, son los acontecimientos culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derecho positivo. La conciencia social, hechos sociales- culturales y fenómenos sociológicos.
Fuentes Históricas Aquellos documentos y vestigios de cualquier índole que permiten conocer el orden jurídico de sociedades anteriores a la nuestra. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales Las del Derecho Creación Todas las circunstancias sociales, que en un momento dado, dan origen a la norma ya sea en la mente del legislador o en la conciencia social. Supletoriedad Todas aquellas normas y técnicas jurídicas que auxilien en la administración pública o bien a los tribunales en la interpretación e integración del derecho, y aquellas fuentes que la propia ley señala para su interpretación o aplicación supletoria. TEORÍA GENERAL DE DERECHO ADMNISTRATIVO MIGUEL ACOSTA ROMERO PORRUA 1ER CURSO 4.6. Características Distintivas a) es un derecho público b) crea normas de organización y compartimiento c) disciplina las relaciones jurídicas con los administrados, tanto en su colaboración como en sus garantías frente a la administración. UNIDAD V EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD “La autoridad sólo puede hacer lo que la ley le permita, en tanto que el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohíba” 5.1. Aspectos o campos donde opera Toda la actividad del estado, ya sea función administrativa, jurisdiccional o legislativa, debe ajustarse a la ley. Así, los actos de los órganos del poder ejecutivo han de ser producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador. Si, en términos generales, el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, la administración pública solamente puede hacer lo que la ley le permita expresamente.
Bajo otro enfoque el principio de legalidad se refiere a que los actos administrativos se reputan válidos o legítimos; correspondiendo, en todo caso al gobernado o a los medios de control, demostrar lo contrario. Ningún órgano del estado puede tomar una decisión individual que no sea conforme a una disposición general anteriormente dictada, desde el punto de vista material. La norma en que se funde cualquier decisión individual tiene que ser de carácter abstracto e impersonal. Desde el punto de vista formal. La norma bajo la cual se realizó el acto individual debe ser una disposición expedida por el poder que conforme al régimen constitucional este normalmente encargado a la constitución de las leyes, cuando en una disposición concurren los caracteres material y formal de la ley, esta deberá ser considerada como la fuente más importante del derecho administrativo. 5.2. Fundamento Constitucional Requisitos constitucionales del acto administrativo La constitución fija estos en sus artículos 14 y 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Art. 16 A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Art. 14 La competencia Es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se refieren a los servicios públicos; o sea la aptitud que estos reciben de la ley para emitir los actos necesarios a fin de ejercer la competencia del órgano. Conforme al 16 constitucional el acto administrativo debe ser producido por un órgano competente, mediante un funcionario o empleado con facultades para ello. Forma escrita Los actos de autoridad deben ser por escrito, es lo que le da certeza jurídica. Fundamentación Indicar con precisión que leyes y cuales de sus artículos son aplicables al caso, originan y justifican su emisión. El no señalar las normas vicia el acto.
Motivación Consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto. De acuerdo a jurisprudencia de la SCJN “ fundar implica señalar los preceptos legales sustantivos” y motivarlas es mostrar que en el caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicación de aquellos preceptos” 5.3. Excepciones Es aquel momento en el cual a través de la interpretación e integración de la misma, se resuelven conflictos no previstos por la norma (lagunas) o cuando va mas allá de los alcances de esta, cuando el derecho no prevé todos los posibles supuestos, por lo tanto serán fuentes de derecho en ese aspecto todas aquellas normas y técnicas jurídicas que auxilien a la administración pública o bien a los diversos tribunales en la interpretación e integración del derecho y aquellas fuentes que la propia ley señala para su interpretación o aplicación supletoria. 5.4. Facultad Reglada y facultad Discrecional Discrecional Cuando la ley permite al servidor público la actuación dentro de determinados limites, ponderando las motivaciones, los fines y la oportunidad, estamos ante facultades de carácter discrecional en el ejercicio de la función administrativa.* Se habla de que en derecho administrativo es precisamente mediante facultades discrecionales como se actúa en la mayoría de los casos, ya que la ley no puede prever la oportunidad para la emisión del acto jurídico subjetivo, sino que es la autoridad la que ha de valorar el momento, la medida y los alcances de la declaración concreta que habrá de producir consecuencias de derecho. “Una facultad es discrecional siempre que el orden jurídico no establece cuando debe ejercitarse, como debe ejercitarse y en que sentido se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los 3 aspectos o momentos citados o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de los tres o alguno de ellos.” Reglada Esta supone la existencia de una norma jurídica que indica claramente bajo que circunstancias y en que sentido debe emitirse un acto; la creación de ese acto reglado requiere la presencia de un órgano competente y de un funcionario facultado con total precisión, para efectuar la actividad que el sistema jurídico ordena.
“La ley es el soporte de todo acto administrativo y esa vinculación se advierte con toda evidencia en la actividad reglada o vinculada. En este caso la actividad administrativa se concreta en una fiel ejecución de la ley, que no solamente señala el fin a realizar y la autoridad competente para ello, sino que establece, además cuando y como esta debe actuar. Discrecionalidad y arbitrariedad. Cuando el servidor público actúa de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales, comete un acto arbitrario conocido como desvío de poder- es decir el uso exorbitante de las facultades que la ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuación. Abuso de poder y Desvío de poder. En el primer supuesto se incluyen los actos que han sido emitidos con total arbitrariedad y rebasando los límites que la ley fija para la actuación del servidor público. En tanto que hay desvío de poder, cuando, dentro del marco creado por la ley, se actúa de modo inequitativo al hacer uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa la finalidad que debe perseguir todo acto administrativo. “Hay desvío de poder cuando las facultades discrecionales son utilizadas para fines contrarios a los que están otorgados; el acto puede aparentar estar revestido de legalidad, pero tener en trasfondo un fin distinto. 5.5. El silencio de la Administración. “O la ausencia del acto administrativo cuando debería haber” Tanto la doctrina como la legislación, contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la administración: la negativa y la positiva por lo tanto ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados se puede suponer que han sido resueltos de manera negativa o afirmativa. En su más restringida acepción es una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (negativo) la petición dirigida por este a la administración. El silencio administrativo en materia fiscal En lo fiscal el silencio lleva una significación negativa, es la negativa ficta. En el Derecho Fiscal el silencio de la autoridad se presume como la resolución negativa de la instancia; es decir, el significado presunto del silencio es una negativa y así esta previsto por el artículo 37 del código fiscal de la Federación, al establecer que el silencio de las autoridades fiscales se considera como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponde.
Distinción entre Silencio Administrativo y Derecho de Petición. El silencio administrativo es la ausencia de acto de un ente de la administración pública y la consecuencia (negativa /positiva) que la ley le da. El derecho de petición es una de las garantías individuales que permite al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consiguiente obligación de esta de responder. Artículo 8 CPEUM “A toda petición deberá recacer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve termino al peticionario” De acuerdo con jurisprudencia de la SCJN son no más de 4 meses. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales UNIDAD VI LOS TITULARES DE LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN 1. El órgano y el titular El órgano representa una unidad abstracta, una esfera de competencia. Es el conjunto de elementos personales y materiales con estructura jurídica que le otorga competencia para realizar una actividad relativa al poder ejecutivo y que orgánicamente depende de el. Las unidades entre las que se divide la competencia que le corresponde en materia administrativa. El titular representa una persona concreta que puede ir variando sin que afecte la continuidad del órgano. Ya que tiene, además de la voluntad que ejerce dentro de la esfera de competencia del órgano, una voluntad dirigida a la satisfacción de sus intereses personales. 6.2. Clasificación Existen órganos desde el punto de vista material que son los que ejecutan y desde el punto de vista formal que son los que crean, forman. Los hay funcionarios y empleados 6.3.Teorías que los distinguen • Los funcionarios públicos son los que tienen poder de decidir y ordenar, en tanto que los empleados son menos ejecutores. • Los funcionarios tienen facultades señaladas en la CPEUM o ley en tanto que el reglamento.
• Las funciones suponen un encargo especial transmitido por la ley que crea una relación externa que da al titular un carácter representativo, mientras que el empleado supone una vinculación interna que hace que su titular solo concurra a la formación de la función pública. 6.4. Análisis del artículo 108 constitucional El artículo 108 de la constitución federal se refiere a la responsabilidad de los servidores públicos, a los representantes de elección popular, a los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del DF, al presidente, a los funcionarios y empleados y en general a toda persona que desempeñe un empleo, cago o comisión de cualquier naturaleza en la administración publica y nos habla de que estos se reputan como autoridades. 6.5. Naturaleza de la función Pública. o Las teorías del derecho privado, y o Las teorías del derecho público. o Ambas teorías exigen capacidad y consentimiento, además, existen prestaciones recíprocas al proporcionar al empleado sus servicios a cambio de la compensación pecuniaria que recibe del Estado. En dichos preceptos el empleado público presta sus servicios en virtud de un nombramiento o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales para obra determinada o por tiempo fijo (Art. 3 y 12 de la LFT.) El nombramiento deberá contener no todo el régimen a que está sujeto el empleado, sino los siguientes datos: Nombre, nacionalidad, sexo, estado civil, domicilio, los servicios que deben prestarse, el carácter definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada del nombramiento, la duración de la jornada de trabajo, el sueldo y el lugar donde han de prestarse los servicios. Derecho administrativo Libro tercero Maestra Isabel Oropeza Perez Universidad Abierta Basada en Administración Pública Federal Faya V. Jacinto Porrúa Ley federal del trabajo UNIDAD VII FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 7.1 De la organización administrativa
7.2 Importancia y concepto La organización administrativa está integrada por los entes del poder ejecutivo que habrán de realizar las tareas que conforme a su constitución y a sus leyes respectivas les han sido asignadas. “Ha sido contemplada por el derecho administrativo como instrumento o medio de cumplimiento de al actividad o función administrativa” El sistema de organización administrativa es, junto con el acto administrativo, el núcleo de la doctrina del derecho administrativo. 7.3. Formas de organización administrativa Las formas de organización administrativa, es decir, los sistemas como se estructuran los entes del poder ejecutivo, están determinadas por la liga jerárquica que con mayor o menor intensidad los vincula con el titular del poder ejecutivo; ya sea que este titular se llame presidente, primer ministro, gabinete, gobernador o ayuntamiento. Las formas de organización son la manera en como estará integrada la administración pública; como se ordenarán los órganos del poder público encargados de la actividad o función administrativa del estado. 7.4. Clasificación El artículo 90 Constitucional y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establecen las siguientes formas de organización de la Administración Pública. • Centralizada • Desconcentrada • Paraestatal, dividida en: a) Organismos descentralizados b) Empresas de participación estatal mayoritaria c) Empresas de participación estatal minoritaria d) Fideicomisos Públicos. Constitución Política de Los Estados Unidos Mexicano Artículo 90 La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la federación que estarán a cargo de las secretarías de estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el ejecutivo federal, o entre estas y las secretarías de estado y departamentos administrativos.
De conformidad con la Ley orgánica de la administración Pública federal, la clasificación es la siguiente: Artículo 1o.- La presente Ley establece las bases de organización de la Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal. Artículo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada: I.- Secretarías de Estado; II.- Departamentos Administrativos, y III.- Consejería Jurídica. Artículo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal: I.- Organismos descentralizados; II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y III.- Fideicomisos. Centralización Los órganos dependen inmediata y directamente del titular del poder ejecutivo. Desconcentración Los entes guardan relación jerárquica con algún órgano centralizado, pero existe cierta libertad en lo que respecta a su actuación técnica. Descentralización (paraestatal) Su estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta de la del estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirecto.
Estos órganos pueden adoptar variados esquemas en lo que se refiere a su origen, funcionamiento y sus objetivos. Centralizada Organización Administrativa
centralización
no tienen autonomía
autonomía Descentralización orgánica Y administrativa
técnica y
financiera Paraestatal Autonomía Desconcentración administrativa Técnica (mantienen dependencia con el órgano centralizado) Derecho administrativo 1er Curso Rafael Martinez y Morales UNIDAD VIII CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA 8.1 Concepto La centralización es una forma de la organización administrativa en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública. El tratadista uruguayo Enrique Sayagués dice que la centralización existe cuando el conjunto de órganos administrativos esta enlazado bajo la dirección de un órgano central único. 8.2. Relación Jerárquica (los efectos de esta) La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relación Jerárquica. Ese enlace de órganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala piramidal, casi de tipo militar, ello permite una línea decisoria unificada, y en eso radica la primordial ventaja de esta forma de organización administrativa; además es por esa vía como la voluntad del órgano superior se impulsa hasta llegar al que la ha de externar o ejecutar. 8.3 Poderes (o facultades) que implica la Relación Jerárquica Poder de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia, de disciplina y de resolución de conflictos de competencia. Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a efecto de permitir la unidad de la acción administrativa.
Poder de decisión Esta potestad implica que el superior puede tomar resoluciones para indicar en qué sentido habrá de actuar el órgano, ante dos o mas posibles caminos por elegir. Poder de nombramiento El superior puede valorar la aptitud de los candidatos o solicitantes a un empleo público, y seleccionar al que considere más capaz mediante el otorgamiento del nombramiento respectivo, con lo que se establece una relación laboral entre el estado y el servidor público. Es pues, el superior quien designa a los empleados subalternos, conforme al sistema previsto en Ley. En caso de funcionarios aquel los puede remover libremente. Poder de mando Es la facultad para ordenar al inferior en qué sentido debe conducirse en algún asunto; como habrá de emitir un acto administrativo. Poder de revisión Se pueden examinar los actos del subalterno, a efecto de corregirlos, confirmarlos o cancelarlos. Esta facultad se podrá ejercer en tanto el acto no sea definitivo; si se estuviera en presencia de un acto cuyo procedimiento de origen y exteriorización ha concluido, el superior podrá revisarlo sólo a petición del particular y según establezca la legislación. Poder de vigilancia Esto implica el control mediato o inmediato de la actuación del órgano inferior o del servidor público subalterno; inspeccionar su actuación con el fin de verificar que sea conforme a derecho. Poder Disciplinario Es la posibilidad de sancionar el incumplimiento o el cumplimiento no satisfactorio de las tareas que el servidor público tiene asignadas. Esas sanciones pueden ser, según la gravedad de la falta amonestación verbal, amonestación por escrito, suspensión temporal y cese. Poder para resolver conflictos de competencia Cuando, respecto a cierto asunto, existe duda para determinar cuál es el órgano o que funcionario es el legitimado para atenderlo y resolverlo, el superior jerárquico está investido de facultad o poder para decidir a cuál de ellos les corresponde ese caso concreto.
En relación con esta potestad, la que sólo puede ejercerse cuando la ley es oscura o tiene lagunas, el artículo 24 de la Ley Orgánica de la administración Pública Federal, prevé que “En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna secretaría o departamento administrativo para conocer de un asunto determinado, el presidente de la república resolverá por conducto de la Secretaría de Gobernación, a que dependencia corresponde el despacho del mismo”. En el ámbito interno de cada órgano centralizado, será el titular del mismo quien decida este tipo de dudas. 8.4 Órganos que integran la administración pública centralizada Esta se integra por los entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe de gobierno. Pueden denominarse secretarías, ministerios, procuradurías, etc. De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Secretaría de Gobernación Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de la Defensa Nacional Secretaría de Marina Secretaría de Seguridad Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Energía Secretaría de Economía Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Comunicaciones y Transportes Secretaría de la Función Pública Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Secretaría del Trabajo y Previsión Social Secretaría de la Reforma Agraria Secretaría de Turismo Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Secretaría General de Gobierno; Su número y composición El número de órganos centralizados es muy variable, y depende del país, la época, las posibilidades económicas y la conveniencia política de contar con un aparato administrativo grande o reducido. En cuanto a su composición, cuentan con un titular (secretario, jefe de departamento o procurador) y, con personal de muy distintos niveles, el cual está a cargo de las oficinas en que jerárquicamente se estructura el órgano centralizado. Organización administrativa centralizada federal
El poder ejecutivo Federal en México se deposita en una sola persona, que es el presidente de la república; los entes o dependencias que se estructuran inmediatamente bajo su mando, configuran la administración centralizada de la federación, ésta tendrá a su cargo los negocios del orden administrativo de jurisdicción federal. Organismos que la integran De acuerdo con el Párrafo segundo del artículo 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración centralizada la conforman la presidencia de la república, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Procuraduría general de la República. Esta disposición se contradice con el artículo 2 de la misma Ley, que considera integrantes de la organización solamente a las secretarías y a los departamentos, con olvido del procurador de Justicia del Distrito federal, previsto en el art. 5º. Por otra parte es de criticar que la Ley estime como órgano a la presidencia de la república, ya que esta no puede ser una dependencia de si misma. 8.5 Organización centralizada en el ámbito federal, local y municipal La Administración Pública puede desde el punto de vista teórico ser apreciada desde los tres niveles de gobierno: Presidente de la República ADMINISTRACIÓN FEDERAL CENTRAL
Secretarios de Estado Procuraduría de la República Órganos
Descentralizados Gobernador Secretario General de Gobierno Órganos Desconcentrados ADMINISTRACION Tesorero Local DE ENTIDADES Procuraduría de Justicia Local FEDERATIVAS Oficialía Mayor Anónimas
Sociedades
de Participación Estatal Diversas series de dependencias Presidente Municipal Fideicomisos Públicos ADMINISTRACIÓN DEL AYUNTAMIENTO
Regidores, Síndicos o Munícipes Tesorero Municipal Diversas series de Dependencias
Aspectos generales Organización Administrativa Centralizada Federal En México los titulares de las unidades administrativas que componen actualmente la organización administrativa centralizada federal son: 1) Presidente de la República 2) Secretarios de Estado 3) Procurador General de la República 4) Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal 1. Presidente de la República Se encuentra al frente del Poder Ejecutivo, siendo titular del mismo, es electo en forma directa por el pueblo y su cargo tiene duración de seis años. No puede ser reelecto. Tiene la calidad de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Como Jefe de Estado, representa a la Nación. Como Jefe de Gobierno señala las líneas fundamentales de la actividad política. Nombra y remueve a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento Administrativo, al Procurador General de la República y demás funcionarios cuyo nombramiento no esté especificado en las leyes. Desde el punto de vista administrativo, es el órgano jerárquicamente superior de la Administración Pública federal, no sólo centralizada, sino en sus totalidad (paraestatal, desconcentrada, descentralizada, empresas de Estado, fideicomisos públicos). Con el objetivo de auxiliar a las actividades del Presidente de la República se han establecido diversos órganos, su número y competencia variará en cada Estado y a través de las diversas etapas históricas. En México los órganos auxiliares del Presidente de la República son: Dirección de Comunicación Social (1983) Se encarga de realizar todos los servicios de información de la presidencia. Secretaría Particular de la Presidencia. Siempre ha existido para auxiliar al Presidente en el despacho de sus asuntos. No está catalogada como autoridad administrativa en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Consejería Jurídica de la Presidencia (1996) Estado Mayor Presidencial Fue creado en 1941. Es un órgano técnico militar encargado de la seguridad del Presidente.
Coordinador de Asesores para asuntos de política interior y política exterior. (1997) Tiene a su cargo el secretariado de los gabinetes de Política Interior y Exterior y de Seguridad Nacional. Coordinador de Asesores para asuntos de política económica y política social. (1997) Tiene a su cargo los gabinetes Agropecuario, Desarrollo Social, Económico, Salud, Turismo y los demás que el presidente indique. 2. Secretarios de Estado La Secretaría de Estado es un órgano superior político administrativo que está compuesto por la estructura jurídica y el conjunto de elementos materiales a su disposición, para ejercitar su competencia, bajo la autoridad del titular, quien a su vez depende del Ejecutivo. El Secretario de Estado es la persona física titular de la Secretaría; es nombrado y removido libremente por el Presidente, es un funcionario político y administrativo. Actualmente existen 18 Secretarías de Estado: -
De De De De De De De De De De De De De De De De De De
Gobernación Relaciones Exteriores la Defensa Nacional Marina Seguridad Pública Hacienda y Crédito Público Desarrollo Social Medio Ambiente y Recursos Naturales Energía Economía Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transporte Contraloría y Desarrollo Administrativo Educación Pública Salud Trabajo y Previsión Social la Reforma Agraria Turismo 3. Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República es un órgano superior político administrativo, que auxilia al Presidente de la República en el despacho de los asuntos jurídicos administrativos del Estado. 4. Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Fue creada en 1996. Tiene entre sus funciones dar apoyo técnico jurídico al Presidente de la República, dar opinión al Presidente sobre los proyectos de tratados a celebrar con otros países y organismos
internacionales y en general prestar asesoría jurídica al Presidente de la República. UNIDAD IX LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA 9.1 Nociones generales La desconcentración es una de las formas de organización administrativa: modo de estructurar los entes públicos en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la competencia en los subordinados, para despachar asuntos. Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados, por lo tanto no llegan a tener personalidad jurídica propia. Desconcentración política En este caso lo que se está transfiriendo no es sólo el ejercicio de la función administrativa, sino el total de atribuciones localizadas en otros niveles de organización del Estado: las entidades federativas y municipios. La desconcentración política la constituyen los municipios y los estados miembros de la federación. Desconcentración administrativa Esta consiste en una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional. Ejemplos de organismos desconcentrados: La comisión nacional bancaria y de seguros, Comisión Nacional de Valores y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes entre otros. Ventajas de la desconcentración La desconcentración ha sido considerada la primera etapa de la descentralización, dado que ya implica cierto grado de autonomía en lo que concierne a su libertad de acción en asuntos técnicos. Sus ventajas: • La acción administrativa es más rápida y flexible, ahorra tiempo a los órganos superiores y descongestiona su actividad • La acción administrativa se acerca a los particulares ya que el organismo desconcentrado puede estudiar y resolver hasta cierto grado, los asuntos tomados a su competencia. • Aumenta el espíritu de responsabilidad de los órganos inferiores al conferirles la dirección de determinados asuntos.
9.2 La Desconcentración y sus variantes De acuerdo con nuestro sistema administrativo, la desconcentración puede ser por materia o por territorio. Para Maurice Bourjoul, los tipos de desconcentración son: vertical, horizontal y por servicio. Desconcentración en estricto sentido o funcional El derecho administrativo la ha considerado como una forma de organización administrativa referida a entes que realizan función administrativa, y que gozan de cierta libertad de acción en el aspecto técnico, propio de alguna materia que es de la competencia del órgano central del cual dependen dichos entes. • Desconcentración vertical.- existe en delegar a órganos directamente dependientes y subordinados, determinadas facultades del órgano superior. • Desconcentración horizontal.- consiste en crear oficinas de igual rango entre si, que pueden tener facultades similares dentro de una misma área geográfica, ejemplo oficinas del SAT. • Desconcentración regional.- es una variante de la Desconcentración vertical, pero además de existir la delegación de facultades a los órganos inferiores de estas Se distribuyen geográficamente dentro de un territorio. 9.3 Características de los órganos desconcentrados • Son creados por una ley o reglamento • Dependen siempre de la Presidencia de una Secretaria o de un Departamento de Estado. (órgano centralizado) • Su competencia deriva de las facultades de la Administración Central (matriz). • Su patrimonio es el mismo que el de la federación aunque también puede tener presupuesto propio. • Las decisiones más importantes requieren la aprobación del órgano del cual depende. • Tiene autonomía técnica (capacidad de resolución o de decisión). • No pueden tratarse de un órgano superior, ya que siempre depende de otro. • Su nomenclatura puede ser muy variada. • Su naturaleza jurídica hay que determinarla teóricamente en cada caso, estudiando en particular el órgano que se trate.
• No poseen personalidad jurídica propia. 9.4 Autonomía Técnica y Financiera La libertad de acción o autonomía técnica que poseen los órganos desconcentrados es la nota específica de ellos. Se trata de una autonomía operativa y para ciertas decisiones, pero la política general y las directrices globales son definidas por el órgano centralizado. La autonomía financiera no se da, ya que están incluidos en el presupuesto del ente central al que pertenecen, tampoco cuentan con ingresos y patrimonio propios; en caso de recaudar ciertos ingresos, estos deben concentrarse en la SHCP. Base legal Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Artículo 17.- Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Miguel Acosta Romero Teoría General del Derecho Administrativo La organización desconcentrada se tipifica porque tiene autonomía técnica, pero supervisada por el órgano del que depende; hay, por lo tanto, dependencia y nexo de jerarquía, hay poder de nombramiento, de mando, disciplinario, etc. Y tienen autonomía financiera. 9.5 Procedimiento de la Creación o extinción de órganos Desconcentrados. El artículo décimo primero del decreto (DOF 24 de abril de 1979) dispone: “En los casos de creación o extinción de órganos desconcentrados los titulares de las dependencias deberán poner al Ejecutivo Federal los proyectos que correspondan, recabando previamente la opinión de la Coordinación General. En el derecho mexicano los órganos desconcentrados son creados mediante leyes, decretos, reglamento interior o por acuerdos; sin determinarse por qué motivo algunos son creados por leyes, otros por decretos, dentro de un reglamento interior o incluso por simple acuerdo del Ejecutivo Federal. 9.6 Órganos Administrativos Intermedios Estos órganos administrativos no tienen rango de secretaría o departamento de Estado, y cuya integración es colegiada en algunos casos
y también las oficinas de la administración pública de las entidades federativas. I. Comisiones intersecretariales Son organismos intermedios creados para la atención de asuntos que implican e, ejercicio de la actividad administrativa en diversas ramas o materias, están integradas por uno o varios Secretarios de Estado, o Jefes de Departamento Administrativo, o directores o gerentes de organismos descentralizados, o empresas de Estado, o representantes de ellas. Estos organismos intersecretariales son creados por el Presidente de la República, integrados por varias secretarías o departamentos administrativos, sin perjuicio de ser constituidos al mismo tiempo por otro tipo de organismos. Tienen como finalidad, la solución de problemas en los cuales sea insuficiente la acción de una sola Secretaría, o Departamento de Estado. Características • Solamente el presidente de la República puede crearlos (aunque también el congreso de la unión mediante leyes, ha creado comisiones intersecretariales) • Ejemplos: la comisión nacional de Inversiones Extranjeras, La comisión para la Planeación del Desarrollo Tecnológico y Científico, creadas por la ley para coordinar y promover el desarrollo científico y Tecnológico. Esta integrada por la SHCP, SER, SPP. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976 TEXTO VIGENTE Última reforma publicada DOF 01-10-2007 Artículo 21.- El Presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos. Las entidades de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas comisiones, cuando se trate de asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Presidente de la República. Clasificación Atendiendo a su duración, estos órganos pueden ser transitorios o permanentes y atendiendo al orden de su estructuración, simples o mixtos.
Serán transitorios aquellos cuya duración sea definida por un tiempo determinado y luego se extingan; y permanentes, aquellos cuya duración sea indefinida. Simples aquellos que se integren solo por Secretarías o Departamentos de Estado. Los mixtos estarán integrados por: 1. secretarías de estado y al mismo tiempo otro tipo de organismo. 2. Departamentos administrativos y otro tipo de Organismo a la vez. 3. Secretarías, Departamentos de estado y otro tipo de organismo a la vez. Dichos organismos pueden ser: • • • • •
Organismos desconcentrados o descentralizados Empresas de participación estatal Representación de los particulares Autoridades de las entidades federativas Autoridades municipales.
II. Consejo de ministros No es un órgano normal y permanente de la Administración pública, sino, mas bien, un órgano político-administrativo, cuyas funciones y facultades son precisamente las de participar en el procedimiento relativo a tomar el acuerdo de suspender las garantías individuales. Es un cuerpo colegiado, constituido por el Jefe de Estado, los secretarios de Estado, los jefes de Departamento Administrativo y el Procurador General de la República, que sólo actúa en los casos de excepción previstos en el artículo 29, de la constitución, que son: 1. Invasión 2. Perturbación grave de la paz pública. 3. Cualquier otro supuesto que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. III. Acuerdo Colectivo Artículo 6o.- Para los efectos del Artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República acordará con todos los Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador General de la República. Artículo 7o.- El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la Presidencia de la República. IV. Oficinas de la Administración Pública en las Entidades Federativas.
En el aspecto descentralizado o desconcentrador, para determinar el fenómeno de llevar la administración Pública a la entidades federativas, mediante delegación de facultades con establecimiento de oficinas que puedan resolver los problemas locales, casi todas las dependencias centrales y algunas paraestatales, proceden a aplicar esta política administrativa. Las oficinas de la Administración Pública en las Entidades Federativas comprenden no sólo a las dependencias centrales, sino también a todas aquellas dependencias paraestatales que tengan competencia para realizar actividades en todo el territorio de la República, por ejemplo las delegaciones estatales del IMSS, INFONAVIT, de la Procuraduría Federal del Consumidor, del ISSSTE, etc. Estas oficinas vienen a constituir una forma de desconcentración regional de la Administración Pública Federal. Todas las unidades administrativas, Presidente de la República, Secretarios de Estado, Jefes de Departamento, Procurador General de la República, con exclusión del Jefe de DF, son autoridades federales, con competencia en toda la república. Todas las Secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República, trabajan en las entidades federativas a traves de oficinas que generalmente tienen competencia en todo el territorio de cada entidad, o dividen este también en diversas zonas. La práctica administrativa a veces las llama Delegaciones, Agencias, Oficinas o Direcciones. UNIDAD X LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA FEDERAL Teoría General del Derecho Administrativo Miguel Acosta Romero Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Artículo 45.- Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Ley Federal de Entidades Paraestatales Artículo 14.- Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
10.1 Concepto La descentralización administrativa es una forma de organización que adopta, mediante una ley (en el sentido material), la administración pública, para desarrollar: • Actividades que competen al Estado • O que son de interés general en un momento dado, • A través de organismos creados especialmente para ello, dotados de: 1. personalidad jurídica 2. patrimonio propio 3. Régimen jurídico propio La descentralización administrativa, en estricto sentido, existe cuando se crean organismos con personalidad jurídica propia, mediante disposiciones legislativas, para realizar una actividad que compete al Estado, o que es de interés Público. Descentralización vs. Desconcentración |DESCONCENTRACIÓN |DESCENTRALIZACIÓN | |1. Órgano inferior subordinado a una Secretaría, o a la |1. Órgano que depende indirectamente del Ejecutivo Federal. | |Presidencia. | | |2. Puede contar o no con personalidad Jurídica. |2. Tiene invariablemente personalidad jurídica. | |3. Puede Contar o no con patrimonio propio. |3. Siempre tiene un patrimonio propio. | |4. Posee facultades limitadas. |4. Posee Facultades más autónomas. | Derecho Administrativo Gabino Fraga Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes: “Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía” y concluye: “el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos. Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.
La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son: 1. Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el municipio. 2. Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos (Comisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México, Instituto Mexicano del Seguro Social, Universidad Nacional Autónoma de México, etc.). 3. Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor ingerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas. En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos ellos. Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores. 10.2 Diferencia con la descentralización Política.
Se dice que hay descentralización cuando las potestades públicas se distribuyen en múltiples órganos. Las corporaciones constitucionales y legislativas pueden distribuir el poder administrativo con base en dos reglas fundamentales: la ley o la constitución. La descentralización política corresponde a la forma de Estado o forma de Gobierno y, la administrativa, exclusivamente a los órganos del Poder ejecutivo ya sea Estado Federal, Local o Municipal. En la descentralización política existe una autonomía de decisión, de actuación y hasta de fijación de políticas interiores o dentro de su límite territorial, ya sea del Estado o del Municipio. La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política en que se opera en el régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales. 10.3 Sus Fines Objeto La causa generadora de la creación del órgano descentralizado se materializa en: 1.- La realización de actividades que corresponden al estado; 2.- La prestación de servicios públicos; 3.- La administración y explotación de determinados bienes del dominio publico; 4.- La prestación de servicios administrativos; 5.- La realización coordinada de actividades federales, estatales y municipales, o con organizaciones internacionales, de actividades de asistencia técnica y desarrollo económico, la producción de servicios o de procesos industriales; 6.- La distribución de productos y servicios que se consideran de primera necesidad, o que interesa la Estado intervenir en su comercialización. En la realidad, el organismo público descentralizado puede actuar en uno o varios de los ramos antes aludidos o aún en otros nuevos, que en el futuro las necesidades sociales puedan demandar. Finalidad La finalidad que busca el Estado con la creación de esta clase de instituciones es siempre procurar la satisfacción del interés general en forma más rápida, idónea y eficaz 10.4 Sus ventajas e inconvenientes
Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios públicos específicos. Por su parte, Andrés Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales 10.5 Características de los organismos descentralizados 1. Son creados, invariablemente, por un acto legislativo, sea ley del Congreso de la Unión, o bien, decreto del Ejecutivo. 2. Tienen Régimen Jurídico Propio. 3. Tienen Personalidad Jurídica Propia que les otorga ese acto legislativo. 4. Denominación 5. La sede de las oficinas y dependencias y ámbito territorial. 6. Tienen órganos de dirección, administración y representación. 7. Cuentan con una estructura administrativa interna. 8. Cuentan con patrimonio propio 9. Objeto 10. Finalidad 11. Régimen Fiscal. Régimen Jurídico Propio Los organismos descentralizados están regulados, de manera específica, por la ley o decreto que los creo. En ese instrumento jurídico se expresa que son personas morales, y se especifican su patrimonio, sus órganos de gobierno, su objeto y, en ocasiones, las formas en que el estado supervisará su funcionamiento y, además, la autorización para que expidan su reglamentación interna cuando sea el caso. Si bien estos poseen ese ordenamiento que les da vida, también, ha de indicarse, que hay una serie de leyes cuya aplicación les es común. Recordemos aquí solamente a la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, como dos ejemplos precisos de esa ley que les es común. Personalidad Jurídica Los órganos descentralizados poseen por disposición legal, una personalidad jurídica propia, que es distinta de la del Estado (25 CCivil) dicha personalidad les permitirá realizar los actos necesarios para el logro de su objeto y finalidad. Estos organismos son distintos al Estado, jurídicamente hablando; pero como realidad política y sociológica, están ubicados dentro del gobierno. De aquí la necesidad de un control o de una tutela ejercidos por parte de los órganos centralizados. Denominación Su denominación esta fijada en la ley o en el decreto que los ha creado y generalmente corresponde o alude a su objeto o finalidad. Algunos de ellos: CFE IMSS INFONAVIT PEMEX Procuraduría Federal del Consumidor La sede de las oficinas y dependencias y ámbito territorial El domicilio de los descentralizados será el que les señale su reglamentación y pueden contar con sucursales e instalaciones foráneas. Los OPD pueden actuar en todo el territorio nacional, excepto que por su objeto estén limitados a determinada circunscripción. Órgano de dirección, administración y representación. El órgano supremo de un ente centralizado recibe distintos nombres, de acuerdo con su particular instrumento de creación; así puede llamarse, junta de gobierno, consejo directivo o de administración, junta directiva, comité ejecutivo, etc. Se trata en todo caso de un órgano colegiado, integrado por representantes de entes centralizados y paraestatales. Las tareas de ejecución y representación estarán a cargo de un funcionario designado por el órgano colegiado de gobierno o por el Presidente de la República, según la ley o decreto, dicho funcionario es denominado director general o gerente general. Este directivo estará auxiliado por los funcionarios y el personal previstos en el presupuesto y en la ley. Sus órganos de gobierno:
ARTICULO 17.- La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un Organo de Gobierno que podrá ser una Junta de Gobierno o su equivalente y un Director General. ARTICULO 18.- El Organo de Gobierno estará integrado por no menos de cinco ni más de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Será presidido por el Titular de la Coordinadora de Sector o por la persona que éste designe. El cargo de miembro del Organo de Gobierno será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de representantes. ORGANO COLEGIADO DIRECTOR GENERAL Puede ser: Asamblea, junta directiva, consejo de administración. Es nombrado por el cuerpo colegiado. Por orden del presidente Estructura interna Esta precisada en su ley o decreto de creación. Patrimonio Propio Es consecuencia de poseer personalidad jurídica. Contar con un patrimonio les implica adquirir, administrar y disponer de bienes y derechos. Los bienes de estos entes son bienes públicos; en nuestro sistema de derecho, los órganos centralizados ejercen una marcada intervención en control del patrimonio de las instituciones descentralizadas. El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el orden jurídico, las cuales están relacionadas con cometidos estatales de naturaleza administrativa, es decir, auxiliar en la función administrativa. En tanto personas morales, su objeto es producir, vender, operar o explotar bienes o servicios. Régimen Fiscal La mayoría de los organismos descentralizados, por las actividades propias de su objeto, están exentos del pago de impuestos federales, locales y municipales. La práctica se ha inclinado a reconocer que cubren los derechos de carácter federal y local. No obstante, en algunos casos hay organismos descentralizados que pagan precedentes, estimamos que en aquellos casos en que el OPD realiza una actividad que corresponde al estado y este le ha dado su personalidad, patrimonio, y su régimen jurídico, en el supuesto de que obtuviera beneficios, esos podrían acrecentar el patrimonio de la institución, o bien ingresar al patrimonio del Estado como
productos, pues en principio resultaría ilógico que el Estado cobre impuestos a sus propios organismos; sería tanto como pasar dinero de una bolsa, a otra, de la misma persona UNIDAD XI LAS EMPRESAS PÚBLICAS Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Artículo 46.- Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes: I.- Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica; II.- Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social. B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno. Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores Públicos Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes. Derecho administrativo 1er curso Rafael Martinez y Morales 11.1 Antecedentes La empresa pública es una institución que tiene arraigo en los países extranjeros; Pero a 1996 están en decadencia por el proceso privatizador. Sus antecedentes se encuentran en las compañías de la Indias Orientales, creadas por el gobierno Holandés, cuya principal característica era que gran parte del capital se suscribía por los Estados (Holanda, Inglaterra y Francia), y desarrollaban además del monopolio del comercio, una serie de actividades administrativas y en algunas ocasiones hasta impartían justicia.
Antecedentes en México El término empresa pública se refiere a entes estatales o paraestatales, dedicados a producir o distribuir bienes o servicios de naturaleza económica. Ejemplos de esas primeras empresas públicas son el Banco de México, Ferrocarriles Nacionales de México, CFE, PEMEX, el Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero y la compañía Exportadora e Importadora Mexicana, SA. De finales de la segunda guerra mundial 1945 a 1980, se presenta un auge de la empresa pública, cuando el estado decide rescatar negocios y ocupaciones que dejan de interesar a los particulares, principalmente con el fin de mantener abiertas fuentes de trabajo. 11.2 Concepto La empresa es una organización de medios personales y reales destinada a la producción o mediación de bienes y servicios para el mercado. El carácter de pública la tendrá cuando el estado proporcione una parte o el total de esos medios. Habrá empresa pública cuando el Estado produzca o distribuya satisfactores económicos, no importa mediante que órgano lo efectúe. (centralizado, desconcentrado o descentralizado) En un sentido limitado, como de institución administrativa, la empresa pública existirá cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado, para realizar función administrativa, ya sea de tipo industrial o comercial. 11.3 Características I. Son creadas por acuerdo del presidente de la República; excepcionalmente por ley del congreso II. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del Estado. III. Cuentan con un patrimonio propio IV. El estado les proporciona parte o el total de sus recursos económicos V. No tienen relación jerárquica con el poder ejecutivo VI. La administración pública ejerce un control o una tutela sobre su actividad. VII. Su objeto es de carácter industrial o comercial VIII. Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado IX. Su finalidad es la de satisfacer necesidades colectivas y no la obtención de lucro. 11.4 La empresa pública y sus diferencias con la empresa privada. Mediante la empresa pública, el Estado lleva a cabo tareas administrativas, es decir, cumple parte de sus cometidos. También podemos afirmar que por su medio el Estado realiza ciertas labores dentro de sus
atribuciones, las que se supone persiguen beneficios para la colectividad u obedecen al interés público. Por su lado la empresa privada tiene por finalidad la obtención de lucro, o sea, de lograr utilidades que normalmente habrán de aumentar el patrimonio personal del particular o particulares que aportaron los medios o recursos al negocio. Esta diferencia entre lucro y beneficio público es la fundamental para discernir a la empresa privada de la pública. Las sociedades de participación estatal son aquellas en las que existe un vínculo de concurrencia en la formación o explotación de una empresa, generalmente sociedades mercantiles, entre el Estado y los particulares. Teoría General del Derecho Administrativo Miguel Acosta Romero 11.5 Objeto • • • •
Prestar o administrar un servicio publico. Administrar bienes del Estado. Producir bienes. Prestar servicios que no tengan carácter de servicios públicos. • Realizar actividades en las que considera que los particulares no tienen capacidad de inversión o bien que no son productivas. • Fomentar nuevas ramas de actividad o producir bienes para sustituir importaciones. • Conservar fuentes de trabajo. 11.6 Procedimiento para su creación y extinción Las empresas públicas que adoptan la forma de sociedades mercantiles o similares (AC/SC) son creadas por una decisión gubernamental que se materializa mediante un acuerdo de la secretaría de programación y Presupuesto y de la Secretaría o departamento cabeza de sector. Este acuerdo se publica en el DOF. Emitido dicho acuerdo, se procede al otorgamiento de la escritura constitutiva que prevé la ley, ante la fe de notario público, excepto para las sociedades nacionales de crédito. El acuerdo puede referirse a que la Federación participe en sociedades ya creadas, adquiriendo las acciones o partes que se considere conveniente. Se constituirá con: • • • • • •
Dos socios como mínimo Capital mínimo de 50,000.00 Denominación social asentada en la escritura constitutiva Objeto Estatutos Órgano de administración, reglas de funcionamiento, etc.
Extinción y liquidación de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Ley Federal de Las Entidades Paraestatales ARTICULO 32.- Cuando alguna empresa de participación estatal mayoritaria no cumpla con el objeto a que se contrae el artículo 30 o ya no resulte conveniente conservarla como entidad paraestatal desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de la Dependencia Coordinadora del Sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la enajenación de la participación estatal o en su caso su disolución o liquidación. Doctrina Cuando se trata de la extinción de organismos descentralizados, cuya creación se haga por una ley desde el punto de vista material, su extinción y liquidación también debe ser ordenada por otro acto de la misma naturaleza del que le dio origen, así como también su transformación o modificación. En este acto se deberá prever cuál va a ser el procedimiento de extinción, en cuanto a las relaciones con los empleados y trabajadores y en cuanto a los bienes, aun cuando, en este último caso, si no hubiera disposición expresa se entenderá que forman parte del dominio privado de la federación. Diversas formas jurídicas de organización que puede adoptar la empresa Pública. En México la empresa pública, desde sus orígenes en el siglo pasado tiene una clara orientación hacia las estructuras mercantilistas, con modalidades de intervención estatal; en nuestros días, la mayor proporción de empresas públicas en nuestro país adoptan la forma mercantil y dentro de ésta, la que más frecuentemente se utiliza, es la sociedad anónima. Las variantes de estructura son las siguientes: Dependencias directas del Ejecutivo Secretaría de Comunicaciones y Transportes Organismos Desconcentrados Lotería nacional para la Asistencia Pública Organismos descentralizados PEMEX, Ferrocarriles nacionales de México, etc Sociedades mercantiles (art. 1º LGSM) de estado
I. Sociedad en nombre colectivo II. Sociedad en comandita simple III. Sociedad en comandita por acciones IV. Sociedad de responsabilidad limitada V. Sociedad anónima VI. Sociedades Cooperativas VII. Sociedad Nacional de Crédito (los bancos de gobierno) Como Fideicomiso Público UNIDAD XII EL FIDEICOMISO PÚBLICO 12.1 Antecedentes Teoría General del Derecho Administrativo Miguel Acosta Romero Es una institución relativamente reciente en nuestro medio, aún cuando existen antecedentes legislativos y algunos proyectos de leyes, como los conocidos con el nombre de Proyecto limantour, de 1905; Proyecto Creel, de 1924; proyecto Vera Estañol, de 1926 y la Ley de Bancos de Fideicomiso, de 1926. Se introdujo esta institución en la Ley General de Instituciones de Crédito, de 1932 y en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, del mismo año. Según la doctrina, se remonta al D. Romano y al Trust, que surgió en el common law y la equito, en Inglaterra, entre los siglos XIII y XV En México se discute acerca de su naturaleza Jurídica. Hay quienes lo consideran como contrato y quienes lo consideran como un negocio jurídico, o un acto unilateral de voluntad. 12.2 Definición legal Conforme al Artículo 346 de la LGTOC. En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una institución fiduciaria. LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976 TEXTO VIGENTE Última reforma publicada DOF
01-10-2007
Artículo 47.- Los fideicomisos públicos a que se refiere el Artículo 3o., fracción III, de esta Ley, son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al
Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que tengan comités técnicos. En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada. A nivel estatal el fideicomitente lo es la Secretaría de Finanzas y a nivel municipal lo es el encargado de la Hacienda Municipal. Concepto de fideicomiso público (doctrinal) El fideicomiso público es un contrato por medio del cual, el gobierno federal, los gobiernos de los estados o los ayuntamientos; a través de sus dependencias centrales o paraestatales, con el carácter de fideicomitente, transmite la titularidad de bienes del dominio público (previo decreto de desincorporación), o del dominio privado de la Federación, entidad o municipios o afecta fondos públicos, en una institución fiduciaria, para realizar un fin lícito, de interés público. Destacan en el fideicomiso los siguientes órganos: A) DE GOBIERNO. El comité técnico, que si en los fidecomisos públicos en general no es indispensable, en el fideicomiso publico si lo es, toda vez que funge como órgano de gobierno y debe ser previsto en el instrumento de su creación. B) DE DIRECCION. El director general, quien funge como su administrador y representante de la entidad. En ocasiones se le designa como delegado fiduciario. C) DE CONTROL Y EVALUACIÓN. A nivel externo, estas funciones las realiza la Secretaria de la Contraloría General de la Federación y en su caso, la coordinadora del sector que le corresponda. El fideicomiso no tiene personalidad jurídica propia El fideicomiso es un contrato, y de ninguna manera se desprende que ese contrato dé nacimiento a una persona jurídica distinta de las partes contratantes, es decir, fideicomitente, fiduciario, fideicomisario. L 12.3 Clasificación de los Fideicomisos I. Expreso y Tácito: según que se manifieste en forma indubitable (que no puede dudarse) la voluntad, o derive de algún acto en forma tácita. En mi opinión en México, sólo pueden darse los fideicomisos expresos. II. Oneroso o Gratuito: según se trate de que devengue honorarios el fiduciario, o no, en su caso, de que en relación con la transmisión de bienes ésta sea o no gratuita.
III. Fideicomiso Público y Privado: público será aquel en el que intervengan instituciones gubernamentales como fideicomitentes, o tenga por objeto bienes del gobierno federal, o realizar actividades de interés público. Privado es aquel que se celebra exclusivamente entre particulares. IV. Otra clasificación de los fideicomisos, es la que los divide en de garantía, de inversión, de administración, testamentarios y para emisión de certificados de participación. 12.4 Elementos del fideicomiso público De acuerdo con lo anterior: El fideicomitente, que puede ser: • El Gobierno federal • Los Gobiernos de las Entidades Federativas • Los ayuntamientos en los municipios. Patrimonio fiduciario • • • • • • •
Bienes del dominio público, previa desincorporación Bienes del dominio privado Bienes inmuebles Bienes muebles Dinero en efectivo Subsidios Derechos
Por efecto del fideicomiso, esos bienes se transfieren al fiduciario para que con ellos realice el objeto y las finalidades que se pactan en el contrato respectivo. El fiduciario Sólo pueden ser fiduciarias las instituciones de crédito de Banca Múltiple o de Banca de Desarrollo.(autorizadas) Objeto • • • •
La inversión Manejo y administración de obras públicas. Prestación de servicios La producción de bienes para el mercado
No obstante esto, el objeto de los fideicomisos públicos puede ser amplísimo: • Regularizar tenencia de la tierra • Realizar planes de construcción de conjuntos habitacionales para personas de bajos ingresos e ingresos medios.
• Operar eficientemente cierto tipo de empresa, sin tener personalidad jurídica propia. • Actuar conjuntamente autoridades federales. • Desarrollo de Parques y Zonas Industriales. • Fondos, los que se conocen en México como “fondos de redescuento”, utilizados por el gobierno Federal con recursos presupuestarios o fiscales, tanto en el Banco de México, como en el Nacional Financiera. Tales fideicomisos operan como banca de segundo piso, tomando en redescuento el papel que la banca recibe al acreditar a su clientela. • Liquidar legalmente instituciones y organizaciones de crédito. • Para desarrollo de cuestiones culturales. • Para construcción de escuelas • Para desarrollos portuarios • Para remodelación urbana. Fines de los fideicomisos públicos. Los fines siempre serán de interés público, satisfacer mejor las necesidades colectivas, obtener mejores rendimientos de los elementos de la Administración Pública, optimizar esa actividad y tender a una mayor eficiencia y eficacia. Sus fines concretos son pactados en el contrato. Duración En los fideicomisos normales, la duración máxima de estos es de 30 años, sin embargo, hace la salvedad la ley de que cuando sean instituciones de beneficencia o de orden público, su duración puede ser indefinida. 12.5 El Comité Técnico. Son órganos colegiados que se designan en el acto constitutivo del fideicomiso, o en sus reformas, si es que el fideicomitente se reservó esas facultades y cuyo objeto, a primera vista, sería el de coadyuvar con el fiduciario en el desempeño del fideicomiso, y determinar la distribución de los fondos conforme a las reglas y facultades que en el acto constitutivo del fideicomiso se señalaron para el comité. Generalmente, en el comité técnico está un representante propietario y un suplente del fideicomitente, igual representación por el fiduciario e idéntica, por el fideicomisario. Se integra por personal del gobierno del estado, personal de la institución de banca múltiple y aquellos que se consideren los beneficiarios. Ley Federal de Las Entidades Paraestatales.
ARTICULO 56.- El Órgano de Gobierno, a propuesta de su presidente o cuando menos de la tercera parte de sus miembros, podrá constituir comités o subcomités técnicos especializados para apoyar la programación estratégica y la supervisión de la marcha normal de la entidad paraestatal, atender problemas de administración y organización de los procesos productivos, así como para la selección y aplicación de los adelantos tecnológicos y uso de los demás instrumentos que permitan elevar la eficiencia. UNIDAD XIII ORGANISMOS PUBLICOS AUTONOMOS Teoría General del Derecho Administrativo Miguel Acosta Romero 13.1 Concepto de Autonomía Autonomía, etimológicamente significa la facultad de regirse por sí mismo o capacidad de actuación espontánea. Jurídicamente supone la capacidad de darse leyes propias en función de su autogobierno. La autonomía administrativa es la que se reconoce a una región, provincia, ciudad o pueblo, para dirigir, según normas y órganos propios, todos los asuntos concernientes a su administración regional, provincial o municipal. En la doctrina del derecho administrativo la autonomía se utiliza para definir la posición de los estados frente a los gobiernos o la que guardan los organismos descentralizados por servicio, frente a los órganos de la administración centralizada. Para que pueda haber autonomía en un órgano se requiere que no haya centralización, puesto que la autonomía implica, la toma de decisiones por si mismo, y la centralización impide que esto suceda. Entre estos encontramos: • • • • •
UNAM IFE TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL BANCO DE MEXICO COMISION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
Cuentan con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propio. La Autonomía aplicada a la actividad administrativa se centra fundamentalmente en la no injerencia ni política ni administrativa del gobierno central en los manejos de los órganos autónomos.
13.2 Fundamentos constitucionales y legales LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL (LFTAIPG) Publicada el 11 de junio de 2002 en el D.O.F. TÍTULO PRIMERO DISPOSICIONES COMUNES PARA LOS SUJETOS OBLIGADOS Capítulo I Disposiciones Generales IX. Órganos constitucionales autónomos: El Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Para García Laguardia los éntes autónomos son aquellos órganos descentralizados del Estado a los que se les ha otorgado capacidad de darse preceptos obligatorios. Autonomía es la facultad que tienen las instituciones para gobernarse o para ejercer actos de soberanía, lo cual presupone contar con poderes jurídicos propios. Estos órganos colaboran en el desarrollo de las actividades primordiales, se establecen en la constitución y no están adscritos a ningún poder. Su función es controlar y equilibrar los poderes tradicionales; se les otorga funciones para coadyuvar en el desarrollo de la administración del estado. Características • Autonomía político-jurídica- los órganos constitucionales autónomos gozan de cierta capacidad normativa que les permite crear normas jurídicas sin la participación otro organo estatal; administrativagozan de cierta libertad para organizarse internamente y administrarse por si mismos sin depender de la administración general del estado; financierapueden determinar en una primer instancia sus necesidades materiales mediante un anteproyecto de presupuesto que normalmente es sometido a la aprobación del Legislativo. • Capacidad de formular su regulación interna • Capacidad para auto organizarse, elaborar sus propios programas y encomiendas. • No debe tener influencia de fuerzas políticas • El estatuto jurídico especial cuida y libra a sus titulares de la presión que pudieran recibir de otros órganos o de la sociedad; gozan de
garantías de designación, inamovilidad, duración, remuneración suficiente. Sus nombramientos son de mayor duración que los de los políticos. Su remuneración es la misma de la de los Sec. De Estado. • Sus integrantes deben estar sujetos aun marco de incompatibilidades (imparcialidad), no podrán desarrollar actividades del derecho público o privado, con excepción de no remuneradas culturales, de beneficencia, etc. • Debe tener el derecho de iniciativa legislativa para proponer actuaciones o reformas a la ley de su competencia. Facultad de reglamentar su ley y subsanar sus vacíos. • Los entes u órganos tienen que presentar informes y comparecer ante el órgano parlamentario. El ente u órgano no debe estar sujeto a las instrucciones del Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo. Una de las características fundamentales de estos órganos es que no derivan de ningun titular de ninguna secretaría, nacen (autónomamente) de la constitución, este es el ordenamiento jurídico que les da vida 13.3 Competencia y atribuciones Universidades La ley faculta a las universidades para elaborar sus reglamentos autónomos, mismos que se confeccionan en función de la autodeterminación de cada universidad. Cuando la autonomía se otorga desde la constitución, el espíritu del constituyente permanente es preservar la libertad de cátedra, de investigación y de estudio, así como la autonomía de las universidades. Ley orgánica de la UNAM. La Ley Orgánica de la UNAM es el máximo ordenamiento jurídico que regula su personalidad, su estructura y su vida interna. En el artículo primero de dicha norma se establece que "La Universidad Nacional Autónoma de México es una corporación pública, organismo descentralizado del Estado, dotado de plena capacidad jurídica y que tiene por fines impartir educación superior para formar profesionistas, investigadores, profesores universitarios y técnicos útiles a la sociedad; organizar y realizar investigaciones, principalmente acerca de las condiciones y problemas nacionales, y extender con la mayor amplitud posible los beneficios de la cultura". Banco de México (órgano autónomo desde 1932) artículo 28 CPEUM El Banco de México es el banco central del Estado Mexicano, constitucionalmente autónomo en sus funciones y administración, cuya finalidad es proveer a la economía del país de moneda nacional. En el desempeño de esta encomienda tiene como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda. IFE (41 CPEUM Función estatal de organizar las elecciones)
Actividades relativas a geografía electoral, derechos de las agrupaciones y partidos políticos, padron y lista de electores, preparación de la jornada electoral, computos y declaración de validez en la eleccion de diputados, senadores y el presidente. Órgano superior de Fiscalización (de la federación de la camara de diputados) Tiene autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, en las desiciones sobre su organización interna y funcionamiento. Sus tareas son fiscalizar los ingresos y egresos, los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares. Dicho organo le rinde cuentas a la cámara de diputados federal. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CPEUM 102-B) La cual contará con autonomía de gestión y presupuestaria, así como personalidad jurídica y patrimonio propios. El titular tiene como una de sus principales funciones investigar, a petición de parte u oficio, la afectación de la esfera jurídica de los gobernados, por actos u omisiones de las autoridades administrativas, tales como, la ilegalidad, negligencia o el retraso manifiesto, la iniquidad o la injusticia.. Artículo 3o.- La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación. Autonomía Territorial Los Estados (40 CPEUM y sobre todo 41 ) El 41 constitucional determina que en los estados habrá poderes y podrán legislar en cuanto dicho régimen interior en los términos de la Constitución Federal. El art. 116 señala que los estados tendrán su propia constitución. El DF no goza de autonomía política ya que su gobierno está a cargo de los poderes federales y de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial locales. Los municipios El art. 115 constitucional señala que los estados tienen como base de su división territorial y de su organización política administrativa al municipio libre. Cada municipio es gobernado por un ayuntamiento. Los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejaran su patrimonio. Los ayuntamientos tienen entre sus facultades: aprobar los bandos de policía y de buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Revisión de sus actos Los institutos autónomos gozan de cierta independencia para cumplir con el desarrollo de sus actividades, aunque en estricto sentido son entes autárquicos debido a que la autarquía es la capacidad que tienen las entidades descentralizadas de administrarse a sí mismas, con independencia de los poderes centrales o estatales, aunque están sujetos a coordinación y control, lo que comprende el conjunto de potestades de inspección, vigilancia y fiscalización que pueden ejercer las autoridades supremas del Estado. UNIDAD XIV ACTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO 14.1 Distinción entre hecho y acto jurídico El acto jurídico generalmente es definido como una manifestación de voluntad, encaminada a provocar o producir efectos de derecho, con la manifiesta intención de que se realicen esos efectos. El hecho jurídico es un acontecimiento de la naturaleza o del hombre al que el derecho le reconoce expresamente en el orden jurídico consecuencias de derecho. En esos hechos del hombre no interviene su voluntad para producir esas consecuencias jurídicas. Como todo acto jurídico, el acto administrativo es el fruto del juego de tres elementos que son la reglamentación jurídica, el hecho y la voluntad del autor del acto. 14.2 Concepto Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 8. El acto administrativo, es la declaración unilateral de la voluntad dictada por las autoridades administrativas, en ejercicio de su potestad pública, que crea, declara, reconoce, modifica, transmite o extingue, derechos u obligaciones de los administrados o entes públicos. Definición doctrinal El acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general. Explicación del concepto El acto administrativo supone la existencia de una decisión unilateral previa por parte del titular del órgano de la administración, o de la ejecución de esta decisión con independencia del contenido y de la forma que posteriormente adopte el acto, y de que, el mismo afecte al sujeto pasivo y
sea bilateral o multilateral; su origen es una decisión unilateral, por ejemplo, el nombramiento de un secretario de estado. Como acto jurídico, implica que puede crear, modificar, transmitir, reconocer, declarar o extinguir derechos u obligaciones. Es generalmente ejecutivo. Tiene dos características: ejecutorio y ejecutivo. Ejecutorio por que tiene ejecución y por que causa ejecutoria. En derecho administrativo debe entenderse por acto ejecutivo, el acto administrativo que tiene en si, la potestad necesaria para su realización fáctica coactiva, en caso de que el sujeto pasivo no la cumpla voluntariamente. Y que además su ejecución pueda ser llevada a cabo por la propia Administración Pública, sin necesidad de acudir al poder judicial para ello. Ejemplo: el acto de cobro de impuestos, la expropiación, el decomiso, una clausura, etc. Que ha causado ejecutoria. Se entiende aquella sentencia o acto, contra el cual, ya no cabe ningún medio de impugnación, es completamente definitivo. Características del Acto Admninistrativo a) Es un acto jurídico b) Es de derecho público c) Lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa d) Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público. 14.3 Elementos del acto administrativo • • • • • • •
Sujeto Manifestación de la voluntad objeto forma motivo finalidad mérito
Elementos constitutivos y su fundamento. Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Capítulo II Elementos y Requisitos de Validez en los Actos Administrativos Artículo 12. Son elementos de validez del acto administrativo:
I. Que sea realizado por autoridad competente en ejercicio de su potestad pública; II. Que sea efectuado sin que medie error, dolo, violencia o vicio del consentimiento; III. Que tenga por objeto un acto lícito y de posible realización material y jurídica, sobre una situación jurídica concreta; y IV. Que no contravenga el interés general. Artículo 13. Son requisitos de validez del acto administrativo: I. Constar por escrito; II. Contener la mención del lugar, fecha y autoridad que lo suscribe; III. Estar debidamente fundado y motivado; IV. Contener la manifestación clara y precisa del objeto del acto; V. Contener la referencia específica de identificación del expediente que se trate y nombre completo del o los interesados; VI. Ser notificado apegándose a los ordenamientos en vigor aplicables y en su caso publicado. Igualmente deberá mencionar los recursos administrativos que puede interponer su destinatario en caso de desacuerdo; VII. Dar intervención a terceros interesados cuando el ordenamiento de la materia así lo establezca; y VIII. Ser efectuado por el servidor público facultado para ello. Doctrina Son las condiciones de legitimidad del acto administrativo Sujeto Es el órgano de la administración pública que en ejercicio de la función administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias jurídicas subjetivas. El sujeto emisor del acto, un órgano administrativo, debe tener la competencia que la ley le asigne, para actuar en el caso concreto. El servidor público por cuyo medio el ente estatal produzca el acto, ha de estar facultado legalmente para tomar y externar decisiones públicas; y además de contar con el respectivo nombramiento, debe haber satisfecho los requisitos necesarios para el ejercicio del cargo, incluyendo la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen (art. 128).
El sujeto del acto administrativo será siempre un órgano administrativo competente, el cual actúa por medio de funcionarios o empleados debidamente facultados para ello. Autoridad Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 5. Es autoridad administrativa, en los términos del artículo primero, aquélla que dicte ordene, ejecute o trate de ejecutar un acto administrativo. Artículo 6. Las autoridades administrativas, únicamente pueden ejercer las facultades y atribuciones que les son conferidas por las leyes y reglamentos vigentes. Definición Doctrinal Es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o internamente, dentro de un organismo público. Para la SCJN autoridad es todo funcionario de hecho o de derecho que puede disponer de la fuerza pública para hacer cumplir sus decisiones. Se puede considerar como autoridad a los individuos que, mediante órganos estatales competentes, pueden tomar y ejecutar decisiones que afecten a los particulares u ordenar sean ejecutadas dichas decisiones. La manifestación externa de la voluntad La manifestación de la voluntad es el acto administrativo en si y no uno de sus elementos. Es la expresión de una decisión del órgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca consecuencias de derecho de tipo subjetivo. Objeto El objeto debe ser lícito y alcanzable, y estar dentro de lo que la ley le asigne como competencia, al órgano y dentro de lo que faculte al servidor público. El objeto o contenido se refiere a la declaración de voluntad, conocimiento o juicio en que el acto consiste. Por ejemplo en la expropiación, el objeto evidente es la obtención forzosa de un bien y, de manera inmediata, satisfacer una causa de utilidad pública. Forma Es la manera como se exterioriza o expresa la voluntad del órgano administrativo. Generalmente se manifestará por escrito.
En la forma escrita de externar la decisión de la administración, han de observarse ciertas reglas o formalidades que la ley y la costumbre establecen; la firma, fecha, a quien se dirige, su fundamentación y motivación, entre otras. Motivo El motivo es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones de hecho y de derecho, que tienen en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión, es el porqué del acto. Finalidad Es el elemento teleológico del acto administrativo, consistente en el propósito o meta que el órgano emisor persigue con su actuar. La falta de finalidad de un acto, emitido con base en facultades discrecionales, es desvío de poder. Conceptos que no constituyen, ni elementos, ni requisitos del acto administrativo. El mérito El mérito es el elemento ético del acto administrativo, y está referido a la oportunidad y conveniencia del mismo. Es la exteriorización del principio de la oportunidad. El ejercicio total de la función administrativa ha de hacerse de manera “oportuna, conveniente, útil, eficiente y justa”. Requisitos constitucionales del acto administrativo Requisitos constitucionales del acto administrativo La constitución fija estos en sus artículos 14 y 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Art. 16 A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Art. 14 La competencia Es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se refieren a los servicios públicos; o sea la aptitud que estos reciben de la ley para emitir los actos necesarios a fin de ejercer la competencia del órgano.
Conforme al 16 constitucional el acto administrativo debe ser producido por un órgano competente, mediante un funcionario o empleado con facultades para ello. Forma escrita Los actos de autoridad deben ser por escrito, es lo que le da certeza jurídica. Fundamentación Indicar con precisión que leyes y cuales de sus artículos son aplicables al caso, originan y justifican su emisión. El no señalar las normas vicia el acto. Motivación Consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto. De acuerdo a jurisprudencia de la SCJN “ fundar implica señalar los preceptos legales sustantivos” y motivarlas es mostrar que en el caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicación de aquellos preceptos” Principio de legalidad Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 6. Las autoridades administrativas, únicamente pueden ejercer las facultades y atribuciones que les son conferidas por las leyes y reglamentos vigentes. Principio de legalidad Toda la actividad del estado, ya sea función administrativa, jurisdiccional o legislativa, debe ajustarse a la ley. Así, los actos de los órganos del poder ejecutivo han de ser producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador. Si, en términos generales, el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, la administración pública solamente puede hacer lo que la ley le permita expresamente. Bajo otro enfoque el principio de legalidad se refiere a que los actos administrativos se reputan válidos o legítimos; correspondiendo, en todo caso al gobernado o a los medios de control, demostrar lo contrario. Ningún órgano del estado puede tomar una decisión individual que no sea conforme a una disposición general anteriormente dictada, desde el punto de vista material. La norma en que se funde cualquier decisión individual tiene que ser de carácter abstracto e impersonal.
Desde el punto de vista formal. La norma bajo la cual se realizó el acto individual debe ser una disposición expedida por el poder que conforme al régimen constitucional este normalmente encargado a la constitución de las leyes, cuando en una disposición concurren los caracteres material y formal de la ley, esta deberá ser considerada como la fuente más importante del derecho administrativo. No Retroactividad La no retroactividad del acto administrativo se refiere a los efectos de éste, es decir, no puede lesionar derechos adquiridos con anterioridad a su emisión. Clasificación del acto administrativo Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 9. Los actos administrativos se clasifican, para el objeto de este ordenamiento, en definitivos, procedimentales o ejecutivos: I. Los definitivos, son aquellos actos administrativos que son un fin en sí mismo o que son el resultado de un procedimiento ordinario, por lo que éstos pueden ser: a) Declarativos: aquéllos que sólo reconocen sin modificar una situación jurídica del administrado, pero resultan necesarios para la realización de algún trámite o acto administrativo; tales como: certificaciones, dictámenes técnicos, actos registrales, expedición de constancias, contestación de peticiones que no implican ningún otro acto administrativo o análogos. b) Regulativos: aquellos por virtud de los cuales la autoridad administrativa permite a un administrado determinado el ejercicio de alguna actividad que se encuentra regulada por la ley o reglamento; tales como: permisos, licencias, autorizaciones o análogos. c) Constitutivos: aquellos por virtud de los cuales, se otorgan derechos o imponen obligaciones entre la autoridad administrativa y el administrado; tales como: concesiones, adjudicaciones y licitaciones. II. Los procedimentales, son los actos administrativos que, en conjunción con otros actos de la misma naturaleza ordenados y sistematizados, tienden a emitir un acto de autoridad definitivo; tales como: notificaciones, audiencias, autos, recursos, ofrecimiento y desahogo de pruebas y análogos; y III. Los ejecutivos son actos que en virtud de su carácter coercible, tienen como finalidad la ejecución de un acto administrativo definitivo; tales como: medios de apremio, procedimientos económicos de ejecución o análogos.
Los ejemplos expresados en el presente artículo se hacen de manera enunciativa únicamente, más no de manera limitativa. Artículo 10. Los actos administrativos son de carácter general o individual. Los de carácter general son los dirigidos a los administrados en su conjunto, tales como reglamentos, acuerdos y cualesquier otro de similar naturaleza; mismos que deberán publicarse en el “Periódico Oficial el Estado de Jalisco”, en las respectivas Gacetas Municipales o en los medios oficiales de divulgación previstos por la ley o reglamento aplicable. Asimismo, los de carácter individual son aquellos actos concretos que inciden en la esfera jurídica de personas determinadas y no requieren necesariamente su publicidad. Artículo 11. Los actos administrativos se dividen en internos y externos; los internos jamás podrán incidir en la esfera particular. 14.4 Efectos del Acto Administrativo El acto administrativo una vez que se emite, debe ser acatado obligatoriamente por el gobernado a quien se dirige y por los terceros que estuvieren involucrados; el acto administrativo puede requerir el empleo de la coerción para que surta efectos. Los efectos del acto administrativo pueden estimarse: DIRECTOS: Los efectos directos serán la creación, modificación, transmisión, declaración o extinción de obligaciones y derechos, que producirían obligaciones de dar, hacer o no hacer o declarar un derecho. INDIRECTOS. Son la realización misma de la actividad encomendada al órgano administrativo y de la decisión que contiene el acto administrativo. El acto administrativo surte también efectos que son oponibles frente a los demás órganos de la Administración, a otras entidades públicas y a los particulares, ya que tiene estos frente a terceros. (Es todo aquel que puede hacer valer un acto administrativo o que tiene un interés jurídico directo en que se otorgue o no o en que se modifique el acto administrativo) EFECTOS FRENTE A TERCEROS El acto administrativo surte efectos que son oponibles frente a los demás organos de la Administración Pública, a otras entidades públicas y a los particulares. Tercero: • Todo aquel frente al que se puede hacer valer un acto administrativo. • Aquel que tiene un interés jurídico directo en que se otorgue, o no, o en que se modifique el acto administrativo
14.5 Distinción entre acto perfecto y acto eficaz Acto perfecto es aquel que reúne todos sus elementos, si falta uno de ellos, será un acto irregular. El acto eficaz es aquel que se realiza, es el que produce los efectos para los cuales fue creado. La eficacia de un acto perfecto puede estar sujeta a su notificación, publicación, aceptación por parte del gobernado, inscripción en algun registro, término o plazo, suspensión decidida por alguna autoridad jurisdiccional, etc. También es de señalarse que un acto imperfecto puede ser eficaz, a pesar de estar viciado por carecer de uno o más de sus elementos. Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 14. Los actos administrativos surten sus efectos en tanto su nulidad no sea dictada por la autoridad administrativa o jurisdiccional competente. Artículo 19. El acto administrativo es eficaz, ejecutivo y exigible a partir del momento en que surta efectos su notificación o publicación conforme a su naturaleza; Excepto los actos administrativos que: I. Concedan beneficios o autorizaciones a los administrados, caso en el que son exigibles desde la fecha de su emisión o de aquélla que se señale para el inicio de su vigencia; y II. Ordenen urgentemente la realización de inspecciones, investigaciones o vigilancia, los cuales son exigibles desde la fecha de su expedición. 14.6 MEDIOS DE DEFENSA Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios TITULO CUARTO DE LAS DEFENSAS DE LOS ADMINISTRADOS Capítulo I Del Recurso de Revisión Artículo 133. Los actos o resoluciones que emanen de una autoridad administrativa en el desempeño de sus atribuciones, que los interesados estimen antijurídicos, infundados o faltos de motivación, pueden ser impugnados mediante el recurso de revisión, que debe hacer valer por escrito dentro de los veinte días hábiles contados a partir del día siguiente de su notificación o del que tengan conocimiento del acto o resolución de que se trate. Artículo 134. Procede el recurso de revisión: I. Contra los actos de autoridades que impongan sanciones que el interesado estime indebidamente fundadas y motivadas;
II. Contra los actos de las autoridades administrativas que los interesados estimen violatorios de esta ley; III. Contra el desechamiento de pruebas dentro del procedimiento administrativo; y IV. Contra las resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento. Artículo 135. El recurso de revisión debe interponerse ante el superior jerárquico del servidor que emitió la resolución impugnada, dentro del plazo de 20 días hábiles contados a partir del día siguiente en que la resolución se notifique o se haga del conocimiento del o los interesados; conforme a las disposiciones establecidas en la presente ley. Capítulo II Del Recurso de Inconformidad Artículo 142. El recurso de inconformidad procede en contra de multas impuestas por las autoridades administrativas y tiene como objeto confirmar o modificar el monto de la multa. Será optativo para el particular agotar el recurso de inconformidad o promover el juicio ante el Tribunal de lo Administrativo. Artículo 143. El particular puede interponer el recurso de inconformidad, el cual debe presentarse ante la misma autoridad que impuso la multa, dentro de los tres días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha en que sea notificada. Medios de Defensa Doctrina Gabino Fraga los define: Constituyen un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión de propio acto. El medio de defensa legal que el particular puede oponer del término y con las modalidades establecidas por la Ley correspondiente, con el propósito de obtener de la autoridad una revisión o reconsideración del acto, que puede producir los efectos de revocación, anulación o reforma. Recursos administrativos Es un procedimiento que se sigue ante las autoridades administrativas como tales para inconformarse o impugnar un acto o una resolución administrativa. El contencioso administrativo Es el procedimiento que se sigue ante un tribunal u organismo jurisdiccional, situado dentro del poder ejecutivo o del judicial, con el objeto
de resolver de manera imparcial las controversias entre los particulares y la administración publica. También se conoce a esta institución en el derecho mexicano con los nombres de justicia administrativa o proceso administrativo. Elementos o requisitos del recurso administrativo 1.- La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho a un interés legitimo del particular recurrente. 2.- La fijación en la ley de las autoridades administrativas ante quienes debe presentarse. 3.- La fijación de un plazo y plazo dentro la cual debe interponerse el recurso . 4.- Los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso. 5.- La fijación de un procedimiento para la tramitación de recurso, especificación de pruebas etc. 6.- La obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto a fondo. Tipos de Recursos Administrativos RECONSIDERACIÓN: La encargada de resolver dicho recurso es la misma que dicto dicha resolución. REVOCACIÓN: Es el acto por medio del cual el órgano administrativo deja sin efectos, en forma total o parcial, un acto previo perfectamente válido, por razones de oportunidad, técnicas, de interés público, o de legalidad. RECLAMACIÓN: Es el acto que tiene como fin que sea revocado o impugnado en forma parcial o total un resolución. REPOSICIÓN: Este recurso lo resuelve la misma que dicto la resolución que se quiere impugnar, es un recurso ordinario no devolutivo, por el cual se pide al mismo tribunal que dicto una resolución de trámite, no sobre el fondo del asunto litigioso, que la sustituya por otra favorable. ALZADA: Es el recurso que se interpone ante el órgano superior jerárquico del que dictó acto o disposición recurrida. REVISIÓN: Este recurso se caracteriza por tener una finalidad depuradora o represiva de actos preexistentes que se estima fueron dictados en contravención a las disposiciones jurídicas, recibe el nombre de recurso, en cuanto que la autoridad competente que lo resolverá vuelva a trabajar sobre la materia que es objeto de impugnación, a fin de que se nuevo curso le permita subsanar las deficiencias de que adolece el acto impugnado.
QUEJA: Recurso ordinario y devolutivo, por el cual, en el proceso penal, se pide al tribunal superior del que dictó una resolución que revoque ésta sustituyéndola por otra favorable al recurrente. En resumen tenemos: • Recursos ordinarios • Juicio Administrativo • Amparo UNIDAD XV EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Capítulo I Del Silencio Administrativo Artículo 21. En todo procedimiento que sea substanciado ante las autoridades administrativas y su culminación requiera un pronunciamiento concreto respecto de un acto administrativo definitivo, tiene que emitirse una resolución en la que se funde y motive la decisión administrativa respecto a la petición del administrado, dentro de los plazos que señalan las leyes aplicables o en su defecto, los propios que establece el presente ordenamiento. Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente opera la afirmativa o la negativa ficta, de conformidad con lo que establece el presente título. Artículo 22. La autoridad que conozca y resuelva el trámite derivado de la presunción de la afirmativa o negativa ficta, debe notificar de oficio a la autoridad competente o al superior jerárquico del servidor público que dio origen al silencio administrativo, la existencia de la misma para que en su caso se apliquen las sanciones administrativas establecidas en la Ley de Responsabilidades del Estado de Jalisco. Doctrina Derecho Administrativo 1er Curso Rafael I Martínez Morales El silencio administrativo “O la ausencia del acto administrativo cuando debería haber” Tanto la doctrina como la legislación, contemplan dos posibles consecuencias del silencio de la administración: la negativa y la positiva. Por lo tanto ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados se puede suponer que han sido resueltos de manera negativa o afirmativa.
El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos; es decir, ante la inactividad de la administración para evitar para evitar mayores perjuicios a los administrados. En su más restringida acepción es una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por este a la administración. El silencio administrativo en materia fiscal. En lo fiscal el silencio lleva una significación negativa, es la negativa ficta. En el Derecho Fiscal el silencio de la autoridad se presume como la resolución negativa de la instancia; es decir, el significado presunto del silencio es una negativa y así está previsto por el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación al establecer que el silencio de las autoridades fiscales se considera como resolución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponde. Distinción entre silencio administrativo y Derecho de Petición El silencio administrativo es la ausencia de acto de un ente de la administración pública y la consecuencia (negativa / positiva) que la ley le da. El derecho de petición es una de las llamadas garantías individuales (Derechos Humanos) que permite al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consiguiente obligación de esta de responder. Artículo 8 CPEUM A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario. Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Artículo 7. Las autoridades administrativas están obligadas a recibir las solicitudes o peticiones que sean de forma escrita y respetuosa que les presenten los administrados y por ningún motivo pueden negar su recepción, aún cuando presuntamente sean improcedentes; así mismo, deben dar respuesta fundada y motivada, en los términos que se establecen en el presente ordenamiento y demás aplicables según la materia. En el supuesto de que el servidor público se niegue a recibir la solicitud o petición a que se refiere el párrafo anterior, el particular podrá acudir ante el Tribunal de lo Administrativo y consignar la solicitud, asentando, bajo protesta de decir verdad, la negativa del servidor; el Tribunal de lo Administrativo recibirá la solicitud remitiéndola a la autoridad para que la tenga por recibida. De acuerdo a jurisprudencia de la SCJN ese breve término se traduce en no más de 3 meses.
Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios 15.1 Negativa ficta Artículo 23. La negativa ficta opera ante la omisión de la autoridad de emitir una resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta ley o los ordenamientos jurídicos aplicables al caso concreto; se entiende que se resuelve lo solicitado por el particular en sentido contrario a sus pretensiones. Artículo 28. La negativa ficta puede ser combatida mediante el recurso de revisión o el juicio ante el Tribunal de lo Administrativo por el simple cumplimiento del plazo, acompañando como documento fundatorio el escrito de petición con la fecha de recibido; o en su caso el documento en el que conste el cumplimiento del requerimiento de la autoridad y el documento en que conste la solicitud hecha al superior jerárquico. 15.2 Afirmativa ficta Artículo 29. La afirmativa ficta se constituye respecto de la solicitud de emitir actos regulativos ante la omisión de la autoridad de emitir una resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta ley o los ordenamientos jurídicos aplicables al caso específico. Cuando se acredite y se declare que opera la afirmativa ficta, se entiende que se emite el acto administrativo, para los efectos solicitados por el promovente. Artículo 30. Para acreditar y declarar que opera la afirmativa ficta, invariablemente es necesario asegurarse que a la petición se anexaron las constancias y documentos, que acrediten el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en las normas aplicables al caso específico, así como que la petición se presentó ante la autoridad competente. Derecho Administrativo Gabino Fraga Este silencio consiste en una abstención de la autoridad administrativa para dictar un acto previsto por la Ley, y tiene como nota esencial la de su ambigüedad, que no autoriza a pensar que dicha autoridad ha adoptado ni una actitud afirmativa ni una negativa. Si la administración permanece en silencio debe, a falta de disposición expresa, presumirse que hay una resolución negativa y se ha considerado que esta es la única solución razonable puesto que con ella queda a salvo el principio de que sólo la administración administra, de tal manera que no viniendo el acto positivo sólo resta interpretar el silencio como una negativa. UNIDAD
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Formas de Extinción de los actos administrativos
Ley del Procedimiento Administrativo de Jalisco y sus Municipios Capítulo IV Extinción del Acto Administrativo Artículo 20. El acto administrativo de carácter individual se extingue por: I. Cumplimiento de su finalidad; II. Expiración del plazo o cumplimiento del término; III. La realización de una condición resolutoria que lo afecte; IV. La renuncia expresa del interesado, cuando haya sido dictado en su beneficio y no sea en perjuicio del interés público; y V. La revocación, de conformidad con las disposiciones legales aplicables en la materia de que se trate. Doctrina 16.1 y 16.2 Ejecución y cumplimiento del acto administrativo Ejecución El acto administrativo es ejecutivo, en tanto que se le supone válido (emitido conforme a la ley), lo que significa que es obligatorio. La Ejecutividad consiste en una presunción de validez que implica la posibilidad y obligación de ejecutarse. También se habla de que el acto administrativo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la potestad de realizar coactivamente el acto, ante la oposición del gobernado. Se trata de la ejecución forzada del acto, para ello la administración no requiere de fallo previo de los tribunales, en razón de que es un privilegio a favor del acto administrativo, en virtud de que persigue el interés general. Cuando el particular considere que el acto no es perfecto (por la falta de uno o más de sus elementos o requisitos constitucionales), podrá evitar o suspender la ejecución por medio de algún recurso, del contencioso administrativo o del amparo, según prevea la ley. El cumplimiento Lo usual, una vez emitido el acto administrativo, es que el gobernado lo cumpla, acatando su contenido por considerarlo legítimo y adecuado. El cumplimiento es la realización voluntaria, no coactiva del acto; ello es lo normal ante los miles de actos que la administración pública genera en su intensa actividad diaria (sanciones, permisos, registros, constancias, autorizaciones, licencias, notificaciones de créditos fiscales, nombramientos, etc.)
16.3 La revocación Derecho Administrativo Gabino Fraga La revocación es el retiro unilateral de un acto válido y eficaz, por un motivo superveniente. Los actos jurídicos que realiza la administración deben guardar una doble correspondencia: con la ley que rige dichos actos, y con el interés público que con ellos va a satisfacerse. La conformidad del acto con la ley constituye el concepto de legitimidad. La conformidad del acto con el interés público hace nacer el concepto de oportunidad. Ahora bien, mientras que el acto legítimo en su origen no puede convertirse mas tarde en ilegítimo, puesto que una ley posterior no puede cambiar los elementos legales de un acto que cumplió con todos los requeridos por la ley que rigió su formación, el acto que en su origen fue oportuno por coincidir con el interés público existente en ese momento, si puede posteriormente tornarse en inoportuno, porque el interés público cambia con frecuencia, de manera que, cuando el cambio ocurre, el acto original no sirve ya para satisfacerlo, y aun puede llegar a contrariarlo. La actividad de la administración no tiene por finalidad la de procurar la certidumbre jurídica (esto es misión de la sentencia civil), sino alcanzar un resultado material útil para el Estado en los límites del Derecho. De la misma manera que el particular en la gestión de sus negocios adapta sus disposiciones a sus intereses cambiantes, así la Administración pública debe poder dar satisfacción a nuevas necesidades. Derecho Administrativo 1er Curso Rafael I Martínez Morales Esta forma de extinción implica dejar sin efectos un acto válido; debe decidirla una autoridad competente, en ejercicio de sus facultades; ha de estar prevista en ley; se emite de oficio, nunca a petición del gobernado; no debe causar perjuicio al particular; recae sobre un acto que no ha agotado sus efectos; obedece a una causa de conveniencia al interés general; constituye un nuevo acto administrativo. 16.4 Rescisión La rescisión es un medio de concluir un negocio jurídico bilateral, por incumplimiento de las partes o por alguna causa ajena a la voluntad de estas; la parte que decide la rescisión no incurre en responsabilidad alguna. Tratándose de actos administrativos, esta vía para concluirlos, difícilmente se dará, pues estos son de carácter unilateral. Podría citarse, y eso con reservas, a la conceción como un acto administrativo rescindible. La rescisión, en el derecho administrativo, corresponde más bien contemplarla dentro de los contratos que celebra el poder ejecutivo. 16.5 Prescripción
La prescripcion es un medio de adquirir derechos o liberarse de obligaciones por el transcurso del tiempo, conforme a las modalidades que fije la ley. Esta figura tiene aplicación en derecho administrativo, por ejemplo la tenemos en Materia Fiscal. La imprescriptibilidad no es atributo del acto administrativo: debe fijarla expresamente la ley. En caso de que el texto legal sea omiso respecto a la prescripción, se estará a la supletoriedad del derecho común. 16.6 Caducidad La caducidad es la pérdida de un derecho por falta de actividad dentro de u lapso que fija la ley para su ejercicio. Así, la caducidad opera tanto para el gobernado como para la administración. Es la ley la que fija el término en que ha de operar. 16.7 El término y la condición De manera excepcional el acto administrativo puede estar sujeto a término o a condición para que surta sus efectos. En tal caso, el cambio radical superveniente en algun elemento del acto o la falta de realización del acontecimiento (condición), pueden provocar la extinción anormal del acto cuyos efectos estaban supeditados a término o condición. 16.8 La Renuncia de Derechos Mediante la renuncia de derechos, el particular desiste de los benficios que contiene a su favor un acto administrativo; tal desistimiento puede ser expreso o tácito, ya sea por que le hace saber su decisión al órgano administrativo, o simplemente no ejerce el derecho que tiene. De esta forma el acto administrativo n produce sus efectos y se extingue de una manera anormal. 16.9 De las Nulidades Artículo 15. Esta afectado de nulidad absoluta, el acto administrativo que no reúna los elementos de validez establecidos en el artículo 12 de esta ley El acto administrativo afectado de nulidad absoluta produce efectos provisionales, que serán destruidos retroactivamente cuando se decrete por la autoridad judicial y por ser de orden público no es susceptible de revalidarse, pudiendo invocarse por todo afectado. Artículo 16. Está afectado de nulidad relativa, el acto administrativo que no reúna los requisitos de validez establecidos en el artículo 13 de la presente ley; dicho acto es válido, ejecutable y subsanable, en tanto no sea declarada su suspensión o nulidad por la autoridad competente. La autoridad administrativa que emita el acto afectado de nulidad relativa, puede subsanar las irregularidades en los requisitos de dichos actos, para la plena validez y eficacia del mismo. El acto que sea subsanado, producirá efectos retroactivos a la fecha de su expedición, siempre que este acto no sea en perjuicio del particular.
Artículo 17. La nulidad absoluta o relativa puede ser invocada por el administrado a través del recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 133 de esta ley. Artículo 18. La nulidad absoluta o relativa puede ser demandada por la autoridad administrativa ante el Tribunal de lo Administrativo. Todo acto administrativo dictado por la autoridad competente que sea favorable al particular debe ser cumplido y respetado en todo momento, siendo necesaria la decisión del Tribunal de lo Administrativo mediante el debido procedimiento legal para declarar su nulidad. Irregularidades e Ineficacias del acto jurídico y de sus elementos en el derecho administrativo. Ineficacia total o parcial del acto. Derecho Administrativo 1er Curso Rafael I Martínez Morales Un acto es irregular cuando no ha sido elaborado conforme a las reglas correspondientes; o sea, son defectuosos uno o más de sus elementos o requisitos. El acto administrativo que padece una irregularidad no debe producir sus efectos, hasta que tal irregularidad sea corregida, si ello es legalmente posible, ya que podría tratarse de un efecto que por su naturaleza o por disposición de la ley tal irregularidad sea insubsanable y, en tal caso, la ineficacia sería total. Sujeto Si el acto es emitido por un órgano incompetente, no debe producir efecto y resulta totalmente nulo o ineficaz. Manifestación de la Voluntad Cuando haya existido algún vicio del consentimiento, el acto podrá ser convalidado. Si no ha habido voluntad alguna, no existirá el acto. Objeto Si este no existe o es ilícito, habrá ineficacia total. Forma La falta de forma invalida el acto, pero si esta es de carácter secundario puede la autoridad restituir el procedimiento. Motivo La ausencia o indebida motivación pueden ser subsanadas si la autoridad lo permite.
Finalidad Si no se persigue un fin de interés general, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el acto es ineficaz. Mérito La inconveniencia o falta de oportunidad de un acto, si se logra demostrar, tal irregularidad es insubsanable. Refrendo De acuerdo con la teoría de las nulidades del Acto administrativo, éste no surtirá efectos cuando le falte el refrendo a una orden presidencial; requsito que es subsanable, si no implica retroactividad. La autoridad debe decretar la ineficacia La autoridad que emitido el acto irregular o su superior jerárquico, en atención al derecho de petición o por virtud del poder de revisión, pueden declarar que un acto es ineficaz y que procede su anulación o su modificación. UNIDAD XVII TEORÍA GENERAL DEL REGLAMENTO 17.1 Concepto El reglamento puede apreciarse desde el punto de vista genérico y desde un punto de vista especifico que es el reglamento administrativo. “Conjunto ordenado de reglas y conceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen interior de una corporación o dependencia.” Es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el poder Ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder legislativo. Otros conceptos La definición de reglamento es la siguiente “Conjunto de normas obligatorias de carácter general emanadas del poder ejecutivo, dictadas para el cumplimiento de los fines atribuidos a la Administración publica.” Reglamento de Particulares Es el conjunto ordenado de normas y preceptos que sirven para determinar el régimen interno de determinadas corporaciones, o para regular relaciones estrictamente entre particulares, derivadas de otros aspectos de la vida social, que impone esa regulación.
La fuente de estas normas jurídicas que regulan la vida corporativa, son la voluntad de las partes o de los individuos, que intervienen el grupo o corporación. Reglamentos de Autoridad. Reglamentos internos de los órganos del estado. Regulan la actividad interna de esas entidades y de las unidades administrativas que de ellas dependen. Formalmente no tienen el carácter de leyes, el Constituyente propiamente se refiere a leyes reglamentarias del Congreso de la Unión, que desarrollan una base; o materia prevista en la Constitución y no propiamente de reglamentos administrativos. 17.2 El Reglamento Administrativo, sus requisitos Se trata de un conjunto de normas jurídicas creadas por el titular de la administración pública que desarrollan principios establecidos en una ley. Es una norma de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular del Poder Ejecutivo, con la finalidad de lograr la aplicación de una ley previa. Teóricos • • • • •
Es un acto unilateral emitido por la autoridad administrativa Crea normas jurídicas generales Debe tener permanencia y vigencia generales Es de rango inferior a la ley y está subordinado a ésta. Aunque es un acto unilateral de autoridad, obliga a ésta.
Formales • Ser firmado por el secretario de Estado o jefe de departamento (refrendo secretarial) • Tiene que publicarse en el DOF • Su procedimiento de creación es interno, es decir, dentro de la administración pública. 17.3 Potestad Reglamentaria El artículo 89, fracción I de la CPEUM. Establece: Las facultades y obligaciones del presidente de la república son las siguientes: I promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. De acuerdo a la doctrina, la legislación y la jurisprudencia, el presidente posee la potestad reglamentaria, en razón de la calidad de titular de la Administración Pública y como Jefe de Estado y de Gobierno.
De acuerdo con jurisprudencia de la SCJN La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea, la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo, participa de los atributos de la Ley. 17.4 Diferencia entre el reglamento y la ley a) La ley es superior jerárquicamente al reglamento, por lo tanto hay una distinción de grado. b) Consecuencia de lo anterior, es que encontremos la reserva de la ley; es decir, ciertas materias, por su trascendencia, sólo serán reguladas por ley y no por reglamento. c) La ley, orgánicamente, emana del poder legislativo, en tanto que el reglamento lo emite el ejecutivo. d) El procedimiento de creación es distinto, según los órganos que emitan estas disposiciones e) Todo reglamento está vinculado a una ley: no hay reglamento sin ley f) Ningún reglamento puede abrogar o derogar a una ley, en tanto que ésta si puede dejar sin vigencia parcial o total a un reglamento. La doctrina señala con insistencia que la diferencia central entre la ley y el reglamento, esta en la intensidad de la norma jurídica. Esta afirmación es relativa, ya que habrá leyes con reglas muy específicas y reglamentos con disposiciones bastante generales. 17.5 Función del reglamento Es evidente que el reglamento nos permite llegar al detalle de las situaciones contempladas en el orden normativo superior (la ley); pero su finalidad no sólo es de contemplación de la ley, sino que también crea situaciones jurídicas generales, lo que en la esfera administrativa hace posible afrontar de manera equitativa problemas que se presentan dentro de la dinámica social. La función del reglamento no es meramente administrativa; pues sus normas son de aplicación general y su observancia corresponde a todo individuo que se coloque en el supuesto previsto por el propio reglamento, el cual puede referirse a materias de muy distinta naturaleza (mercantil, laboral, registral, electoral, etc.).
17.6 Distintos tipos de reglamentos Los tipos de ordenamientos legales que expiden los ayuntamientos son: Bandos, ordenanzas, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas. Así mismo, entre los más importantes encontramos los siguientes: De estructura y organización, servicios públicos y materias de protección ambiental y ecología. UNIDAD XVIII EL SERVICIO PÚBLICO 18.1 Nociones Generales El servicio público nace de la necesidad que tiene el hombre de satisfacer necesidades colectivas complejas y socialmente exigentes, las cuales rebasan los límites de la supervivencia, necesidades para las cuales el ser humano no es individualmente autosuficiente. Estas necesidades son satisfechas en la colectividad por un servicio correspondiente, que en ocasiones es prestado por un particular o un grupo de ellos, a cambio de una contraprestación, o bien, es considerado como una labor específica que le compete exclusivamente al Estado, en su carácter de “administrador público”, encontrándonos en este caso ante un servicio público. Los tratadistas generalmente lo definen partiendo del fin y los medios, el primero, consistente en la satisfacción de una necesidad considerada como colectiva, y, por otro, los medios de que se vale la sociedad para resolver esa necesidad, los cuales estriban en la organización creada por el Estado, o bien en la concesión otorgada a los particulares para que la efectúen, desde luego, bajo el control y la vigilancia de éste. El servicio público se distinguirá en que la empresa abocada a otorgarlo es el estado mismo, o bien está supervisada y controlada por él, mediante la aplicación de normas de derecho público. Concesión La concesión administrativa es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. 18.2 Origen y antecedentes El surgimiento en Francia, del Servicio Público como concepto, está íntimamente relacionado con la controversia acerca de los contenidos específicos del derecho público y del privado. Durante el periodo comprendido entre 1800 y 1940 predominó en Francia una gran estabilidad en las estructuras administrativas del Estado, a las que no se les reconocía en su actividad, más finalidad que la de prestar
los servicios públicos, razón por la cual no había ningún problema para determinar la naturaleza jurídica de estos, ya que conforme a un criterio orgánico, unico posible en ese periodo, cualquier acto realizado por un ente estatal era un servicio público. Esta integración empezó a ser puesta en duda a partir de 1940, con la formación de organizaciones de profesionales a las que se les asignó la tarea de determinar quienes podían ejercer la profesión respectiva, así como las condiciones bajo las cuales se podía desmpeñar; para lo cual se estableció el correspondiente control sobre el ejercicio de cada profesión. La entrada de los particulares en la prestación de los servicios públicos, representada por la creación de las asociaciones o colegios profesionales respectivos, no constituyó un hecho aislado sino un punto de partida de lo que después se convertiría en una verdadera costumbre, al grado de tornar obsoleto el criterio orgánico con el cual se determinaba la existencia del servicio público, ya que separaba al órgano de la actividad, en virtud de que el Estado delegaba en particulares el control y la vigilancia de la actividad profesional desmpeñada por otros particulares, obligando a los teóricos a iniciar la reformulación de conceptos para ambos. Tal escisión no sólo propicio el que los particulares irrumpieran en los terrenos que se consideraban privativos del estado, sino que este también extendió su actividad a dominios de aquellos, ejemplo clásico de lo anterior lo constituye el caso de las llamadas cajas de seguridad social, las cuales tenían originalmente un carácter mutualista y paulatinamente fueron sometidas a un régimen público de control que las fue alejando de su regulación conforme al derecho privado, ya para la mitad de este siglo. Todo este largo proceso se vivió de manera objetiva y en buena medida en el tribunal francés de conflictos, al interpretar la legislación que preceptuaba la división de los tribunales en administrativos y judiciales, y el cual resolvió otorgar la competencia a los primeros en aquellos asuntos que se suscitaban con motivo de las reclamaciones de los particulares afectados por el desempeño de un servicio público, ya sea que el que lo realizara fuera el Estado en forma directa o bien mediante un concesionario u otro particular. 18.3 Concepto El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la administración pública activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar- de una manera permanente, regular, continua y sin propósitos de lucro-, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público. (Andrés Serra Rojas) Servicio público es el servicio administrativo cuyo objeto consiste en facilitar de modo regular y continuo (a cuantos carezcan de medios idóneos) la satisfacción de una necesidad colectiva individualmente sentida. (Marcelo Caetano)
SCJN El servicio público consiste … en la actividad que se desarrolla para satisfacer una necesidad colectiva de carácter económico o cultural, mediante prestaciones que por virtud de norma especial del poder público, deben ser regulares, continuas y uniformes… Tesis 419, apéndice 1985, 2ª sala Fundamento Constitucional Artículo 3 párrafo 4º Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con las excepciones que ésta señale. 18.4 Elementos a) Es una creación jurídica; no hay servicio, si no hay norma que lo cree b) Responde a una necesidad colectiva que debe ser atendida, sin olvidar que la determinación de la necesidad por atender, corresponde exclusivamente al Estado. c) Su desempeño requiere de una empresa u organización empresarial profesionalmente establecida d) Su prestación debe ser regular, uniforme, continua y técnicamente adecuada a la necesidad que pretende satisfacer. Será regular , en cuanto pueda ser previsible en el tiempo y el espacio, proporcionando certidumbre al usuario; uniforme, en razón de que se prevea en los volúmenes y la calidad fijados, sin discriminación o privilegio alguno. Continua, en virtud de que requiere ser permanente o, cuando menos, por el tiempo que subsista la necesidad colectiva; y técnicamente adecuada, en el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue creado. e) Su ofrecimiento lleva implícita la idea dominante de que está desprovisto de lucro. f) Su actividad se rige por reglas de derecho público, aún cuando sea prestado por particulares concesionarios g) En su desempeño. Requiere tener en cuenta el interés del usuario, ya que de no ser así, no satisfacería la necesidad colectiva que pretende subsanar, inclusive en aquellos servicios públicos que se otorgan de forma
gratuita; además, debe señalarse el mecanismo de defensa del particular contra deficiencias provenientes de la prestación que recibe. 18.5 Clasificación a) Por razón de su importancia: en esenciales que se relacionan con el cumplimiento de los fines del propio estado (Servicio de defensa nacional, policía, justicia, etc.) b) Necesarios y voluntarios, según que las entidades publicas estén o no obligadas a tenerlos. c) Por razón de su utilización, en obligatorios y facultativos. Los primeros se imponen a los particulares por motivo de interés general; los segundos, su uso queda a libre voluntad del usuario. d) Por razón de competencia, se dividen en exclusivos y concurrentes. Los primeros solo pueden ser atendidos por entidades administrativas o por encargo de estas (policía, defensa nacional, correos, telégrafos); los concurrentes se refieren a necesidades que también satisfacen el esfuerzo particular. e) Por la persona administrativa de quien dependen se dividen, de acuerdo con nuestro marco jurídico: federales, estatales y municipales. f) Por razón de los usuarios se clasifican en generales y especiales. Los primeros consideran los intereses de todos los ciudadanos sin distinción de categoría, todos pueden hacer uso de ellos; los segundos solo se ofrecen a ciertas personas en quienes concurran algunas circunstancias determinadas. g) Por la forma de aprovechamiento; hay servicio que se benefician los particulares uti singuli, mediante prelaciones concretas y determinadas y otros que se aprovechan uti universi, que satisfacen de una manera general e impersonal las necesidades, ejm. Servicio de alumbrado publico. h) Por las maneras como se satisfacen las necesidades colectivas, los servicios públicos pueden ser directos o indirectos. i) Por su composición: pueden ser simples, cuando son únicamente servicios públicos mixtos, cuando son servicios públicos montados según normas de Derecho privado. 18.6 Sistema de Prestación de Servicios Públicos. Los sistemas conforme a los cuales se puede satisfacer la necesidad colectiva básica son los modos o procedimientos a través de los cuales se realiza la actividad estatal o particular destinada a cumplir la necesidad. Los sistemas varian según el grado de evolución de los Estados y el régimen de organización política que tengan. Se han considerado cuatro sistemas:
1.- Estado liberal. Deja a la iniciativa privada el establecimiento y explotación de los servicios públicos. 2.- Concesión de los mismos particulares. 3.- Economía Mixta o empresas de partición estatal; y 4.- intervención absoluta del Estado en los servicios públicos. CONCLUSIONES PERSONALES Creo que es importante saber que la administración pública gira alrededor de un sin número de servicios que presta el estado a sus gobernados a través de sus diferentes sistemas, todo el ejercicio de esta actividad recae en la potestad administrativa que tiene nuestro presidente, es su función primordial y mediante la cual lleva a cabo la ejecución de las leyes. La administración pública tiene como núcleo primordial la satisfacción de los intereses colectivos coadyuvando de esta manera a la consecución del fin primordial del estado que es el bien público temporal y ajustándose a las exigencias imperantes de una sociedad en constante cambio. El derecho administrativo estudia al acto administrativo y las relaciones que emanan por su realización entre autoridades y particulares, estudia el apego a la legalidad con la cual deben de realizarse todos los actos de autoridad, además nos menciona cuales son nuestros derechos y obligaciones para hacer frente al ejercicio de las autoridades y es tan útil ya que nos da a conocer de que debe constar un acto para que este sea válido y eficaz ya que de no contener los elementos y requisitos de validez dicho acto es nulo de pleno derecho; esto nos permite impugnar dichos actos y evitar que se cometan abusos y atropellos a nuestras garantías ya que las autoridades actuan generalmente sin apego a la legalidad y aprovechándose en gran manera de la ignorancia que de las leyes tienen los particulares. Creo que lo anterior nos da a nosotros la noción de la importancia que tiene el estudio de esta materia ya que su campo de acción es bastante amplio y representa en realidad un muy buen negocio para nosotros, ya que como lo vimos y comentamos en clase la gran mayoría de los actos administrativos de las autoridades son nulos de pleno derecho e impugnables con las herramientas que las leyes nos proveen. Es importante mencionar que el campo de lo administrativo se relaciona con la gran mayoría de las ramas del derecho, ya sea fiscal, laboral, corporativo, agrario, penal, procesal, internacional, sólo por mencionar algunas y eso es parte de lo interesante y bonito de esta materia, tiene un campo de acción amplísimo que nos exige estar en continuo estudio e involucramiento. Creo que el curso fue muy provechoso y en lo personal me da una visión muy amplia de lo que es mi carrera y de hecho me abre la puerta a terrenos de los cuales no tenía noción, me doy cuenta y me impresiono del vasto terreno de aplicabilidad del derecho en el ámbito social. BIBLIOGRAFIA Y FUENTES DE INFORMACIÓN Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos Editorial SISTA SA DE CV
Antonio Maceo 9 Colonia Escandón México DF 11800 Mayo de 2006 __________________________________ • LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL • LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE JALISCO Y MUNICIPIOS • LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE JALISCO __________________________________ Teoría General del Derecho Administrativo Primer curso Miguel Acosta Romero Editorial Porrúa Decimosexta edición actualizada Mexico 2002 Eje 10 sur Pedro Enriquez Ureña Num 444 Pedregal de coyoacan, Edif. “reims” Col. Los Reyes, Delegación Coyoacán 04330 México DF __________________________________ Derecho Administrativo Primer Curso Rafael Martinez Morales Colección de textos jurídicos universitarios Editorial Harla SA de CV 1991 Universidad Autónoma de México __________________________________ Derecho administrativo Libro tercero Maestra Isabel Oropeza Perez Universidad Abierta Basada en Administración Pública Federal Faya V. Jacinto Porrúa ___________________________________ Gabino Eduardo Castejon García Derecho Administrativo Constitucional [pic] ----------------------PRESIDENCIA
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